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Bundesblatt

Bern, l O.Oktober 1977

129.Jahrgang

Band III

Nr.41 Erscheint wöchentl. Preis: Inland Fr. 85.-im Jahr, Fr. 48.50 im Halbjahr; Ausland Fr. 103.im Jahr, zuzüglich Nachnahme- und Postzustellgebühr. Inseratenverwaltung: Permedia, Publicitas-Zentraldienst für Periodika, Hirschmattstrasse 36, 6002 Luzern, Tel. 041/23 6666

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Botschaft

77.061

zum Asylgesetz und zu einem Bundesbeschluss betreffend den Rückzug des Vorbehaltes zu Artikel 24 des Übereinkommens über die Rechtsstellung der Flüchtlinge

vom 31.August 1977

Frau Nationalratspräsidentin, Herr Ständeratspräsident, sehr geehrte Damen und Herren, Wir unterbreiten Ihnen mit dieser Botschaft - einen Entwurf zum Asylgesetz und - einen Entwurf zu einem Bundesbeschluss über den Vorbehalt zu Artikel 24 des Übereinkommens über die Rechtsstellung der Flüchtlinge mit dem Antrag auf Zustimmung.

Ferner beantragen wir.Ihnen, die nachstehende Motion abzuschreiben: 1973 M

11737 Asylrecht, rechtliche Grundlagen, N 19.9.73, Hofer, Bern; S. 11.12.73

Wir versichern Sie, Frau Präsidentin, Herr Präsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

31. August 1977

Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Furgler Der Bundeskanzler: Huber

1977-512

Bundesblatt. J29. Jahrg. Bd. III

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Übersicht Mit der im Jahre 1973 überwiesenen Motion Hofer wurde der Bundesrat beauftragt, klare rechtliche Grundlagen für das Asylrecht zu schaffen. Der vorliegende Entwurf zu einem Asylgesetz fasst die vielen in verschiedenen Erlassen (Gesetzen, Verordnungen, Weisungen und Richtlinien) verstreuten Bestimmungen systematisch zusammen und verbessert in einzelnen Punkten (z. B. Erwerbstätigkeit, Rechtsschutz) die Rechtsstellung der Flüchtlinge. Diese erhalten zwar kein subjektives Recht auf Asyl, jedoch Anspruch auf Durchführung des klar geregelten Asylverfahrens. Die Verwaltung entscheidet nicht nach freiem Ermessen, sondern hat Asyl zu gewähren, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt sind.

Der Gesetzesentwurf stützt sich auf Artikel 69'" der Bundesverfassung, der ausreichende Grundlage ist, soweit die bisherige Asylpraxis kodifiziert wird. Die Anerkennung eines subjektiven Rechtsanspruchs auf Asyl könnte sich jedoch nicht auf die geltende Verfassung stützen. Schon allein aus diesem Grund konnte der dahin zielende Wunsch verschiedener Kreise nicht berücksichtigt werden. Zudem müsste die Anerkennung eines subjektiven Rechtsanspruchs auf Asyl in einem Kleinstaat ohnehin durch verschiedene Vorbehalte eingeschränkt werden. Die im Entwurf vorgesehene Lösung weicht aber zum mindesten in den Auswirkungen von einer Regelung mit dem subjektiven Recht des Flüchtlings kaum entscheidend ab.

Ob und in welcher Richtung eine umfassendere, den heutigen Gegebenheiten besser entsprechende Verankerung des Asylrechts gesucht werden soll, ist im übrigen im Rahmen der Totalrevision der Verfassung zu prüfen.

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Botschaft I

Allgemeiner Teil

II

Grundlagen

III

Ausgangslage

Der Entwurf zu einem Asylgesetz geht auf einen parlamentarischen Vorstoss aus dem Jahre 1973 (Motion Hofer) sowie auf schon vorher bestehende Bestrebungen der zuständigen Behörden und aussenstehender, mit Flüchtlingsfragen beschäftigter Kreise zurück.

Die Motion von Nationalrat Hofer (Bern) vom 27. Juni 1973 hat folgenden Wortlaut: Das Asylrecht, das zu den staatsrechtlichen Maximen unserer Politik gehört, ist weder in der Verfassung verankert noch bundesgesetzlich geregelt. Der Bundesrat wird daher beauftragt, dem Parlament eine Vorlage zu unterbreiten zur Schaffung klarer rechtlicher Grundlagen für das Asylrecht.

Die Motion wurde am 19. September 1973 vom Nationalrat und am 11. Dezem, ber 1973 vom Ständerat angenommen und an den Bundesrat überwiesen.

Innerhalb der Eidgenössischen Polizeiabteilung waren schon seit einigen Jahren konkrete Bestrebungen zur Schaffung klarer Rechtsgrundlagen für das Asylrecht im Gange. Im Rahmen dieser Vorarbeiten wurde die Eidgenössische Justizabteilung um die Ausarbeitung eines Gutachtens zur Frage der verfassungsmässigen Abstützung eines Asylgesetzes ersucht (vgl. Ziff. 124).

Schliesslich setzte die Schweizerische Zentralstelle für Flüchtlingshilfe im Jahre 1972 eine Asylrechtskommission ein, die sich dem eingehenden Studium grundsätzlicher Probleme des nationalen und internationalen Flüchtlingsrechts widmet.

An der Kommissionsarbeit beteiligen sich neben Parlamentariern namhafte Persönlichkeiten aus Wissenschaft und Praxis sowie Vertreter der zuständigen Behörden.

Beizufügen bleibt, dass sich auch die Arbeitsgruppe für die Vorbereitung einer Totalrevision der Bundesverfassung bereits unter dem Gesichtspunkt der verfassungsrechtlichen Verankerung mit dem Asylrecht befasst hat (vgl. Ziff. 124 in fine).

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Geschichtliches

Die Schweiz gilt als eines der klassischen Asylländer Europas. Ihre Lage in der Mitte des Kontinents, in der Grenzlinie zwischen der germanischen, und romanischen Welt, ihr Charakter als Gebirgsgegend, die abseits der grossen politischen Kraftlinien liegt, ihre landschaftliche, sprachliche, wirtschaftliche und politische Gliederung, ferner die Bereitschaft zur Toleranz und das Verständnis für die Angehörigen.von Minderheiten, machten sie schon frühzeitig zur Zufluchtsstätte für Flüchtlinge aus allen Ländern.

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Lediglich in kurzen Zügen seien an dieser Stelle einige der wichtigsten Flüchtlingsgruppen der letzten Jahrhunderte genannt, die in der Schweiz Aufnahme suchten und fanden, ohne damit eine erschöpfende Übersicht über die Geschichte der schweizerischen Asylpolitik geben zu wollen (vgl. dazu Müller, Geschichte und rechtliche Grundlagen des Asylrechts, Diss. Basel 1948; Bericht des EJPD über das Flüchtlingswesen in der Schweiz während des Zweiten Weltkrieges und der unmittelbaren Nachkriegszeit; Bericht von Professor C.Ludwig zur Flüchtlingspolitik in der Schweiz in den Jahren von 1933 bis 1955).

Im 15. Jahrhundert suchten Bauern aus dem Elsass in Basel vor den kriegerischen Ereignissen jener Zeit Zuflucht. Rädelsführer und weitere Teilnehmer an gescheiterten Bauernerhebungen am Oberrhein und im Württemberg flüchteten auf schweizerisches Gebiet. Das 16. Jahrhundert brachte der Schweiz Glaubensflüchtlinge aus fast allen Ländern Europas. Die grösste Fluchtbewegung setzte 1685 nach dem Widerruf des Ediktes von Nantes durch Ludwig XIV ein, als sich über 100 000 Hugenotten in die Schweiz und von da aus auch in andere Länder retteten. Zu ihnen gesellten sich Waldenser, die aus dem Piémont vertrieben worden waren.

In der Folge der Französischen Revolution suchten erneut verschiedene Gruppen von Flüchtlingen in der Schweiz Schutz vor Verfolgung. In den Jahren nach 1815 trieb die Unterdrückung freiheitlicher Bewegungen in den benachbarten konservativen und monarchistischen Staaten zahlreiche politische Flüchtlinge über unsere Grenzen. Diese Bewegungen setzten sich nach der Niederwerfung der Revolutionen von 1848 fort, wobei oft die Flüchtlinge ihre politische Tätigkeit - unterstützt von einem Teil der schweizerischen Bevölkerung und einzelner Kantonsregierungen - von der Schweiz aus weiterführten, was zu Schwierigkeiten mit den betreffenden Staaten führte. 1864 kamen nahezu 2000 Polen, die sich am polnischen Aufstand beteiligt hatten, in die Schweiz, und im Anschluss an das Gesetz von 1878 gegen die deutsche Sozialdemokratie suchte eine grössere Zahl von Anhängern dieser Partei in der Schweiz Zuflucht.

Das 20. Jahrhundert, welches auch schon als das «Jahrhundert des Flüchtlings» bezeichnet wurde, brachte neue und schwere Belastungsproben für die schweizerische Asylpolitik. Dabei ging es während des Ersten Weltkrieges vornehmlich um die vorübergehende Beherbergung von Militärflüchtlingen. Zu Beginn des Zweiten Weltkrieges belief sich die Zahl der Flüchtlinge auf 7000-8000. Insgesamt hat die Schweiz während des Krieges rund 300 000 Flüchtlinge für längere oder kürzere Zeit aufgenommen. Im Mai 1945 waren es noch 115 000 und man durfte hoffen, dass das Flüchtlingselend nun ein Ende nehme. Wie sich indessen sehr bald zeigte, erfüllte sich diese Hoffnung nicht. Weiterhin, namentlich nach 1948, suchten Menschen in der Schweiz Zuflucht, sei es als Folgeerscheinung der Umwälzungen in Europa, oder - vor allem in jüngerer Zeit - aufgrund von Entwicklungen ausserhalb Europas und namentlich in der Dritten Welt. Erinnert sei hier nur an die Aufnahme von Flüchtlingen aus Ungarn, der Tschechoslowakei, Tibet, Uganda, Chile, Argentinien und Vietnam. Neben diese grösseren Gruppen treten die vielen Einzelnen, von der Öffentlichkeit weniger Beachteten, die beinahe tag-

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lieh bei uns um Asyl nachsuchen, weil sie aus politischen oder ähnlichen Gründen nicht in ihre Heimat zurückkehren können oder wollen. So beträgt die Zahl der heute in der Schweiz anwesenden Flüchtlinge etwa 30 000.

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Völkerrecht

Das Asylrecht ist nach völkerrechtlich heute allgemein anerkannter Anschauung das Recht eines Staates, einem aus politischen, religiösen oder andern Gründen verfolgten Ausländer innerhalb der eigenen Grenzen vor dem Zugriff fremder Staatsgewalt Schutz und Zuflucht zu gewähren. Jedem Staat steht es frei, aufzunehmen und zu beherbergen wen er will. Mit andern Worten ist das Recht Asyl zu gewähren im. wesentlichen das Recht eines Staates gegenüber andern Staaten.

Entgegen gelegentlich gehörter Auffassungen bedeutet es bis heute keine Pflicht des Staates, und zwar weder einem andern Staat noch dem Asylsuchenden gegenüber. Daraus ergeht auch, dass ein subjektiver Rechtsanspruch des Asylbewerbers auf Inanspruchnahme des Asyls nicht besteht. Allerdings sind da und dort Bestrebungen im Gange, um die Rechtsstellung der Ausländer zu verbessern oder ihnen sogar ein Recht auf Asyl einzuräumen. In einigen Staaten, so in der Bundesrepublik Deutschland, gewährleistet die Verfassung den aus politischen Gründen verfolgten Ausländern einen subjektiven Rechtsanspruch auf Zulassung und Asyl.

Man kann indessen nicht behaupten, dass durch die Verankerung eines verfassungsmässigen Rechtsanspruches die Stellung eines Asylsuchenden im Vergleich zu Staaten mit einer liberalen Asylpraxis entscheidend verbessert wird.

Auf internationaler Ebene wurde das Asylrecht bis heute weder als subjektives Recht noch auf andere Weise geregelt. Private Studien, die in Europa unternommen wurden, führten zwar vor einigen Jahren zur Ausarbeitung eines Vorentwurfes zu einem internationalen Übereinkommen über das territoriale Asyl. Dieser Vorentwurf wurde von einer Gruppe Sachverständiger verschiedener Staaten überarbeitet und diente der Bevollmächtigtenkonferenz, die auf Einladung der Organisation der Vereinten Nationen vom 10. Januar bis zum 4. Februar 1977 in Genf zusammentrat und an der auch eine schweizerische Delegation teilnahm, als Arbeitsgrundlage. Der Versuch einer internationalen Kodifizierung der Grundsätze über die Asylgewährung scheiterte jedoch an den unterschiedlichen rechtlichen und politischen Systemen der verschiedenen Staaten. Die Besorgnis zahlreicher Staaten, in erster Linie ihre uneingeschränkte Souveränität zu bewahren, liess sich anderseits nur schwer mit den Interessen asylsuchender Menschen in Einklang bringen. Aus diesen Gründen gelang es der Konferenz nicht, ihre Aufgabe zu Ende zu führen. Es ist vorläufig ungewiss, ob und zu welchem Zeitpunkt die Bestrebungen, ein internationales Instrument über das Asylrecht zu schaffen, erfolgreich fortgesetzt werden können. Immerhin bleibt beizufügen, dass Fragen des Asyls und Flüchtlingsprobleme Gegenstand ständiger Beratungen des Europarates bilden.

Das Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge vom 28. Juli 1951, dem die Schweiz 1955 beigetreten ist, verpflichtet die Staaten nicht zur Asylgewäh-

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rung, sondern regelt im wesentlichen die Rechtsstellung des Flüchtlings nach der Aufnahme. Die Vertragsstaaten dürfen aber nach Artikel 33 des Abkommens Flüchtlinge grundsätzlich nicht in den Staat zurückstellen, wo ihr Leben oder ihre Freiheit gefährdet sind. Mit der Unterzeichnung und Ratifizierung des Zusatzprotokolles vom 31. Januar 1967 ist die zeitliche Begrenzung der Flüchtlingsdefinition nach dem Abkommen (Ereignisse vor 1951) aufgehoben worden.

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Gegenwärtige Rechtslage

Die gegenwärtige Rechtslage auf dem Gebiet des Asyl- und Flüchtlingswesens ist durch eine weitgehende Zersplitterung der anwendbaren Erlasse und Einzelbestimmungen gekennzeichnet. Dazu kommt, dass Fragen von wesentlicher Bedeutung nicht auf Gesetzesstufe,, sondern durch Verordnung oder sogar durch départementale Richtlinien geregelt sind, was vom rechtsstaatlichen Standpunkt aus nicht befriedigend ist.

Zu erwähnen sind im einzelnen die folgenden Rechtsquellen: 114.1

Verfassungsrechtliche Grundlage

Nach Artikel 69ter der Bundesverfassung steht dem Bund das endgültige Entscheidungsrecht gegenüber der Verweigerung des Asyls zu. Nach einhelliger Auffassung kommt ihm indessen auch die direkte Kompetenz zur Asylgewährung zu.

Diese Kompetenz hatte der Bund schon vor der Aufnahme des Artikels im Jahre 1925 in Anspruch genommen' (vgl. auch Ziff. 124).

114.2

Gesetzliche Grundlagen

Einzig Artikel 21 des Bundesgesetzes über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG) vom 26. März 1931/8. Oktober 1948 spricht vom Asyl. Danach kann der Bundesrat einem Ausländer, der glaubhaft macht, er suche Zuflucht vor politischer Verfolgung und dem eine Bewilligung verweigert wurde, Asyl gewähren, indem er einen Kanton verpflichtet, ihn aufzunehmen.

Artikel 21 der Verordnung vom 1. März 1949 zum ANAG ermächtigt das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement zum Erlass von Richtlinien über die Aufnahme oder Rückweisung von Flüchtlingen, schreibt aber gleichzeitig vor, dass auf jeden Fall Ausländer, die aus politischen oder andern Gründen an Leib und Leben gefährdet sind und die keinen andern Ausweg als die Flucht in die Schweiz haben, um sich dieser Gefahr zu entziehen, als Flüchtlinge aufzunehmen sind, soweit nicht zwingende öffentliche Interessen entgegenstehen.

Grosse Bedeutung kommt dem Bundesbeschluss vom 26. April 1951 über Beiträge des Bundes an die Unterstützung von Flüchtlingen zu. Durch die damit verbundene finanzielle Entlastung der Kantone wurde eine freiere Aufnahmepraxis des Bundes ermöglicht. Die Betreuung und Unterstützung im einzelnen erfolgt weitgehend durch private Hilfswerke, die dafür Beiträge des Bundes erhalten.

Ili Zu erwähnen ist sodann der Bundesbeschluss vom 4. Oktober 1962 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge in der Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung, der den grundsätzlichen Rentenanspruch anerkannter Flüchtlinge statuiert.

Von Bedeutung ist schliesslich ebenfalls, dass die anerkannten Flüchtlinge den Bundesratsbeschlüssen über die Begrenzung der Zahl der erwerbstätigen Ausländer nicht unterstellt werden.

114.3

Die Asylpraxis

Neben den erwähnten Rechtsquellen sind hier noch die beiden folgenden, für die Asylpraxis bedeutsamen Instrumente zu erwähnen: Der Bericht des Bundesrates vom 1. Februar 1957 über die «Grundsätze für die Handhabung des Asylrechts in Zeiten erhöhter internationaler Spannungen und eines Krieges». Danach sollen Ausländer, die wegen ernsthafter Gefahr für Leib und Leben in unserem Land Zuflucht suchen und des Asyls würdig sind, so lange aufgenommen werden, als dies nach den Umständen möglich ist.

Grundlage für die gegenwärtige Asylpraxis bilden ferner Weisungen des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartementes ; sie halten die wesentlichen materiellen Grundsätze zur Frage der Asylgewährung oder -Verweigerung fest (vgl. Lieber, Die neuere Entwicklung des Asylrechts im Völkerrecht und Staatsrecht, Diss.

Zürich 1973, S. 262 ff.).

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Werdegang und Grundzüge der Neuordnung

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Der Auftrag des Bundesrates

Entsprechend dem Auftrag der eidgenössischen Räte hat der Bundesrat das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement beauftragt, den Entwurf zu einem Asylgesetz vorzubereiten. Unter dem Vorsitz des Direktors der Eidgenössischen Polizeiabteilung wurde eine kleine, verwaltungsinterne Arbeitsgruppe eingesetzt.

Zudem konnte als wertvoller Mitarbeiter ein ausserhalb der Bundesverwaltung stehender Spezialist für Flüchtlingsfragen beigezogen werden, der kurz zuvor eine vielbeachtete Dissertation zum Thema veröffentlicht hatte. Der Gesetzesvorentwurf wurde dem Bundesrat im Januar 1976 zur vorläufigen Kenntnis gebracht.

Gleichzeitig wurde das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement ermächtigt, ein Vernehmlassungsverfahren durchzuführen.

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Ergebnis von Konsultationen

Im Rahmen des Vernehmlassungsverfahrens, das auf grosses Interesse stiess, wurde der Gesetzesentwurf Kantonen, politischen Parteien und interessierten Organisationen zur Stellungnahme unterbreitet. Nach Abschluss des Verfahrens Ende Juli 1976, wurde im Herbst des gleichen Jahres eine Zusammenfassung der eingegangenen Antworten veröffentlicht.

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Entsprechend der grossen Anzahl interessierter Kreise verschiedenster Interessenrichtungen, ergab die sorgfältige Auswertung der Stellungnahmen einen weiten Fächer unterschiedlicher Antworten. Dieses Ergebnis überraschte nicht, waren doch angesichts der umstrittenen, von juristischen, philosophischen und menschlichen Überlegungen beeinflussten Materie, unterschiedliche Auffassungen und oft gegensätzliche Meinungen zu erwarten. Trotzdem darf gesagt werden, dass der Gesetzesentwurf in seinen Grundzügen im allgemeinen eine gute Aufnahme fand.

Als hauptsächlicher Mangel wurde verschiedentlich kritisiert, dass der Gesetzesentwurf keinen subjektiven Rechtsanspruch auf Asyl vorsehe. Ferner wurde die Auffassung vertreten, dass über die Asylgewährung nicht nach staatspolitischen Kriterien entschieden werden dürfe, sondern nach unabhängigen rechtlichen Normen beurteilt werden müsse. Die Meinungen der Befürworter eines subjektiven Rechtsanspruches auf Asyl waren allerdings sehr unterschiedlich. Nach Auffassung gewisser Institutionen muss dieses Recht aber früher oder später in der Verfassung verankert werden. Zur Frage der verfassungsrechtlichen Grundlage wird auf Ziffer 124 verwiesen.

Mehrere Kantone und Organisationen haben die Frage aufgeworfen, ob die Aufnahme von Flüchtlingen und deren Rechtsstellung nicht eher im neuen Ausländergesetz geregelt werden sollten. Andern Meinungen zufolge genügt eine sorgfältige Übereinstimmung der beiden Gesetze. Der Bundesrat ist der Auffassung, dass sich die beiden Materien zwar ergänzen, dass sich aber ein eigentliches Asylgesetz aufdrängt. Ein Kanton hat sich gefragt, ob sich eine derart detaillierte Regelung der Asylbelange rechtfertige. Es geht jedoch gerade darum, die zerstreuten Bestimmungen in ein einheitliches Gesetz zusammenzufassen, so dass sie auch von den interessierten Kreisen auf bequeme Art zurate gezogen werden können.

Zwei Kantone haben gewünscht, dass der Bund nicht ohne Stellungnahme der kantonalen Behörden über ein Asylgesuch entscheiden sollte.

Auch wurde vorgeschlagen, es sei den Kantonen im Hinblick auf den Asylentscheid ein Antragsrecht einzuräumen; diese Möglichkeit besteht allerdings heute schon. Eine Organisation wollte den Entscheid des Bundes über Aufnahme oder Rückweisung eines Asylbewerbers sogar verbindlich von der Stellungnahme des .betroffenen Kantones abhängig machen. Dazu gilt es klar festzuhalten, dass eine einheitliche Asylpraxis nur möglich ist, wenn der Entscheid über die Asylgewährung allein den Bundesbehörden vorbehalten bleibt.

Verschiedene politische Parteien haben die Kodifizierung auf Gesetzesstufe begrüsst. Andere erachteten sie als nicht zweckmässig oder verneinten ihre Dringlichkeit. Nach gewissen Vorwürfen schliesslich war man bei der Ausarbeitung des Entwurfes, der eher einen polizeilichen Charakter habe, zu zurückhaltend ; andere dagegen erachteten einzelne Bestimmungen als zu weitgehend.

Mehrere der im Rahmen des Vernehmlassungsverfahrens gemachten Anregungen konnten bei der Überarbeitung des Gesetzesentwurfes berücksichtigt werden.

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Der Zweck des Gesetzes

Der Entwurf verfolgt zwei Ziele: Eine klare, übersichtliche Fassung aller auf das Asylrecht bezüglichen Rechtsnormen einerseits, und eine bessere Verankerung und Ausgestaltung der Rechtsstellung der aufgenommenen Flüchtlinge andererseits.

Im Rahmen der Kodifizierung baut der Entwurf auf der heutigen Rechtslage auf.

Er führt jedoch in bestimmten Punkten wesentliche Verbesserungen zugunsten des Flüchtlings ein, so etwa einen Anspruch auf Erteilung der Niederlassungsbewilligung unter bestimmten Voraussetzungen und die gerichtliche Überprüfbarkeit des Widerrufes der Asylgewährung.

Es muss festgehalten werden, dass eine vollständige Kodifizierung der flüchtlingsrechtlichen Bestimmungen nicht möglich ist. In erster Linie wird weiterhin neben dem Gesetz das erwähnte internationale Abkommen von 1951 bestehen, worauf in Artikel 23 ausdrücklich Bezug genommen wird. Einzelne Punkte, die in diesem Abkommen erwähnt werden, finden im Entwurf eine ausführlichere Regelung.

Nicht im Entwurf zu regeln war sodann die Stellung in der Sozial- und Arbeitslosenversicherung, da hier die Stellung des Flüchtlings aus gesetzestechnischen Gründen im Rahmen dieser Bestimmungen zu regeln ist (vgl. Art. 29). Aus dem gleichen Grund kam auch die Frage der erleichterten Einbürgerung für Flüchtlinge nicht im vorliegenden Entwurf zum Zuge, sondern wird bei der Revision des Bundesgesetzes über Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts zu prüfen sein. Schliesslich bleibt zu erwähnen, dass mit dem vorliegenden Entwurf ausschliesslich die Aufnahme und Rechtsstellung von Zivilflüchtlingen geregelt wird.

Die Aufnahme und allfällige Internierung von Militärflüchtlingen ist nicht Gegenstand dieses Gesetzes. Hier muss der Bundesrat bei einer gegebenen Situation unter Berücksichtigung des Völkerrechts die notwendigen Anordnungen treffen.

Was das Verhältnis zur allgemeinen Ausländergesetzgebung betrifft, gilt der Grundsatz, wonach diese auch für Flüchtlinge insoweit anwendbar ist, als nicht besondere flüchtlingsrechtliche Bestimmungen bestehen (Art. 23). Dabei ist im gegenwärtigen Zeitpunkt dem Umstand Rechnung zu tragen, dass praktisch gleichzeitig mit der Vorbereitung des vorliegenden Gesetzesentwurfes auch die Vorarbeiten für die Revision des ANAG stattfinden, ohne dass jedoch schon auf einen abschliessenden Vorentwurf Bezug genommen werden kann. Aus diesem Grund wird man den vorliegenden Entwurf mit demjenigen des Ausländergesetzes übereinstimmen müssen, da diese beiden Erlasse gesetzestechnisch und rechtslogisch im Verhältnis von lex generalis zu lex specialis zueinander stehen.

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Verfassungsrechtliche Überlegungen

Bezüglich der verfassungsrechtlichen Grundlage kommt ein Gutachten der Eidgenössischen Justizabteilung vom 20. August 1973 zum Schluss, dass Artikel 69'" der Bundesverfassung eine genügende Grundlage für ein Asylgesetz darstelle, insoweit darin fremdenpolizeiliche Aspekte geregelt werden. Sodann steht dem

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Bund als Träger des Asylrechts auch die Befugnis zu, Fragen finanzieller Natur im Zusammenhang mit der Asylgewährung zu ordnen, wie dies vor allem für die Fürsorge der Fall ist. Da auf dem Gebiet des Flüchtlingswesens - im Gegensatz zum übrigen Fremdenrecht, für das die Kantone zuständig sind - der Bund über die Aufnahme entscheidet, muss ihm bundesstaatsrechtlich auch die Möglichkeit gegeben werden, nötigenfalls fürsorgerische Massnahmen zu treffen, bzw. sich finanziell daran zu beteiligen.

Herr Professor Werner Kägi hat in der von der Schweizerischen Zentralstelle für Flüchtlingshilfe eingesetzten Asylrechtskommission die Auffassung vertreten, dass im Gesetzesentwurf kein subjektiver Rechtsanspruch auf Asyl vorgesehen werden könne. Artikel 69ter der Bundesverfassung genüge als Rechtsgrundlage nicht, und es gehe nicht an, das an sich wünschbare Idealziel durch eine fragwürdige, extensive Auslegung der Verfassungsbestimmung zu erzwingen. Um ein eigentliches Recht auf Asyl einzuführen, benötige man eine klare Verfassungsgrundlage, die nur durch eine Verfassungsrevision geschaffen werden könne. Die Schweizerische Zentralstelle für Flüchtlingshilfe hat denn auch ausdrücklich in diesem Sinne Stellung bezogen und beantragt, das Recht auf Asyl in der Verfassung zu verankern.

Obwohl wir die Auffassung teilen, dass eine besondere Bestimmung über das Asyl in die Verfassung aufgenommen werden sollte, glauben wir nicht, dass die Problematik der Asylgewährung durch Einräumung eines subjektiven Rechtsanspruches gelöst werden kann. Gerade für ein kleines Land kann sich die Notwendigkeit einer gewissen Zurückhaltung auf diesem Gebiet ergeben. Ausserdem wird ein Asylsuchender durch einen subjektiven Rechtsanspruch nicht unbedingt begünstigt. Nach aller Wahrscheinlichkeit müsste nämlich der Begriff «Flüchtling», der im Vergleich zur internationalen Definition schon heute umfassender ist, eingeschränkt und mit entsprechenden Vorbehalten versehen werden. Es darf nun aber gesagt werden, dass die Lösung, wie sie im Gesetzesentwurf gewählt wurde, sich zumindest in ihren Auswirkungen nicht wesentlich von einem subjektiven Rechtsanspruch auf Asyl unterscheidet. Der grundsätzliche Unterschied liegt darin, dass bei einem subjektiven Rechtsanspruch automatisch die Möglichkeit richterlicher Überprüfung gegeben ist, wogegen es bei der im Entwurf gewählten Lösung den Verwaltungsbehörden obliegt, über die Asylgewährung zu entscheiden.

Die Expertenkommission für die Vorbereitung einer Totalrevision der Bundesverfassung schlägt in Übereinstimmung mit der Arbeitsgruppe Wahlen (vgl. Sehlussbericht, Band VI, S. 88 ff.) ebenfalls vor, eine besondere Bestimmung über das Asyl in die Verfassung aufzunehmen. Die Mehrheit ihrer Mitglieder möchte von der ausdrücklichen Gewährung eines subjektiven Rechtes absehen und befürwortet eine weitgefasste Zuständigkeitsnorm des Bundes in Asylbelangen. Für diese Kompetenz käme etwa folgender Text in Frage: «Flüchtlingen wird nach Gesetz Asyl gewährt.»

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Besonderer Teil: Erläuterungen zum Gesetzesentwurf

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Grundsätze der Asylgewährung

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Zweck und Geltungsbereich (Art. 1)

Artikel l umschreibt Zweck und Anwendungsbereich in sachlicher Hinsicht. Bei den Grundsätzen der Asylgewährung geht es um die Voraussetzungen und um das Verfahren bei der Aufnahme von Flüchtlingen (Kap. l und 2). Die weitern Bestimmungen regeln die Rechtsstellung der aufgenommenen Flüchtlinge (Kap. 3 ff.).

Soweit es sich um Fragen der Sozialversicherung und Fürsorge handelt (Art. 29 bis 39), wird der persönliche Geltungsbereich auf de y'we-Staatenlose ausgeweitet, die dem am 27. April 1972 gutgeheissenen Übereinkommen über die Rechtsstellung der Staatenlosen vom 28. September 1954 unterstehen (AS 7972 2320). Dies entspricht der bisherigen Rechtslage, da die beiden bis anhin geltenden Bundesbeschlüsse auf diesen Gebieten ausdrücklich auch für Staatenlose anwendbar erklärt worden waren. Die Zahl derjenigen Personen, die staatenlos und nicht zugleich Flüchtlinge sind, betrug in der Schweiz nach Schätzungen aus dem Jahre 1971 nur etwa 400 (BB1 1971 II 424ff.). Heute liegt sie zweifellos noch tiefer. Die Gleichbehandlung Staatenloser mit Flüchtlingen auf dem Gebiet der Sozialversicherung und Fürsorge rechtfertigt sich namentlich in Anbetracht der Gleichstellung dieser beiden Gruppen in verschiedenen multilateralen Abkommen (vgl. BB1 1971 II 427f.).

Aus gesetzestechnischen Gründen ist es nicht möglich, die Staatenlosen in Artikel l zu erwähnen, da dieser Hinweis als Fremdkörper empfunden werden müsste. Die Anpassung von Absatz 3 des Bundesbeschlusses vom 27. April 1972 und damit die Ausweitung des Geltungsbereiches, wurde deshalb in Artikel 50 unter dem Kapitel 8 über die Schlussbestimmungen vorgenommen. Nach diesem Text sind die Artikel 30-39 ebenfalls auf de yure-Staatenlose anwendbar.

Zu erwähnen bleibt, dass die Gewährung vorübergehender Zuflucht am Sitz diplomatischer Vertretungen, das sogenannte diplomatische Asyl, nicht Gegenstand des Entwurfes ist.

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Asylgewährung (Art. 2)

Absatz l statuiert als Grundsatz, dass die Schweiz im Rahmen des Gesetzes Flüchtlingen Asyl gewährt. Dabei stellt nach unserer Auffassung die Asylgewährung eine staatspolitische Maxime dar (vgl. Bericht des Bundesrates vom 1. Febr.

1957). Diese, damals noch als «ausserrechtlich» bezeichnete Maxime auch rechtlich zu verankern, ist, in Befolgung des parlamentarischen Auftrages, der Sinn der vorliegenden Bestimmung. Hinzuweisen ist darauf, dass schon nach dem geltenden Artikel 21 ANAG der Grundsatz rechtlich verankert ist. Nach dem Entwurf wird eine Verpflichtung des Bundes zu gesetzlich normiertem Handeln statuiert und dem Gesuchsteller der Anspruch auf die verfahrensrechtlich vorgesehene Prüfung des Gesuches und dessen gesetzeskonforme Erledigung gewährleistet.

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In Absatz 2 wird sodann der gesetzliche Asylbegriff definiert. Asyl bedeutet danach nicht nur faktischen Schutz in dem Sinn, dass der Flüchtling während der Dauer der Anwesenheit auf schweizerischem Territorium dem Zugriff des Verfolgerstaates zufolge der entgegenstehenden schweizerischen Gebietshoheit entzogen ist, sondern darüber hinaus die Einräumung eines besondern Rechtsstatuts, der das Verhältnis zur Schweiz als Asylstaat regelt, namentlich was die aufenthaltsrechtliche Stellung betrifft. Wichtigste Konsequenz der Asylgewährung ist das Recht, sich in der Schweiz aufhalten zu dürfen und in diesem Recht geschützt zu werden.

Zur Dauer des Asyls gilt, dass es seiner Natur nach weder zum vorneherein dauernd noch vorübergehend ist, sondern solange besteht, als die Asylgründe gegeben sind (zur Beendigung vgl. Kap. 5). Deshalb rechtfertigt es sich nicht, eine Befristung im Sinne eines bloss temporären Asyls aufzunehmen; immerhin ist im Zusammenhang mit der Asylgewährung in Ausnahmesituationen angesichts der besonderen Lage von vorübergehendem Asyl die Rede (Art. 8).

Die Erteilung einer Bewilligung durch die Ausländerbehörde als nähere Ausgestaltung des Asyls wird im einzelnen in Kapitel 3 geregelt.

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Der Begriff «Flüchtling» (Art. 3)

Artikel 3 umschreibt den persönlichen Anwendungsbereich. Nach bisherigem Recht wurde der Flüchtlingsbegriff dahingehend definiert, dass «Ausländer, die aus politischen oder andern Gründen an Leib und Leben gefährdet sind ...», unter bestimmten Voraussetzungen als Flüchtlinge aufzunehmen sind (Art. 21 Abs. l Verordnung zum ANAG). Diese Formulierung wurde in der Praxis näher umschrieben.

Vorauszuschicken ist, dass die schweizerische Asylpraxis der neueren Zeit den Flüchtlingsbegriff in dem Sinn erweitert hat, dass als Ergänzung zum objektiven Tatbestand der Gefährdung von Leib und Leben aus politischen (oder andern) Gründen die Glaubhaftmachung einer auf den gleichen Gründen beruhenden «regimebedingten innern Zwangslage» bzw. einer «innern, psychischen Zwangslage» als asylbegründend anerkannt wurde, soweit die übrigen Voraussetzungen für die Asylgewährung gegeben waren (vgl. Geschäftsbericht des Bundesrates für 1958, S. 321 ; 1965 S. 157; 1966 S. 155; 1967 S. 161 ; 1969 S. 98; 1970 S. 100). Das Bedürfnis nach einer Modifizierung des Flüchtlingsbegriffs in diesem Sinn geht auf den Wandel der heute zum Teil praktizierten Verfolgungs- und Einschüchterungsmethoden in totalitären oder diktatorisch regierten Staaten zurück, welche, ohne notwendigerweise eine Gefährdung von Leib und Leben darzustellen, bei Opfern Zwangssituationen und Gewissenskonflikte auslösen können, die ein Verbleiben im Heimatstaat als nicht zumutbar erscheinen lassen.

Der Entwurf gewährleistet den Fortbestand der oben dargelegten Praxis der Anerkennung einer innern Zwangslage; lediglich aus Gründen der besseren Allgemeinverständlichkeit wurde die bisherige Formulierung der «regimebedingten in-

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nern Zwangslage» fallengelassen, ohne damit eine sachliche Änderung zu bezwekken. Eine Asylgewährung wegen Gefahrdung von Leib, Leben oder persönlicher Freiheit wird nur in Betracht fallen, wenn der Verlust dieser Rechtsgüter aus momentanen Gegebenheiten befürchtet wird; es genügt nicht, dass diese Furcht lediglich mit Ereignissen oder Umständen, die sich früher oder später möglicherweise ereignen könnten, begründet wird.

Einen psychischen Druck wird man nur annehmen können, wenn er durch konkrete Massnahmen, denen der Betroffene ausgesetzt war, hervorgerufen wurde.

Es genügt nicht, derartige Massnahmen lediglich zu befürchten. Eine weitgehend abstrakte Formulierung lässt sich in diesem Zusammenhang nicht umgehen. Sie bedingt notwendigerweise die Auslegung im Einzelfall, erlaubt damit aber auch einen hohen Grad von Flexibilität angesichts der sich wandelnden Flüchtlingstatbestände.

Es kann hier zudem auf das Abkommen vom 28. Juli 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge und die darin enthaltene Definition des Flüchtlingsbegriffs hingewiesen werden. Nach Artikel l Abschnitt A Ziffer 2 gilt als Flüchtling, wer aus begründeter Furcht vor Verfolgung wegen seiner Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen seiner politischen Überzeugung sich ausserhalb seines Heimat- oder Herkunftsstaates befindet. Diese Verfolgungsmotive gelten als Bestandteil des international anerkannten Flüchtlingsbegriffs und stimmen auch mit dem im schweizerischen Recht und der Praxis verwendeten Flüchtlingsbegriffs überein (vgl. BB1 1954 II 73). Die Definition lässt hier im Sinne einer umfassenden Generalklausel genügend Spielraum für eine den Umständen im Einzelfall gerecht werdende Auslegung.

Buchstabe b verankert sodann den Grundsatz der Familieneinheit bezüglich der Flüchtlingseigenschaft und gewährleistet einen einheitlichen Rechtsstatus innerhalb der engeren Familie. Allerdings ist in zahlreichen Fällen die Flüchtlingseigenschaft bei den genannten Angehörigen ohnehin in eigener Person erfüllt. Es ist festzuhalten, dass nicht nur die gemeinsamen Kinder eines Ehepaares unter Buchstabe b fallen, sondern auch Kinder eines einzelnen Ehegatten (z. B. Stiefkinder) und Adoptivkinder.

Personen, die schon bisher in der Schweiz als Flüchtlinge anerkannt waren, würden bei Inkrafttreten des Gesetzes weiterhin als solche gelten (Art. 51 Abs. 1).

Eine andere Lösung käme einem unverschuldeten Entzug der Flüchtlingseigenschaft und damit der Aberkennung einer wohlerworbenen Rechtsstellung gleich, was rechtsstaatlich unhaltbar wäre. Zudem deckt sich nach dem Gesagten der neue Flüchtlingsbegriff ohnehin mit der bisherigen Praxis.

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Zweitasyl (Art. 4)

Hat ein Flüchtling bereits in einem andern Staat Asyl oder anderweitige Aufnahme gefunden, untersteht er in der Schweiz den für Ausländer im allgemeinen geltenden Bestimmungen. Weil in vielen Fällen ein Flüchtling nicht die Möglich-

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keit hat, sich langfristig auf ein bestimmtes Asylland vorzubereiten und sich dann tatsächlich auch dorthin zu begeben, sondern zufolge der äussern Umstände oft die nächste sich bietende Gelegenheit zur Flucht ergreifen muss, kann der Wunsch nach einer späteren Wohnsitzverlegung in ein Zweitasylland in stärkerem Ausmass als bei gewöhnlichen Ausländern begründet sein. Der Flüchtling befindet sich in einer andern Lage als der Emigrant, der sein Land ohne äussern, politischen Druck verlässt, die Ausreise vorbereitet und sich seine neue Heimat zumindest bis zu einem gewissen Grad frei wählen kann. Deshalb soll der Flüchtling, der schon eine gewisse Zeit im Ausland lebte und sich dann während mindestens zwei Jahren rechtmässig in der Schweiz aufhielt, die Möglichkeit haben, hier nochmals Asyl zu erhalten. Bis zu diesem Zeitpunkt richtet sich seine Rechtsstellung allerdings nach den allgemeinen Ausländerbestimmungen. Immerhin ist darauf hinzuweisen, dass einzelne Bestimmungen der Flüchtlingskonvention für alle Flüchtlinge Anwendung finden, die sich rechtmässig in einem Vertragsstaat aufhalten, unabhängig davon, ob ihnen Asyl gewährt wurde.

Das Institut des Zweitasyls entspricht sodann bisheriger Praxis und stellt im weitern auch einen Beitrag zur Lösung von Flüchtlingsproblemen auf internationaler Ebene dar, indem übermässig beanspruchten Erstasylländern ein Teil ihrer Last abgenommen werden kann. Beizufügen bleibt, dass kein Fall von Zweitasyl vorliegt, wenn ein Flüchtling im Lande des ersten Asyls im Sinne von Artikel 3 erneut gefährdet ist. Hier ist der Flüchtlingstatbestand gegeben und bei einer allfälligen Asylgewährung handelt es sich um Erstasyl im Sinne von Artikel 2 Absatz 1.

Im übrigen ist für das Zweitasyl nicht erforderlich, dass im Erstasylstaat formell Asyl gewährt wurde; gleichgestellt ist jede andere Art der Regelung des Anwesenheitsverhältnisses, und sei es auch nur die faktische Duldung der Anwesenheit eines Flüchtlings über längere Zeit. Den Entscheid über die Gewährung von Zweitasyl wird das Bundesamt für Polizeiwesen (nachstehend «Bundesamt») im Einvernehmen mit dem Kanton treffen, der die Anwesenheit des Flüchtlings geregelt hat.

215

Aufnahme in einem Drittstaat (Art. 5)

Schon nach geltendem Recht kommt eine Asylgewährung grundsätzlich nur in Frage, wenn für den Flüchtling kein anderer Ausweg als die Flucht in die Schweiz besteht, um sich der Gefahr zu entziehen (Art. 21 Abs. l Verordnung zum ANAG). Dieser Vorbehalt findet in der Praxis in dem Sinn Anwendung, dass Personen kein Asyl in der Schweiz erhalten, wenn sie bereits in einem Drittstaat Aufnahme gefunden haben oder sich zumindest während einiger Zeit dort unbehelligt aufhalten konnten. In diesem Fall betrachtet sich die Schweiz - wie auch andere Länder - nicht als Asylstaat, so dass bei einer allfalligen Einreise die allgemeinen Ausländerbestimmungen angewendet werden. Wer hingegen auf mehr oder weniger direktem Weg - in der Regel innert zehn Tagen - in 'die Schweiz gelangt, erhält Asyl, auch wenn theoretisch die Möglichkeit zur Asylbewerbung in einem andern Staat bestanden hätte. Diese Zehn-Tage-Regel stellt indessen keine starre Frist dar. Dies kommt im Gesetzesentwurf auch durch die Verwen-

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düng der Formulierung «einige Zeit» zum Ausdruck. In jedem Fall sind auch die übrigen ins Gewicht fallenden Umstände zu berücksichtigen, so dass allenfalls auch bei einem längern Fluchtweg die Schweiz noch als einzig zumutbares Asylland erscheinen kann. Umgekehrt ist die Schweiz bei Flüchtlingen, die bereits enge Beziehungen.zu Personen in einem Drittstaat haben und dort ohne nennenswerte Schwierigkeiten Aufnahme finden können - erwähnt seien DDR-Staatsangehörige in der Bundesrepublik Deutschland - auch dann nicht der einzige Ausweg, wenn die betreffende Person innert zehn Tagen hier einreist.

Die Ablehnung eines Asylgesuches aus den genannten Gründen kann nach Absatz l zudem nur erfolgen, wenn der Gesuchsteller tatsächlich in seinen Herkunftsstaat zurückkehren kann. Diese Rückkehr hat rechtmässig zu erfolgen.

Schliesslich wird der Behörde mit der Wendung «in der Regel» die Möglichkeit eingeräumt, in Einzelfällen besonders gerechtfertigte Ausnahmen zu gestatten.

Bezieht sich Absatz l auf Ausländer, die sich schon in der Schweiz aufhalten und hier ein Asylgesuch stellen, was eine gewisse faktische Beziehung zur Schweiz als gegeben erscheinen lässt, so regelt Absatz 2 die Asylgewährung bei Personen, die sich ausserhalb der Schweiz - sei es in ihrem Heimatland oder in einem Drittstaat - befinden und bei denen vorerst anzunehmen ist, dass kein besonderer Grund dafür spricht, dass die Schweiz den einzigen Ausweg darstellt (für den Fall der beabsichtigten Familienvereinigung vgl. Art. 6). Bei solchen Asylgesuchen, zum Beispiel aus entfernten Ländern, rechtfertigt sich eine restriktivere Umschreibung der Voraussetzungen für eine Aufnahme als bei der ersten Gruppe. Da grundsätzlich die Aufnahme von Flüchtlingen ihre Grenze an der objektiven Kapazität des Asylstaates findet und zudem ein Rechtsanspruch auf Asyl nach dem Entwurf nicht besteht, kann es verantwortet werden, bei Flüchtlingen ohne jede ersichtliche Beziehung zur Schweiz die Voraussetzungen für eine Ablehnung des Asylgesuches so zu umschreiben, dass den Behörden ein weiter Ermessensspielraum eingeräumt wird und alle in Betracht fallenden Umstände, wie Eingliederungs- und Assimilationsmöglichkeiten in unserem Lande, berücksichtigt werden können.

216

Familienvereinigung (Art. 6)

Diese Bestimmung stellt einen Vorbehalt zu Artikel 5 dar: Danach fällt die Voraussetzung, dass keine Beziehungen zu Drittstaaten bestehen dürfen, dahin, wenn der Ehegatte oder minderjährige Kinder von in der Schweiz lebenden Personen hier um Asyl nachsuchen. Diese Bestimmung kann nach Absatz 2 auch auf andere nahe Angehörige ausgedehnt werden.

Es entspricht dem Gedanken des Gesetzes, dass durch diese Bestimmung besonders mehrjährige behinderte Kinder, Pflegekinder oder andere Personen, die dauernd im gemeinsamen Haushalt leben und von dieser Gemeinschaft abhängen, begünstigt werden. In solchen Situationen wird man sich von menschlichen Überlegungen leiten lassen und die Auslegung der Bestimmung in diesem Sinne der Praxis überlassen müssen. Immerhin ist denkbar, dass besondere Umstände gegen eine Asylgewährung sprechen, zum Beispiel dann, wenn das fragliche

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Familienglied Angehöriger eines Staates ist, in dem ihm keinerlei Gefahrdung droht.

In diesem Zusammenhang ist auch auf die Empfehlung B zum Flüchtlingsabkommen von 1951 hinzuweisen, die den Vertragsstaaten nahelegt, dem Prinzip der Familienvereinigung bei der Asylgewährung Nachachtung zu verschaffen. Dieser Grundsatz ist, ohne ausdrücklich festgehalten zu sein, auch in den Artikeln 12 und 16 Absatz 3 der allgemeinen Menschenrechtserklärung der Vereinten Nationen enthalten. Die europäische Menschenrechtskommission schliesslich sieht in Artikel 8 der europäischen Menschenrechtskonvention, der den Anspruch auf Achtung des Familienlebens gewährleistet, einen Schutz der Familieneinheit.

217

Asylunwürdigkeit und Gefährdung der Staatssicherheit (Art. 7)

Nach Artikel 21 Absatz l der Verordnung zum ANAG ist Ausländern, die wegen verwerflicher Handlungen des Asyls unwürdig erscheinen oder die durch ihre bisherige Tätigkeit oder ihre Haltung schweizerische Interessen verletzt oder gefährdet haben, kein Asyl zu gewähren. Diese Ausschlussbestimmung wird in Artikel 7 des Entwurfes im Grundsatz übernommen.

Hinsichtlich der Asylunwürdigkeift sieht schon Artikel l F des Flüchtlingsabkommens vor, dass Personen nicht unter das Abkommen fallen, bei denen ernsthafte Gründe für den Verdacht bestehen, dass sie ein Verbrechen gegen den Frieden, ein Kriegsverbrechen oder ein Verbrechen gegen die Menschlichkeit begangen haben, oder dass sie vor ihrer Aufnahme ein schweres nicht politisches Verbrechen begangen oder gegen die Ziele und Grundsätze der Vereinten Nationen verstossen haben. Ebenso wird nach Artikel 14 Ziffer 2 der allgemeinen Menschenrechtserklärung derjenige vom Asylrecht ausgeschlossen, der wegen eines gemeinrechtlichen Verbrechens oder wegen UNO-widriger Handlungen verfolgt wird.

Schliesslich enthalten auch die von der Generalversammlung der Vereinten Nationen am 14. Dezember 1967 angenommene Erklärung über das territoriale Asyl (Art. l Ziff. 2) und der von einer Konferenz der Vereinten Nationen in Genf beratene Entwurf eines entsprechenden Übereinkommens (vgl. Ziff. 113), ähnlich formulierte Ausschlussklauseln.

An diesen Massstäben wird sich auch die Auslegung der Asylunwürdigkeit auszurichten haben. Dem Bund steht nach Artikel 70 der Bundesverfassung das Recht zu, Fremde, welche die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz gefährden, auszuweisen. Es muss ihm folglich auch zustehen, aus dem gleichen Grund einem Ausländer kein Asyl zu gewähren (zur Ausweisung nach der Asylgewährung vgl.

Art. 42 und 43).

218

Asylgewährung in Ausnahmesituationen (Art. 8)

Die Aufnahme von Flüchtlingen findet ihre objektiven Schranken dort, wo die faktischen Möglichkeiten des Asylstaates erschöpft sind. Eine solche Erschöpfung

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der Aufnahmekapazität kann eintreten, wenn zufolge Kriegsausbruchs oder erhöhter internationaler Spannungen (etwa bei einem Staatsstreich, Bürgerkrieg oder bürgerkriegsähnlichen Unruhen) Massenflüchtlingsströme aus einem oder mehreren bestimmten Ländern einsetzen. In einer solchen Ausnahmesituation kann sich die Schweiz vor die Lage gestellt sehen, bei der Aufnahme von Flüchtlingen Kriterien mit in Erwägung zu ziehen, die zu normalen Zeiten von eher untergeordneter Bedeutung sind. Zu denken ist namentlich an Fragen militärischer, sicherheitspolitischer oder versorgungstechnischer Natur. In diesem Zusammenhang ist auf den Bericht des Bundesrates vom 1. Februar 1957 zurückzukommen, worin festgehalten wird, dass jede Möglichkeit zur Asylgewährung ihre Grenze an der Existenz des Asylstaates findet und demnach die militärische Gesamtverteidigung entsprechende Berücksichtigung erheische. Gleichzeitig wird jedoch betont, dass bei der Gesamtverteidigung neben dem territorialen Aspekt auch die der Staatsordnung zugrundeliegenden Prinzipien, zu welchen der Asylgedanke gehört, zu schützen sind.

Diesem Grundgedanken kommt Absatz l nach, in dem festgehalten wird, dass auch in Ausnahmesituationen, wie sie geschildert wurden, so lange Asyl gewährt werden soll, als dies nach den Umständen möglich ist. Mit andern Worten soll den Bedürfnissen des jeweiligen Zeitpunktes Rechnung getragen und nicht eine restriktive Asylpolitik «auf Vorrat» betrieben werden. Dabei wird nun aber nach Absatz 2 die Möglichkeit des befristeten Asyls vorgesehen, im Gegensatz zur Asylgewährung in gewöhnlichen Zeiten (vgl. Art. 2). Da die Befristung von der Möglichkeit der Weiterreise in einen Drittstaat abhängt, wird sodann der Bundesrat in Absatz 4 zur möglichst raschen Aufnahme von Kontakten für die internationale Zusammenarbeit verpflichtet. Im übrigen wird er in Absatz 3 ermächtigt, nötigenfalls in Abweichung vom Gesetz alle erforderlichen Bestimmungen zu treffen (hier handelt es sich um einen Vollzug extra legem, im Gegensatz zum Vollzug intra legem gemäss Art. 48). Zu denken ist an besondere Regelungen des Aufnahmeverfahrens, an die kollektive Unterbringung von Flüchtlingen unter Einbeziehung von zivilen und militärischen Stellen sowie an die Frage der Erwerbstätigkeit.

22

Asylverfahren

221

Allgemeine Bestimmungen (Art.

9-11)

Kapitel 2 regelt das Verfahren im Zusammenhang mit der Asylgewährung.

Grundsätzlich ist dazu vorerst festzuhalten, dass nach der Zielsetzung des Entwurfes ein Rechtsanspruch auf Durchführung des Asylverfahrens nach den vorgesehenen gesetzlichen Bestimmungen besteht. Dies bedeutet, dass nur das Bundesamt (Art. 10) und keine andere Behörde rechtlich oder faktisch über die Gewährung oder Verweigerung des Asyls entscheidet, wenn ein Gesuch gestellt worden ist. Bei der Durchführung des Verfahrens kommen die allgemeinen Bestimmungen des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren zur Anwendung, sofern

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nicht eine eingehendere Regelung einzelner Fragen (z. B. hinsichtlich der persönlichen Befragung des Gesuchstellers) nach dem vorliegenden Entwurf vorgesehen ist (vgl. Art. 4 VwVG).

Sofern sich der Gesuchsteller im Inland befindet, wickelt sich das Asylverfahren entsprechend der bisherigen Praxis in zwei Phasen ab: Ein Verfahren vor kantonalen Behörden und ein Verfahren vor der zuständigen Bundesbehörde. Die kantonale Behörde nimmt im Auftrag des Bundes das Asylgesuch entgegen und klärt den Sachverhalt zuhanden des Bundesamtes vorläufig ab; die Bundesbehörde entscheidet - nötigenfalls unter Vervollständigung der Abklärungen zum Sachverhalt - über das Asylgesuch.

Artikel 9 führt zur Vereinfachung des Wortlautes der folgenden Bestimmungen eine Reihe von Kurzfassungen der zuständigen Behörden ein. Nach Artikel 10 ist wie bis anhin das Bundesamt in erster Instanz für den Entscheid über die Asylgewährung zuständig (vgl. Art. 31 III Ziff. 5 des Bundesgesetzes vom 26. März 1914 über die Organisation der Bundesverwaltung; SR 172.010). Verschiedene Kantone haben den Wunsch nach engerer Zusammenarbeit in diesem Stadium des . Verfahrens geäussert. Diese Zusammenarbeit besteht heute schon und versteht sich im übrigen von selbst. Es dürfte sich deshalb erübrigen, eine entsprechende Bestimmung in das Gesetz aufzunehmen.

In gewissen Stellungnahmen wurde vorgeschlagen, dass vor dem Entscheid über Gewährung oder Verweigerung des Asyls die Auffassung einer unabhängigen Kommission eingeholt werden sollte. Eine solche Lösung würde die Aufgabe des Bundesamtes zweifellos erleichtern. Das Verfahren würde aber dadurch nicht nur schwerfälliger, sondern auch empfindlich in die Länge gezogen. Eine solche Kommission käme zudem nicht ohne zusätzliches Personal für Sekretariatsarbeiten aus. Im übrigen wird schon heute bei der Befragung eines Gesuchstellers ein Vertreter der Schweizerischen Zentralstelle für Flüchtlingshilfe beigezogen, bevor ein Asylgesuch formell abgelehnt wird. Schliesslich darf nicht vergessen werden, dass den Betroffenen der Beschwerdeweg bis zum Bundesrat offensteht, wobei die Beschwerde nicht vom Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement instruiert wird.

Einem heute allgemein anerkannten verfahrensrechtlichen Grundsatz im Asylrecht trägt Artikel 11 Rechnung, wonach unter der Voraussetzung, dass die Flüchtlingseigenschaft vom Gesuchsteller nicht strikte nachgewiesen werden kann - was mangels geeigneter Beweismittel häufig der Fall sein kann -, deren Glaubhaftmachung ausreicht. Die Glaubwürdigkeit der Darstellung des asylgründenden Sachverhaltes wird jedoch insbesondere nicht angenommen werden können, wenn sich der Gesuchsteller in wesentlichen Aussagen widerspricht oder wenn diese mit den Tatsachen oder der allgemeinen Erfahrung nicht übereinstimmen.

Einige Kantone haben angeregt, diese Bestimmung im Sinne der vorstehenden Ausführungen zu präzisieren. Ganz abgesehen davon, dass auch hier der allgemeine Grundsatz von Treu und Glauben gilt, könnte eine derartige Formulierung leicht allzu starr ausfallen.

123

222

Asylgesuch an der Grenze oder im Inland (Art. 12-15)

222.1

Asylgesuch an der Grenze (Art. 12)

In der Annahme, dass ein Ausländer an der Grenze um Asyl nachsucht, indem er glaubhaft macht, dass in dem an die Schweiz grenzenden Land, aus dem er einreist, eine Gefahr für Leib, Leben oder seine persönliche Freiheit aus den in Artikel 3 genannten Gründen besteht, könnte die Einreise vom Grenzposten in eigener Kompetenz bewilligt werden. Der Gesuchsteller fände so vorübergehende Zuflucht, bis die zuständige Behörde, in diesem Fall das Bundesamt, über das Asylgesuch entschieden hätte. Diese Bestimmung muss im Zusammenhang mit Artikel 33 des Flüchtlingsabkommens gelesen werden, wonach kein Vertragsstaat einen Flüchtling in irgend einer Form in das Gebiet des Landes zurückweisen darf, wo sein Leib oder seine Freiheit aus politischen Gründen gefährdet wären (Grundsatz des «non-refoulement»; vgl. Art. 43). Dieser fundamentalen Bestimmung kommt nach begründeter Auffassung bereits im Stadium des Aufnahmeverfahrens Geltung zu (vgl. Grahl-Madsen, The Status of Refugees in International Law, vol. H, Leiden 1972, S. 224).

222.2

Asylgesuch im Inland (Art. 13)

Der überwiegende Teil aller Asylgesuche wird von Personen gestellt, die sich bereits in der Schweiz befinden (Besucher, Touristen usw.). Eine besondere Gruppe bilden die sogenannten «Réfugiés sur place», d. h. Ausländer, bei denen im Zeitpunkt ihrer Einreise in die Schweiz noch keine Fluchtgründe bestanden, sondern die erst während ihres kürzeren oder längeren Aufenthaltes in der Schweiz in eine Flüchtlingssituation gedrängt wurden, weil sich inzwischen die politischen Verhältnisse in ihrer Heimat zu ihren Ungunsten verändert haben und eine Rückkehr aus politischen Gründen nicht mehr möglich oder zumutbar ist.

Für die Entgegennahme von Asylgesuchen ist in all diesen Fällen der Kanton bzw. die nach kantonalem Recht bestimmte Behörde zuständig, wo der Ausländer bereits eine Anwesenheitsbewilligung besitzt oder wo er sich aufhält, wenn er noch keine Bewilligung besitzt. Mit der Stellung des Asylgesuches wird das Asylverfahren rechtshängig, womit die nach Artikel 18-20 vorgesehene besondere Rechtsstellung während des Verfahrens eintritt.

222.3

Verfahren im Kanton (Art. 14)

Im Rahmen dieses Verfahrens vernimmt die zuständige kantonale Behörde den Gesuchsteller protokollarisch, um den erheblichen Sachverhalt so weit als möglich zuhanden des Bundesamtes abzuklären. Die Meldung eines Asylgesuches an das Bundesamt hat spätestens innert zehn Tagen zu erfolgen. Eine möglichst rasche Überweisung von Gesuch sowie Einvernahmeprotokollen ist von besonderer Bedeutung, um im Falle der Ablehnung des Asylgesuches dem Gesuchsteller

124

die allfallige Rückkehr in seine Heimat innert der Gültigkeitsdauer seiner Reisepapiere zu ermöglichen. Zum Verfahren vor der kantonalen Behörde verweisen wir auf Artikel 44.

222.4

Verfahren vor dem Bundesamt (Art. 15)

Das Bundesamt klärt den Sachverhalt so weit ab, als dies nach der Vorabklärung der kantonalen Behörde (Art. 14 Abs. 2) noch notwendig ist. Es steht dem Bundesamt im Rahmen der amtlichen Abklärungspflicht (vgl. Art. 12 VwVG) frei, Einvernahmen zu wiederholen oder zu ergänzen und ganz allgemein die Sachverhaltsprüfung in jeder geeigneten Art vorzunehmen.

In Absatz 2 erfährt der in Artikel 4 der Bundesverfassung sowie in Artikel 29 ff.

VwVG verankerte Anspruch auf rechtliches Gehör eine Ausweitung zugunsten des Gesuchstellers im Asylverfahren: Danach darf ein Asylgesuch grundsätzlich nur nach vorangehender persönlicher, d. h. mündlicher Befragung durch das Bundesamt abgelehnt werden, wobei die Befragung im Beisein eines Vertreters der Flüchtlingshilfe zu erfolgen hat, sofern der Gesuchsteller zustimmt. Die freie Wahl eines Vertreters oder Beistandes durch den Gesuchsteller ist somit gewährleistet (Art. 11 VwVG). Wohl stellt nach herrschender Auffassung die Verweigerung der mündlichen Anhörung im allgemeinen keine Verletzung von Artikel 4 der Bundesverfassung dar (vgl. Gygi, Verwaltungsrechtspflege und Verwaltungsverfahren im Bund, 2. Aufl., S. 58 und die dort angeführten Stellen). Die hier vorgesehene Sonderregelung, die ebenfalls bisheriger Praxis entspricht, beruht auf der Überlegung, dass im Asylverfahren der persönliche Eindruck, den die Behörde vom Gesuchsteller erhält, gefade hinsichtlich der Prüfung der Glaubwürdigkeit und Stichhaltigkeit seiner Aussagen von grosser Bedeutung ist. Wenn es darum geht, einen unerträglichen psychischen Druck glaubhaft zu machen, erweist es sich im allgemeinen von Vorteil, diese Frage in direktem Kontakt mit der betreffenden Person als nur aufgrund von Einvernahmeprotokollen zu prüfen.

Daraus ist ersichtlich, dass die Verpflichtung zur persönlichen Befragung nicht nur im Interesse des Gesuchstellers liegt, sondern auch der Behörde zur besseren Abklärung des Sachverhaltes dient.

Aus dem Gesagten geht hervor, dass die persönliche Befragung in erster Linie bei der Frage des Vorliegens der Flüchtlingseigenschaft von Bedeutung ist. Aus diesem Grund kann von der Durchführung einer solchen Befragung abgesehen werden, wenn die Flüchtlingseigenschaft offensichtlich nicht gegeben ist (Abs. 4) oder die Behauptungen eines Gesuchstellers zum vorneherein völlig unhaltbar sind. Zu denken ist in diesem Zusammenhang etwa an Bürger der Deutschen Demokratischen Republik, die sich ohne irgendwelche Formalitäten in die Bundesrepublik begeben können oder an geistesgestörte Gesuchsteller. Eine gewisse Zurückhaltung bei der Annahme dieser Voraussetzung ist hier immerhin am Platze. Im übrigen ist der Anspruch auf rechtliches Gehör im Rahmen von Artikel 29 ff.

VwVG weiterhin gewährleistet, so dass in jedem Fall dem Gesuchsteller vor der

125

Entscheidung Gelegenheit zu geben ist, sich zur Sache zu äussern (vgl. BGE WO l b l ff.), wobei dies aber eben auch schriftlich geschehen kann.

Zur Abklärung des Sachverhaltes durch Befragen des Gesuchstellers ist bei Asylbewerbern oft der Beizug eines Dolmetschers notwendig. Das Verwaltungsverfahrensgesetz enthält dazu keine ausdrückliche Bestimmung, weshalb nach Absatz 3 von Artikel 15 nötigenfalls das Bundesamt einen Dolmetscher bestimmt. Zudem kann sie dem Gesuchsteller den Beizug eines Übersetzers eigener Wahl gestatten.

223

Asylgesuch aus dem Ausland (Art. 16 und 17)

223.1

Asylgesuch und Einreisebewilligung (Art. 16)

In jenen Fällen, in denen ein Asylgesuch aus dem Ausland gestellt wird, überweist die zuständige Auslandsvertretung nach Artikel 16 Absatz l das Gesuch nach der Entgegennahme und der Durchführung der ersten Abklärungen zusammen mit ihrem Bericht dem Bundesamt. Nach Absatz 2 kann dem Gesuchsteller die Einreise zur Abklärung des Sachverhaltes bewilligt werden, wenn er keine Möglichkeit hat, im Wohnsitz- oder Aufenthaltsstaat zu bleiben oder in ein anderes Land auszureisen. Das Verfahren richtet sich alsdann nach den entsprechenden Bestimmungen nach Artikel 13 ff. Absatz 3 sieht sodann vor, dass das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement die Auslandsvertretung generell ermächtigen kann, bestimmten Gruppen von Ausländern in eigener Kompetenz die Einreise in die Schweiz zu bewilligen. Voraussetzung ist, dass eine unmittelbare Gefahr für Leib, Leben oder persönliche Freiheit aus den in Artikel 3 genannten Gründen glaubhaft gemacht wird (vgl. auch Art. 12 Abs. 1).

223.2

Abklärung des Sachverhalts (Art. 17)

Solange sich der Gesuchsteller im Ausland befindet, erfolgt die Abklärung des Sachverhaltes nach Artikel 17 durch Vermittlung der zuständigen Auslandsvertretung. Das Bundesamt kann - namentlich bei grösseren Gruppen von Gesuchstellern - auch eigene Mitarbeiter zu den Auslandsvertretungen entsenden, um dort die Befragungen und Abklärungen an Ort und Stelle selbst durchzuführen.

224

Stellung während des Asylverfahrens (Art. 18-20)

224.1

Grundsatz (Art. 18)

Der Ausländer, der in der Schweiz ein Asylgesuch gestellt hat, kann hier den Ausgang des Verfahrens abwarten. Ihn zu verpflichten, die Schweiz vor dem Entscheid der Behörden zu verlassen, käme einer faktischen Ablehnung des Asylgesuches gleich. Artikel 18 Absatz l sieht daher vor, dass der Ausländer bis zum Abschluss des Asylverfahrens zum Aufenthalt in der Schweiz berechtigt ist. Die

126

Voraussetzungen für eine Wegweisung während des Verfahrens sind nur erfüllt, wenn der Gesuchsteller die Möglichkeit hat, in einen Drittstaat auszureisen, namentlich wenn er sich dort vor der Einreise einige Zeit aufgehalten hat oder dort nahe Angehörige oder andere Personen leben, zu denen er enge Beziehungen hat (Art. 5 Abs. 1).

Über eine allfällige Wegweisung entscheidet nach Absatz 2 das Bundesamt, nach Einreichung einer Beschwerde im Asyl verfahren das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement, wobei dessen Entscheid endgültig ist. Bei der Wegweisungsverfügung handelt es sich um eine selbständige, nach den Bestimmungen des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren anfechtbare Verfügung. Absatz 3 bestimmt, dass sich der Gesuchsteller während des Verfahrens den zuständigen Behörden zur Verfügung zu halten hat und diese ihm einen Aufenthaltsort zuweisen können.

224.2

Unterhalt und Unterbringung (Art. 19)

Im Falle der Mittellosigkeit ist dafür zu sorgen, dass schon während der Dauer des Verfahrens für Unterhalt und Unterbringung von Gesuchstellern Massnahmen getroffen werden. Die Kantone leisten hier die nötige Fürsorge, wobei ihnen nach Absatz 2 der Bund die entstandenen Auslagen vergütet. Erfolgt die Meldung des Asylgesuches nicht fristgerecht (vgl. Art. 14 Abs. 1), kann die Vergütung reduziert werden. In Übereinstimmung mit gewissen Stellungnahmen wird diese Möglichkeit allerdings nur selten in Betracht fallen, wird doch eine allfällig verspätete Meldung nicht notwendigerweise einer Fürsorge- oder Ausländerbehörde angelastet werden können. In diesem Zusammenhang wurde im Vernehmlassungsverfahren auch das Problem der Unterstützung derjenigen Ausländer aufgeworfen, deren Wegweisung oder Ausschaffung nach abgelehntem Asylgesuch nicht vollzogen werden kann. Zutreffend hat man darauf hingewiesen, dass die Kantone für solche Situationen in keiner Weise verantwortlich gemacht werden können und deshalb die Frage aufgeworfen, ob nicht der Bund für derart verursachte Unterstützungskosten aufkommen sollte. Dazu ist zu sagen, dass der Bund auf dem Gebiet des Flüchtlingswesens sowohl im Landesinnern wie auf internationaler Ebene bereits zahlreiche und erhebliche finanzielle Lasten zu tragen hat.

Ferner ist die Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen zu berücksichtigen.

Schlièsslich ist die Zahl der Ausländer, deren Asylgesuche abgelehnt werden, und die wegen der Unmöglichkeit, die Schweiz zu verlassen, der öffentlichen Fürsorge zur Last fallen, doch recht gering.

224.3

Erwerbstätigkeit (Art. 20)

Die Aufnahme einer unselbständigen Erwerbstätigkeit während des Verfahrens wird Gesuchstellern, die zur Bestreitung ihres Unterhaltes darauf angewiesen sind, in der Regel bewilligt.

127

225

Aufnahme von Gruppen (Art. 21 und 22)

Diese Bestimmungen regeln die besondern Hilfsaktionen, die der Bund für die Aufnahme grösserer Flüchtlingsgruppen in der Schweiz durchführt. Es wurde bereits auf die ungarischen, tibetischen, tschechoslowakischen, ugandischen und chilenischen Flüchtlingsgruppen hingewiesen; zu erwähnen ist in diesem Zusammenhang auch das Hilfsprogramm für alte oder physisch, psychisch oder sozial behinderte Flüchtlinge, die aus Erstasylländern in die Schweiz aufgenommen werden, weil ihre Zukunft oder ihr Alter dort hoffnungslos wären. Solche Hilfsaktionen, die fast ausschliesslich in Zusammenarbeit mit dem Hochkommissariat der Vereinten Nationen für die Flüchtlinge durchgeführt werden, sollen auch in Zukunft fortgesetzt werden.

Artikel 22 bezieht sich ausschliesslich auf eine angemessene Verteilung der Flüchtlingsgruppen und nicht auf den Asylentscheid.

23

Rechtsstellung der Flüchtlinge

231

Grundsatz (Art. 23)

Die Rechtsstellung der Flüchtlinge in der Schweiz richtet sich nach den ausländerrechtlichen Bestimmungen, soweit nicht Sonderrecht anwendbar ist.

Dieser in Artikel 23 formulierte Grundsatz steht mit Artikel 7 Ziffer l des Flüchtlingsabkommens in Übereinstimmung, wonach unter Vorbehalt günstigerer Bestimmungen des Abkommens jeder Vertragsstaat Flüchtlingen die Behandlung zuteil werden zu lassen hat, die er Ausländern im allgemeinen gewährt. In Artikel 23 werden denn auch als Sonderrecht neben den Bestimmungen dieses Gesetzes die anwendbaren Artikel des Flüchtlingsabkommens ausdrücklich vorbehalten, wobei vor allem auf die Artikel 12-16 des Abkommens hinzuweisen ist, die die allgemeine Rechtsstellung, namentlich in personenrechtlicher Hinsicht, zum Inhalt haben (BB1 1954 II 75 ff.).

An dieser Stelle ist zu vermerken, dass im vorliegenden Entwurf von einer besonderen Regelung der politischen Tätigkeit .von Flüchtlingen Abstand genommen wurde. Nach bisherigem Recht ist nach Artikel 21 Absatz 3 der Verordnung zum ANAG Flüchtlingen jede politische Tätigkeit in der Schweiz grundsätzlich untersagt. Der Bundesrat hat sich bereits anlässlich der Überweisung eines Postulates Goetsch vom 23. Juni 1970 bereit erklärt, eine Änderung der genannten Bestimmungen in Aussicht zu nehmen. Wir sind heute der Auffassung, dass der gesamte Komplex der politischen Betätigung von Ausländern im revidierten ANAG zu regeln ist und dass eine Sonderregelung für Flüchtlinge sich sachlich nicht mehr begründen lässt. Schon in den vergangenen Jahren wurden Widerhandlungen gegen die bisher geltenden Bestimmungen, sofern sie nicht schwerwiegend waren, nicht mehr mit Strafe belegt, sondern höchstens in leichterer Form geahndet. Im übrigen steht eine Schlechterstellung gegenüber gewöhnlichen Ausländern im Widerspruch zum Prinzip der Gleichbehandlung nach Artikel 7 Ziffer l des Flüchtlingsabkommens.

128

Dem Vorschlag, auf dem Wege dieses Gesetzes die erleichterte Einbürgerung für Flüchtlinge einzuführen, kann nicht entsprochen werden. Diese Frage wird im Zusammenhang mit der Revision des Bundesgesetzes über den Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechtes geprüft werden.

232

Wirkung der Asylgewährung (Art. 24)

Mit der Gewährung des Asyls erhält ein Ausländer in der Schweiz gleichzeitig die besondere Rechtsstellung eines Flüchtlings. Dieser Entscheid hat konstitutive Wirkung in dem Sinne, dass der Betreffende damit ohne weiteres gegenüber allen eidgenössischen und kantonalen Behörden als. Flüchtling sowohl im Sinne des Gesetzes wie auch des Flüchtlingsabkommens gilt. In dieser Beziehung bestand bis anhin eine gewisse Unsicherheit, da dem Entscheid über die Asylgewährung grundsätzlich gegenüber andern Behörden keine weitergehende Wirkung zukam.

So konnten etwa die Gerichte die Frage der Flüchtlingseigenschaft in jedem Fall vorfrageweise erneut überprüfen, wobei allerdings praktisch in allen Fällen der Entscheid in Anlehnung an die Verfügung des Bundesamtes erfolgte (vgl. etwa BGE 93 II 354, E. 4).

Umgekehrt entfaltet indessen die Asylverweigerung noch keine verbindliche Negierung des Vorliegens der Flüchtlingseigenschaft ; der Gesuchsteller kann beispielsweise bereits früher in einem andern Staat als Flüchtling anerkannt worden sein (vgl. hingegen zur Verbindlichkeit bei Widerruf Art. 40 Abs. 2).

Ein abweisender Asylentscheid zeitigt sodann keine unmittelbaren aufenthaltsrechtlichen Wirkungen, sondern überlässt die allfällige Regelung des Anwesenheitsverhältnisses den allgemeinen ausländerrechtlichen Bestimmungen. Eine bereits vorhandene Anwesenheitsbewilligung wird nicht davon berührt, und ebensowenig schliesst die Asylverweigerung eine spätere Erteilung einer solchen aus.

233

Regelung der Anwesenheit (Art. 25)

Mit der Asylgewährung hat der Flüchtling einen gesetzlichen Anspruch auf Regelung seines Anwesenheitsverhältnisses, mithin auf Erteilung einer Bewilligung durch die Ausländerbehörde am Ort seines stetigen Aufenthaltes. Dieser Anspruch folgt schon aus der Definition des Asylbegriffes in Artikel 2 Absatz 2, wonach Asyl das Recht zur Anwesenheit in der Schweiz einschliesst. Bis anhin bestand ein solcher Anspruch nicht, womit auch nach der Asylgewährung theoretisch die Erteilung einer Bewilligung in Frage gestellt war.

234

ïrwerbstatigkeit (Art. 26)

Nach Artikel 17 des Flüchtlingsabkommens finden einschränkende Massnahmen gegen Ausländer oder gegen die Anstellung von Ausländern zum Schütze des ein-

129

heimischen Arbeitsmarktes - soweit sie die Aufnahme einer unselbständigen Erwerbstätigkeit betreffen - auf Flüchtlinge, die sich schon drei Jahre im Asylland aufhalten, keine Anwendung. Nach der in Artikel 26 Absatz l vorgesehenen Regelung soll Flüchtlingen, die in der Schweiz Asyl erhalten haben, die Ausübung einer unselbständigen Erwerbstätigkeit schon von Anfang an bewilligt werden, was im übrigen der bisherigen Praxis entspricht. Auch dieser Regelung liegt der Gedanke der möglichst raschen beruflichen und sozialen Eingliederung zugrunde. Anders als der gewöhnliche ausländische Arbeitnehmer in der Schweiz hat der Flüchtling per definitionem die Möglichkeit zur Rückkehr in seine Heimat nicht. Aus der gleichen Überlegung sind sodann Stellen- und Berufswechsel bei Flüchtlingen zu bewilligen.

Bis anhin hatte ein Flüchtling keinen subjektiven Rechtsanspruch auf Ausübung einer unselbständigen Erwerbstätigkeit. Wir sind der Auffassung, dass es an der Zeit ist, einen solchen Anspruch gesetzlich zu verankern. Was die Ausübung einer selbständigen Erwerbstätigkeit betrifft, soll sie bewilligt werden, sofern nicht wichtige wirtschaftliche Interessen beeinträchtigt werden. Bei dieser Bestimmung ist vor allem an diejenigen Flüchtlinge zu denken, die eine künstlerische Tätigkeit ausüben möchten.

235

Niederlassung (Art. 27)

Der anerkannte Flüchtling soll nach einem rechtmässigen, ununterbrochenen Aufenthalt von fünf Jahren in der Schweiz Anspruch auf Erteilung der Niederlassungsbewilligung haben. Dies entspricht bisheriger Praxis, wonach Flüchtlinge nach fünf Jahren seit ihrer Einreise in die Schweiz aus der eidgenössischen Kontrolle entlassen werden und damit in der Regel die Niederlassung erhalten. Es soll damit die rasche Eingliederung gefördert werden, was gerade bei Flüchtlingen von wesentlicher Bedeutung ist. In dieser Hinsicht werden sie den meistbegünstigten Ausländern gleichgestellt. Vorbehalten bleibt, dass der Flüchtling nicht schwer gegen die öffentliche Ordnung oder die Sittlichkeit verstossen hat.

236

MedizinalprUfungen (Art. 28)

Die Voraussetzungen der Zulassung von anerkannten Flüchtlingen zu den eidgenössischen Medizinalprüfungen ist wie bis anhin durch das Eidgenössische Departement des Innern zu regeln (vgl. Verordnung des EDI vom 21. Dez. 1973).

237

Sozialversicherungen (Art. 29)

Die Stellung der Flüchtlinge und Staatenlosen in der Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung wird heute durch den Bundesbeschluss vom 4. Oktober 1962 (SR 831.131.il.) geregelt. Diese Sonderregelung ist deshalb nicht in den vorliegenden Entwurf zu übernehmen, weil auf dem Gebiet der Sozialversicherung

Bunde^blatt. 129.Jahrg. B d . I I I

130

Gesamtrevisionen geplant sind, und es sich aus sachlichen und gesetzestechnischen Gründen rechtfertigt, auch die den Flüchtling betreffenden Bestimmungen im formellen Rahmen dieser Erlasse zu regeln. Der vorliegende Entwurf begnügt sich daher in Artikel 29 mit einer Verweisung auf die Spezialgesetzgebung.

Die Bestimmung erstreckt sich auch auf die Arbeitslosenversicherung. Die Flüchtlinge sind in dieser Hinsicht Schweizer Bürgern gleichgestellt. Dies war im übrigen schon unter dem alten Bundesgesetz über die Arbeitslosenversicherung vom 22. Juni 1951 nicht anders. Da Flüchtlingen nach Artikel 26 eine unselbständige Erwerbstätigkeit bewilligt werden muss, waren sie schon nach den alten Bestimmungen in jedem Fall versicherungsfähig. Die Arbeitslosenversicherung wird gegenwärtig revidiert. Mit dem von Volk und Ständen am 13. Juni 1976 angenommenen neuen Verfassungsartikel 34novies wurde der Bund verpflichtet, die obligatorische Arbeitslosenversicherung einzuführen. Die Ausarbeitung der neuen Bestimmungen ist jedoch mit vielfältigen Problemen verbunden, die im Interesse ausgewogener Lösungen zeitraubende Untersuchungen und Vorarbeiten erheischen. Aus diesem Grunde wurden mit Bundesbeschluss vom S.Oktober 1976 entsprechende Übergangsbestimmungen erlassen, die auf den I.April 1977 in Kraft traten. Die neue Rechtslage bringt den Flüchtlingen eine weitere Verbesserung in dem Sinne, dass sie bei Aufnahme der Erwerbstätigkeit ohne weiteres in die Versicherung eingeschlossen und somit ohne Vorbehalt wie Schweizer behandelt werden. Es versteht sich von selbst, dass auch sie der allgemeinen Bestimmung unterliegen, wonach derjenige, der im Verlaufe eines Kalenderjahres erstmals Arbeitslosenentschädigung beansprucht, nachweisen muss, dass er in den 365 Tagen vor der Geltendmachung während mindestens 150 vollen Arbeitstagen eine genügend überprüfbare Beschäftigung als Arbeitnehmer ausgeübt hat, für die er beitragspflichtig war (Art. 9 Abs. 2 des Bundesbeschlusses vom 8. Okt. 1976 über die Einführung der obligatorischen Arbeitslosenversicherung [Übergangsordnung] und Art. 12 der Verordnung vom 14. März 1977 über die Arbeitslosenversicherung). Mit andern Worten muss ein Flüchtling nach der neuen Regelung während 150 Tagen als Arbeitnehmer in der Schweiz beschäftigt worden sein.

Gleichberechtigung mit einheimischen
Arbeitskräften besteht auch hinsichtlich der Entrichtung der Beiträge an die Arbeitslosenversicherung; sie werden gleichzeitig mit denjenigen an die obligatorische AHV, entsprechend dem massgebenden Lohn, bezogen. Der Grundsatz der Gleichbehandlung entspricht im übrigen auch Artikel 24 Ziffer l Buchstabe b des Flüchtlingsabkommens. Der beiliegende Bundesbeschluss sieht den Rückzug des zu dieser Bestimmung formulierten Vorbehaltes vor.

24

Fürsorge

241

Organisation der Fürsorge

Die Artikel 30-39 regeln die Fürsorgeleistungen des Bundes zugunsten von Flüchtlingen und ersetzen damit den bisherigen Bundesbeschluss über Beiträge des Bundes an die Unterstützung von Flüchtlingen vom 26. April 1951 (SR

131

854.1). Wie bereits erwähnt (vgl. Ziff. 124), steht dem Bund als Träger des Asylrechts auch die Befugnis zu, Fragen finanzieller Natur, namentlich der Fürsorge, zu regeln. Die Übernahme der materiellen Verantwortung für die Flüchtlinge stellte auch die Voraussetzung dafür dar, dass dem Bund die Möglichkeit eingeräumt werden konnte, die Kantone zur Aufnahme von Flüchtlingen zu verpflichten und dass nach dem Zweiten Weltkrieg nach und nach von der Verpflichtung zur Weiterreise abgesehen und schliesslich das Institut des Dauerasyls eingeführt werden konnte (vgl. Bericht Ludwig, S. 340ff., 356ff.).

Die Betreuung und Unterstützung liegt somit grundsätzlich in der Verantwortung des Bundes. Indessen ist bei der Regelung der damit zusammenhängenden Fragen dem Umstand Rechnung zu tragen, dass bei der Wahrnehmung dieser Aufgaben den privaten Flüchtlingshilfswerken von Anfang an eine grosse Bedeutung zugekommen ist. Sie sind es, welche im überwiegenden Ausmass die eigentliche fürsorgerische Betreuung der Flüchtlinge besorgt haben und auch heute besorgen.

Die enge Zusammenarbeit zwischen privater und öffentlicher Hilfe, die sich bewährt hat und die nach dem vorliegenden Entwurf weitergeführt werden soll, hat auch den Vorteil, dass durch das Schicksal getroffene, vielfach überempfindliche Flüchtlinge, sich in diesem Zusammenhang nicht direkt an staatliche Stellen zu wenden brauchen.

Bei den einzelnen Bestimmungen zu diesem Komplex ginge es nach dem Gesagten im wesentlichen darum, die bisherige Ordnung in eine klarere, gesetzestechnisch übersichtlichere Form zu bringen, ohne dabei das bewährte Grundkonzept aufzugeben.

241.1

Zuständigkeit (Art. 30)

Grundsätzlich liegt die Verantwortung der Fürsorge für die Flüchtlinge beim Bund (Abs. 1), der die damit verbundenen Aufgaben den anerkannten Hilfswerken übertragen kann, wie dies heute regelmässig der Fall ist. Bei besonderen Umständen wird Betreuung und Unterstützung ganz oder teilweise den Kantonen Überbunden (Abs. 2). Solche Umstände können etwa bei der Aufnahme grösserer Flüchtlingsgruppen gegeben sein, ferner dann, wenn einmal die Leistungsfähigkeit der Hilfswerke erschöpft sein sollte.

241.2

Anerkennung von Hilfswerken (Art. 31)

Es ist beabsichtigt, die bisherige Praxis, die nicht geändert werden soll, in einer Verordnung zum Gesetz festzuhalten. Gegenwärtig sind sieben Hilfsorganisationen in der Schweizerischen Zentralstelle für Flüchtlingshilfe zusammengeschlossen. Es handelt sich um Institutionen, die ausschliesslich humanitäre Zwecke verfolgen, sich über eine einwandfreie Rechnungsführung ausweisen und deren Tätigkeit im allgemeinen Interesse liegt. Es ist nicht anzunehmen, dass weitere Hilfswerke sich der Zentralstelle anschliessen.

132

241.3

Entschädigung für Fürsorgeleistungen (Art. 32)

Artikel 32 bestimmt, dass der Bund die Fürsorgeleistungen in einem vom Bundesrat festgesetzten Umfang erstattet. Durch Bundesbeschlüss vom 26. April 1951 war der den Hilfswerken vom Bund zu vergütende Unterstützungsanteil ursprünglich auf 60 Prozent festgesetzt. Er wurde zu Beginn des Jahres 1960 auf 75 Prozent erhöht und beträgt seit 1. Januar 1977 90 Prozent. Da der Umfang der Entschädigung den jeweiligen Umständen angepasst werden soll, rechtfertigt es sich nicht, ihn im Gesetz festzulegen. Die Verordnung wird den Ansatz regeln.

241.4

Bundesbeiträge (Art. 33)

Nach der heutigen Regelung (Art. 12 des Bundesbeschlusses von 1951) ist der Bundesrat ermächtigt, der Schweizerischen Zentralstelle für Flüchtlingshilfe einen jährlichen Beitrag an die aus der Betreuung erwachsenden Verwaltungskosten zu leisten. Diese Bestimmung wird in Absatz l Buchstabe b übernommen. Die Hilfswerke haben angesichts der Ungewissheit, ob sie bei einer empfindlichen Mehrbelastung auch in Zukunft ihre Aufgaben zugunsten der Flüchtlinge wahrnehmen können, beantragt, es sei die Möglichkeit vorzusehen, ihnen Bundesbeiträge an die Betreuungskosten auszurichten (Abs. l Bst. a). Diesem Begehren wurde Rechnung getragen. Der etwas Ungewisse Begriff «Betreuungskosten» soll in der Vollzugsverordnung präzisiert werden ; gedacht ist namentlich an die Entlöhnung der Sozialarbeiter. In Anbetracht der Finanzlage des Bundes kann die Anwendung dieser Bestimmung allerdings nur darin bestehen, ein Ausgabengleichgewicht wieder herzustellen. Es entsteht deshalb keine Mehrbelastung des Bundes. Die Anwendung von Artikel 33 Absatz l Buchstabe a könnte deshalb namentlich dann in Betracht fallen, wenn die Hilfswerke, z. B. aus psychologischen Gründen, eine Kürzung des Bundesanteiles an die Unterstützungskosten (Art. 32), der sich zurzeit auf 90 Prozent beläuft, beantragen sollten. Der entsprechende Einnahmenausfall könnte durch die Ausrichtung eines Beitrages an die Betreuungskosten ausgeglichen werden.

241.5

Aufsicht (Art. 34)

Im Rahmen der Aufgabenübertragung (Art. 30) stehen Hilfswerke und Kantone unter der Aufsicht des Bundes. Es versteht sich von selbst, dass sich dieses Aufsichtsrecht nur auf Aufgaben erstreckt, die nach diesem Gesetz übertragen werden.

242

Fürsorgeleistuhgen

242.1

Verfahren (Art. 35)

Der Flüchtling kann das Hilfswerk, das ihn nach Bedarf betreut, grundsätzlich frei wählen. Der Entscheid über die Ausrichtung von Fürsorgeleistungen steht im

133

Streitfall dem Bundesamt zu, gegen dessen Verfügung die Beschwerde an das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement zulässig ist, welches endgültig entscheidet.

242.2

Ausrichtung (Art. 36)

Artikel 36 umschreibt den Zweck der vorgesehenen Fürsorgeleistungen, wobei neben allgemeinen fürsorgerischen Prinzipien der besonderen Lage des Flüchtlings Rechnung zu tragen ist. Die Weisungen des Bundesamtes enthalten namentlich Richtsätze über Art und Mass der Fürsorgeleistungen, die in bestimmten Situationen auszurichten sind.

Im Rahmen des Vernehmlassungsverfahrens wurde verschiedentlich vorgeschlagen, es seien die Fürsorgeleistungen an Flüchtlinge nach den entsprechenden kantonalen Bestimmungen zu berechnen, damit die Gleichbehandlung der Schweizer Bürger gewährleistet sei. Eine solche Regelung könnte indessen Flüchtlinge in noch stärkerem Masse veranlassen, sich in diejenigen Kantone mit hohen Unterstützungsansätzen zu begeben, was bei einheitlichen, in der ganzen Schweiz geltenden Richtsätzen, weniger zu erwarten ist. Die Unterstützungsansätze für Flüchtlinge richten sich im übrigen nach den Empfehlungen der Schweizerischen Konferenz für öffentliche Fürsorge. Schliesslich ist zu bedenken, dass Flüchtlinge, oft nur mit dem Nötigsten versehen, in unserem Lande nur in seltenen Fällen auf die Hilfe hier lebender Verwandter zählen können, was doch bei bedürftigen Schweizer Bürgern oft der Fall ist. Zusammenfassend kann gesagt werden, dass auch die Flüchtlinge von den Hilfswerken im Rahmen der Grundsätze der öffentlichen Fürsorge unterstützt werden, wobei ihrer besonderen Lage Rechnung getragen wird. Dies ist namentlich dann der Fall, wenn ein Flüchtling einen Sprachkurs besuchen oder beruflich umgeschult werden muss, damit er in unserem Lande eine Anstellung finden kann.

242.3

Ausschlussgründe (Art. 37)

Diese Bestimmung umfasst die Ausschlussgründe für Fürsorgeleistungen im Sinne des Gesetzes, in teilweiser Übernahme der entsprechenden Regelung des Bundesgesetzes über die Fürsorgeleistungen an Auslandschweizer.

Die in Absatz l aufgezählten Ausschlussgründe sollen nicht etwa dazu dienen, Flüchtlingen Fürsorgeleistungen zu verweigern oder zu entziehen und ihre Unterstützung dann den Kantonen und Hilfswerken zu überlassen. Man wird in den, wie die Erfahrung zeigt, seltenen Einzelfällen eine gerechte Lösung finden müssen. In den kantonalen Fürsorgegesetzen finden sich übrigens analoge Bestimmungen.

Der in Absatz 2 festgehaltene Ausschlussgrund kann selbstverständlich nicht bedeuten, dass ein Flüchtling seinem Schicksal überlassen würde, wenn die für ihn

134

Garantie leistende Person ihren Pflichten nicht nachkommt. Der Bund wird solche Bedürftige nicht in ihrer unverschuldeten prekären Situation belassen können. Die Flüchtlinge sollen durch diese Bestimmung nicht benachteiligt werden.

242.4

Unterhalts- und Unterstützungspflichten (Art. 38)

Diese Bestimmung musste aufgenommen werden, da gewisse kantonale Einführungsgesetze zum Schweizerischen Zivilgesetzbuch die zur Geltendmachung von Unterhalts- und Unterstützungsansprüchen berechtigten Behörden abschliessend aufzählen. Nach Artikel 329 Absatz 3 ZGB kann die Unterstützungspflichtige Fürsorgebehörde den Anspruch geltend machen, wenn sie anstelle der Familienglieder einen Bedürftigen unterstützen muss. Dies bedeutet nach Lehre und Rechtssprechung, dass das Recht, auf Unterstützung zu klagen, von Gesetzes wegen auf das Gemeinwesen übergeht, welches die Unterstützungsleistungen ausrichtet (Subrogation). Der Schuldner hat demzufolge seine Zahlungen nicht mehr dem Unterstützten, sondern der unterstützenden Behörde, im vorliegenden Falle dem Bundesamt, zu überweisen. Das Asylgesetz bestimmt demnach, wer berechtigt ist, gegen einen Alimentenschuldner zu klagen.

242.5

Rückerstattung (Art. 39)

Dieser Artikel regelt die Voraussetzung der Rückerstattung bezogener Leistungen, ebenfalls in Anlehnung an das Gesetz über Fürsorgeleistungen an Auslandschweizer. Auf Kritik stiess Absatz 3, der Fürsorgeleistungen für die Ausbildung eines Flüchtlings von der Rückerstattungspflicht ausnimmt. Der Entwurf stelle hier die Flüchtlinge besser als die Schweizer Bürger und er müsse daher in dem Sinne präzisiert werden, dass Berufsbildungskosten zurückgefordert werden könnten, wenn der Bezüger später in guten Verhältnissen lebe. Die weitherzige Regelung, die wir befürworten, entspricht der heutigen Praxis, und es hat sich gezeigt, dass sie durchaus gerechtfertigt ist. Sie schafft' die Voraussetzungen, dass einem in der Schweiz aufgenommenen Flüchtling nötigenfalls eine Berufsbildung ermöglicht werden kann, die ihn sodann in die Lage versetzt, sein Auskommen zu finden und sich in die Gemeinschaft einzugliedern. Die Anwendung dieser Grundsätze sollte deshalb nicht in Frage gestellt werden. Immerhin ist festzuhalten, dass der in Absatz l formulierte Vorbehalt auch für Absatz 3 gilt.

25

Beendigung des Asyls

Mit dem Eintritt der in diesem Kapitel abschliessend aufgezählten Beendigungsgründe erlischt das einem Flüchtling in der Schweiz gewährte Asyl und die damit verbundene Rechtsstellung. Während im Falle des Widerrufs das Ende des Asyls erst durch formelle, rechtskräftige Verfügung im Widerrufsverfahren eintritt, für welches die Bestimmungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes gelten, bedarf es

135

bei den Beendigungsgründen der Artikel 41 und 42 (Wohnsitzverlegung und Vollzug der Ausweisung) keiner besonderen Verfügung mehr, sondern die Beendigung des Asyls tritt ohne weiteres von Gesetzes wegen ein.

251

Widerruf (Art. 40)

Die Möglichkeit des Widerrufs der Asylgewährung, der wie die Asylgewährung in der Zuständigkeit des Bundesamtes liegt, ist nach Absatz l für zwei Fälle vorgesehen : Einmal dann, wenn durch falsche Angaben oder wissentliches Verschweigen wesentlicher Tatsachen die Asylgewährung erschlichen worden ist, mithin die Voraussetzungen von Anfang an nicht bestanden hatten (Bst. a). Diese Möglichkeit des Widerrufs entspricht einem allgemeinen Prinzip des Verwaltungsrechts.

Im weiteren stellt der Verlust der Flüchtlingseigenschaft nach der Asylgewährung einen Grund für die Aufhebung des Asyls dar (Bst. b). Als Beendigungsgründe gelten die in Artikel l Abschnitte Ziffern 1-6 des Flüchtlingsabkommens aufgezählten Tatbestände, die dort als Beendigungsgründe für die Anwendbarkeit des . Abkommens vorgesehen sind. Die Übernahme drängt sich angesichts des kongruenten persönlichen Geltungsbereichs von Gesetz und Abkommen auf.

Besondere Beachtung verdient die ständige, allerdings nicht ganz unangefochten gebliebene schweizerische Asylpraxis, wonach ein Ausländer nicht mehr den Flüchtlingsstatus und das Asyl für sich in Anspruch nehmen kann, wenn er sich, auch nur kurzfristig, freiwillig in seinen ehemaligen Heimat- oder Herkunftsstaat begeben hat. In solchen Fällen wird grundsätzlich die Flüchtlingseigenschaft aberkannt, worauf übrigens jeder Flüchtling anlässlich der Anerkennung aufmerksam gemacht wird. Diese Auslegung des Flüchtlingsbegriffs, namentlich seiner Grenzen, stützt sich auf die Ziffern 5 und 6 des Flüchtlingsabkommens. Diese Praxis liegt nach Ansicht der Behörden innerhalb des zulässigen Auslegungsspielraums, wenn ein Flüchtling freiwillig, vorübergehend in seinen Heimat- oder Herkunftsstaat zurückgekehrt ist und die Möglichkeit hatte, diesen unbehelligt wieder zu verlassen (bei dauernder Niederlassung tritt die Beendigung ausdrücklich nach Ziff. 4 ein). Indessen soll in besonderen Härtefällen, etwa bei betagten oder kranken Flüchtlingen, wie bis anhin ausnahmsweise vom Widerruf abgesehen werden.

Wir sind nach wie vor der Überzeugung, dass Reisen - oft eigentliche Ferienreisen - in das Land, aus dem man fliehen musste, mit den Gründen, welche die Flucht veranlasst haben, unvereinbar sind. Es handelt sich hier um einen klaren, unmissverständlichen Grundsatz. Wenn man auf diese Richtlinie verzichten wollte, wäre die Schaffung klarer Kriterien zur Beurteilung der Frage, ob wegen einer Heimreise in den Fluchtstaat das Asyl entzogen werden soll oder nicht, unmöglich. Auch unter Berücksichtigung ehrenwerter Gründe, die zweifellos geltend gemacht werden könnten, wäre es ausserordentlich schwierig, auf die Dauer eine gerechte und gleichzeitig differenzierte Praxis zu verfolgen. Daneben sind aber auch die sicherheitspolizeilichen Aspekte zu berücksichtigen. Als die Flüchtlingskonvention vom 28. Juli 1951 ausgearbeitet wurde, war die Situation klar. Die

136

Existenz des «eisernen Vorhanges» liess den Gedanken an eine Rückkehr in das Land, das der Flüchtling oft unter Lebensgefahr verlassen hatte, gar nicht erst aufkommen. Dies war damals undenkbar. Wir verfolgen eine weitherzige Asylgewährungspraxis und haben die verschiedenen Fluchtgründe um denjenigen des psychischen, moralischen Druckes erweitert. In zahlreichen andern Ländern ist dieser ausgedehnte Flüchtlingsbegriff unbekannt. Ausserdem würde eine breite Öffentlichkeit es kaum verstehen, wenn auf den Entzug des Asyls verzichtet würde, nachdem sich ein Flüchtling in seine Heimat begeben hat. Alle diese Überlegungen waren für unsere ständige Rechtssprechung auf diesem Gebiet wegleitend.

Der Flüchtling, dessen Asyl widerrufen wurde, wird wie ein Ausländer im allgemeinen behandelt (Aufenthaltsbewilligung, Fürsorge, AHV usw.). Nach dem Entwurf des neuen Ausländergesetzes soll selbst bei Fehlen heimatlicher Ausweisschriften auf die Erhebung einer Kaution verzichtet werden. .

Absatz 2 von Artikel 40 ist das Gegenstück zu Artikel 24. Bei Widerruf des Asyls wird man normalerweise gleichzeitig die Flüchtlingseigenschaft aberkennen. Der Entscheid ist in diesen Fällen für alle eidgenössischen und kantonalen Behörden verbindlich. Anderseits hat aber nach Absatz 3 der Entzug der Flüchtlingseigenschaft keine Auswirkung auf die Personen (im gegebenen Fall auf den Ehegatten und die Kinder), die gestützt auf Artikel 3 Buchstabe b als Flüchtlinge anerkannt wurden. Harte und unverdiente Konsequenzen wären sonst nicht zu vermeiden.

Selbstverständlich kann aber auch Angehörigen die Flüchtlingseigenschaft entzogen werden, wenn sie persönlich die Voraussetzungen geschaffen haben.

Beizufügen bleibt, dass der Widerruf nicht notwendig das Erlöschen einer fremdenrechtlichen Bewilligung bewirken muss. Die Frage einer allfälligen weitern Anwesenheit beurteilt sich in der Folge nach allgemeinem Ausländerrecht.

252

Wohnsitzverlegung ins Ausland (Art. 41)

Beim Beendigungsgrund der Wohnsitzverlegung ins Ausland darf es sich naturgemäss nicht um einen nur vorübergehenden Auslandaufenthalt handeln, der auch einem Flüchtling ohne Rechtsnachteil möglich sein muss. Grundsätzlich tritt erst nach dreijähriger Abwesenheit die Beendigung des Asyls in der Schweiz ein. In besonderen Fällen (z. B. Studienaufenthalte, Tätigkeit bei internationalen Organisationen) kann das Bundesamt diese Frist zudem verlängern.

Unabhängig von der Asylverwirkungsfrist nach Artikel 41 läuft die Frist, innert welcher eine allfällige Niederlassungsbewilligung erlischt (vgl. Art. 9 Abs. 3 Bst. c ANAG). Auf jeden Fall hat der Flüchtling, der innerhalb der gesetzlichen bzw.

verlängerten Frist nach Artikel 41 in die Schweiz zurückkehrt, hier wiederum Anspruch auf Erteilung einer Anwesenheitsbewilligung durch die Ausländerbehörde.

Dass man sich an eine Dreijahresfrist hält ist damit zu begründen, dass diese Zeitspanne im Schlussprotokoll des Abkommens vom 4. Mai 1962 zwischen der

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Schweiz und der Bundesrepublik Deutschland über die Abschaffung des Visumszwanges für Flüchtlinge vorgesehen ist. Das Europäische Übereinkommen vom 20. April 1959 über die Abschaffung des Visumszwanges für Flüchtlinge, das für die Schweiz am 2I.Januar 1967 in Kraft getreten ist, hat an dieser Situation nichts geändert. Die Dauer von drei Jahren entspricht im übrigen der bewährten Praxis.

Unabhängig von der Dauer der Abwesenheit führt sodann die formelle Asylgewährung oder die Erteilung einer dauernden Aufenthaltsbewilligung in einem Drittstaat zur Beendigung des Asyls in der Schweiz.

253

Ausweisung (Art. 42)

Nach Artikel 32 des Flüchtlingsabkommens darf ein Vertragsstaat einen Flüchtling, der sich rechtsmässig auf seinem Gebiet aufhält, nur aus Gründen der Staatssicherheit oder der öffentlichen Ordnung ausweisen. Artikel 42 des Entwurfes übernimmt diese bindende völkerrechtliche Norm und stärkt damit den dem Flüchtling gewährten Rechtsschutz. Wie bereits erwähnt, gewährt die Europäische Menschenrechtskonvention zwar kein Recht auf Asyl. Nach ständiger Rechtssprechung der Europäischen Menschenrechtskommission kann eine Ausweisung aber trotzdem die Konvention, namentlich das Verbot der unmenschlichen Behandlung in Artikel 3, verletzen, wenn ernsthaft befürchtet werden muss, dass eine Person in dem Staat, in den sie ausgewiesen wird, einer nach dieser Bestimmung unzulässigen Behandlung unterzogen wird (vgl. Lieber, Diss. S. 55 ff.).

Unter den Begriff der Ausweisung fällt neben der Ausweisung nach den Bestimmungen des Ausländerrechtes auch die gerichtliche Landesverweisung im Sinne von Artikel 55 des Strafgesetzbuches. Die Ausweisungsbeschränkung steht sodann beim Fehlen der gesetzlichen Voraussetzungen nicht nur dem Vollzug, sondern bereits der Verfügung der Ausweisung entgegen. Wie dazu das Bundesgericht in einem nicht veröffentlichten Entscheid i. S. St. vom 25. November 1966 ausgeführt hat, darf nach Artikel 32 Ziffer 2 des Flüchtlingsabkommens eine Ausweisung erst aufgrund eines Entscheides durchgeführt werden, der nach dem gesetzlich vorgeschriebenen Verfahren und unter Wahrung der Verteidigungsrechte des Flüchtlings getroffen wurde. Das kann nur heissen, dass die Gültigkeit der Ausweisung von einem Entscheid abhängig gemacht wird, in welchem die vorausgesetzten Gründe der Ausweisung hinreichend festgestellt werden.

Ist die Ausweisung zulässig, so muss dem Flüchtling überdies nach Artikel 32 Ziffer 3 des Abkommens eine angemessene Frist eingeräumt werden, um den Versuch zur rechtmässigen Einreise in einen Drittstaat zu ermöglichen.

254

Grundsatz des «non-refoulement» (Art. 43)

Der Grundsatz des «non-refoulement» - die französische Bezeichnung wird heute allgemein verwendet - steht in direktem Zusammenhang mit der Regelung der

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Ausweisung. Auch er ist in Artikel 33 des Flüchtlingsabkommens statuiert und damit, soweit es sich um anerkannte Flüchtlinge handelt, bereits für die Schweiz verbindlich. Angesichts der fundamentalen Bedeutung für das Flüchtlingsrecht, rechtfertigt es sich, diesen Grundsatz in den Entwurf aufzunehmen und ihn auch auf Personen auszudehnen, die an der Grenze oder im Landesinnern um Asyl nachsuchen. Der Grundsatz besagt, dass niemand auf irgendeine Weise dazu gezwungen werden darf, sich in ein Land zu begeben, wo ihm aus politischen Gründen Gefahr für Leib, Leben oder persönliche Freiheit droht. Dieses Prinzip muss im Zusammenhang mit der Rechtsnatur des Asyls gesehen werden: Wenn auch nach geltendem Völkerrecht und nach den meisten innerstaatlichen Rechtsordnungen keine Verpflichtung zur Asylgewährung besteht, so wird immerhin eine Unterlassungspflicht der Staaten in dem Sinn anerkannt, einen aufgenommenen Flüchtling unter keinen Umständen dem Verfolgerstaat direkt oder indirekt auszuhändigen. Dies gilt auch schon für die Dauer des Asylverfahrens ; die formelle Anerkennung ist somit nicht Voraussetzung für die Geltung des Grundsatzes.

Der Grundsatz, der umgekehrt auch als Anspruch des Flüchtlings auf Nichtausweisung formuliert werden kann, gilt heute als eine Regel des Völkerrechts und hat in zahlreiche internationale Instrumente Eingang gefunden.

Auch die Auslieferung von Flüchtlingen an den Verfolgerstaat widerspricht internationalem Flüchtlingsrecht (vgl. Grahl-Madsen a. a. O., S. 290 ff.), wozu auch auf Artikel 3 Ziffer 2 des Europäischen Auslieferungsabkommens von 1957 (AS 7967 814, und dazu BGE 99 l a 547) hinzuweisen ist. Der Auslieferung in einen Drittstaat wegen gemeinrechtlicher Delikte steht nichts im Wege, sofern keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass dieser seinerseits einer Auslieferung in den Herkunftsstaat zustimme.

Eine Ausnahme vom Grundsatz des «non-refoulement» ist in Anlehnung an Artikel 33 Ziffer 2 des Flüchtlingsabkommens nach Absatz 2 zulässig, wenn erhebliche Gründe für die Annahme einer Staatsgefährdung oder eine Bedrohung der Gemeinschaft zufolge schwerwiegender krimineller Handlungen bestehen (vgl.

auch Art. 70 BV). Die Annahme dieser Voraussetzung darf jedoch nicht leichthin erfolgen und wird selbst dann nicht in jedem Fall ohne weiteres die zwangsweise Ausschaffung nach sich ziehen können (vgl. BB1 1954 II 81). Der Asylstaat ist indessen nach Artikel 32 Ziffer 3 in solchen Fällen befugt, anstelle des Vollzugs der Ausweisung alle Massnahmen zu treffen, die er für notwendig erachtet (z. B.

Internierung).

Um eine Verletzung der von der Schweiz mit der Unterzeichnung der Europäischen Menschenrechtskonvention eingegangenen Verpflichtungen zu vermeiden, wird man ein Abweichen vom Grundsatz des «non-refoulement» gestützt auf die Ausnahmetatbestände in Artikel 43 Absatz 2 namentlich auch unter dem Blickwinkel des Verbotes der unmenschlichen Behandlung in Artikel 3 der genannten Konvention prüfen müssen (vgl. Ziff. 253). Artikel 43 Absatz 2 entspricht im übrigen dem Wortlaut der entsprechenden Bestimmung im Flüchtlirigsabkommen von 1951.

139 26

Rechtsschutz

261

Verfahrensgrundsätze (Art. 44)

Soweit nicht besondere Bestimmungen dieses Gesetzes anwendbar sind (vgl. vor allem Kap. 2), gelten für das Verfahren vor Bundesbehörden die allgemeinen verfahrensrechtlichen Vorschriften (Art. 44 Abs. 2). Für das Verfahren vor kantonalen Behörden werden in Absatz l Bestimmungen aufgestellt, die bei Anwendung kantonalen Rechts zu beachten sind ; sie beziehen sich auf die Regelung in der beabsichtigten Revision des Bundesgesetzes über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer.

262

Beschwerdeinstanzen (Art. 45)

Auch bezüglich der Beschwerdeinstanzen wird in Artikel 45 auf die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege verwiesen; als wesentliche Neuerung ist darauf hinzuweisen, dass nach der vorgeschlagenen Änderung im Bundesrechtspflegegesetz (vgl. Art. 50 Abs. 2) zukünftig der Widerruf der Asylgewährung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht unterliegt. Im übrigen fallen die Entscheide über die Asylgewährung oder Asylverweigerung wie bis anhin in den ausschliesslichen Entscheidungsbereich der Verwaltungsbehörden, mit Beschwerdemöglichkeit bis an den Bundesrat (Art. 100 b Ziff. 2 OG ; Art. 44, 72 a VwVG).

Die Einführung der Verwaltungsgerichtsbarkeit beim Widerrufsverfahren entspricht deshalb einem begründeten Bedürfnis, weil es hier um den nachträglichen Entzug einer bestehenden Rechtsstellung geht. Bereits anlässlich der parlamentarischen Beratungen zur Revision des Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege im Jahre 1968 war ein entsprechender Antrag gestellt, damals jedoch verworfen worden. Eine solche Verbesserung des Rechtsschutzes des anerkannten Flüchtlings entspricht indessen der gesamten Tendenz des vorliegenden Entwurfes. Im übrigen ist in Erinnerung zu rufen, dass auch im Rahmen des allgemeinen Ausländerrechts hinsichtlich des Entzuges von Bewilligungen letztinstanzlich die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig ist, ebenso wie bei der Nichtigerklärung der Einbürgerung und dem Entzug des Schweizer Bürgerrechts nach Artikel 50 des Bundesgesetzes über Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechtes.

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Verschiedene Bestimmungen

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Internationale Zusammenarbeit (Art. 46)

Hinsichtlich der internationalen Zusammenarbeit ist vor allem auf die traditionelle Hilfstätigkeit im Zusammenhang mit der Unterstützung der internationalen Hilfswerke zu verweisen. Von besonderer Wichtigkeit ist namentlich die Zusammenarbeit mit dem Hochkommissariat der Vereinten Nationen für die Flucht-

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linge, wie sie auch in Artikel 35 des Flüchtlingsabkommens vorgesehen wird.

Diese Zusammenarbeit spielt, auf verschiedenen Ebenen, seit vielen Jahren zur vollen Zufriedenheit. Die Schweiz ist übrigens im Exekutivkomitee vertreten.

Zur Zusammenarbeit in Ausnahmesituationen ist Artikel 8 Absatz 4 in Erinnerung zu rufen.

272

Beratende Kommission (Art. 47)

Nach der ursprünglichen Fassung des Entwurfes blieb es dem Gutdünken des Bundesrates überlassen, ob eine Expertenkommission zur Beratung in Flüchtlingsfragen einzusetzen sei. Über die Zusammensetzung dieser Kommission wurden im Rahmen des Vernehmlassungsverfahrens zahlreiche und unterschiedliche Auffassungen vertreten. Darüber hinaus befürwortete eine Mehrheit die Einsetzung einer solchen Kommission von Gesetzes wegen. Da wir meinen, dass ein relativ kleines Gremium von Sachverständigen in Asylrechtsfragen von Nutzen sein kann, haben wir diesem Wunsche Rechnung getragen. Es wird sich dabei um ein Organ handeln, welches uns in Fragen der Asylpolitik, d. h. bei der Gestaltung bedeutender Entscheide auf dem Gebiete des Flüchtlingswesens, beraten kann. Für die Lösung anderer Probleme können wir seit langer Zeit auf die Mitarbeit verschiedener Organisationen, namentlich der Schweizerischen Zentralstelle für Flüchtlingshilfe und ihrer Asylrechtskommission zählen.

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Schlussbestimmungen (Art. 48-52)

Der Bundesrat ist mit dem Vollzug des Gesetzes beauftragt. Er wird die notwendigen Ausführungsbestimmungen erlassen und das Datum des Inkrafttretens des Gesetzes festlegen.

Mit dem Inkrafttreten des Gesetzes sind der Bundesbeschluss über die Unterstützung von Flüchtlingen sowie Artikel 21 ANAG aufzuheben, da diese Materien abschliessend im Entwurf geregelt sind.

Hinsichtlich des Flüchtlingsabkommens von 1951 besteht heute seitens der Schweiz noch ein Vorbehalt zu Artikel 24 Ziffer l Buchstaben a und b in dem Sinne, dass für Flüchtlinge die für Ausländer im allgemeinen massgebenden Vorschriften betreffend die berufliche Ausbildung und den Antritt einer Berufslehre sowie über die Arbeitslosenversicherung gelten (AS 1968 1203; der hier noch erwähnte Vorbehalt zu Art. 17 wurde inzwischen zurückgezogen). Hinsichtlich der Arbeitslosigkeit wird nach Artikel 29 Buchstabe b des Entwurfes, der auf die einschlägige Gesetzgebung verweist, die Gleichstellung.mit Schweizer Bürgern eingeführt, womit der Vorbehalt gegenstandslos wird. Auch im weitern ist die Aufrechterhaltung des Vorbehaltes heute nicht mehr gerechtfertigt, so dass nach dem beiliegenden Bundesbeschluss der Bundesrat zum Rückzug ermächtigt werden kann. Für den Rückzug des von den eidgenössischen Räten genehmigten Vorbehalts zu Artikel 5 EMRK bedarf es eines Bundesbeschlusses. Dieser unter-

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liegt keinem fakultativen Referendum : Artikel 89 Absatz 3 Buchstaben a und b der Bundesverfassung sind nicht anwendbar, da die EMRK kündbar ist (Art. 65) und kein Beitritt zu einer internationalen Organisation vorliegt. Mit dem Rückzug des Vorbehalts zu Artikel 5 EMRK wird ferner keine multilaterale Rechtsvereinheitlichung im Sinne von Artikel 89 Absatz 3 Buchstabe c herbeigeführt, sondern bloss eine Ausweitung ihres Anwendungsbereichs auf die im Vorbehalt erwähnten Freiheitsentziehungen.

Wie wir dargelegt haben (Ziff. 211 infine), wird ferner die Anpassung von Absatz 3 des Bundesbeschlusses vom 27. April 1972 betreffend die Genehmigung des Übereinkommens über die Rechtsstellung der Staatenlosen notwendig, auf die hinsichtlich der Sozialversicherungen und der Fürsorge inskünftig die Artikel 29 bis 39 des Asylgesetzes zur Anwendung kommen.

Damit der Entscheid über den Widerruf des Asyls der Verwaltungsgerichtsbarkeit unterstellt werden kann, müssen schliesslich auch die Artikel 100 Buchstabe b Ziffer 2 und Artikel 101 Buchstabe d des Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege angepasst werden (vgl. Ziff. 262).

Die Übergangsbestimmungen unterstellen Flüchtlinge, die im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Asylgesetzes als solche anerkannt sind, ohne weiteres dem neuen Gesetz. Sie regeln ferner das Vorgehen bei hängigen Verfahren.

3

Finanzielle und personelle Auswirkungen

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Finanzielle Auswirkungen für den Bund

Unter der Voraussetzung, dass die Flüchtlingshilfswerke auch in Zukunft genügend Mittel bereitstellen können und sofern nicht durch die internationale Lage die Aufnahme einer grossen Zahl von Flüchtlingen erforderlich wird, sollten für den Bund im Vergleich zur heutigen Situation durch das vorgeschlagene Gesetz keine Mehrausgaben entstehen.

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Finanzielle Auswirkungen für Kantone und Gemeinden

Das Gesetz regelt die Unterstützung von Flüchtlingen in gleicher Weise wie der Bundesbeschluss von 1951. Es ist, wie bis anhin, vorgesehen, dass die Unterstützung der Flüchtlinge von Bund und Hilfswerken getragen wird. Solange diese Praxis besteht, erwachsen für Kantone und Gemeinden keine Mehrkosten.

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Personelle Auswirkungen für den Bund

Da im Rahmen des Vernehmlassungsverfahrens in zahlreichen Stellungnahmen gefordert wurde, dass jeder Asylbewerber vor einer Ablehnung seines Gesuches durch die Bundesbehörde persönlich angehört werde, könnte sich eine bescheidene Personalvermehrung im Rahmen des bewilligten Bestandes als notwendig

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erweisen. Dies wird sich aber erst aufgrund der Erfahrung zeigen. Es wird sich jedenfalls lediglich um einen, allenfalls zwei zusätzliche Mitarbeiter handeln. Zu Denken ist ebenfalls an die Sekretariatsarbeiten, sobald die beratende Kommission ihre Tätigkeit aufgenommen haben wird. Im Falle eines massiven Flüchtlingszustroms wird man selbstverständlich die Einstellung zusätzlichen Aushilfspersonals ins Auge fassen müssen.

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Personelle Auswirkungen auf die Kantone

Die Bestimmungen des Gesetzes sollten keine Personalvermehrung in den Kantonen nach sich ziehen.

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Verfassungsmässigkeit

Wie wir dargelegt haben, stützen sich die Bestimmungen dieses Gesetzes auf Artikel 69ter der Bundesverfassung. Wir verweisen auf die Ausführungen unter Ziffer 124.

Der Bundesbeschluss stützt sich auf Artikel 8 der Bundesverfassung.

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Asylgesetz

Entwurf

Die Bundesversammlung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, gestützt auf Artikel 69ter der Bundesverfassung, nach Einsicht in eine Botschaft des Bundesrates vom 31. August 1977'), beschliesst :

I.Kapitel: Grundsätze der Asylgewährung Art. l Zweck und Geltungsbereich Dieses Gesetz regelt die Grundsätze der Asylgewährung und die Rechtsstellung der Flüchtlinge in der Schweiz.

Art. 2 Asylgewährung 1 Die Schweiz gewährt Flüchtlingen im Rahmen dieses Gesetzes auf Gesuch hin Asyl.

2 Asyl ist der Schutz in der Schweiz, der einem Ausländer aufgrund seiner Flüchtlingseigenschaft gewährt wird; es schliesst das Recht auf Anwesenheit in der Schweiz ein.

Art. 3 Der Begriff «Flüchtling» Flüchtlinge sind: a. Ausländer, die in ihrem Heimat- oder Herkunftsstaat wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Überzeugung an Leib und Leben gefährdet sind oder für ihre Freiheit fürchten müssen oder Massnahmen ausgesetzt sind, die einen unerträglichen psychischen Druck bewirken; b. Ehegatten von Flüchtlingen und ihre minderjährigen Kinder, wenn nicht besondere Umstände dagegen sprechen.

» BB1 1977 III 105

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Art. 4 Zweitasyl Einem Flüchtling, der in einem andern Staat aufgenommen worden ist, kann Asyl gewährt werden, wenn er sich seit mindestens zwei Jahren ununterbrochen und rechtmässig in der Schweiz aufhält.

Art. 5 Aufnahme in einem Drittstaat 1 Das Asylgesuch eines Ausländers, der sich in der Schweiz befindet, wird in der Regel abgelehnt, a. wenn er sich vor seiner Einreise einige Zeit in.einem Drittstaat aufgehalten hat, in den er zurückkehren kann; b. wenn er in einen Drittstaat ausreisen kann, in dem nahe Angehörige oder andere Personen leben, zu denen er enge Beziehungen hat.

2 Das Asylgesuch eines Ausländers, der sich im Ausland befindet, kann auch abgelehnt werden, wenn es ihm zugemutet werden kann, sich in einem andern Staat um Aufnahme zu bemühen.

Art. 6 Familienvereinigung 1 Ehegatten von Flüchtlingen und ihren minderjährigen Kindern wird Asyl gewährt, wenn die Familie durch die Flucht getrennt wurde und sich in der Schweiz vereinigen will. Artikel 5 ist nicht anwendbar.

2 Unter den gleichen Voraussetzungen kann auch einem anderen nahen Angehörigen einer in der Schweiz lebenden Person Asyl gewährt werden, wenn besondere Umstände für eine Wiedervereinigung in der Schweiz sprechen.

Art. 7 Asylunwürdigkeit und Gefährdung der Staatssicherheit Einem Ausländer wird kein Asyl gewährt, wenn er besonders verwerfliche Handlungen begangen oder wenn er die innere oder die äussere Sicherheit der Schweiz verletzt hat oder gefährdet.

Art. 8 Asylgewährung in Ausnahmesituationen 1 In Zeiten erhöhter internationaler Spannungen oder bei Ausbruch eines bewaffneten Konfliktes; an dem die Schweiz nicht beteiligt ist, gewährt sie Flüchtlingen so lange Asyl, als dies nach den Umständen möglich ist.

2 Wenn die dauernde Beherbergung von Flüchtlingen die Möglichkeiten der Schweiz übersteigt, kann Asyl auch nur auf 'Zeit gewährt werden, und zwar solange, bis die Aufgenommenen Weiterreisen können.

3 Der Bundesrat erlässt, wenn nötig in Abweichung vorn Gesetz, die erforderlichen Bestimmungen.

4 Er bemüht sich um eine rasche und wirksame internationale Zusammenarbeit bei der Verteilung von Flüchtlingsströmen.

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2. Kapitel: Asylverfahren I.Abschnitt: Allgemeines Art. 9

Behörden

In den folgenden Bestimmungen bedeutet: a. Departement: das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement; b. Bundesamt: das Bundesamt für Polizeiwesen; c. schweizerische Vertretungen : die schweizerischen diplomatischen Missionen und konsularischen Posten im Ausland; d. kantonale Behörden: die nach kantonalem Recht zuständigen Behörden der Kantone oder Gemeinden.

Art. 10

Entscheid über die Asylgewährung

Das Bundesamt entscheidet als erste Instanz über die Asylgewährung.

Art. 11

Nachweis der Flüchtlingseigenschaft

Wer um Asyl ersucht, muss nachweisen oder zumindest glaubhaft machen können, dass er ein Flüchtling ist.

2. Abschnitt: Asylgesuch an der Grenze oder im Inland Art. 12 Asylgesuch an der Grenze 1 Der Ausländer, der an der Grenze um Asyl nachsucht, erhält vom Grenzposten die Bewilligung zur Einreise, wenn er a. das zur Einreise erforderliche Ausweispapier oder Visum besitzt, oder b. glaubhaft macht, dass für ihn in dem an die Schweiz grenzenden Staat eine unmittelbare Gefahr für Leib, Leben oder Freiheit aus einem Grund nach Artikel 3 Buchstabe a besteht.

2 In den übrigen Fällen entscheidet über die Einreise das Bundesamt nach Weisungen des Departements.

Art. 13

Asylgesuch im Inland

Ein Ausländer, der sich in der Schweiz befindet, richtet das Asylgesuch an die Polizeibehörde desjenigen Kantons, von dem er eine Anwesenheitsbewilligung erhalten hat, oder, wenn er keine besitzt, in dem er sich aufhält.

Art. 14 Verfahren im Kanton 1 Die kantonale Behörde meldet das Asylgesuch innert zehn Tagen schriftlich dem Bundesamt.

2 Sie vernimmt den Gesuchsteller und überweist die Akten dem Bundesamt.

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Art. 15 Verfahren vor dem Bundesamt 1 Das Bundesamt klärt den Sachverhalt ab, soweit er sich nicht aus den Akten der kantonalen Behörde ergibt.

2 Das Bundesamt darf ein Asylgesuch nicht ablehnen, ohne den Gesuchsteller persönlich zu befragen. Wenn dieser zustimmt, wird er im Beisein des Vertreters einer anerkannten Flüchtlingshilfsorganisation befragt.

3 Das Bundesamt zieht nötigenfalls einen Dolmetscher bei. Der Gesuchsteller kann sich überdies von einem Dolmetscher eigener Wahl begleiten lassen.

4 Von einer persönlichen Befragung kann abgesehen werden, wenn der Gesuchs steller offensichtlich kein Flüchtling ist.

3. Abschnitt : Asylgesuch aus dem Ausland Art. 16 Asylgesuch und Einreisebewilligung ' 1 Die schweizerische Vertretung überweist das Asylgesuch mit ihrem Bericht dem Bundesamt.

2 Das Bundesamt kann dem Gesuchsteller die Einreise zur Abklärung des Sachverhaltes bewilligen, wenn ihm nicht zugemutet werden kann, im Wohnsitz- oder Aufenthaltsstaat zu bleiben oder in ein anderes Land auszureisen. Gegen dessen Verfügung ist die Beschwerde an das Departement zulässig, das endgültig entscheidet.

3 Das Departement kann schweizerische Vertretungen ermächtigen, Ausländern die Einreise zu bewilligen, die glaubhaft machen, dass eine unmittelbare Gefahr für Leib, Leben oder Freiheit aus einem Grund nach Artikel 3 Buchstabe a besteht.

Art. 17 Abklärung des Sachverhalts Befindet sich der Gesuchsteller während des Verfahrens im Ausland, so klärt das Bundesamt den Sachverhalt durch Vermittlung der zuständigen schweizerischen Vertretung ab.

4. Abschnitt: Stellung während des Asylverfahrens Art. 18 Grundsatz i Wer ein Asylgesuch in der Schweiz gestellt hat, darf sich bis zum Abschluss des Verfahrens in der Schweiz aufhalten. Der Gesuchsteller kann jedoch weggewiesen werden, wenn ihm die Weiterreise in einen Drittstaat zumutbar ist, namentlich wenn er sich dort vor der Einreise in die Schweiz einige Zeit aufgehalten hat oder dort nahe Angehörige oder andere Personen leben, zu denen er enge Beziehungen hat.

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Über die Wegweisung nach Absatz l entscheidet das Bundesamt oder, wenn im Asylverfahren bereits eine Beschwerde erhoben worden ist, das Departement; dessen Verfügung ist endgültig.

3 Der Gesuchsteller, der sich in der Schweiz aufhält, ist verpflichtet, sich während des Verfahrens den kantonalen Behörden oder dem Bundesamt zur Verfügung zu halten. Diese können ihm einen Aufenthaltsort zuweisen.

Art. 19 Unterhalt und Unterbringung 1 Wenn der Gesuchsteller seinen Unterhalt nicht aus eigenen Mitteln bestreiten kann und auch Dritte nicht für ihn aufkommen müssen, erhält er vom Kanton die nötige Fürsorge. Das Bundesamt kann ihn in einem Flüchtlingsheim unterbringen.

2 Der Bund vergütet dem Kanton die während des Verfahrens entstandenen Fürsorgeauslagen. Bei verspäteter Meldung des Asylgesuches kann ein Abzug gemacht werden.

Art. 20 Erwerbstätigkeit Dem Gesuchsteller wird in der Regel eine unselbständige Erwerbstätigkeit bewilligt, wenn er zur Bestreitung seines Lebensunterhaltes darauf angewiesen ist.

5. Abschnitt: Aufnahme von Gruppen Art. 21 Entscheid 1 Der Bundesrat entscheidet über die Aufnahme grösserer Flüchtlingsgruppen sowie von Gruppen alter, kranker oder behinderter Flüchtlinge, denen bereits ein anderes Land Asyl gewährt hat. Über die Aufnahme kleinerer Flüchtlingsgruppen entscheidet das Departement.

2 Das Bundesamt bestimmt, wer einer solchen Gruppe angehört.

Art. 22 Verteilung auf die Kantone Das Departement bestimmt, wie die Flüchtlingsgruppen auf die Kantone verteilt werden. Die Kantone werden vorher angehört und können beim Bundesrat Beschwerde erheben.

3. Kapitel : Rechtsstellung der Flüchtlinge Art. 23 Grundsatz Die Rechtsstellung der Flüchtlinge in der Schweiz richtet sich nach dem für Ausländer geltenden Recht, soweit nicht besondere Bestimmungen, namentlich dieses

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Gesetzes und des internationalen Abkommens vom 28. Juli 1951 '> über die Rechtsstellung der Flüchtlinge anwendbar sind.

Art. 24 Wirkung der Asylgewährung Der Ausländer, dem die Schweiz Asyl gewährt hat, gilt gegenüber allen eidgenössischen und kantonalen Behörden als Flüchtling im Sinne dieses Gesetzes sowie des internationalen Abkommens vom 28. Juli 1951 " über die Rechtsstellung der Flüchtlinge.

Art. 25 Regelung der Anwesenheit Mit der Asylgewährung hat der Flüchtling Anspruch auf Regelung seiner Anwesenheit im Kanton, wo er sich rechtmässig aufhält.

Art. 26 Erwerbstätigkeit 1 Einem Flüchtling, dem die Schweiz Asyl gewährt hat, wird eine unselbständige Erwerbstätigkeit sowie der Stellen- und Berufswechsel ohne Rücksicht auf die Arbeitsmarktlage bewilligt.

2 Eine selbständige Erwerbstätigkeit wird bewilligt, wenn nicht wichtige wirtschaftliche Interessen beeinträchtigt werden.

Art. 27 Niederlassung Der Flüchtling, der sich während mindestens fünf Jahren rechtmässig ununterbrochen in der Schweiz aufgehalten hat, hat Anspruch auf die Niederlassungsbewilligung, sofern er nicht schwer gegen die öffentliche Ordnung oder die Sittlichkeit verstossen hat.

Art. 28 Medizinalprüfungen Flüchtlinge, denen die Schweiz Asyl gewährt hat, werden zu den eidgenössischen Medizinalprüfungen zugelassen; das Eidgenössische Departement des Innern regelt die Voraussetzungen.

Art. 29 Sozialversicherungen Die Ansprüche der Flüchtlinge auf Leistungen der Sozialversicherung richten sich nach der einschlägigen Gesetzgebung, insbesondere über a. die Alters- und Hinterlassenenversicherung, b. die Invalidenversicherung, c. die Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung, d. die Kranken- und Unfallversicherung, e. die Arbeitslosenversicherung.

» AS 1955 443

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4. Kapitel : Fürsorge 1. Abschnitt: Organisation der Fürsorge Art. 30 Zuständigkeit 1 Der Bund gewährleistet die Fürsorge für Flüchtlinge, denen die Schweiz Asyl gewährt hat.

2 Er kann die Fürsorge anerkannten Hilfswerken oder, wenn die Umstände es erfordern, ganz oder teilweise den Kantonen übertragen.

Art. 31 Anerkennung von Hilfswerken 1 Der Bundesrat legt die Voraussetzungen für die Anerkennung von Hilfswerken fest.

2 Zuständig für die Anerkennung ist das Departement.

Art. 32 Entschädigung für Fürsorgeleistungen 1 Der Bund erstattet die Fürsorgeleistungen, die in seinem Auftrag ausgerichtet wurden. Der Bundesrat setzt den Umfang der Entschädigung fest.

2 Der Bund kann die Kosten der Ausreise von Flüchtlingen ganz oder teilweise übernehmen.

Art. 33 Bundesbeiträge 1 Der Bund kann Beiträge ausrichten: a. an die Betreuungskosten anerkannter Hilfswerke; b. an die Verwaltungskosten ihrer Dachorganisation.

2 Der Bundesrat setzt die Höhe der Beiträge fest.

Art. 34 Aufsicht Die anerkannten Hilfswerke und die Kantone stehen unter der Aufsicht des Bundes.

I.Abschnitt: Fürsorgeleistungen Art. 35 Verfahren 1 Der Flüchtling richtet sein Gesuch an ein Hilfswerk. Dieses klärt die Verhältnisse ab und entscheidet im Rahmen der Weisungen des Bundesamtes.

2 Der Flüchtling kann den Entscheid des Hilfswerks an das Bundesamt weiterziehen. Gegen dessen Verfügung steht ihm die Beschwerde an das Departement zu, das endgültig entscheidet.

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Wenn die Fürsorge dem Kanton übertragen ist, richtet der Flüchtling sein Gesuch an die zuständige Fürsorgebehörde. Absätze l und 2 gelten sinngemäss.

Art. 36 Ausrichtung 1 Fürsorgeleistungen werden nach den für Schweizer Bürger geltenden Grundsätzen ausgerichtet, wobei der besonderen Lage der Flüchtlinge Rechnung zu tragen ist. Namentlich soll die soziale und berufliche Eingliederung erleichtert werden.

2 Das Bundesamt erlässt Weisungen über Festsetzung, Ausrichtung und Abrechnung der Fürsorgeleistungen.

Art. 37 Ausschlussgründe 1 Fürsorgeleistungen können entzogen oder abgelehnt werden, wenn der Flüchtling a. sie wissentlich durch unwahre oder unvollständige Angaben erwirkt hat oder zu erwirken versucht; b. sich weigert, den Fürsorgestellen über seine persönlichen Verhältnisse Auskunft zu erteilen oder sie zu ermächtigen, Auskünfte einzuholen; c. wesentliche Änderungen seiner Verhältnisse nicht meldet; d. es offensichtlich unterlässt, seine Lage zu verbessern, namentlich wenn er eine zumutbare Arbeit nicht übernimmt oder sich nicht um eine solche bemüht ; e. die Leistungen missbräuchlich verwendet.

2 Keine Fürsorgeleistungen erhalten Flüchtlinge, die auf Einladung von Organisationen oder Privatpersonen in die Schweiz gekommen sind, wenn diesen zugemutet werden kann, für sie aufzukommen.

Art. 38 Unterhalts- und Unterstützungspflichten Das Bundesamt kann allfällige familienrechtliche Unterhalts- oder Unterstützungsansprüche des Flüchtlings geltend machen (Art. 329 ZGB "). Art. 39 Rückerstattung 1 Wer Fürsorgeleistungen für sich oder einen andern wissentlich mit unwahren oder unvollständigen Angaben erwirkt hat, ist zur Rückerstattung verpflichtet.

2 Wenn der Empfänger von Fürsorgeleistungen nachträglich in den Besitz von Mitteln gelangt und für ihn und seine Familie ein angemessener Lebensunterhalt gesichert ist, muss er die Leistungen zurückerstatten, soweit es ihm zumutbar ist.

3 Der Flüchtling muss die Fürsorgeleistungen, die er vor dem vollendeten 20. Altersjahr oder die er für seine Ausbildung bezogen hat, nicht zurückerstatten.

» SR 210

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Der Anspruch auf Rückerstattung verjährt ein Jahr nach dem das Bundesamt davon Kenntnis erhalten hat, in jedem Fall aber zehn Jahre nach seiner Entstehung. Auf Rückerstattungsforderungen wird keiri Zins erhoben.

5 Das Bundesamt macht den Rückerstattungsanspruch geltend und verteilt den Erlös unter Bund, Hilfswerke und Kantone. Vor Gericht wird der Anspruch von der Eidgenössischen Finanzverwaltung vertreten.

5. Kapitel : Beendigung des Asyls Art. 40 Widerruf 1 Das Asyl wird widerrufen, a. wenn es durch falsche Angaben oder wissentliches Verschweigen wesentlicher Tatsachen erschlichen worden ist; b. aus Gründen nach Artikel l Buchstabe C Ziffern 1-6 des internationalen Abkommens vom 28. Juli 1951 D über die Rechtsstellung der Flüchtlinge.

2 Wird bei einem Widerruf die Flüchtlingseigenschaft ausdrücklich aberkannt, so gilt die Aberkennung gegenüber allen eidgenössischen und kantonalen Behörden.

3 Die Aberkennung der Flüchtlingseigenschaft berührt die Flüchtlingseigenschaft des Ehegatten des Flüchtlings und ihrer Kinder nicht.

Art. 41 Wohnsitzverlegung ins Ausland 1 Das Asyl in der Schweiz erlischt, wenn sich der Flüchtling während mehr als drei Jahren im Ausland aufgehalten hat oder wenn er in einem anderen Land Asyl oder die Bewilligung zum dauernden Verbleiben erhalten hat.

2 Das Bundesamt kann bei besqnderen Umständen diese Frist verlängern.

Art. 42 Ausweisung 1 Ein Flüchtling, dem die Schweiz Asyl gewährt hat, darf nur ausgewiesen werden, wenn er die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz gefährdet oder die öffentliche Ordnung in schwerwiegender Weise verletzt hat.

2 Das Asyl erlischt mit dem Vollzug der Ausweisung oder der gerichtlichen Landesverweisung.

Art. 43 Grundsatz des «non-refoulement» 1 Niemand darf in irgendeiner Form zur Ausreise in ein Land gezwungen werden, in dem sein Leib, Leben oder seine Freiheit aus einem Grund nach Artikel 3 Buchstabe a gefährdet sind oder in dem die Gefahr besteht, dass er zur Ausreise in ein solches Land gezwungen wird.

n AS 1955 443

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Auf diese Bestimmung kann sich eine Person nicht berufen, wenn erhebliche Gründe dafür vorliegen, dass sie die Sicherheit der Schweiz gefährdet, oder wenn sie eine Bedrohung für die Gemeinschaft bedeutet, weil sie wegen eines besonders schweren Verbrechens oder Vergehens rechtskräftig verurteilt worden ist.

6. Kapitel : Rechtsschutz Art. 44 Verfahrensgrundsätze 1 Das Verfahren der kantonalen Behörden richtet sich nach kantonalem Recht, soweit dieses Gesetz oder das übrige Ausländerrecht des Bundes-nichts anderes bestimmen.

2 Das Verfahren der Bundesbehörden richtet sich nach dem Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren1' und dem Bundesgesetz über die Organisation der Bundesrechtspflege2', soweit dieses Gesetz nichts anderes bestimmt.

Art. 45

Beschwerdeinstanzen

1 Gegen Verfügungen kantonaler Behörden ist die Beschwerde an eine oder mehrere kantonale Beschwerdeinstanzen zulässig.

2 Die Beschwerde gegen Verfügungen und Beschwerdeentscheide von Bundesbehörden oder letzter kantonaler Instanzen richtet sich nach den allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege; die Artikel 16 Absatz2, 18 Absatz2 und 35 Absatz 2 bleiben vorbehalten.

7. Kapitel : Verschiedene Bestimmungen Art. 46 Internationale Zusammenarbeit Der Bund beteiligt sich an der Lösung von Flüchtlingsproblemen auf internationaler Ebene und unterstützt internationale Hilfswerke bei ihrer Tätigkeit. Er arbeitet namentlich mit dem Hochkommissariat der Vereinten Nationen für die Flüchtlinge zusammen.

Art. 47 Beratende Kommission Der Bundesrat setzt eine beratende Kommission für Flüchtlingsfragen ein.

8. Kapitel : Schlussbestimmungen Art. 48 Vollzug Der Bundesrat wird mit dem Vollzug beauftragt. Er erlässt die Ausführungsbestimmungen.

D SR 172.021 2) SR 173.110

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Art. 49

Aufhebung bisherigen Rechts

Es werden aufgehoben: 1. Artikel 21 des Bundesgesetzes vom 26. März 193l 1 ' über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer; 2. der Bundesbeschluss vom 26. April 19512> über Beiträge des Bundes an die ' Unterstützung von Flüchtlingen.

Art. 50

Änderung von Bundesgesetzen

  1. Der Bundesbeschluss vom 27. April 19723> betreffend die Genehmigung des Übereinkommens über die Rechtsstellung der Staatenlosen wird wie folgt geändert : Einziger Artikel Abs. 3 3 Für die Fürsorge Staatenloser, die dem Übereinkommen unterstehen, gilt das Asylgesetz (Art. 30-39).
  2. Das Bundesgesetz über die Organisation der Bundesrechtspflege 4> wird wie folgt geändert: Art. WO Bst. b Ziff. 2 Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist ausserdem unzulässig gegen: b. auf dem Gebiete der Fremdenpolizei: 2. Verfügungen über die Gewährung oder Verweigerung des Asyls; Art. 101 Bst. d Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist auch unzulässig gegen: d. Verfügungen über den ganzen oder teilweisen Widerruf von Verfügungen, gegen welche die Verwaltungsgerichtsbeschwerde unzulässig ist, ausser gegen Verfügungen über den Widerruf begünstigender Verfügungen im Sinne von Artikel 99 Buchstaben c-f und h, und von Artikel 100 Buchstabe b Ziffern 2 und 3, Buchstabe c, Buchstabe e Ziffer l, Buchstaben k

und 1.

Art. 51 Übergangsbestimmungen 1 Wer bei Inkrafttreten dieses Gesetzes in der Schweiz als Flüchtling anerkannt ist, gilt als Flüchtling im Sinne dieses Gesetzes.

D BS l 121; AS 1949 229

2) AS 1970 1010 1015 3) SR 855.1 i) SR 173.110

154 2 Für die im Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes hängigen Verfahren gilt das neue Recht.

3 Der Bundesrat bleibt zuständig für die im Zeitpunkt des Inkrafttretens bei ihm hängigen Beschwerden.

Art. 52 Referendum und Inkrafttreten 1 Dieses Gesetz untersteht dem fakultativen Referendum.

2 Der Bundesrat bestimmt das Inkrafttreten.

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Bundesbeschluss über den Vorbehalt zum Übereinkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge

Entwurf

Die Bundesversammlung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, gestützt auf Artikel 8 der Bundesverfassung, nach Einsicht in eine Botschaft des Bundesrates vom 31. August 1977'>, beschliesst:

Art. l 1 Der Rückzug des nach dem einzigen Artikel des Bundesbeschlusses vom 14.Dezember 19542> zu Artikel 24 Ziffer l Buchstaben a und b des Übereinkommens vom 28. Juli 19513> über die Rechtsstellung der Flüchtlinge mitgeteilten Vorbehaltes wird genehmigt.

2

Der Bundesrat wird. ermächtigt, diese Änderung dem Generalsekretariat der Vereinten Nationen mitzuteilen.

Art. 2

Dieser Beschluss untersteht nicht dem Staatsvertragsreferendum.

Art. 3 Dieser Beschluss tritt gleichzeitig mit dem Asylgesetz vom

5578

D BEI 1977 III 105 2> AS 1954 441 3> AS 1955 443 "> AS ...

4)

in Kraft.

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Botschaft zum Asylgesetz und zu einem Bundesbeschluss betreffend den Rückzug des Vorbehaltes zu Artikel 24 des Übereinkommens über die Rechtsstellung der Flüchtlinge vom 31.August 1977

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Foglio federale

Jahr

1977

Année Anno Band

3

Volume Volume Heft

41

Cahier Numero Geschäftsnummer

77.061

Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum

10.10.1977

Date Data Seite

105-155

Page Pagina Ref. No

10 047 163

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