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Parlamentarische Initiative.

UVG. Leistungskürzungen wegen Grobfahrlässigkeit bei Nichtberufsunfällen Bericht der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrates vom 12. September 1996 Sehr geehrte Frau Präsidentin, sehr geehrte Damen und Herren, wir unterbreiten Ihnen gema'ss Artikel 2\wMt Absatz 3 des Geschäftsverkehrsgesetzes (GVG) den vorliegenden Bericht und überweisen ihn gleichzeitig dem Bundesrat zur Stellungnahme.

Die Kommission beantragt, ihrem beiliegenden Beschlussentwurf zuzustimmen.

12. September 1996

1997-193

Im Namen der Kommission Der Präsident: Jean-Nicolas Philipona

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Bericht l

Ausgangstage

Heute bestimmt Artikel 37 Absatz 2 Unfallversicherungsgesetz (UVG), dass im Fall von grobfahrlässig herbeigeführten Unfällen die Leistungen gekürzt und in besonders schweren Fällen verweigert werden können. Das internationale Recht konkret das Übereinkommen 102 der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) und die Europäische Ordnung der sozialen Sicherheit (EOSS) - sehen vor, dass bei Unfällen oder Krankheiten, die grobfahrlässig herbeigeführt werden, die Leistungen in der Sozialversicherung nicht gekürzt werden dürfen. Lange Zeit hat das Eidgenössische Versichenmgsgericht (EVG) diese internationalen Bestimmungen als nicht self-executing angesehen^ In einer Änderung der Rechtsprechung 1993 hat das EVG dann erkannt, dass diese Bestimmungen im Anwendungsbereich der Abkommen unmittelbare Geltung beanspruchen (BGE 119 V 171, 720 V 128, 224, 727 V 40), sie erstrecken sich aber einzig auf die Berufsunfallversicherung (Art. 7 UVG). Im Bereich der NichtberufsunfallVersicherung (Art. 8 UVG) sind die Gerichte dagegen nach wie vor verpflichtet, bei grobfahrlässig herbeigeführten Unfällen die Leistungen zu kürzen, es bleibt hier die Massgeblîchkeît des Landesrechts bestehen.

Herr Nationalrat Suter hat am 7. Oktober 1994 eine parlamentarische Initiative eingereicht, die verlangt, Artikels? Absatz2 des UVG ersatzlos zu streichen. Damit soll die Gleichbehandlung von Berufs- und Nichtberufsunfällen hergestellt werden.

Die Initiative wird wie folgt begründet: Begründung Laut Artikel 32 Ziffer l Buchstabe e des Übereinkommens Nr. 128 OIT über Leistungen bei Invalidität und Alter und an Hinterbliebene vom 29. Juni 1967, für die Schweiz in Kraft seit dem 13. September 1978 (AS 1978 II 1493), und Artikel 68 Buchstabe f der Europäischen Ordnung der Sozialen Sicherheit (CESS) vom 16. April 1964, für unser Land in Kraft seit dem 17. September 1978 (AS 1978 II 1518), können die Sozialversicherungen, auf welche jemand Anspruch hätte, verweigert, gekürzt oder entzogen werden, wenn der Versicherungsfall «vorsätzlich durch eine grobe Verfehlung» verursacht wurde (gem. Übereinkommen Nr. 128 OIT) oder «wenn die betreffende Person den Fall vorsätzlich herbeigeführt hat» (nach der CESS). Das Bundesgericht hat nun in Vornahme einer Praxisänderung entschieden, dass diese Staatsvertragsbestimmungen direkt anwendbar («self-executing») sind; demzufolge werden die bisherigen Leistungskürzungen bei Grobfahrlässigkeit des Versicherten in der Invaliden- und Unfallversicherung ausgeschlossen (BGE 119 V 171 ff., 241 ff. und 410ff. sowie unveröffentlichter EVG-Entscheid vom 21. Febr. 1994), obschon die Normen des Bundesrechts (Art. 7 Abs. l IVG und Art. 37 Abs. 2 UVG) die Kürzung der Leistungen bei grober Fahrlässigkeit erlauben. Wegen der direkten Anwendung der übergeordneten Staats Vertragsbestimmungen, die den Normen des Landesrechts vorgehen, sind diese Kürzungsbestimmungen wegen Grobfahrlässigkeit mithin grundsätzlich ausser Kraft gesetzt, Im Bereich der Unfallversicherung beziehen sich die direkt anwendbaren internationalen Bestimmungen allerdings nur auf die Berufsunfälle und haben somit keine Gültigkeit für die Nichtberufsunfälle. Die neue Rechtsprechung ist also kein Hin-

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demis für die Vornahme von Leistungskürzungen wegen grober Fahrlässigkeit bei Nichtberufsunfällen (BGE 119 V 171 E. 4d). Die Folge dieser neuen Rechtsprechung ist ein Auseinanderklaffen in der Behandlung von grobfahrlässig herbeigeführten Unfällen, je nach dem ob es sich um einen während der Berufstätigkeit oder während der Freizeit erlittenen Unfall handelt. Damit wird eine sachlich nicht 'gerechtfertigte Unterscheidung zwischen Opfern von Berufs- und Nichtberufsunfällen getroffen. Diese Konsequenz schafft neue Ungerechtigkeiten und widerspricht einem tragenden Grundsatz des schweizerischen Unfallversicherungsrechts, das von Anbeginn weg nie zwischen Berufs- und Nichtberufsunfällen unterschieden hat. Es zählt vielmehr zu den Errungenschaften unseres Sozialversicherungsrechts, dass die vom Versicherten in der Freizeit erlittenen Unfälle von jeher in die Dekkung der obligatorischen Unfallversicherung einbezogen waren (vgl. Art. 34bis BV sowie KUVG vom 13. Juni 1911, BBI1906 VI 213,1908 III 463,1909 VI 512).

Mit der beantragten Streichung von Artikel 37 Absatz 2 UVG wird diese traditionelle Gleichstellung wieder hergestellt. Diese Streichung hätte mit andern Worten zur Folge, dass die bisherigen Kürzungsmöglichkeiten bei grobfahrlässig in der Freizeit verschuldeten Unfällen dahinfielen. Der früher im Bundessozialversicherungsrecht verankerte Grundsatz der Kürzung infolge grober Fahrlässigkeit hat nicht nur wegen der abweichenden Regelung im übergeordneten Staatsvertragsrecht seine Berechtigung verloren. Auch im innerstaatlichen Recht ist diese Neuausrichtung bereits eingeleitet worden. Der Gesetzesentwurf zum Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG), der vom Ständerat in der Herbstsession 1991 genehmigt wurde und gegenwärtig durch die nationalrätliche Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit vorberaten wird, sieht - ganz im Sinne der staatsvertraglichen Regelung - vor, dass Leistungen nur gekürzt werden, wenn der «Versicherte den Versicherungsfall absichtlich oder bei Ausübung eines Verbrechens oder Vergehens herbeigeführt oder verschlimmert» hat (Art. 27 Abs. ATSG; vgl.

AB 1991 S. 775 ff. sowie BBI 7997 II S. 193). Aus derselben Überlegung enthält das neue Militärversicherungsgesetz vom 19.Juni 1992 (BBI 7992 III S.910ff.)

eine ähnliche Einschränkung der Kürzungsmöglichkeiten für grobfahrlässig herbeigeführte Unfälle (Art. 65 MilVG).

Von erheblicher praktischer Bedeutung ist der nach wie vor geltende und mit den Satzungen des internationalen Rechts der sozialen Sicherheit konforme Grundsatz, wonach Leistungskürzungen zulässig sind, wenn die Invalidität in Ausübung eines Verbrechens oder Vergehens herbeigeführt wurde. Die grobe Verletzung von Verkehrsregeln gemäss Artikel 90 Absatz 2 des StrassenVerkehrsgesetzes SVG gilt beispielsweise als Vergehen, weshalb die Leistungskürzung bei S trassen verkehrsunfällen infolge grober Verkehrsregelverletzungen (im Sinne des «reckless driving») weiterhin nach Massgabe von Artikel 37 Absatz 3 UVG zum Tragen kommt (vgl.

bspw. B G E / 7 9 V 241 ff.).

Es rechtfertigt sich im übrigen, die beantragte Gesetzesänderung rasch vorzunehmen und weder die ohnehin gebotene formelle Anpassung von Artikel 7 Absatz l IVG noch die Verabschiedung des ATSG abzuwarten. Ansonsten entstünden in der Zwischenzeit unnötig Härtefälle, weil die Gerichte gegenwärtig nicht umhin kommen, Artikel 37 Absatz 2 UVG weiterhin auf Nichtberufsuntalle anzuwenden.

Immerhin fallen die Nichtberufsunfälle quantitativ und kostenmässig sogar etwas stärker ins Gewicht als die im Zusammenhang mit dem Beruf erlittenen Unfälle (vgl. Galliker, Unfallgeschehen und Unfallfolgen, in Schweiz. Arbeitgeber-Zeitung 1994 S 591 ff.). Letztlich geht es darum, alle Unfälle im Sozialversicherungsrecht gleich zu behandeln und damit einem tragenden Gedanken des Bundesrechts auch 25 Bundesblatt 149. Jahrgang. Bd. HI

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im Rahmen der Anpassung an das internationale Recht der sozialen Sicherheit Nachachtung zu verschaffen.

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Vorprüfung

Die Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit (SGK) hörte am 6. April 1995 den Initianten an und beantragte mit 14 zu 2 Stimmen bei 2 Enthaltungen, der Initiative Folge zu geben. Am 2I.Dezember 1995 hat der Nationalrat den Antrag seiner Kommission einstimmig angenommen.

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Auftrag des Nationalrates: Ausarbeitung einer Vorlage

Nachdem der Nationalrat der parlamentarischen Initiative Suter Folge gegeben hatte, wies das Büro des Nationalrates in der Frühjahrssession 1996 dieses Geschäft zur Ausarbeitung einer Vorlage wieder der SGK zu.

Die Kommission hat gemäss Artikel 21 wäi" Absatz l GVG die Möglichkeit, entweder die Vorlage im Sinne der parlamentarischen Initiative Suter auszuarbeiten, oder einen Gegenentwurf vorzulegen. Im Verlaufe der Beratungen hat sie sich für einen Gegenentwurf entschieden, dem sich der Initiant angeschlossen hat.

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Anhörung einer Expertin und Stellungnahme der SUVA

An ihrer Sitzung vom 23. Mai 1996 hörte die Kommission Frau Alexandra RumoJungo, nebenamtliche Richterin am Eidgenössischen Versicherungsgericht, an. Weiter lag der Kommission eine schriftliche Stellungnahme der SUVA vom Ma'rz 1996 vor.

Frau Rumo-Jungo hat die heutige Rechtslage aus verschiedenen Gesichtswinkeln kritisiert. Die aus dem beschränkten Anwendungsbereich der internationalen Abkommen sich ergebenden unterschiedlichen Auswirkungen auf die Kürzungen der Versicherungsleistungen in der Berufsunfallversicherung und der NichtberufsUnfallversicherung sind zu bedauern. Damit werden nunmehr die Nichtberufs- und Berufsunfälle bei ihrer grobfahrlässigen Herbeiführung unterschiedlich behandelt: Bei ersteren werden die Geldleistungen weiterhin gekürzt, bei letzteren wird dem innerstaatlichen staasvertragswidrigen Recht die Anwendung versagt, weshalb die Geldleistungen nicht gekürzt werden. Gegen diese unterschiedliche Behandlung sprechen mehrere Gründe und es ergeben sich daraus verschiedene Probleme: - Die Legitimität der Leistungskürzungen an sich wird in Frage gestellt, wenn ihre Anwendung von formalen Kriterien abhängt wie Qualifikation eines Unfalles als beruflicher oder m'chtberuflicher. Diese Unterscheidung führt zum Ergebnis, dass dasselbe unfallverursachende Verhalten, z.B. das Missachten des Rotliches im Strassenverkehr, wenn es in der Freizeit erfolgt, zu gekürzten Leistungen, und, wenn es im Rahmen der Berufsausübung erfolgt, zu ungekürzten Leistungen führt.

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Es genügt also, dass jemand eine Stunde pro Woche mehr arbeitet, um bereits unter ein anderes Regime zu fallen. Das führt zu einer Rechtsungleichheit, die sachlich nicht begründet ist.

Letztlich ist also nur noch jene Gruppe von Leistungskürzungen betroffen, die sich eine private Versicherung gegen die Kürzungen wegen Grobfahrlässigkeit nicht leisten kann oder will. Alle anderen sind von den Leistungskürzungen ohnehin nicht mehr betroffen.

Bei Annahme der Initiative würde die Situation folgendermassen aussehen: Bei Grobfahrlässigkeit gäbe es keine Leistungskürzungen mehr; bei vorsätzlichem (absichtlichen) Herbeiführen des Unfalls würde es hingegen bei der alten Regelung bleiben, d. h., es würden keine Leistungen ausgerichtet (Art. 37 Abs. l UVG). Hat der Versicherte den Unfall bei Ausübung eines Verbrechens oder Vergehens herbeigeführt (An. 37 Abs. 3 UVG), so können die Geldleistungen gekürzt und in besonders schweren Fällen verweigert werden. Der Vergehenstatbestand des Artikels 90 Absatz 2 Strassenverkehrsgesetz (SVG) bereitet zur Abgrenzung von der grobfahrlässigen Herbeiführung des Unfalles gewisse Schwierigkeiten. Gemäss der Rechtsprechung des Eidgenössischen Versicherungsgerichtes (EVG) ist der Begriff der Grobfahrlässigkeit weiter zu fassen als derjenige der groben Verletzung von Verkehrsregeln gemäss Artikel 90 Absatz 2 SVG, die ein rücksichtsloses oder sonst schwerwiegend regelwidriges Verhalten voraussetzt. Grobfahrlässigkeit ist in der Regel dann anzunehmen, wenn elementare oder mehrere wichtige Verkehrsvorschriften schwerwiegend verletzt worden sind (BGE 108 V 307 Erwägung 2b). Hingegen liegt ein Vergehen im Sinne von Artikel 37 Absatz 3 UVG dann vor, wenn der Tatbestand von Artikel 90 Absatz 2 SVG erfüllt ist.

Bei aussergewöhnlichen Gefahren und bei Wagnissen in der Nichtberufsun fall Versicherung wären die Leistungen nach wie vor kürz- oder sogar verweigerbar. Die Sammelstelle für die Statistik der Unfallversicherung hat berechnet, dass bei Annahme der Initiative pro Jahr ungefähr 11 Millionen Franken mehr ausgeschüttet werden müssten, was ca. 0,6 Prozent des gesamten Leistungsvolumens entspricht.

Das ist also relativ wenig, aber doch auch nicht vernachlässigbar. In der Berufsunfallversicherung, in der bereits heute keine Leistungskürzungen vorgenommen werden dürfen, hat die neue Rechtsprechung einen viel geringeren Einfluss gehabt, weil dort schon vorher die Kürzungen nur sehr selten vorgenommen wurden.

In der schriftlichen Stellungnahme der SUVA wird ebenfalls eingeräumt, dass Artikel 37 Absatz 2 UVG zu unbefriedigenden Ergebnissen und Härten führen kann.

Sie weist auf die Kürzung auch für unschuldige Hinterlassene oder Angehörige hin, auf die Tatsache, dass vorwiegend wirtschaftlich Schwächere belastet werden

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und dass das finanzielle Ausmass der Kürzung von dem vom Zufall mitbestimmten Schadensumfang abhängt. Diesen Nachteilen versuchen die UVG-Versicherer zu begegnen, indem sie die Bestimmung im UVG zurückhaltend anwenden.

1991 haben sich erstmals mehr Unfälle in der Freizeit als im beruflichen Bereich ereignet. Das Freizeitverhalten der Versicherten hat sich verändert. Es werden immer mehr Risiken gesucht und eingegangen. Deshalb wurden die Pra'ventionsanstrengungen der Versicherten verstärkt. Die SUVA sieht in der ersatzlosen Streichung von Artikels? Absatz2 UVG einen Widerspruch zu den Appellen an die Eigen- und Mitverantwortung der Versicherten. Eine unterschiedslose Entschädigung der Unfallfolgen, gleichgültig, ob sie durch den Geschädigten erheblich mitverschuldet worden sind, führt zu einer Abschwächung der individuellen Verantwortung. Der Frage der statistischen Werte über die «Einsparungen» darf deshalb nicht entscheidende Bedeutung zukommen; vielmehr sind die Auswirkungen der mit der Kürzungsnorm verbundenen erwünschten Anreize zu berücksichtigen. Fehl geht auch die Annahme, dass die Aufhebung teilweise dadurch aufgefangen werden könnte, dass schufdhaftes Verhalten vermehrt als Wagnis qualifiziert wird, dies würde den Versicherten letztlich statt der anvisierten Verbesserung eine Schlechterstellung bringen. Eine ersatzlose Streichung der Norm erweist sich daher aus Sicht der SUVA als nicht zweckmässig.

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Beratungen in der Subkommission und in der Kommission

An ihrer Sitzung vom 23./24. Mai 1996 hat die SGK ihre Subkommission Allgemeiner Teil Sozialversicherungsrecht (ATSG) beauftragt, das Anliegen von Herrn Nationalrat Suter nochmals gründlich zu prüfen, Einzelfragen abzuklären und allen-' falls einen Gegenvorschlag zu entwickeln.

Die Subkommission ATSG hat an ihrer Sitzung vom 16. August 1996 Herrn Direktor Willi Morger als Vertreter der SUVA angehört. Er hat sich im gleichen Sinne wie die schriftliche Stellungnahme der SUVA geäussert und gegen eine vollständige Aufhebung der Kürzungsmöglichkeit bei grobfahrlässig herbeigeführten Unfällen im Nichtberufsunfallbereich gewandt. Neben den in der schriftlichen Stellungnahme bereits aufgeführten Gründen, führte Herr Morger folgendes- an: Im gegenwärtigen Zeitpunkt kommt für viele ein Ausbau des Sozialversicherungssystems nicht in Frage, es ist deshalb-fraglich, wenn Sozialversicherungsleistungen zugunsten der Rücksichtslosen erweitert werden sollen. Weiter gibt es einfache und effiziente Mittel der Unfallverhütung, so beispielsweise die Sicherheitsgurten für Automobilisten und den Helm für die Fahrer von Velos oder Motorrädern. Werden hier die Leistungskürzungen gestrichen, so haben die Versicherer keine Sanktionsmöglichkeiten mehr, die Präventionswirkung entfällt. Ferner dürfen im Nichtberufsunfallbereich etwas höhere Anforderungen gestellt werden. Ist ein Versicherter in beruflichem Auftrag unterwegs, dann handelt er nach den Vorgaben und Befehlen des Arbeitgebers und möglicherweise unter gewissem Stress. Bewegt man sich in der Freizeit im Strassenverkehr, fallen diese Umstände weg. Bei den Arbeitswegunfällen der Teilzeitbeschäftigten gibt es allerdings eine Ungleichbehandlung, die sachlich nicht gerechtfertigt ist. Schliesslich ist die Beurteilung von Grenzfällen im Wagnisbereich nicht geklärt. Da gibt es einen grossen Ermessensspielraum.

Streicht man nun den Sachverhalt der Grobfahrlässigkeit aus dem Gesetz, so besteht die Gefahr, dass inskünftig die bedeutend einschneidendere Variante des 'Wagnisses vermehrt zum Zug kommt, und dieser Tatbestand weiter gefasst wird.

Was die finanziellen Konsequenzen betrifft, so schätzt die SUVA, allein für ihre

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Fälle, dass pro Jahr rund 7 Millionen Franken mehr an Versicherungsleistungen ausbezahlt werden müssten. Die Subkommission hat die Einwände der Versicherer ernst genommen. Sie hat deshalb eine Kompromissvariante entwickelt, der sich auch der Initiant anschliessen konnte.

Die SGK hat an ihrer Sitzung vom 12. September 1996 dem durch die Subkommission vorgeschlagenen neuen Artikel im UVG einstimmig bei vier Enthaltungen zugestimmt. Sie hat nochmals betont, dass sie bei dieser Kompromissvariante den in der Hauptkommission und in der Subkommission geäusserten Bedenken Rechnung getragen hat. Sie hat deshalb die Kürzung der Geldleistungen im Fall einer grobfahrlässigen Herbeiführung eines Nichtberufsunfalls auf die Taggelder beschränkt. Damit werden die Hinterlassenen- oder Invalidenrenten von den Kürzungen ausgenommen. Die Kürzung der Taggelder soll zudem auf zwei Jahre limitiert werden. Das bedeutet zwar eine Einschränkung des Anliegens Suter, andererseits aber doch einen Fortschritt gegenüber dem heutigen Zustand, indem der bisherigen Härte die Spitze gebrochen wird. Der Präventionscharakter, der vor allem den Versicherern ein Anliegen ist, bleibt erhalten. Der Artikel zielt auf Unfälle im Strassenverkehr, die insbesondere Fragen des Helm- oder Gurtentragens betreffen.

Mit dieser Neuregelung wird vermieden, dass in solchen Fällen lebenslange Rentenkürzungen ausgesprochen werden müssen, die letztlich nicht nur den Betroffenen 'selber, sondern vor allem seine Angehörigen bestrafen. Es handelt sich aber dabei keineswegs um eine symbolische Kürzung. Die Taggelder können während zweier Jahre bis zur Hälfte gekürzt werden, was immer noch eine recht starke Sanktion bedeutet, da die meisten auf das Einkommen aus den Taggeldem angewiesen sind.

Die Präventionswirkung wird dadurch aufrechterhalten. Zu beachten bleibt weiter, dass bei allen Unfällen im Strassenverkehr, bei denen eine grobe Verkehrsregelverletzung vorliegt, immer ein strafrechtliches Vergehen gegeben ist. Die wirklichen Rücksichtslosigkeiten im Strassenverkehr werden also auch bei einer Streichung von Artikel 37 Absatz 2 UVG nach wie vor zu einer Kürzung führen.

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Finanzielle und personelle Auswirkungen

Nach einer sehr groben Schätzung werden pro Jahr rund 11 Millionen Franken mehr an Versicherungsleistungen ausgerichtet werden müssen. Personelle Auswirkungen gibt es keine.

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Verfassungsmässigkeit

Die Vorlage stützt sich auf Artikel 34bis der Bundesverfassung.

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Bundesgesetz über die Unfallversicherung

Entwurf

Aenderung vom

Die Bundesversammlung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, nach Einsicht in den Bericht der Kommission Fur soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrates vom 12. September 1996 " und in die Stellungnahme des Bundesrates vom 7. Mai 199721,

beschliesst: I

Das Unfallversicherungsgesetz3) wird wie folgt geändert:

Art. 37 Abs. 2 2 Hat der Versicherte den Unfall grobfahrlässig herbeigeführt, so werden in der Versicherung der Nichtberufsunfälle die Taggelder, die während den ersten zwei Jahren nach dem Unfall ausgerichtet werden, gekürzt. Die Kürzung betragt jedoch hOchstens die Hälfte der Leistungen, wenn der Versicherte im Zeitpunkt des Unfalles fur Angehörige zu sorgen hat, denen bei seinem Tode Hinterlassenenrenten zustehen würden, oder wenn er an den Unfallfolgen stirbt.

II 1

Dieser Beschluss ist allgemeinverbindlich; er untersteht dem fakultativen Refe-rendum.

2 Der Bundesrat bestimmt das Inkrafttreten.

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  1. BBl 1997 III 619 2 ' BBl 1997 III 627 3 ) SR 832.20

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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Parlamentarische Initiative. UVG. Leistungskürzungen wegen Grobfahrlässigkeit bei Nichtberufsunfällen Bericht der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrates vom 12. September 1996

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Jahr

1997

Année Anno Band

3

Volume Volume Heft

22

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94.427

Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum

10.06.1997

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619-626

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