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Parlamentarische Initiative Krankenversicherungsgesetz (KVG) Aufhebung von Artikel 66 Absatz 3 zweiter Satz (Schiesser) Bericht der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Ständerates vom 12. Mai 1997

Sehr geehrter Herr Präsident, sehr geehrte Damen und Herren, wir unterbreiten Ihnen nach Artikel 21iualcr Absatz 3 des Geschäftsverkehrsgesetzes (GVG) den vorliegenden Bericht und überweisen ihn gleichzeitig dem Bundesrat zur Stellungnahme.

Die Kommission beantragt, ihrem beiliegenden Beschlussentwurf zuzustimmen.

12. Mai 1997

1997-317

·

Im Namen der Kommission Der Präsident: Fritz Schiesser

1339

Bericht l

Ausgangslage

Das Bundesgesetz über die Krankenversicherung (KVG; SR 832.10) wurde auf den 1. Januar 1996 in Kraft gesetzt. Dieses Gesetz sieht an Stelle einer gleichma'ssigen Subventionierung der Krankenkassen Prämienverbilligungsbeiträge vor, die gezielt Versicherten in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen zukommen sollen. Der Wegfall der Bundesbeiträge an die Krankenkassen hat zusammen mit anderen Faktoren zum starken Prämienanstieg im Jahre 1996 beigetragen, wodurch eine übermässige Belastung vieler Versicherter, insbesondere von Familien mit kleineren und mittleren Einkommen, entstanden ist. Auch hat sich gezeigt, dass das Prämienniveau in den Kantonen sehr unterschiedlich ist. Insbesondere besteht ein Gefalle zwischen den Kantonen der Zentral- und der Ostschweiz mit einem relativ niedrigen Prämienniveau und den Westschweizer Kantonen mit zum Teil sehr hohen Prämien. Um diese Unterschiede etwas auszugleichen, hat der Bundesrat am 17. Juni 1996 durch eine Verordnungsänderung den Verteilschlüssel für die Beiträge an die Kantone neu gefasst. Dabei hat er von seiner Kompetenz in Artikel 66 Absatz 3 KVG Gebrauch gemacht und für die Berechnung der Prämienverbilligungsbeiträge an die Kantone neben der Finanzkraft und der Wohnbevölkerung auch das durchschnittliche Prämienniveau herangezogen. Nach dem geänderten Artikel 3 Absatz lBuchstabe d der Verordnung vom 12. April 1995 über die Beiträge des Bundes zur Prämienverbilligung in der Krankenversicherung (SR 832.112.4) wird der Prämienindex mit 35 Prozent, die Finanzkraft der Kantone mit 65 Prozent gewichtet.

Die Folge dieser Verordnungsänderung ist eine Umverteilung von rund 45 Millionen Franken von den Kantonen mit niedriger zu den Kantonen mit hoher Prämienbelastung (vgl. Tabelle im Anhang). 18 Kantone und Halbkantone erhalten weniger, acht Kantone mehr Beiträge, wobei Mindererträge zwischen 238 000 Franken für Basel-Landschaft und 10,2 Millionen Franken für den Kanton Aargau resultieren. In der Folge haben elf Kantone eine Standesinitiative eingereicht und die Aufhebung von Artikel 66 Absatz 3 zweiter Satz KVG verlangt (Thurgau, Graubünden, St. Gallen, Schaffhausen, Appenzell, Ausserrhoden, Appenzell Innerrhoden, Glarus, Nidwaiden, Schwyz, Aargau und Luzern), Zudem hat Ständerat Fritz Schiesser am 20. Juni 1996 eine parlamentarische Initiative eingereicht, die den gleichen Wortlaut aufweist. Auf Antrag der vorberatenden Kommission hat der Ständerat am 29. April 1997 den elf Standesinitiativen und der parlamentarischen Initiative Schiesser Folge gegeben. Während die Standesinitiativen dem Nationalrat zur Vorprüfung überwiesen werden, wurde die parlamentarische Initiative Schiesser der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit (SGK) zur Ausarbeitung einer Vorlage zugewiesen. Die SGK verabschiedete den beigelegten Beschlussesentwurf am 12.Mai 1997.

2 21

Erwägungen Verlauf der Arbeiten in der Kommission und der Subkommission

Die Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit hat sich erstmals am 21. Oktober 1996 mit der parlamentarischen Initiative Schiesser und gleichzeitig mit den bis dahin eingereichten Standesinitiativen zu Artikel 66 Absatz 3 KVG 1340

befasst, wobei sie zwei Vertreter der Kantone anhörte. Zur vertieften Prüfung der Frage setzte sie eine Subkommission ein, der die Ständeräte Schiesser, Cottier, Gentil, Rochat sowie Ständerätin Saudan angehörten. Die Subkommission hat sich zwischen dem 14. Januar und dem 17. März 1997 an fünf Sitzungen mit den Initiativen zu Artikel 66 KVG auseinandergesetzt. Sie erarbeitete den vorliegenden Entwurf, dem die Kommission an ihrer Sitzung'vom 24. März 1997 bzw. 12. Mai 1997-oppositionslos zustimmte.

22 221

Begründung der Initiativen Zustandekommen von Artikel 66 Absatz 3 zweiter Satz KVG

In ihren Begründungen führen die Kantone zunächst aus, dass der zweite Satz von Artikel 66 Absatz 3 KVG schon in der parlamentarischen Beratung äusserst umstritten gewesen war. Er wurde zuerst in verpflichtender Form vorgeschlagen, was auf den geschlossenen Widerstand der Kantone stiess. In der Folge einigte man sich im Sinne eines Kompromisses auf die Kann-Formulierung. Dabei wurde stets betont, dass der Bundesrat nur zurückhaltend von seiner Kompetenz Gebrauch machen werde. Schon der erste Entwurf des Eidgenössischen Departements des Innern (EDI) zur Verordnung über die Beiträge des Bundes zur Prämienverbilligung in der Krankenversicherung enthielt aber als Masszahl im Verteilschlüssel auch die durchschnittliche kantonale Prämienhöhe. Wiederum stellte sich die Mehrzahl der Kantone entschieden dagegen, und der Bundesrat nahm in der definitiven Verordnung vom 12. April 1995 diesen Faktor picht mehr auf. Die Verordnung ohne den Einbezug der Prämienhöhe bildete mit dem entsprechenden Zahlenmaterial die Grundlage für die Prämienverbilligungsordnungen der Kantone. Auch als am 29. April 1996, knapp vier Monate nach Inkrafttreten des KVG, das Thema in einem erneuten Vernehmlassungsverfahren bei den Kantonsregierungen wieder aufgegriffen wurde, stellten sich die Mehrheit der Kantone sowie die Sanitätsdirektoren- und die Finahzdirektorenkonferenz gegen eine Berücksichtigung der kantonalen Durchschnittsprämien.

222

Falsche Signalwirkung

Die Befürworter der Initiativen halten fest, dass durch die Berücksichtigung des Prämienniveaus in den einzelnen Kantonen der Anreiz für eine kosteneindämmende Gesundheitspolitik geschwächt werde. Mit der Berücksichtigung der Prämienhöhe würden gerade die Kantone benachteiligt, welche eine sparsame Gesundheitspolitik betrieben, andererseits diejenigen belohnt, die sich kostspielige Strukturen leisteten. Es ging den Befürwortern nicht in erster Linie um die 45 Millionen Franken im Jahr, die umverteilt werden; diese fallen im Vergleich zu den 1,83 Milliarden Franken, die die Beiträge des Bundes für das Jahr 1996 maximal ausmachen, nicht allzu stark ins Gewicht. Im Zentrum stand die Befürchtung, dass in Zukunft noch stärker auf das Prämienniveau abgestellt werde und dass dieser Verteilschlüssel langfristig zu einer Verschiebung von Bundesmitteln von Kantonen mit günstigen Prämien zu solchen mit hohen Prämien führen könnte. Dies würde dem zentralen Anliegen nach Kosteneindämmung im Gesundheitswesen in fundamentaler Weise widersprechen.

1341

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Umverteilung zu Lasten von finanzschwächeren Kantonen

Es wurde auch darauf hingewiesen, dass die Prämienvergleiche einen wesentlichen Unterschied ausser acht lassen, nämlich das Einkommen pro Kopf der Bevölkerung. Dieses liegt bei den meistprofitierenden Kantonen in aller Regel massiv über dem der Ostschweiz und der Zentralschweiz. Wenn Kantone wie Zürich, BaselStadt oder Genf begünstigt, während Kantone wie die beiden Appenzell, St. Gallen, Graubünden, Uri oder der Thurgau benachteiligt werden, bedeutet dies eine Umverteilung von Bundesgeldern von finanzschwächeren Kantonen zu finanzstärkeren Kantonen. Es ist zwar zuzugestehen, dass in gewissen Kantonen das Prämienniveau so hoch ist, dass die bisherige Verbilligung mit öffentlichen Geldern für Personen in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen als ungenügend erscheint. In diesen Fällen wäre es jedoch Sache der betreffenden Kantone, ihre Prämienverbilligungen grosszügiger zu gestalten. Sie sind dabei vom Bundesrecht her an keine obere Limite gebunden. Es kann nicht angehen, die kostspielige Gesundheitspolitik eines Kantons über die Neuverteilung der Bundesbeiträge zu Lasten der Minderbemittelten eines anderen Kantons zu finanzieren. Überdies stellt die Prämienverbilligung nur ein Mittel der Sozialpolitik unter vielen dar.

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Schwierige Vergleichslage

Die Befürworter der Initiativen hielten dafür, dass die Prämienhöhe ein Abbild der kantonalen Gesundheitspolitik sowie der Ausgaben für die Dienstleistungen, die sich die Bevölkerung eines Kantons für die Krankenpflege leistet, sei. Verschiedenste Faktoren wie eine hohe Ärztedichte, hohe Ärzteeinkommen, die Zahl der Spitalbetten, die Anzahl und Besoldung des Personals von Spital- und Pflegeeinrichtungen, der durchschnittliche Medikamentenverbrauch oder das Angebot an teuren medizinischen Apparaten beeinflussen das Prämienniveau. Die Ärztedichte z.B.

wird in der Innerschweiz mit 12,2 Ärzten und in der Westschweiz mit 24,7 Ärzten pro 10000 Einwohnern angegeben.

Es ist jedoch fraglich, wie weit die durchschnittliche Prämienhöhe eines Kantons die Kosten seines Gesundheitswesens tatsächlich widerspiegelt. Die unterschiedliche Direktfinanzierung der Spitäler durch die Kantone sowie die kantonal unterschiedliche Ausgestaltung der Sozialsysteme erschweren bisher einen Vergleich.

Erst mit der Umsetzung des KVG darf auf eine vermehrte Kostentransparenz gehofft werden, die es erlauben wird, aussagekräftige Vergleiche über das Kostenbewusstsein im Gesundheitswesen anzustellen.

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Erläuterungen zum Entwurf

Die Kommission konnte sich zahlreichen Argumenten der Vertreter der Initiativen nicht verschliessen. Andererseits wollte sie die heute geltende Ordnung nicht kurzfristig in Frage stellen. Der Entwurf der Kommission stellt einen Kompromiss dar.

Nach der Streichung von Artikel 66 Absatz 3 zweiter Satz KVG wird der Bundesrat in Zukunft die durchschnittlichen Prämien der obligatorischen KrankenpflegeVersicherung in den einzelnen Kantonen nicht mehr in den Verteilschlüssel einbeziehen können. Artikel 106 Absatz 3 (neu) räumt ihm aber eine Frist von sechs Jahren ab Inkrafttreten des Gesetzes ein, in der er das Prämienniveau der Kantone noch berücksichtigen kann. So erhalten die Kantone bis zum I.Januar 2002 Zeit, ihre Gesundheitspolitik den neuen Gegebenheiten anzupassen. Die Kommission hat

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bei dieser Frist nicht auf den Vierjahresrahmen für die Festsetzung der Bundesbeiträge gemäss Artikel 66 Absatz 2 abgestellt, da der Verteilschlüssel nicht an die Höhe der Beiträge gebunden ist und eine Übergangsfrist von vier Jahren als zu knapp erscheint. Da man davon ausgehen kann, dass sich in den nächsten Jahren nicht nur die kostensteigernden, sondern auch die kostenhemmenden Wirkungen des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung entfalten werden, erscheint diese Lösung als ein tragfähiger Kompromiss, der auch der schwierigen Lage der Kantone mit hohem Prämienniveau Rechnung trägt.

3

Finanzielle und personelle Auswirkungen

Die vorgeschlagene Änderung der Bestimmung über den Verteilschlüssel der Bundesbeiträge wird für den Bund keine Mehrausgaben zur Folge haben. Auch personelle Konsequenzen sind nicht zu erwarten.

4

Verfassungsmässigkeit

Der Bundesbeschluss stützt sich auf die Artikel 34bis der Bundesverfassung, der dem Bund eine umfassende Kompetenz zur Einrichtung der Krankenversicherung gibt. Dazu zählen auch Vorschriften über die Zuteilung von Bundesbeiträgen zur Prämien verbilligung.

9135

1343

1344

Anhang

Differenzbeträge aufgrund des Vergleiches des Verteilschlüssels unter Berücksichtigung des Prämienindexes bei 35Prozent der Bundesbeitrage und ohne Berücksichtigung des Pramienindexes Kantone

ZH BE

Wohnbevölkerung

Finanzkraftindex

Index Prämien 96

1)

2)

3)

Mittlere

157 951700 64 LU 337300 77 UR 35200 49 SZ 119400 85 OW 31000 40 NW 35000 106 GL 39100 71 ZG 89800 228 FR 223300 58 SO 235700 79 BS 200800 148 BL 249400 120 98 SH 73500 AR 61 54000 AI 14400 38 SG 89 439700 GR 187800 69 AG 520100 99 TG 219100 91 TI 297300 77 VD 610600 94 VS 266500 33 NE 164900 53 GE 392500 136 JU 67500 30 Total 7036900 100 11

1181300

113 108 92 87 87 86 82 80 88 112 100 121 108 93 73 72 85 83 82 80 124 151 107 111 162 116 100

Bundes-

Kantons-

beitrag

beitrag

gemäss Finanzkraft

A

C

Bundes- · und Kan ionsbeitrag insgesamt

Bundesbei nag gem ass Finanzkraft

Bundes-beitrag gemäss Prämienindex

Bundesbeitrag gesamt

B

E

Ohne Berücksichtigung des Prämienindexes

Mil Beriicksichtigung des Prämienindexes

455940940 253993783 201947157 297501894 69821387 367323282 100066154 30119979 130186133 11688165 1897818 13585982 34300022 11784248 46084270 10673178 1291750 11964928 9239714 4269076 13508789 11883195 3208053 15091248 14509740 20149954 34659694 71509541 14676536 86186076 69364179 21607868 90972047 44766691 32735164 77501855 62232970 34026804 96259773 20038196 8330262 28368458 17085442 3756690 20842132 4997925 559977 5557902 124295709 45413282 169708991 57537005 14947299 72484304 141224656 59515954 200740610 61439383 23125638 84565022 88199430 26548087 114747517 169168100 66502380 235670480 94376197 8483585 102859782 53880786 9764911 63645696 91833712 59657712 151491424 24194232 1858434 26052665 1 940000000 776000000 2716000000

143041000 204947000 67020000 8318000 22578000 7745000 5811000 8063000 7006000 49907000 46256000 25708000 37973000 12824000 11847000 3643000 81111000 39210000 90183000 39920000 59072000 109204000 69532000 38013000 54125000 17941000 1261000000

Mittlere Wohnbevölkerung des Jahres 1994

1

Kantonsbeitrag

117095000 90918000 28347000 2832000 9606000 2472000 2690000 2949000 7289000 21974000 21163000 21058000 23826000 6230000 3801000 1003000 34741000 14569000 39973000 16525000 31818000 77191000 25268000 16109000 52720000 6836000 679000000

D

Bundes- und Kantonsbeitrag insgesamt

F

Diff.

zwischen Bundesbeiträgen

Diff.

Diff.

zwischen

zwischen

Kantons-

Gesamt-

beitrag beitrag mil mil Prämien- mil Prämien- Prämienindex und index und index und Bundes beiKantonsbei- Gesamtbeiträgen ohne trag ohne trag ohne PrämienPrämienPrämienindex index.

index B-A F-E D-C.

260136000 198915000 459051000 6 142217 -3032157 3110060 295865000 70546000 366411000 -1636894 724613 -912282 95367000 30619000 125986000 -4699154 499021 -4200 133 11150000 1872000 13022000 -538165 -25818 -563982 32184000 11985000 44169000 -2116022 200752 -1915270 10217000 1229000 11446000 -456 178 -62750 -518928 8501000 4320000 12821000 -738714 50924 -687789 11012000 3255000 14267000 -871 195 46947 -824248 14295000 18989000 33284000 . -214740 -1 160954 -1375694 71881000 14733000 86614000 371459 56464 427924 67419000 21973000 89392000 -1 945 179 365 132 -1580047 46766000 32419000 79 185000 1999309 -316164 1683145 61799000 34222000 96021000 -433970 -238773 195196 19054000 8453000 27507000 -984196 122738 -861458 15648000 3785000 19433000 -1437442 28310 -1409132 4646000 526000 5172000 -351925 -33977 -385902 115852000 46170000 162022000 -8443709 756718 -7686991 53779000 15154000 68933000 -3758005 206701 -3551304 130156000 60372000 190528000-11068656 856046 -10212610 56445000 23504000 79949000 -4994383 378362 -4616022 90890000 26988000 117878000 2690570 439913 3 130483 186395000 67549000 253944000 17226900 1046620 18273520 94800000 7613000 102413000 423803 -870585 -446782 54122000 9721000 241214 63843000 -43911 197304 '10684500 59493000 166338000 15011288 -164712 14846576 582768 24777000 1598000 26375000 -260434 322335 0 1940000000776000000 2716000000 44689529 0

) Finanzkraft der Kantone fur die Jahre 1996 und 1997

3

) Prämienindex 1996

Bundesgesetz über die Krankenversicherung

Entwurf,

(KVG) Änderung vom

Die Bundesversammlung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, .

nach Einsicht in den Bericht der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Ständerats vom 12. Mai 1997 !> und in die Stellungnahme des Bundesrates vom ...2), beschliesst:

I Das Bundesgesetz über die Krankenversicherung 3> wird wie folgt geändert: Art. 66 Abs. 3 zweiter Satz Aufgehoben

Art. 106 Abs. 3 (neu) 3 Für die ersten sechs Jahre nach Inkrafttreten des Gesetzes kann der Bundesrat bei der Festsetzung der Kantonsanteile nach Artikel 66 Absatz 3 auch die durchschnittlichen Prämien der obligatorischen Krankenpflegeversicherung in den einzelnen Kantonen berücksichtigen.

II 1 2

Dieses Gesetz untersteht dem fakultativen Referendum.

Der Bundesrat bestimmt das Inkrafttreten.

9135

» BB11997 III 1339 BB11997 ...

> SR 832.10

2 ' 3

55 Bundcsblalt 149. Jahrgang. Bd. III

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Jahr

1997

Année Anno Band

3

Volume Volume Heft

30

Cahier Numero Geschäftsnummer

96.429

Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum

05.08.1997

Date Data Seite

1339-1345

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