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Botschaft zur Änderung von Artikel 4 Buchstabe c des Bundesgesetzes über die Exportrisikogarantie vom 24. Mai 1995

Sehr geehrte Herren Präsidenten, sehr geehrte Damen und Herren, wir unterbreiten Ihnen mit der vorliegenden Botschaft den Entwurf zur Änderung des Exportrisikogarantiegesetzes mit dem Antrag auf Zustimmung.

Wir versichern Sie, sehr geehrte Herren Präsidenten, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

24. Mai 1995

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Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Villiger Der Bundeskanzler: Couchepin

l995-336

Übersicht Die Exportrisikogarantie (ERG) stellt das wichtigste Mittel des Bundes zur Exportförderung und Arbeitsplatzsicherung dar: ein Mittel, das dazu beiträgt, Märkte zu erschliessen und zu erhalten und damit auf das Ziel ausgerichtet ist, die Schaffung neuer Arbeitsplätze zu fördern, Beschäftigten den Arbeitsplatz, zu erhalten und die Diversifikation unserer Absatzmärkte zu erleichtern.

Im Gegensatz zu den Exportrisikoyersicherungen der meisten übrigen Industrieländer schliesst das ERG-Gesetz die Versicherung der Gefahr der Zahlungsverweigerung oder Zahlungsunfähigkeit privater Besteller aus. Diese kann von der ERG nur dann gedeckt werden, wenn der private Käufer eine Staatsgarantie oder die Garantie einer staatlich beherrschten Bank beibringen kann und das Risiko so von einem privaten zu einem staatlichen wird.

Solange sich der von der ERG abgedeckte Handel mit Osteuropa und den Entwicklungsländern vor allem im staatlichen Umfeld bewegte (bzw. über staatliche Banken abgewickelt werden konnte), fiel die fehlende Versicherungsmöglichkeit des privaten Delkrederes weniger stark ins Gewicht. Mit der laufenden Privatisierung staatlicher Unternehmen und Banken verengt sich nun aber das Exportsegment, für welches .die ERG das Delkredere mitversichern kann, zusehends. Für unsere Wirtschaß und namentlich die Maschinenindustrie entsteht eine Versicherungslücke, durch welche sie im Vergleich zu ihren ausländischen Konkurrenten erheblich benachteiligt ist.

Dieser Veränderung des Umfeldes und der damit verbundenen Schlechterstellung der schweizerischen Exporteure soll durch die Akzeptanz unwiderruflicher Akkreditive oder Garantien privater Banken begegnet werden. Neben staatlichen oder staatlich beherrschten Banken sollen also in Zukunft auch gute und entsprechend geprüfte private Banken als Garanten zugelassen werden.

Es handelt sich um eine begrenzte Lösung: im Gegensatz zu den meisten ausländischen Exportkreditversicherungen wird weiterhin darauf verzichtet, das Delkredererisiko des Bestellers zu versichern. Für diesen steht die garantierende Bank im Bestellerland ein, welche seine Bonität prüft und von ihm entsprechende Sicherheiten verlangen kann. Wir können damit die bestehende Lücke im Versicherungsangebot unter Bedingungen schliessen, welche eine Begrenzung des Risikos und der Kosten sowie des administrativen Aufwandes erlauben.

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Botschaft I II

Allgemeiner Teil Bedeutung und grundsätzliche Ausrichtung der ERG

Die ERG, welche 1934 - in den Jahren der grossen Weltwirtschaftskrise - als Instrument zur Sicherung und Förderung der Beschäftigung gegründet wurde, stellt auch heute noch das wichtigste Mittel der Exportförderung und der Arbeitsplatzsicherung dar: ein Mittel, das aktiv dazu beiträgt, Märkte zu erhalten oder zu erschliessen, und damit auf das Ziel ausgerichtet ist, die Schaffung neuer Arbeitsplätze zu fördern, Beschäftigten den Arbeitsplatz zu erhalten oder diese wieder in den Arbeitsprozess zu integrieren.

Die jährlichen Neugarantien in der Grössenordnung von 1,5-2 Milliarden Franken machen zwar nicht einmal 3 Prozent des schweizerischen Gesamtexportes aus.

Ohne ERG wäre jedoch die Erschliessung und das Halten strategisch wichtiger Märkte in Südostasien, im Mittleren Osten, in Lateinamerika und Osteuropa nicht möglich oder erheblich erschwert. Dies gilt vor allem in Bereichen, wo langfristige Exportfinanzierungen eine Voraussetzung für die Auftragserteilung bilden, wie dem Maschinen- und Anlagebau, wo die Schweiz technologisch in vielen Bereichen über eine gute Ausgangslage verfügt. In diesen Sektoren beträgt der ERGgedeckte Anteil unserer Exporte in Nicht-OECD-Länder gegen 20-25 Prozent.

In diesen Sparten wird die Leistungsfähigkeit der Exportrisikogarantie mit zunehmender Globalisierung der Produktion ausserdem vermehrt zu einem Standortfaktor. International tätige Unternehmen können ihre Angebote aus denjenigen Ländern unterbreiten, welche für bestimmte Zielländer oder Regionen Exportrisikogarantien oder -finanzierungen offerieren. Die Verfügbarkeit von Exportfinanzierungen kann deshalb heute Produktions- und Investitionsentscheide mitbeeinflussen.

Ausserdem ist in grösseren Projekten kaum je nur mehr ein einziges Lieferland involviert. Die Spezialisierung, aber auch die Notwendigkeit einer Verteilung der Finanzrisiken führen zur Zusammenstellung internationaler Angebote. Die Zusicherung einer Exportrisikogarantie bildet dabei in vielen Fällen die Voraussetzung, damit schweizerische Firmen sich an solchen Konsortien beteiligen können.

Die ERG leistet letztlich aber auch einen Beitrag an ein grundsätzliches, traditionelles Ziel unserer Aussenwirtschaftspolitik, welches in den letzten Jahren angesichts der spezifischen Stellung unseres Landes im europäischen Integrationsprozess weiter an Bedeutung gewonnen hat: sie erlaubt, die Diversifikation unserer Absatzmärkte und die Universalität unserer Wirtschaftsbeziehungen zu fördern und zu verstärken.

Im internationalen Vergleich zeichnet sich die direkte staatliche Exportförderung unseres Landes - trotz seiner hohen Exportabhängigkeit - durch einen zurückhaltenden, subsidiären Zuschnitt aus. Dies liegt einmal in unserer grundsätzlichen Überzeugung begründet, dass das Schwergewicht staatlichen Handelns anderswo liegen muss: nämlich in der Erhaltung und Verbesserung wirtschaftlicher Rahmenbedingungen, welche die internationale Konkurrenzfähigkeit unserer Wirtschaft bewahren und stärken.

Die ERG ist das wichtigste Instrument der direkten Unterstützung unserer Exportwirtschaft. Doch gilt die oben erwähnte Zurückhaltung staatlichen Handelns auch für diesen Bereich. Einmal beschränkt sich der Bund darauf, Garantien zu erteilen,

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welche eine Exportfinanzierung über das private Bankensystem erleichtern und verzichtet - im Gegensatz zu vielen anderen Ländern - auf eine staatliche Exportfinanzierungsinstitution. Zum andern ist das Garantieangebot im wesentlichen auf Risiken ausgerichtet, welche weder vom Exporteur noch von seinem ausländischen Käufer beeinflussbar sind und für die der Markt keine tauglichen und tragbaren Absicherungsmöglichkeiten anbietet. Die ERG interveniert also weitgehend subsidiär zum Markt.

Das ERG-Gesetz sieht auch vor, dass die ERG langfristig eigenwirtschaftlich arbeiten soll. Die Subsidiarität, welche eine negative Risikoselektion begünstigt (die «guten» Risiken übernimmt der Markt), die Schaffung und Erhaltung von Arbeitsplätzen sowie die Eigenwirtschaftlichkeit stehen allerdings in einem Spannungsverhältnis zueinander und erfordern eine konstante Ziel-Auflagenoptimierung. Dabei treten diese unterschiedlichen Ansatzpunkte in wirtschaftlich schwierigen Zeiten stärker zu Tage.

Politische Risiken lassen sich nicht in versicherungsmathematischem Sinne berechnen. Es ist unmöglich, mit einer einigermassen gesicherten Wahrscheinlichkeit etwas über den potentiellen Schadenverlauf auszusagen. Treten Ereignisse ein, die sich nicht auf Einzelgarantiefälle beschränken, sondern sich länderweise bzw. weltweit auswirken (wie z. B. die Schuldenkrise), so kann die Eigenwirtschaftlichkeit nicht erzwungen werden.

Im Sinne der erwähnten Ziel-Auflagenoptimierung wird aber durch folgende Massnahmen eine Verbesserung der Eigenwirtschaftlichkeit angestrebt: - Eine vorsichtige Garantiepolitik und wirksame Kontrolle zur Reduktion der Gesamtrisiken: Mitte 1994 wurden für 37 Länder keine und für weitere 46 Länder nur im kurzfristigen Bereich Garantien ausgestellt. Gegenüber zahlreichen anderen Ländern kommen Länder- oder Projektplafonds zur Anwendung, um das Gesamtengagement zu begrenzen und Klumpenrisiken zu vermeiden. Auf Länderplafonds wird vor allem in jüngster Zeit vermehrt zurückgegriffen, um den vorhandenen Handlungsspielraum möglichst optimal zu nutzen. Die ERG kann so gegenüber geschlossenen Ländern schrittweise früher wieder geöffnet werden bzw. lässt sich damit auch ein vollständiger Deckungsausschluss für kritischere Destinationen vermeiden. Projektplafonds tragen direkt zu einer kontrollierten Entwicklung des Engagements bei, wobei die damit verbundene, teilweise substantielle Prämienerhöhung auch zu einer indirekten Steuerung über den Preis führt.

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Ist eine solche Risikoübernahme erwünscht, so müssen Abgeltungsmechanismen geschaffen werden, wie wir sie heute in Form der Ausfallgarantien vor allem im Rahmen der Finanzhilfe für Osteuropa kennen.

Die rückläufigen Auszahlungen von Schäden, welche noch auf die Verschuldungskrise der achtziger Jahre zurückgehen, die verbesserte Zahlungs- und Schuldendienstfähigkeit wichtiger Schuldnerländer sowie die Massnahmen zur Entlastung der ERG von 1990 haben zu einer Verbesserung ihrer finanziellen Lage beigetragen. Ein wichtiges Merkmal dieser Entwicklung ist die Tatsache, dass die ERG 1993 den Zinsendienst auf dem Bundesvorschuss (82 Mio. Fr.) erstmals seit 1986 ausschliesslich aus den Zinscinnahmen aus den Konsolidierungsguthaben (150 Mio. Fr.) bestreiten konnte. 1994 hat sich diese positive Entwicklung bestätigt (Zinsen auf Bundesvorschuss 56 Mio. Fr., Zinseinnahmen aus Konsolidierungen 103 Mio. Fr.). Damit hat die ERG einen wichtigen Schritt in Richtung einer ersten Stufe eines neuen finanziellen Gleichgewichts gemacht (vgl. Anhang).

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Das Leistungsangebot der ERG

Das Leistungsangebot der ERG richtet sich nach den einleitend erwähnten Grundsätzen und umfasst Absicherungsmöglichkeiten gegen folgende Risiken: - das politische Risiko, d. h. das Risiko, dass politische Ereignisse im Ausland wie Krieg, Revolution oder bürgerkriegsähnliche Unruhen dem Abnehmer die Erfüllung seiner vertraglichen Verpflichtungen (Bezahlung) verunmöglichen oder zum Verlust der noch dem Exporteur gehörenden Ware führen; - das Transferrisiko, d. h. das Risiko, dass ein Land nicht mehr über genügend Devisen verfügt, um seine Schulden zu bezahlen und der Transfer von Devisen zwischen Importeur und Exporteur nicht mehr möglich ist; - das staatliche Delkredere-Risiko, d. h. das Risiko der kommerziellen Zahlungsunfähigkeit staatlicher Stellen, öffentlich-rechtlicher Abnehmer oder staatlich kontrollierter Garanten, insbesondere Banken; - das Fabrikationsrisiko, d. h. das Risiko, dass die Ware infolge politischer Ereignisse oder staatlicher Massnahmen im Abnehmerland gar. nicht geliefert werden kann.

Nicht gedeckt werden gegenwärtig insbesondere folgende Risiken; - das Währungs- oder Kursrisiko - die Exporteure müssen sich in diesem Bereich mit den bestehenden marktmässigen Instrumenten absichern; - das private Delkredererisiko, d. h. 'das Risiko der Zahlungsunfähigkeit privater Importeure oder privater Garanten (Banken).

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Die ERG stellt bisher ausserdem nur auf Schweizer Franken lautende Verfügungen aus und gewährt keine Garantien auf Exportkredite in Fremdwährungen. Diese werden bei der Garantiegewährung in Franken umgerechnet.

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Internationaler Vergleich

Das Leistungsangebot der schweizerischen ERG geht damit in verschiedenen Bereichen weniger weit als dasjenige der Exportgarantie- oder Finanzierungsinstitutionen der meisten übrigen OECD-Länder. Dabei bieten gerade die Länder, aus denen unserer Industrie auf Drittmärkten die schärfste Konkurrenz erwächst, weitergehende oder günstigere Absicherungsmöglichkeiten an (BRD, Frankreich, Italien, Japan, USA).

Die wichtigsten Unterschiede im Leistungsangebot bestehen in der Versicherung der privaten Zahlungsrisiken sowie der Indeckungnahme von Exportkrediten in fremden Währungen durch die ausländischen Garantieinstitutionen. Zum Teil wenden diese auch keinen oder einen niedrigeren Selbstbehalt der Exporteure an als die ERG. Einzelne ausländische Versicherer bieten weiterhin auch eine Versicherung gegen Wechselkursveränderungen an.

Unterschiede bestehen weiter in der Garantiepolitik und in der Prämiengestaltung, wo die Risikobereitschaft und die Ansätze der einzelnen Länder auseinandergehen.

Das Verhalten der Regierungen wird durch verschiedene Faktoren wie (u. a.) postkoloniale Bindungen zu den Empfängerländern, regionale Schwerpunktinteressen und Beschäftigungslage bestimmt. Mit Bezug auf die Garantiepolitik liegt die Schweiz auf Grund der Eigenwirtschaftlichkeitsauflage bei den restriktiveren Ländern. Was die Prämien der ERG anbetrifft, so sind diese heute im internationalen Quervergleich für Destinationen mit relativ geringem Risiko tief, für risikobeladenere Länder - für die in der Regel eine marktmässige Alternative fehlt - dagegen hoch: insgesamt liegen sie ungefähr im Bereich des OECD-Mittels.

Unterschiedlich gestalten sich auch Organisation und Finanzierung. So wickeln gewichtige OECD-Länder Umschuldungsaktionen direkt über die Staatskasse ab und/oder buchen die jährlichen Defizite der ERG laufend über das Staatsbudget ab.

Damit entstehen im Gegensatz zur ERG keine Zinszahlungen an den Staat. Bei einer grösseren Anzahl Länder hat sich die Praxis durchgesetzt, neben der ERGRechnung noch ein «Nationales Interessenkonto» zu führen. Über diese Rubriken werden Geschäfte abgewickelt und allenfalls auch vom Staat abgegolten, die höhere Risiken begründen. Sie sind mit unseren Ausfallgarantien vergleichbar, mit dem Unterschied, dass der Einsatz unserer Garantien primär vom Ziel der Hilfe und der Zusammenarbeit (Entwicklungsländer, Osteuropa) getragen wird, während ausländische Interessenkonten oft der Entlastung der Exportkreditsystemc von risikoreichen Geschäften dienen, bei denen primär nationale Ziele der Exportländer im Vordergrund stehen (marktstrategisch/handelspolitisch/politisch wichtige Geschäfte, Sicherung eines wichtigen Auftrages für eine Schlüsselindustrie).

Zu erwähnen ist letztlich noch, dass einige Länder Mittel in Reserve halten («Matching»-Instrumente), um mit ausländischen Konkurrenten gleichziehen zu können, welche Aufträge durch besonders günstige, staatlich gestützte Finanzierungen an sich ziehen wollen.

Die Tatsache, dass wir gewisse Leistungen nicht anbieten, kann für den schweizerischen Exporteur zu einer schwer überwindbaren Barriere werden: je nach Lage wird er von vornherein auf die Unterbreitung eines Angebotes verzichten; es kann 55 Bundesblatl L47. Jahrgang. Bd. III

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aber auch sein, dass die hohen Kosten einer marktmässigen Absicherung dazu führen, dass sein Angebot gegenüber von Konkurrenten, welche sich auf billigere staatliche Instrumente abstützen können, nicht mehr wettbewerbsfähig ist.

Unter dem Gesichtspunkt der Wettbewerbsfähigkeit ist deshalb ein Vergleich mit dem Leistungsangebot der ausländischen ERGs wichtig. Dabei kann es allerdings nicht Ziel sein, sich den Bedingungen anderer ERG-Anbieter einfach anzugleichen.

Vielmehr geht es darum, das Leistungsangebot und die Preise unserer ERG so zu gestalten, dass die Wettbewerbsfähigkeit der schweizerischen Exportwirtschaft und einzelner Branchen in einer Gesamtbetrachtung gewahrt bleibt. In diese Betrachtung sind insbesondere die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen als übergeordnetes Element sowie die Arbeitsmarktverhältnisse und zukunftsgerichtete marktstrategische Überlegungen einz'ubeziehen. Bezogen auf Geschäfte, für welche die Gewährung einer Garantie eine Voraussetzung für den Abschluss darstellt, kann im Einzelfall eine fehlende, unzureichende oder deutlich kostspieligere Absicherung allerdings meist nicht durch bessere oder verbesserte Rahmenbedingungen kompensiert werden.

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Neue Entwicklungen

Die Verschärfung des internationalen Wettbewerbs, Veränderungen im internationalen Umfeld (Privatisierung und Globalisierung; Zwang, vermehrt in Fremdwährungen anbieten zu müssen; regionale und internationale Harmonisierungsbestreburigen) und die sich daraus ergebenden Anpassungsbedürfnisse machen eine punktuelle Überprüfung des ERG-Leistungsangebotes notwendig. Von Seiten der Maschinenindustrie, welche 80 Prozent der ERG-Garantien beansprucht, werden dabei insbesondere folgende Postulate in den Vordergrund gestellt: die Einführung einer selektiven Absicherung privater Zahlungsrisiken, die Ausgabe von Fremdwährungspolicen (Dollars und ECUs, da es den Exporteuren immer weniger gelingt, in Franken abzuschliessen), gewisse Verbesserungen im Prämiensystem sowie die Bereitstellung verbindlicherer grundsätzlicher Garantiezusagen.

Diese Anpassungsbedürfnisse an veränderte Verhältnisse bilden Gegenstand der gleichlautenden Motionen Ruesch (94.3224) bzw. Fischer (94.3241). Diese Vorstösse sind noch nicht überwiesen. Der Ständerat hat der Motion Ruesch am 25. Januar 1995 im Sinne unserer Stellungnahme zugestimmt. Wir erklärten uns bereit, die Einführung einer selektiven Absicherung privater Zahlungsrisiken, welche Gegenstand der mit dieser Botschaft beantragten Gesetzesänderung ist sowie die Schaffung einer verbindlicheren grundsätzlicheren Garantiezusage als Motion entgegenzunehmen. Bei zwei weiteren Anliegen beantragten wir die Umwandlung in ein Postulat: Verbesserungen im Prämiensystem werden wir nach Ausschöpfung der Flexibilität, welche uns die bestehende Ordnung bietet, prüfen, wobei wir von der Voraussetzung ausgehen, dass eine solche Massnahme auch zur Verbesserung der Eigenwirtschaftlichkeit beitragen müsste (bessere Risikostreuung, Mehrumsatz). Die wirtschaftliche Priorität und die mögliche Ausgestaltung einer Indeckungnahme von Fremdwährungskrediten sowie die Risiken und Kosten einer solchen Leistung klären wir unter Beizug externer Experten näher ab. (Diese hat mit der früheren Wechselkursversicherung nichts zu tun. Der Garantiefall würde nur bei Vorliegen eines bereits jetzt versicherbaren politischen, Transfer- oder Delkredereschadens eintreten, wobei die ERG die Vergütung dann in der Fremdwährung zu leisten hätte. Dabei würde sich für sie allenfalls ein Kursnachteil oder -vorteil ergeben). Ferner wiesen wir in unserer Stellungnahme darauf hin, dass wir die Bereit-

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Stellung von Kreditgarantien im Rahmen der Zusammenarbeit mit mittel- und osteuropäischen Ländern sowie der Entwicklungszusammenarbeit grundsätzlich als erfüllt betrachten, da die konzeptionelle Grundlage besteht und das Instrument bereits eingesetzt wird.

In den Bereichen verbindlichere grundsätzliche Zusagen, Fremdwährungspolicen und Prämien können allfällige Anpassungen auf dem Verordnungswege vorgenommen werden. Sollten wir zum Schluss kommen, dass in den zwei letzten Bereichen ein Handlungsbedarf besteht, würden die notwendigen Änderungen der ERG-Verordnung Gegenstand einer entsprechenden Vernehmlassung bilden. Die Einführung einer verbindlicheren grundsätzlichen Zusage kann dagegen unmittelbar realisiert werden: angesichts ihrer begrenzten materiellen und finanziellen Tragweite kann auf eine Vernehmlassung verzichtet werden.

Von besonderer Dringlichkeit ist für Teile unserer Exportwirtschaft und namentlich die Maschinenindustrie, welche 80 Prozent der ERG-Garantien auf sich vereinigt, die Einführung einer selektiven Garantie der privaten Zahlungsrisiken. Diese erfordert die in Ziffer 2 angeführte und begründete Ergänzung des ERG-Gesetzes.

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Vernehmlassungsverfahren Allgemeines

Der Bundesrat hat am 11. Januar 1995 vom Vorentwurf Kenntnis genommen und das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement ermächtigt, bis zum 15. März 1995 das Vernehmlassungsverfahren durchzuführen, welches auf die politischen Parteien und interessierten Organisationen begrenzt war.

Insgesamt haben sich sieben politische Parteien und sechs interessierte Organisationen vernehmen lassen.

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Ergebnis des Vernehmlassungsverfahrens

Die Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens sind im Bericht des EVD vom 7. April 1995 veröffentlicht worden. Die eingegangenen Stellungnahmen zeigen, dass die begrenzte Lösung zur Deckung privater Zahlungsrisiken durch den Einbezug ausgewählter privater Banken auf breite Zustimmung stösst und von keinem Vernehmlassungsteilnehmer abgelehnt wird.

Klare Zustimmung findet die gewählte Lösung bei FDP, CVF, SVP, LP, FPS und EDU sowie dem Vorort (einschliesslich VSM, SGCI und dem Schweizerischen Versicherungsverband), dem Schweizerischen Gewerbeverband, bei der Schweizerischen Bankiervereinigung sowie der Vereinigung schweizerischer Angestelltenverbände. Diese Parteien und Organisationen stimmen - soweit sie sich dazu geäussert haben - auch unserer Lagebeurteilung, Bedürfnisanalyse und Einsatzgrundsätzen zu.

Unterstützt wird die Anpassung auch vom Schweizerischen Gewerkschaftsbund, der diese jeoch mit zusätzlichen Auflagen entwicklungspolitischer sowie ökologischer Natur verbunden sehen möchte. Die SP kann der Anpassung mit Vorbehalten zustimmen (strikte Bindung an das Prinzip der Eigenwirtschaftlichkeit), wobei sie gleichzeitig auch für ein qualifiziertes Verfahren zur Beurteilung entwicklungspolitischer und ökologischer Auswirkungen von grösseren Projekten eintritt. Für die Arbeitsgemeinschaft Swissaid/Fastenopfer/Brot für alle/Helvetas/Caritas stehen 1303

neben der Sicherstellung der Eigenwirtschaftlichkeit die entwicklungspolitischen Anliegen im Vordergrund (qualifiziertes Verfahren, Beauftragter für Entwicklungsfragen in der ERG-Geschäftsstelle).

Die Arbeitsgemeinschaft erneuert ausserdem ihre Forderung nach Einsitznahme der Hilfswerke in der ERG-Kommission. Dieses Anliegen macht auch die Vereinigung Schweizerischer Angestelltenverbände geltend, welche eine Verbreiterung der Vertretungsbasis der Arbeitnehmer in der Kommission wünscht.

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Mitberücksichtigung entwicklungspolitischer und ökologischer Aspekte

Zur Mitberücksichtigung entwicklungspolitischer und ökologischer Aspekte möchten wir nochmals unsere Politik darlegen und aufzeigen, weshalb wir weitergehende Auflagen nicht als angezeigt und zielkonform betrachten, solange diese im Alleingang erfolgen und sich nicht auf eine verstärkte internationale Zusammenarbeit und Disziplin abstützen können. Wir verweisen dazu auch auf unsere Antwort auf die Motion Brunner (94.3371).

Die ERG ist ein Exportförderungs- und kein Entwicklungsinstrument. Bei der Gewährung von Garantien für Exporte nach ärmeren Entwicklungsländern werden jedoch gemäss Artikel l Absatz 2 des ERGG die Grundsätze der schweizerischen Entwicklungspolitik mitberücksichtigt. Dabei geht es dem Gesetzgeber primär darum, zu vermeiden, dass durch ERG-Deckungszusagen Prestigeprojekte in Entwicklungsländern begünstigt werden und/oder dass in Ländern, in denen die schweizerische Entwicklungszusammenarbeit aktiv ist, Widersprüche zwischen schweizerischen Exportfinanzierungen und Entwicklungsprogrammen entstehen.

Garantien für Projekte in ärmeren Entwicklungsländern sowie Ländern, die Empfänger von Mischkrediten sind, werden mit Blick auf diese Zielsetzung geprüft.

Dabei gibt der Dienst für Entwicklungsfragen des BAWI zuhanden der ERG-Kommission eine Beurteilung ab.' Die Angaben des Exporteurs werden von Fall zu Fall durch Informationen und Stellungnahmen der Weltbank, der regionalen Entwicklungsbanken und der Schweizerischen Botschaften ergänzt. Die Weltbank hat sich gegenüber nationalen ERGs bereit erklärt, auf Anfrage Auskünfte über Projektvorhaben und deren Stellenwert in den nationalen Entwicklungsprogrammen zu erteilen. Von dieser Möglichkeit machen wir systematisch Gebrauch. Seit ihrer Erweiterung von 1992 ist .sodann die DEH in der Kommission vertreten und bringt die entwicklungspolitischen Gesichtspunkte direkt in die Beratungen ein.

Die ERG verlangt von den schweizerischen Unternehmen, welche eine Garantie beantragen, je nach Natur und Grosse des Projektes auch Angaben zu den Umweltauswirkungen, welche sie von Fall zu Fall durch Rückfragen bei der Weltbank, regionalen Entwicklungsbanken oder bei den Schweizerischen Botschaften ergänzt.

Bei der Beurteilung eines Grossprojektes hat sie kürzlich einen Konsulenten mit der Ausarbeitung einer zusammenfassenden Entscheidgrundlage beauftragt. Die ausländischen Exportkreditinstitutionen, welche im Rahmen des internationalen Lieferkonsortiums an diesem Projekt mitinteressiert waren, haben diese Studie nicht unterstützt. Sie gingen davon aus, dass es Sache des Importlandes ist, diese Auswirkungen zu beurteilen und Abklärungen unsererseits einen Eingriff in dessen Souveränitätsrechte darstellen würden.

Dieses Beispiel illustriert drei Aspekte, welche wir bei der Beurteilung entwicklungspolitischer oder ökologischer Auflagen berücksichtigen müssen:

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Erstens steht die ERG in keinem Rechtsverhältnis zum Empfängerland, im Gegensatz etwa zur Entwicklungszusammenarbeit, bei welcher staatliche Leistungen zu Vorzugsbedingungen zwischen der Schweiz und dem Empfänger vertraglich begründet sind, staatliche Informations- und Kontrollverpflichtungen beinhalten und Auflagen des Gebers zulassen. Eine rechtliche Beziehung der ERG besteht ausschliesslich mit dem schweizerischen Exporteur.

Zweitens handelt es sich bei den von der ERG unterstützten Exporten in der Regel nicht um fertige Projekte wie bei der Entwicklungszusammenarbeit sondern um Lieferungen. Dort wo es um die Finanzierung von Projekten geht, ist der schweizerische Lieferant in den meisten Fällen in ein internationales Konsortium eingebunden, mit Lieferungen, welche von verschiedenen ERGs unterstützt werden.

Drittens sind - auf diesem Hintergrund - die Einwirkungsmöglichkeiten eines einzelnen Landes gering. Weitergehende Auflagen im Alleingang sind wirkungslos und führen zu einer Selbstdiskriminierung, solange die anderen Lieferländer nicht von vergleichbaren Ansprüchen ausgehen. Je stärker wir die ERG mit Auflagen belasten, welche die ausländischen Institutionen nicht kennen, desto ineffizienter wird sie als Instrument der Exportförderung und Arbeitsplatzerhaltung.

Unser Ziel muss deshalb dahingehen, unter den OECD-Ländern eine intensive Zusammenarbeit und eine Verständigung auf vergleichbare, leicht anwendbare Grundsätze zu fördern. Wir unterstützen gegenwärtig eine in diese Richtung gehende Initiative im Rahmen des Exportkreditarrangements (OECD).

Die beschriebene Praxis und die Zusammensetzung der Kommission erlauben bereits heute, entwicklungspolitische und ökologische Risiken bei Grossprojekten mit hoher Sicherheit zu erkennen. Gesuche, bei denen sich auf Grund dieser Risiken ernsthafte Kohärenzprobleme zwischen Exportförderung und entwicklungspolitischen und ökologischen Grundsätzen und Anliegen der Schweiz ergeben, werden dem Bundesrat vorgelegt, dem in diesen Fällen die entsprechende Güterabwägung obliegt.

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Erweiterung der Kommission

Um die entwicklungs- und arbeitsmarktpolitischen Aspekte verstärkt zu berücksichtigen, wurde die Kommission auf den I.Januar 1992 durch je einen Vertreter der DEH und der Gewerkschaften erweitert. Im Zuge dieser Kommissionserweiterung wurde die paritätische Zusammensetzung aufrechterhalten, indem neben vier Vertretern des Bundes vier Mitglieder der Wirtschaft, Exportindustrie und Arbeitnehmer vertreten sind. Die fachlichen Kompetenzen der Kommission sind damit breit abgestützt. Eine nochmalige Erweiterung drängt sich nicht auf und würde eine effiziente Arbeit dieser Operationellen Kommission gefährden, welche dem Rhythmus der internationalen Geschäftsabläufe angepasste Entscheide fällen muss. Ausserdem würde die Erweiterung wiederum Fragen im Zusammenhang mit der Beibehaltung der Parität aufwerfen.

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Besonderer Teil Absicherung des privaten Zahlungsrisikos Ausgangslage

Im Gegensatz zu den Exportrisikoversicherungen der meisten übrigen Industrieländer schliesst das ERG-Gesetz die Versicherung der Gefahr der Zahlungsverweigerung oder Zahlungsunfähigkeit privater Besteller aus. Dieses Risiko kann von der ERG nur dann gedeckt werden, wenn der private Käufer eine Staatsgarantie oder die Garantie einer staatlich beherrschten Bank beibringen kann, und das Risiko so von einem privaten zu einem staatlichen wird.

Der Ausschluss des privaten Delkredere geht von der Überlegung aus, dass sich die staatliche Absicherung durch das Exportland auf Risiken beschränken sollte, welche auf seilen des Bestellers von Handlungen des Staates abhängig sind, die vom Exporteur weder vorausgesehen, noch beeinflusst werden können. Anderseits wird davon ausgegangen, dass es Sache des Exporteurs ist, die Bonität seiner privaten Kunden zu prüfen bzw. sich bei privaten Anbietern von Absicherungsmöglichkeiten gegen die privaten Risiken zu schützen.

In ihrem Bericht über die Inspektion der ERG von 1987 machte die Geschäftsprüfungskommission 1988 die Anregung, die Einführung einer Absicherungsmöglichkeit für das private Delkredere zu bedenken. Bei der ERG-Revision von 1989 haben wir jedoch auf den Einbau einer solchen Möglichkeit verzichtet, da wir damals namentlich davon ausgingen, dass den Exporteuren in den meisten Märkten, wo staatliche Garantien fehlen und private Absicherungen notwendig werden, Marktinstrumente zur Verfügung stehen.

Mit der wirtschaftlichen Transition in Osteuropa und in den Entwicklungsländern hat sich nun eine grundlegende Veränderung der Situation und der Beurteilung der Möglichkeiten des Marktes ergeben. Das Exportsegment, für welches die ERG das Delkredere versichern kann, wird zusehends kleiner. Dies ist in erster Linie eine Folge der Privatisierung von Unternehmen des öffentlichen Sektors und Banken, welche von der ERG bisher als staatliche Garanten akzeptiert werden konnten, wobei die betreffenden Abnehmerländer sich ordnungspolitisch folgerichtig auch zunehmend weigern, Lieferungen an private oder privatisierte Unternehmen zu garantieren.

Diese Entwicklung führt bei ERG und Exporteuren zu zunehmenden Unsicherheiten bezüglich des Status der in Privatisierung begriffenen Unternehmen und namentlich der bisher als Garanten akzeptierbaren staatlichen Banken. Sie bringt uns - mit dem Beharren auf einer Staatsgarantie als Voraussetzung für die Dekkung der Zahlungsrisiken bei Lieferungen an privatisierte Unternehmen - auch in Widerspruch zu den wirtschaftspolitischen Zielen unserer Unterstützung dieser Länder.

Solange sich der von der ERG abgedeckte Handel mit Osteuropa (einschliesslich der einmaligen USSR) und den Entwicklungsländern vor allem im staatlichen Umfeld bewegte (bzw. über staatliche Banken abgewickelt werden konnte), fiel die fehlende Versicherungsmöglichkeit des privaten Delkredere weniger ins Gewicht.

Nun öffnet sich hier eine Lücke, welche durch den privaten Markt (Banken und Versicherungen) gegenwärtig und auch auf längere Frist nicht geschlossen werden dürfte. Der Grund für die Zurückhaltung des privaten Marktes liegt darin, dass in diesen Regionen das Länderrisiko bei der Bonitätsprüfung privater Unternehmen

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und Banken ein überragendes Element für die Beurteilung ihres wirtschaftlichen Gedeihens bleibt und in diesem Sinne das private Delkredere überlagert.

Je langfristiger das Risiko im Rahmen von Kreditgeschäften ist, desto unsicherer wird die Bonitätseinschätzung, namentlich weil im Zeitablauf das nationale politikbestimmte Umfeld die wirtschaftliche Entwicklung und Ertragskraft der Käufer mitprägt. Die Komponente «Länderrisiko» gewinnt so im Zeitablauf an zunehmender Bedeutung in der Beurteilung der Bonität bzw. dem Delkredererisiko privater Unternehmen und Banken. Die Konsumgüterindustrie, welche sich im kurzfristigen Kreditbereich bewegt, ist deshalb von der neuen Entwicklung bedeutend weniger betroffen als die Investitionsgüterindustrie.

Die limitierte Bereitschaft des Marktes, private Zahlungsrisiken zu übernehmen, findet ihren Niederschlag auch im beschränkten Geltungsbereich der zukünftigen EG-Richtlinie zur Liberalisierung der staatlichen Exportversicherungen. Liberalisiert werden sollen Leistungen, welche vom Markt angeboten werden. Als Kriterium für die Marktgängigkeit wendet die EU die Rückversicherungsfähigkeit an.

Diese ist im wesentlichen auf die OECD-Länder und kurze Laufzeiten beschränkt, weshalb die Liberalisierung vorerst auf diesen Bereich limitiert wird.

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Lösung: Garantie privater Banken

Dieser Veränderung des Umfeldes und der damit verbundenen Schlechterstellung des schweizerischen Exporteurs soll durch die Akzeptanz unwiderruflicher Akkreditive oder Garantien privater Banken Rechnung getragen werden. Neben staatlichen oder staatlich beherrschten Banken sollen also- in Zukunft auch gute und entsprechend geprüfte private Banken als Garanten zugelassen werden.

Es handelt sich um eine begrenzte Lösung: im Gegensatz zu den meisten ausländischen Exportkreditversicherungen wird weiterhin darauf verzichtet, das- Delkredererisiko des Bestellers zu versichern. Für diesen steht die garantierende Bank im Bestellerland ein, welche seine Bonität prüft und von ihm entsprechende Sicherheiten verlangen kann. Wir können damit die bestehende Lücke im Versicherungsangebot unter Bedingungen schliessen, welche eine Begrenzung des Risikos und des administrativen Aufwandes erlauben.

Nachdem wir festgestellt haben, dass mittel- und längerfristige, private Delkredererisiken in Ost- und Entwicklungsländern von den Exporteuren nur bedingt beeinflussbar sind und vom staatlich beeinflussten Länderrisiko überlagert werden, so dass private Absicherungsmöglichkeiten oft fehlen, liegt diese Lösung letztlich auch nicht im Widerspruch zu unserer Grundhaltung. Anderseits löst sie auch nicht alle Probleme unserer Exporteure: in Entwicklungsländern und vor allem in den Ländern Osteuropas werden Geschäftsabschlüsse oft durch die Überschuldung oder die schwache finanzielle Basis der Unternehmer (Endabnehmer) erschwert. Wir stellen fest, dass in diesen Ländern staatliche Banken in der Gewährung von Garantien äusserst vorsichtig geworden sind, und es ist davon auszugehen, dass private Banken die Risiken noch konservativer beurteilen dürften.

Soweit ausländische Exportkreditversicherungen, welche die Zahlungsrisiken der Endabnehmer abdecken, bereit sind, unter Exportförderungsgesichtspunkten höhere Risiken einzugehen als die ERG, wird auch weiterhin die Möglichkeit einer Schlechterstellung unserer Exporteure bestehen. Mit fortschreitender marktwirtschaftlicher Wandlung wird sich die finanzielle Lage und Solidität der Unternehmen jedoch verbessern und die neue Massnahme wird voll zur Geltung kommen.

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In den fortgeschritteneren Ländern Mitteleuropas, Lateinamerikas und Asiens wird dies unmittelbar der Fall sein.

Bei den Kreditgarantien, welche gemäss BB über die Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas gewährt werden können, wurde die Möglichkeit, das private Delkredererisiko zu versichern, ebenfalls vorgesehen (BB1 7994 V 568 ff.). Im Rahmen dieser Garantien kann dieses Risiko nicht nur mittelbar (über eine als Garanten akzeptierte Bank des Importlandes), sondern in spezifischen Fällen - in Berücksichtigung der transitorischen Schwierigkeiten - auch direkt eingeschlossen werden.

Auf der anderen Seite ist der Anwendungsbereich dieser Garantien nicht nur regional (Osteuropa), sondern innerhalb dieser Region auch auf diejenigen Länder beschränkt, für welche die ERG wegen der zu hohen politischen und wirtschaftlichen Risiken keine Lieferungen versichert. Verschieden ist auch die Zielsetzung: steht bei der ERG die Exportförderung im Vordergrund (mit subsidiär positiven Auswirkungen auf die wirtschaftliche Entwicklung des Importlandes), ist es bei den Kreditgarantien im Rahmen der Osthilfe gerade umgekehrt.

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Risiken und Kosten

Die Risiken und Kosten einer beschränkten Erweiterung der ERG auf private Zahlungsrisiken sind nicht quantifizierbar: zum einen haben wir es mit Laufzeiten zu tun, bei denen die Länderrisiken dominant werden, welche versicherungsmathematisch nicht berechenbar sind (deshalb existiert auch kein privater Markt); zum andern ist auch die volumenmässige Entwicklung der Versicherung privater Zahlungsrisiken durch die ERG (Nachfrage) nicht abschätzbar.

Bei der Beurteilung dieses wichtigen Aspektes können wir uns aber auf die Erfahrungen der ausländischen Exportversicherungen abstützen, welche private Zahlungsrisiken schon lange versichern. Diese zeigen, dass Delkredereschäden im Vergleich zu den politischen Schäden und den Transferschäden (Überschuldung der Länder) nur einen unbedeutenden Bruchteil der Schadenzahlungen ausmachen.

Dies hängt einmal damit zusammen, dass die Schäden, welche im letzten Jahrzehnt angefallen sind und welche auch heute noch anfallen, zum überwiegenden Teil auf die Überschuldung von Ländern zurückzuführen waren, welchen die Devisen fehlten, um die Rückzahlungen zu leisten. Betroffen waren auch die privaten Schuldner, die keine Devisenzuteilungen mehr erhielten, selbst wenn sie bei der Zentralbank die entsprechenden Mittel in Lokalwährung deponierten. Die Transferrisiken überlagerten die Delkredererisiken, wobei im überschuldeten Staatssektor oft nicht zwischen diesen beiden Risikoarten unterschieden werden konnte. Zur Vermeidung von Abgrenzungsproblemen verlangt die ERG-Verordnung deshalb, dass bei Bestellung öffentlich-rechtlicher Körperschaften das Delkredererisiko mitversichert werden muss.

In der Praxis der ausländischen Exportversicherer ist bisher kaum ein Fall bekannt, bei dem private Banken ihren Garantien nicht nachgekommen sind, es sei denn, sie seien durch verschuldungsbedingte Devisenrestriktionen ihrer Regierungen daran gehindert (Transferschäden: bereits jetzt versicherbar) oder durch massive Abwertungen der Landeswährungen (nur bedingt voraussehbar) in ihrer Fähigkeit betroffen worden, Verbindlichkeiten in Devisen zu erfüllen. Dieses positive Bild ist zunächst darauf zurückzuführen, dass Exportversicherer die von ihnen akzeptierten Banken sorgfältig auswählen können. So sind in jüngster Zeit ausländische Institutionen auch dazu übergegangen, in einzelnen Ländern nur mehr private Banken als

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Garanten zu akzeptieren, weil sich diese besser aus dem Sog staatlicher Schuldenwirtschaft heraushalten können als staatliche oder staatlich kontrollierte Institute.

Sodann ist auch zu beachten, dass die Regierungen nicht nur staatliche sondern auch private Banken von volkswirtschaftlicher Bedeutung in der Regel nicht fallen lassen, wenn sie in Schwierigkeiten geraten sollten.

Was die Nachfrage nach dieser neuen Leistung anbetrifft, könnte es durchaus sein, dass sich vor allem eine Substitution bisheriger staatlicher durch private bzw. privatisierte Garanten (Banken) ergibt, ohne wesentlichen Zuwachs im Volumen der versicherten Delkredererisiken. Diese Annahme stützt sich darauf, dass die Exporteure die Versicherung des Delkredererisikos besonders in den höheren Länderrisikogruppen bereits heute als eine wichtige Voraussetzung betrachten. Nicht auszuschliessen ist, dass der ERG dank diesem Ausbau des Leistungsangebots zusätzliche Geschäfte im mittel- und langfristigen Bereich (über den Forfaitierungslimiten der Banken) in besseren Länderkategorien unterstellt werden könnten. Unter dem Gesichtspunkt der besseren Diversifizierung der Risiken hätte eine solche Entwicklung einen positiven Aspekt. Wenn wir davon ausgehen, dass gute private Banken staatlichen Institutionen oft überlegen sind, ergibt sich ausserdem auch von dieser Seite her eine qualitative Verbesserung der Risiken.

Weniger gut gestellt sind dagegen allenfalls private gegenüber staatlichen Delkredereschäden im Falle von Umschuldungen. Hier gilt es zwei Fälle zu unterscheiden.

Zum einen den reinen Delkredereschaden, d. h. den Fall, dass eine der von uns akzeptierten privaten Banken ihre Garantie wegen Zahlungsunfähigkeit nicht honoriert. In diesem Fall - dessen Eintretenswahrscheinlichkeit, wie vorgängig ausgeführt, klein ist - müsste die ERG den zivilrechtlichen Weg zur Eintreibung der Forderung bestreiten. Zum andern der Transferschaden, d. h. der Fall, in dem die garantierende Bank ihre Leistungspflicht in Lokalwährung gegenüber der Zentralbank erfüllt, die letztere den Transfer wegen Devisenmangels (Moratorium) jedoch nicht durchführen kann. Es handelt sich um den klassischen Umschuldungsfall, bei dem eine solche Forderung in der Regel von der Regierung des Schuldnerlandes anerkannt wird. Im Zeichen der zunehmend liberaleren Devisenbestimmungen in den Importländern ist jedoch eine gewisse Tendenz festzustellen, dass Schuldnerländer versuchen, im Transferschadenfall nicht-öffentliche Forderungen ohne staatliche Garantie aus der Umschuldung auszuschliessen.

214

Auswahl der Banken

Für die Begrenzung der Risiken und Kosten ist eine sorgfältige Auswahl der privaten Banken von ausschlaggebender Bedeutung. Die ERG unterzieht zwar auch die staatlichen Banken und Institutionen, welche sie als Garanten akzeptiert, einer Überprüfung. Dabei spielt allerdings der Wert der staatlichen Garantie oder Bindung eine ausschlaggebende Rolle. Mit dem Wegfall dieses Kriteriums muss die ERG in eine neue Dimension der Bonitätsbeurteilung vorstossen.

Sie wird sich dabei weitgehend von der Praxis der Banken und der ausländischen Exportversicherer leiten lassen, wobei sie auf Grund ihres spezifischen Auftrages mit Bezug auf die übergeordneten Länderrisiken und die Laufzeiten ihrer Garantien wie bei den staatlichen auch bei den privaten Zahlungsrisiken kalkuliert weiter gehen muss als die Banken. Zur Begrenzung der Risiken wird die ERG sich wie bisher auch der banküblichen Instrumente, wie Länderplafonds und Garantielimiten für die einzelnen Institute bedienen.

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Ausgangspunkt für die Bonitätsbeurteilung einer Bank ist ihr politisches und wirtschaftliches Umfeld, d. h. das Länderrisiko. Dabei kann von der Länderbeurteilung ausgegangen werden, wie die ERG sie bereits jetzt vornimmt: betrachtet wird das politische und wirtschaftliche Risiko eines Landes unter Einbezug regionaler Gesichtspunkte (politische Stabilität, wirtschaftliche Dynamik einer Region). Als zusätzliche Beurteilungselemente kommen bei der Beurteilung der Bonität einer oder mehrerer Banken hinzu: die Bankengesetzgebung und Bankenaufsicht, der allgemeine Stand und Gesundheitszustand des Bankwesens und die Aussichten auf einen «Lender of last resort» (Rückendeckung, Politik des Staates).

Vor diesem Hintergrund wird die ERG dann die Beurteilung der Bank im engeren Sinne vornehmen: Analyse von Bilanz und Geschäftsbericht, Ratings durch spezialisierte Agenturen, Quervergleiche, Erfahrungen und Einschätzung durch den Markt (Kreditlimiten, volkswirtschaftliche Bedeutung der Bank).

In einer dritten Stufe kann auch noch die Natur der Transaktion, die finanziert bzw.

garantiert werden soll, in die Beurteilung einbezogen werden (Ware, Käufer, volkswirtschaftliche Bedeutung und Dauer des Engagements).

Bei der Vornahme dieser Bonitätsprüfung kann sich die ERG auf eine ganze Anzahl Informationsquellen abstützen (u. a.): - Internationale Institutionen und Agenturen, welche sich auf die Beurteilung von Ländern und Banken spezialisiert haben; - Informationen der Schweizer Banken, welche über ein weltweites Korrespondentennetz und langjährige Erfahrung verfügen und regelmässig eigene Analysen vornehmen; - Diplomatische Aussenposten und schweizerische Vertretungen bei den Entwicklungsbanken, welche zu zusätzlichen Abklärungen beigezogen werden können; - Berner-Union, in der die staatlichen und privaten Exportkreditversicherer einen regen Informationsaustausch über das Zahlungsverhalten der Länder, aber auch der grossen Käufer und Garanten pflegen (regelmässiger Notifikationsfluss über säumige Zahler, insbesondere Banken).

Als staatliche Institution kann die ERG sich nicht damit begnügen, Beurteilungen Dritter (z. B. Banken) unbesehen zu übernehmen. Diese haben eine teilweise andere Interessenlage, und es gilt, beispielsweise Zielkonflikte der Banken zwischen Kundeninteressen und der Information der ERG zu vermeiden. Die ERG muss im Schosse ihrer Geschäftsstelle deshalb eine eigene Kapazität zur Vornahme von Bankenbonitätsprüfungen aufbauen, welche die Informationen aufbereitet und analysiert und der ERG-Kommission entsprechende Anträge unterbreitet. Im Rahmen dieser Kapazität muss die Geschäftsstelle in Zusammenarbeit mit den verschiedenen Informationsquellen auch ein Warnsystem aufziehen und die als Garanten akzeptierten Banken einer periodischen Überprüfung unterziehen.

Die ERG wird sich als zusätzliche Sicherheitsmassnahme und um das Prüf- und Uberwachungsverfahren übersichtlich und vom Aufwand her in Grenzen zu behalten, selektiv auf die Akzeptanz der wichtigsten und sichersten Banken der verschiedenen Partnerländer beschränken. Die volkswirtschaftliche Bedeutung der einzelnen Institute und die Beteiligung erstklassiger ausländischer Banken an Institutionen in Ëntwicklungs- und Transformationsländer werden dabei ein wichtiges Selektionskriterium bilden.

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215

Die Anpassung des ERG-Gesetzes

Die heutige Regelung, wonach die ERG nur staatliche Banken als Garanten akzeptieren und Zahlungsrisiken privater Besteller nicht übernehmen darf, ergibt sich aus den Artikeln 4 Buchstabe c und 5 Buchstabe b des ERG-Gesetzes vom 26. September 1958 (SR946.1Ì).

Artikel 4 Buchstabe c erlaubt die Akzeptanz von Sicherheiten staatlicher Banken, wobei davon ausgegangen wird, dass diese im ausdrücklichen oder stillschweigenden Auftrag staatlicher Stellen handeln: Die Garantie umfasst, unter Vorbehalt eines abweichenden Entscheides im einzelnen Fall, die teilweise Deckung von Verlusten, die verursacht werden durch Ergebnisse und Umstände wie: c.

Zahlungsunfähigkeit oder Zahlungsverweigerungen von Staaten, Gemeinden, anderen öffentlich-rechtlichen Körperschaften oder Notenbanken, welche die Forderung durch eine Garantie gesichert oder ein unwiderrufliches, bestätigtes Akkreditiv eröffnet haben oder durch eine staatliche Bank eröffnen liessen.

Artikel 5 Buchstabe b schliesst die direkte Versicherung des Zahlungsrisikos privater Besteller explizit aus: Durch die Garantie nicht gedeckt sind Verluste, die b.

infolge Zahlungsunfähigkeit oder Zahlungsverweigerung privater Besteller entstanden sind.

Gedeckt werden können solche Zahlungsrisiken nur, wenn sie durch eine Staatsgarantie oder die Eröffnung eines unwiderruflichen, bestätigten Akkreditives durch eine staatliche Bank gesichert sind.

Um die Zulassung von ausgewählten Privatbanken als Garanten möglich zu machen, beantragen wir, Absatz 4 Buchstabe c wie folgt zu modifizieren: Zahlungsunfähigkeit oder Zahlungsverweigerung von Staaten, Gemeinden, anderen öffentlich-rechtlichen Körperschaften, Notenbanken, staatlichen oder privaten Banken, welche die Forderung durch eine Zahlungsgarantie gesichert oder ein unwiderrufliches Akkreditiv eröffnet haben;

Mit der Formulierung wird weiterhin daran festgehalten, dass Zahlungsrisiken, welche nicht direkt bei Staaten, Gemeinden, öffentlich-rechtlichen Körperschaften sowie ganz oder überwiegend solchen gehörenden oder öffentliche Aufgaben erfüllenden Betrieben des privaten Rechts anfallen, durch eine Garantie zu sichern sind.

Die Garantie staatlicher und privater Banken wird neu aber gleichgestellt, wobei vorausgesetzt wird, dass die ERG beide Kategorien von Banken prüft, bevor sie als Garanten akzeptiert werden. Dabei können unterschiedliche Kriterien angewendet werden, wobei heute auch bei Staatsbanken immer weniger allein auf die Besitzesverhältnisse abgestellt wird.

Mit der neuen Formulierung, welche die staatlichen Banken zu direkten Akteuren werden lässt (weg von «eröffnen liessen»), wird auch der Entwicklung der letzten Jahrzehnte Rechnung getragen, bei der staatliche Banken immer mehr unmittelbar und selbständig Garantien erteilten.

Die Revision gibt uns auch die Gelegenheit, den bisherigen Wortlaut des Gesetzes der Praxis anzupassen. Der alte Text spricht von einem bestätigten Akkreditiv. Im bankentechnischen Sprachgebrauch ist ein bestätigtes Akkreditiv ein von der Bank 1311

des Exporteurs garantiertes Zahlungsinstrument und entbindet diesen von jedem Zahlungsrisiko. Das Gesetz bezieht sich jedoch auf die Zahlungsgarantie der Bank im Importland. Würde im übrigen eine Bestätigung der Bank des Exporteurs vorliegen, hätte der Exporteur keinen Anlass mehr für eine ERG-Deckung. Diese Dekkung ist umgekehrt oft die Voraussetzung dafür, dass die Bank des Exporteurs das Akkreditiv bestätigt (zuerst erfolgt die Garantie und dann die Bestätigung). Wir haben deshalb bei der Revision auf diese unrichtige Qualifikation im Einklang mit der gängigen Praxis verzichtet.

Artikel 5 Buchstabe b bleibt unverändert, da weiterhin nicht beabsichtigt wird, Zahlungsrisiken privater Besteller - soweit es sich nicht um Betriebe handelt, die öffentliche Aufgaben erfüllen - direkt zu versichern, sondern nur mittelbar über eine staatliche oder private Bank (die Bank tritt an Stelle des Bestellers). Der Garantiefall tritt damit erst ein, wenn die Bank ihre Garantie, bzw. Zahlungsverpflichtung nicht honorieren kann.

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Gebührenbemessung

Bei der Bemessung der Gebühr für die Versicherung privater Zahlungsrisiken gegen Garantien ausgewählter privater Banken soll bis zur Gewinnung auswertbarer Erfahrungen die gleiche Grundlage und der gleiche Gebührenansatz angewendet werden wie beim staatlichen Delkredererisiko. Dies bedeutet, dass auf den Ansatz der Grundgebühr, welcher dem Länderrisiko und der Laufzeit Rechnung trägt, ein Zuschlag von 25 Prozent erhoben wird. Die Kommission kann dabei speziellen Risiken oder Sicherheiten durch weitere Zuschläge bzw. Rabatte Rechnung tragen. Die Gleichbehandlung von Delkredererisiken, welche durch staatliche oder ausgewählte private Banken garantiert werden, beruht auf der Annahme, dass die Risiken bei beiden Kategorien von Garantien vergleichbar sind.

Grundsätzlich hat sich die Prämiengestaltung auch für diese Versicherungsleistung an den für die gesamte ERG geltenden Kriterien zu orientieren: dem Risiko, der langfristigen Eigenwirtschaftlichkeit sowie der Konkurrenzfähigkeit unserer Industrie. Wir werden den Prämienzuschlag für das Delkredererisiko anhand dieser Kriterien periodisch überprüfen und zu diesem Zweck Prämieneinnahmen und allfällige Schäden im privaten Delkrederebereich separat ausweisen.

3

Finanzielle und personelle Auswirkungen

Die finanziellen Auswirkungen sind nicht quantifizierbar. Es kann aber davon ausgegangen werden, dass die zusätzliche Belastung des ERG-Fonds und damit das zusätzliche Risiko für den Bund sich bei vorsichtiger Garantiepolitik in begrenztem Rahmen hält. Die Gründe, welche uns zu dieser Annahme führen, können im folgenden nochmals wie folgt zusammengefasst werden: - Im staatlichen Bereich sind Delkredereschäden äusserst selten. Sie fallen meist mit Transferschäden oder politischen Ereignissen zusammen und werden von diesen überlagert. Obwohl besser unterscheidbar von diesen Ursachen, findet diese Überlagerung auch bei den privaten Delkredererisiken statt, welche der ERG zur Deckung unterbreitet werden. Es wird sich vor allem um mittel- und langfristige Laufzeiten handeln, bei denen das private Delkredere oft in einem subsidiären Verhältnis zu den übrigen Risiken steht, welche die ERG bereits jetzt versichern kann.

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Das Risikopotential könnte sich dann erhöhen, wenn das Angebot dieser neuen Leistung zu einem merklichen Anstieg der Geschäfte führen würde, welche der ERG unterbreitet werden. Eine solche Entwicklung, die sich in Grenzen halten dürfte, könnte anderseits die Chancen der ERG erhöhen, ihr Garantieportefeuille besser zu diversifizieren.

Die Gebühren für diese Leistung sollen im übrigen so bemessen sein, dass sie zur langfristigen Eigenwirtschaftlichkeit des ERG-Fonds beitragen. Die Bestrebungen zu einer gewissen Harmonisierung der Prämien in Richtung Eigenwirtschaftlichkeit, welche in der EU und in der OECD unternommen werden, kommen dieser Zielsetzung entgegen.

Personell erfordert diese neue Leistung die Einstellung von ein bis zwei Spezialisten in der Analyse von Banken durch die ERG-Geschäftsstelle. Diese ist administrativ dem Sekretariat des Vereins Schweizerischer Maschinenindustrieller angegliedert. Die Anstellung erfolgt auf privatrechtlicher Basis und die Entlöhnung erfolgt aus den Gebühreneinnahmen bzw. dem ERG-Fonds.

4

Legislaturplanung

Die beantragte Modifikation des ERG-Gesetzes ist in der Legislaturplanung 1991-1995 nicht explizit enthalten, da die Konsequenzen der Veränderungen im internationalen Umfeld und insbesondere des damals erst einsetzenden Privatisierungsprozesses auf die ERG nicht absehbar waren. Sie stellt jedoch einen Beitrag zur ausgeglichenen Entwicklung der Wirtschaft und zur Sicherung der Vollbeschäftigung dar (Ziel 24 der Legislaturplanung 1991-1995, BEI 7992 III l ff.).

5

Verhältnis zum europäischen Recht

Die vorgeschlagene Anpassung des Leistungsangebotes der ERG bringt eine gewisse Annäherung .an die gegenwärtig in Ausarbeitung begriffenen Richtlinien der EG im Bereich der staatlichen Exportkreditversicherungen (ABI. Nr. C 272 vom 30. September 1994, S. 2). Ziel dieser Richtlinie ist eine Harmonisierung der Garantie- und Deckungsbedingungen und davon ausgehend der Gebühren.

Die schweizerische Leistungspalette bleibt auch nach Realisierung der beantragten Verbesserung hinter derjenigen der EU-Mitglieder zurück. Dies ist u. a. hinsichtlich der Versicherung von Exportkrediten in fremder Währung (Dollars) und teilweise auch mit Bezug auf die Deckungssätze der Fall.

Im Bereich der Prämien ist zu erwarten, dass die Harmonisierungsbestrebungen die EU schrittweise zu risikogerechteren Deckungsbedingungen führen werden. Es kann also in diesem Bereich mit einer gewissen Annäherung von seilen der EU an die vor allem für schlechter eingestufte Länder höheren Prämien der ERG gerechnet werden.

Mit Bezug auf die kurzfristigen Garantien (bis zwei Jahre) strebt die EU eine Privatisierung der marktfähigen Risiken an. Zur Festlegung der Marktgängigkeit von

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Risiken wurde das Kriterium der Rückversicherbarkeit gewählt. Dabei zeichnet sich ab, dass sich die angestrebte Liberalisierung auf Grund dieses Massstabes vorerst weitgehend auf die Versicherung der privaten Delkredererisiken im OECDRaum auswirken bzw. beschränken wird. Die vorgesehene Akzeptanz privater Banken als Garanten für private Zahlungsrisiken durch unser Land dürfte sich in diesem Raum - und auf unser Verhältnis zur EU - kaum auswirken.

6

Rechtliche Grundlagen

Der revidierte Artikel des Bundesgesetzes über die Exportrisikogarantie stützt sich wie dieses auf die Artikel 3 l bis Absatz 2 und 3 iM^quics ^er Bundesverfassung.

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Anhang Finanzielle Lage der ERG Die ERG war von 1934 bis 1981 selbsttragend, wobei bereits seit 1978 Verluste anfielen, welche aber zunächst durch Reserven aufgefangen werden konnten. Von 1981 bis 1992 stieg das Liquiditätsdefizit der ERG dann aber stetig bis auf 2,47 Milliarden Franken an. Gedeckt wurde dieses Defizit durch Vorschüsse des Bundes an den 1981 geschaffenen ERG-Fonds.

Diesen Vorschüssen des Bundes standen Ende 1992 auf der Aktivseite der Bilanz 3,35 Milliarden Franken Guthaben aus Konsolidierungsabkommen mit Schuldnerländern gegenüber. Diese wurden mit 50 Prozent auf l ,67 Milliarden Franken wertberichtigt. Die Bilanz wies einen Verlustvortrag von 805 Millionen Franken aus.

Sieht man von hohen Verlusten, welche der ERG aus den seinerzeitigen Währungsgarantien erwuchsen ab (900 Mio. Fr.), dienten die Bundesvorschüsse weitgehend der Refinanzierung von Umschuldungen, welche die Schweiz seit Beginn der achtziger Jahre mit über dreissig Ländern abschliessen musste. Diese Vereinbarungen sollen überschuldeten Ländern Erleichterung verschaffen und gleichzeitig den Gläubigerländern Gewähr bieten für eine zwar verspätete, aber doch geordnete Rückzahlung des Kapitals sowie dessen kontinuierliche Verzinsung. Üblich sind heute - je nach Entwicklungsstand und Leistungsfähigkeit des Landes - Zahlungserstreckungen von 10-16 Jahren einschliesslich Freifristen von drei bis sieben Jahren. Die Garantienehmer werden gegen Abtretung ihrer Forderung an die ERG zum Zeitpunkt der ursprünglichen Fälligkeiten entschädigt. Die ERG ist hiezu auf Bundesvorschüsse angewiesen. Die von den Exporteuren übernommenen Forderungen werden mit einem hohen Satz, der den unsicheren Rückzahlungsperspektiven der Schuldnerländer Rechnung trägt, wertberechtigt. Der Verlustvortrag setzt sich damit im wesentlichen aus diesen Wertberichtigungen und den Verlusten aus der Währungsgarantie minus den über die Jahre erwirtschafteten Erträgen (namentlich Gebührenerlöse) zusammen.

Die Entlastungsmassnahmen von 1990 Bei der Schaffung des ERG-Fonds ging man davon aus, dass die Verzinsung der Bundesvorschüsse aus den Zinseinnahmen aus den Konsolidierungsforderungen erfolgen würde. Ab 1986 - also bereits vor der Gewährung von Zinsreduktionen im Rahmen von Konsolidierungsabkommen (z. B. Polen, Ägypten, ärmere Entwicklungsländer) - fielen die durch die Schuldner effektiv bezahlten Zinsen auf den Konsolidierungsguthaben aber unter den Betrag, welchen die ERG zur Verzinsung der Bundesvorschüsse aufzubringen hatte. Zahlreiche Länder waren einfach nicht in der Lage, ihren Schuldendienst vereinbarungsgemäss zu leisten.

Dies bedeutete faktisch, dass der Bund die Verzinsung seiner Guthaben bevorschussen musste.

Diese Feststellung war neben der Tatsache, dass die wertberichtigten Guthaben der ERG die Schulden gegenüber dem Bund nicht mehr deckten, eine der Alarmglokken, welche den Bundesrat 1989 dazu führten, den eidgenössischen Räten verschiedene Massnahmen zur Entlastung der ERG zu unterbreiten. Diese setzten bei den Ursachen an, welche in den achtziger Jahren für die rasche Verschlechterung der finanziellen Lage der ERG verantwortlich waren: der Währungsgarantie und der Verschuldung.

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Die Währungsgarantie wurde 1974 auf dem Hintergrund des raschen Zerfalls des Dollars und der schweren Rezession eingeführt. Sie führte bis zu ihrer Aufhebung (1985) zu Verlusten von 900 Millionen Franken, welche im Gegensatz zu Umschuldungsforderungen mit Sicherheit nicht wiedereinbringlich sind. Zur Entlastung der ERG wurde eine zehnjährige Zinsbefreiung der ERG auf diesem Teil der Bundesvorschüsse beschlossen.

Die zweite wichtige Entlastungsmassnahme steht in unmittelbarem Zusammenhang mit der Verschuldungskrise und den Bemühungen um eine Erleichterung der Schuldenlast vor allem der ärmeren Länder: sie sieht vor, dass die ERG Konsolidierungsforderungen, welche in Entschuldungsmassnahmen einbezogen werden sollen, an den Bund abtreten kann. Dieser erlässt der ERG im Gegenzug Bundesvorschüsse im gleichen Ausmass. Auf Grund der vorgesehenen Entschuldungsaktionen gegenüber ärmeren Entwicklungsländern, aber auch einzelner Aktionen in Osteuropa (debt for nature-swaps in Polen) kann mit einem Erlass an Bundesvorschüssen von rund einer Milliarde Franken gerechnet werden, was der ERG vor allem auf Seiten der Zinsen eine bedeutende Entlastung bringt. Da es sich bei den abgetretenen Forderungen hauptsächlich um solche gegenüber ärmeren Ländern mit sehr unsicherer Rückzahlungsperspektive handelt, verbessert sich ausserdem die Qualität des Konsolidierungsportefeuilles.

Für den Bund hat diese Lösung den Vorteil, dass er mit relativ wenig neuen Mitteln, welche zum Rückkauf der Selbstbehalte der Exporteure zu Sekundärmarktpreisen benötigt werden, ein hohes Entschuldungsvolumen bereitstellen kann. Dieses hat wesentlich zur Pionierrolle beigetragen, welche die Schweiz heute auf internationaler Ebene im Bereich der Entschuldung der ärmeren Entwicklungsländer einnimmt. Die Entlastung der ERG wird in den Dienst der Entschuldung gestellt, womit zwei Zielen auf einmal gedient ist.

Erste Wirkungen 1993 überstiegen die effektiven Zinseinnahmen der ERG aus Konsolidierungsguthaben mit 150 Millionen Franken erstmals seit 1986 wieder die Zinszahlungen der ERG an den Bund, welche 82 Millionen Franken betrugen. Diese positive Entwicklung setzte sich 1994 fort (Zinseinnahmen aus Konsolidierungen von 103 Mio. Fr.

stehen Zinszahlungen an den Bund von 56 Mio. Fr. gegenüber). Dies ist neben den Entlastungsmassnahmen (Sistierung der Verzinsung auf der Währungsgarantie, Wegfall der Verzinsung auf erlassenen Vorschüssen) allerdings auch auf die verbesserte Zahlungsfähigkeit und -moral einiger wichtiger Länder bei der Bedienung ihrer Umschuldungsabkommen zurückzuführen.

Im Rahmen von Entschuldungsmassnahmen trat die ERG bisher Forderungen im Umfang von 676 Millionen Franken an den Bund ab (1993: 327 Mio. Fr., 1994: 349 Mio. Fr.) und konnte vom Erlass von Vorschüssen im gleichen Ausmass profitieren. Die Wertberichtigung auf den zur Entschuldung vorgesehenen Konsolidierungsguthaben wurde aufgelöst. Der dadurch anfallende Buchertrag wurde zur Erhöhung des Wertberichtigungssatzes auf den verbleibenden Utnschuldungsguthaben von 50 auf 65 Prozent verwendet. Dem Bundesvorschuss, der Ende 1994 noch 1,95 Milliarden Franken betrug (wovon 900 Mio. Fr. unverzinslich) stehen damit wertberichtigte Konsolidierungsforderungen von 1,37 Milliarden Franken gegenüber.

Dank diesen Massnahmen, die auch durch einen höheren Zinsertrag und einen rückläufigen Schadensverlauf gestützt wurden, konnte der Verlustvortrag 1993 von 805 auf 727 Millionen Franken abgebaut werden (bei erhöhter Wertberichtigung auf 1316

einem qualitativ besseren Portefeuille). Dabei ist einschränkend darauf hinzuweisen, dass die ERG wegen des versicherungsmathematisch nicht prognostizierbarcn Schadensverlaufes und der in ihrer finanziellen Lage fehlenden Möglichkeit, Reserven anzulegen bisher darauf verzichtet hat, Rückstellungen für künftige Schäden auf den eingegangenen Verpflichtungen vorzusehen. Wir prüfen gegenwärtig, wieweit und nach welchen Kriterien künftig solche Rückstellungen sinnvoll und angezeigt wären. Statt einen Ertragsüberschuss auszuweisen, haben wir 1994 Rückstellungen im Umfang von 134 Millionen Franken gebildet.

Kosten der ERG für den Bund Die Pflicht, die Bundesvorschüsse zu verzinsen, stellt für die ERG eine Belastung dar, welche ihre wichtigsten Konkurrenzinstitutionen im Ausland nicht kennen.

Diese können am Jahresende Einnahmen und Ausgaben und ihre Liquiditätsdefizite zumeist direkt und zinslos über das staatliche Budget abbuchen. Das schweizerische System eines von der Finanzrechnung losgelösten Fonds für die ERG stellt im internationalen Vergleich eine transparente Lösung dar und erlaubte, die effektive Belastung des Bundes durch die ERG bisher relativ tief zu halten. Diese beschränkt sich auf den Zinsverzicht auf den währungsbedingten Vorschüssen (bisher rund 250 Mio. Fr.) sowie den Verzicht auf die Rückzahlung der Vorschüsse im Rahmen von Entschuldungsaktionen (bisher rund 676 Mio. Fr.). Von 1982 an gerechnet - dem Jahr als die ERG erstmals bevorschusst werden musstc - entspricht dies rund 70 Millionen Franken jährlich (die auf Grund der bis 1999 noch vorgesehenen Entlastungsmassnahmen auf gegen 90 Mio. Fr. anwachsen können).

Diesen im Rahmen der Entlastungsmassnahmen anfallenden Kosten der ERG von rund 1,6 Milliarden Franken (1000 Mio. Fr.. Entschuldungsaktionen und rund 600 Mio. Fr. Zinsverzicht - einschliesslich Zinseszinsen - auf den Währungsverlusten) steht das Total der durch die ERG seit ihrem Bestehen (1934-1994) erlassenen Verfügungen in der Höhe von 190 Milliarden Franken gegenüber. Dabei ist es ausserdem eine Ermessensfrage, ob und wieweit man der ERG den Erlass von Bundesvorschüssen im Rahmen von Entschuldungsmassnahmen (dem die Abtretung von entsprechenden Forderungen an den Bund gegenübersteht) als Kosten anlastet.

Ausblick auf die weitere Entwicklung Die Entwicklung der finanziellen Lage der ERG wird wesentlich von der Bedienung der Konsolidierungsabkommen durch die bisherigen Schuldnerländer und vom zukünftigen Schadenverlauf beeinflusst werden. Dieser ist schwer abschätzbar, da die von der ERG abgedeckten Gefahren (politisches Risiko, Transferrisiko) nicht berechenbar sind. Auf der einen Seite kann aber davon ausgegangen werden, dass die Zahlungsfähigkeit der bisherigen Schuldnerländer sich weiter verbessert und eine allgemeine Schuldenkrise wie in den achtziger Jahren sich kaum wiederholen wird. Positiv zu bewerten sind auch die bisherigen Erfahrungen mit den sich rasch entwickelnden asiatischen Volkswirtschaften sowie mit den osteuropäischen Ländern, welche sich im wirtschaftlichen Anpassungsprozess befinden und für welche die ERG verfügbar ist. Auf der anderen Seite ist nicht zu übersehen, dass die Märkte, für welche die Verfügbarkeit der ERG von besonderer Bedeutung ist, nach wie vor mit Risiken behaftet sind. Dabei dürfte sich die negative Risikoselektion weiter akzentuieren, da die Länder der besseren Risikogruppen kapitalmarktfähig werden bzw. die Risiken vom Markt (Banken) bei kurz- und mittelfristigen Laufzeiten ohne Absicherung durch die ERG übernommen werden. Die wichtige Wende im Verhältnis Zinsertrag aus Konsolidierungen zu Zinszahlungen an den Bund sollte aber nicht mehr gefährdet sein.

7702

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Bundesgesetz über die Exportrisikogarantie

Entwurf

Änderung vom

Die Bundesversammlung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, nach Einsicht in die Botschaft des Bundesrates vom 24. Mai 1995 ", beschliesst: I

Das Bundesgesetz vom 26. September 19582' über die Exportrisikogarantie wird wie folgt geändert: An. 4 B st. c Die Garantie umfasst, unter Vorbehalt eines abweichenden Entscheides im einzelnen Fall, die teilweise Deckung von Verlusten, die verursacht werden durch Ereignisse und Umstände wie: c. Zahlungsunfähigkeit oder Zahlungsverweigerung von Staaten, Gemeinden, anderen öffentlich-rechtlichen Körperschaften, Notenbanken, staatlichen oder privaten Banken, welche die Forderung durch eine Zahlungsgarantie gesichert oder ein unwiderrufliches Akkreditiv eröffnet haben; II 1 2

Dieses Gesetz untersteht dem fakultativen Referendum.

Der Bundesrat bestimmt das Inkrafttreten.

7702

» BB1 1995 III 1296 SR 946.11

21

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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Botschaft zur Änderung von Artikel 4 Buchstabe c des Bundesgesetzes über die Exportrisikogarantie vom 24. Mai 1995

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Foglio federale

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1995

Année Anno Band

3

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35

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05.09.1995

Date Data Seite

1296-1318

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