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Inspektion «Rolle und Funktion der Generalsekretariate»

Inspektionsbericht der Geschäftsprüfungskommissionen der eidgenössischen Räte zuhanden des Bundesrates vom 22. Mai 1995

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1995-559

Zusammenfassung Die Möglichkeit, in jedem Departement ein Generalsekretariat als Stabsstelle zu schaffen, wurde bei der Revision des Verwaltungsorganisationsgesetzes (VwOG) vom 19. September 1978 eingeführt. Das allgemeine Ziel dieser Revision bestand darin, die- Leistungsfähigkeit der Exekutive unter Wahrung des Kollegialitätsprinzips sicherzustellen. Das Gesetz zielte darauf ab, mit der Einführung von Generalsekretariaten die Departementschefs *> von gewissen Führungsaufgaben zu entlasten und die Voraussetzungen dafür zu schaffen, dass die Bundesräte sich verstärkt auf ihre politische Führungsaufgabe konzentrieren können.

Die Inspektion, welche die Geschäftsprüfungskommissionen des National- und Ständerates durchgeführt haben, zeigt, dass die Generalsekretariate im allgemeinen in der Lage sind, ihre Aufgaben als Stabsstellen in Übereinstimmung mit dem gesetzlichen Auftrag zu erfüllen. Es zeigt sich jedoch auch, dass bezüglich der Konzepte, Praxis, Instrumente, Strukturen und Mittel zwischen den verschiedenen Departementen grosse Unterschiede bestehen. Die Kommissionen konnten in dieser Beziehung Lücken bei der operationeilen Planung, der Führungskontrolle sowie bei den informationspolitischen Konzepten feststellen. Die Strukturen gewisser Generalsekretariate weisen darüber hinaus gewisse Ungleichgewichte zwischen den verschiedenen Tätigkeiten auf, vor allem im Verhältnis zwischen den Stabsfunktionen, den Linienfunktionen und der logistischen Unterstützung.

In bezug auf das allgemeine Gesetzesziel, die Leistungsfähigkeit der Exekutive unter Wahrung des Kollegialitätsprinzips sicherzustellen, sind die Geschäftsprüfungskommissionen der Meinung, dass die Einführung von Generalsekretariaten eher einer Wirksamkeitssteigerung in der operationeilen Führung der Departemente zugute kam als der Verbesserung der Tätigkeit des Regierungskollegiums.

Die Kommissionen stellten überdies fest, dass auch die Aufgaben und Funktionen der Generalsekretäre von Departement zu Departement sehr unterschiedlich sind: Die Rolle des Generalsekretärs reicht von einer Kanzleichef-ähnlichen Funktion über jene des persönlichen Beraters des Departementschefs oder dessen alter ego bis hin zum obersten Beamten im Departement, Im allgemeinen besteht die Tendenz, dass die politische Rolle des Generalsekretärs verstärkt wird, sei es nur schon deshalb, weil jeder Departementschef seinen Generalsekretär nach eigenen Kriterien auswählen kann. Die Geschäftsprüfungskommissionen bewerten diese Entwicklung günstig, denn sie erlaubt dem Generalsekretär, eine Scharnierrolle zwischen den Bereichen der Verwaltung und der Politik einzunehmen und so das Primat der Politik über die Verwaltung zu gewährleisten. Die Kommissionen sind allerdings der Meinung, dass diese Entwicklung Probleme mit sich bringen könnte (Politisierung des Departementes, Entwicklung des Generalsekretärs zu einem administrativen Leiter des Departementes, verstärkter Einfluss der Generalsekretärenkonferenz usw.).

'> Die in diesem Bericht verwendeten Funktionsbezeichnungen (Departementschef, Generalsekretär, persönlicher Mitarbeiter usw.) beziehen sich auf beide Geschlechter.

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Auch wenn die Einführung der Institution der Generalsekretariate die Departementschefs von operationeilen Führungsaufgaben entlastet hat, so leisten nach Meinung der Kommissionen die Generalsekretariate noch zuwenig Unterstützung im Bereich der politischen und strategischen Beratung. Deshalb müssen in Zukunft die Bemühungen um die Verwaltungsreform darauf angelegt sein, die Generalsekretariate vermehrt auf die Aufgaben als Stabsstelle auszurichten, und' besonders als Unterstiitzungs- und Beratungsorgan des Departementsvorstehers.

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Bericht I II

Einleitung Ausgangslage

Die Idee, in jedem Departement ein Generalsekretariat als Stabsstelle zu schaffen, geht auf die späten sechziger und die frühen siebziger Jahre zurück '>. Auf Gesetzesebene realisiert wurde sie im Bundesgesetz vom 19. September 1978 über die Organisation und die Geschäftsführung des Bundesrates und der Bundesverwaltung (Verwaltungsorganisationsgesetz [VwOG]), welches das Gesetz aus dem Jahre 1914 ersetzte. Die allgemeine Zielsetzung dieses Gesetzes bestand darin, auf organisatorischer Ebene die Rahmenbedingungen für eine Verbesserung der Leistungsfähigkeit des Bundesrates unter Wahrung des Kollegialitätsprinzips zu schaffen.

Das Gesetz bezweckt u. a., über die Schaffung von Generalsekretariaten in jedem Departement die Departementsvorsteher zu entlasten, die Führung der Departemente zu verbessern und damit die Tätigkeit der Kollegialbehörde zu fördern.

Zusätzlich zur Schaffung von Generalsekretariaten sieht das Gesetz die folgenden Bestimmungen zur Stärkung der Führungsfähigkeit des Bundesrates vor; - Die Bundeskanzlei wird als allgemeine Stabsstelle der Regierung mit Planungs-, Koordinations- und Informationsaufgaben aufgewertet; - die Departementsvorsteher können persönliche Mitarbeiter ernennen; - zwischen Departementsvorsteher und Bundesamt wird eine neue Hierarchiestufe eingeführt: die Gruppe; - an die Bundesämter werden vermehrt Aufgaben delegiert; - der Bundesrat wird in bezug auf die Aussenbeziehungen entlastet (Verleihung des Titels eines Staatssekretärs an die Direktoren der Politischen Direktion im Eidgenössischen Departement für auswärtige Angelegenheiten [EDA] und des Bundesamtes für Aussenwirtschaft [BAWI] im Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartement [EVD] für den Verkehr mit dem Ausland).

Das Gesetz trat am 1. Juni 1979 in Kraft. Es erfuhr unter anderem eine Teilrevision im Jahr 1991; dabei wurden die Aufgabenbereiche der Generalsekretäre erweitert, indem ihnen zusätzliche Aufgaben in Linienfunktionen und bei der Vertretung des Departementsvorstehers übertragen wurden.

Angesichts der derzeit laufenden Regierungs- und Verwaltungsreform («Regierungsreform 1993») erschien es den Geschäftsprüfungskommissionen von Interesse, eine Inspektion über die Rolle und Funktion der Generalsekretariate als Stabsstellen und deren Übereinstimmung mit den Gesetzesbestimmungen und parlamentarischen Zielsetzungen durchzuführen. Diese Konformitätsüberprüfung bezieht sich ausschliesslich auf die Entwicklungen in der Vergangenheit und ist unabhängig von der «Regierungsreform 1993». Gleichwohl sollen aufgrund ihrer Ergebnisse gewisse Anhaltspunkte herausgearbeitet werden, an denen sich die laufende Reform orientieren kann.

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Expertenbericht über die Verbesserung der Regierungstätigkeit und Verwaltungsführung des Bundesrates (Hongler-Bericht), 1967; Bericht und Gesetzesentwurf der Expertenkommission über die Totalrevision des Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesverwaltung (Huber-Bericht), 1971.

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Vorgehen

Für ihre Arbeit haben die Geschäftsprüfungskommissionen eine Arbeitsgruppe aus den Mitgliedern der horizontalen Sektionen I (Führung) der Geschäftsprüfungskommissionen des National- und Ständerates gebildet". Die Arbeitsgruppe begann ihre Arbeit im März 1993 und hielt dreizehn Sitzungen ab. Sie hörte sämtliche Generalsekretäre sowie ihre engsten Mitarbeiter und einige Amtsdirektoren an21. Die Arbeitsgruppe hatte auch Gelegenheit, sich zweimal mit Bundeskanzler François Couchepin und, im Zusammenhang mit der geplanten Departementsreorganisation im EDA, mit dem Vorsteher des EDA, Bundesrat Flavio Cotti, zu treffen. Auf der Grundlage des vorliegenden Berichtes unterbreitete die Arbeitsgruppe anschliessend ihre Schlussfolgerungen dem Bundesrat und diskutierte sie am 27. Oktober 1994 mit dem Bundeskanzler.

Der Schlussbericht wurde durch die Geschäftsprüfungskommissionen des Ständerates und des Nationalrates am 7. April bzw. am 22. Mai 1995 genehmigt. Die Arbeitsgruppe formulierte, ausgehend vom VwOG, die folgenden Leitfragen, die auch als Grundgerüst für den Fortgang der Arbeiten dienten: - Spielen die Generalsekretariate tatsächlich die Rolle von Stabsstellen, die ihnen das VwOG zuschreibt?

Es muss betont werden, dass es der Arbeitsgruppe nicht um eine Analyse der einzelnen Generalsekretariate ging, sondern vielmehr um eine Beurteilung des Generalsekretariats als Organisationssystem. Obschon der Bericht seine Ausführungen mit konkreten Beispielen illustriert, entspringen die formulierten Feststellungen im wesentlichen einer umfassenden Sichtweise.

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Allgemeines über Stabsorgane

Der Ausdruck «Stab» stammt aus der Militärterminologie und bezeichnet die Gesamtheit der Militärs, die einem Kommandanten für die Ausarbeitung und Übermittlung von Befehlen zur Verfügung stehen. Im zivilen Bereich versteht man unter Stab die Gesamtheit der Personen, die einem Direktionsorgan direkt angeschlossen sind und dieses in seinen Führungsaufgaben unterstützen.

Die Hauptaufgabe einer Stabsstelle besteht darin, ein Führungsorgan (Militärkommandant, Direktor eines Unternehmens, politischer Leiter usw.) zu beraten und ihm die Informationen zu beschaffen, die es für die Lagebeurteilung und Entscheidfin" Die Arbeitsgruppe setzte sich zusammen aus den Nationalräten Cincera (Präsident), Friderici Charles (ersetzt durch Graber Rolf), Keller Anton, Müller, Perey, Schmidhaltcr und den Ständeräten Cavadini Jean, Frick, Iten Andreas und Schallberger.

2> Vgl. die Liste der von der Arbeitsgruppe angehörten Personen, Anhang 1.

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düng benötigt. Dazu kommen im allgemeinen noch weitere Aufgaben wie Auswertung der erhaltenen Informationen und die Erarbeitung von Szenarios, anhand derer sich die verschiedenen Lösungsmöglichkeiten herausarbeiten lassen, zwischen denen das Führungsorgan wählen kann. Die Stabsstelle ist also eine Institution, welche die Führungsorgane beratend unterstützen soll (brain trust). Sie erfüllt «vor allem Aufgaben der Planung, Organisation, Vorbereitung, Koordination und der Aufsicht.» (Art. 37 VwOG). Die Tätigkeit einer Stabsstelle hat somit keinen Selbstzweck, sondern dient allein den praktischen Bedürfnissen der Entscheidungsorgane.

Eine Stabsstelle hat keine eigentliche Entscheidungsbefugnis ausser in bezug auf ihre interne Organisation. In den Beziehungen zu anderen Organen erteilt sie weder Befehle noch Anweisungen, wenn sie nicht ausdrücklich vom Führungsorgan dazu beauftragt wurde. Der Unterschied zwischen Entscheidungsorganen (Linienorganen oder Operationellen Organen) und Stabsorganen ist der, dass Entscheidungsorgane die Kompetenz haben, Entscheidungen zu fallen und sie umsetzen zu lassen, während Stabsorgane an der Ausarbeitung von Entscheidungen teilnehmen, aber nicht die formelle Kompetenz besitzen, sie selbst zu fällen. Zu diesen beiden Organen kommen noch die Logistikdienste; Einheiten, deren Aufgabe hauptsächlich darin besteht, den Entscheidungs- und Stabsstellen Dienstleistungen (Rechts-, Personal-, Organisations-, Informatik-, Übersetzungsdienste usw.) zur Verfügung zu stellen.

Stäbe sind sowohl in der Armee als auch im privaten und öffentlichen Sektor anzutreffen. In der Bundesverwaltung sind diese Dienste an folgenden drei Merkmalen zu erkennen: Sie befinden sich auf der obersten Hierarchiestufe (Bundeskanzlei, Generalsekretariate, Stäbe der Gruppen usw.), sie arbeiten pluridisziplinär, und sie sind an der Schnittstelle von Politik und Verwaltung angesiedelt. Die allgemeinen Prinzipien, die für sie gelten, sind in den Richtlinien des Bundesrates vom 28. Februar 1974 für die Verwaltungsführung im Bunde (BB1 7975 II 1009) umschrieben.

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Rolle und Funktion der Generalsekretariate als Stabsstellen

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der Departemente Vorgaben des Gesetzgebers und des Bundesrates

Die Generalsekretariate wurden geschaffen, um die speziellen Aufgaben von Stabsstellen zu erfüllen. In den Artikeln 49 und 50 Absatz l VwOG sind die Aufgaben der Generalsekretariate sehr ausführlich umschrieben. Als allgemeine Stabsstellen der Departemente haben sie folgende Aufgaben: Planung auf Departementsstufe (Bst.b), Koordination innerhalb des eigenen Departementes und zwischen den Departementen (Bst.a), Vorbereitung der Entscheidungen des Departementsvorstehers und dessen Unterstützung (Bst.e und f), Information des Departementsvorstehers, der Vorsteher der Gruppen und Ämter sowie der Öffentlichkeit (Bst. c und d) und Aufsicht (Bst. g). Darüber hinaus können den Generalsekretariaten auch andere Aufgaben, u. a. Linienfunktionen und die logistische Unterstützung übertragen werden (Art. 49 Abs. 2) ».

Auf der Stufe der Bundesratserlasse sind die Tätigkeiten der Generalsekretariate in zahlreichen Verordnungen und Weisungen genauer festgelegt. Erwähnt seien namentlich die Verordnung vom 28. März 1990 über die Zuständigkeit der Departe-

» Eingeführt durch das Bundesgesetz vom 4. Oktober 1991, in Kraft seit 1. März 1992.

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mente und der ihnen unterstellten Amtsstellen zur selbständigen Erledigung von Geschäften (DélégationsVerordnung, SR 772.077), die Verordnung vom 9. Mai 1979 über die Aufgaben der Departemente, Gruppen und Ämter (SR 772.070.75) sowie das erweiterte Grundpflichtenheft für Generalsekretariate vom 29. August 1990. Dazu kommen die Führungsprinzipien der bereits erwähnten Richtlinien vom 28. Februar 1974 für die Verwaltungsführung im Bunde.

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Feststellungen und Würdigung der Geschäftsprüfungskommissionen

Grundsätzlich sind alle Generalsekretariate der Meinung, dass sie in der Lage sind, die ihnen vom Gesetz übertragenen Stabsaufgaben zu erfüllen. Die angehörten Amtsdirektoren stimmen darin überein.

Mit Ausnahme des EDA, in dem die Koordination und Planung der Aussenpolitik der Politischen Direktion übertragen ist, schätzen alle Generalsekretariate ihre Rolle und Funktion als Stabsstellen gleich ein. Dagegen stellten die Geschäftsprüfungskommissionen fest, dass die Konzepte, Instrumente und Mittel, welche für die Organisation und die Erfüllung der Aufgaben als Stabsstellen angewandt werden, ziemlich unterschiedlich sind, und zwar sowohl in funktionaler als auch in materieller und struktureller Hinsicht. Das Gleiche gilt für die Linienfunktionen und die logistische Unterstützung.

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In funktionaler Hinsicht

Die formale Organisation der Generalsekretariate und die interne Aufgabenverteilung sind einerseits durch das VwOG und seine Vollzugsverordnungen, andererseits durch Geschäftsordnungen oder Verwaltungsverordnungen festgelegt (z.B.

die Verordnung des Eidgenössischen Militärdepartementes vom l, Febr. 1968 über die Obliegenheiten der Gruppen, Dienstabteilungen und Dienststellen des Eidgenössischen Militärdepartementes, SMA 88/120). Gewisse Generalsekretariate verfügen darüber hinaus über Leitbilder.

Neben dem Generalsekretär, dessen Rolle weiter unten behandelt wird (s. Ziff. 4), werden die Schlüsselaufgaben in den General Sekretariaten im wesentlichen von fol'genden Stellen wahrgenommen; dem oder den stellvertretenden Generalsekretären, dem Chef des Pressedienstes, den persönlichen Mitarbeitern des Departementsvorstehers sowie den Referenten (nur im Eidgenössischen Departement des Innern [EDI] und im Eidgenössischen Militärdepartement [EMD]), den Ämter-Sachbearbeitern (nur im Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartement [EVD] und im Eidgenössischen Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement [EVED]) oder den Ansprechpartnern (im Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement [EJPD]).

Die stellvertretenden Generalsekretäre sind in allen Departementen die Vertreter der Generalsekretäre. Sie sind insbesondere mit Aufgaben der logistischen Unterstützung (Rechtsangelegenheiten, Personal, Organisation, Informatik, Übersetzung usw.) betraut.

Der Chef des Pressedienstes leitet, koordiniert und kontrolliert die Tätigkeit des Departementes in den Bereichen Information und Öffentlichkeitsarbeit. Er ist zwar dem Generalsekretär unterstellt, hat aber direkten Zugang zum Departementsvorsteher.

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Die personlichen Mitarbeiter behandeln die Geschäfte, die ihnen der Departementsvorsteher überträgt, insbesondere die Vorbereitung der Bundesratssitzungen. Die persönlichen Mitarbeiter befinden sich ausserhalb der Departementshierarchie und haben einen Spezialstatus; sie sind keine öffentlich Bediensteten. Administrativ sind sie dem Generalsekretariat zugeteilt, aber sie arbeiten nach den Weisungen des Departementsvorstehers, der sie nach seinen Bedürfnissen einsetzen kann. Die personlichen Mitarbeiter haben keinerlei Entscheidungsbefugnis. Der Bundeskanzler verfügt ebenfalls über eine personliche Mitarbeiterin.

Die Institution der Referenten gibt es nur im EDI und im EMD, jene der AmterSachbearbeiter nur im EVD und im EVED; im EJPD findet man die Institution der Ansprechpartner. Die Aufgabe dieser Institutionen besteht darin, im Auftrag des Departementsvorstehers, des Generalsekretärs und seiner Stellvertreter, die Abwicklung der Departementsgeschäfte in den ihnen zugewiesenen Bereichen zu überwachen. Die Referenten, die Ämter-Sachbearbeiter und die Ansprechpartner sind also die Verbindungsleute zwischen dem Departement und den Gruppen oder Amtern.

Das EDI besitzt fünf Referenten fur die folgenden Bereiche; Umweltschutz; Soziales; Gesundheit; Wissenschaft, Forschung und Bildung; Kultur; internationale Fragen (die übrigen Bereiche des EDI [Statistik, Bundesbauten, Sport, Meteorologie und Bundesarchiv] sind ebenfalls auf die fiinf Referenten aufgeteilt). Das EMD besitzt vier Referenten; sie sind zustandig fur die Sicherheitspolitik, die Gruppe fur Generalstabsdienste, die Gruppe fur Ausbildung und die Gruppe fur Rüstungsdienste. Im EVD, im EVED und im EJPD ist die Organisation weniger ausgeprägt; die Ämter-Sachbearbeiter sowie die Ansprechpartner erscheinen als solche nicht im Organigramm der Generalsekretariate. Ihre Aufgaben decken sich jedoch mil jenen der Referenten. Seit dem l.Juli 1994 besteht auch im EVED die Position eines Referenten fur die PTT und für das Bundesamt fur Kommunikation (BAKOM).

Grundsatzlich ergaben die Untersuchungen der Geschäftsprüfungskommissionen, dass die internen Regelungen fiir die formale Organisation der Generalsekretariate (Organigramme, interne Weisungen, Pflichtenhefte, Weisungen iiber die Stellvertretung und die Delegation der Unterschriftsberechtigung) von Departement zu Departement recht unterschiedlich sind. Die Gescha'ftsprufungskommissionen sind der Meinung, dass diese Regelungen, selbst wenn sie zuweilen eher unterschiedlich gestaltet sind, ausreichen, um das Funktionieren der Generalsekretariate und der Departemente zu gewährleisten. Da die internen Weisungen jedoch lediglich die Pflichten und Zuständigkeiten regeln, genugen sie weder zur Vertnittlung der Arbeitsphilosophie der Generalsekretariate nach aussen, noch zur Klarstellung ihrer Rolle und Funktion innerhalb der Departemente. In dieser Beziehung konnte die allgemeine Einführung von Leitbildern nach dem Muster des EMD nutzlich sein; damit konnte die Öffentlichkeit informiert und die Identifizierung der Mitarbeiter des General sekretariats mit ihrer Organisation ermöglicht werden.

Empfehlung 71 Gestützt auf diese Feststellungen ersuchen die Gescha'ftsprufungskommissionen den Bundesrat, dafür zu sorgen, dass die Generalsekretariate sich nebst Geschäftsordnungen mit Leitbildern versehen, welche die Arbeitsphilosophie der Generalsekretariate sowie deren Rolle und Funktion enthalten.

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In materieller Hinsicht

  1. Planung auf Departementsstufe Bezüglich der Planungsaufgaben stellten die Geschäftsprüfungskommissionen fest, dass der Begriff Planung nicht für alle Generalsekretariate die gleiche Bedeutung hat.

Für die Generalsekretariate beschränkt sich Planung oft nur auf die Organisation der Departementsgeschäfte (Kontrolle und Koordination der Geschäfte des Departements, Einhaltung von Fristen usw.), d. h. auf die Geschäßsplammg (Dispositionsplanung). Angesichts der Anzahl und Komplexität der auf Departementsstufe zu behandelnden Geschäfte zweifeln die Geschäftsprüfungskommissionen, ob ein solches - im wesentlichen rein administrativ-formales - Verständnis dieses Instruments für eine wirksame Führung der öffentlichen Angelegenheiten genügt.

Parallel zu dieser Dispositionsplanung müssten die Departemente über eine operationelle Planung verfügen, welche die (zeitlichen, finanziellen, personellen und materiellen) Ressourcen mit den von den Departementsvorstehern gesetzten Zielen und Prioritäten in Beziehung bringt. Nach Ansicht der Geschäftsprüfungskommissionen ist diese Vorgehensweise bei den Departementen noch zu wenig systematisiert. So wird das Legislaturprogramm 1991-1995 des Bundesrates (BBl 1992 /// J), das die Regierungsziele festlegt, nur höchst selten von den Generalsekretariaten in départementale Zielsetzungen umgesetzt (das EJPD bildet hier eine Ausnahme). Wo Zielsetzungen in Form von Jahresplanungen existieren (z. B. im EDI, im EMD und im EVED), sind sie sehr oft zu wenig präzis, um die Tätigkeit der Verwaltung in klare Bannen lenken und die Resultate messen zu können. Diese Situation spiegelt sich besonders deutlich im Geschäftsbericht des Bundesrates wider, der weder Hinweise über die von den Departementen gesetzten Ziele noch über den entsprechenden Zielerreichungsgrad enthält.

Angesichts dieser Situation erachten es die Geschäftsprüfungskommissionen als unerlässlich, dass die Departemente ihre Planungsinstrumente wesentlich verbessern und sie zu Fiihnmgsinstrumenten ausgestalten, die über die Festlegung von Zielen und die Beurteilung der erreichten Ergebnisse eine integrierte Aufgabenund Ressourcenverwaltung ermöglichen, In dieser Hinsicht ist es auch wichtig, dass die Planungsinstrumente der Departemente untereinander kompatibel sind, damit die Bundeskanzlei die Planung der Departementsund Bundesratsgeschäfte besser aufeinander abstimmen kann.

Neben der schwachen Ausbildung der Planung als Führungsinstrument stellten die Geschäftsprüfungskommissionen auch gewisse Lücken in der strategischen Planung der Departemente fest. Regieren heisst bekanntlich voraussehen. Im allgemeinen beschäftigen sich die Generalsekretariate noch in ungenügendem Masse mit der strategischen Planung im Sinne der Früherkennung künftiger politischer Probleme (Frühwarnfunktion). Wo die strategische Planung existiert, ist sie vor allem Sache der persönlichen Mitarbeiter der Departementsvorsteher oder der Referenten.

Einzig das EVD (Organisationseinheit Strategische Planung) und in geringerem Masse das EVED (Dienst für Gesamtverkehrsfragen) verfügen in diesem Bereich über ein institutionalisiertes Organ.

Daraus geht hervor, dass die strategische Planung noch den Gruppen und Bundesämtern vorbehalten bleibt. Aus der Sicht der G eschäftsprüfImgskommissionen ist diese Lösung wenig sinnvoll. Im Gegenteil ist es ihrer Meinung nach wesentlich, dass die Departementsvorsteher jederzeit über eine möglichst exakte Prognose der

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zu erwartenden politischen Probleme verfügen, so dass sie klare Leitlinien für das ganze Departement setzen können.

Die Planungstätigkeiten der nachgeordneten Verwaltungseinheiten können sicherlich wertvolle Grundlagen liefern, doch sind deren Ergebnisse oft den sektoriellen Interessen der Gruppen und Ämter gewidmet, wobei die übergeordneten Departementsbedürfnisse zu kurz kommen. Wo ein Organ fehlt, das sich mit der strategischen Planung befasst und eine gesamtheitliche Sicht der künftigen politischen Fragen liefert, besteht das Risiko, dass in den Departementen oder gar im Bundesrat die Führung von Fall zu Fall erfolgt.

In gewissen Departementen (besonders im EVD) sind zwar bemerkenswerte Arbeiten im Gange, gleichwohl ist nach Auffassung der Geschüftsprüfungskommissionen der strategischen Planung von selten der Departementsvorsteher und des Bundesrates mehr Aufmerksamkeit zu schenken.

Empfehlung 72 Darum ersuchen die Geschäftsprüfungskommissionen den Bundesrat, die Führungsinstrumente der Departemente zu vereinheitlichen und dabei folgende'Vorschläge zu prüfen: a. allgemeine Einführung der Führungskontrolle (Controlling) in den Departementen; b. Einführung von departementsbezogenen Legislaturprogrammen, in denen auf Departementsstufe die zu erreichenden Ziele und die dafür gesetzten Fristen festgelegt werden; c. Harmonisierung des Planungsinstrumentariums (Dispositionsplanung, operationelle und strategische Planung).

b. Vorbereitung der Entscheidungen des Departementsvorstehers Die Vorbereitung von Entscheidungen besteht im wesentlichen darin, alle in die Zuständigkeit des Departementsvorstehers fallenden Geschäfte vorzubereiten, an den Bundesrat gerichtete Anträge auszuarbeiten und die Departementsgeschäfte, die an den Bundesrat und das Parlament gehen, zu behandeln. Diese Funktion wird von Departement zu Departement auf sehr unterschiedliche Weise erfüllt. Im EDA und im EFD wird sie vor allem von den persönlichen Mitarbeitern in Absprache mit den Direkttonen und Ämtern wahrgenommen. In den anderen Departementen obliegt diese Tätigkeit je nach Fall direkt den Gruppen und Ämtern oder dem Generalsekretär, der dabei von seinen Stellvertretern, den persönlichen Mitarbeitern des Departementschefs, den Referenten/Ämter-Sachbearbeitern/Ansprechpartnern (EDI, EMD, EVD, EVED, EJPD) sowie den Fachdienstchefs (EVD: Wirtschaftsdienst, Landwirtschaftsdienst; EVED: Dienst für Gesamtverkehrsfragen) unterstützt wird.

In diesem Stadium haben die General Sekretariate eine doppelte Funktion. Einerseits haben sie Filterfunktion: Den Departementschefs werden nur die Geschäfte vorgelegt, für die seine Beurteilung oder seine Entscheidung von Bedeutung sind. Andererseits haben sie Integrationsfunktion: Die Generalsekretariate vergewissern sich über die Kohärenz der von den Gruppen und Ämtern gelieferten Vorarbeiten mit der politischen Linie des Departementschefs,

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Unabhängig von der jeweiligen Praxis ist es nach Auffassung der Geschäftsprüfungskommissionen sowie der angehörten Personen wichtig, dass der Départementschef seine Entscheide treffen kann unter Wahrung einer kritischen Distanz zu den von der Verwaltung gelieferten Arbeiten. Aufgabe des Generalsekretariates ist es hier, die zu treffenden Entscheidungen in einen politischen Kontext zu bringen, um so das Primat der Politik über die Verwaltung garantieren zu können. In diesem Zusammenhang sind gewisse institutionelle Reformen jüngeren Datums zu begrüssen (Einsetzung von Referenten im EDI, im EMD und im EVED; Reorganisation des Generalsekretariates EVD). Doch hat sich gezeigt, dass diese Massnahmen den Informationsfluss zwischen den Gruppen bzw. Bundesämtern und den Departementen beeinträchtigen können. Nach Ansicht der Geschäftsprüfungskommissionen sind jedoch die für diese Aufgabe eingesetzten Mittel noch ungenügend, und die politische Komponente sollte in den Generalsekretariaten weiter verbessert werden (s. diesbezüglich die Empfehlung 74 in Ziff. 33).

c. Unterstützung des Departementsvorstehers bei der Vorbereitung der Bundesratssitzungen Die Unterstützung des Departementsvorstehers bei der Vorbereitung der Bundesratssitzungen erfolgt in ziemlich gleicher Weise wie die Vorbereitung der Entscheidungen des Departementschefs. In den meisten Fällen wird die Behandlung der Bundesratsgeschäfte anderer Departemente einem persönlichen Mitarbeiter übertragen. Der Generalsekretär und seine Stellvertreter sowie die Gruppen und Ämter werden ebenfalls konsultiert. Das Generalsekretariat EVED verfügt dafür über eine besondere Dienststelle: den Dienst für Bundesratsgeschäfte anderer Departemente.

Ebenfalls zur Vorbereitung der Bundesratsgeschäfte dienen das Mitberichts verfahren und die wöchentlichen Sitzungen der Generalsekretärenkonferenz. Angesichts der vorausgehenden Ausführungen und der Komplexität und Vielfalt der behandelten Geschäfte (rund 3000 im Jahr) sind die Geschäftsprüfungskommissionen der Meinung, dass die Unterstützung der Departementschefs durch die Generalsekretariate nicht genügt, um den Bundesräten zu ermöglichen, attsserhalb ihrer Domäne eine massgebliche Rolle zu spielen. Das Ziel des VwOG, die Leistungsfähigkeit des Regierungskollegiums zu verstärken, ist hier nach Auffassung der Geschäftsprüfungskommissionen nicht erreicht. Die unterstützende Funktion der Generalsekretariate muss infolgedessen verbessert werden (s. diesbezüglich die Empfehlung 74 in Ziff. 33).

d. Koordination innerhalb des eigenen Departementes und zwischen den Departementen Die Koordination der Departementstätigkeiten wird innerhalb der Departemente verschiedenen Organen aufgetragen, so an Ausschüsse (EMD: Führungs- und Einsatzausschuss, Ausbildungsausschuss, Rüstungsausschuss, Verwaltungsausschuss usw.; EVED: Verkehrskonferenz), Fachdienste (EVD: Wirtschaftsdienst, Landwirtschaftsdienst, Bereich Koordination von Wettbewerbsfragen; EVED: Dienst für Gesamtverkehrsfragen), Projektorganisationen und Stabssitzungen (EDI, EFD), gelegentliche oder regelmässige Zusammenkünfte zwischen Departementschef und Amtsdirektoren (EDA, EDI, EFD, EVED). Die interdépartementale Koordination wird hauptsächlich von der Generalsekretärenkonferenz oder im Mitberichtsverfahren, die beide von der Bundeskanzlei organisiert werden, wahrgenommen. Vorbehaltlich der Ausführungen über die Generalsekretärenkonferenz, die in einem speziellen Kapitel behandelt wird (s. Ziff. 5), ist die Arbeit der Generalsekretariate auf die-

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sem Gebiet befriedigend und gibt keinen Anlass zu Kommentaren von seiten der Geschäftsprüfungskommissionen.

e. Verwaltungsaufsicht Bei der Verwaltungsaufsicht unterscheiden die Generalsekretariate verschiedene Kontrollfunktionen (Richtungskontrolle, Wirksamkeitskontrolle, Effizienzkontrolle, Termin- und Pendenzenkontrolle, Rechtmässigkeitskontrolle usw.) Hierzu kommt eine Reihe von Verfahren und Organen. So betreibt das EJPD ein Projekt zur Einführung eines Verwaltungscontrollings (Projekt PLACO: Planung und Kontrolle).

Das Generalsekretariat des EMD verfügt über einen Referentenstab fur die strategische und operative Fuhrung und iiber ein Inspektorat für die departementsinterne Verwaltungsaufsicht. Die Generalsekretariate des EVD und des EVED verfugen beide über Ämter-Sachbearbeiter, die mit der Kontrolle der ihnen zugeteilten Amter betraut sind, ohne dabei aber einen generellen Kontrollauftrag zu haben. Das EVD hat zudem einen Controlling- und Projektdienst. Im Generalsekretariat des EDI wird zur Zeit die Einsetzung eines Controllers geprüft. Die Generalsekretariate des EDA und des EFD hingegen verfugen iiber kein Kontrollinstrument; diese Aufgaben werden hier anderen Verwaltungseinheiten übertragen (EDA: Verwaltungsinspektorat und konsularische Angelegenheiten in der Direktion fur Verwaltungsangelegenheiten und Aussendienst [DVA]; EFD: Eidgenossische Finanzkontrolle [EFK], EidgenOssische Finanzverwaltung [EFV], Eidgenössisches Personalamt [EPA], Bundesamt für Informatik [BFI]).

Die Geschäftsprüfungskommissionen bedauern diese Verwischung des Begriffes der Aufsicht, die von Departement zu Departement unterschiedlich aufgefasst und interpretiert wird. Dies hat eine Aufsplitterung der Aufsichtsfunktion und damit eine Schwächung der Fuhrung zur Folge. Allzu klein ist übrigens die Zahl der Departemente, in denen die Kontrolle einen effektiven Bestandteil des Führungsprozesses bildet. Aufsicht ist nicht Selbstzweck, sondern ein Führungsinstrument und ist somit eine der zentralen Aufgaben der Departementsleitung. Eine wirksame Aufsicht muss innerhalb einer umfassenderen Führungskontrolle (Controlling) in die operationelle Planung eingebunden werden (s. Empfehlung 72 in Ziff. 322). Die im EJPD diesbezüglich unternommenen Anstrengungen (Projekt PLACO: Planung und Kontrolle) zielen übrigens genau in diese Richtung.

Die Geschäftsprüfungskommissionen sind sich bewusst, dass die Aufgaben der einzelnen Departemente von recht unterschiedlicher Natur sind. Indes ist die Verwaltungsaufsicht nicht nur eine Aufgabe der Departemente, sondem auch eine Aufgabe des Bundesrates, der diese «regelmässig und systematisch» auszuüben hat (Art. 4 Abs. 3 VwOG), Dadurch, dass jedes Departement seine Verwaltungsaufsicht nach seinen eigenen Kriterien organisieren kann, wird die Stellung des Bundesrates in bezug auf seinen generellen Kontrollauftrag geschwächt, was den im VwOG gesetzten Zielen zur Stärkung der Kollegialbehörde widerspricht. Darum sind die Geschäftsprüfungskommissionen der Meinung, dass die Kontrollfunktionen in den Departementen nach einheitlichen Richtlinien zu erfolgen haben. Diese Beurteilung deckt sich iibrigens mit den Schlussfolgerungen der Geschäftsprüfungskommissionen des Standerates in ihremInspektionsbericht vomm 19. November 1986 iiber die der Oberaufsicht des Parlamentes vorgelagerte Verwaltungskontrolle (BB1 7957II 719).

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f. Departementale Information Bei der Information muss unterschieden werden zwischen Information des Departementsvorstehers und der Leiter von Gruppen und Ämtern (interner Information) und der Information der Öffentlichkeit bzw. der Medien (externer Information).

Die interne Information erfolgt auf verschiedenen Wegen, wovon einige identisch mit jenen der departementalen Koordination sind (schriftliche Information, Presseschau, Analysen, Ämterkonsultationen, Mitberichte, Informationsnotizen, mündliche Information durch den Departementschef oder den Generalsekretär, Orientierung nach der Bundesratssitzung usw.). Zu dieser Art der Information ist kein Kommentar der Geschäftsprüfungskommissionen nötig.

Was die externe Information anbelangt, konnten die Geschäftsprüfungskommissionen verschiedene Ansätze bezüglich Organisation und Konzeption feststellen. Auf organisatorischer Ebene lässt sich unterscheiden zwischen zentralisierter Information (im EDA und im EFD) und dezentralisierter Information (im EDI, EJPD, EMD, EVD und EVED), Nach Ansicht der Geschäftsprüfungskommissionen sind beide Formen vollauf gerechtfertigt. Im Falle des EDA und des EFD ist eine Zentralisierung der Information aufgrund der Homogenität der Aufgaben sinnvoll, während in den anderen Departementen - mit Ausnahme des EMD - die grosse Aufgabenvielfalt eine Dezentralisierung verlangt. Das EMD bildet hier einen Fall für sich: Die Homogenität der Aufgaben würde hier zwar für eine Zentralisierung sprechen, indessen scheint den Geschäftsprüfungskommissionen eine Dezentralisierung angesichts der Grosse des Departementes durchaus gerechtfertigt.

Unabhängig von der jeweiligen Organisationsform ist es in den Augen der Geschäftsprüfungskommissionen wichtig, dass die Generalsekretariate die Kontrolle über die Information behalten und dass sie innerhalb des Departementes für eine enge Koordination zwischen den Gruppen und Ämtern sorgen. Dies wurde bereits 1982 von der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates gefordert und gilt nach wie vor (vgl. Inspektionsbencht der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates über die Information der Öffentlichkeit durch Bundesrat und Verwaltung, Amtl. Bull. N 1982, S. 640).

Bezüglich informationspolitischer Konzepte konnten die Geschäftsprüfungskommissionen zwei gegensätzliche Tendenzen feststellen. In den meisten Generalsekretariaten besteht der Informationsaiiftrag hauptsächlich in einer einseitigen Vermittlung von Fakten. In anderen Departementen geht es nicht nur darum, Sachinformationen zu liefern, sondern auch darum, in der Öffentlichkeit Verständnis, Vertrauen, ja sogar Sympathie für die Geschäfte des Departementes zu wecken (Information als Öffentlichkeitsarbeit).

Diese Ausführungen zeigen, dass die Departemente keine einheitliche Informationsstrategie haben: Je nach dem gewählten Ansatz kann sie vom staatlichen Handeln ein mehr oder weniger kontrastreiches Bild vermitteln. Nach Auffassung der Geschäftsprüfungskommissionen wird das jeweilige Informationskonzept nicht durch die Aufgaben eines Departementes, sondern vielmehr durch das Temperament und den politischen Stil des Departementsvorstehers bestimmt. Um eine kohärente Informationspolitik zu -gewährleisten, muss der Bundesrat - im Rahmen des VwOG - die Grundsätze für die Informationspolitik der Departemente klar festlegen. Vor allem klar zu regeln ist dabei die Frage, ob mit der von den Departementen vermittelten Information das Vertrauen und das Verständnis der Öffentlichkeit geweckt werden oder ob es sich dabei eher um reine Sachinformation handeln soll.

Die Geschäftsprüfungskommissionen sind der Meinung, dass der gesetzliche Auf-

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trag, die «dauernde Information der Öffentlichkeit über die das Departement betreffenden Angelegenheiten» (Art. 50 Abs. l Bst.d), klar für den zweiten Ansatz spricht.

Empfehlung 73 Die Geschäftsprüfungskommissionen ersuchen den Bundesrat, im Rahmen des VwOG die Grundsätze zu formulieren, die er zur Gewährleistung einer einheitlichen und auf die Informationspolitik des Bundesrates abgestimmten externen Information der Departemente anzunehmen gedenkt. Diese Grundsätze sollen vor allem auch festhalten, ob die von den Departementen erteilten Informationen das Ziel haben, in der Öffentlichkeit das Vertrauen und das Verständnis für die Tätigkeiten der Verwaltung zu wecken (im Sinne von Öffentlichkeitsarbeit), oder ob es sich dabei lediglich um eine Vermittlung von Sachinformationen handeln soll.

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In struktureller Hinsicht

Neben den Stabsaufgaben üben die Generalsekretariate gewisse Linienfunktionen (Operationelle Aufgaben) sowie logistische Funktionen aus.

Nachstehend sind solche Linienaufgaben aufgeführt. Es handelt sich dabei um Organisationseinheiten, die den General Sekretariaten entweder hierarchisch unterstellt oder administrativ zugeteilt sind.

Generalsekretariat EDI:

Generalsekretariat EJPD:

General Sekretariat EMD;

Generalsekretariat EFD: Generalsekretariat EVD:

Nationale Alarmzentrale; Stiftungsaufsicht; verschiedene Rekurskommissionen; Abteilung Presse und Funkspruch; Beschwerdedienst; Eidgenössischer Datenschutzbeauftragter; Sonderbeauftragter für Staatsschutzakten; Schweizerische Asylrekurskommission; Bundesamt für Landestopographie; Oberfeldkommissa'r; Zentralstelle für Gesamtverteidigung; Oberaudìtorat; Büros der Heereseinheiten;

Eidgenössische Rekurskommissionen EFD; Preiskontrollstelle;

Büro für Konsumenten fragen; Generalsekretariat EVED:

Preisüberwachung; Sekretariat der Kartellkommission; Büro für Flugunfalluntersuchungen; Sekretariat der Unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen; Sekretariat des Stabes für Kontrolle und Koordination NEAT; Eidgenössische Rekurskommission Wasserwirtschaft.

1149

Das EDA und in gewissem Masse auch das EFD sind somit die einzigen Departemente, deren Generalsekretariate keine Linienaufgaben übernehmen.

Bei den logistischen Aufsahen handelt es sich im wesentlichen um Dienstleistungen, welche die Generalsekretariate ihren Departementen zur Verfügung stellen. Es handelt sich in der Hauptsache um Rechtsdienste, Informatikdienste, Ressourcenverwaltung (Finanz- und Rechnungswesen, Personalwesen, Ausbildung, Organisation, Räumlichkeiten), Übersetzungsdienste und Kanzleidienste. Das Generalsekretariat des EMD verfügt ausserdem Über eine Abteilung Raum und Umwelt. Diese Tätigkeiten sind in der Regel als Zentrale Dienste organisiert.

In einigen Departementen werden diese Aufgaben Ämtern zugewiesen. Dies ist namentlich im EDA der Fall, wo sämtliche Angelegenheiten betreffend Personal, Finanzen, Organisation, Informatik sowie Rechtsfragen der DVA übertragen werden. Ebenso wird im EFD das Rechts- und das Finanzwesen von der EFV übernommen, und im EJPD werden rechtliche Fragen im Bundesamt für Justiz (BJ) behandelt.

Der Unterschied bei der Aufgabenzuteilung an die Generalsekretariate spiegelt sich auch in den Personalbeständen wider. Das EMD als grossies Departement verfügt über das grösste Generalsekretariat; das kleinste hat das EDA und dies hauptsächlich deshalb, weil hier die gesamte logistische Unterstützung der DVA zugeteilt ist, Die Personalbestände variieren zwischen 20 und 100 Vollzeitstellen1}. Insgesamt macht das Personal aller Generalsekretariate 2,6 Prozent der allgemeinen Bundesverwaltung aus (dieser Prozentsatz ist während der letzten 15 Jahre fast konstant geblieben). Die nähere Analyse zeigt indessen, dass die Linien- und die Logistikaitfgaben der Generalsekretariate gesamthaft mehr Personal beanspruchen als die reinen Stabsaufgaben. Dies führt in den Generalsekretariaten der meisten Departemente zu einem Obergewicht von an sich stabsfremden Aufgaben. Nach Auffassung der Geschäftsprüfungskoininissionen entspricht diese Situation weder dem Buchstaben noch dem Gehalt des VwOG.

Die Zusammenfassung der logistischen Aufgaben in den Generalsekretariaten mag aus Wirsamkeitsgründen gerechtfertigt sein, Linienaufgaben hingegen sollten nach Meinung der Geschäftsprüfungskommissionen nur in seltenen Ausnahmen den Generalsekretariaten zugeteilt werden; denn diese Tätigkeiten stellen eine Beeinträchtigung der Struktur und der Mittel der Generalsekretariate dar und lenken sie von der Erfüllung ihres primären Auftrages ab. Die Zuteilung von Linienaufgaben an die Generalsekretariate trägt denn auch in keiner Weise zur Entlastung der Departementsvorsteher bei.

Die Geschäftsprüfungskommissionen sind deshalb der Ansicht, dass eine Vielzahl von Linienaufgaben, die heute von Generalsekretariaten ausgeführt werden, sich ohne weiteres auf bestehende Gruppen und Ämter oder auf die Bundeskanzlei übertragen Hessen - dies gemäss dem Prinzip der Verwaltungssitbsidiarität.So\c\\& Aufgaben sollten nach Ansicht der Geschäftsprüfungskommissionen nur dann von den Generalsekretariaten übernommen werden, wenn sie nicht, zum Beispiel aus Unabhängigkeitsgründen, einer bereits bestehenden Verwaltungseinheit übertragen werden können. Nach Auffassung der Kommissionen könnten gewisse Dienste umgeteilt werden. Denkbar wären folgende Lösungen;

» Vgl. die Tabelle der Bestandesentwicklung, Anhang 3.

1150

Nationale Alarmzenlrale: Bundeskanzlej; Stiftungsaufsicht: Bundesamt fiir Justiz; Abteilung Presse und Funkspruch: Bundeskanzlei; Bundesamt fur Landestopographie: Gruppe Support; Oberfeldkommissa'r: Gruppe Heer; Zentralstelle far Gesamtverteidigung: Bundeskanzlei; Biiros der Heereseinheiten: Gruppe Heer; Sekretariat der Unabhangigen Beschwerdeinstanz fiir Radio und Fernsehen: Bundesamt fur Kommunikation.

Die Vor- und Nachteile dieser Vorschla'ge bedilrfen einer ausfuhrlichen AbklSrung, was im Rahmen dieser Inspektion nicht moglich ist.

33

Schlussfolgerungen

Allgemein gelangen die Geschaftsprufungskommissionen zum Schluss, dass die Generalsekretariate kein einheitliches Ganzes darstellen, was nach Meinung der Geschaftsprufungskommissionen nur darauf zuruckzufuhren ist, dass die Departe·mente - in dieser Hinsicht - den ihnen durch das VwOG gebotenen Handlungsspielraum voll ausgenutzt und den BedQrfnissen, den Anforderungen und dem Ftihrungsstil der Departementsvorsteher angepasst haben.

Die Uneinheitlichkeit der Generalsekretariate ist somit die logische Folge der Organisationsfreiheit der Departemente sowie der Uneinheitlichkeit derer Aufgaben; aus diesem Grunde fehlt ihren Strukturen jeglicher Ansatz zur Vereinheitlichung und Rationalisierung.

Die Geschaftsprufungskommissionen mochten allerdings der Notwendigkeit flexibler und anpassungsfahiger Generalsekretariate die Forderung nach Einheit und Koharenz der Verwaltungsinstitutionen gegeniiberstellen. Unter diesem Gesichtspunkt konnte es nach ihrer Auffassung jedoch smnvoll sein, auf homogenere Strukturen zuriickzukommen, die eine klarere Trenmmg zwischen Linien- und Siabsfunktionen zulassen.

Die Geschaftspriifungskommissionen sind sich sehr wohl bewusst, dass es in der Praxis eines Departementsbetriebes nicht moglich ist, Linien- und Stabsaufgaben strikt auseinanderzuhalten; wichtig fiir sie ist aber, dass die Generalsekretariate nicht als Bequemlichkeitsldsung bei der Unterbringung von Organisationseinheiten dienen, fiir die woanders kein Platz gefunden wird.

Fur die Geschaftsprufungskommissionen ist es ubrigens vordringlich, den Schwerpunkt der Aufgaben der Generalsekretariate auf die Beratung und die Unterstiitzung des Departementschefs zu verlagern: Das Generalsekretariat ist vorab und in erster Linie eine Stabsstelle. Es muss dem Departementsvorsteher zur Verfiigung stehen und ihn bei der politischen Fiihrung des Departementes und semen Aufgaben als Mitglied des Regierungskollegiums unterstutzen. Darin liegt die Prima'rfunktion des Generalsekretariates, d. h. in der Unterstiitzung des Departementschefs bei der politischen Reflexion (think tank). Deshalb ist es wichtig, die Stabsaufgaben der logistischen Unterstiitzung und erst recht den Linienaufgaben voranzustellen.

Die Reorganisationsmassnahmen, die im EMD (1992) und im EVD (1994) eingeleitet worden sind, zielen in diese Richtung. Den vom VwOG gesetzten Kriterien nicht entsprechen durften hingegen die im EDA eingeleiteten Reformen, die eine Zuteilung samtlicher administrativer und logistischer Aufgaben an das Generalse-

1151

kretariat vorsehen, während die politischen Aufgaben der politischen Direktion vorbehalten bleiben sollen.

Empfehlung 74 Die Geschäftsprüfungskommissionen ersuchen den Bundesrat, innerhalb der Generalsekretariate die auf die Regierungstà'tigkeit bezogene politisch-strategische Beratung zu verstärken und die Führungsstrukturen der Departemente dementsprechend anzupassen.

Empfehlung 75 Um die Aufgaben des Generalsekretariates wieder auf seine Funktionen als Stabsstelle des Departementes ausrichten zu können, ersuchen die Geschäftsprüfungskommissionen den Bundesrat, zu untersuchen, welche der gegenwärtig von den Generalsekretariaten erfüllten Linienaufgaben an Gruppen oder Ämter übertragen werden könnten.

4 41

Rolle und Funktion der Generalsekretäre Vorgaben des Gesetzgebers und des Bundesrates

Nach Artikel 50 Absatz 2 VwOG, der die Aufgaben der Generalsekretäre umschreibt, leitet der Generalsekretär «die zentralen Dienste des Departementes, insbesondere den Sekretariatsdienst sowie das zentrale Personal-, Finanz- und Rechnungswesen.» Absatz 3 ergänzt dazu: «Er entlastet den Departementsvorsteher im Verkehr nach aussen.»; dies betrifft u. a. die Vertretung des Departementsvorstehers in parlamentarischen Kommissionen (Art. 65 des Geschäftsverkehrsgesetzes vom 23. März 1962, SR 171,11) sowie gegenüber der Öffentlichkeit in der Schweiz wie im Ausland.

Auf Bundesratsstufe sind die Aufgaben der Generalsekretariate im erweiterten Grundpflichtenheft für Generalsekretariate vom 29. August 1990 umschrieben.

42

Feststellungen und Würdigung der Geschäftsprüfungskommissionen

Die Rolle und die Funktion der Generalsekretariate sind im VwOG und in den Anwendungsbestimmungen relativ eng umschrieben. Wie die Geschäftsprüfungskommissionen festgestellt haben, trifft dies indes für den Aufgabenbeschrieb der Generalsekretäre nicht zu. So werden im erweiterten Grundpflichtenheft für Generalsekretariate die Aufgaben der - als Institutionen betrachteten - Generalsekretariate und jene des - als Funktion betrachteten - Generalsekretärs nicht auseinandergehalten.

Die Generalsekretäre beschreiben ihre Funktion schematisch als die eines zivilen Stabschefs des Departementes: In dieser Eigenschaft ist der Generalsekretär erster Mitarbeiter des Departementsvorstehers und teilt dessen politische Ansichten; aus-

1152

serdem leitet er das Generalsekretariat. Wie die Kommissionen festgestellt haben, ist diese Rolle entsprechend unterschiedlich ausgestaltet. Sie reicht, je nach Fall, von einer Kanzleichef-ähnlichen Funktion fiber jene des personlichen Beraters des Departementschefs oder dessen alter ego bis hin zum obersten Beamten im Departement. Im übrigen sind die Aufgaben der Generalsekretäre von Departement zu Departement sehr ungleich aufgeteilt.

In gewissen Departementen besteht die Funktion des Generalsekretars in der Hauptsache in der Leitung des Generalsekretariates und der internen Verwaltung des Departementes. In diesen Fallen stellt der General sekretär die für die Tätigkeit des Departementschefs erforderlichen administrativ-technischen Rahmenbedingungen her, ohne dabei Einfluss auf den politischen Kurs des Departementes zu nehmen.

Dies gilt für das EDA und das EFD.

In den anderen Departementen hat der Generalsekretar - nebst der Leitung des Generalsekretariates - beratende Funktion und ist demzufolge viel stärker in den politischen Prozess eingebunden (EDI, EJPD, EVD, EMD, EVED).

Es scheint, dass die Generalsekretäre überall - ausgenommen im EDA und im EFD -- über den administrativ-technischen Bereich hinaus, Einfluss auf die politische Leitung des Departementes gewonnen haben. Die Verordnung vom 30. Januar 1991 liber das Dienstverhältnis von Generalsekretären und Informationschefs der Departemente (172.221.104,1), die dem Departementsvorsteher ermöglicht, einen Generalsekretar zu wahlen, der ihm in seinen politischen Auffassungen, seinen Wertvorstellungen usw. nahesteht, tragt zu dieser Entwicklung bei.

Die Geschaftsprüfungskommissionen beurteilen diese Entwicklung günstig, denn sie erlaubt dem Generalsekretar, eine Scharnierrolle zwischen den Bereichen der Verwaltung und der Politik einzunehmen und so das Primat der Politik uber die Verwaltung zu gewährleisten.

Der Generalsekretar spielt aber allein schon dadurch eine Doppelrolle, dass er sich an der Schnittstelle zwischen Verwaltung und Politik befindet. Die Geschäftsprüfungskommissionen sehen darin zwei Probleme. Das eine betrifft die Rolle des Generalsekretars in der Departementsführung. Allein aus dem Umstand, dass er dem Departementschef nahesteht und sein Venrauen geniesst, leiten sich fur den Generalsekretar - ausdrucklich oder stillschweigend - Kompetenzen gegenüber der Verwaltung ab. Diese Kompetenzen können mehr oder weniger bedeutend sein; sie sind dem freien Ermessen des Departementsvorstehers überlassen und bilden nicht Gegenstand besonderer Richtlinien des Bundesrates. Fiir die Geschäftsprüfungskommissionen birgt diese Praxis dort, wo ihr nicht genügend Beachtung geschenkt wird, das Risiko in sich, dass sich der Departementsvorsteher allzusehr von den Amtern seines Departementes distanziert und damit die Autorität, die sich aus seiner Position als Departementschef ableitet, verringert und auf den Generalsekretar überträgt. Dies kommt der Funktion eines administrativen Letters des Departementes nahe und hat mit jener eines Stabschefs nichts gemein.

Bin zweites Problem stellt sich in bezug auf das gesetzlich festgelegte Ziel der Wirksamkeit. Mit der Einführung von Generalsekretariaten wurde ja vor allem bezweckt, über eine Entlastung der Departementsvorsteher die Kollegialtätigkeit des Bundesrats zu starken. So gesehen, scheint die Politisierung der Rolle des Generalsekretars insofem von Vorteil, als dadurch ermoglicht wird, das Primat der Politik fiber die Verwaltung zu wahren. Die Geschäftsprüfungskommissionen weisen indessen darauf hin, dass die Trennlinie zwischen politischem und parteipolitischem Element nur sehr schwach ist. Sollte der parteipolitische Aspekt in der

1153

Praxis die Oberhand gewinnen, würde dies zu einer politischen Polarisierung der Departementsgeschäfte führen, was dem Kollegialcharakter unseres Regierungssystems zuwiderlaufen würde.

43

Schlussfolgerungen

Die Geschäftsprüfungskommissionen haben auf die Uneinheitlichkeit bei den Aufgaben und Strukturen der Generalsekretariate hingewiesen. Die gleiche Feststellung gilt für die Generalsekretäre: Die Rolle der Generalsekretäre wird nicht so sehr durch gesetzliche und verwaltungsinterne Regelungen (Geschäflsordnungen, VerOrdnungen der Departemente, Pflichtenhefte, Organigramme usw.) als vielmehr durch die persönlichen Vorstellungen und den FUhrungsstil der Departementschefs geprägt. Dem kann grundsätzlich insofern nichts entgegengehalten werden, als der Gesetzgeber auf eine allzu enge Definition der Aufgaben von Generalsekretären verzichtet hatte. Indes würden die Rollen, Funktionen und Kompetenzen der Generalsekretäre an Einheitlichkeit und Transparenz gewinnen, wenn sie vom Bundesrat klarer umschrieben würden.

Empfehlung 76 Die Geschäftsprüfungskommissionen ersuchen den Bundesrat, die Funktionen und Kompetenzen der Generalsekretäre zu systematisieren und in einer Form zu regeln, die ihm als geeignet erscheint.

Analog zu den Generalsekretariaten müssten nach Ansicht der Kommissionen auch die Aufgaben der Generalsekretäre verstärkt auf die Unterstützung und Beratung der Departementsvorsteher ausgerichtet werden. Eine denkbare Lösung wäre, den Generalsekretären die Leitung und Koordination des persönlichen Stabs des Departementschefs zu übertragen, der sich je nachdem aus den persönlichen Mitarbeitern, dem Pressechef, den Referenten, Ämter-Sachbearbeitern oder Ansprechpartnern zusammensetzt. Nach Ansicht der Kommissionen muss die Beratungs- und Unterstützungsfunktion Vorrang vor allen anderen Aufgaben und vor allem vor den Linien- und Repräsentationsaufgaben haben. Diese könnten nämlich sehr wohl vom stellvertretenden Generalsekretär (bzw. den stellvertretenden Generalsekretären) oder auch von den Gruppen und Ämtern übernommen werden. Diese Lösung würde eine klarere Trennung zwischen Stabs- und Linienaufgaben ermöglichen.

Hier muss angemerkt werden, dass die Regierung nicht alle Möglichkeiten ausgeschöpft hat, welche ihr das VwOG in bezug auf die Delegierung an die Leiter von Gruppen und Ämtern bietet (Art. 61 Abs. 2 und Art. 62 Abs. 2)1'. Dadurch, dass die Kompetenzen in den meisten Fällen an die Departemente und nicht an die nachgeordneten Organe übertragen wurden, sind die General Sekretariate von ihrer primären Aufgabe, der Beratung und Unterstützung, abgekommen.

" Vgl. dazu den entsprechenden Bericht der Verwaltungskomrolle des Bundesrates: Stufengcrechte Zuordnung von Aufgaben und Entscheidbefiigniysen. Bern 23. November 1993.

1154

5 51

Gegenseitige Ergänzung von Generalsekretariaten und Bundeskanzlei; Rolle und Funktion der Generalsekretärenkonferenz Allgemeines

Als allgemeine Stabsstelle des Bundesrates (Artikel 35 und 38 VwOG) bildet die Bundeskanzlei auf Regierungsstufe das Pendant zu den Generalsekretariaten und ist mit Aufgaben der Planung, Organisation, Vorbereitung, Koordination und Aufsicht betraut.

Die Generalsekretariate und die Bundeskanzlei ergänzen sich hauptsächlich auf dem Gebiet der Koordination: Was die Generalsekretärenkonferenz für die interund supradepartementale Koordination ist, sind die General Sekretariate für die Koordination auf Departementsebene. Im spezifischen Bereich der Information kommt diese Koordinationsrolle ausschliesslich der Konferenz der Informationschefs der Departemente zu, die sich, unter der Leitung des mit der Information betrauten Vizekanzlers, aus den Informationsverantwortlichen der Departemente zusammensetzt (Art. 57 VwOG).

Artikel 56 des VwOG umschreibt die Generalsekretärenkonferenz wie folgt: «Die Generalsekretäre treten regelmässig unter der Leitung des Bundeskanzlers zur gegenseitigen Information und zur Regelung von Koordinationsfragen zusammen.» Eine Verordnung dazu besteht nicht, hingegen verfügt die Konferenz über ein vom Bundesrat am 26. März 1993 verabschiedetes Pflichtenheft.

Die Generalsekretärenkonferenz steht unter der Leitung des Bundeskanzlers und setzt sich zusammen aus den Generalsekretären der Departemente (oder deren Vertretern), dem Vizekanzler und der Vizekanzlerin sowie weiteren Beamten der Bundeskanzlei.

Die Generalsekretärenkonferenz ist in erster Linie ein Instrument zur Unterstützung des Bundeskanzlers bei der Koordination der Regierungsgeschäfte. Sie dient vorab der Vorbereitung der Bundesratsbeschlüsse, wobei es u. a. darum geht, Schwierigkeilen administrativer und technischer Art zu regeln, die bei der Koordination der Regierungstätigkeiten auftreten können. Nebst dieser primären Koordinationsfunktion erfüllt sie verschiedene Beratungs- und Vermittlungsaufgaben. Die Generalsekretärenkonferenz verfügt über keine generelle Entscheidungsbefugnis. Sie kann indessen im Auftrag des Bundesrates Beschlüsse fassen.

Die Sitzungen der Generalsekretärenkonferenz sind hauptsächlich gemäss zweier Sitzungstypen gestaltet: die Monatssitzungen und die Wochensitzungen.

Die Monatssitzungen sind diversen Fragen der inter- und supradepartementalen Koordination (z. B. Ressourcen- und Infrastrukturverwaltung usw.) gewidmet. Im weiteren werden Themen diskutiert, die mit der Bundesratstätigkeit in einem mehr oder weniger engen Zusammenhang stehen (z, B. mögliche auf den Bundesrat zukommende politische und gesellschaftliche Themen, Themen der Verwaltungsführung, Erarbeitung der Legislaturplanung usw.).

An den Wochensitzungen hingegen werden die Traktanden der kommenden Bundesratssitzung behandelt (Funktion im Rahmen des Mitberichtsverfahrens). An diesen Sitzungen nehmen in der Regel nicht die Generalsekretäre persönlich, sondern ihre Stellvertreter oder andere Vertreter der Departemente teil.

Neben diesen beiden Sitzungstypen gibt es noch verschiedene Sondersitzungen, die hauptsächlich der Bereinigung technischer oder juristischer Differenzen im Rah-

1155

men komplizierter Mitberichtsverfahren dienen. Der Bundesrat berief eine solche Sondersitzung beispielsweise für die Behandlung der von den Kantonen eingereichten Anträge für die in den Zuständigkeitsbereich des Bundes fallenden Luftreinhaltemassnahmen ein.

52

Feststellungen und Würdigung der Geschäftsprüfungskommissionen

Die Generalsekretäre wie auch der Bundeskanzler sind sich einig, dass die Generaisekretärenkonferenz ein wirksames Instrument für die inter- und supradepartementale Koordination ist. Dank dieser Konferenz konnten die Beratungen im Regierungskollegium auf politische Fragen konzentriert werden, weil der Bundesrat die Regelung administrativer und technischer Probleme der Konferenz überlässt.

Diese Entwicklung ist sehr erfreulich, denn sie ermöglicht der Regierung, sich in ihrer politischen Führung klarer von der Verwaltung abzugrenzen. Bleibt für die Geschäftsprüfungskommissionen die Frage, ob die Generaisekretärenkonferenz nicht auch Einfluss auf politische Entscheidungen auszuüben vermag. Es ist in der Tat widersprüchlich, die Generalsekretäre einerseits innerhalb der Departemente eine zunehmend politische Rolle spielen zu lassen, und andererseits von ihnen zu erwarten, dass sie sich innerhalb der Generaisekretärenkonferenz lediglich mit Fragen administrativ-technischer Art befassen. Ausserdem handelt es sich hier um Bereiche, die an und für sich nicht trennbar sind, wie sich bei anderen Inspektionen der Geschäftsprüfungskommissionen bereits gezeigt hat (vgl. den Inspektionsbericht der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates vom 5. Mai 1994 über die Kohärenz staatlicher Aktivitäten BB11994 V 835).

Die Geschäftsprüfungskommissionen halten es für unwahrscheinlich, dass die Politisierung der Generalsekretärenrolle nicht auch eine Politisierung der Generalsekretiirenkonferenz mit sich gebracht hat. Die Geschäftsprüfungskommissionen sind der Meinung, dass die Generaisekretärenkonferenz auch ohne ausdrückliche Entscheidungsbefugnis massgeblich am Entscheiditngsprozess mit\virkt, indem sie im voraus bestimmt, welche Lösungen dem Bundesrat vorzulegen sind. Der Bundesrat ist natürlich nicht an die Vorschläge der Generaisekretärenkonferenz gebunden, doch tendiert er in der Praxis stark dazu, ihnen zu folgen. Das Risiko ist also gross, dass der Bundesrat in seiner politischen Entscheidungsfreiheit eingeschränkt und die Debatte statt auf Kollegiumsebene auf einer Regierungs-Vorstufe geführt wird (kollegiale Entscheidungsfindung auf unterer Stufe).

Da die Kompetenzen und die Arbeitsweise der Generaisekretärenkonferenz noch weitgehend «gewohnheitsrechtlich» begründet sind, hegen die Geschäftsprüftmgskommissionen Bedenken, dass die Generaisekretärenkonferenz in ihrer Koordinationsfunktion sich allmählich zu einer Zwischenstufe zwischen Bundesrat und Verwaltung entwickelt und somit Ansätze zu einer zweistufigen Regierung entstehen.

Die Geschäftsprüfungskommissionen weisen ferner darauf hin, dass die Gewichte innerhalb der Generaisekretärenkonferenz ungleich verteilt sind: Die darin vertretenen Generalsekretäre haben je nach Departement unterschiedliche Einfluss- und Handlungsmöglichkeilen; so kann die Art und Weise, wie ein Generalsekretär ein Geschäft seines Departementes zu vertreten in der Lage ist, bestimmend dafür sein, welche Lösungsvorschläge.in den Bundesrat getragen werden. Dadurch wird die Beschlussfassung vorweggenommen und der Kollegialcharakter der Bundesratstätigkeit entstellt.

1156

Für die Geschäftsprüfungskommissionen ist es deshalb unerlässlich, die Aufgaben, Kompetenzen und Verfahren der Generalsekretärenkonferenz festzulegen und ihrer Tätigkeit mehr Transparenz zu verleihen (es ist hier zu erwähnen, dass einige der kangehörten Amtsdirektoren von der Existenz der Generalsekretärenkonferenz keine Kenntnis haben).

Empfehlung 77 Deshalb ersuchen die Geschäftsprüfungskommissionen den Bundesrat, die Funktionen und Kompetenzen der Generalsekretärenkonferenz in einem Reglement zu definieren und ihre Kompetenzen in der Delegationsverordnung näher zu umschreiben.

Bezüglich der Konferenz der Informationschefs der Departemente haben die Geschäftsprüfungskommissionen keine besondere Anmerkungen zu machen.

6

Beitrag der Generalsekretariate zum Wirksamkeitsziel

Bei den Generalsekretären herrscht Einstimmigkeit darüber, dass mit dem VwOG eine Entlastung der Departementschefs von Aufgaben der Verwaltungsführung und damit eine Verbesserung der Leistungsfähigkeit der Kollegialtätigkeit des Bundesrates ermöglicht wurde. Für die Geschäftsprüfungskommissionen ist es aufgrund der ihnen zur Verfügung stehenden Informationen schwierig, dies zu beurteilen. Ausser Zweifel steht, dass die Bildung von Stabsstellen es den Departementschefs ermöglicht hat, sich von Operationellen Führungsaufgaben zu entlasten. Nicht erwiesen ist hingegen, dass den Departementschefs dadurch ermöglicht wurde, sich vermehrt auf ihre Regierungsaufgaben und weniger auf die departementseigenen Geschäfte zu konzentrieren. Nach Auffassung der Geschäftsprüfungskommissionen kam die Einföhrung von Generalsekretariaten eher einer Wirksamkeitssteigerung in der operationellen Führung der Departemente zugute als der Verbesserung der Tätigkeit des Regierungskollegiums. Die Mittel, die in den Departementen dafür zur Verfügung stehen, sind übrigens bescheiden und sollen überprüft werden: Abgesehen von den persönlichen Mitarbeitern - und in einigen Fällen vpn den Generalsekretären - bieten die Generalsekretariate den Departementsvorstehern nur in beschränktem Masse Unterstützung im Bereich der politisch-strategischen Beratung (s. diesbezüglich die Empfehlung 74 in Ziff. 33).

Das Problem der chronischen Überlastung des Bundesrates zeigt, dass die Institution der Generalsekretariate - wenigstens in dieser Hinsicht - nicht die gewünschten Wirkungen gezeigt hat und dass die so erzielten Vorteile durch die wachsende Aufgabenfülle des Bundesrates wieder aufgehoben wurden. Interessant in diesem Zusammenhang ist, dass das Ziel der «Regierungsreform 1993» das gleiche ist wie dasjenige, das dem VwOG zugrundelag, nämlich eine Konzentration der Tätigkei-' ten der Bundesräte auf ihr Mandat als Regierungsmitglieder. Anders ist nur das Instrumentarium: Dass nun der Einführung institutioneller Neuerungen (d. h. der Einsetzung von Staatssekretären) der Vorzug vor einer Stärkung bestehender Strukturen gegeben wird, lässt die Vermutung zu, dass die Errichtung von Generalsekretariaten nicht voll und ganz befriedigt hat.

1157

Aufgrund dieser Feststellungen bedauern die Geschäftsprüfungskommissionen, dass der Bundesrat vor der Ausarbeitung des Entwurfes zum Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz (RVOG, BEI 1993 III 997) nicht eine Evaluation des VwOG vorgenommen und auch nicht versucht hat, alle darin enthaltenen Möglichkeiten, namentlich in bezug auf die Übertragung von Entscheidungsbefugnissen, auszuschöpfen.

7 71

Empfehlungen Leitbilder (Ziff. 321)

Die Geschäftspriifungskommissionen ersuchen den Bundesrat, dafür zu sorgen, dass die Generalsekretariate sich nebst Geschäftsordnungen mit Leitbildern versehen, welche die Arbeitsphilosophie der Generalsekretariate sowie deren Rolle und Funktion enthalten.

72

Vereinheitlichung der Führungsinstrumente (Ziff. 322, Bst. a)

Die Geschäftsprüfungskommissionen ersuchen den Bundesrat, die Führungs instrumente der Departemente zu vereinheitlichen und dabei folgende Vorschlüge zu prüfen: a. allgemeine Einführung der Führungskontrolle (ControIIing) in den Departementen; b. Einführung von departementsbezogenen Legislaturprogrammen, in denen auf Departementsstufe die zu erreichenden Ziele und die dafür gesetzten Fristen festgelegt werden; c. Harmonisierung des Planungsinstrumentariunis (Dispositionsplanung, operationelle und strategische Planung).

73

Grundsätze bezüglich externer Information der Departemente (Ziff. 322, Bst. f)

Die Geschäftsprüfungskommissionen ersuchen den Bundesrat, im Rahmen des VwOG die Grundsätze zu formulieren, die er zur Gewährleistung einer einheitlichen und auf die Informationspolitik des Bundesrates abgestimmten externen Information der Departemente anzunehmen gedenkt. Diese Grundsätze sollen vor allem auch festhalten, ob die von den Departementen erteilten Informationen das Ziel haben, in der Öffentlichkeit das Vertrauen und das Verständnis für die Tätigkeiten der Verwaltung zu wecken (im Sinne von Öffentlichkeitsarbeit), oder ob es sich dabei lediglich um eine Vermittlung von Sachinformationen handeln soll.

74

Verstärkung der politisch-strategischen Beratung (Ziff. 33)

Die Geschäftsprüfungskommissionen ersuchen den Bundesrat, innerhalb der Generalsekretariate die auf die Regierungstätigkeit bezogene politisch-strategische Beratung zu verstärken und die Führungsstrukturen der Departemente dementsprechend anzupassen.

1158

75

Neuausrichtung der Aufgaben des Generalsekretariates (Ziff. 33)

Um die Aufgaben des Generalsekretariates wieder auf seine Funktionen als Stabsstelle des Departementes ausrichten zu können, ersuchen die Geschäftsprüfungskommissionen den Bundesrat, zu untersuchen, welche der gegenwärtig von den Generalsekretariaten erfüllten Linienaufgaben an Gruppen oder Ämter übertragen werden könnten.

76

Systematisierung der Funktionen und Kompetenzen der Generalsekretäre (Ziff. 43)

Die Geschäftsprüfungskommissionen ersuchen den Bundesrat, die Funktionen und Kompetenzen der Generalsekretäre zu systematisieren und in einer Form zu regeln, die ihm als geeignet erscheint.

77

Funktionen, Aufgaben und Kompetenzen der Generalsekretarenkonferenz (Ziff. 52)

Die Geschäftsprüfungskommissionen ersuchen den Bundesrat, die Funktionen und Kompetenzen der Generalsekretarenkonferenz in einem Reglement zu definieren und ihre Kompetenzen in der Delegationsverordnung näher zu umschreiben.

8

Weiteres Vorgehen

Die Geschäftsprüfungskommissionen bitten den Bundesrat, zum vorliegenden Bericht und seinen Empfehlungen vor Oktober 1995 Stellung zu nehmen und ihnen mitzuteilen, wie er gedenkt, diesem Bericht bei der Umsetzung der Regierungsund Verwaltungsreform Rechnung zu tragen.

22. Mai 1995

Im Namen der Arbeitsgruppe Der Präsident: E. Cincera, Nationalrat Der stellvertretende Sekretär der Geschäftspriifungskommissionen: Philippe Schwab

7. April 1995

Im Namen der Geschäftsprüfungskommission

des Ständerates Der Präsident: R. Bühler, Ständerat 22. Mai 1995

Im Namen der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates Der Präsident: U. Maurer, Nationalrat

7752

1159

Abkürzungen a. Ì.

Amtl. Bull. N BAKOM

Ad intérim Amtliches Bulletin der Bundesversammlung - Nationalrat Bundesamt für Kommunikation (EVED)

BAWI

Bundesamt für AussenWirtschaft (EVD)

BBI BFI BJ DVA

Bundesblatt Bundesamt für Informatik (EFD) Bundesamt für Justiz (EJPD) Direktion für Verwaltungsangelegenheiten und Aussendienst (EDA) Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten

EDA

EDI

Eidgenössisches Departement des Innern

EFD EFK EFV EJPD EMD EPA

Eidgenössisches Finanzdepartement Eidgenössische Finanzkontrolle (EFD) Eidgenössische Finanzverwaltung (EFD) Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement Eidgenössisches Militärdepartement Eidgenössisches Personalamt (EFD)

EVD

Eidgenössisches Volkswirtschaftsdepartement

EVED GS

Eidgenössisches Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement Generalsekretariat

PLACO

Projekt zur Einführung eines Führungsinstruments (Planung und

RVOG

Kontrolle) im EJPD Regierungs- und Verwaltungsorganisati onsgesetz (Entwurf des

SMA

Bundesrats vom 20. Okt. 1993, BBI 1993 III 997) Sammelband des Militilramtsblattes

SR VwOG

Systematische Sammlung des Bundesrechts Bundesgesetz über die Organisation und die Geschäftsführung

des Bundesrates und der BundesverwaUung (Verwaltungsorganisationsgesetz, SR 172.010)

7752

1160

Anhangì Liste der von der Arbeitsgruppe angehörten Personen Bundeskanzlei François Couchepin, Bundeskanzler Hanna Muralt Müller, Vizekanzlerin Achille Casanova, Vizekanzler Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten

Bundesrat Flavio Cotti, Departementsvorsteher Alfred Defago, Generalsekretär Felix Meier, stellvertretender Generalsekretär Botschafter Johann Bucher, Direktor, Direktion für Verwaltungsangelegenheiten

und Aussendienst Mauro Reina, Bundesrats- und Parlamentsgeschäfte, Generalsekretariat Rolf Stücheli, Bundesrats- und Parlamentsgeschäfte, Generalsekretariat Franz Egle, Chef des Presse- und Informationsdienstes, Generalsekretariat Eidgenössisches Departement des Innern

Christoph Steinlin, Generalsekretär Walter Fust, vormaliger Generalsekretär Urs Staub, stellvertretender Generalsekretär Philippe Roch, Direktor, Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft Pascal Aebischer, Leiter a. i. der Administration II: Finanzen, Organisation, Informatik, ControlHng, Generalsekretariat Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement Armin Walpen, Generalsekretär Carla del Ponte, Bundesanwältin Samuel Burkhardt, wissenschaftlicher Berater, Generalsekretariat Hans Brunner, Chef Informatik, Generalsekretariat Bruno Huber, Chef Geschäfte, Generalsekretariat Viktor Schlumpf, Chef Öffentlichkeitsarbeit, General Sekretariat Erich Wiss, Planung und Projektleitung, Generalsekretariat Eidgenössisches Militärdepartement

Hans-Ulrich Ernst, Generalsekretär Bernhard Marfurt, stellvertretender Generalsekretär Giuncarlo Buletti, Chef Abteilung Armee, Generalsekretariat Daniel Eckmann, Informationschef, Generalsekretariat Albert Hofmeister, Chef Inspektorat, Generalsekretariat Eidgenössisches Finanzdepartement Lucien Erard, Generalsekretär Willy Röthlisberger, stellvertretender Generalsekretär Bettina Isenschmid, Planung und Koordination, Generalsekretariat

1161

Eidgenössisches

Volkswirtschaftsdepartement

Claude Corbat, Generalsekretär Hans Burger, Direktor, Bundesamt für Landwirtschaft

Yves Seydoux, Chef des Presse- und Informationsdienstes, Generalsekretariat Kuno Hämisegger, Chef des Wirtschaftsdienstes, Generalsekretariat Bruno Altermatt, Chef des Landwirtschaftsdienstes, Generalsekretariat

Jürg Römer, Geschäftsplanung und -koordi nation, General Sekretariat Eidgenössisches Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement Fritz Mühlemann, Generalsekretär Christian Furrer, stellvertretender Generalsekretär Rolf Lüthi, stellvertretender Generalsekretär Eduard Kiener, Direktor des Bundesamtes für Energiewirtschaft Claude Clément, Chef des Presse- und Informationsdienstes, Generalsekretariat

Jörg Oetterli, Leiter des Dienstes für Gesamtverkehrsfragen, Generalsekretariat 7752

1162

Anhang 2

Übersicht über die Organisationsstruktur der Generalsekretariate GS EDI

GS EDA

GS EVD

GSEFD

GS EMD

GS EJPD

GS EVED

rganisationsstrukturen tut Stabsaufgaben: · strategische Planung

nein

ntin

nein (in Vorbereitung}

ntin

nein

i Oiganisations-einheitlStrategischetPlanung)

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*a (Referenten}

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a

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a

nein

a (AemterSachbearbeiter, Landwirtschaftsdienst, Wirtschaftsdienst)

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la

Eidg. Rekurskommissionen

Ja

nein (EFK, EFV EPA, BFI)

la

la

nein ts besteht eine Jahresplanung unProjekte)t)

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Controlling

nein ei nein j a (zur Z e P r o j e kbesteht t J t M PLAC), eine v o nnein A u f gfmVorbereitung,jbestehtt a b e nHn besteine«in* Jahresplanung undRessourcen)) eineJahresplanungw

la (Dienst ragen)

la (Dienst für

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fürGesamtverkehrs-fragennDienstsBR-GeschäftelandereraDepartementetl

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la

la

Organisations Strukturen für Unleneu (gäbe n:

-Eidg.

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Eidg.Rekurs--kommissionenn EFD

Oberaudioratat Datenschutbeauftragtere-Sonder-rbauftragtertc

Büro für Flugunfalluntersuchungen füKonsumenten-ntragenen

Preis Überwachung - Sekretariat der Kartet Commission

-Eidg.

Rekurskommission Wasserwirtschaft

OrganisatIons Strukturen für logistischeUnterstützung: · Rechtsfragen · Personal- und Organisationsfragen - Informatik · Uebersetzung ·Finanz--

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1163

1164

Entwicklung des Personals der Generalsekretariate (Organlgramm gemäss Staatskalender, Inklusiv administrativ unterstellte Dienststellen) Jahresdurchschnitt 1980 (Etatstellen)

GS EDA GS EDI GS EJPD GS EMD davon · Bundesamt für Landestopographie - Zentralstelle für Gesamtverteidigung - Oberfeldkommissär - Oberauditorat - Euros der Heereseinheiten GS EFD GS EVD GSEVED Total 1

155 41.83 48,1

511.08

in% des in% des JahresGesamtJahresGesamtbestandes durchschnitt bestandes durchschnitt des 1985 des 1990 Depart e- (Etatstellen) Depart e- (Etatstellen) mentes mentes 8,8 152.8 8.7 23,1 2 43.6 0.6 0,6 4 41, 7 4 4.2 69,1 5.4 202,5 6 3,4 9 525.8 3.6 537.8

in % des in% des GesamtJahresGesamtbestandes durchschnitt bestandes des 1993 des Departe- {Etatstellen} Departementes mentes 1.3 23,6 U 0,5 64,6 5 0,8 137 Off 12,0 7.0 3.6 3,6 5262

149,0

747,2

148,2

743,7

22,0

23,3

25,3

24,3

1.0 15,0 103,0 12.0

58.511 30.6

«57,0

1,0 111,5

1,0

15,5

15.106,0£)

0.210 3,9 7,4 2.615

14,0 67,0 35,4

907,7

0.2 3,8 7,0 2,7

21,7

84.4 12 47,6 13 958,8

1,15,0108,50$£

0.4 4.7 8,6 2.7

94.412

0,3 5.0

60,81 4 927.7

9,1 2.6

21,1

Absolute Zahl (Juni 1979).

Reorganisation des EDA per 1.9.1987.

Ohne Nationale Alarmzentrale (NAZ).

4 Bestände EDI inkl. Schulrat.

5 Mil Nationaler Alarmzentrale (16,8 Etatstellen) ab 1.1.1991 vom Bundesamt für Gesundheitswesen zu GS EDI transferiert.

6 Davon 93.8 Etatstellen (Januar 1990} dem Beschwerdedienst GS EJPD (2. Instanz Asylentscheide) zugeteilt.

7 Per 1.4.1992 91,0 Etatstellen des Beschwerdedienstes GS EJPD in die Schweiz. Asyrekurskommission (ARK) Überführt.

8 Zahl per 1.1.1981.

9 Bestande EMD ohne Regiebetriebe der allgemeinen Bundesverwaltung.

10 Bestande EFD inkl. Zollverwaltung, ohne Eidg. Akoholverwaltung.

11 inkl. Sekretariat der Kartellkommission, Euro für Konsumentenfragenund Preiskontrollstelle.

12 Inkl. Sekretariat der Kartellkommission, Preisüberwachung, Euro für Konsumentenfragen und Preiskontrollstelle.

13 Integration des Dienstes für Gesamtverkehrsfragen (10 Etatstellen) ins GS EVED per 1.12.90.

14 Verschiebung von 10 Etatstellen mil Aufgaben des bisherigen Radio- und Fernsehdienstes in das neue Bundesamt fur Kommunikation.

15 Bestande der allgemeinen Bundesverwaltung ohne Regiebetriebe.

2

3

47

Entwicklung des Personals der Generalsekretariate {Organigramm gemäss Staatskalender, inklusiv administrativ unterstellte Dienststellen)

147. Jahrgang. Bd. IV

1165

Jahresdurchschnitt 1980 Jahresdurchschnitt 1985 Jahresdurchschnitt 1990 Jahresdurchschnitt 1993

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Inspektion «Rolle und Funktion der Generalsekretariate» Inspektionsbericht der Geschäftsprüfungskommissionen der eidgenössischen Räte zuhanden des Bundesrates vom 22. Mai 1995

In

Bundesblatt

Dans

Feuille fédérale

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Foglio federale

Jahr

1995

Année Anno Band

4

Volume Volume Heft

46

Cahier Numero Geschäftsnummer

---

Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum

21.11.1995

Date Data Seite

1136-1165

Page Pagina Ref. No

10 053 673

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