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Bericht der

ständeräthlichen Kommission, betreffend den Rekurs des Verwaltungsrathes der Bürgergemeinde Neuenburg wegen angeblicher Verfassungsverlezung durch Erlasse des Staatsraths des Kantons Neuenburg.

(Vom 21. Juli 1873.)

Tit.!

Zum leichteren Verständniß der hier zu erörternden Fragen dürfte es am Plaze sein, der Darstellung des Sachverhaltes einen kurzen Ueberblik über die im Kanton Neuenburg bestehenden Gemeindeverhältnisse vorauszuschiken.

Bis in die neuere Zeit hat man daselbst als Trägerin der öffentlichen Interessen ausschließlich die B ü r g e r g e m e i n d e gekannt. Sie verwaltete das Gemeindevermögen, besorgte das Armenund Schulwesen, die Ortspolizei, kurz alles und jedes was die örtlichen Interessen beschlägt.

Kein Niedergelassener hatte Stimmrecht. Selbstverständlich existirte auch keinerlei Repräsentation derselben in den örtlichen Behörden.

Die Bürgergemeinden hatten zu ihrer Verfügung theils die althergebrachten Gemeindegüter und Fonds, theils wurden sie (nach einer Notiz, welche sich in der allgemeinen Statistik der

531 Schweiz findet) vom Staate do t ir t und denselben unter Anderm nicht weniger als 35,000 Posen Wald zugetheilt. Die Bürgergemeinde Neuenburg speziell besizt infolge dessen und durch Hinzutritt einer Schenkung (beziehungsweise Vermächtniß) des Herrn Pury ein Vermögen von mehr als lljï Millionen Franken.

Die Bürge/gemeinde Neuenburg besizt dann auch neben den gewöhnlichen öffentlichen Gebäuden und Anstalten eine Reihe von sehr reich ausgestatteten Instituten, denen sie einen spezifisch bürgerlichen Charakter beilegt: ein eigenes G y m n a s i u m , B ü r g e r spital, Waisenhaus, eine Gemäldesammlung, ethnographische und a r c h ä o l o g i s c h e Sammlungen, ein h i s t o r i s c h e s M u s e u m , e i n e s c h ö n e B i b l i o t h e k u. s. w.

In der Regel scheinen die Zinsen der Bürgergüter in Verbindung mit den der Bürgerkasse zufallenden Nebeneinkünften (Polizeitaxen u. s. w.) zur Bestreitung der öffentlichen Bedürfnisse ausgereicht zu haben. Allein mit der Zunahme der Bevölkerung infolge des industriellen Aufschwunges einzelner Orte steigerten sich die Anforderungen im Gemeindewesen und gieng in vielen Gemeinden das Gleichgewicht wischen Einnahmen und Ausgaben verloren Es lag nun außerordentlich nahe, daß die Niedergelassenen nicht wohl besteuert werden konnten, ohne daß ihnen hinwider gewisse Rechte in der Gemeinde eingeräumt werden mußten.

Ganz abgesehen aber auch hievon, kann es gar nicht überraschen, wenn die niedergelassene Bevölkerung in örtlichen Fragen, welche sie ebensosehr interessirten wie die Bürger, nicht länger sich mundtodt erklären und von der Berathung derselben ausschliessen lassen wollte.

Diesem berechtigten Verlangen mußte Rechnung getragen werden und so finden wir denn in der Verfassung eine Reihe von Bestimmungen, welche eine neue Organisation 'des Gemeindewesens ' anstreben.

Allein, wie anderwärts, zielt dieselbe nicht geradezu auf eine totale Aenderung des Systems ab, sondern schafft eine Art Uebergangsstadium.

Die Bürgergemeinden werden nicht aufgehoben, sondern, es wird neben denselben die Errichtung von Einwohnergemeinden in Aussicht genommen.

Wir haben also einen Dualismus, bei welchem sich die frühere Bürgergemeinde und die neue Einwohnergemeinde (Municipalité) in die Besorgung öffentlicher Interessen theilen. Dem Gesez bleibt vorbehalten, die näheren Bestimmungen darüber festzustellen.

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Von der Verfassung selbst fallen in Betracht, die- Art. 66, 67, 68 und 69 mit Bezug auf das Gemeindewesen selbst, und die Art.

74, 75 und 76 mit Bezug auf das Schulwesen im Besonderen.

Im Jahre 1861 ist dann das in Art. 69 der Verfassung vorgesehene Gesez über das Gemeindewesen wirklich erlassen worden.

Dasselbe bestimmt unter Anderm Folgendes: Da, wo Munizipalgemeinden eingeführt werden, gehen alle Lasten und vom Gesez den B ü r g e r g e m e i n d e n zugetheilten Kompetenzen (also die Gesammtbesorgung der örtlichen Interessen) an die Einwohnergemeinde (Municipalité) über.

Die Bürgergemeinden behalten das Eigenthum, die Nuznießung und die Verwaltung ihres Vermögens -- aber sie müssen aus dem Ertrag desselben alle diejenigen öffentlichen Ausgaben bestreiten, die ihnen vorher, als sie (die Bürgergemeinden) ausschließlich Trägerinnen der öffentlichen Interessen waren, zur Last fielen.

Diese Verpflichtung unterliegt einer einzigen Beschränkung: Mehr als der Bürgergemeinde, nachdem sie die Kosten des Armenwesens, welches ihr zu besorgen verbleibt, und die Verwaltungskosten bestritten hat, vom Ertrag noch übrig bleibt, kann nicht gefordert werden.

Damit ist ausgeschlossen, daß die Bürger als s o l c h e noch extra besteuert werden könnten, wenn der Ertrag des Bürgergutes die Gemeindeauslagen nicht dekt.

So sind denn also die Gemeindeaiigelegenheiten zwischen den beiden Orgauen getheilt.

Der Bürgergemeinde verbleibt: das Eigenthum und die Verwaltung des Vermögens und das Armenwesen.

Der Einwohnergemeinde fällt alles Uëbrige zu, also auch unter Anderm die Schule.

Die Mittel zur Bestreitung der Ausgaben findet sie bis zu einer gewissen Grenze irn Ertrag des Bürgergutes.

Man darf indessen nicht etwa der Vorstellung Raum geben, daß nun dadurch die Bürgergemeinde überall auf das im Gesez ihr angewiesene beschränkte Feld zurükgedrängt worden sei.

Die BildungO der Einwohnergemeinde ist vielmehr fakultativ O aufzufassen. Die betreffende Gemeinde selbst muß sie beschließen.

Nun unterlag das natürlich keinen Schwierigkeiten, wo die Mehrheit der Gemeindeangehörigen Niedergelassene waren ; in sehr

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vielen Orten aber war das Verhältniß umgekehrt, und in diesen verblieb auch die gesammte Besorgung der Gemeindeangelegenheiteu der Bürgergemeinde.

Allein auch da, wo die sogenannte Municipalité eingeführt wurde, lief nicht Alles glatt ab. Laut dem Bericht des Staatsrathes vom 6. September 1872 interpretirte die Bürgergemeinde N e u e n b u r g gegenüber der dortigen Einwohnergemeinde das angeführte Gesez vom 26. September 1861 dahin, .,,daß nicht alle öffentlichen Obliegenheiten an die Municipalité übergehen, sondern bloß die im Gemeindegesez ausdrüklich dieser lezteren zugeschiedenen Verwaltungszweigc.a Ueberall, wo das Gesez. nichts Spezielles festgesezt habe, könne die Bürgergemeinde fortadministriren.

Dieses scheint nun namentlich der Fall gewesen zu sein auf dem Gebiete des Schulwesens und speziell mit dem Gymnase latin.

Hinsichtlich dieses Institutes ließ sich natürlich im Gesez kein allgemeines Prinzip aufstellen. Der Staat besizt allerdings höhere Lehranstalten, neben welchen das städtische Gymnasium selbstständig existirt.

Allein von diesem Verhältniß konnte das Gemeindeg e s e z, welches nicht eine Ausscheidung zwischen. Staat und Bürgergemeinde vornimmt, nicht sprechen.

Hinwider besizt keine einzige Gemeinde im Kanton ein ähnliches Institut und so mag es denn allerdings gekommen sein, daß der Gesezgeber sich hierüber nicht speziell ausgesprochen hat.

Daraus zog dann die Bürgergemeinde Neuenburg den Schluß, es existire hier ein rein bürgerliches Institut, auf welches das_Gesez nicht anwendbar sei.

Um nun auf diesem Gebiete jede Unklarheit zu beseitigen, erließ auf Antrag des Staatsrathes der Große Rath von Neuenburg am 11. September 1872 ein Nachtragsgesez, welches die Artikel 2und 3 des frühern Gesezes von 1861 präziser faßte (vide Bundesrathsbeschluß).

Gestüzt auf dieses n e u e Gesez, schritt nun der Staatsrath gegen die Bürgergemeinde von Neuenburg ein, indem er sub 8. Nov e m b e r 1872 erklärte : Die auf Grundlage des Gesezes von 1861 zwischen der Bürgergemeinde und der Municipalité abgeschlossene Uebereinkunft

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(welche die Ausscheidung der beidseitigen Funktionen beschlägt} sei aufgehoben.

Dieselben seien angewiesen, eine neue zu entwerfen, welche übrigens die Genehmigung des Staatsrathes nur erhalte, w e n n die g a n z e ö f f e n t l i c h e V e r w a l t u n g der Einwohnergemeinde zugewiesen werde, mit einziger Ausnahme: der bürgerlichen Armenpflege und der Administration desbürgerlichen Vermögens.

In ihrer Antwort auf diese Zuschrift verlangte nun die Bürgergemeinde Auskunft, wie das bezüglich einer Reihe von Instituten zu verstehen sei, welche sie bisher als ihr ausschließliches Eigenjhum behandelt habe.

Nun gelangt die Bürgergemeinde an den Bund und behauptet: 1) Das Gesez vom 11. September 1872 sei verfassungswidrig^ Es verstoße gegen die Art. 66, 67, 69.

2) Es greife der Große Rath in das Privatrecht ein, indem hier eine Eigenthumsfrage vorliege, welche nur durch den Richter und nicht durch den Gesezgeber entschieden werden könne.

Im Weiteren wurde vom Bundesrathe verlangt, daß er die beiden Beschlüsse vom 8. November und 23. November suspendire, bis die konstitutionelle Frage entschieden sei.

Der Bundesrath hat sowohl dieses Gesuch wie den Rekursselbst abgewiesen, und nunmehr gelangt der Anstand an die eidgenössischen Räthe.

Die Kommission beantragt einstimmig die Abweisung und findet es beinahe auffallend, daß zur Erörterung der an sich durchaus nicht komplizirten Angelegenheit eine ganze, Bibliothek von Memoiren, Rekursschriften u. s. w. verwendet wurden.

Es fragt sich einfach, ob das Gesez vom 11. September 1872 verfassungswidrig sei oder nicht. Diese Frage verneinen wir gestüzt auf folgende Gesichtspunkte : 1) Die Verfassung von Neuenburg garantirt den Bürgergemeinden ihre Güter und deren Verwaltung, mit der Beschränkung, daß. ihr Ertrag zu öffentlichen Zweken verwendet werden muß.

Denjenigen Theil der Einkünfte, welcKe zur Besorgung des Armenwesens erforderlich sind, kann die Bürgergemeinde infolge des Gesezes vom 11. September 1872 nach wie vor direkt verwenden.

Den gesammten Rest hat sie an die Einwohnergemeinde abzugeben zur Dekung der öffentlichen Bedürfnisse.

535 2) Durch diese Icztere Bestimmung wird gar kein Verfassungsparagraph verlezt, denn dieses Gesez ist gar nichts Anderes, als die Vollziehung des Art. 69 der Verfassung, welcher den Staat nicht bloß berechtigt, sondern verpflichtet, auf dem Wege der Gesezgebung eine Gemeindeorganisation zu schaffen, und ihn ermächtigt, bei dieser Gelegenheit Einwohnergemeinden zu schaffen.

, 3) Auf diesem Gebiete ist der Gesezgeber nur insoweit beschränkt, daß er das Eigenthum und die Verwaltung des Bürgergutes der Bürgergemeinde belassen muß, und diese Schranke hat er eingehalten, da er dieselben ausdrüklich der Bürgergemeinde reservirt. Die Zuweisung der Einkünfte an die Municipalité steht ganz einfach im Verhältniß zu den Lasten, welche dieser zugetheilt werden. Würde das Armenwesen n i c h t der Bürgergemeinde zur Besorgung verbleiben, so müßte consequenter Weise auch der hiefür verwendbare Theil der Einkünfte übergehen. Da das nicht der Fall ist, so findet die Theilung statt.

4) Von einem privatrechtlichen Charakter des Bürgergutes ist gar keine Rede. Die Bürgergemeinde kann diese Güter nicht vertheilen, noch verschenken oder sonst irgendwie consumiren; sie bleiben öffentlichen Zweken gewidmet und die Herrschaft der Bürgergemeinde über diese Güter besteht nur kraft des Umstandes, daß bis in die neueste Zeit dieselbe die Trägerin der öffentlichen Interessen gewesen ist und es theilweise (Armenwesen) noch ist.

Wenn je diese öffentlichen Funktionen ganz erlöschen sollten, würden die hiefür bestimmten Fonds an diejenige Korporation übergehen, welche an die Stelle der Bürgergemeinde tritt.

5) Wenn bei der Anwendung des Gesezes nicht bloß solche allgemein öffentlichen Güter, sondern auch solche in Frage kommen sollten, welche eine spezielle Zwekbestimmung oder einen nachweisbar privatrechtlichen Charakter haben, so ist je nachdem der zuständige Richter des Kantons, oder soweit allfällig das Legat Pury Veranlaßung dazu geben könnte, m ö g l i c h e r w e i s e das Bundesgericht das zuständige Forum.

Bloß deßwegen, weil in der künftigen Anwendung des Gesezes solche Streitpunkte entstehen können, liegt für die Bundesbehörden kein Grund vor, das Gesez selbst -r- das in vollständig konstitutioneller Weise geschaffen wurde -- als verfassungswidrig zu erklären.

6) Selbst wenn wir in die Detailfragen eintreten wollten und die beiden Dekrete des Staatsrathes vom 8. November und 23. November einer materiellen Prüfung unterstellen müßten, so würde die Anschauungsweise der Kommission mit derjenigen der Rekurrentin kaum übereinstimmen, da in der That Spitäler, Kirchen,

536 Waisenhäuser und Schulgebäude eben dem öffentlichen Bedürfniß dienen und den Bestimmungen des öffentlichen Rechtes unterliegen.

Das Gleiche dürfte wohl bei den Sammlungen, vielleicht mit Ausnahme der Gemäldegallerie, der Fall sein. Es sind eben Hülfsmittel des höheren Unterrichtswesens, und der Staat, dem das gesainmte Erziehungswesen unterstellt ist, das aus seinem Budget bestritten wird, dürfte wohl auch hinsichtlich dieser Sammlungen ein Wort mitzusprechen haben, 7) Indessen ist es nicht unsere Absicht, hierüber uns definitiv auszusprechen. Sowie die Sache liegt, ist bloß der Rekurs gegen das Gesez vom 11. September 1873 in Frage.

Was die Beschwerde über die Dekrete des Staatsraths vom 8. November und 23. November 1872 anbetrifft, so hat der Bundesrath sich bloß geweigert, dieselben zu suspendiren, indem er dem Rekurs gegen das Gesez eine Suspensivwirkung gegenüber den Vollziehungsdekreten nicht zuerkannte.

Die Kommission hat keinen Grund, dieser Anschauung entgegenzutreten. Ueber die D e k r e t e des Staatsrathes vom Standpunkt ihrer konstitutionellen Zuläßigkeit aus hat der Bundesrath selbst gar keinen Entscheid gefällt, sondern die Rekurrentin an den Neuenburger Großen Rath verwiesen.

So lange daher eine solche Entscheidung hierüber ab Seite des Bundesrathes nicht vorliegt, so kann auch von den Räthen nach konstanter Praxis in diesen Theil der Angelegenheit nicht eingetreten werden.

A n t r a g : *) 1J Der Rekurs gegen das Gesez vom 11. September 1872 wird abgewiesen. · 2) Die Besehwerden gegen die Erlasse vom Staatsrath von Neuenburg vom 8. und 23. November sind vorerst vom Bundesrathe materiell zu entscheiden.

B e r n , den 21. Juli 1873.

Namens der ständeräthlichen Kommission, Der Berichterstatter: Nagel.

*) Angenommen: Stäuderath 21, Natioualrath 28. Juli 1873.

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Bericht der ständeräthlichen Kommission, betreffend den Rekurs des Verwaltungsrathes der Bürgergemeinde Neuenburg wegen angeblicher Verfassungsverlezung durch Erlasse des Staatsraths des Kantons Neuenburg. (Vom 21. Juli 1873.)

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06.09.1873

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