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Parlamentarische Initiative Rechtsschutz der Betroffenen im PUK-Verfahren Stellungnahme des Bundesrates zum Bericht vom 25. August 1994 der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates vom 26. April 1995

Sehr geehrter Herr Präsident, sehr geehrte Damen und Herren, wir unterbreiten Ihnen, gestützt auf Artikel 21quater Absatz 4 des Geschäftsverkehrsgesetzes, unsere Stellungnahme zum Bericht der staatspolitischen Kommission vom 25. August 1994 (BEI 7995 I 1120)

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Grundsätzliche Überlegungen

Der Bundesrat stimmt der Stossrichtung Ihrer Vorschläge zu, erachtet es jedoch als unerlässlich, dass das Verfahren der parlamentarischen Untersuchungskommission (PUK) eine politische Überprüfung von «Vorkommnissen von grosser Tragweite» bleibt und nicht in ein Parteiverfahren ausmündet. Für förmliche Verfahren sind parlamentarische Gremien weder personell noch fachlich geeignet. Die Ausgestaltung des PUK-Verfahrens soll auch in Zukunft auf den Zweck einer politischen Abklärung ausgerichtet bleiben; wenn die Arbeiten einer PUK später in rechtlich geregelte Verfahren ausmünden, sollen sie diese weder präjudizieren noch behindern.

Es ist deshalb schon vom Titel der parlamentarischen Initiative aus missverständlich, wenn von einem Rechtsschutz der Betroffenen gesprochen wird: Rechtsschutz bedeutet im schweizerischen Recht, dass bei der Vorbereitung von Entscheiden mit berechtigender oder belastender Rechtswirkung diejenigen Personen, die von der Verfügung berührt werden und ein schutzwürdiges Interesse geltend machen können, einen Mindeststandard von Parteirechten beanspruchen können. Da ein solcher Standard weder rechtlich noch politisch für das PUK-Verfahren anvisiert werden soll, müsste die Initiative eigentlich nur von «Rechten der Betroffenen» sprechen, nicht aber von «Rechtsschutz».

Die Ausgestaltung der erweiterten Rechte muss massvoll bleiben. Der Bundesrat erachtet es als problematisch, wenn die «unmittelbar Betroffenen» unbesehen die gleichen Rechte bekommen wie der Bundesrat. Dieser trägt die Gesamtverantwortung für den gesamten Exekutivbereich des Bundes, währenddem eine Beamtin, ein Beamter oder eine andere mit öffentlichen Aufgaben betraute Person, die «von der Untersuchung in ihren Interessen unmittelbar betroffen» ist, immer nur eine kleinere oder grössere sektorielle Verantwortung trägt. Die erweiterten Rechte sind nur für den Umfang der Betroffenheit zu gewähren und nicht über den blossen Verweis auf Artikel 62 Absatz l GVG auf die gesamten Untersuchungsakten. Der gel-

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tende und von Ihrer Kommission übernommene Verweis auf die Rechte des Bundesrates ist deshalb zu korrigieren.

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Kreis der betroffenen Personen, gegenüber denen ein Handlungsbedarf besteht

Die beiden parlamentarischen Untersuchungskommissionen, die in den Jahren 1989 und 1990 eingesetzt wurden, haben keine Personen als «in ihren Interessen unmittelbar betroffen» bezeichnet und ihnen dadurch die erweiterten Rechte des Artikels 62 Absatz l GVG eingeräumt. Dies ist verständlich angesichts der in Ziffer l dieser Stellungnahme aufgeführten Unklarheit über den Umfang der zustehenden Rechte. Beide PUK haben jedoch eine grössere Anzahl von Personen, «denen gegenüber Vorwürfe erhoben werden» (Art. 63 Abs. 3 GVG), vor Abschluss der Untersuchungen angehört.

Ihre Kommission hat die verschiedenen Kategorien von Personen, die von einer PUK «betroffen» oder beteiligt sind, analysiert' und versucht, das Verhältnis zwischen den verschiedenen Bezeichnungen zu klären. Wir sind mit dieser Klärung weitgehend einverstanden, möchten sie jedoch für die Personen, die von der Initiative anvisiert werden, noch etwas genauer bezeichnen.

Die Personen, «gegen die sich die Untersuchung ganz oder vorwiegend richtet» (Art. 60 Abs. 5 GVG) und die Personen, «die in ihren Interessen unmittelbar betroffen sind» (Art. 63 Abs. l GVG), decken sich nach den Materialien (BB1 7966 I 256) nicht. Das ist in dem Sinn richtig, dass nicht jede unmittelbar betroffene Person auch diejenige ist, gegen die sich die Untersuchung ganz oder vorwiegend richtet. Umgekehrt wird jede der letztgenannten Personen zur Kategorie der unmittelbar Betroffenen gehören. Das bedeutet, dass die Rechte nach Artikel 63 allen Personen der beiden Gruppen zukommen und für einige wenige der Personen zusätzlich noch das Verbot der Zeugeneinvernahme nach Artikel 60 Absatz 5 GVG gilt.

Juristisch folgerichtig trennen Sie auch die Personengruppe der unmittelbar Betroffenen von den Personen, denen gegenüber Vorwürfe erhoben werden (Art. 63 Abs. 3 GVG). Diese Trennung trifft nach dem geltenden Recht zu, hat sich aber aus der Sicht des Bundesrates überhaupt nicht bewährt. Künftig sollten alle unmittelbar Betroffenen bezüglich der Akteneinsicht beim Abschluss der Untersuchung gleichbehandelt werden: Sowohl bei der PUK-EJPD wie auch bei der PUK-EMD gab es Personen, die im Bericht erwähnt werden, ohne dass die PUK damit Vorwürfe gegen sie verbinden wollte. Sie konnten deshalb nicht dazu Stellung nehmen, ob der Bericht bezüglich ihrer Person vollständig zutreffend die Tatsachen wiedergab. In der öffentlichen Diskussion des Berichts wurden gleichwohl anschliessend über diese Personen massive Vorwürfe abgeleitet, denen die Personen schutzlos gegenüber standen.

Beispiele: - Die PUK-EJPD formulierte gegenüber dem damaligen Chef der Bundespolizei keine Vorwürfe und attestierte ihm ausdrücklich eine offene und effiziente Mitwirkung an der Klärung der Verhältnisse. Als sich aus der Diskussion über den PUK-Bericht die Fichenaffäre entwickelte, richteten sich plötzlich die öffentlichen Anschuldigungen auf den Chef der Bundespolizei, und nach dem Auffinden der alten Registraturen im Keller der Bundesanwaltschaft führten die Wogen der (unberechtigten) Kritik dazu, dass der Bundesrat ihn beurlauben und ihm später eine andere Funktion zuweisen musste.

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Es ist offensichtlich, dass auch ein Ausbau der Rechte der Betroffenen bei einer künftigen PUK Vorfalle wie die genannen Beispiele nicht ausschliessen kann. Die Gleichbehandlung aller unmittelbar betroffenen Personen bezüglich der Akteneinsicht und Anhörung vor Verabschiedung des Schlussberichts kann aber zumindest sicherstellen, dass tatsächliche Fehler berichtigt werden können und die betroffenen Personen nicht von einer negativen öffentlichen Meinung überrumpelt werden.

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Auskunftspersonen

Die Auskunftsperson war bis vor wenigen Jahrzehnten den Prozessgesetzen des Bundes und der Kantone fremd. In den letzten Jahren hat sie eine grössere Verbreitung gefunden (siehe dazu N. Schmid, Zur Auskunftsperson, insbesondere nach zürcherischem Strafprozessrecht, ZStR 1994 87 ff). In den Verfahrensgesetzen des Bundes gibt es die Auskunftsperson seit 1979 nach Artikel 84 des Militärstrafprozesses (SR 322.1), seit 1993 sind Auskunftspersonen ohne nähere Regelung auch für das gerichtspolizeiliche Ermittlungsverfahren nach dem Bundesstrafprozess erwähnt.

Die Rechte und Pflichten der Auskunftspersonen wie auch die Rechte und Pflichten der Behörden, welche die Befragung durchführen, sind in den verschiedenen Verfahrensgesetzen unterschiedlich geordnet, und zwar bezüglich der Regelungsdichte und der Ausgestaltung. Es stellt sich deshalb die Frage, ob die Aufnahme des Aussageverweigerungsrechts genügt oder ob weitere Regeln für die Auskunftspersonen aufgestellt werden müssten. Der Bundesrat erachtet die nachfolgenden Probleme als die wichtigsten: - Nach geltendem Recht hat die PUK freies Ermessen, ob sie eine Person als Auskunftsperson oder Zeugin befragt; Artikel 60 Absatz 2 GVG lässt die Zeugeneinvernahme sogar als subsidiär erscheinen. Mehrere kantonale Prozessgesetze lassen Auskunftspersonen nur dann zu, wenn die betreffenden Personen nicht als Zeuginnen einvernommen werden können (siehe als Beispiel: § 149a der StPO ZH); andere räumen auch ein gewisses Ermessen ein (z. B. Art. 70 StPO AR); der Bundesstrafprozess sieht für die Befragungen im gerichtspolizeilichen Ermitt15 Bundesblatt 147. Jahrgang. Bd. III

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lungsverfahren die Auskunftsperson vor, weil die Polizei nicht zur Zeugeneinvernahme berechtigt ist.

Die PUK-EJPD hat sowohl Beamte wie Privatpersonen zumeist als Auskunftspersonen und nur ausnahmsweise als Zeugen befragt (BB11990 l 664). Im Unterschied dazu hat die PUK-EMD soweit als möglich die Form der Zeugeneinvernahme gewählt (BB1 1990 III 1293ff = S. 11 der Separatnumerierung). Es kann sich deshalb die Frage stellen, ob nicht aufgrund der Erfahrungen der PUKEMD die Zeugeneinvernahme als Regel vorzusehen sei. Dies hätte den Vorteil, dass für Beamte und Aussenstehende dasselbe Recht gilt, was für Auskunftspersonen nicht zutrifft (siehe die beiden nächsten Abschnitte). Wir kommen zum Schluss, dass für die PUK als politisches Untersuchungsorgan die Wahlfreiheit zwischen beiden Instrumenten, d. h. die geltende Regelung des GVG, vorzuziehen ist.

In den Verfahrensgesetzen, welche die Auskunftsperson kennen, gibt es zumeist eine einheitliche Regelung für die Auskunftspersonen. Im GVG werden jedoch zwei Kategorien unterschieden: Beamte sind auch als Auskunftspersonen umfassend auskunfts- und wahrheitspflichtig, ausgenommen wenn sie ein Zeugnisverweigerungsrecht geltend machen können (Art. 61 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 60 Abs. 4 GVG); andere Personen können als echte Auskunftspersonen die Aussage generell oder für bestimmte Fragen verweigern. Für die Beamten ist nur die Sanktion der Aussageverweigerung anders: Als 'Zeugen unterstehen sie Artikel 64 GVG, als Auskunftspersonen wird die Aussageverweigerung als Dienstpflichtverletzung und somit als Disziplinarfehler geahndet. Bei dieser Regelung wirkt der Kommissionsvorschlag zu Artikel 60 Absatz l bis GVG missverständlich und wir schlagen deshalb vor, die Regelung für die Beamten in Artikel 61 zu treffen.

Das Recht der nichtbeamteten Auskunftspersonen, die Aussage zu verweigern, bedeutet keineswegs ein Recht auf Lüge. Unwahre Aussagen der Auskunftsperson werden bloss nicht nach Artikel 307 StGB (Falsches Zeugnis) bestraft, was aber keineswegs heisst, dass die Lüge sanktionslos ist: Viele der Personen, die von einer PUK befragt werden könnten, stehen in einem bestimmten Rechtsverhältnis zum Bund, z. B. als Subventionsempfänger, Auftragnehmer, Lieferanten.

Die unwahre Aussage kann durchaus zu einer rechtlich vorgesehenen Sanktion führen, z. B. dem Widerruf einer fehlerhaften Verfügung, der Nichtberücksichtigung für künftige Aufträge usw. Es ist deshalb geboten, eine Regelung über die Wahrheitspflicht der Auskunftspersonen aufzunehmen.

Eine Person, die als Auskunftsperson befragt worden ist, kann im Verlaufe der Untersuchung plötzlich «in ihren Interessen unmittelbar betroffen» werden. Es stellt sich dabei die Frage, ob daraus Folgerungen zu ziehen sind. Wenn die PUK jedoch streng nach Artikel 63 Absatz 2 GVG vorgeht, werden der betroffenen Person daraus keine Nachteile erwachsen.

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Rechte des Bundesrates

Eine Verstärkung der Rechte der unmittelbar betroffenen Personen hat auch Rückwirkungen auf die Stellung des Bundesrates gegenüber der PUK. Wenn künftig an Befragungen der PUK vermehrt Angehörige der Verwaltung oder aussenstehende Personen, eventuell begleitet von ihren Anwältinnen oder Anwälten, teilnehmen, muss auch der Bundesrat seine Rechte nach Artikel 62 GVG vermehrt wahrneh370

men. Die Erfahrung mit beiden PUK hat jedoch gezeigt, dass die als Regel vorgesehene Teilnahme des Bundesrates an Befragungen eine seltene Ausnahme ist. Ein Mitglied der Landesregierung kann neben seinen Verpflichtungen zur Führung des Departementes und als Mitglied des Kollegiums kaum an zahlreichen zusätzlichen Sitzungen teilnehmen.

Die Vorsteher des EJPD und des EMD haben deshalb je einen geeigneten Mitarbeiter als Verbindungsmann zu den PUK eingesetzt. Beide PUK haben diese Vertretung begrüsst und auch als gut gewürdigt (BB1 1990 l 667, 1990 III 1293 ff = S. 11 f. der Separatnumerierung). Die Verbindungsleute konnten aber nur die Pflichten des Bundesrates übernehmen, z. B. Akteneditionen, Berichterstattung koordinieren usw., aber nicht die Rechte bei Anhörungen und bei der Akteneinsicht in verwaltungsextern edierte Akten. Die PUK-EMD gestattete dem Verbindungsmann immerhin die Akteneinsicht anstelle des Departementsvorstehers.

Da sich dieses System bewährt hat und bei einem Ausbau der Rechte der Betroffenen ebenfalls eine verstärkte Präsenz des Bundesrates bei den Kommissionsarbeiten unerlässlich werden wird, beantragen wir, die Verbindungsperson des Bundesrates ausdrücklich im Gesetz zu verankern.

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Folgerungen für die Gesetzesänderung

Der Bundesrat schlägt neben den erwähnten Ergänzungen vor, den ganzen Artikel 63 GVG in die Revision einzubeziehen und die Rechte der unmittelbar betroffenen Personen unter Abkoppelung von den Rechten des Bundesrates nach der richtig ausgemessenen Interessenabwägung auszugestalten. Zu den einzelnen Vorschlägen sind folgende zusätzliche Bemerkungen anzubringen: \ Art. 60 Abs. lbis (neu) Der Vorschlag Ihrer Kommission wird auf die Auskunftspersonen begrenzt, die nicht Beamte sind, weil das Recht auf Auskunftsverweigerung für die letzteren nicht gilt. Dafür wird die Ermahnung zu einer wahrheitsgemässen Auskunft aufgenommen. Diese Ermahnung muss auch den Hinweis umfassen, dass die Auskunftsperson angeben muss, dass und wann sie eine Auskunft nicht erteilt: Sie soll-ausdrücklich erklären, sie sage über eine bestimmte Tatsache nicht aus und darf nicht einfach erklären, sie wisse darüber nichts.

Art. 61 Abs. 3bis (neu) Die Auskunftsverweigerung der Beamten betrifft nur Tatsachen, über die sie auch als Zeuge nicht aussagen müssten, z. B. weil sie sich einer Strafverfolgung aussetzen würden. Über die Erfüllung ihrer Dienstpflichten sind sie jedoch voll zur Aussage verpflichtet, auch wenn die Untersuchungskommission dabei Fehler feststellen kann; würde hier schon eine Weigerung zur Aussage anerkannt, könnte der Untersuchungsauftrag häufig gar nicht erfüllt werden.

Art. 62 Abs. 3 (neu) Der neue Absatz übernimmt die Erfahrungen aus den Arbeiten der PUK-EJPD und der PUK-EMD (siehe oben Ziff. 4).

Art. 63 Die Revision des ganzen Artikels erlaubt, dass einerseits der Umfang der Mitwirkung auf das Mass der Betroffenheit begrenzt wird, was im bisherigen Recht nicht 371

richtig zum Ausdruck kam, und dass andererseits die Einschränkungen der Mitwirkung (Abs. 3, entspricht dem geltenden Abs. 2) redaktionell besser abgefasst werden. Es ist insbesondere sinnvoll, den allenfalls wichtigen Schutz von anderen Auskunftspersonen oder Zeugen ausdrücklich zu erwähnen. Absatz 4 (bisher Abs. 3) kann etwas vereinfacht werden: Es ist nicht mehr nötig zu sagen, dass die Stellungnahme «vor der Berichterstattung an die Räte» erfolgen muss, wenn Einsicht in den Berichtsentwurf gewährt wird. Absatz 4 des Kommissionsentwurfs gehört sachlich zur Anhörung und ist deshalb in diesen Absatz integriert.

Zum Minderheitsantrag zu Art. 63 Abs. 2bis Das Anliegen des Minderheitsantrags, den Beizug des Anwalts unter Umständen nur für bestimmte Sitzungen zu gewähren, ist berechtigt. Da wir jedoch vorschlagen, die Mitwirkung der Betroffenen sei auf das Mass der Betroffenheit zu begrenzen, glauben wir, dem Anliegen der Minderheit damit Rechnung zu tragen. Wenn die Mitwirkung der Betroffenen auf die sie betreffenden Sitzungen eingeschränkt wird, dann ist es vertretbar, wenn die Anwältin oder der Anwalt an allen Sitzungen anwesend ist, bei denen nicht Ausschlussgründe vorliegen (geltender Abs. 2, Abs. 3 nach unserem Vorschlag).

Der Bundesrat beantragt Ihnen, die Änderungen des Geschäftsverkehrsgesetzes nach unseren Vorschlägen den Räten zu unterbreiten.

Wir versichern Sie, sehr geehrter Herr Präsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

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Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Villiger Der Bundeskanzler: Couchepin

Geschäftsverkehrsgesetz

Entwurf

(Rechte der Betroffenen im Verfahren parlamentarischer Untersuchungskommissionen) Änderung vom

Die Bundesversammlung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, nach Einsicht in den Bericht der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates vom 25. August 1994" und in die Stellungnahme des Bundesrates vom 26. April 19952', beschliesst:

I Das Geschäftsverkehrsgesetz3) wird wie folgt geändert:

Art. 60 Abs. lbi! (neu) lbis Auskunftspersonen, die nicht Beamte sind, müssen darauf aufmerksam gemacht werden, dass sie zur Auskunft nicht verpflichtet sind. Sie sind ohne Androhung einer Straffolge zu wahrheitsgemässer Auskunft anzuhalten.

Art. 61 Abs. 3bis (neu) 3bis Beamte, die als Auskunftspersonen befragt werden, können die Aussage über Tatsachen verweigern, bei denen sie als Zeuge ein Zeugnisverweigerungsrecht hätten.

Art. 62 Abs. 3 (neu) 3 Der Bundesrat bezeichnet ein Mitglied des Kollegiums als seinen Vertreter gegenüber den Untersuchungskommissionen. Der Vertreter kann seinerseits für die Teilnahme an Befragungen und für die Akteneinsicht eine geeignete Verbindungsperson beauftragen.

Art. 63 1 Die Untersuchungskommissionen bezeichnen die Personen, gegen die sich die Untersuchung vorwiegend richtet, sowie die Personen, die durch die Untersuchung in ihren Interessen in anderer Weise unmittelbar betroffen sind (betroffene Person).

Die Bezeichnung erfolgt vor der Untersuchung oder in deren Verlauf, sobald sich die Betroffenheit abzeichnet.

" BEI 1995 I 1120 BB1 1995 III 367 SR 171.11

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Geschäftsverkehrsgesetz

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Die betroffene Person hat das Recht auf Teilnahme an den Befragungen und auf Akteneinsicht, soweit sie betroffen ist. Die Untersuchungskommission kann ihr auf Antrag bewilligen, dass sie zum Schutz berechtigter Interessen für die Anhörung und die Akteneinsicht einen Anwalt beizieht. Der Anwalt kann Beweisanträge und Ergänzungsfragen stellen, hat aber keine weiteren Parteirechte.

3 Die Untersuchungskommission kann für die betroffene Person die Anwesenheit bei Befragungen und die Akteneinsicht einschränken oder verweigern, wenn es das Interesse der noch bevorstehenden Untersuchungshandlungen oder der Schutz anderer Personen erfordert. Sie teilt jedoch der betroffenen Person den wesentlichen Inhalt mündlich oder schriftlich mit und gibt ihr Gelegenheit, sich dazu zu äussern und weitere Beweismittel zu bezeichnen. Aus Beweismitteln, die der betroffenen Person nicht genannt werden, dürfen gegen diese keine Vorwürfe abgeleitet werden.

4 Die Untersuchungskommission gewährt der betroffenen Person nach Abschluss der Ermittlungen Einsicht in den betreffenden Teil des Berichtentwurfs und gibt ihr Gelegenheit, sich innert angemessener Frist mündlich oder schriftlich zu äussern.

Im Schlussbericht werden diese Äusserungen sinngemäss wiedergegeben.

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Änderung von Ausdrücken Betrifft nur den französischen Text.

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Referendum und Inkrafttreten 1 Dieses Gesetz untersteht dem fakultativen Referendum.

2 Es tritt in Kraft am ersten Tag des zweiten Monats nach dem unbenutzten Ablauf der Referendumsfrist oder mit seiner Annahme in der Volksabstimmung.

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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Parlamentarische Initiative Rechtsschutz der Betroffenen im PUK-Verfahren Stellungnahme des Bundesrates zum Bericht vom 25. August 1994 der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates vom 26. April 1995

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1995

Année Anno Band

3

Volume Volume Heft

23

Cahier Numero Geschäftsnummer

90.273

Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum

13.06.1995

Date Data Seite

367-374

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