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81.223

Parlamentarische Initiative Stellenplafonierung, Bundesgesetz Bericht der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates vom 19. Mai 1981

Sehr geehrte Herren Präsidenten, sehr geehrte Damen und Herren, Wir unterbreiten Ihnen eine parlamentarische Initiative zur gesetzlichen Regelung der Plafonierung des Stellenbestandes im Bund. Der Vorstoss hat sich aus der laufenden Oberaufsicht über die 'Verwaltung im Personalwesen des Bundes ergeben und stützt sich auf Artikel21octles des Geschäftsverkehrsgesetzes. Gemäss dieser Vorschrift überweisen wir den Gesetzesentwurf und unsere Erwägungen zunächst dem Bundesrat zur Stellungnahme.

Die Kommission ist zur Überzeugung gelangt, dass die Stellenplafonierung ein wichtiges Mittel zur Förderung der Wirtschaftlichkeit der Verwaltung und ein bewährtes Führungshilfsmittel darstellt. Damit sie ihre Wirkung optimal und auf Dauer entfalten kann, muss sie erneut gesetzlich geregelt werden.

Der Vorschlag, den wir Ihnen unterbreiten, verankert den Grundsatz der Plafonierung der Stellen, über die der Bund zur Erfüllung seiner Aufgaben verfügt.

Zuständig zur Erhöhung des Plafonds ist die Bundesversammlung. Der Bundesrat hat darzutun, dass er den Stellenbedarf der Verwaltung nicht durch Rationalisierungsmassnahmen, durch Abbau bestehender Aufgaben oder auf dem Wege der Stellenverschiebung decken kann. Die Vorprüfung dieser Erfordernisse zuhanden der beiden Räte wird jeweils einer Delegation zugewiesen, die aus Mitgliedern der Geschäftsprüfungs- und der Finanzkommissionen besteht.

Mit dem vorliegenden Bericht geben wir zugleich Auskunft über die Prüfung der Personalentwicklung seit der Einführung der Personalplafonierung im Bund Ende 1974. Wir glauben, dadurch einen Beitrag zur Transparenz der Verhältnisse in diesem Bereich zu leisten.

Beilagen 1 2

Text der Initiative Erwägungen der Kommission

1981-393

685

Antrag

Die Kommission beantragt, der Initiative Folge zu geben.

19. Mai 1981

7768

686

Im Namen der Geschäftsprüfungskommission Die Präsidentin : Lang Der Präsident der Arbeitsgruppe: Sonarli

l

Text der Initiative

Beilage l

Bundesgesetz Entwurf über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes Änderung vom

Die Bundesversammlung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, nach Prüfung einer parlamentarischen Initiative, nach Einsicht in den Bericht der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates vom 19. Mai 198l11 und die Stellungnahme des Bundesrates vom...2), beschliesst: I

Das Bundesgesetz vom 4. Oktober 19743) über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes wird wie folgt geändert: Art. l, Sachüberschrift und Abs. 2-4 Grundsatz 2-4 Aufgehoben Art. 2 Stellenplafonierung 1 Der Bestand an Personalstellen der Departemente, der Bundeskanzlei, des Schweizerischen Schulrates, der Alkoholverwaltung und der eidgenössischen Gerichte untersteht einer Plafonierung. Diese richtet sich nach dem am l. Januar 1982 bewilligten Bestand.

2 Ist der Stellenbedarf nicht durch Massnahmen der Rationalisierung, durch den Abbau bestehender Aufgaben oder auf dem Wege der Stellenverschiebung innerhalb der Departemente oder zwischen ihnen zu decken, so kann die Bundesversammlung eine vorübergehende oder definitive Erhöhung des Gesamtplafonds festlegen.

3 Die Plafonierung gilt sinngemäss für die PTT-Betriebe, die Schweizerischen Bundesbahnen und die Rüstungsbetriebe. Für ihre Betriebsdienste kann die Stellenplafonierung im Verfahren der Budgetbeschlüsse soweit gelockert werden, als es die Verhältnisse zwingend erfordern.

» BB1 1981 II 685 > BEI 1981II ...

> SR 611.01

2 3

687

Verbesserung des Bundeshaushaltes

II

Das Geschäftsverkehrsgesetz1) wird wie folgt geändert:

Art. 43 Abs. 3 (neu) 3 Stellt der Bundesrat einen Antrag um Erhöhung des Gesamtplafonds an Personalstellen, so begründet er ihn ebenfalls in einem besonderen Abschnitt der Botschaft.

4bls Delegationen über die Stellenplafonierung Art. 53teT (neu)

Zur Prüfung der Anträge des Bundesrates über die Stellenplafonierung (Art. 43 Abs. 3) bezeichnet jeder Rat eine ständige Delegation, die aus Mitgliedern der Geschäftsprüfungs- und der Finanzkommission besteht. Die Delegationen erstatten ihrem Rat Bericht und Antrag.

III 1

Dieses Gesetz untersteht dem fakultativen Referendum.

2

Der Bundesrat bestimmt das Inkrafttreten.

D SR 171.11

Beilage 2 2

Erwägungen der Kommission

21

Einleitung

Die Geschäftsprüfungskommission befasst sich jährlich mit den Folgen des sog.

Personalstopps in der Bundesverwaltung. Sie führt dazu jeweils eine Umfrage bei allen Departementen durch und bespricht die Antworten an den Sitzungen ihrer Sektionen mit den Departementsvorstehern und Generalsekretären. Daraus gibt sich aber bloss ein fragmentarisches Bild. Deshalb hat die Kommission am 19. Mai 1980 eine Arbeitsgruppe gebildet, die der Kommission über die Departementsgrenzen hinweg einen Überblick über die Auswirkungen der Stellenplafonierung verschaffen sollte. Darüber hinaus wollte sie die Stellenbewirtschaftung, vor allem die Verschiebung von Stellen zwischen den Departementen, fördern und versuchen, Nutzen. und Schaden der Stellenplafonierung für die Erfüllung der Bundesaufgaben qualitativ zu beurteilen. Die Arbeitsgruppe wurde so zusammengesetzt, dass sie je ein Mitglied aller Fraktionen umfasste, die in der Kommission vertreten sind. ') An insgesamt acht Sitzungen befragte die Arbeitsgruppe alle Generalsekretäre und Personalchefs der Departemente, ferner den Personaldirektor der PTT und den Präsidenten des Schweizerischen Schulrates, sowie drei Vertreter der Personalverbände; sodann wertete sie die gesammelten Unterlagen und die Auskünfte zu Schlussfolgerungen aus und erarbeitete einen Entwurf für eine neue gesetzliche Regelung der Stellenplafonierung. Die Arbeitsgruppe zog dabei stets das Eidgenössische Personalamt und das Bundesamt für Organisation zu ihren Beratungen bei.

Der vorliegende Bericht wurde von der Gesamtkommission am 19. Mai 1981 beraten und verabschiedet.

22

Feststellungen

221

Begriff und Inhalt der Stellenplafonierung

Das Bundesgesetz vom 4. Oktober 1974 (AS 1975 65; SR 611.01) über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes bestimmte (im Art. l, Abs. 2 Bst.b): Der am 31. Dezember 1974 bewilligte Personalbestand des Bundes wird in den Jahren 1975 bis 1977 nicht und in den Jahren 1978 und 1979 von der Bundesversammlung höchstens um je Vi Prozent dieses Bestandes erhöht.

Absatz 4 lautete :

,

Dieser Artikel findet auf den Finanzhaushalt der Schweizerischen Bundesbahnen und der PTT-Betriebe sinngemäss Anwendung. Die Generaldirektionen können die Personaleinschränkungen ausnahmsweise und nur für die Betriebsdienste lockern, sofern es die Verhältnisse zwingend erfordern.

') Die Arbeitsgruppe setzte sich wie folgt zusammen: HH. Schärli (C, Präsident), Fischer-Bern (R), Robbiani (S), Roth (V), Schalcher (U), Thévoz (L).

689

Damit wurde der Gesamtbestand der Personalstellen des Bundes einem Plafonds unterstellt und die Kompetenz zur Erhöhung dieser Grenze für die Zentralverwaltung der Bundesversammlung vorbehalten. Diese Massnahme ist allgemein als «Personalstopp» bezeichnet worden. Dieser Begriff ist zwar bildhaft, aber unzutreffend und dem Personal gegenüber wenig rücksichtsvoll. «Stellenplafonierung» ist daher vorzuziehen. Die Anstellung von Personal wird durch die Massnahme nicht gestoppt, sondern nur auf die Anzahl bewilligter Stellen begrenzt. Die Grenze gilt zudem nicht für jede Verwaltungseinheit einzeln, sondern nur für die Gesamtheit der Verwaltung. Innerhalb des Plafonds können einzelne Verwaltungsdienste ausgebaut werden, wenn die nötigen Stellen anderswo freigemacht werden können. Diese «Bewirtschaftung» betrifft wiederum nicht die Umteilung bestimmter Personen, sondern bloss die Verschiebung freier Stellen.

Diese sog. Stellenbewirtschaftung ist keine «Personalbewirtschaftung», wie oft gesagt wird, sondern vielmehr ein Verfahren der Zuweisung frei gewordener Stellen an jene Dienste, die Personal am meisten benötigen. Dabei können die Stellen ohne Rücksicht auf die Aufgaben des bisherigen Inhabers für andere, z. B. höher besoldete Funktionen verwendet werden, wenn auf die Wiederbesetzung der Stelle im bisherigen Pflichtkreis verzichtet werden kann. 1980 wurden in der allgemeinen Bundesverwaltung 2893 Stellen frei, die auf diese Weise zur Wiederbesetzung oder Neuzuteilung verwendet werden konnten.

Der Mechanismus der zentralen Stellenbewirtschaftung in den Departementen ist dadurch gekennzeichnet, dass die fixen Stellenbestände der Bundesämter aufgelöst wurden. Jede freiwerdende Stelle fällt in den Stellenpool des Departementes. Der einzige feste Stellenbestand ist jener der Departemente. Diese teilen die verfügbaren Stellen jenen Aufgaben zu, die ihnen von den Richtlinien der Regierungspolitik Überbunden worden sind.

Das Eidgenössische Departement des Innern hat zum Beispiel drei Ämtergruppen gebildet: Ämter, denen neue Aufgaben zugewiesen werden sollen, Ämter, deren Bestand stabilisiert wird, und Ämter, die einen Personalabbau in Kauf zu nehmen haben.

Im Rahmen der zentralen Stellenbewirtschaftung zeigt jede Amtsstelle im voraus auf, wieviele Pensionierungen zu erwarten sind. Für die übrigen Abgänge
bestehen Erfahrungswerte. Zu Beginn jedes Jahres werden die Stellen zugeteilt.

Eine optimale Ausnutzung des Stellenkontingents wird dadurch ermöglicht, dass gewisse Bewerber auf Abruf eingestellt werden, d. h. dass der genaue Eintrittstermin nach Massgabe der effektiven Abgänge festgelegt wird.

Ende 1979 ist die Geltungsdauer der gesetzlichen Regelung von 1974 ausgelaufen. Seither wird die Stellenplafonierung durch den jährlichen Bundesbeschluss zum Voranschlag weitergeführt. Für die zentrale Bundesverwaltung und die PTT-Betriebe wird der Plafonds gesondert bestimmt und zahlenmässig im Beschluss selber festgehalten, während der Stellenbestand der SBB nur in der Botschaft zum Voranschlag erscheint und durch die bewilligten Personalkredite begrenzt wird.

Die Stellenplafonierung hat bisher die Alkoholverwaltung und die Rüstungsbetriebe nicht erfasst. Dennoch wurden für sie grundsätzlich die gleichen Mass690

Stäbe angewandt. Für die Rüstungsbetriebe ist vom EMD eine zentrale Stellenbewirtschaftung eingeführt worden.

222

Die Entwicklung des Personalbestandes seit 1974

222.1

Allgemeines

Beim Erlass des Bundesgesetzes von 1974 waren für die allgemeine Bundesverwaltung 33 353 Stellen bewilligt. Da aber 1974 durchschnittlich nur 32 464 Stellen besetzt waren, sperrte die Bundesversammlung mit dem Voranschlag 1975, der noch 33 248 Stellen vorsah, 473 weitere Stellen, so dass der Plafonds 32 775 bewilligte Stellen betrug. Diese Zahl ist bis heute unverändert geblieben. Beim Vergleich der besetzten Stellen (sog. Effektivbestand) über die vergangenen Jahre hinweg ist jedoch zu beachten, dass in der Personalstatistik seit 1978 210 Einheiten (Grenzwachtaspiranten) ausgeklammert wurden. Der so ausgewiesene Effektivbestand entwickelte sich von 32464 im Jahre 1974 (1975: 32355) auf 32636 im Jahre 1980. Eine gewisse Zunahme ist also noch feststellbar. Verglichen mit früheren Perioden ist sie jedoch sehr gering: Vor 1970 bis 1974 stieg der Personalbestand von 30 203 um 2261 Stellen an. In den fünfzehn Jahren vor 1974 ist sogar eine Zunahme von rund 10 000 Stellen zu verzeichnen.

Diese Proportionen gilt es zu berücksichtigen, wenn im folgenden die bestandeserhöhenden Massnahmen seit 1974 genauer untersucht werden: Insgesamt hat die Stellenplafonierung die frühere Entwicklung des Personalbestandes des Bundes wirksam gebremst.

Die bestandeserhöhenden Massnahmen werden im folgenden in drei Gruppen gegliedert: Massnahmen innerhalb der Stellenplafonierung (Ziff. 222.2), Ausweichformen (Ziff. 222.3, insbesondere die Anstellung von Personal zulasten von Sachkrediten, Ziff. 222.4) und Lockerungsvorschläge (Ziff. 222.5). Abschliessend sollen die zahlenmässigen Auswirkungen dieser Massnahmen geschätzt werden (Ziff. 222.6).

222.2

Massnahmen innerhalb der Stellenplafonierung

Um den bewilligten Stellenbestand am Ende jedes Monats möglichst auszuschöpfen, sind seit 1974 folgende Massnahmen ergriffen worden: 222.21

Zentrale Stellenbewirtschaftung

Nach dem Rundschreiben des Eidgenössischen Personalamtes vom l I.März 1977 haben alle Departemente die zentrale Bewirtschaftung der freiwerdenden Stellen eingeführt. Dies ermöglicht die Zuteilung von Stellen aus den strukturellen Vakanzen. So nennt man die Stellen, für die nach dem Weggang des bisherigen Inhabers noch kein Nachfolger eingetreten ist. Aus mehreren solchen zeitweilig offenen Stellen lässt sich jeweils eine neue Stelle schaffen. Mehreren Departementen gelingt es heute auf diese Weise, am Ende jedes Monats den bewilligten Stellenbestand beinahe voll auszuschöpfen.

691

222.22

Bemessung nach dem Jahresdurchschnitt

Das Vollzugskonzept des Bundesrates vom 9. Dezember 1974 geht davon aus, dass der bewilligte Stellenbestand der allgemeinen Bundesverwaltung nicht nur im Jahresdurchschnitt, sondern zu jedem Zeitpunkt, d. h. am Ende jedes Monats eingehalten wird. Solange noch nicht alle Departemente ihren bewilligten Bestand dauernd ausschöpfen, kann einzelnen Bereichen (EDA seit 1980, Zollverwaltung ab 1981) bewilligt werden, ihren bewilligten Bestand zeitweise zu überschreiten. Diese Bevorzugung wird jeweils mit den Besonderheiten der periodischen Rekrutierung und Ausbildung gewisser Personalkategorien begründet.

Für die gesamten PTT-Betriebe und die SBB hat das Parlament von Anfang an die Bemessung nach dem Jahresdurchschnitt bewilligt, da die Belastung dieser Betriebe starken saisonalen Schwankungen unterworfen ist.

222.23

Stellen aus den strukturellen Vakanzen

Als sich zeigte, dass die bewilligten Etatstellen der allgemeinen Bundesverwaltung in den ersten Jahren der Personalplafonierung nie effektiv beansprucht wurden (die Zahl der strukturellen Vakanzen betrug 1975 durchschnittlich 420; 1976: 434; 1977: 384; 1978: 457) beschloss der Bundesrat 1979, aus dieser Reserve 51 neue Stellen zu schaffen.

222.24

Bemerkung

Insgesamt führen diese Massnahmen dazu, dass im Aufbau der Verwaltung mehr Stellen (mehr Pflichtenhefte) vorgesehen werden können, als tatsächlich besetzt werden dürfen. Oder: Es werden neue Stellen geschaffen, weil bestehende Stellen zeitweise unbesetzt bleiben.

222.3

Ausweichformen

Mit Ausweichformen werden hier jene Massnahmen bezeichnet, die das. Personal der allgemeinen Bundesverwaltung in Umgehung der Plafonierung vermehren.

222.31

Die Grenzwachtaspiranten

Mit Zustimmung des Eidgenössischen Finanzdepartementes hat die Zollverwaltung ab 1978 die Zahl der Grenzwachtaspiranten, d. h. der in Ausbildung stehenden Grenzwächter aus der Personalstatistik des Departementes und des Bundes ausgeklammert. Bei gleichbleibendem bewilligtem Stellenbestand sank daher der ausgewiesene Personalbestand um rund 210 Einheiten.

Im Vergleich zu Ende 1974 bedeutet dies, dass der damals bewilligte Stellenbestand bereits überschritten wird, wenn die heute ausgewiesene Zahl des effekti692

ven Personalbestandes um weniger als ca. 210 unter dem bewilligten Bestand von 32 775 liegt. (Genau genommen muss zum ausgewiesenen Bestand jeweils die Zahl der im betreffenden Jahr neu in die Ausbildung aufgenommenen Grenzwachtaspiranten hinzugezählt werden.)

Liest man die Personalstatistik des Jahres 1980;vor diesem Hintergrund, so sieht man, dass die Stellenplafonierung in diesem Jahr in jedem Monat durchbrochen worden ist. Was 1978 als statistische Korrektur innerhalb des Plafonds gelten konnte, wirkt sich 1980 dahin aus, dass die Stellenplafonierung erstmals nicht mehr eingehalten wird. Die statistische Massnahme führt heute zu einer verdeckten Verletzung des Budgetbeschlusses des Parlaments, die sich nicht wiederholen darf (vgl. die Schlussfolgerung unter Ziff. 233 hiernach).

222.32

Unechte Hilfskräfte

Die Zahl der Hilfskräfte in der allgemeinen Bundesverwaltung betrug 1974: 2376, 1979: 2278. Sie ist somit stabil oder eher etwas rückläufig.

Der Anteil der unechten Hilfskräfte ist hingegen in den vergangenen Jahren angestiegen.

, Die Zahl der unechten Hilfskräfte wurde Ende 1974 mit 510 Stellen ermittelt.

Sie hat jedoch seither um 255 auf 765 Stellen zugenommen. Angehoben wurde auch die Qualität 'des über Hilfskräftekredite angestellten Personals. Auf diese Weise wurden Daueraufgaben, die vom Etatpersonal erfüllt werden sollten, auf Personal übertragen, das nur für befristete Aufgaben oder Hilfsarbeiter! eingesetzt werden dürfte.

Für Erwerbsbehinderte und Praktikanten steht ein Sonderkredit zur Verfügung (1981: 2,5 Mio Fr.). Sie werden jedoch beim Hilfskräftebestand, der ab 1981 auch plafoniert ist, mitgezählt.

222.33

Arbeiten im Aussenverhältnis

Gewisse Arbeiten werden aus Mangel an geeignetem Personal an aussenstehende Personen oder Firmen vergeben. Dazu gehören im weiteren Sinne neben Service-Aufträgen und ähnlichem auch Expertenaufträge und Aufträge an ausserparlamentarische Kommissionen. Hier ist nicht bekannt, ob seit der Personalplafonierung eine Zunahme eingetreten ist (siehe Entwicklung der Kredite «Kommissionen und Honorare» auf Seite 96 der Botschaft vom 6. Okt. 1980 über den Voranschlag 1981).

222.4

Personal zu Lasten von Sachkrediten

Kredite, die für Sachausgaben bestimmt sind, werden z. T. (vermutlich in zunehmendem Masse) für die Anstellung von Personal verwendet. Arbeitskräfte werden zunächst über die Kredite für Kommissionen, Sachverständige und Honorare (1980: 30,4 Mio Fr.) und für Forschungs- und Studienaufträge (1980: 693

11,33 Mio Fr.) angestellt. Bisher bestand keine Kontrolle über die Zahl der Bediensteten und ihre Anstellungsform.

Zusätzliche Arbeitskräfte werden ferner über folgende Sachkredite beschäftigt, ebenfalls ohne dass vom Eidg. Personalamt eine Kontrolle geführt wird: Aus dem Kredit für Unterricht und Forschung wurden im Schulratsbereich 1979 619 Arbeitskräfte angestellt.

Über die Rubrik «Sicherheitsmassnahmen» (früher «Verpflichtungen und vertragliche Leistungen») wurden den Kantonen Entschädigungen für beispielsweise 290 ihrer Bediensteten ausgerichtet, die sie für die Sicherheit des Flugverkehrs einsetzen (Rubrik 373.09; die Beträge wurden in letzter Zeit von 25 auf ca. 8 Millionen Franken gesenkt.)

Kredite, die für Bundesbeiträge bestimmt sind, dienen ebenfalls z. T. der direkten Anstellung von Personal, so z. B. in der Denkmalpflege, im Flüchtlingsheim Altstätten, oder im Stipendienwesen.

Aus dem Kredit für Entwicklungshilfe und humanitäre Zusammenarbeit wurden 1979 43 Freiwillige für die Katastrophenhilfe, 280 Experten und 12 Beauftragte für die Entwicklungszusammenarbeit angestellt.

Über «Allgemeine Verwaltungsauslagen» und «Betriebsausgaben» wurden ferner Verträge mit Bewachungsgesellschaften im Bereich des Schulrates und des EMD abgewickelt.

Personal, das der Erfüllung von Bundesaufgaben dient, wird schliesslich auch über bundesfremde Kredite (z. B. des Nationalfonds oder der Privatwirtschaft) angestellt. Im Schulratsbereich wurden auf diese Weise 1979 1090 Personen beschäftigt.

Laut einer Umfrage des Eidg. Personalamtes bei den Departementen beschäftigten diese 1977 rund 500 Arbeitskräfte aus bundeseigenen Sachkrediten (ausserhalb von Unterricht und Forschung). Inskünftig soll eine jährliche Erhebung per Ende September alle Arbeitskräfte umfassen, die in einem direkten Arbeitsverhältnis zum Bund stehen. Damit wird erstmals ein vollständiger Überblick über das Personal des Bundes ermöglicht. Die neue Erhebung wird mit jener von 1977 weitgehend verglichen werden können, so dass der Zuwachs messbar sein wird.

222.5

Lockerungsvorschläge

Für die Lockerung der Personalplafonierung sind bisher folgende Vorschläge gemacht und zum Teil verwirklicht worden: 222.51

Die Überführung unechter Hilfskräfte in Etatstellen

Mit der Schaffung unechter Hilfskräftestellen wurde eine Ungleichheit im Personal geschaffen, die mit dem Voranschlag für 1981 dadurch behoben worden ist, dass nun bis zu 765 Hilfskräfte in Etatstellen überführt werden können. In dem Ausmass, in dem die unechten Hilfskräftestellen seit Beginn der Personalplafonierung vermehrt worden sind, bedeutet diese Überführung eine Locke694

rung der Plafonierung. Die Überführung kostet jedoch nichts, da der Hilfskräftekredit entsprechend gekürzt wird.

222.52

Erhöhung des Bestandes mit dem Voranschlag

Seit 1979 beantragen die PTTmit dem Voranschlag für das nächstfolgende Jahr eine fest bezifferte Erhöhung des bewilligten Personalbestandes ihrer Generaldirektion. Dabei wird für jede Stelle angegeben, wofür sie benötigt wird. Die neuen Stellen sind jeweils bewilligt worden.

Da der Personalbestand der SBB im Bundesbeschluss über den Voranschlag nicht ausdrücklich begrenzt wird, werden Bestandeserhöhungen mittelbar, auf dem Weg über die Personalkredite bewilligt.

222.53 Prozentuale Lockerung Im Bundesgesetz vorgesehen, aber .nie verwirklicht wurde die Lockerung der Stellenplafonierung um ein halbes Prozent des bewilligten Bestandes pro Jahr für die allgemeine Bundesverwaltung.

222.54

Ausklammerung der Gerichte

Wie vom Bundesrat beantragt, haben die eidgenössischen Räte in der Frühjahrssession 1981 den Bestand des Personals der eidgenössischen Gerichte aus dem Gesamtbestand ausgeklammert und gleichzeitig um 30 Einheiten erhöht.

222.55

Bestandeserhöhungen für neue Aufgaben

Der Bundesrat hat bereits mehrfach angekündigt, er werde demnächst dazu übergehen müssen, mit der Vorlage von Botschaften, deren Verwirklichung einen Mehrbedarf an Personal mit sich bringt, dem Parlament zu beantragen, zusätzliches Personal zu bewilligen.

Erstmals ist dies nun in der Botschaft zum Rüstungsprogramm 1981 I (Beschaffung zusätzlicher TIGER-Flugzeuge) geschehen. Die Erhöhung wurde, jedoch vom Ständerat in der Frühjahrssession 1981 abgelehnt. Der Entscheid des Nationalrates steht zur Zeit noch aus.

222.6

Zahlenmässige Auswirkungen

Die Massnahmen der Stellenbewirtschaftung haben dazu beigetragen, dass sich der effektive Personalbestand der Departemente, der Bundeskanzlei, des Schweizerischen Schulrates und der Gerichte von 32 355 im Jahre 1975 auf 32 636 im Jahre 1980 erhöht hat, wozu noch 210 Grenzwachtaspiranten zu zählen sind. Der Zuwachs der Etatstellen innerhalb von fünf Jahren beträgt somit 491 Stellen.

695

Bei genauem Vergleich der Bestände mit den Parlamentsbeschlüssen von 1974 muss festgestellt werden, dass die Plafonierung seit Oktober 1979 durchbrochen wird. Dadurch werden die Budgetbeschlüsse des Parlaments verletzt.

Von den Ausweichformen hat die Ausklammerung der Grenzwachtaspiranten unmittelbar nur die Wirkung, den Überblick über den effektiven Personalbestand zu erschweren. Die übrigen Massnahmen haben eine echte Personalvermehrung gebracht, die jedenfalls einige hundert Personen ausmacht (dies vor allem im Schulratsbereich (Zuwachs von 624 Stellen aus Sachkrediten u. a.) und bei den unechten Hilfskräften). Eine genauere Schätzung der Personalzunahme ist deshalb nicht möglich, weil die Bestandeszahlen aus Sachkrediten im Jahre 1974 nicht mehr festgestellt werden können. 1980 wurden aus Sachkrediten nach neuesten Erhebungen über 2000 Personen (Personaleinheiten) beschäftigt.

Die bisherige Lockerung der Personalplafonierung bezieht sich auf die Generaldirektion der PTT, der von 1979 bis 1981 insgesamt 124 zusätzliche Stellen zugestanden worden sind und auf die 30 zusätzlichen Stellen für die Eidg. Gerichte. Die Überführung der unechten Hilfskräfte in Etatstellen stellt bloss die Legalisierung einer Personalvermehrung dar, die bereits ausserhalb des Plafonds stattgefunden hat. Damals war die Schaffung unechter Hilfskräftestellen aber eine echte Umgehung des Plafonds.

223

Auswirkungen der Stellenplafonierung

223.1

im Allgemeinen

Die Anhörungen, die die Arbeitsgruppe durchgeführt hat, ergaben, dass sich die Stellenplafonierung nach Ansicht der Generalsekretäre der Departemente bisher als Hilfsmittel der Rationalisierung und als Führungshilfsmittel bewährt hat.

Bedenken werden für verschiedene Bereiche vor allem im Hinblick auf eine absolute Weiterführung der Plafonierung in den nächsten Jahren vorgebracht. Die gleichen Vorbehalte machen - etwas schärfer formuliert - die Vertreter der Personalverbände.

Als negative Auswirkungen der Plafonierung gelten vor allem Verzögerungen, Einschränkungen der Dienstleistungen nach Prioritäten, Vernachlässigung mittel- und langfristiger Aufgaben zugunsten der Tagesgeschäfte, Verlust an Intensität und Kontinuität bei den von der Verwaltung vorzunehmenden Kontrollen sowie Verschlechterung des Ausbildungsstandes und der Altersstruktur des Personals.

Diese Auswirkungen sind jedoch nur bedingt als negativ zu werten und dürfen zum Teil nicht generalisiert werden: Verzögerungen und Einschränkungen der Dienstleistungen sind geradezu erwünscht, wo sie zum Abbau des Perfektionismus oder zweit- oder drittrangiger Aufgaben führen. Die Setzung von Prioritäten kann es auch rechtfertigen, Kontrollen auf Stichproben zu beschränken oder weitgehend an die Kantone abzutreten. Generell lässt sich heute keine Verschlechterung des Ausbildungsstandes feststellen. Die Plafonierung hat eher dazu geführt, dass die Arbeitsproduktivität wächst, dass dem Personal anspruchsvollere Aufgaben zugewiesen werden und es so am Arbeitsplatz besser gefördert wird. Dies bedingt aber auch eine berufliche Weiterbildung. Vor allem 696

für Fachspezialisten und in Führungsfragen ist die .nötige Schulung zu ermöglichen. Eine unausweichliche Folge der Plafonienmg ist, dass sich die Alterspyramide des Verwaltungspersonals nach oben verstärkt, da weniger junge Mitarbeiter neu hinzukommen. Die Nachwuchsbasis wird schmäler. (Die Plafonierung wird aber von zahlreichen Beamten gerade deshalb begrüsst, da es ihre Aufstiegschancen erhöht.) Schwer abzuschätzen sind schliesslich die langfristigen Folgen der Plafonierung, vor allem auf dem Gebiet der Forschung und Entwicklung. Doch gilt es auch hier, die Projekte auf ihre Effizienz zu überprüfen und abzugrenzen, wo die Verantwortung beim Bund, bei den Kantonen oder bei der Privatwirtschaft liegt.

Bei der Beurteilung der Auswirkungen der Stellenplafonierung ist bedeutsam, welcher Massstab an die optimale Erfüllung der Bundesaufgaben gestellt wird.

Die Stellenplafonierung muss nämlich nicht nur als Massnahme zur Verbesserung der Wirtschaftlichkeit der Verwaltung bei der Verfolgung der staatlichen Ziele verstanden werden. Sie wirkt zugleich als Mittel zu einer Einschränkung der staatlichen Ziele - oder doch einer Verlangsamung in der Ausdehnung staatlicher Tätigkeit. Daher hängt die Beurteilung der Auswirkungen der Plafonierung stark vom jeweiligen politischen Standpunkt ab. Dennoch hat es sich gezeigt, dass eine differenzierte Betrachtungsweise zu einer weitgehenden Übereinstimmung der Vertreter aller Fraktionen innerhalb der Arbeitsgruppe der Geschäftsprüfungskommission in den wesentlichen Punkten führen kann. Die verbleibenden Differenzen sind eine Frage des Masses, die sich auf das Ausmass der geforderten Flexibilität der künftigen Regelung und Praxis auswirkt (vgl. Ziff. 232 hiernach).

223.2

nach Departementen

In den einzelnen Departementen wirkt sich der Druck, den die Stellenplafonierung bringt, in sog. Engpässen aus, denen jeweils die Bemühung zur Stellenverschiebung gilt. Das Bestehen solcher Engpässe ist Voraussetzung dafür, dass bei der Stellenbewirtschaftung Prioritäten gesetzt und jenen Dienststellen, die verhältnismässig gut mit Personal versehen sind, Stellen weggenommen ; werden müssen. Dieser Druck ist somit gewollt und bildet innert vernünftigen Grenzen noch keinen Grund für eine Lockerung der Massnahme. Dies wird denn auch von den Generalsekretären der Departemente grundsätzlich anerkannt.

Nach den Feststellungen der Arbeitsgruppe bestehen zur Zeit bei keinem Departement Personalengpässe, die nicht innerhalb des Plafonds behoben werden könnten: Im Departement für auswärtige Angelegenheiten bilden zwar die Altersstruktur und die Entwicklungszusammenarbeit Probleme, doch ist diesem Departement die Berechnung nach dem Jahresdurchschnitt bewilligt; ferner sind ihm aus der Bundesratsreserve 1980 8 Stellen zugefallen.

Im Departement des Innern bestehen auch verschiedene Engpässe. Trotz stark gewachsener Aufgaben hat das Departement seine Personalprobleme aber bisher verhältnismässig gut regeln können. Die Überführung von Hilfskräften in Etatstellen wird sich hier etwas entlastend auswirken.

697

Im Schulratsbereich ist der weitaus grösste Personalzuwachs festzustellen. Aufgrund der bestehenden Ausweichmöglichkeiten war in diesem Bereich der Rationalisierungsdruck nie so gross wie anderswo. Der Angst vor längerfristigen Schäden steht die Forderung gegenüber, Forschung noch vermehrt auf Qualität und Effizienz zu überprüfen.

Die Kommission erwartet, dass der Bundesrat mit Blick auf die Zweckbestimmung des Kredites für Unterricht und Forschung den Anteil der Personalausgaben in diesem Kredit beschränkt, so dass eine Umgehung der Stellenplafonierung ausgeschlossen wird.

Das Justiz- und Polizeidepartement macht keinen zusätzlichen Personalbedarf geltend. Es hat 1980 11 neue Stellen erhalten und dürfte dank den Möglichkeiten der elektronischen Datenverarbeitung und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen auch inskünftig über genügend Personal verfügen.

Den eidgenössischen Gerichten sind soeben zusätzliche Stellen bewilligt worden.

Ein Abbau der Belastung ist hier über die Rationalisierung der Arbeitsweise und über die hängige Revision der Organisation der Bundesrechtspflege zu suchen.

Das Militärdepartement beklagt sich darüber, es habe seit 1974 über 400 Stellen verloren, dagegen aber Mehraufgaben für rund 500 neue Stellen übernommen.

Tatsächlich trügt aber diese rechnerische Argumentation, verfügte das Departement 1980 doch über 98 Mitarbeiter mehr als im Jahre 1975 (15 197 gegenüber 15 099). Früher waren lediglich zahlreiche Stellen unbesetzt. Die Stellenbewirtschaftung stösst in diesem Departement vielmehr auf Hindernisse in der Mentalität der Armee, die sich gewohnt ist, für Aufgaben reichlich Personal abkommandieren zu können.

Bedenken erweckt die Schätzung des EMD aufgrund der heutigen Rekrutierungsverhältnisse, wonach das Departement im Jahre 1995 167 Obersten zuviel und 141 Majore oder Hauptleute zuwenig haben wird. Das EMD sollte den weitgehenden Automatismus in der Beförderung der Instruktionsoffiziere beseitigen.

Im Finanzdepartement häufen sich vor allem die Begehren des Grenzwachtkorps. Nachdem dem Personal eine Lohnzulage gewährt worden ist und die Bestände nach dem Jahresdurchschnitt berechnet werden dürfen, kommt diesen Forderungen nicht mehr Priorität zu.

Im Volkswirtschaftsdepartement müssen sich die Kontrollen vermehrt auf Stichproben beschränken; neue Aufgaben
werden verzögert (z. B. Berufspädagogik, Tierschutz). Doch wird die Überführung von Hilfskräften in Etatstellen auch in diesem Departement, u. a. bei den landwirtschaftlichen Versuchsanstalten, eine gewisse Erleichterung bringen. Die Forderung, Forschung noch vermehrt auf Qualität und Effizienz zu überprüfen, gilt auch für die landwirtschaftlichen Versuchsanstalten.

Das Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement bildet mit seinen Problemen auf dem Gebiet der Medien, der Gesamtenergiekonzeption und der Sicherheit der Kernanlagen am ehesten einen ernsthaften Engpass. Den Personalbegehren dieses Departementes sollte im interdepartementalen Stellenaustausch Priorität zuerkannt werden.

698

Bei den PTT-Betrieben wird zwischen dem Personal der Generaldirektion und der Kreise unterschieden. Die Stellenplafonierung wird jedoch in jüngster Zeit mit dem Budget für beide Teile spürbar gelockert. Mit Rücksicht auf zentralisierte Dienste in der Zentralverwaltung des Bundes und wegen der praktischen Abgrenzungsschwierigkeiten können die zentralisierten Dienste der Generaldirektion PTT nicht anders behandelt werden, als die übrigen Verwaltungsdienste.

Bei den Schweizerischen Bundesbahnen wird die Unterscheidung der Personalkategorien nicht vorgenommen. Auch hier gilt die Stellenplafonierung nur sinngemäss. Überdies liegen die SBB ausserhalb des Aufsichtsbereichs der Geschäftsprüfungs- und der Finanzkommissionen.

224

Mögliche Massnahmen bei der Weiterführung der Stellenplafonierung

Eine Fortsetzung der Stellenplafonierung im Bund-setzt nicht nur voraus, dass die zentrale Stellenbewirtschaftung in den Departementen mit strengem Massstab weitergeführt wird. Vielmehr sind nun vielerorts sowohl organisatorische Massnahmen als auch ein Abbau von Aufgaben unumgänglich.

Die Rationalisierungsbestrebungen und die Anstrengungen, um Doppelspurigkeiten, Perfektionismus und Überflüssiges auch heute noch zu bekämpfen, können stets verstärkt werden. Prioritäten können immer noch strenger gesetzt werden. Entscheidend ist dabei der Einsatz jeder einzelnen Dienststelle in diesem Bemühen.

Neben dieses punktuelle Vorgehen muss heute aber noch die ganzheitliche Überprüfung der Aufgaben und der Strukturen der Bundesverwaltung treten: Die Aufgaben der Bundesverwaltung müssen systematisch überprüft werden. Diese Untersuchung kann sich zum Teil auf die Arbeiten zur Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen abstützen. Zum Teil gilt es aber auch, die Frage zu klären, ob auf einzelne Staatsaufgaben überhaupt verzichtet werden könnte, weil ihnen in Gegenwart und Zukunft keine Bedeutung mehr zukommt. Es ist Aufgabe des Bundesrates, den eidgenössischen Räten Vorschläge darüber zu unterbreiten, welche gesetzlichen Aufgaben nötigenfalls abgebaut werden könnten. Ferner kann der Bundesrat zur Entlastung der Verwaltung beitragen, indem er den heutigen raschen Rhythmus der Gesetzgebung bewusst etwas bremst.

Ebenfalls systematisch zu überprüfen sind die Strukturen, mit denen die Bundesverwaltung ihre Aufgaben erfüllt. Hier geht es darum, bei der gegenwärtigen Einführung des Verwaltungsorganisationsgesetzes von 1978 alle Möglichkeiten der Strukturverbesserung zu nutzen, die dieses Gesetz bietet.

Im Rahmen dieser Überprüfungen ist besondere Aufmerksamkeit auf die Frage zu richten, ob gleiche oder ähnliche Aufgaben von verschiedenen Verwaltungsstellen bearbeitet werden und ob diese zusammengelegt werden könnten (als kleine Beispiele seien die Fliegerärztlichen Dienste, die Typenprüfungsstellen oder Labors verschiedener Bundesämter und Forschungsanstalten erwähnt).

Nach den heute vorliegenden Hinweisen dürften die systematischen Überprüfungen unter anderem bei den Bundesämtern für Transporttruppen und für 699

Wohnungswesen (wo Organisationsüberprüfungen bereits vorgenommen wurden), sowie bei jenen für Konjunkturfragen oder für Zivilschutz ergiebig sein.

Schliesslich seien hier noch zwei weitere Massnahmen erwähnt: - Für die Chefbeamten der Bundesverwaltung sollte die Führungsverpflichtung besonders festgehalten werden; sie sollten angewiesen werden, die Organisation und die Arbeitsabläufe ihrer Dienste zu überprüfen und Prioritäten zu setzen. - Vor der Neubesetzung einer Stelle wird bereits heute vom Generalsekretariat des zuständigen Departements zusammen mit einem Vertreter des Eidgenössischen Personalamts geprüft, ob die Stelle wieder neu besetzt werden soll. Das Bundesamt für Organisation ist dabei ausserhalb des Finanzdepartementes nicht vertreten.

Es sollte aber inskünftig automatisch eine Meldung erhalten, damit es sich einschalten kann, wenn es aus eigener Erfahrung einen Beitrag zur Einsparung der Stelle leisten kann.

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Schlussfolgerungen

Gestützt auf die Untersuchung ihrer Arbeitsgruppe gelangt die Geschäftsprüfungskommission zu folgender Würdigung der Stellenplafonierung : 231

Grundsatz

Die Stellenplafonierung hat sich als Massnahme zur Förderung der Wirtschaftlichkeit der Verwaltung und als Führungshilfsmittel bewährt. Wohl hat sie auch einige nachteilige Wirkungen gezeitigt, vor allem dort, wo die Flexibilität der Beteiligten und die Führungskraft der Leitung zu wünschen übrig lassen, insgesamt, überwiegen aber die positiven Wirkungen die negativen bei weitem. Die Stellenplafonierung ist das wichtigste Mittel, um in der öffentlichen Verwaltung die Forderung nach wirtschaftlichem Handeln durchzusetzen. Die Plafonierung übernimmt hier die Funktion des Konkurrenzdrucks in der privaten Wirtschaft.

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Einfluss auf die Entwicklung des Personalbestandes

Dieser Druck beginnt in vielen Bereichen der Verwaltung erst heute voll wirksam zu werden. Bisher wurden durch Massnahmen der Stellenbewirtschaftung oder durch verschiedenste rechtlich problematische oder sogar nicht zulässige Ausweichformen die Personalbestände der Departemente und des Schulratsbereichs um viele hundert Stellen vermehrt (insgesamt jedenfalls weit über 1000 Personaleinheiten). Die Stellenplafonierung hat den Personalzuwachs somit zwar kräftig gebremst, nicht aber gestoppt. Sie ist somit nicht ein sturer, ungerechter Eingriff, als den sie verschiedentlich unter dem bisher üblichen Namen «Personalstopp» bezeichnet worden ist.

233

Verletzungen der Stellenplafonierung

Die Wirksamkeit der Plafonierung ist grundsätzlich zu anerkennen. Kritik muss jedoch an drei Formen der Erhöhung des Stellenbestandes geübt werden: 700

Die Ausklammerang der Grenzwachtaspiranten aus der Personalstatistik des Bundes sah zwar 1978 wie eine blosse Erleichterung für die Deckung der Rekrutierungsbedürfnisse der Zollverwaltung aus. Sie entsprach dem Willen des Parlaments, das Grenzwachtkorps möglichst zu verstärken. Solange der Gesamtplafonds der Etatstellen der Bundesverwaltung gewahrt blieb, hatte auch die Geschäftsprüfungskommission, die den Rat über die Massnahme orientierte, nichts dagegen einzuwenden. Heute wirkt sich diese Vorkehr jedoch als Verletzung der Stellenplafonierung aus, die gerügt werden muss und jedenfalls nicht wiederholt werden darf.

Seit Einführung der Stellenplafonierung sind von Bundesrat und der Verwaltung 255 neue Stellen für unechte Hilfskräfte geschaffen worden. Nach der Überführung dieser Stellen in Etatstellen, die aus sozialen Überlegungen mit dem Voranschlag 1981 beschlossen worden ist, wird der Personalbestand des Bundes auf diesem Umweg gegenüber 1974 um 255 Stellen erhöht sein. Inskünftig darf es nicht wieder vorkommen, dass Hilfskräfte für Daueraufgaben eingestellt werden, für die Etatstellen vorzusehen sind.

Schwer zu erfassen ist das Ausmass^ in dem seit Einführung der Stellenplafonierung zusätzliches Personal zulasten von Sachkrediten eingestellt worden ist.

Diese Umgehungsform stellt jedenfalls eine krasse Verletzung des Plafonds dar, die nicht geduldet werden kann. Inskünftig soll eine Statistik dieses Personals jährlich erfassen und den Finanz- und Geschäftsprüfungskommissionen gestatten, diese Fälle zu kontrollieren.

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Auswirkungen auf das Personal

Die Stellenplafonierung wirkt sich in unterschiedlicher Weise als personalpolitische Massnahme aus.,Einerseits erschwert sie die Verwirklichung von Postulaten der Personalverbände, soweit diese die Ferien und die Arbeitszeitverkürzung betreffen. Dies gilt jedoch kaum für die Verbesserung der übrigen Arbeitsbedingungen. Entsprechend sind denn auch viele Beamte für die Stellenplafonierung, da sie ihre Arbeit anspruchsvoller macht und ihre Aufstiegschancen verbessert.

Die vom Bundesrat beantragte Reallohnerhöhung rechtfertigt sich zu einem guten Teil durch die gesteigerte Leistung, die vom Verwaltungspersonal unter dem Druck der Stellenplafonierung erbracht wird. Dem Bundespersonal gebührt Dank für seinen guten Einsatz und seine Bereitschaft, einen qualitativ hochstehenden öffentlichen Dienst zu erbringen.

235

Flexible Weiterführung

Die Stellenplafonierung erfüllt nicht nur eine zeitlich beschränkte Funktion zur Überbrückung einer momentanen Finanzknappheit des Bundes; vielmehr sind die Anliegen, denen sie dient, von dauernder, staatspolitischer Bedeutung. Deshalb gilt es, für die Zukunft eine Form zu finden und eine Rechtsgrandlage zu schaffen, die eine praktikable Weiterführung der Plafonierung gestatten.

Dafür sind im einzelnen folgende Überlegungen massgebend: Wird die Weiterführung der Plafonierung vollständig der jährlichen Neufestsetzung im Rahmen 701

der Behandlung der Voranschläge überlassen, so besteht die Gefahr, dass die Massnahme in wenig kontrollierter Weise abbröckelt. Dies ist spätestens dann zu befürchten, wenn sich die Finanzlage des Bundes verbessern sollte. Wird hingegen die grundsätzliche Bedeutung der Kontrolle des Stellenbestandes der Verwaltung durch das Parlament anerkannt, so sollte sich diese Kompetenz nicht allein auf das Budgetrecht der Bundesversammlung abstützen, das für die Festsetzung der Zahl der Stellen keine zweifelsfreie Grundlage abgibt. Wichtiger noch ist aber der Umstand, dass seit Ablauf der ursprünglichen gesetzlichen Grundlage in der Verwaltung von Jahr zu Jahr die Hoffnung gehegt wird, die Plafonierung werde demnächst aufgehoben oder doch erheblich gelockert. Dies führt unwillkürlich zur Versuchung, Rationalisierungsbemühungen zu verschieben. Erst wenn die Stellenplafonierung auf Dauer gestellt wird, kann sie ihre Funktion, die Wirtschaftlichkeit der Verwaltung zu fördern, optimal erfüllen.

Andererseits verlangt erst die Schaffung einer Dauerregelung von Bundesrat und Parlament, die Bedingungen und das Verfahren einer Lockerung des Plafonds grundsätzlich zu bestimmen, so dass das richtige Mass gefunden werden kann, in dem personelle Mittel zur Erfüllung von Bundesaufgaben zur Verfügung stehen müssen. Jedenfalls ist eine offene, geregelte Flexibilität des Plafonds den Ausweichformen und der versteckten Durchbrechung des Plafonds, die heute festgestellt werden müssen, vorzuziehen.

236

Überprüfung der Aufgaben und Strukturen

Im Rahmen der Weiterführung der Plafonierung sind die Massnahmen zu treffen, die unter Ziffer 224 hiervor aufgeführt sind : Die Aufgaben der Bundesverwaltung müssen systematisch auf ihre Notwendigkeit überprüft werden. Ebenfalls systematisch zu überprüfen sind die Strukturen, mit denen die Bundesverwaltung ihre Aufgaben erfüllt.

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Die künftige Regelung

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Erläuterung des Entwurfs

Der Gesetzesentwurf, den die Geschäftsprüfungskommission vorlegt, enthält im Artikel l den Grundsatz der Stellenplafonierung und die Umschreibung der Flexibilität des Plafonds, in Artikel 2 regelt er das Verfahren, nach welchem die Bundesversammlung den Plafonds neu festlegen kann.

Artikel l Die Plafonierung umfasst nach Absatz l die gesamte Bundesverwaltung, wobei nur für die PTT, die SBB und die Rüstungsbetriebe eine Sonderregelung vorgesehen wird (vgl. Abs. 3). Auszugehen ist von dem an einem bestimmten Stichtag, dem 1. Januar, nach dem Voranschlag des Jahres 1982 bewilligten Stellenbestand. Mit dem Begriff Personalstellen sind die Hilfskräftestellen auch erfasst.

Sie können aber - wie im Voranschlag für das Jahr 1981 - einem eigenen Plafonds unterstellt werden.

702

Absatz 2 umschreibt die Erfordernisse, die erfüllt sein müssen, wenn der Bundesrat der Bundesversammlung eine Erhöhung des Stellenbestandes beantragen will.

Nach Absatz 3 kann die Bundesversammlung den betrieblichen Erfordernissen der PTT, der SBB und der Rüstungsbetriebe Rechnung tragen. Bei den Rüstungsbetrieben ist jeweils die ganze Fabrik einheitlich als Betriebsdienst zu behandeln. Bestandeserhöhungen sind auch im Rahmen von Nachtragsbegehren zum Voranschlag möglich.

Artikel 2 Der Bundesrat hat nach Absatz l in seiner Botschaft einen besonderen Teil auszuscheiden, der als Grundlage für die Beurteilung der beantragten Erhöhung des Plafonds dient. Darin hat er darzutun, dass die Erfordernisse von Artikel l Absatz 2 erfüllt sind.

Anträge des Bundesrates um Erhöhung des Plafonds sind nach Absatz 2 in beiden Räten nicht der vorberatenden Kommission für den Rest der Vorlage zur Prüfung und Antragstellung zuzuweisen, sondern der hiefür einzusetzenden ständigen Delegation. Diese erstattet ihrem Rat einen Zusatzbericht zu jenem der zuständigen Kommission, der sich ausschliesslich zur Frage äussert, ob der Mehrbedarf an Personal, der mit der Vorlage geltend gemacht wird, eine Erhöhung des Plafonds erfordert. Aus den Mitgliedern der Finanzkommissionen sind vorzugsweise Mitglieder der Finanzdelegation für das zu bildende Gremium auszuwählen. Auf diese Weise verfügt die Delegation, die sich im Rahmen der Aufgaben der Geschäftsprüfungskommissionen und der Finanzdelegation mit der Oberaufsicht über die Stellenplafonierung befasst, hierzu über den nötigen Überblick.

242

Zum Verfahren der parlamentarischen Initiative

Die Geschäftsprüfungskommission kleidet ihren Vorstoss in die Form einer parlamentarischen Initiative, da es dabei um die Regelung von Kompetenzen und Verfahren der Bundesversammlung geht, also um einen Gegenstand, für den sich die Initiative besser eignet als die Motion.

Die vorliegende Initiative stützt sich auf Artikel 21octies des Geschäftsverkehrsgesetzes. Sie stellt einen ausgearbeiteten Entwurf dar und geht zunächst an den Bundesrat zur Stellungnahme. Die Geschäftsprüfungskommission wird hernach ihren Vorschlag vor dem Rat vertreten.

243

Zur Verfassungsmässigkeit

Die Vorlage dient der Revision bestehender Erlasse und hat daher die gleiche Verfassungsgrundlage wie sie. Das Bundesgesetz über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes stützt sich auf Artikel 42bls der Bundesverfassung, der den Bund dazu verpflichtet, den Fehlbetrag der Bilanz abzutragen. Das Geschäftsverkehrsgesetz stützt sich vor allem auf Artikel 85, Ziffern l, 10 und 11 der Bundesverfassung. Nach Ziffer l ist die Bundesversammlung unter anderem 703

zuständig für den Erlass der Gesetze über die Organisation der Bundesbehörden. Darunter fällt die Regelung der Organisation und des Verfahrens der Bundesversammlung sowie des Geschäftsverkehrs mit dem Bundesrat und die Organisation der Bundesverwaltung.

Auf Ziffer 10 stützt sich die Verknüpfung der Plafonierung mit den Budgetbeschlüssen und auf Ziffer 11 die Oberaufsicht über die Plafonierung durch die vorgesehene Delegation.

Im Zusammenhang mit der Stellenplafonierung ist zusätzlich die Ziffer 3 dieser Bestimmung von Bedeutung. Diese weist der Bundesversammlung die Errichtung bleibender Beamtungen zu und gibt ihr damit das Recht, über die personellen Mittel des Bundes zu befinden.

244

Finanzielle und personelle Auswirkungen

Das Gesetz bringt keine finanzielle Mehrbelastung und erfordert kein zusätzliches Personal zu seiner Durchführung.

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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Parlamentarische Initiative Stellenplafonierung, Bundesgesetz Bericht der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates vom 19. Mai 1981

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