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Parlamentarische Initiative Einführung der Einheitsinitiative Bericht der Kommission des Nationalrates vom 20. Juni 1991

Sehr geehrter Herr Präsident, sehr geehrte Damen und Herren, der Nationalrat hat am 13. März 1989 einer parlamentarischen Initiative der SVP-Fraktion Folge gegeben, welche die Volksrechte durch das neue Instrument der Einheitsinitiative ergänzen wollte. Unsere Kommission wurde in der Sommersession 1989 beauftragt, eine entsprechende Vorlage auszuarbeiten.

Die Kommission hat die Einführung der Einheitsinitiative an insgesamt fünf Sitzungen unter Beizug von Experten aus Wissenschaft und Verwaltung eingehend geprüft. Es wurden von Kommissionsmitgliedern zwei Vorentwürfe für eine Ergänzung der bestehenden Verfassungsbestimmungen über das Initiativrecht ausgearbeitet. Der eine Antrag ging vom ursprünglichen Konzept der Einheitsinitiative aus ; als Gegenentwurf wurde die Einführung der Gesetzesinitiative vorgeschlagen.

An ihrer Sitzung vom 29. Juni 1990 hatte die Kommission bei 9:9 Stimmen und einer Enthaltung mit Stichentscheid des Präsidenten die Einheits- der Gesetzesinitiative vorgezogen und mit 10:4 Stimmen bei fünf Enthaltungen Eintreten auf den Vorentwurf einer Einheitsinitiative beschlossen. An der Sitzung vom 10. September 1990 wurde die Detailberatung dieses Vorentwurfes vorgenommen. Dabei verstärkte sich der bereits bei den Expertenanhörungen entstandene Eindruck, dass die Schwierigkeiten bei der Einführung der Einheitsinitiative deren mögliche Vorteile überwiegen. Daher wurde in der Gesamtabstimmung der Vorentwurf mit 13:6 Stimmen abgelehnt.

Anträge 1

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Die Kommission beantragt: a. die parlamentarische Initiative «Einführung der Einheitsinitiative» abzuschreiben; b. auf den Gegenentwurf der Kommissionsminderheit nicht einzutreten.

Die Kommissionsminderheit (Vollmer, Ammann, Bäumlin Ursula, Leuenberger-Solothurn, Longet) beantragt: a. auf ihren Gegenentwurf für die Einführung der Gesetzesinitiative einzutreten; 1991-445

b. den Entwurf an die Kommission zurückzuweisen mit dem Auftrag, ein Vernehmlassungsverfahren durchzuführen und einen überarbeiteten Bericht und Antrag nach Artikel 21 «uater Absatz 3 GVG vorzulegen.

20. Juni 1991

Im Namen der Kommission Der Präsident: Willy Loretan

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Bericht I

Einheitsinitiative

II

Begriff der Einheitsinitiative

In der Sommersession 1987 hat die Fraktion der Schweizerischen Volkspartei (SVP) mit einer in der Form der allgemeinen Anregung eingereichten parlamentarischen Initiative eine Verfassungsänderung zur Einführung der Einheitsinitiative verlangt. Darunter wird eine neue Form der Volksinitiative verstanden, bei der die Bundesversammlung bestimmt, auf welcher Rechtsetzungsstufe (Verfassung, Gesetz, Bundesbeschluss) das Anliegen der Initianten verwirklicht werden soll. Stimmen die Räte einer Einheitsinitiative zu, so arbeiten sie eine Vorlage aus, die je nach Rechtsetzungsstufe dem Referendum untersteht. Lehnen sie eine Einheitsinitiative ab, so wird diese einer Vorabstimmung unterbreitet. Falls die Einheitsinitiative in der Vorabstimmung angenommen wird, muss sie durch das Parlament ausgeführt werden, worauf es je nach Rechtsetzungsstufe zu einer zweiten Volksabstimmung kommen kann.

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Zielsetzungen bei einer Einführung der Einheitsinitiative

Unsere Kommission hat bei der Vorprüfung der parlamentarischen Initiative (Bericht der Kommission vom 7. März 1988, Amtl. Bull. N 1989 408) die Einführung der Einheitsinitiative grundsätzlich befürwortet, weil dadurch die Bundesverfassung von «verfassungsunwürdiger» Materie entlastet werden könnte.

Heute müssen Initianten eine Verfassungsrevision anstreben, auch wenn für die Verwirklichung ihres Anliegens eine Verfassungsgrundlage bereits besteht. Was in einem Bundesgesetz oder einem Bundesbeschluss geregelt werden könnte, wird im Falle der Annahme einer Volksinitiative zum Verfassungstext. Die Einführung der Einheitsinitiative würde die Handhabung des Initiativrechtes erleichtern, indem sich die Initianten nicht mehr um komplexe rechtstechnische Fragen kümmern müssten. In vielen Fällen könnten zudem die Anliegen einer Initiative viel schneller verwirklicht werden, indem bei Vorhandensein einer Verfassungsgrundlage der bisherige zeitraubende «Umweg» über einen neuen Verfassungsartikel eingespart würde.

Allerdings wurde bereits im Rahmen der Vorprüfung der parlamentarischen Initiative auch ein Nachteil der Einheitsinitiative klar erkannt. Die Initianten einer Einheitsinitiative haben keine Garantie, dass ihr Anliegen unverändert dem Volk vorgelegt wird. Die Bestimmung der Rechtsetzungsstufe und des endgültigen Wortlautes durch die eidgenössischen Räte können Auswirkungen auf den Inhalt einer Initiative haben. Daher hat die Kommission bereits im Rahmen der Vorprüfung beschlossen, dass die Einheitsinitiative nur als zusätzliches Instrument, nicht als Ersatz der bestehenden formulierten Verfassungsinitiative konzipiert werden soll.

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Probleme bei der Einführung der Einheitsinitiative

Die Kommission hat in ihrem vorprüfenden Bericht vom 7. März 1988 eine Reihe von rechtlichen Fragen aufgelistet, «die später vertieft geprüft werden müssen, falls der Nationalrat gemäss Antrag beschliesst, der Initiative Folge zu geben». Die Kommission hat diese Fragen zwei Spezialisten aus der Bundesverwaltung (den Herren Aldo Lombardi, Bundesamt für Justiz, und Hans-Urs Wili, Bundeskanzlei) sowie den vier Staatsrechtsprofessoren Jean-François Aubert, Andreas Auer, Alfred Kölz und Luzius Wildhaber vorgelegt. Im weiteren hat sie von den Professoren Jean-Daniel Delley und Wolf Linder aus politologischer Sicht abklären lassen, welche Auswirkungen die Einführung der Einheitsinitiative auf das politische Leben haben könnte.

Gestützt auf die umfassenden Vorarbeiten dieser Experten hat die Kommission zu den einzelnen Problemkreisen die folgenden Feststellungen getroffen: 131

Form der Einheitsinitiative

Aus rechtlicher Sicht besteht kein Hindernis, eine Einheitsinitiative sowohl als allgemeine Anregung, als ausgearbeiteten Entwurf wie auch als Mischform zuzulassen, weil es so oder so der Bundesversammlung obliegt, die Regelung zu treffen und auszuformulieren. Der ausgearbeitete Entwurf hat den Vorteil, dass die Absichten der Initianten am präzisesten ausgedrückt werden. Aus politischer Sicht ergibt sich jedoch der Nachteil, dass unfruchtbare Auseinandersetzungen über eine angebliche oder tatsächliche Verfälschung des Initiantenwillens programmiert sind, wenn die Bundesversammlung einen ausgearbeiteten Entwurf abändert. Die Grenzen zwischen einer bloss redaktionellen Anpassung und einer inhaltlichen Änderung lassen sich nicht in jedem Fall eindeutig ziehen.

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Rechtsstufe der Verwirklichung einer Einheitsinitiative

Es stellt sich hier die Frage, ob Einheitsinitiativen nur auf rechtsetzende Erlasse der Bundesversammlung oder auch auf einfache Bundesbeschlüsse abzielen dürfen. Für die offenere Variante spricht die bisherige Praxis bei den Verfassungsinitiativen sowie der Umstand, dass sich die Rechtsetzungsstufe nicht immer problemlos bestimmen lässt. Auseinandersetzungen über allfällige Ungültigkeit einer Einheitsinitiative würden vermieden. Gegen die offene Variante lässt sich anführen, dass sie zu einer vermehrten Infragestellung von Verwaltungsakten mit dem Mittel der Volksinitiative führen würde.

In manchen Fällen wird eine stufenadäquate Umsetzung einer Einheitsinitiative nach einer Aufteilung in eine Verfassungs- und eine Gesetzesvorlage rufen. Dieses Vorgehen führt allerdings zu einer zusätzlichen Komplizierung des ohnehin nicht sehr einfachen Verfahrens; dies um so mehr, wenn die Bundesversammlung auch noch Gegenvorschläge (vgl. Ziff. 137) vorlegen kann.

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Nötige Unterschriftenzahlen für eine Einheitsinitiative

Wird das Quorum für das Zustandekommen einer Einheitsinitiative gleich hoch angesetzt wie bei der geltenden Verfassungsinitiative, so dürfte die Attraktivität des neuen Instrumentes leiden. Werden aber für eine Einheitsinitiative weniger Unterschriften verlangt, so kann eingewendet werden, dass damit eine Verfassungsänderung auf «billigere» Art und Weise als bisher in Gang gesetzt werden kann. Dieses Argument gilt vor allem dann, wenn das in den Ziffern 131 und 136 dargelegte Risiko einer Verfälschung des Initiantenwillens durch die Bundesversammlung behoben wird durch geringe Eingriffsmöglichkeiten des Parlamentes oder durch einen ausgeprägten Rechtsschutz für die Initianten.

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Wahrung der Rechte der Kantone

Die Wahrung der Rechte der Kantone bei der Einführung der Einheitsinitiative wirft keine besonderen Probleme auf. Durch Einheitsinitiativen bewirkte Verfassungsrevisionen verlangen ein Volks- und Ständemehr, Gesetzesrevisionen nur ein Volksmehr. Für die Vorabstimmung wäre in Analogie zur Regelung bei der Volksinitiative für eine Totalrevision der Bundesverfassung (Art. 120 BV) nur das Volksmehr erforderlich. Immerhin könnte hier eingewendet werden, dass es problematisch ist, bei Vorabstimmungen über Initiativen, die später offensichtlich auf Verfassungsebene verwirklicht werden müssen, nur das Volksmehr zu verlangen.

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Bereinigung der Differenzen zwischen den eidgenössischen Räten bei der Verwirklichung von Einheitsinitiativen

Können sich die beiden Räte bei der Behandlung einer Vorlage nicht auf einen gemeinsamen Wortlaut einigen, so gilt die Vorlage als nicht zustandegekommen. Ein solches Null-Resultat könnte zu einer ernsten Belastungsprobe für das politische System führen, wenn die Bundesversammlung durch eine Volksmehrheit zur Ausarbeitung einer Vorlage beauftragt wurde. Zur Lösung dieses Problems sind verschiedene Varianten denkbar, die jedoch alle kaum befriedigen.

Eine Entscheidung durch die Vereinigte Bundesversammlung würde den Grundsatz der Gleichwertigkeit beider Räte verletzen, weil die Volkskammer den Ständerat majorisieren würde. Man könnte die abweichenden Vorschläge der Räte beide der Volksabstimmung unterbreiten; dieses Vorgehen würde allerdings keine Lösung bieten für den Fall, dass sich die beiden Räte nicht über die Rechtsetzungsstufe einigen können. Beim Prozentsummenmodell würde diejenige Variante obsiegen, die in der Abstimmung im Nationalrat und im Ständerat insgesamt die grössere zustimmende Prozentsumme erzielt. Dadurch wird zwar die Gleichwertigkeit der beiden Räte gewahrt; der Rat mit den klareren Mehrheitsverhältnissen, in der Regel wohl eher der Ständerat, würde aber den anderen Rat überstimmen. Diese Lösung könnte zudem kaum als besonders transparent und einfach handhabbar gelten.

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Rechtsschutz der Einheitsinitiative gegen eine Missachtung durch die Bundesversammlung

Die Möglichkeit der Veränderung des Wortlautes und der Rechtsetzungsstufe einer Einheitsinitiative durch die Bundesversammlung kann dazu führen, dass sich die eidgenössischen Räte dem nicht leicht zu nehmenden Vorwurf aussetzen, den Volkswillen zu missachten. Die Einführung einer Stimmrechtsbeschwerde an das Bundesgericht könnte hier Abhilfe schaffen. Eine solche Form direkter Kontrolle des Bundesgerichtes über die Bundesversammlung würde allerdings dem traditionellen schweizerischen Verständnis des Verhältnisses zwischen Recht und Politik völlig widersprechen. Es wäre dies ein weiterer Schritt in Richtung «Verrechtlichung» der Politik bzw. Politisierung der Rechtsprechung, beides Entwicklungen, die der Legitimität des politischen Systems nicht dienlich sind.

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Gegenentwürfe zu Einheitsinitiativen

Bei einem Verzicht auf einen Gegenentwurf ist die Bundesversammlung auf die Alternative Ablehnung oder Zustimmung beschränkt. Damit wird ihre eigene Rechtsetzungskompetenz eingegrenzt, was einen grossen Unterschied zur Verfassungsinitiative schafft. Wird die Möglichkeit eines Gegenentwurfes zu einer Einheitsinitiative geschaffen, so wirft die Frage der Form eines solchen Gegenentwurfes einige Probleme auf. Mit Rücksicht auf die Chancengleichheit zwischen Initiative und Gegenentwurf müssten beide Vorschläge wohl dieselbe Struktur aufweisen, das heisst die Bundesversammlung dürfte der Initiative keinen direkt formulierten Gegenentwurf gegenüberstellen, der unmittelbar in Kraft gesetzt werden könnte und nicht mehr in einer zweiten Behandlungsphase in einen definitiven Normtext umgesetzt werden müsste. Würde der Bundesversammlung dieses Recht dennoch zugestanden, so ergäben sich Schwierigkeiten, wenn die Einheitsinitiative auf verschiedene Rechtsetzungsstufen abzielt.

Anderseits erscheint aber unter dem Gesichtspunkt der Effizienz die Zweistufigkeit des Verfahrens bei der Behandlung eines Gegenentwurfes als wenig sinnvoll. Die Bundesversammlung müsste einen Gegenentwurf ausarbeiten, der je nach Struktur des Initiativtextes in vielen Fällen bereits weitgehend den Anforderungen an einen definitiven Normtext genügen müsste, nach seiner Annahme müsste sie sich erneut in das Dossier vertiefen mit dem Ergebnis, dass ein in der Regel wohl weitgehend identischer Text beschlossen würde, der je nach Rechtsetzungsstufe obligatorisch oder fakultativ einer zweiten Volksabstimmung unterläge.

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Wirkungsprognosen

Eine Abschätzung der voraussichtlichen Auswirkungen der Einführung der Einheitsinitiative auf die konkrete Verwendung der Volksrechte muss ausgehen von einer Analyse der Funktion der heutigen Volksrechte. Dabei verdient vorgängig die Feststellung Beachtung, dass von den zwei heute bestehenden Formen der Volksinitiative auf Partialrevision der Bundesverfassung vorwiegend die ausfor861

mulierte Initiative Verwendung findet. Die Initiative in der Form der allgemeinen Anregung stellt demgegenüber offenkundig kein attraktives Instrument dar.

Daraus kann geschlossen werden, dass eine Form der Einheitsinitiative, die der Bundesversammlung relativ grossen Spielraum bei der Umsetzung in definitive Erlasse gewährt, voraussichtlich ebenfalls auf wenig Interesse stossen würde.

Initianten werden kaum die mit dieser Initiativform verbundenen Risiken eingehen wollen, wenn ihnen das Instrument der ausformulierten Verfassungsinitiative ebenfalls zur Verfügung steht.

Obwohl die ausformulierte Verfassungsinitiative nur eine sehr geringe direkte Erfolgsquote aufweist, erfreut sie sich grosser Attraktivität. Sie hat einerseits die Funktion, als Artikulations- und Mobilisationsinstrument denjenigen politischen Kräften zu dienen, die ihre Interessen sonst in Parlament und Regierung nicht oder wenig vertreten sehen. Anderseits wird sie von Konkordanzminderheiten als taktisches Druckmittel genutzt. Ein relativ grosser Teil der Volksinitiativen erzielt so indirekte Erfolge, indem direkte oder indirekte Gegenvorschläge ausgelöst werden. Aus der Sicht der Initianten - ob sie nun zur ersten oder zur zweiten Gruppe gehören - ist bei der Wahl der Initiativform in erster Linie wichtig, ob sie ohne allzu grosse Umwege und ohne Risiko der Verfälschung ihrer ursprünglichen Absichten die gewünschte, meistens indirekte Wirkung erzielen. So betrachtet bietet eine Form der Einheitsinitiative, die der Bundesversammlung wenig Spielraum bei der Umsetzung lässt, gegenüber der ausformulierten Verfassungsinitiative weder grosse Vorteile noch grosse Nachteile.

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Würdigung der Einheitsinitiative

Der Kommission lag am Ende ihrer Arbeiten folgender Entwurf für die Einführung der Einheitsinitiative in der Bundesverfassung zur Gesamtabstimmung vor: Art. 93bis 1 100 000 Stimmberechtigte können in der Form der allgemeinen Anregung oder des ausgearbeiteten Entwurfs ein als Einheitsinitiative bezeichnetes Volksbegehren einreichen.

2 Die Bundesversammlung entscheidet, ob sie einer allgemeinen Anregung Folge geben will. Stimmt sie einer solchen zu, so arbeitet sie im Sinne der Initianten die nötige Verfassungs- oder Gesetzesbestimmung aus und unterstellt sie dem Referendum. Sie kann eine Aufteilung in Verfassungs- und Gesetzesteil vornehmen, wobei der Gesetzesteil nur in Kraft treten kann, wenn auch der Verfassungsteil angenommen ist. Stimmt sie einer allgemeinen Anregung nicht zu, so ist das Begehren der Volksabstimmung zu unterstellen. Stimmt das Volk zu, so ist gleich vorzugehen, wie wenn die Bundesversammlung zugestimmt hätte.

3 Die Bundesversammlung entscheidet, ob sie einem ausgearbeiteten Entwurf Folge geben will. Stimmt sie einem solchen zu, so bestimmt sie die Rechtsetzungsstufe und unterstellt ihn dem Referendum. Sie kann eine Aufteilung in Verfassungs- und Gesetzesteil vornehmen, wobei der Gesetzesteil nur in Kraft treten kann, wenn auch der Verfassungsteil angenommen ist. Sie darf den Wort862

laut des Begehrens nicht verändern, es sei denn, es handle sich um rein redaktionelle Anpassungen. Stimmt sie einem ausgearbeiteten Entwurf nicht zu, so bestimmt sie die Rechtsetzungsstufe des Begehrens und unterbreitet es der Abstimmung.

4 Im Falle des ausgearbeiteten Entwurfs kann die Bundesversammlung der Initiative einen direkten Gegenentwurf der gleichen Rechtsetzungsstufe gegenüberstellen. Das Verfahren der Volksabstimmung richtet sich sinngemäss nach Artikel 121bis der Bundesverfassung.

5 Das weitere regelt das Gesetz.

Im übrigen würde Artikel 121 BV so angepasst, dass die Initiative für Partialrevision der Bundesverfassung nur noch in der Form des ausgearbeiteten Entwurfes, aber nicht mehr in der Form der allgemeinen Anregung zugelassen würde.

Die Kommission lehnte diesen Entwurf in der Gesamtabstimmung mit 13:6 Stimmen ab. Sie schlägt vor, auf die Einführung der Einheitsinitiative im Rahmen der heutigen Bundesverfassung zu verzichten. Wie unter Ziffer 13 im einzelnen dargelegt, lassen sich die meisten mit der Einführung der Einheitsinitiative verbundenen Probleme nicht befriedigend lösen. Werden die einen Nachteile behoben, so ergeben sich andere, nicht minder gravierende Nachteile. Der am Ende der Kommissionsberatung vorliegende Entwurf wirft insbesondere Probleme auf in der Frage der zulässigen Rechtsetzungsstufen, auf die eine Einheitsinitiative abzielen darf (vgl. Ziff. 132). Da die Ebene der einfachen und allgemeinverbindlichen Bundesbeschlüsse ausgeschlossen wird, müssten entsprechende Begehren nach wie vor in die Form von Verfassungsinitiativen gekleidet werden.

Der Entwurf bietet keine Lösung für den Fall, dass sich die eidgenössischen Räte über den Wortlaut oder die Rechtsetzungsstufe nicht einigen (vgl.

Ziff. 135). Gegenüber den unter Ziffer 13 gemachten Überlegungen bringt der Entwurf ein neues Element, indem er ausgearbeitete Entwürfe keiner Vorabstimmung mehr unterstellt. Die Bundesversammlung bestimmt nur noch die Rechtsetzungsstufe und unterbreitet die Vorlage der Volksabstimmung. Eine solche Einheitsinitiative nähert sich sehr stark der Gesetzesinitiative an. Die Befürworter der Gesetzesinitiative wenden ein, dass man dann gleich die viel einfacher zu regelnde Gesetzesinitiative einführen solle. Wer die Gesetzesinitiative hingegen ablehnt, wird dieselben Argumente auch gegen eine solche Form der Einheitsinitiative vorbringen (vgl. Ziff. 22). Namentlich befriedigt nicht, wie in diesem Vorschlag das föderative Element im Gesetzgebungsprozess gewahrt werden soll. Der Ständerat hat einzig die Möglichkeit, eine auf Gesetzesmaterie abzielende Initiative auf Verfassungsebene zu heben und dadurch dem Ständemehr zu unterstellen. Ein solches Vorgehen würde aber gerade dem Hauptzweck der Einheitsinitiative - einer stufenadäquaten Rechtsetzung - widersprechen und den Vorwurf der Manipulation provozieren.

Abschliessend muss festgestellt werden, dass die Regelung der Einheitsinitiative im Rahmen der geltenden Bundesverfassung in jedem Fall sehr kompliziert ausfällt. Die Volksrechte sollten aber einfach zu handhaben und für jedermann verständlich sein. Die mit der Einheitsinitiative verbundenen Komplikationen dürften dem Verständnis der Bürgerinnen und Bürger für das politische Leben nicht förderlich sein.

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Offen bleibt, ob im Rahmen der Totalrevision der Bundesverfassung allenfalls auf die Einheitsinitiative zurückgegriffen werden kann. Ihr Vorzug, einer einheitlichen, stufengerechten Rechtsordnung zu dienen, dürfte jedenfalls erst in einer neuen Verfassung zur Geltung kommen.

2 21

Gesetzesinitiative Erwägungen der Kommissionsniinderheit

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Ausgangslage und Vorgehen

Zum letzten Mal stand die Einführung der Gesetzesinitiative auf eidgenössischer Ebene bei der Behandlung einer parlamentarischen Initiative Jaeger (86.221) am 3./4.Juni 1987 im Nationalrat zur Debatte (Amtl. Bull. N 1987 673-690). Die Initiative wurde nach einer ausführlichen Diskussion relativ knapp mit 92:78 Stimmen abgelehnt. Ausschlaggebend war dabei das Argument, dass bei der Einführung der Gesetzesinitiative eine Gesetzgebung ohne die Mitwirkung der Stände möglich würde. Diese Mitwirkung wird im normalen Gesetzgebungsverfahren durch den Ständerat gewährleistet. Wiederholt wurde in der damaligen Debatte auf die Einheitsinitiative als Alternative hingewiesen und in der Folge noch in derselben Session eine entsprechende parlamentarische Initiative eingereicht. Die Einheitsinitiative erschien als neues Volksrecht, das wie die Gesetzesinitiative die Verwirklichung einer Initiative unterhalb der Verfassungsstufe ermöglichte, das aber im Gegensatz zur Gesetzesinitiative die bisherigen Rechte der Stände nicht antastete.

, ' Die umfangreichen Arbeiten der mit der Ausarbeitung einer Vorlage zur Einführung der Einheitsinitiative beauftragten Kommission haben ergeben, dass dieses neue Volksrecht die in es gesetzten Erwartungen nicht erfüllen kann (vgl.

Ziff. 1). Angesichts des manifesten Willens der Mehrheit des Nationalrates, neben der,bestehenden Verfassungsinitiative den Volksrechten einen neuen Weg zu öffnen, sollte man nach Ansicht der Kommissionsminderheit nicht bei diesem Null-Resultat stehen bleiben. Die Kommissionsminderheit bietet mit dem Vorschlag einer modifizierten Gesetzesinitiative, die Elemente der Einheitsinitiative enthält und die vor allem den föderalistischen Bedenken Rechnung trägt, einen praktikablen Ausweg. Ihr Vorschlag ist in der Kommission in einer Eventualabstimmung sehr knapp unterlegen; er konnte daher in der Folge nicht einer Detailberatung unterzogen und auch nicht in die Vernehmlassung gegeben werden. Im Interesse einer sorgfältigen Vorbereitung dieser Vorlage schlägt die Kommissionsminderheit daher vor, sie nach dem Eintreten an die Kommission zurückzuweisen. Die Kommission kann in der Folge eine Vernehmlassung durchführen und dem Rat einen überarbeiteten, umfassenderen Bericht und Antrag unterbreiten.

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Zielsetzungen bei der Einführung der Gesetzesinitiative

Wie die Einheitsinitiative hat auch die Gesetzesinitiative in erster Linie zum Ziel, eine stufengerechte Rechtsetzung mit dem Mittel der Volksinitiative zu ermöglichen. Im Unterschied zur Einheitsinitiative geht sie davon aus, dass die 864

Bestimmung der richtigen Rechtsetzungsstufe in der Regel für die Initianten kein erhebliches Problem darstellt und daher nicht der Bundesversammlung überlassen bleiben muss. Damit stellen sich die meisten Probleme nicht, welche die Regelung der Einheitsinitiative mit sich bringt; die Gesetzesinitiative präsentiert sich demgegenüber als einfache und klare Lösung.

Heute schon gibt es häufig verkappte Gesetzesinitiativen, die mit dem Instrument der Verfässungsinitiative Gesetzesmaterie aufgreifen. Die Gesetzesinitiative wird in diesen Fällen ein rascheres Inkrafttreten des von den Initianten angestrebten neuen Rechtes ermöglichen, indem nicht nach der Annahme eines neuen Verfassungsartikels zuerst die manchmal langwierige und mit politischen Risiken behaftete Ausarbeitung der Ausführungsgesetzgebung abgewartet werden muss. Dazu ist zu bemerken, dass in letzter Zeit zunehmend Verfassungsinitiativen vorliegen, die dieses Manko durch die Aufnahme direkt anwendbarer Übergangsbestimmungen wettzumachen versuchen. Die Gesetzesinitiative bietet also im wesentlichen dieselben praktischen Möglichkeiten wie das bestehende Initiativrecht, nur ohne formelle Umwege, die sowohl der Kohärenz der Rechtsordnung als auch der Verständlichkeit der Volksrechte abträglich sind. Insofern dient die Gesetzesinitiative der Attraktivität der Volksrechte, ohne deren materielles Anwendungsfeld zu erweitern: Aus dem Gesagten folgt, dass nicht anzunehmen ist, allein der Umstand der Einführung der Gesetzesinitiative führe zu einer Zunahme eingereichter Volksbegehren. Falls die Bundesversammlung eine Gesetzesinitiative annimmt, kann sogar eine Volksabstimmung vermieden werden, sofern das Referendum nicht ergriffen wird.

Die Gesetzesinitiative stellt ein bewährtes Instrument der meisten kantonalen Rechtsordnungen dar. Was eine Gesetzesinitiative ist, muss also den meisten Bürgerinnen und Bürgern nicht erst lange erklärt werden - im Hinblick auf die nötige Volksabstimmung über die Einführung der Gesetzesinitiative ein gewichtiger Vorteil gegenüber der Einheitsinitiative.

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Erläuterung des Entwurfes (Wortlaut in der Beilage)

Absatz l Unterschriftenzahl, Form Entgegen früheren Vorschlägen soll die nötige Unterschriftenzahl für das Zustandekommen einer Gesetzesinitiative nicht niedriger sondern gleich hoch angesetzt werden wie für die Verfassungsinitiative. Wie politologische Untersuchungen anhand der Initiativpraxis in den Kantonen zeigen, ist die Höhe dieser Zahl für die Attraktivität der Volksinitiative wenig relevant. Unterschiedliche Zahlen für die Verfassungs- und Gesetzesinitiative sind nicht gerechtfertigt, weil deren politische Funktion weitgehend identisch ist. Die unterschiedliche rechtliche Funktion der beiden Initiativformen spielt in diesem Zusammenhang keine Rolle. Eine gleich hohe Zahl ist auch nötig, weil gemäss Absatz 3 eine Gesetzesinitiative indirekt eine Verfassungsänderung bewirken kann.

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Die Beschränkung auf die Form des ausgearbeiteten Entwurfes vereinfacht die Regelung der Gesetzesinitiative erheblich, ohne für die Initiativpraxis einen erheblichen Verlust zu bedeuten. Die Erfahrungen mit der Verfassungsinitiative zeigen, dass die Form der allgemeinen Anregung wenig attraktiv ist.

Absatz 2 Wahrung der Rechte der Kantone Die wesentliche Neuerung gegenüber allen bisherigen Vorschlägen für die Einführung der Gesetzesinitiative ist das Erfordernis des Ständemehrs, sofern die Bundesversammlung einer Initiative nicht zustimmt. Damit wird dem bisherigen Haupteinwand gegen die Gesetzesinitiative Rechnung getragen. Die gegenüber der normalen Gesetzgebung fehlende Mitwirkung des Ständerates wird kompensiert durch das Erfordernis des Ständemehrs. Das mag aus verfassungsrechtlicher Sicht als Systembruch erscheinen, der jedoch weniger schwer wiegt als der Systembruch einer Gesetzgebung ohne Mitwirkung der Stände. Die Problematik ist ohnehin weitgehend theoretischer Natur: für die politische Akzeptanz und Wirkung eines Gesetzes wird der Unterschied, ob es von Volk und Ständen oder nur vom Volk angenommen worden ist, genauso wenig bedeutsam sein wie der heute schon mögliche Unterschied einer Annahme mit oder ohne Referendum. Zudem stimmen Volks- und Ständemehr nur sehr selten nicht überein.

Falls in der Zukunft bei der Abstimmung über eine Gesetzesinitiative tatsächlich einmal die Situation eintritt, dass das Volk zustimmt, die Stände aber ablehnen, so wird zu Recht vermutet werden können, dass eine entsprechende parlamentarische Gesetzgebung an der Hürde des Ständerates gescheitert wäre.

Absatz 3 Verfassungsmässigkeit von Gesetzesinitiativen Die Verfassungsmässigkeit eines Gesetzesentwurfes kann in manchen Fällen Anlass zu Diskussionen geben; verschiedene Interpretationen einer Verfassungsbestimmung sind möglich. Vor allem im Hinblick auf solche Zweifelsfälle wäre es unbefriedigend, wenn die Bundesversammlung Gesetzesinitiativen als ungültig erklären müsste, falls ihrer Ansicht nach eine Gesetzesinitiative der Verfassungsgrundlage entbehrt. Die vorgeschlagene Lösung entzieht den Entscheid über die Verfassungsmässigkeit einer Gesetzesinitiative einer allfälligen parlamentarischen Willkür, indem die Bundesversammlung im Falle einer fehlenden Verfassungsgrundlage diese ausarbeiten muss. Indem das Parlament eine falsche Wahl der Rechtsetzungsstufe so korrigieren kann, wird ein Element der Einheitsinitiative aufgenommen. Im Rahmen der Ausführungsgesetzgebung werden die Einzelheiten des Verfahrens zu regeln sein, insbesondere der zeitlichen Abfolge der Abstimmung über die Gesetzesinitiative, der Ausarbeitung der Verfassungsgrundlage und der Abstimmung über diese.

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Erwägungen der Kommissionsmehrheit

Ein zentrales Motiv für die Einführung der Einheitsinitiative war das Bestreben, die Stellung des Parlamentes als Gesetzgeber zu stärken. Die Bundesversammlung sollte dafür sorgen können, dass die Anliegen einer Initiative in die korrekte rechtliche Form umgesetzt werden. Zwar hat die nähere Prüfung der Einheitsinitiative ergeben, dass diese Zielsetzung nicht erfüllt werden kann, ohne 866

dass unerwünschte Risiken wie z. B. eine mögliche Verfälschung des Volkswillens vermieden werden. Dieses Resultat kann aber die Kommissionsmehrheit nicht veranlassen, nun auf die Gesetzesinitiative umzuschwenken, die als Novum eine Gesetzgebung ohne Mitgestaltung durch das Parlament ermöglicht. Die Qualität und Konsistenz der Gesetzgebung würden dadurch beeinträchtigt. Die Autorität des Parlamentes als Gesetzgeber würde geschwächt.

Denselben Effekt hat der Verzicht auf die Möglichkeit eines Gegenentwurfes der Bundesversammlung zu einer Gesetzesinitiative. Zwar kann die Bundesversammlung im Rahmen ihrer Gesetzgebungskompetenz jederzeit indirekte Gegenentwürfe ausarbeiten. Solche Gegenentwürfe unterstehen jedoch nur dem fakultativen Referendum, was eine direkte Gegenüberstellung von Initiative und Gegenentwurf in der Regel verunmöglicht. Dem Parlament wird somit verwehrt, dem Volk gleichzeitig klare Alternativen vorzulegen.

Durch das Erfordernis des Ständemehrs für Gesetzesinitiativen wird ein Übel dieses Instrumentes durch ein anderes, nicht weniger gravierendes Übel ersetzt.

Zwar können nun keine föderalistischen Einwände gegen die Gesetzesinitiative mehr erhoben werden. Dafür wird aber die klare Unterscheidung zwischen Verfassung- und Gesetzesrecht verwischt. Das Erfordernis des Ständemehrs für Verfassungsrevisionen hat in erster Linie die Funktion, die Abtretung kantonaler Kompetenzen an den Bund von der Zustimmung der Mehrheit der Kantone abhängig zu machen. Nun würde aber für Regelungen von Materien, für die eine Verfassungsgrundlage und damit eine Bundeskompetenz bereits besteht, erneut und systemfremd ein Ständemehr verlangt. Es ergäben sich zwei Kategorien von Gesetzen; die einen wären nur vom Volk, die anderen von Volk und Ständen genehmigt. Letztere würden bei späteren Revisionen im Falle einer Referendumsabstimmung hingegen wieder nur ein Volksmehr erfordern. Damit würde das Erfordernis des Ständemehrs einen guten Teil seiner Bedeutung wieder verlieren.

Neben diesen inhaltlichen Gründen war auch die Frage der Interpretation des der Kommission erteilten Auftrages ausschlaggebend dafür, dass die Mehrheit in einer Vorabstimmung den Entwurf für die Einführung der Einheitsinitiative (vgl. den Wortlaut unter Ziff. 14) der Gesetzesinitiative vorgezogen hat. Dieser Auftrag lautete, eine Vorlage zur Einführung der Einheitsinitiative auszuarbeiten. Der; Gegenentwurf liegt zwar im Rahmen der Erfüllung dieses Auftrages und ist verfahrensrechtlich zulässig. Dennoch erschien es der Kommissionsmehrheit aus politischen Gründen fraglich, ob der vom Ratsplenum erhaltene Auftrag derart weit zu interpretieren ist.

Zuletzt betrachtet die Kommissionsmehrheit den gegenwärtigen Zeitpunkt für eine Revision der Volksrechte als ausgesprochen ungeeignet. Die Entwicklungen im Zusammenhang mit der europäischen Integration können bereits in relativ kurzer Zeit Auswirkungen auf die Volksrechte haben. Da diese Rahmenbedingungen jedoch momentan noch nicht bekannt sind, scheint es wenig sinnvoll, jetzt eine Revision der Volksrechte vorzuschlagen und vielleicht bereits in zwei bis drei Jahren das Dossier einer erneuten Prüfung unterziehen zu müssen.

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Antrag der Kommissionsminderheit

Beilage

Bundesbeschluss für die Einführung der Gesetzesinitiative

Entwurf

vom

Die Bundesversammlung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, nach Prüfung einer parlamentarischen Initiative, nach Einsicht in den Bericht einer Kommission des Nationalrates vom 20. Juni 1991'), und in die Stellungnahme des Bundesrates vom ...2\ beschliesst: I

Die Bundesverfassung wird wie folgt geändert: Art. 93bis (neu) M 00 000 Stimmberechtigte können in Form eines ausgearbeiteten Entwurfes das Begehren auf Erlass, Aufhebung oder Änderung eines Bundesgesetzes stellen.

2

Stimmt die Bundesversammlung dem Begehren zu, so unterstellt sie das Gesetz dem Referendum. Stimmt sie dem Begehren nicht zu, so ist dieses Volk und Ständen zum Entscheid zu unterbreiten. Stimmen Volk und Stände zu, so tritt das Gesetz in Kraft.

3

Ist für die Verwirklichung einer Gesetzesinitiative eine Änderung der Bundesverfassung notwendig, so arbeitet die Bundesversammlung eine entsprechende Vorlage aus, die von Volk und Ständen angenommen werden muss, bevor die Gesetzesänderung in Kraft treten kann.

II Dieser Beschluss untersteht der Abstimmung des Volkes und der Stände.

4764

') BB1 1991 III 856 > BEI ...

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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Parlamentarische Initiative Einführung der Einheitsinitiative Bericht der Kommission des Nationalrates vom 20. Juni 1991

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1991

Année Anno Band

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31

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87.224

Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum

13.08.1991

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856-868

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