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Bericht über die Mitwirkung des Parlamentes bei der politischen Planung

vom 10. März .1986

Sehr geehrte Herren Präsidenten, sehr geehrte Damen und Herren.

wir unterbreiten Ihnen den Bericht über die Mitwirkung des Parlamentes bei der politischen Planung mit dem Antrag auf Kenntnisnahme.

Ferner beantragen wir Ihnen, folgenden parlamentarischen Vorstoss abzuschreiben: 1982 P 81.904 Politische Planung. Mitwirkung des Parlamentes (S 17. 3.82, Binder) Wir versichern Sie, sehr geehrte Herren Präsidenten, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

10. März 1986

1986-173

l Bundesblatt. 138.Jahrgang. Bd.II

Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Egli Der Bundeskanzler: Buser

Übersicht Der vorliegende Bericht, welcher in Erfüllung eines parlamentarischen Vorstosses erstellt wurde, gibt einen Überblick über verschiedene Möglichkeiten der Mitwirkung des Parlamentes an der politischen Planung. Er stellt damit den eidgenössischen Räten die notwendigen Entscheidungsgrundlagen zur Verfügung, um über Ausmass und Form der parlamentarischen Planungsbeteiligung zu diskutieren und über das weitere Vorgehen zu beschliessen.

Der Bericht legt zunächst die Bedeutung der politischen Planung sowie die gegenwärtige Verteilung der Planungskompetenzen zwischen Bundesversammlung und Bundesrat dar. Im Hauptteil werden vier verschiedene Varianten parlamentarischer Planungsbeteiligung, vorgestellt und in ihren rechtlichen und politischen Wirkungen gewürdigt. Bei den Varianten «Entscheid» und «Genehmigung» wird die politische Planung durch einen formellen Parlamentsbeschluss rechtlich verbindlich festgelegt, was auch eine Selbstbindung des Parlamentes an die Planung zur Folge hat. Demgegenüber setzt das Parlament bei den Varianten «Diskussion» (welche dem heutigen Zustand entspricht) und «Parlamentarische Planungserklärung» die Planung nicht rechtsverbindlich fest; die Wirkungen der parlamentarischen Planungsberatung liegen hier auf der politischen Ebene.

Abschliessend nimmt der Bundesrat aus seiner Sicht zur Mitwirkung des Parlamentes an der politischen Planung Stellung. Er erachtet eine Beteiligung der Bundesversammlung an der politischen Planung als sinnvoll und notwendig. Diese Beteiligung sollte allerdings den Aufgaben und Funktionen von Bundesversammlung und Bundesrat sowie dem Erfordernis einer flexiblen Planung Rechnung tragen.

Unter diesen Gesichtspunkten müssen die Varianten «Entscheid» und «Genehmigung» abgelehnt werden. Die beiden andern Varianten - «Diskussion» und «Parlamentarische Planungserklärung» - stellen nach Auffassung des Bundesrates Lösungen dar, welche dem flexiblen Charakter der Planung Rechnung tragen und dem Parlament die Möglichkeit zu einer differenzierten und gezielten Einflussnahme auf die politische Planung eröffnen. Die Mitwirkung des Parlamentes an der politischen Planung ist im übrigen nicht nur eine Frage der gesetzlichen Regelung, sondern auch ihrer konkreten Anwendung in der Praxis.

Bericht l

Einleitung

Am 17. März 1982 hat der Ständerat ein Postulat Binder mit folgendem 'Wortlaut überwiesen: Gemäss Artikel 71 BV ist die Bundesversammlung, unter Vorbehalt der Rechte des Volkes und der Kantone, die oberste Gewalt des Bundes. In Artikel 85 BV sind die Aufgaben der beiden Räte nicht abschliessend aufgezählt.

Die politische Planung umfasst im heutigen Staat Grundsatzentscheidungen und greift in die Gesetzgebungs- und Finanzhoheit der Bundesversammlung ein. Diese Planung rnuss deshalb neben der qualifizierten Gesetzgebung und der Oberaufsicht über die Behörden zu einer Hauptzuständigkeit der Bundesversammlung erklärt werden. Das heutige Recht, von den Richtlinien der Regierungspolitik bloss Kenntnis zu nehmen, genügt dem Parlament nicht, um auf die zukünftige Staats- und Finanzpolitik genügend Einfluss nehmen zu können.

Der Bundesrat wird eingeladen zu prüfen, ob es nicht angezeigt wäre, die notwendigen Gesetzesänderungen (allenfalls auch Verfassungsänderungen) vorzuschlagen, damit : das Parlament in die politische Planung einbezogen -wird und über die wichtigen Pläne der Staatstätigkeit, vor allem über die Richtlinien der Staatspolitik und den Finanzplan des Bundes, befinden kann.

Das Postulat Binder war eine direkte Folge der parlamentarischen Beratung des Zwischenberichtes 1981 zu den Regierungsrichtlinien, welche in den eidgenössischen Räten wie in der weiteren Öffentlichkeit als unbefriedigend empfunden wurde und Anlass zu verschiedenen Vorstössen gab. So verlangte Nationalrât Blocher am S.Dezember 1981 mit einem Postulat die Abschaffung des Zwischenberichtes zu den Regierungsrichtlinien. Das gleiche Ziel verfolgte eine von Ständerat Generali am 30. September 1982 eingereichte parlamentarische Initiative, welche inzwischen zu einer entsprechenden Revision des Geschäftsverkehrsgesetzes geführt hat (Revision vom 14. Dez. 1984, in Kraft getreten am 15. Mai 1985).

Die parlamentarische Beratung der Regierungsrichtlinien 1983-1987 gab Anlass zu weiteren parlamentarischen Vorstössen über die politische Planung. Nationalrat Bäumlin verlangte mit einer Motion vom 14. März 1984 eine verstärkte Zielorientierung der Regierungspolitik, während Nationalrat Widmer in der Kommission zur Behandlung der parlamentarischen Initiative Generali einen Antrag einreichte, welcher die parlamentarische Beratung der Regierungsrichtlinien neu regeln wollte (insbesondere durch eine Konzentration der Debatten auf Fraktionserklärungen). Zur Motion Bäumlin hat der Bundesrat bereits Stellung genommen-(am 27. Juni 1984); sowohl diese Motion wie auch der Antrag Widmer sind in der zuständigen Kommission des Nationalrates noch hängig.

Der vorliegende Bericht geht einleitend auf die Bedeutung der politischen Planung sowie die Verteilung der Planungskompetenzen zwischen Legislative und Exekutive ein. Im Hauptteil werden verschiedene Varianten parlamentarischer Planungsbeteiligurig dargestellt und in ihren rechtlichen und politischen Wirkungen erläutert. Damit sollen die notwendigen Entscheidungsgrundlagen für

die eidgenössischen Räte bereitgestellt werden, um über Ausmass und Form der parlamentarischen Planungsbeteiligung diskutieren zu können. Falls die Räte den geltenden Rechtszustand verändern möchten, können sie dem Bundesrat mit einer Motion einen entsprechenden Auftrag erteilen oder über eine parlamentarische Initiative die erforderlichen Gesetzgebungsarbeiten selber an die Hand nehmen.

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Zur Bedeutung der politischen Planung

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Entwicklung der Planung auf Bundesebene

Planung ist in den letzten Jahrzehnten zu einem wichtigen Instrument staatlicher Aufgabenerfüllung geworden. Dies hängt wesentlich damit zusammen, dass die staatlichen Aufgaben aufgrund der raschen technischen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Entwicklung zugenommen haben und gleichzeitig komplexer geworden sind. Es wird heute vom Staat verlangt, dass er bei seiner Aufgabenerfüllung die oft komplizierten wirtschaftlichen und sozialen Wirkungszusammenhänge richtig erfasst, die verschiedenen staatlichen Tätigkeiten aufeinander abstimmt und dabei über die kurzfristigen Wirkungen hinaus auch die mittel- und längerfristigen Folgen berücksichtigt. Angesichts der knappen finanziellen, personellen und administrativen Ressourcen muss der Staat zudem vermehrt Prioritäten setzen und bei seinen Leistungen ein möglichst günstiges Kosten-Nutzen-Verhältnis anstreben. Die Planung ist ein Hilfsmittel, um diesen Anforderungen möglichst gerecht zu werden. Es ist denn auch nicht erstaunlich, dass heute in vielen öffentlichen Aufgabenbereichen und auf allen drei Ebenen unseres föderalistischen Staates geplant wird.

Im folgenden soll kurz die Entwicklung der Planung auf Bundesebene skizziert werden, wobei wir zwischen der Gesamtplanung (Regierungsrichtlinien und Finanzplanung) und der Planung der einzelnen Aufgabenbereiche unterscheiden.

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Gesamtplanung

Die politische Gesamtplanung auf Bundesebene besteht aus den Regierungsrichtlinien und dem Legislaturfmanzplan, welche heute in zeitlicher und sachlicher Hinsicht aufeinander abgestimmt sind. Beide Planungsinstrümente sind Ende der sechziger Jahre entstanden und seither sukzessive ausgebaut und gesetzlich normiert worden.

Die Richtlinien der Regierungspolitik wurden erstmals im Jahre 1968, vorgelegt, nachdem die eidgenössischen Räte 1967 eine entsprechende Motion Schürmann überwiesen hatten. Die gesetzliche Verankerung der Regierungsrichtlinien erfolgte dann 1970 mit einer Revision des Geschäftsverkehrsgesetzes. Diese Gesetzesnovelle legte fest, dass der Bundesrat zu Beginn jeder Legislatur Regierungsrichtlinien unterbreitet und am Ende der Legislaturperiode,über den Vollzug dieser Richtlinien Bericht erstattet. Die eidgenössischen Räte hatten die Richtlinien und den Rechenschaftsbericht jeweils getrennt, jedoch in der gleichen Session zu beraten und von ihnen Kenntnis zu nehmen. Auf vorberatende

Kommissionen wurde verzichtet. Der Richtliniendebatte ging eine mündliche Erklärung des Bundespräsidenten vor der Vereinigten Bundesversammlung voraus.

Die Finahzplanung wurde im Finanzhaushaltsgesetz von 1968 erstmals gesetzlich verankert, nachdem bereits seit 1965 erste Finanzpläne erstellt worden waren. Die Finanzpläne wurden jeweils zusammen mit dem Voranschlag von den Räten behandelt und zur Kenntnis genommen.

Die Koordination von Aufgaben- und Finanzplanung wurde erstmals im Bundes,gesetz vom 4. Oktober 1974 über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes vorgeschrieben - allerdings nur für die Legislaturperiode 1975-1979.

Die definitive Verknüpfung von Regierungsrichtlinien und Finanzplanung erfolgte im Jahre 1979, als aufgrund der parlamentarischen Initiative Weber-Arbon das Geschäftsverkehrs- und das Finanzhaushaltsgesetz revidiert wurden.

Diese Revision brachte - neben der Koordination von Aufgaben- und Finanzplanung - folgende weitere Neuerungen: - Regierungsrichtlinien und Legislaturfinanzplan werden im National- und im Ständerat von einer besonderen Kommission vorberaten.

Nicht geändert wurde hingegen die Form der parlamentarischen Beschlussfassung: Regierungsrichtlinien und Finanzplan werden den Räten «zur Kenntnisnahme» unterbreitet. Vorschläge für eine parlamentarische «Genehmigung» der Planungsberichte waren bereits in der vorberatenden Kommission des Nationalrates abgelehnt worden.

Diese 1979 eingeführte Regelung ist mit einer Ausnahme auch heute noch gültig: Im Jahre 1984 beschlossen die Räte aufgrund der parlamentarischen Initiative Generali, den Zwischenbericht zu den Regierungsrichtlinien in der Mitte der Legislatur wieder abzuschaffen. Statt dessen muss der Bundesrat seither im jährlichen Geschäftsbericht über die Realisierung der Regierungsrichtlinien Bericht erstatten.

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Planung einzelner Aufgabenbereiche (Sachplanungen)

Seit den sechziger Jahren ist die Planung in zahlreichen Bereichen zu einem wichtigen Hilfsmittel der Aufgabenerfüllung geworden. Dabei ist das Spektrum der Planungen äusserst vielfältig: Die einzelnen Planungen, Programme und Konzeptionen unterscheiden sich hinsichtlich Zeithorizont, sachlichem Gel-

tungsbereich sowie rechtlicher bzw. politischer Verbindlichkeit stark voneinander. Zudem muss zwischen Planungen auf Amts- oder Departementsstufe, Planungen im Kompetenzbereich des Bundesrates und Planungen, welche dem Parlament vorgelegt werden, unterschieden werden. Es kann nicht Aufgabe des vorliegenden Berichtes sein, eine vollständige Übersicht über sämtliche Planungen, Programme und Konzeptionen auf Bundesebene zu vermitteln. Im folgenden sei deshalb nur stichwortartig auf einige wichtige Sachplanungen des Bundes hingewiesen.

Bereits eine lange Tradition besitzt die Planung in der Sicherheitspolitik. Politisch von grosser Bedeutung sind insbesondere die Konzeption der Gesamtverteidigung (Bericht des Bundesrates von 1973, Zwischenbericht von 1979), die Konzeption der militärischen Landesverteidigung (Bericht des Bundesrates von 1966), das Armeeleitbild, welches für mehrere Legislaturperioden gültig ist, und schliesslich die jeweils für eine Legislatur geltenden Ausbauschritte der Armee.

Dazu kommen eine Reihe von Planungen in einzelnen Teilbereichen der Armee. Massgebend für den Ausbau des Zivilschutzes ist die Zivilschutzkonzeption von 1971, ergänzt durch einen Zwischenbericht von 1983.

Eine wichtige Rolle spielt die Planung auch bei der öffentlichen Infrastruktur.

So erfolgt der Ausbau des Nationalstrassennetzes aufgrund einer mehrstufigen Planung. Die zivilen Bauten des Bundes werden in mehrjährigen Investitionsplänen erfasst. Eine umfassende Regelung der Verkehrs- und der Energiepolitik streben die Gesamtverkehrskonzeption und die Gesamtenergiekonzeption an.

Beide Konzeptionen haben bereits zu Vorlagen an die eidgenössischen Räte geführt und bilden die Entscheidungsgrundlage für die weiteren Schritte in der Verkehrs- und Energiepolitik. In diesem Zusammenhang sei auf das Projekt «BAHN 2000» hingewiesen, welches eine Planung für den öffentlichen Verkehr darstellt und der Bundesversammlung am 16. Dezember 1985 unterbreitet worden ist. Im Bereich der Energiepolitik kann der Bedarfsnachweis für Kernkraftwerke als Beispiel für eine Folgeplanung zur Gesamtenergiekonzeption angeführt werden.

Im Bereich der Wirtschaftspolitik sind insbesondere das gesamtwirtschaftliche Entwickluhgskonzept für das Berggebiet, welches die Grundlage für die Investitionshilfe im Berggebiet bildete, sowie das schweizerische,,Tourismus-Konzept zu erwähnen. Für die Raumplanung war in den siebziger Jahren vor allem das Leitbild «CK 73» von Bedeutung, welches allerdings durch das neue Raumplanungsgesetz überholt ist. Heute bestehen die wesentlichen raumplanerischen Aufgaben des Bundes in der Abstimmung seiner raumwirksamen Konzepte und Sachpläne und in der Genehmigung der kantonalen Richtpläne. Über den Stand der Raumplanung und über seine zukünftigen Absichten wird der Bundesrat die Räte in einem besonderen Raumplanungsbericht gegen Ende dieser Legislaturperiode orientieren.

Die Mediengesamtkonzeption strebt eine umfassende Ordnung des Medienwesens in der Schweiz an und ist ein Hilfsmittel für die Gestaltung der zukünftigen Medienpolitik. Das neue Forschungsgesetz sieht ein mehrstufiges Planungssystem (forschungspolitische Ziele des Bundesrates, Mehrjahresprogramme der Forschungsinstanzen, Jahresplanungen) vor, um einen gezielten und sparsamen Einsatz der Forschungsmittel zu gewährleisten.

Auch in den Beziehungen zum Ausland spielt die Planung eine Rolle. So hat der Bundesrat seine zukünftige Menschenrechtspolitik 1982 in einem Bericht an die eidgenössischen Räte dargelegt. Auch der Einsatz der schweizerischen Entwicklungshilfe wird mittel- und längerfristig geplant; die eidgenössischen Räte werden in: den Botschaften zu den entsprechenden Rahmenkrediten über diese Planung orientiert.

Schliesslich basiert auch die Neuverteilung der Aufgaben zwischen Bund und Kantonen, welche nach der Verabschiedung des ersten Paketes mit einem zweiten Paket von Vorschlägen fortgeführt werden soll, auf umfangreichen Planungsarbeiten.

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Zur Entwicklung der Planung in den Kantonen

Ungefähr parallel zur Entwicklung auf Bundesebene ist die Planung auch in den Kantonen zu einem wichtigen Instrument der Aufgabenerfüllung geworden.

In verschiedenen Fällen haben die Kantone sogar eine Pionierrolle beim Ausbau der öffentlichen Planung gespielt. Heute verfügt die Mehrzahl der Kantone über Regierungsprogramme und über eine mehrjährige Finanzplanung, wobei allerdings grosse Unterschiede in der konkreten Ausgestaltung und in der politischen und rechtlichen Verbindlichkeit der beiden Planungsinstrumente bestehen. Daneben existieren in allen Kantonen auch Planungen der einzelnen Aufgabenbereiche. Zu erwähnen sind insbesondere die Planungen im Schulwesen (z. B. Mittelschulkonzeptionen), im Gesundheitswesen (Spitalkonzeptionen), im Verkehrswesen (Strassenpläne, Konzeptionen des öffentlichen Verkehrs), im Energiewesen (Energieleitbilder), in der Sozialpolitik (Heimkonzeptionen, Konzeptionen der Alters- und Jugendpolitik), in der Wirtschaftspolitik (Programme der Wirtschaftsförderung, Entwicklungskonzepte der Regionen) sowie natürlich in der Raumplanung. Es kann nicht Aufgabe dieses Berichtes sein, die Planungen auf kantonaler Ebene umfassend darzustellen und zu würdigen. .Wir geben jedoch im Anhang l eine Übersicht über die Mitwirkung der kantonalen Parlamente bei der politischen Planung.

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Was ist politische Planung?

Bereits diese kurze Übersicht über die Entwicklung der Planung im Bund und in den Kantonen hat gezeigt, dass der Begriff der «Planung» bzw. der «Konzeption» schillernd und vieldeutig ist. Es gibt heute weder in der Praxis noch in der Wissenschaft eine allgemein anerkannte Definition von öffentlicher Planung. Es kann auch nicht Aufgabe dieses Berichtes sein, sich um eine verbindliche Definition zu bemühen. Hingegen dürfte es sinnvoll sein, den Planungsbegriff anhand einiger wesentlicher Merkmale einzugrenzen. J > *' Für die «Planung» sind insbesondere folgende drei Elemente von Bedeutung: - die Zielorientierung, d.h. die Darstellung eines mittel- oder längerfristig zu erreichenden Zustandes; *> Die Anmerkungen befinden sich am Schluss des Berichtes.

Damit von einer «politischen Planung» gesprochen werden kann, muss eine weitere Voraussetzung erfüllt sein: - Die Planung wird von einer legitimierten politischen Behörde - auf Bundesebene in der Regel vom Bundesrat - mit dem Willen zur Realisierung beschlossen. Es liegt mit andern Worten eine politische Absichtserklärung des Bundesrates zuhanden des Parlamentes und der Öffentlichkeit vor.

Nicht zur «politischen Planung» gehören damit die zahlreichen in der Bundesverwaltung ausgearbeiteten Studien und Konzeptionen, welche den Charakter von blossen Entscheidungsgrundlagen haben.

Um den Begriff der «politischen Planung» anhand konkreter Beispiele abzugrenzen, sollen im folgenden die wesentlichen Planungsberichte, welche der Bundesrat den eidgenössischen Räten unterbreitet, aufgelistet werden. Die Liste erhebt keinen Anspruch auf Vollständigkeit; sie wurde aus heutiger Sicht aufgestellt und kann im Verlaufe der Zeit Veränderungen erfahren. Nicht aufgeführt werden diejenigen politischen Planungen, welche durch den Gesetzgeber abschliessend dem Bundesrat übertragen worden sind (z. B. die Ziele für eine schweizerische Forschungspolitik gemäss Art. 20 ff. des Forschungsgesetzes ; SR 420.1). , Periodische Planungsberichte - Richtlinien der Regierungspolitik (alle vier Jahre), - Legislaturfinanzplan (alle vier Jahre, jedoch alljährliche Überarbeitung), - Armeeleitbild (gilt für mehrere Legislaturperioden), - Bericht über den Stand und die Planung auf dem Gebiet der Waffen-, Schiess- und Übungsplätze der Armee (alle fünf Jahre).

Die jährliche Überarbeitung des Legislaturfinanzplanes wird den eidgenössischen Räten in der Regel zusammen mit dem Voranschlag zur Kenntnisnahme unterbreitet. Für die Zeit nach der Legislaturperiode zeigt er die Perspektiven des Bundeshaushaltes auf (Art. 29 des Finanzhaushaltsgesetzes). Diese Perspektiven enthalten noch keine politischen Absichtserklärungen des Bundesrates, sie zeigen vielmehr die wahrscheinliche weitere Entwicklung der Bundesfinanzen auf und eröffnen dadurch die Gelegenheit, diese Entwicklung frühzeitig zu beeinflussen.

Der «Ausbauschritt der Armee», welcher für eine Legislaturperiode Gültigkeit hat, wird den Räten im Rahmen der Regierungsrichtlinien und des Legislaturfinanzplanes unterbreitet.

Planungsberichte ohne festen Erscheinungsrhythmus - Konzeption der Gesamtverteidigung (Bericht des Bundesrates vom 27. Juni 1973; BEI 1973 II 112; Zwischenbericht vom 3. Dez. 1979; BB1 19801 355),

Nach dem bundesrätlichen Konzept des Leistungsauftrages 1987 an die SBB (Botschaft vom 27. Nov. 1985; BB1 1985 III 658) sollen dem Parlament die lang- und die mittelfristigen Planungen der SBB periodisch zur Kenntnis gebracht werden. Als Beispiel einer solchen langfristigen Planung ist den eidgenössischen Räten mit Bericht vom 16. Dezember 1985 (BEI 1986 l 193) das Konzept BAHN 2000 unterbreitet worden.

Es ist sehr wohl denkbar, dass in Zukunft weitere Planungsberichte aus andern staatlichen Aufgabenbereichen unterbreitet werden. Die Liste der Planungsberichte kann deshalb nicht abschliessend festgelegt werden. Sowohl der Bundesrat wie auch die eidgenössischen Räte haben jederzeit die Möglichkeit, einen Planungsbericht zu einem bestimmten Thema vorzulegen bzw. zu verlangen.

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Bindung und Flexibilität bei der politischen Planung

Aus der Tatsache, dass politische Planungen Absichtserklärungen darstellen, ergeben sich auch Folgerungen für ihre Verbindlichkeit. Die Verbindlichkeit politischer Planungen kann aus verschiedenen Gründen immer nur relativ sein: - Planungen enthalten keine endgültigen Entscheide, sondern Absichtserklärungen bzw. Vorentscheidungen, welche noch der Konkretisierung bedürfen (Gesetze, Finanzierungsbeschlüsse, Verordnungen, Verfügungen usw.). Diese Konkretisierungen lassen sich nicht einfach aus den zugrundeliegenden Planungen «ableiten», sondern bedingen notwendigerweise eine Reihe von neuen politischen Entscheidungen; die konkreten Realisierungsschritte sind mit andern Worten nur zum Teil durch die Planung determinierbar.

Bei einer Änderung dieser Annahmen muss vernünftigerweise von der ursprünglichen Planung abgewichen werden, wie dies beispielsweise in den Einleitungen, zu Regierungsrichtlinien und Finanzplänen immer wieder explizit betont wird. Planung, die sich nicht flexibel an veränderte Umstände an-

zupassen vermag, wird zu einem starren Korsett und läuft Gefahr, gerade wegen ihrer Starrheit die gesetzten Ziele zu verpassen. Die Erfahrungen der letzten zehn Jahre haben deutlich gezeigt, dass zukünftige Entwicklungen selbst mittelfristig (d. h. auf eine Legislaturperiode) nur schwer voraussehbar und steuerbar sind. Dies gilt besonders auch für die Schweiz: Die «Steuerungsmöglichkeiten» des Staates sind in einer liberalen Wirtschaftsordnung und in einem stark von der Weltwirtschaft abhängigen Kleinstaat Verhältnismassig gering.

Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass politische Planungen Absichtserklärungen und Vorentscheidungen darstellen, die in einer nur teilweise vorhersehbaren und sich ständig verändernden Realität konkretisiert werden müssen. Diese Konkretisierung kann nur dann gelingen, wenn die Planungen flexibel an veränderte Umstände angepasst werden.2) Dies bedeutet jedoch keineswegs, dass politische Planungen ohne Wirkung bleiben. Die Planung ist im Gegenteil ein wichtiges Arbeitsinstrument des modernen Staates. Sie hilft mit, trotz zunehmender und komplexer werdenden Staatsaufgaben die Gesamtübersicht zu wahren, Probleme und Zusammenhänge rechtzeitig zu erkennen, die Staatstätigkeiten aufeinander abzustimmen und politische Prioritäten zu setzen. Politische Planungen dürfen jedoch nicht zu einem starren Programm werden, welches die zukünftigen Realisierungsschritte definitiv und detailliert festlegt. Sie stellen vielmehr politische Leitlinien und Orientierungshilfen dar, welche es Behörden ermöglichen, die einzelnen Massnahmen in grössere Zusammenhänge zu stellen und in Kenntnis dieser Zusammenhänge zu entscheiden.

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Verteilung der Plariungskompetenzen zwischen Legislative und Exekutive

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Verfassungsrechtliche Ausgangslage

Die Bundesverfassung enthält keine explizite Regelung der Planungskompetenzen von Parlament und Regierung. Einen gewissen Rahmen für die Interpretation setzen die Artikel 71 ff. und 95 ff. der Verfassung. Artikel 71 bezeichnet die Bundesversammlung als «oberste Gewalt des Bundes», Artikel 95 den Bundesrat als «oberste vollziehende und leitende Behörde der Eidgenossenschaft».3' Nähere Regelungen über die Aufgabenteilung zwischen den beiden Gewalten im Bereich der politischen Planung lassen sich jedoch der Verfassung nicht entnehmen.

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Für die weitere Beurteilung dieser Frage müssen zunächst Funktion und Stellenwert der «Planung» geklärt werden. Es ist heute kaum mehr bestritten, dass Planung nicht eine besondere, neue Staatsaufgabe, sondern eine «Methode der Kompetenzausübung» ist. Grundsätzlich kann deshalb jede Behörde im Rahmen ihrer Kompetenzen planen; das Recht zur Planung ist in .den jeweiligen Sachkompetenzen enthalten. 4) Sowohl der Bundesrat wie das: Parlament sind also zur Planung berechtigt, soweit dies zur Erfüllung ihrer Aufgaben notwendig ist. Sie dürfen jedoch mit der Planung nicht in die verfassungs- und gesetzmässigen Zuständigkeiten der andern Gewalt eingreifen.

Da die politische Planung, insbesondere Regierungsrichtlinien und Firianzplan, in der Regel sowohl die Sachkompetenzen der Regierung wie des Parlamentes berührt, kann sie weder der einen noch der andern Gewalt ausschliesslich zugeschrieben werden. Sinnvoll ist vielmehr ein zweckmässiges Zusammenwirken von Bundesrat und Parlament. Dies unterstreicht auch die Staatsrechtslehre, wenn sie feststellt, dass die Bundesverfassung von einer gemeinsamen Verantwortung von Bundesrat und Parlament für die allgemeine Staatsleitung, zu welcher die politische Planung gehört, ausgeht. Eichenberger spricht in diesem Zusammenhang von einem «kooperativ-koordinierten Interdependenzsystem» 5\ das zwischen Bundesversammlung und Bundesrat besteht.

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Zur Aufgabenteilung zwischen Parlament und Bundesrat in der politischen Planung

Wenn sowohl Parlament wie Bundesrat sich grundsätzlich mit Planung befassen können und eine gemeinsame Verantwortung für die allgemeine Staatsleitung besitzen, bedeutet dies jedoch keineswegs, dass den beiden Gewalten bei der politischen Planung die gleiche Aufgabe zukommt. Vielmehr haben Bundesversammlung und Bundesrat aufgrund ihrer verschiedenen Aufgaben auch bei der Planung unterschiedliche, jedoch aufeinander bezogene Funktionen zu erfüllen.6) Für den Bundesrat ist Planung in erster Linie ein Instrument, um die Leitlinien und Prioritäten seiner Politik festzulegen und bekanntzumachen sowie um die Tätigkeiten der verschiedenen Verwaltungsstellen zu koordinieren und auf diese Leitlinien auszurichten. Von besonderer Bedeutung ist dabei die Koordination von Gesetzgebungsarbeiten, Vollzugsmassnahmen sowie des Einsatzes von Personal und Finanzen. Die Planung des Bundesrates muss deshalb relativ detailliert und gleichzeitig umfassend sein. Es wird von ihr erwartet, dass sie alle verfügbaren Informationen adäquat verarbeitet, dass sie konsistent ist, dass sie die Ziel-Mittel-Relationen sowie mögliche Nebenwirkungen erfasst und dass sie schliesslich über längere Zeit durchgehalten wird und so dem staatlichen Handeln eine gewisse Kontinuität und Berechenbarkeit verleiht.

Demgegenüber ist das Planungsinteresse des Parlamentes stärker auf bestimmte politische Schwerpunkte ausgerichtet. Die eidgenössischen Räte können sich schon aus zeitlichen Gründen nicht in ähnlich umfassender und detaillierter Weise mit Planung befassen, wie Bundesrat und Verwaltung es tun. Das Parlament muss sich vielmehr auf diejenigen Aspekte der Planung beschränken, welche für seine Aufgabenerfüllung wesentlich sind: 11

Eine der grundlegenden Funktionen der Bundesversammlung ist die Repräsentation des Volkes und der Stände. Im Parlament sind die vielfältigen gesellschaftlichen, regionalen, sprachlichen und politischen Gruppen des Landes vertreten. Es ist Aufgabe des Parlamentes, diese Vielfalt von, Anschauungen und Interessen zum Ausdruck zu bringen, sie in einem grösseren politischen Rahmen zu diskutieren und politisch tragfähige Lösungen zu erarbeiten. Zur Repräsentativfunktion des Parlamentes gehört dabei ohne Zweifel auch, die Sensibilität für politische Entwicklungen, für neue Probleme und Anliegen, welche in der Bevölkerung entstehen. Die Studienkommission der eidgenössischen Räte «Zukunft des Parlamentes» hat die Funktion der Bundesversammlung wie folgt umschrieben: «Das Parlament kann ... nicht als oberstes Instrument zur Führung des Staates betrachtet' werden. Es ist vielmehr die höchste Ebene des Ausgleichs und des für unser nationales Zusammenleben notwendigen Kompromisses.» (BB1 197811 1011).

Aus diesen Überlegungen ergibt sich, dass die Hauptaufgabe des Parlamentes bei der Planung darin besteht, die von der Regierung ausgearbeiteten Planungsberichte politisch zu diskutieren und zu beurteilen. Dabei geht es primär um eine Auseinandersetzung mit den grundlegenden politischen Weichenstellungen, welche in den Planungen enthalten sind und welche vom Parlament mitgestaltet werden müssen. Darüber hinaus gehört es ebenfalls zu den Aufgaben des Parlamentes, gezielt auf diejenigen Einzelaspekte einer Planung Einfluss zu nehmen, welche aus der aktuellen Situation heraus politisch bedeutsam sind.

Schliesslich liegt es im Interesse des Parlamentes, die Planung der Regierungstätigkeit und die eigene Geschäftsplanung aufeinander abzustimmen; denn es ist das Parlament, welches (unter Vorbehalt verfassungsmässiger und gesetzlicher Fristen) das Schrittmass der Gesetzgebung festlegen muss und damit auch die Realisierung der Planung in der Hand hat. 7 ) Das Zusammenwirken von Parlament und Exekutive führt so zu einem politischen Führungsgespräch über den zukünftigen Kurs des Landes. Jede Gewalt muss zu diesem Führungsgespräch einen spezifischen Beitrag leisten: Die Exekutive muss die Verantwortung für eine sachlich richtige, konsistente und inhaltlich abgestimmte Planung übernehmen, während es Aufgabe des Parlamentes ist, diese Planung politisch zu bewerten und durch gezielte Einflussnahme mitzugestalten.

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Zur konkreten Regelung des Planungsverfahrens

Wie nun dieses Zusammenwirken von Parlament und Regierung bei der politischen Planung konkret organisiert werden soll, darüber enthält die Bundesverfassung, wie erwähnt, keine Bestimmungen. Es ist somit Sache des Gesetzgebers (sowie allenfalls der Praxis), das Planungsverfahren und insbesondere die Mitwirkung der Bundesversammlung in zweckmässiger Weise festzulegen.

Für den heutigen Rechtszustand massgeblich sind das Verwaltungsorganisationsgesetz (SR 172.010), das Geschäftsverkehrsgesetz (SR 171.11) und das Finanzhaushaltsgesetz (SR 611.0). Das Verwaltungsorganisationsgesetz zählt die laufende Lagebeurteilung, die Umschreibung der «grundlegenden Ziele und Mittel 12

des staatlichen Handelns» und die periodische Aufstellung von Regierungsrichtlinien zu den wichtigen Regierungsaufgaben des Bundesrates (Art. 3). Mit diesen Bestimmungen wird dem Bundesrat der klare Auftrag erteilt, die staatlichen Tätigkeiten in zweckmässiger Weise zu planen und periodisch in den Regierungsrichtlinien über diese Planung zu berichten. Die Beteiligung des Parlamentes an der politischen Planung ist im Geschäftsverkehrsgesetz sowie im Finanzhaushaltsgesetz geregelt (Art. 45 ff. GVG, Art. 29 ff. FHG). Nach diesen Bestimmungen sind Regierungsrichtlinien, Legislaturfinanzplan sowie die jährliche Überarbeitung des Finanzplanes den eidgenössischen Räten zur Kenntnisnahme vorzulegen. Überdies hat das Parlament die Möglichkeit, mit einer Richtlinien-Motion zu Regierungsrichtlinien und Legislaturfinanzplan Stellung zu nehmen und dem Bundesrat konkrete Aufträge zu erteilen. Schliesslich hat der Gesetzgeber auch die Kontrollrechte des Parlamentes bei der Planung geregelt. So ist der Bundesrat verpflichtet, Abweichungen von Regierungsrichtlinien und Legislaturfinanzplan sowohl in den einzelnen Botschaften wie auch im jährlichen Geschäftsbericht bzw. im jährlichen Finanzplanbericht darzulegen.

Selbstverständlich sind andere Regelungen des Planungsverfahrens denkbar.

Wir werden im nächsten Abschnitt verschiedene Varianten parlamentarischer Planungsberatung (Parlamentarische Planungserklärung, Genehmigung, Entscheid) im einzelnen darstellen und in ihren rechtlichen und politischen Wirkungen erläutern. Alle diese Varianten sind mit der Bundesverfassung vereinbar; die verfassungsrechtliche Kompetenzverteilung zwischen Bundesversammlung und Bundesrat wird durch keine Variante in Frage gestellt. Die Realisierung der einzelnen Varianten könnte somit auf dem Wege der Gesetzgebung erfolgen.

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Möglichkeiten parlamentarischer Planungsberatung

Das allgemeine parlamentarische Instrumentarium gibt den eidgenössischen Räten vielfältige Möglichkeiten, um sich an der politischen Planung zu beteiligen. So können Planungen mittels parlamentarischer Vorstösse initiiert oder inhaltlich beeinflusst werden. Auch die Realisierung der Planungen liegt weitgehend in der Hand des Parlamentes (Gesetzgebung, Budget, Kreditbeschlüsse).

Im vorliegenden Abschnitt geht es um die spezielle Frage, wie das Parlament politische Planungen beraten soll, d. h. in welchem Zeitpunkt und in welchen Formen es sich mit Planungsberichten befassen soll.

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Zum Zeitpunkt der parlamentarischen Planungsberatung

Planung ist bekanntlich ein komplexer Prozess, der sich über mehrere Jahre erstrecken kann. Damit stellt sich die Frage, in welchem Zeitpunkt sich das Parlament in diesen Planungsprozess einschalten soll. Wir unterscheiden im folgenden zwischen dem Plenum des National- und des Ständerates einerseits und den parlamentarischen Kommissionen andererseits.

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National- und Ständerat

Es dürfte unbestritten sein, dass sich die eidgenössischen Räte dann mit politischer Planung befassen sollten, wenn grundsätzliche Planungsentscheidungen anstehen; welche eine präjudizierende Wirkung für die weiteren,, Konkretisierungsschritte haben.

Dieser Zeitpunkt lässt sich nun aber nicht allgemein gültig festlegen, sondern hängt von den konkreten Gegebenheiten jeder Planung ab. Es ist deshalb auch nicht sinnvoll, den Zeitpunkt der parlamentarischen Planungsmitwirkung generell normieren zu wollen. Denn sowohl der Bundesrat wie das Parlament verfügen über die notwendigen Mittel, um zu einem gewünschten Zeitpunkt eine parlamentarische Plänungsdebatte herbeizuführen: Es liegt zunächst in der Verantwortung des Bundesrates, den Räten im richtigen Zeitpunkt einen Planungsbericht bzw. einen Zwischenbericht zu einer Planung vorzulegen. Sodann besitzt das Parlament die Möglichkeit, mit einem parlamentarischen Vorstoss einen derartigen Bericht auf einen gewünschten Zeitpunkt hin zu verlangen (so geht beispielsweise der Zwischenbericht zum Stand des Zivilschutzes auf einen parlamentarischen Vorstoss zurück). Ein Blick auf die bisherige Praxis zeigt, dass sich dieses System gut eingespielt hat und es dem Parlament erlaubt, sich dann über die politische Planung auszusprechen, wenn wesentliche .Fragen zur Diskussion stehen.

, r Im Falle der Regierungsrichtlinien und des Legislaturfinanzplanes ist der Zeitpunkt der parlamentarischen Planungsdebatten gesetzlich festgelegt: Der Bundesrat muss die beiden Planungsberichte jeweils zu Beginn einer Legislaturperiode unterbreiten. Die Räte erhalten damit die Gelegenheit, das Regierungsprogramm für die neue Legislatur frühzeitig zu diskutieren und allenfalls Korrekturen zu verlangen. Ein Einbezug des Parlamentes in die eigentlichen Vorbereitungsarbeiten - indem beispielsweise die Räte zunächst die «Ziele» und «Prioritäten» festlegen, welche dann die Grundlage für die Ausarbeitung von Richtlinien und Finanzplan darstellen8) - würde kaum zusätzliche Einflussmöglichkeiten eröffnen. Zudem sprechen weitere Gründe gegen ein derartiges zweistufiges Verfahren: .

' - Zunächst muss bezweifelt werden, ob sich «Ziele» und «Prioritäten» sinnvoll diskutieren lassen, ohne .dass gleichzeitig auch das konkrete Massnahmenund Finanzprogramm bekannt ist. Alle bisherigen Erfahrungen mit Planungen zeigen, dass die Ziel- und die Massnahmenebene nicht getrennt voneinander beraten werden können.

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Kommissionen der eidgenössischen Räte

Eine periodische Information der zuständigen parlamentarischen Kommissionen über die Planungsarbeiten des Bundesrates findet bereits heute bei der militärischen Planung, bei der zivilen Bauplanung und bei der Finanzplanung statt.

Es ist grundsätzlich möglich, diese Orientierung auch auf andere Planungen, z. B. auf die Regierungsrichtlinien, auszudehnen. Nicht sinnvoll wäre es allerdings, die Information der parlamentarischen Kommissionen zu einer eigentlichen Konsultation auszubauen. Dadurch würden nicht nur die Verantwortlichkeiten zwischen Bundesrat und Parlament verwischt, es würde auch eine Kompetenzverschiebung vom Parlament auf vorberatende Kommissionen stattfinden, die bei grundlegenden Fragen wie der politischen Planung nicht angebracht ist.9) 42

Varianten parlamentarischer Planungsberatung

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Übersicht

In diesem Abschnitt sollen verschiedene Varianten, die für die parlamentarische Beratung von Planungen möglich sind, in ihrer Funktionsweise und in ihren rechtlichen und politischen Wirkungen dargestellt werden. Um die Übersichtlichkeit zu wahren, mussten gewissen Typisierungen und Vereinfachungen vorgenommen werden. Selbstverständlich sind auch Mischvarianten und Modifikationen einzelner Varianten möglich.

Keine eigenständige Variante stellt hingegen das «Befinden» über Planungen dar. Dieser Begriff wird im Expertenentwurf von 1977 für eine neue Bundesverfassung, in der neuen Aargauer Kantonsverfassung sowie auch im Postulat Binder verwendet. Es handelt sich dabei nach übereinstimmender Auffassung um einen Sammelbegriff, welcher verschiedene der nachfolgenden Varianten umfasst. 10> Wir unterscheiden im vorliegenden Bericht fünf Varianten parlamentarischer Planungsbeteiligung : - Null-Variante: Die politischen Planungen werden dem Parlament nicht unterbreitet.

Bei diesen beiden Berichten hat das Parlament zusätzlich die Möglichkeit, mit Hilfe einer Richtlinien-Motion dem Bundesrat konkrete Aufträge für die Realisierung der Planung zu erteilen.

nössischen Räte können die Berichte des Bundesrates entweder genehmigen oder zur Überarbeitung zurückweisen - eine selbständige Abänderung einzelner Teile durch das Parlament ist jedoch nicht möglich.

Der Einfluss des Parlamentes auf die Planung nimmt in diesen fünf Varianten sukzessiv zu. Bei der Null-Variante ist die Planung alleinige Sache der Regierung. Bei den Varianten «Diskussion» und «Parlamentarische Planungserklärung» hat die Regierung ebenfalls das Recht zur selbständigen Planung, das Parlament nimmt jedoch zur Regierungsplanung Stellung (im Rahmen der Debatten, durch Richtlinien-Motionen oder durch eine eigentliche «Planungserklärung») und kann so die Planrealisierung gezielt beeinflussen. Bei der Variante «Genehmigung» müssen,beide Gewalten zusammenwirken, damit eine Planung zustandekommt: Weder der Bundesrat noch das Parlament können allein eine Planung erstellen. Schliesslich wird bei der Variante «Entscheid» die Planung zu einem Parlamentsakt; die Regierung hat nur eine vorbereitende Funktion.

Es versteht sich von selbst, dass mit dem zunehmenden parlamentarischen Einfluss auch eine zunehmende Verantwortung für die Planung und eine zunehmende Bindung an die Planungsentscheide einhergehen. Wir werden auf idieses Problem der «Selbstbindung» des Parlamentes zurückkommen.

In den nachfolgenden Abschnitten sollen die hier kurz skizzierten Varianten im einzelnen dargestellt werden. Wir werden dies primär anhand der Regierungsrichtlinien und des Legislaturfinanzplanes tun (welche auch im Postulat Binder im Vordergrund stehen). Die gemachten Aussagen lassen sich aber grundsätzlich auf andere Planungsberichte übertragen. Die Null-Variante wird nicht mehr näher dargestellt, da ihr Stellenwert und ihre konkreten Auswirkungen klar ersichtlich sind.

422

Variante «Diskussion»

422.1

Funktionsweise

Das Parlament diskutiert die Planüngsberichte des Bundesrates und nimmt formell von ihnen «Kenntnis».

Für die Regierungsrichtlinien und den Legislaturfinanzplan besteht seit der Revision des Geschäftsverkehrsgesetzes von 1979 ein zusätzliches Instrument, nämlich die Richtlinien-Motion (Art. 45ter Abs. 2). Sie unterscheidet sich darin von der gewöhnlichen Motion, dass sie vom Parlament gleichzeitig mit den Richtlinien und dem Finanzplan behandelt wird. Die Räte erhalten so die Möglichkeit, dem Bundesrat abweichende Weisungen für die Realisierung der Planung zu erteilen: Inhaltlich können solche Motionen einzelne Bundesaufgaben oder Teilbereiche davon erfassen und dem Bundesrat bestimmte Richtlinien bei der Erfüllung dieser Aufgaben, insbesondere bei der Vorbereitung der Gesetzgebung, 16

erteilen. Die Motionen können aber auch eine neue Prioritätenordnung unter den .Aufgaben setzen.11'

422.2

Rechtliche und politische Wirkungen

Die Planungsberichte werden weder für den Bundesrat noch für das Parlament rechtlich verbindlich. Hingegen ergeben sich aus Planungsberichten und ihrer parlamentarischen Beratung ohne Zweifel politische Wirkungen. Dies gilt in erster Linie für den Bundesrat, welcher mit der Vorlage eines Planungsberichtes die Verpflichtung übernimmt, sich für die Verwirklichung seines Programms einzusetzen. Die politische Bindung an die abgegebenen Absichtserklärungen wird für die Regierungsrichtlinien und den Legislaturfinanzplan verfahrensrechtlich abgesichert: Artikel 43 des Geschäftsverkehrsgesetzes verpflichtet den Bundesrat, in jeder Botschaft über das Verhältnis zu den Regierungsrichtlinien und zum Finanzplan Auskunft zu geben. Zudem muss der Bundesrat auch im jährlichen Geschäftsbericht Abweichungen von den Regierungsrichtlinien begründen (Art. 45 Abs. 5). Für die Finanzplanung gilt ferner Artikel 29 Absatz 4 des Finanzhaushaltsgesetzes, welcher festlegt, dass der zusammen mit dem Budget vorgelegte jährliche Finanzplan über die notwendigen Anpassungen des Legislaturfinanzplanes berichtet.

In der Regel äussert sich der Bundesrat in der Einleitung zu Planungsberichten über die politische Bedeutung, die er diesen Berichten beimisst. Als Beispiel seien die Regierungsrichtlinien 1983-1987 zitiert (BB1 1984 I 158): Die Regierungsrichtlinien sind eine politische Absichtserklärung des Bundesrates; es kommt ihnen deshalb keine Verbindlichkeit im rechtlichen Sinne zu. Der Bundesrat ist jedoch entschlossen, sich für die Verwirklichung des hier vorgelegten Programms einzusetzen. Dabei betrachten wir die Richtlinien nicht als starren und unabänderlichen Plan, denn sie beruhen auf Gegebenheilen, die sich im Laufe der Legislatur wandeln können. Wir behalten uns daher vor, bei einer Änderung der Verhältnisse von den hier festgelegten Richtlinien sachlich oder zeitlich abzuweichen. Immer dann, wenn sich eine Überprüfung unseres Programms aufdrängt, werden wir dies in der entsprechenden Botschaft begründen.

Demgegenüber übernimmt das Parlament mit der «Kenntnisnahme» von einem Planungsbericht keine unmittelbare politische Verpflichtung. An die Überweisung einer Richtlinien-Motion darf allerdings der Bundesrat die Erwartung knüpfen, dass das Parlament nicht ohne weiteres und ohne erkennbaren Anlass gegen die eigene Motion handelt.

422.3

Würdigung und offene Fragen

Die blasse «Kenntnisnahme» von Planungsberichten (ohne die Möglichkeit von Richtlinien-Motionen) wird je nach Standort unterschiedlich beurteilt. Für die einen hat diese Variante den Vorteil, dass das Parlament über die Planungen des Bundesrates informiert wird, ohne dass es dazu als politische Behörde Stellung beziehen muss. Für die andern weist diese Lösung den Nachteil auf, dass die Räte keinen Einfluss auf die politische Planung nehmen können, da es die 17

blosse «Kenntnisnahme» nicht erlaubt, den parlamentarischen Willen deutlich zu artikulieren. Da keine Abstimmungen im Plenum stattfinden, werden die Parlamentsdebatten vielfach als langweilig und unattraktiv empfunden. lf> Es war nicht zuletzt die fehlende Möglichkeit, zur Regierungsplanung Stellung zu nehmen, welche'bei der Revision des Geschäftsverkehrsgesetzes von 1979 zum Instrument der Richtlinien-Motion geführt hat. Die Räte haben allerdings bisher von der Richtlinien-Motion nur in bescheidenem Ausmass, Gebrauch gemacht. Zwar wurden bei der Beratung der Regierungsrichtlinien 1979-1983 und 1983-1987 verschiedene Motionsvorschläge eingereicht. Bisher wurde jedoch erst eine Richtlinien-Motion von beiden Räten angenommen: In der Sommersession 1984 beauftragte das Parlament den Bundesrat, die für die neue,Legislatur vorgesehenen Richtlinien-Geschäfte nach Prioritäten zu ordnen. Der zurückhaltende Einsatz der Richtlinien-Motion mag u. a. damit zusammenhängen, dass sich bei ihrer praktischen Anwendung gewisse Unklarheiten und Schwierigkeiten ergeben können, welche sich zusammenfassend wie folgt umschreiben lassen: ; - Der Begriff der «Motion», welcher einen verbindlichen Auftrag beinhaltet, steht in einem gewissen Widerspruch zur rechtlichen Unverbindlichkeit der Regierungsrichtlinien.

Bull. Ì984 N.736 808 924; S 227 372).

423

Variante «Parlamentarische Planungserklärung»

423.1

Funktionsweise

Mit der «Parlamentarischen Planungserklärung» nehmen die eidgenössischen Räte selbständig zu den Planungsberichten des Bundesrates Stellung. Sie teilen in dieser Erklärung dem Bundesrat mit, inwieweit er bei der Realisierung seiner Absichten mit der Unterstützung der Bundesversammlung rechnen kann und wo Korrekturen und veränderte Prioritäten erwartet werden. Da der Bündesrat seine Planungen nur mit den eidgenössischen Räten zusammen verwirklichen kann, wird er der «Parlamentarischen Planungserklärung» bei der Planrealisierung selbstverständlich Rechnung tragen.

18

Die «Parlamentarische Planungserklärung» stellt in gewissem Sinne eine Weiterentwicklung der Richtlinien-Motion dar, welche dem Parlament ebenfalls die Gelegenheit gibt, zur Regierungsplanung Stellung zu nehmen. Die «Planungserklärung» ist jedoch nicht als Auftrag an den Bundesrat, sondern als selbständige Stellungnahme der eidgenössischen Räte konzipiert und bringt so den Gedanken des Planungsdialoges zwischen Legislative und Exekutive besser zum Ausdruck. Sie erweitert ferner die punktuellen Einwirkungsmöglichkeiten der Richtlinien-Motion und stellt dem Parlament das Instrumentarium zur Verfügung, um eine . umfassende und differenzierte Stellungnahme abzugeben.

Schliesslich können mit der «Planungserklärung» die bei der Richtlinien-Motion aufgetretenen praktischen Schwierigkeiten gelöst werden.

Es dürfte in diesem Zusammenhang von Interesse sein, dass einige Kantone (insbesondere Luzern, Graubünden und Aargau) die Planungsbeteiligung des Parlamentes in ähnlicher Weise geregelt haben, wie dies die Variante «Planungserklärung» vorsieht.13) Im Anhang 2 sind konkrete Beispiele derartiger kantonaler «Planungserklärungen» aufgeführt.

Damit die, «Planungserklärung», die von den Räten selbständig formuiiert werden muss, ein praktikables Instrument wird, drängt sich eine gewisse Normierung auf, welche zweckmässigerweise im Geschäftsverkehrsgesetz vorgenommen wird. Diese Normierung könnte nach folgenden Grundsätzen erfolgen: 1. Die eidgenössischen Räte nehmen zu allen Planungsberichten des Bundesrates in einer selbständigen Planungserklärung Stellung. Als «Planungsberichte» gelten diejenigen Berichte, welche Absichtserklärungen des Bundesrates über seine zukünftige Politik enthalten, insbesondere die Regierungsrichtlinien und der Legislaturfinanzplan.

2. Eine Planungserklärung besteht aus einer allgemeinen Stellungnahme zum Bericht sowie bei Bedarf aus Stellungnahmen zu einzelnen Aspekten oder Programmpunkten.

3. Die allgemeine Stellungnahme bringt die generelle Haltung ,des Rates zum ganzen Bericht zum Ausdruck; sie zeigt an, ob der Rat gesamthaft gesehen mit dem Planungsbericht des Bundesrates einverstanden ist oder nicht.

Aus praktischen Gründen ist es wohl sinnvoll, im Gesetz bestimmte feststehende Formulierungen vorzusehen, z. B. «zustimmende Kenntnisnahme» und «ablehnende Kenntnisnahme» oder - was bereits ein stärkeres Engagement des Parlamentes zum Ausdruck bringen würde - «Zustimmung» und «Ablehnung». Selbstverständlich muss auch die Möglichkeit gegeben sein, den Bericht als ganzen oder in Teilen an den Bundesrat zurückzuweisen.

4. Stellungnahme zu einzelnen Aspekten: In der Regel wird das Bedürfnis bestehen, die allgemeine Stellungnahme zu konkretisieren, indem wichtige Vorbehalte gegenüber der Regierungsplanung formuliert oder einzelne Aussagen abgelehnt, ergänzt oder unterstützt werden. Auf diese Weise kann das Parlament auf wichtige politische Weichenstellungen (Liste der Richtlinien-Geschäfte, grundlegende Ausrichtungen neuer Gesetze, finanzielle Prioritätensetzungen) frühzeitig Einfluss nehmen. Für diese Stellungnahmen zu Einzelaspekten müssen bestimmte Verfahrensregeln aufgestellt 19

werden, welche sich teilweise an die heutige Richtlinien-Motion anlehnen, die vorne erwähnten Mängel dieses Instrumentes jedoch beheben. Es wären ungefähr folgende Regeln denkbar: - Jedes Ratsmitglied, die vorberatenden Kommissionen sowie die Fraktionen können bis drei Wochen vor der Debatte Planungserklärungen zu Einzelaspekten vorschlagen. Diese müssen sich auf den Planungsbericht des Bundesrates beziehen, im übrigen sollen jedoch keine einschränkenden Vorschriften aufgestellt werden.

Eine Planungserklärung würde also im Ergebnis aus einer allgemeinen Aussage zum Bericht sowie aus Stellungnahmen zu einzelnen Aspekten bestehen. Es liegt im Ermessen des Parlamentes, die Planungserklärung kürzer oder länger abzufassen, sich auf einzelne politisch wichtige Punkte zu konzentrieren oder relativ umfassend Stellung zu nehmen.

Es stellt sich die Frage, ob National- und Ständerat je eine eigene Planungserklärung verabschieden sollen oder ob eine gemeinsame Planungserklärung beider Räte notwendig ist. Im zweiten Falle wäre ein Differenzenbereinigungsverfahren notwendig.

Eine gemeinsame Planungserklärung beider Räte hätte den Vorteil, dass der Wille des Parlamentes geschlossen zum Ausdruck käme, was das politische Gewicht der Erklärung verstärken könnte. Auf der andern Seite würde ein Differenzenbereinigungsverfahren zusätzlichen Aufwand verursachen und könnte die Abfassung der Planungserklärung zeitlich verzögern. Da die Planungsdebatten nicht zu definitiven Entscheidungen führen, sondern dazu dienen, politische Absichtserklärungen zwischen Legislative und Exekutive auszutauschen, ist eine gemeinsame Stellungnahme beider Räte an sich nicht zwingend. Es genügt, wenn der Bundesrat die - unter Umständen abweichenden - Stellungnahmen des National- und des Ständerates kennt, damit er politische Schlüsse aus der parlamentarischen Debatte ziehen kann.

Denkbar wäre schliesslich auch, die Planungserklärung durch die Vereinigte Bundesversammlung zu verabschieden, was allerdings eine Revision von Artikel 92 der Bundesverfassung voraussetzen würde.

20

423.2

Rechtliche und politische Wirkungen

Wie bei der Variante «Diskussion» werden die Planungsberichte für Bundesrat und Parlament nicht rechtlich verbindlich. Auch auf der politischen Ebene sind die Bindungswirkungen grundsätzlich die gleichen wie bei der Variante «Diskussion». Für den Bundesrat besteht eine gewisse politische Bindung an seine Absichtserklärungen wie natürlich auch an die parlamentarische Planungserklärung. Die Begründungspflicht für Planabweichungen, die bereits heute für die Regierungsrichtlinien und den Legislaturfinanzplan gilt, sollte auch bei der vorliegenden Variante institutionalisiert werden. Die Begründungspflicht wäre jedoch grundsätzlich auf alle dem Parlament vorgelegten Planungsberichte auszudehnen und würde auch für Abweichungen von den parlamentarischen Planungserklärungen gelten. Diese Begründungen würden zweckmässigerweise im Rahmen des jährlichen Geschäftsberichtes bzw. Finanzplanes sowie in den entsprechenden Botschaften erfolgen.

Was das Parlament betrifft, so hätte eine «Planungserklärung» eine ähnliche politische Bedeutung wie eine überwiesene Richtlinien-Motion. Die Erklärung würde beim Bundesrat und in der Öffentlichkeit die Erwartung wecken, dass das Parlament nicht willkürlich von seiner eigenen Erklärung abweicht. Dabei liegt es auf der Hand, dass die politische Bindung des Parlamentes an seine Planungserklärung notwendigerweise schwächer sein wird als die Bindung des Bundesrates an seinen Planungsbericht: - Ein kleines, dem Kollegialprinzip verpflichtetes Gremium wie der Bundesrat ist grundsätzlich eher in der Lage, sich auf längere Sicht festzulegen als ein grosses und sehr heterogenes Gremium wie das Parlament.

423.3

Würdigung und offene Fragen

Die Variante «Parlamentarische Planungserklärung» geht davon aus, dass politische Planungen Absichtserklärungen sind, welche bei der Realisierung mit der nötigen Flexibilität gehandhabt werden müssen. Politische Planungen sollten deshalb nicht mit formellen Entscheidungen festgeschrieben werden, sondern Gelegenheit zu einem frühzeitigen Dialog zwischen Legislative und Exekutive über zukünftige Probleme geben. Mit der «Planungserklärung» kann sich das Parlament an diesem Dialog beteiligen, ohne dass es rechtlich verbindliche Beschlüsse fassen muss. Die «Planungserklärung» ist allerdings ein anspruchsvolles Instrument, welches ein bewusstes Engagement des Parlamentes für die Planung voraussetzt und auch mit einer gewissen zusätzlichen Belastung, insbesondere für die vorberatenden Kommissionen und die Fraktionen, verbunden ist.

21

Da es sich bei der «Parlamentarischen Planungserklärung» um ein neuartiges Instrument handelt, müssten vor einer allfälligen gesetzlichen Normierung verschiedene Fragen abgeklärt werden: - Wie ist das Instrument der «Parlamentarischen Planungserklärung» konkret auszugestalten (inhaltlich und verfahrensmässig)?

424

Zur rechtlichen Verbindlichkeit von Planungen

Bei den beiden nachfolgenden Varianten - «Genehmigung» und «Entscheid» fasst das Parlament formelle Beschlüsse über die vom Bundesrat vorgelegten Planungen. Damit stellt sich die Frage, inwieweit die formell beschlossenen Planungen für Bundesrat und Parlament rechtlich verbindlich sind. Im vorliegenden Abschnitt soll kurz auf diese Frage eingegangen werden, bevor die beiden Varianten «Genehmigung» und «Entscheid» im einzelnen dargestellt werden.

Über die Frage der rechtlichen Verbindlichkeit von Planungsentscheidungen ist in den letzten Jahren eine ausgedehnte wissenschaftliche Diskussion geführt worden. 14 ) Es ist nicht Aufgabe unseres Berichtes, diese Auseinandersetzung im einzelnen darzustellen; es sollen jedoch einige konkrete Folgerungen aus den bisherigen Diskussionen gezogen werden.

  1. Nach vorherrschender Auffassung können Planungen nicht die gleiche Verbindlichkeit wie Gesetze und andere rechtsetzende Erlasse aufweisen. Da die Planung konkretisierungsbedürftig ist und dabei flexibel an sich ändernde Umstände angepasst werden muss, kann sie immer nur relativ verbindlich sein. Böckenförde spricht von einer «besonders gearteten Planbindung», welche sich von der Gesetzesbindung klar unterscheidet.
  2. Was diese «besonders geartete Planbindung» (andere Autoren verwenden den Ausdruck «Plantreue») jedoch konkret bedeutet, ist auch nach : ausgedehnten wissenschaftlichen Diskussionen nicht genügend klar. Jedenfalls ist die Rechtswissenschaft noch nicht in der Lage, konkrete Vorschläge für die Normierung dieser Planbindung anzubieten. Immerhin sind in der Schweiz in den letzten Jahren zwei Konzeptionen entwickelt worden, welche zumindest eine fruchtbare Diskussionsgrundlage darstellen: - das Konzept der Begründungspflicht bei Planabweichungen, welches Cottier für die Variante «Genehmigung» vorschlägt; - das Konzept der formellen Plananpassung bei Abweichungen, das in der neuen Aargauer Kantonsverfassung verankert ist.

Wir werden beide Konzeptionen in den nachfolgenden Abschnitten ausführlicher darstellen15) und dabei auch auf die noch offenen Fragen hinweisen.

3. In der bisherigen Diskussion ist unbestritten, dass unabhängig von der gewählten Konzeption die «Planbindung» auch für das Parlament gilt. Es entsteht also eine Selbstbindung der eidgenössischen Räte an die von ihnen getroffenen Planungsentscheidungen.16) 22

Ob das Parlament diese Selbstbindung eingehen will oder .nicht, ist eine politische Grundsatzfrage, die von den eidgenössischen Räten entschieden werden muss. In den bisherigen Debatten über Planungen und Planungsrecht hat sich die Bundesversammlung immer eindeutig gegen eine parlamentarische Selbstbindung ausgesprochen. Wir zitieren nachstehend aus dem Bericht der aationalrätlichen Kommission zur parlamentarischen Initiative Weber-Arbon, welcher die Argumente, die gegen eine Selbstbindung sprechen, wie folgt zusammenfasst: Richtlinien der Staatspolitik müssten - soweit ihnen rechtliche Wirkung zukäme - das Parlament ebenso verpflichten wie den Bundesrat. Motionen und parlamentarische Initiativen, die sich nicht an den Rahmen der Richtlinien halten, dürften.nicht zugelassen werden, bevor die Richtlinien entsprechend geändert worden wären: Die Selbstbindung des Parlaments'muss bedeuten, dass dieses von den eigenen Plänen nur abweichen kann, wenn es sie formell abändert. Dadurch würde die Freiheit des einzelnen Parlamentariers und des Parlaments als Ganzes erheblich eingeschränkt. Da der einzelne Parlamentarier aufgrund meines freien Mandates -- anders als das Mitglied einer Kollegialregierung -- an Mehrheitsbeschlüsse nicht gebunden ist und da die Bundesversammlung auch insgesamt nicht auf einem früheren Beschluss behaftet werden kann, wären Widersprüche im Verhalten des Parlaments kaum zu vermeiden. Die Selbstbindung des Parlaments wäre nicht durchsetzbar. Wer wollte beispielsweise dem Parlament verbieten, zu einer Vorlage des Bundesrates, die vom Parlament "geplant worden war, einen Nichteintretensbeschluss zu fassen? Ein solcher wäre ohne jede Begründung gültig, auch wenn die objektiven Voraussetzungen für eine Änderung des Planes im Sinne der rollenden Planung fehlten. 17>

425

Variante «Genehmigung»

425. l

Funktionsweise

Nach dieser Variante werden die Planungen der Regierung hur rechtwirksam, wenn ihnen die eidgenössischen Räte die Genehmigung erteilen. 18) Das Parlament hat also das Recht, die Regierungsplanungen zu genehmigen oder sie gesamthaft oder teilweise zur Überarbeitung an den Bundesrat zurückzuweisen; es kann jedoch die Planungen nicht selbständig abändern, wie dies bei der Variante «Entscheid» der Fall ist. Regierung und Parlament müssen bei der Variante «Genehmigung» zusammenwirken, damit eine Planung überhaupt zustandekommt; keine Gewalt kann allein Planungen aufstellen.

425.2

Rechtliche und politische Wirkungen

Es liegt auf der Hand, dass die parlamentarische Genehmigung eines Planungsberichtes nicht nur politische, sondern auch rechtliche Wirkungen hat. Wir gehen davon aus, dass die Genehmigung in der Form eines einfachen Bundesbeschlusses erfolgt. Da die Rechtswirkungen jedoch nicht die gleichen sein können wie bei der Genehmigung von Staatsverträgen oder Verordnungen, müssten sie klar umrissen und im Geschäftsverkehrsgesetz geregelt werden. Allerdings fehlt bis heute eine allgemein anerkannte Umschreibung,, welches die rechtlichen Wirkungen einer genehmigten Planung sind. Im folgenden stützen wir uns 23

auf die von Cottier entwickelte Konzeption der Begründungspflicht bei Planabweichungen. ") Ausgangspunkt dieser Konzeption ist der Grundsatz des Vertrauensschutzes, welcher «sich in den letzten Jahrzehnten zu einer neuen und bedeutsamen verfassungsrechtlichen Quelle zumeist formlos entstehender Rechtsbindung und Verpflichtung und zum fruchtbarsten Ansatz der Lösung schwieriger Abgrenzungsprobleme zwischen unverbindlichen und rechtsverbindlichen Akten entwickelt» hat (S. 401/402). Der Autor möchte nun diesen Vertrauensgrundsatz auch auf die Beziehungen zwischen Legislative und Exekutive bei der politischen Planung anwenden: «Regierungsrichtlinien, Finanzpläne und andere programmatische Instrumente sind heute im Grunde genommen einseitige Erklärungen der Behörden, insbesondere der Regierung, deren rechtliche Relevanz sich auch hier letztlich nach den Erwartungen zu bemessen hat, die sie bei den Adressaten wecken» (S. 404). Zwar sind diese Planungen insofern nur «relativ verbindlich», als sie dem Erfordernis fortlaufender, rollender Anpassung und Entwicklung unterliegen; anderseits vermögen sie aber doch Erwartungen des Parlamentes auf eine planmässige Verwirklichung zu erzeugen. Der Plan ist somit «insofern und insoweit verbindlich, als nicht veränderte Umstände und Rahmenbedingungen zu einer sachlichen und zeitlichen Plananpassung Anlass geben. Ob diese Voraussetzungen in hinreichendem Masse vorliegen, kann nur eine einlässliche Begründung an den Tag bringen. Die Begründungspflicht macht m. E. so die eigentliche Rechtsqualität der relativ verbindlichen Planung, das Wesen der «besonders gearteten Planbindung» in ihrem Spannungsfeld von Stabilität und Dynamik aus» (S. 408).

425.3

Würdigung und offene Fragen

Mit der «Genehmigung» der Planungen übernimmt das Parlament zusammen mit dem Bundesrat die Verantwortung für die politische Planung. Es fasst einen formellen Beschluss über die vorgelegten Planungsberichte und verleiht ihnen damit rechtliche Verbindlichkeit. Die sich aus dem Parlamentsbeschluss ergebende «Planbindung» gilt nicht nur für den Bundesrat, sondern auch für das Parlament selbst. Unabhängig von der Frage, ob eine rechtlich normierte «Planbindung» für Bundesrat und Parlament überhaupt wünschbar ist, müssen bei der Variante «Genehmigung» Bedenken auf zwei Ebenen geltend gemacht werden: 1. Es besteht sowohl in der Praxis wie in der Wissenschaft Unklarheit über die rechtlichen Wirkungen eines vom Parlament «genehmigten» Planungsberichtes. Die nationalrätliche Kommission zur Behandlung der parlamentarischen Initiative Weber-Arbon hat nicht zuletzt aus diesem Grund darauf verzichtet, eine Genehmigung von Regierungsrichtlinien und Finanzplan vorzuschlagen, obwohl die Genehmigungsvariante anfänglich im Vordergrund stand.

Wenn man von einem flexiblen und dynamischen Planungsbegriff ausgeht, darf «Genehmigung» auf keinen Fall bedeuten, dass die Planung damit definitiv festgeschrieben wird und nicht mehr verändert werden kann, wie 24

dies die Verwendung des Begriffes «Genehmigung» im öffentlichen und privaten Recht nahelegt (z. B. Genehmigung von Staatsverträgen und Verordnungen, Genehmigung im Vormundschaftsrecht). Die im letzten Abschnitt dargestellte Konzeption der Begründungspflicht trägt zweifellos dem flexiblen Charakter der Planung Rechnung. Allerdings stellt sich die Frage, inwieweit sich diese Konzeption in der Praxis vom heutigen Zustand unterscheidet. Denn für den Bundesrat besteht bereits heute eine Begründungspflicht für Abweichungen von den Regierungsrichtlinien und vom Finanzplan. Für das Parlament sieht der Autor ebenfalls eine Begründungspflicht vor, macht jedoch keine Aussagen darüber, in welchem Verfahren und in welcher Form diese Begründung zu erfolgen hätte. Ob in der politischen Praxis die Begründungspflicht der Bundesversammlung zum Tragen käme, muss deshalb hier offen gelassen werden. Darüber hinaus stellt sich auch die grundsätzliche Frage, ob es politisch angebracht ist, die Bundesversammlung als «oberste Gewalt des Bundes» (Art. 71 BV) einer Begründungspflicht für Planabweichungen zu unterstellen.

Die Genehmigung von Planungsberichten würde die Ausarbeitung der Planungen komplizieren und zeitlich verzögern. Denn es muss davon ausgegangen werden, dass das Parlament in aller Regel die vom Bundesrat vorgelegten Planungen nicht einfach pauschal genehmigt, sondern in einzelnen Punkten abändern will. Dies ist jedoch nur über eine Rückweisung des Planungsberichtes an den Bundesrat möglich. Die Überarbeitung der Planung und ihre nochmalige Beratung im Parlament sind nicht nur mit einem beträchtlichen Mehraufwand für Exekutive und Legislative verbunden, es ergeben sich daraus auch beträchtliche zeitliche Verzögerungen, bis die Planung in Kraft treten kann. Die Vorbereitungszeit für Regierungsrichtlinien und Legislaturfinanzplan würde so von bisher einem Jahr auf gegen zwei Jahre ansteigen. Es muss bezweifelt werden, ob diese Vorbereitungszeit noch in einem vernünftigen Verhältnis zur Laufzeit der Planungen steht.

426

Variante «Entscheid»

426.1

Funktionsweise

Bei dieser Variante wird die Planung - analog zur Gesetzgebung - vom Parlament beschlossen. Der Bundesrat unterbreitet zwar einen Entwurf, der jedoch von den eidgenössischen Räten nach Belieben abgeändert werden kann. Planung wird damit zu einem Akt des Parlamentes.

426.2

Rechtliche und politische Wirkungen

Wie bei der Variante «Genehmigung» ergeben sich aus einem parlamentarischen Entscheid über eine Planung nicht nur politische, sondern auch rechtliche Wirkungen, da ein formeller Beschluss der Räte gefasst wird.

25

Zunächst stellt sich die Frage, in welche Rechtsform ein derartiger Parlamentsbeschluss zu kleiden wäre. Über dieses Problem existiert eine umfangreiche wissenschaftliche Diskussion, ohne dass allerdings bisher klare Ergebnisse über die Rechtsnatur und die Rechtsform von Planungen vorliegen. Diskutiert worden sind schon praktisch alle Beschlussesformen - vom einfachen Bundesbeschluss über den allgemeinverbindlichen Bundesbeschluss (referendumspflichtig oder nicht referendumspflichtig) bis zu.m Gesetz. Verschiedentlich ist auch angeregt worden, für Planungen eine besondere Rechtsform zu schaffen. Es ist nicht möglich, im .Rahmen des vorliegenden Berichtes diese Frage vertieft zu behandeln. Bei einem Gruhdsatzentscheid für die Variante «Entscheid» müsste der ganze Fragenkomplex sorgfältig abgeklärt werden.

Für das Problem der Verbindlichkeit gehen wir vom Konzept der formellen Plananpassung aus, das z. B. in der neuen Aargauer Kantonsverfassüng wie folgt formuliert worden ist (§ 79, Abs. 2): 20 > Soweit das Gesetz nichts anderes bestimmt, bindet ein Beschluss des Grossen Rates über grundlegende Pläne diesen und alle angesprochenen Behörden. In diesem Falle kann von Plänen nur abgewichen werden, wenn die Planung im Zusammenhang überprüft und abgeändert wird.

Die vom Parlament beschlossenen Planungen haben also einen quasi-gesetzlichen Stellenwert; es darf von ihnen nur im Rahmen eines neuen formellen Planungsbeschlusses abgewichen werden, wobei eine gesamthafte Überprüfung der Planung vorgeschrieben wird. Diese Lösung hat den Vorteil der Einfachheit und der Konsequenz. Sowohl der Bundesrat wie das Parlament sind gleichermassen strikt an die Planungen gebunden. Die Frage ist allerdings, ob diese strenge Form der Planbindung sich mit dem flexiblen Charakter der Planung und mit Aufgabe und Kapazitäten der Bundesversammlung vereinbaren lässt.

Wir gehen im nächsten Abschnitt näher auf diese Fragen ein.

426.3

Würdigung und offene Fragen

Die Variante «Entscheid» ist am weitesten vom heutigen Rechtszustand entfernt. Sie macht die Planung zu einem Akt des Parlamentes und verleiht ihr eine formell-rechtliche Verbindlichkeit, welche der Verbindlichkeit von Gesetzen nahe kommt. Für eine Würdigung dieser Variante müssen zwei Fragen beantwortet werden: Lässt sich die strenge Planbindung mit dem flexiblen Charakter der Planung vereinbaren? Kann und will die Bundesversammlung die volle Verantwortung für die politische Planung übernehmen?

  1. Wir haben einleitend festgestellt, dass politische Planungen Absichtserklärungen darstellen, die in einer nicht vorhersehbaren und sich ständig ändernden Realität konkretisiert werden müssen. Politische Planungen müssen also flexibel sein und an veränderte Umstände angepasst werden können.

Die Variante «Entscheid» mit ihrer strengen Planbindung für Bundesrat und Parlament steht offensichtlich in einem gewissen Widerspruch zu dieser Konzeption einer dynamischen und flexiblen Planung, wie sie bisher in der Schweiz praktiziert worden ist.

26

Wenn man das Erfordernis der formellen Plananpassung ernst nimmt, muss bei jeder sich aufdrängenden Abweichung die Planung im Zusammenhang überprüft und dann durch einen Parlamentsentscheid formell abgeändert werden. Bei den Regierungsrichtlinien wären beispielsweise aufgrund der bisherigen Erfahrungen jährlich mehrere formelle Plananpassungen notwendig. Dies würde nicht nur einen erheblichen zusätzlichen Aufwand für Parlament, Bundesrat und Verwaltung bedeuten, es würde auch zu einer zeitlichen Verzögerung von dringenden Massnahmen führen, die nicht in den Richtlinien vorgesehen sind. Schliesslich hätten diese Plananpassungen auch zur Folge, dass sich die Regierungsrichtlinien praktisch in einem permanenten Revisionsprozess befänden und dadurch ihre Steuerungskraft verlören.

Dazu kommt ein weiteres Problem: Wie lässt sich eindeutig feststellen, ob im konkreten Einzelfall eine «Abweichung» (welche eine formelle Planänderung erfordert) vorliegt oder ob einfach die in der Planung enthaltenen Grundsätze und Ziele unter etwas veränderten Umständen konkretisiert werden? Da der Konkretisierungsbedarf von Planungen notwendigerweise sehr gross ist und sich konkrete Massnahmen nicht einfach aus Zielen ableiten lassen, sondern neue Entscheidungen mit neuen politischen Wertungen erfordern, ist unschwer vorauszusehen, dass die Frage, ob eine Abweichung vorliegt oder nicht, zu einem ständigen Streitobjekt würde.

Schliesslich ist offen, wie die Vorschrift der formellen .Plananpassung bei Abweichungen praktisch durchzusetzen wäre. Während die eidg. Räte gegenüber dem Bundesrat über genügend Mittel verfügen; ist im umgekehrten Fall -. Planabweichungen durch das Parlament - nicht ersichtlich, wie der Bundesrat oder irgendeine andere Instanz die Räte daran hindern könnte, sich über die von ihnen beschlossenen Pläne ohne formelle Plananpassungen hinwegzusetzen.

Für das Parlament stellt sich zunächst die grundsätzliche Frage, ob es bei der politischen Planung eine strikte Selbstbindung eingehen will und kann (vgl, dazu vorne Ziff. 424). Darüber hinaus wirft die Variante «Entscheid» auch das Problem auf, ob die eidgenössischen Räte die notwendigen freien Kapazitäten besitzen, um die Verantwortung für eine konsistente und auf die verschiedenen Staatstätigkeiten abgestimmte Planung zu übernehmen.

Die nationalrätliche
Kommission zur Vorberatung der parlamentarischen Initiative Weber-Arbon hat ihrer Skepsis gegenüber einer parlamentarischen Planungsverantwortung mit folgenden Worten Ausdruck gegeben: Das Parlament wäre durch die Verantwortung für die Planung der gesamten Staatspolitik auch überfordert, es sei denn, die Neuerung werde mit tiefgreifenden strukturellen Änderungen unseres Regierungssyslems verbunden. Solange weder ein Berufsparlament mit ausgedehnter Parlamentsverwaltung, noch ein Übergang zum parlamentarischen Regierungssystem in Betracht kommt, wird sich das Parlament damit begnügen müssen, zu einzelnen Punkten des Regierungsprogramms Korrekturen anzubringen. Die Gesamtverantwortung für das Programm aber bleibt besser beim Bundesrat, der sich dafür vor dem Parlament zu verantworten hat. 21 '

27

Bedenken gegen eine verbindliche Planung ergeben sich auch aus dem Charakter der schweizerischen Konkordanzdemokratie. Es gibt in dieser Konkordanzdemokratie keine geschlossene Parlamentsmehrheit, welche eine einmal beschlossene Planung über eine ganze Legislaturperiode politisch tragen würde. Die Mehrheiten müssen vielmehr von Fall zu Fall gefunden werden, und sie bestehen nicht selten aus wechselnden Koalitionen. Ob diese wechselnden parlamentarischen Mehrheiten eine genügende politische Basis für eine strikt verbindliche Planung darstellen, ist eine offene Frage. Die bisherigen Versuche der vier Regierungsparteien, sich zu Beginn einer Legislatur auf ein Minimalprogramm zu einigen, stimmen jedenfalls skeptisch.

Schliesslich muss die Frage aufgeworfen werden, ob eine strenge Planverbindlichkeit in der schweizerischen Referendumsdemokratie sinnvoll ist.

Welchen Sinn hat die formell-rechtliche Bindung von Regierung und Parlament, wenn die Realisierung der Planung zu einem grossen Teil vom Volk abhängt, welches sich nicht in irgendeine «Planbindung» einbeziehen lässt?

Angesichts der mit dem Konzept der formellen Plananpassung verbundenen Probleme und angesichts des grossen Aufwandes, welche derartige Plananpassungen mit sich bringen, besteht bei der Variante «Entscheid» die Gefahr, dass in der Praxis die Planungen einfach so allgemein abgefasst werden, dass sich keine Abweichungen ergeben können. Damit aber würde die Planung weitgehend ihrer Steuerungswirkung beraubt, und das Parlament würde seinen Einfluss auf die mittel- und längerfristige Politik verlieren.

Es ist wahrscheinlich kein Zufall, dass der eingangs zitierte Planungsartikel der neuen Aargauer Verfassung bisher kaum Wirkungen entfaltet hat. So hat der Gesetzgeber bei Regierungsprogramm und Finanzplan von der Ausnahmeklausel Gebrauch gemacht und die beiden Planungen nicht dem Verfassungsartikel mit seiner strikten Bindungswirkung unterstellt.22) 427

Zusammenfassende Würdigung der vier Varianten

Von grundlegender Bedeutung bei der Würdigung der vier dargestellten Varianten ist die Frage, ob das Parlament einen formellen Entscheid über die politischen Planungen treffen soll. Die Varianten «Genehmigung» und «Entscheid» sehen einen derartigen Planungsentscheid vor, während die beiden andern Varianten - «Diskussion» und «Parlamentarische Planuhgserklärung» - auf eine formelle Festlegung der Planung verzichten.

427.1

«Genehmigung» und «Entscheid»

Bei diesen beiden Varianten wird die politische Planung durch einen formellen Parlamentsbeschluss rechtlich verbindlich festgelegt. Diese Verbindlichkeit gilt notwendigerweise auch für das Parlament, welches eine Selbstbindung an seine eigenen Beschlüsse eingeht. Die beiden Varianten unterscheiden sich allerdings in zwei Punkten: 28

, ; 427.2

«Diskussion» und «Parlamentarische Planungserklärung»

Bei diesen Varianten trifft das Parlament keinen formellen Planungsentscheid.

Beide Varianten gehen vielmehr davon aus, dass politische Planungen Absichtserklärungen darstellen, welche nicht formell festgelegt werden müssen. Dementsprechend wird die Planung nicht rechtlich verbindlich I3\ es entsteht insbesondere keine rechtliche Selbstbindung des Parlamentes. Hingegen haben sowohl die Planungsberichte des Bundesrates wie die parlamentarischen Planungsdebatten politische Wirkungen.

Unterschiede zwischen den beiden Varianten bestehen vor allem in den Mitwirkungsmöglichkeiten des Parlamentes: Bei der Variante «Diskussion» sind politische Willensäusserungen nur über Einzelvoten, Fraktionserklärungen sowie im Falle von Regierungsrichtlinien und Finanzplan - über Richtlinien-Motionen möglich. Demgegenüber versucht die Variante «Parlamentarische Planungserklärung», den Dialog zwischen Legislative und Exekutive über die politische Planung zu institutionalisieren, indem sie dem Parlament ein ausgebautes Instrumentarium für seine «Planungserklärung» zur Verfügung stellt.

5

Verhältnis des Berichtes zu den Richtlinien der Regierungspolitik

Der vorliegende Bericht ist in den Richtlinien der Regierungspolitik 1983-1987 nicht angekündigt worden, weil bei ihrer Ausarbeitung die Frage noch offen war, zu welchem Zeitpunkt und in welcher Form das Postulat Binder erfüllt werden sollte. Nachdem die parlamentarischen Beratungen der Regierungsrichtlinien 1983-1987 erneut Anlass zu Diskussionen über Ausmass, Verfahren und Formen der parlamentarischen Planungsbeteiligung gegeben haben, erscheint es dem Bundesrat angezeigt, in einem Bericht an die eidgenössischen Räte die Mitwirkungsmöglichkeiten des Parlamentes an der politischen Planung systematisch darzustellen.

29

6

Stellungnahme des Bundesrates

61

Zum weiteren Vorgehen

In den vorangehenden Abschnitten sind die verschiedenen Varianten parlamentarischer Planungsbeteiligung mit1 ihren rechtlichen Und politischen Wirkungen sowie mit ihren Vor- und Nachteilen eingehend dargestellt worden. Damit verfügt das Parlament über die erforderlichen Entscheidungsgrundlagen, um über das weitere Vorgehen; Beschluss zu fassen.

Der Bundesrat lädt die eidgenössischen Räte ein, den vorliegenden Bericht zu diskutieren und zu den aufgezeigten Varianten Stellung zu nehmen. Falls die Räte zum Schluss kommen, dass vom geltenden Rechtszustand - d.h. der Variante «Diskussion» - zugunsten einer andern Variante abgewichen werden soll, wäre dem Bundesrat mit einer Motion ein entsprechender Auftrag zu erteilen, oder die Räte hätten über eine parlamentarische Initiative die erforderlichen Gesetzgebungsarbeiten selber an die Hand zu nehmen.

Im folgenden nimmt der Bundesrat aus seiner Sicht zur Beteiligung des Parlamentes an der politischen Planung, insbesondere zu den vier dargestellten Varianten, Stellung.

62

Zur Mitwirkung des Parlamentes an der politischen Planung

Der Bundesrat erachtet eine Beteiligung des Parlamentes an der politischen Planung grundsätzlich als sinnvoll und notwendig: - Durch; die Beteiligung an der Planung gewinnt das Parlament frühzeitig einen Überblick über die anstehenden Probleme und die in Aussicht genommenen Lösungen., Dies gibt ihm die Möglichkeit, in Kenntnis der Zusammenhänge auf die grundlegenden politischen Weichenstellungen Einfluss zu nehmen und so an der Staatsleitung mitzuwirken.

, , - Planungen können im schweizerischen politischen System nur dann realisiert werden, wenn sie politisch breit abgestützt sind. Politische Planungen, welche nicht vom Parlament mitgetragen werden, können keine grossen Wirkungen entfalten.

Die Beteiligung des Parlamentes an der politischen Planung sollte allerdings der Funktion und den Kapazitäten der Bundesversammlung wie auch dem flexiblen Charakter der Planung Rechnung tragen. Bei der Beurteilung der verschiedenen Varianten parlamentarischer Planungsbeteiligung muss zudem das allgemeine parlamentarische Instrumentarium (von den parlamentarischen Vorstössen über das Budgetrecht bis zur Oberaufsicht) berücksichtigt werden, welches dem Parlament vielfältige Einflussmöglichkeiten gibt: Die Beteiligung an der Planung soll,dieses Instrumentarium nicht ersetzen, sondern ergänzen.

30

63

Stellungnahme zu den einzelnen Varianten

631 Die Variante «Entscheid» ist mit dem Erfordernis einer flexiblen Planung nicht vereinbar und muss deshalb vom Bundesrat abgelehnt werden. In der Praxis würde diese Variante zu einem schwerfälligen und administrativ aufwendigen permanenten Plan-Revisionsprozess führen, welcher Parlament, Bundesrat und Verwaltung stark belasten und überdies die praktische Wirksamkeit'der Planung reduzieren würde. Zudem bringt die Variante eine strikte Selbstbindung der eidgenössischen Räte an die von ihnen gefassten Planungsbeschlüsse mit sich.

632 Die Variante «Genehmigung», welche eine Begründungspflicht für Planabweichungen vorsieht, weist eine weniger starre Planbindung auf und wäre insofern mit-einer flexiblen Planung vereinbar. Allerdings bleibt bei dieser Variante unklar, ob und wie die Begründungspflicht des Parlamentes in der Praxis zum Tragen kommen kann. Zudem ist das Verfahren zur Einflussnahme der eidg.

Räte auf die Planung - nämlich die Rückweisung des Planes an den Bundesrat mit dem Auftrag zur Überarbeitung - sehr aufwendig und würde ;zu erheblichen zeitlichen Verzögerungen führen. Zumindest für die Finanzplanung und die Regierungsrichtlinien wäre ein derartiges Verfahren praktisch nicht realisierbar.

Das Parlament müsste sich somit bei diesen beiden grundlegenden Planungen mit einer pauschalen Genehmigung (bzw. Nicht-Genehmigung) begnügen, und hätte keine Möglichkeit zu einer differenzierten Stellungnahme.

Der Bundesrat empfiehlt aus diesen Gründen, die Variante «Genehmigung» abzulehnen.

633 Die Varianten «Parlamentarische Planungserklärung» und «Diskussion» sind aus der Sicht des Bundesrates Lösungen, welche dem flexiblen Charakter der Planung Rechnung tragen und gleichzeitig dem Parlament die Möglichkeit zu einer differenzierten und gezielten Einflussnahme auf die politische Planung eröffnen, ohne jedoch die Freiheit der Bundesversammlung und des einzelnen Parlamentariers ungebührlich einzuschränken. Beide Varianten verzichten darauf, die Bindungswirkung der Planungen rechtlich fassen zu wollen. Sie stellen jedoch das Instrumentarium zur Verfügung, damit das Parlament zu den Planungen politisch Stellung nehmen kann. Der Bundesrat ist mit der nationalrätlichen Kommission zur Behandlung der parlamentarischen Initiative Weber-Arbon der Auffassung, dass «das Mass der Einflussnahme des Parlaments auf die politische Planung» sich nicht «nach der Form des Beschlusses, den die Bundesversammlung fasst», richtet (BB1 1978 II 109). Wenn das Parlament seinen Willen klar artikuliert, sind diese Willensäusserungen vom Bundesrat als politische Vorgaben zu berücksichtigen - unabhängig davon, in welcher Form die Willensäusserung erfolgt ist. Im übrigen erlauben Richtlinien-Motionen und 31

«Planungserklärungen» dem Parlament eine wesentlich effizientere und gezieltere Einflussnahme als die globale «Genehmigung» bzw. Rückweisung von Planungsberichten. Aus diesen Gründen plädiert der Bundesrat dafür, dass die Bindungswirkung der Planung nicht rechtlich normiert, sondern dem politischen Prozess überlassen wird.

Die Variante «Parlamentarische Planungserklärung» weist gegenüber dem heutigen Zustand eine Reihe von Vorteilen auf (Gültigkeit für alle Planungsberichte, vielfältigeres Instrumentarium für die parlamentarische Planungsbeteiligungi Lösung der mit der Richtlinien-Motion verbundenen praktischen und rechtlichen Probleme usw.). Sie ist jedoch ohne Zweifel auch anspruchsvoller für das Parlament und erfordert einen grösseren Aufwand. Es stellt sich deshalb die Frage, ob die geltende Ordnung bereits heute - wenige Jahre nach der letzten GVG-Revision - wieder verändert werden soll oder ob nicht zunächst die bestehenden Möglichkeiten voll ausgeschöpft und weitere Erfahrungen gesammelt werden sollten. Der vorliegende Bericht zeigt, dass die geltende Ordnung dem Parlament durchaus die Möglichkeit gibt, auf die politische Planung Einfluss zu nehmen. Wenn die Räte bisher von dieser Möglichkeit nur beschränkt Gebrauch gemacht haben, liegt dies nur teilweise an den rechtlichen Vorschriften. Zumindest ebenso wichtig wie die Rechtsgrundlagen ist die konkrete Organisation der Planungsberatung in den Kommissionen, den Fraktionen und im Plenum. Der Bundesrat ist der Auffassung, dass hier die praktischen Verbesserungsmöglichkeiten noch nicht ausgeschöpft sind. Er lädt deshalb die eidgenössischen Räte ein, nicht nur die in diesem Bericht vorgestellten Varianten zu diskutieren, sondern sich auch über eine sinnvolle Arbeitsteilung zwischen Kommissionen und Fraktionen, über die Verbindung der Regierungsplanung mit der Geschäftsplanung des Parlamentes und über die Organisation der Planungsdehatten im Plenum auszusprechen.

1190

32

Anmerkungen ') Vgl. dazu Fritz W. S'charpf, Politische Planung zwischen Anspruch und Realität, in: Lendi/Linder (Hrsg.), Politische Planung in Theorie und Praxis, Bern 1979, S. 22 ff.; Christoph Lanz, Politische Planung und Parlament, Bern 1977, S. 18 ff.; Wolf Linder/Beat Hotz/Hans Werder, Planung in der schweizerischen Demokratie, Bern 1979, S. 53 ff. und 81 ff.; Georg Müller, Politische Planung, in: Handbuch des Staatsund Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 1984, S. 236 ff.; Martin Lendi, Regierung und politische Planung, in: Festschrift für Leo Schürmann (im Erscheinen).

2) Thomas Collier (Die Rechlsnatur «unverbindlicher» Entwicklungspläne, in: ZSR, NF 103 (1984) I 385 ff.) unterscheidet demgegenüber zwischen «relativ verbindlichen Planungen» und «verbindlichen Grundsatzentscheidungen» wie z. B. den Konzepten der Sicherheitspolilik und der militärischen Landesverteidigung. Dem ist entgegenzuhalten, dass auch diese beiden Konzeptionen konkretisierungsbedürftig sind und an veränderte Umslände angepassl werden müssen.

3 > Vgl. dazu Walter Buser, Der Bundesrat als obersle leitende Behörde der Eidgenossenschaft, in: Staalsorganisation und Staatsfunklionen im Wandel, Feslschrift für Kurt Eichenberger, Basel 1982, S. 683 ff.; Jean-François Aubert, Traité de droit conslilulionnel suisse, Neuchâlel 1967, S. 456.

4 ' Vgl. Georg Müller, Inhall und Formen der Rechlsetzung als Problem der demokratischen Kompetenzordnung, Basel/Stuttgart 1979, S. 41 ; Kurt Eichenberger, Ohnmacht des Parlaments gegenüber der politischen Planung?,: in: Lendi/Linder (Hrsg.), a. a. O., S. 61 ff.; Alexander Ruch, Das Verhältnis zwischen Grossem Ral und Regierungsral des Kanlons Basel-Stadt, in: Handbuch des Staals- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 1984, S. 781; Martin Lendi, Regierung und politische Planung, in: Feslschrifl für Leo Schürmann (im Erscheinen); Parlamenlarische Initiative über Regierungsrichtlinien und Finanzplanung. Bericht der Kommission des Nationalrates vom 16. Mai 1978; BB1 1978 II 108.

5 > Kurt Eichenberger, Die slaalsleilenden Behörden des Bundes, ZSR, NF 97 (1978) I, 477 ff., 484 ff. ; vgl. auch Richard Bäumlin, Die Konirolle des Parlamentes über Regierung und Verwaltung, ZSR 85 (1966) II, 165 ff., 250 ff.

6) Vgl. dazu Schlussbericht der Studienkommission der eidgenössischen Räte «Zukunft des Parlaments» vom 29. Juni 1978; BB1 1978 II 1010 ff. und 1026 ff.; Richard .

Bäumlin, Lebendige oder gebändigte Demokratie?, Basel 1978, S. 97 ff.; Eichenberger, Staalsleitende Behörden, S. 477 ff. ; Franz Schwegler, Der Durchbruch der politischen Planung auf kantonaler Ebene, in: Lendi/Linder (Hrsg.) a. a. O., S. 77 ff.

7 > Vgl. zur Aufgabe des Parlamentes in der politischen Planung auch: Schlussbericht «Zukunft des Parlamentes», a. a. O., S. 1010 ff. und 1026 ff.

8 > Lanz, a. a. O., S. 127 ff.; Collier, a. a. O., S. 427 ff.

9) Vgl. zu diesem Problembereich auch Bäumlin, Lebendige oder gebändigte Demokratie?, a. a. O. S. 98.

10 > Vgl. Eichenberger, Staalsleitende Behörden, a. a. O., S. 488; Collier, a. a. O., S. 395.

n) Parlamenlarische Initiative über Regierungsrichllinien und Finanzplanung, a. a. O., S. 114.

I2

' Vgl. dazu auch Parlamenlarische Inilialive über Regierungsrichllinien und Finanzplanung, a. a. O., S. 107.

13)

Artikel 79 des Luzerner Grossralsgeselzes sieht vor, dass der Grosse Rat mit Postulaten und Bemerkungen zu einzelnen Teilen von Planungsberichten Stellung nehmen kann. Vom gesamten Planungsberichl nimmt es in zustimmendem Sinne, in ablehnendem Sinne oder ohne Stellungnahme Kenntnis. Der Grosse Rat des Kantons Graubünden hat die Möglichkeit, mittels Planungsbeschlüssen der Regierung konkrete Anweisungen oder Aufträge zu erteilen. Im Kanlon Aargau schliesslich wird der Grosse Ral mil jedem Regierungsprogramm eingeladen, «dem Regierungsral ab-

2 Bundesblatt. 138. Jahrgang. Bd. II

33

weichende Vorstellungen und Auffassungen, insbesondere zu den Massnahmeschwergewichten und zur Finanzierung, bekanntzugeben.» (vgl. Regierungsprogramm 1985-1989, S. 59).

, n) Vgl. hiezu insbesondere: Ernst W. Böckenförde, Planung zwischen Regierung und Parlament, in: Der Staat 11, 1972, 429 ff.; Fritz Ossenbühl, Welche normativen Anforderungen stellt, der Verfassungsgruridsatz des demokratischen Rechtsstaates an die planende staatliche Tätigkeit?, Gutachten B zum 50. Deutschen Juristentag, München 1974, S. 98 ff.; Wolfgang Graf Vitzthum, Parlament und Planung, Baden-Baden 1978, S. 398 ff.; Eichenberger, Ohnmacht des Parlaments, a. a. O., S. 61 ff.; Cottier, a. a. O., S. 386 ff.

I5 > Um die Übersichtlichkeit zu wahren, behandeln wir das Konzept der Begründungspflicht bei der Variante «Genehmigung», dasjenige der formellen Planungsanpassung bei der Variante «Entscheid». Diese Zuordnung zu bestimmten Varianten ist nicht absolut zwingend, es wäre z. B. auch möglich, das Konzept der formellen Plananpassung mit der Variante «Genehmigung» zu verbinden.

16

> Vgl. dazu Parlamentarische Initiative über Regierungsrichtlinien und Finanzplanung, a. a. O., S. 108; Eichenberger, Ohnmacht des Parlaments, a. a. O., S.: 66; Bericht der Expertenkommission für die Vorbereitung einer Totalrevision der Bundesverfassung, Bern 1977, S. 160.

") Parlamentarische Initiative über Regierungsrichtlinien und Finanzplanung, a. a. O., S. 108..Die nationalrätliche Kommission geht hier vom Konzept der formellen Plananpassung bei Abweichungen aus. Für das Konzept der Begründungspflicht bei Planabweichungen müssten ihre Aussagen wie folgt uniformuliert werden: Die Selbstbindung des Parlamentes bedeutet, dass dieses von den eigenen Plänen nur abweichen kann, wenn es. diese Abweichungen einlässlich begründet. Am Prinzip der rechtlichen Bindung des Parlamentes an seine eigenen Planungsbeschlüsse ändert sich dabei allerdings nichts.

18 > Analog zur Genehmigung von Staatsverträgen. Wir gehen hier davon aus, dass die Genehmigung einen konstitutiven Charakter hat, da für Planungen eine rein deklaratorische Genehmigung kaum sinnvoll wäre.

") Cottier, a. a. O., S. 401 ff.

20)

Vgl. hiezu auch: Expertenbericht Totalrevision der Bundesverfassung, a. a. O., S. 160; Cottier, a. a. O., S. 410.

21 > Parlamentarische Initiative über Regierungsrichtlinien und, Finanzplanung, a. a. O., S. 108.

' 22 > Vgl. § 11 Abs. 2 des .neuen Organisationsgesetzes (vom 26. März 1985).

23 > Hingegen kann der Bundesrat rechtlich zur Begründung von Planabweichungen verpflichtet sein, wie dies heute für die Regierungsrichtlinien und den Legislaturfinanzplan der Fall ist (GVG Art. 43 und 45 Abs. 5, FHG Art. 29 Abs. 4).

1190

34

i

Anhang l

Die Mitwirkung der kantonalen Parlamente an der politischen Planung Im folgenden geben wir eine kurze Übersicht über die Mitwirkung der kantonalen Parlamente an der politischen Planung, welche auf den Angaben der Staatskanzleien beruht. Wir konzentrieren uns dabei auf die politischen Gesamtplanungen (Regierungsprogramm, Finanzplan usw.), fügen jedoch ergänzende Hinweise auf die Mitwirkungsrechte der Parlamente bei weiteren Planungen an (Richtplanungen, Spitalkonzeptionen, Energieprogramme usw.), ohne dabei Vollständigkeit anzustreben.

Die parlamentarische Planungsbeteiligung in den Kantonen ist zum Teil rechtlich geregelt, zum Teil hat sie sich in der Praxis herausgebildet, ohne rechtlich verankert zu sein. Da die verwendeten Begriffe für die Mitwirkung des Parlamentes nicht in allen Kantonen deckungsgleich sind, ist bei Quervergleichen eine gewisse Vorsicht geboten.

Zürich

Kenntnisnahme

Der kantonale Gesamtplan (Raumplanung) wird vom Kantonsrat festgesetzt.

Die übrigen Planungsberichte (Strassenbauprogramm, Energieplanung usw.)

werden dem Parlament zur Kenntnisnahme unterbreitet.

Bern

Kenntnisnahme Kenntnisnahme

Die Mitwirkung des Grossen Rates bei den übrigen Planungen ist unterschiedlich geregelt: Das Wirtschaftsförderungsprogramm wird zur Kenntnisnahme unterbreitet, während das Strassenbauprogramm und die Spitalplanung der parlamentarischen Genehmigung bedürfen. Die «Grundsätze zur Gesamtrevision der Bildungsgesetzgebung» wurden durch einen formellen Grossratsbeschluss festgelegt; die «Leitsätze für die kantonale Energiepolitik» sind in Form eines Dekretes zu erlassen.

Luzern

Kenntnisnahme (zustimmend, ablehnend, ohne Stellungnahme); Möglichkeit, zu einzelnen Teilen mittels Postulaten oder Bemerkungen Stellung zu nehmen und Aufträge zu erteilen 35

Kenntnisnahme (zustimmend, ablehnend, ohne Stellungnahme); Möglichkeit, zu einzelnen Teilen mittels Postulaten oder Bemerkungen Stellung zu nehmen und Aufträge zu erteilen (vgl. Anhang 2 für ein konkretes Beispiel)

Die gleiche Regelung gilt, mit Ausnahme des Strassenbauprogramms, auch für die übrigen Planungsberichte. Das Mehrjahresprogramm für die Kantonsstrassen wird vom Grossen Rat beschlossen.

Uri

Kenntnisnahme Kenntnisnahme

Es bestehen keine abweichenden Regelungen für andere Planungsberichte.

Schwyz

Kenntnisnahme (mit oder ohne Zustimmung) Kenntnisnahme (mit oder ohne Zustimmung)

Die gleiche Regelung gilt auch für die übrigen Planungsberichte.

Nidwaiden

Kenntnisnahme

Es bestehen gegenwärtig keine weiteren Planungen.

Obwalden

Kenntnisnahme Kenntnisnahme

Die gleiche Regelung gilt auch für andere Planungsberichte, mit Ausnahme der kantonalen Richtplanung, welche dem Kantonsrat zur Genehmigung vorgelegt wird.

Glarus

Genehmigung

Für andere Planungen bestehen keine Vorschriften.

36

Zug - kein Regierungsprogramm

,

Kenntnisnahme

Es bestehen keine abweichenden Regelungen für andere Planungsberichte.

Freiburg

Kenntnisnahme

-.Finanzplan

Kenntnisnahme

,

t

Es bestehen keine abweichenden Regelungen für andere Planungsberichte.

Solothurn

,

Kenntnisnahme Genehmigung

Von den anderen Planungsberichten nimmt der Kantonsrat Kenntnis.

Basel-Stadt

Kenntnisnahme

Kenntnisnahme

Die gleiche Regelung gilt auch für die übrigen Planungsberichte.

Basel-Landschaft

Die Mitwirkung des Landrates bei der politischen Planung wird in der neuen Kantonsverfassung wie folgt geregelt: - Regierungsprogramm

Genehmigung

Genehmigung

Kenntnisnahme

,

Gemäss § 65 der neuen Kantonsverfassung werden alle «grundlegenden Pläne der staatlichen Tätigkeiten» dem Landrat zur Genehmigung unterbreitet, mit Ausnahme der kantonalen Richtpläne, die vom Landrat zu erlassen sind. Zu erwähnen ist in diesem Zusammenhang die in § 31 vorgesehene Möglichkeit, Planungsbeschlüsse des Landrates dem fakultativen Referendum zu unterstellen.

ü>chaffhausen - Finanzplan, welcher alle vier Jahre mit einem Tätigkeitsprogramm der Regierung ergänzt wird · ' ' 3 Bundesblatt. 138.Jahrgang. Bd.II

' *"~ Kenntnisnahme ·

:

·

' 37

Der kantonale Richtplan, die Regionalpläne sowie der kantonale Strassenrichtplan werden dem Grossen Rat zur Genehmigung unterbreitet, die weiteren Planungsberichte (Verkehrskonzept, Kiesabbaukonzept usw.) werden nur zur Kenntnis genommen. ' · · · .

, " Appenzell A. Rh.

-

,

Kenntnisnahme

Der kantonale Richtplan wird dem Kantonsrat zur Genehmigung vorgelegt, während das Spitalkonzept zur Kenntnisnahme unterbreitet wurde.

Appenzell I. Rh.

Es wird dem Grossen Rat weder ein Regierungsprogramm noch ein Finanzplan unterbreitet. Kantonale Gesamtplanungen, insbesondere der Richtplan, sind dem Grossen Rat zur Genehmigung vorzulegen.

St. Gallen - kein Regierungsprogramm, hingegen Gesetzgebungsprogramm im Rahmen des jährlichen Amtsberichtes - Finanzplan

Kenntnisnahme : , 'Kenntnisnahme

Die kantonalen Gesamtpläne (Raumplanung) werden vom Grossen Rat erlassen; ebenso werden die Strassenbauprogramme vom Parlament beschlossen.

Graubünden

'

·, .

. · .Genehmigung

.

. .'

Kenntnisnahme^ verbunden mit der Möglichkeit von : Finanzplanbe: Schlüssen ' · "

Der Grosse Rat fasst regelmässig auf Antrag der Regierung oder von Ratsmitgliedern Finanzplanbeschlüsse, welche konkrete Anweisungen für das Finanzgebahren der Regierung und Aufträge für die Vorbereitung von Gesetzesrevisionen enthalten. Diese Finanzplanbeschlüsse weisen zwar keine rechtliche, jedoch eine politische Verbindlichkeit auf. In ähnlicher Weise wirkt das Parlament auch bei andern politischen Planungen mit. So hat es von Planungen im Ge3

8

·

,

.

:

.

,

.

sundheitswesen Kenntnis genommen und gleichzeitig eine :Reihe von iPlanungsbeschlüssen gefasst (vgl. dazu Anhang 2).

Aargau

Kenntnisnahme; Möglichkeit, abweichende Vorstellungen und Auffassungen bekanntzugeben (vgl. Anhang 2 für ein konkretes Beispiel)

Die kantonalen Gesamtplanungen sowie weitere kantonale, regionale und kommunale Raumplanungen sind dem Grossen Rat zur Genehmigung vorzulegen.

Ebenso ist das agrarpolitische Leitbild vom Parlament zu genehmigen. Über die kantonale Spitalkonzeption entscheidet der Grosse Rat. Andere Planungen werden dem Parlament lediglich zur Kenntnisnahme unterbreitet. Thurgau

Kenntnisnahme · -; Kenntnisnahme

Die Gesamtrichtpläne im Bauwesen, der Gesamtrichtplan der Regional- und Kantonalplanung sowie die entsprechenden Teilrichtpläne sind dem Grossen Rat zur Genehmigung vorzulegen.

.

; Tessin

Kenntnisnahme Kenntnisnahme Kenntnisnahme

Der kantonale Richtplan und der Richtplan der Kantonsstrassen wird dem Grossen Rat zur Genehmigung unterbreitet. Die Planungen im Gesundheitswesen werden dem Parlament zur Kenntnis gebracht.

Waadt

-1 kein Regierungsprogramm . ' , - mehrjähriger Investitionsplan im Rahmen des Budgets

, Kenntnisnahme .

Es bestehen keine Regelungen für andere Planungen.

; Wallis

.

'

(langfristige

'

Kenntnisnahme .· .

:

.

,

.

'

·

·.

39

Kenntnisnahme ·. -

i

Es bestehen keine Regelungen für andere Planungen.

Neuenburg

Kenntnisnahme

Es bestehen keine Regelungen für andere Planungen.

,

Genf

Kenntnisnahme

Beschluss

Der Investitionsplan der öffentlichen Werke wird dem Grossen Rat zur Kenntnisnahme unterbreitet.

Jura

Kenntnisnahme Genehmigung

Das Programm der wirtschaftlichen Entwicklung, das Strassenbauprogramm sowie der kantonale Richtplan werden dem Parlament ebenfalls zur Genehmigung unterbreitet.

Zusammenfassende Bemerkungen Ohne die Mitwirkung der kantonalen Parlamente an der politischen Planung gesamthaft würdigen zu wollen, sollen an dieser Stelle einige wenige Bemerkungen angefügt werden: 1. Die Bedeutung der politischen Planung ist in den Kantonen recht unterschiedlich. Während einzelne, vor allem kleinere Kantone praktisch ohne Planungen auskommen, bestehen in andern Kantonen ausgebaute Gesamtplanungen und vielfältige Sachplanungen.

Fast alle Kantone haben heute eine mehrjährige Finanzplanung; die Mehrheit der Kantone verfügt zudem über ein Regierungsprogramm oder über eine andere Form der politischen Aufgabenplanung (z. B. im Rahmen des Geschäftsberichtes).

2. Alle bestehenden Regierungsprogramme mit Ausnahme von Basel-Landschaft (Genehmigung) werden dem Parlament zur Kenntnisnahme unter40

breitet. In einzelnen Kantonen kann das Parlament überdies abweichende Vorstellungen formulieren und Empfehlungen aussprechen (LU, AG). In der Terminologie des vorliegenden Berichtes bedeutet dies, dass die Variante «Diskussion» überwiegt, dass in zwei Kantonen Ansätze zur Va-riante «Parlamentarische Planungserklärungen» bestehen, während ein Kanton die Variante «Genehmigung» kennt.

Bei den Finanzplänen istt die Situation ähnlich; allerdings ist die Variante «Genehmigung» etwas stärker verbreitet (GL, SO, BL, JU). Im Kanton Genf wird der Finanzplan im Rahmen des Budgets formell vom Grossen Rat beschlossen.

3. Bei den Sachplanungen ist das Spektrum der Lösungen noch vielfältiger.

Neben der «Kenntnisnahme» unterliegen verschiedene Planungen der «Genehmigung» oder werden dem Parlament zum Entscheid vorgelegt.

Das gilt insbesondere für die kantonalen Richtpläne und weiteren Planungen der räumlichen Entwicklung. Dies hängt zweifellos damit zusammen, dass in der Raumplanung eine gewisse Stabilität angestrebt wird, während ; (für die Regierungsprogramme und die Finanzpläne die flexible Anpassung an veränderte Umstände' wesentlich ist.

1190

41

,

.

i

. -

Anhang 2

Beispiele für «Planungserklärungen» kantonaler Parlamente In Ziffer 423 des vorliegenden Berichtes wird die Variante «Parlamentarische Planungserklärung» dargestellt. In einzelnen Kantonen bestehen Lösungen, die einer derartigen «Planungserklärung» nahe kommen. Wir dokumentieren im folgenden diese Form der parlamentarischen Planurigsbeteiligung anhand konkreter Beispiele.

Luzern Das Luzerner Grossratsgesetz regelt die Stellungnahme des Parlamentes zu Pla!

nungsberichten wie folgt: ' " § 79 Stellungnahme zu Planungsberichten , . , 1 Zu einzelnen Teilen von Planungsberichten können die Ratsmitglieder die Absicht des Regierungsrates bekräftigen oder ein abweichendes Vorgehen empfehlen.

2 Über Postulate und Bemerkungen zu einzelnen Teilen von Planungsberichten beschliesst der Grosse Rat in der Regel vor der Stellungnahme gemäss Absatz 3.

3 Von den Planungsberichten nimmt der Grosse Rat in zustimmendem Sinne, in ablehnendem Sinne oder ohne Stellungnahme Kenntnis.

4 Im Beschluss, mit dem der Grosse Rat zu einem besonderen Planungsbericht Stellung nimmt, kann er dem Regierungsrat für die weiteren Planungsarbeiten und die plangemässe Vorbereitung der Vorlagen Aufträge erteilen.

Beispiel: Bemerkungen des Grossen Rates zum Finanzplan 1986-1990 (3. Dez. 1985) - Im Bereich der Lehranstalten ist eine Koordination zwischen Stadt und Kanton anzustreben mit dem Ziel, Kosten einzusparen.

Die vorgesehenen Investitionen und neuen zusätzlichen Aufwände sind nach klaren Prioritäten zeitlich weiter zu staffeln.

Gleichzeitig sind dem Grossen Rat sich daraus aufdrängende Gesetzesänderungen vorzuschlagen.

42

Graubünden Der Grosse Rat nimmt vom Finanzplan wie auch von andern Planungsberichten Kenntnis und fasst bei dieser Gelegenheit meist zusätzliche «Planungsbeschlüsse», welche zwar keine rechtliche, jedoch eine politische Verbindlichkeit : aufweiseri.

Beispiel: Beschluss des Grossen Rates über die Planung des öffentlichen (25. Febr. Ï977) '

Gesundheitswesens ,;

  1. Der Grosse Rat nimmt vom Bericht der Regierung über die Planung des öffentlichen Gesundheitswesens Kenntnis.
  2. Von der Einführung einer zweckgebundenen Spitalsteuer von maximal sechs Prozent als Zuschlag zur jeweils geschuldeten Einkommens-, Ertrags- und Vermögenssteuer der natürlichen und der juristischen Personen ist abzusehen. - Die im Finanzplan 1978 bis 1980 vorgesehenen Bauvorhaben gemäss Tabellen auf Seite 397 des Berichtes der Regierung über die Planung des i Gesundheitswesens werden gemäss Voranschlag der ordentlichen Verwaltungsrechnung und des kantonalen Hochbauprogrammes verwirklicht. Vorbehalten bleibt der Entscheid des Grossen Rates zur Sanierung oder zum Neubau der Psychiatrischen Klinik Waldhaus.

Die Realisierung des Gesamtprogrammes ist auf 15 Jahre zu erstrecken, wobei nötigenfalls zusätzliche finanzielle Mittel durch eine Erhöhung des allgemeinen Steuerfusses zu beschaffen sind.

3. Die Regierung wird beauftragt, die im Bericht vorgeschlagenen Massnahmen etappenweise im Sinne der Prioritätenordnung, der vorhandenen finanziellen Mittel und der kantonalen Finanzplanung zu verwirklichen.

4. Dem Grossen Rat sind die für die Realisierung des gutgeheissenen Planungskonzeptes erforderlichen Botschaften zur Neugestaltung und zur Ergänzung der notwendigen rechtlichen Erlasse sukzessive zu unterbreiten.

' ' ' 5. Für die sachgerechte und partnerschaftliche Lösung der gestellten Auf1 gaben ist dem Grossen "Rat Antrag für die personelle Verstärkung und ' Reorganisation des Sanitätsdepartementes zu unterbreiten.

Aàrgau Der Regierungsrat stellt dem Grossen Rat bei der Unterbreitung von Regierungsprogramm und Finanzplan jeweilen folgenden Antrag: 1. Der Grosse Rat wolle vom vorliegenden Regierungsprogramm (einschliesslich Gesetzgebungsprogramm und Finanzplan) Kenntnis neh; '·meri.

' ; ' 2. Der Grosse Rat wolle dem Regierungsrat abweichende Vorstellungen und Auffassungen, insbesondere zu den Massnahmenschwergewichten : : und zur Finanzierung, bekanntgeben.

'

43

Beispiel

Beschlüsse des Grossen Rates zum Regierungsprogramm 1981-1985 (27. Okt. und : 3. Nov. 1981:) ,

; ,

44

  1. Vom vorliegenden Regierungsprogramm ,1981-1985 (einschliesslich Ge-,; selzgebungsprogramm und Finanzplan) wird Kenntnis genommen.
  2. Der Grosse Rat wird bei der Behandlung der regierungsrätlichen Vorlagen in der Legislaturperiode 1981-85 vermehrt eigene sachliche und terminliche Prioritäten setzen.
  3. Der .Regierungsrat wird eingeladen, Massnahmen zu treffen, um die Eigeutumsförderung in breiter Streuung und die Selbstverantwortung im Rahmen gemeinschaftlicher Solidarität zu fördern.
  4. Der Regierungsrat wird eingeladen, bei der Errichtung einer kantonalen Stiftungsaufsicht zu prüfen, ob diese auch mit ausserhalb der Verwaltung stehenden Fachleuten zusammenarbeiten könne, wobei in bezug auf die Kostendeckung das Verursacherprinzip zu berücksichtigen sei.

5., Der Regierungsrat.wird eingeladen, bei den Fahrzeugkontrollen auch die Inanspruchnahme nichtstaatlicher Dienstleistungen zu prüfen.

6. Die im Abschnitt 3.2.5. erwähnten Massnahmen im Bereich der Führerprüfungen sind unerheblich.

_ . ' , 7. Der Regierungsrat wird eingeladen, für die Höhere Pädagogische Lehranstalt: die Standortfrage zu klären.

8. Der Regierungsrat wird eingeladen,, bei der Schaffung von Einführungswerkstätten mit den Berufsverbänden zusammenzuarbeiten.

9. Der Regierungsrat wird eingeladen, für [die Mittelschule Fricktal die Planung; einzuleiten.

", , 10. In bezug auf Abschnitt 3.4.7. wird davon ausgegangen, dass das Projekt eines eigenen Beitrags des Kantons Aargau an die Hochschulausbildung in,der Schweiz (und nicht unbedingt eine aargauische Hochschulinstitution) weiterverfolgt wird. Der Regierungsrat wird eingeladen, bei der Weiterverfolgung des Projektes auch gesamtschweizerische Bedürfnisse : zu berücksichtigen.

,11. Der Regierungsrat wird eingeladen, bei der Kulturförderung im Rahmen seiner Möglichkeiten die Bestrebungen der Erwachsenenbildung zu unterstützen.

12. Der Regierungsrat wird .eingeladen, mit den, kantonalen Vereinen, die sich die Ausbildung von Kulturträgern in den Gemeinden zur Aufgabe gemacht haben, Kontakt zu pflegen.

13. Abschnitt 3.7.1. ist so zu ergänzen, dass den weiter ansteigenden Kosten im gesamten Gesundheitswesen (und nicht nur in den Spitälern) - bei bisherigen Strukturen und unter Sicherstellung der Behandlungsqualität - entgegengewirkt werden muss.

14. Der Regierungsrat wird
eingeladen, im Bereich der Akutspitäler und Krankenheime eine Vorlage zum Ausbau weiterer subventionierter Anstalten auszuarbeiten.

15. Der Regierungsrat wird eingeladen, ;das bisherige Konzept der psychiatrischen Krankenbetreuung so weiter zu verfolgen, dass dezentralisierte psychiatrische Dienstleistungen gewährleistet sind,.

16. ; Der Regierungsrat, wird eingeladen, im : Rahmen der Gewässerschutzüberwachung abzuklären, welche Konsequenzen aus Störungen und Unfällen - beispielsweise im Bereiche der Chemie - zu ziehen sind.

17. Der Regierungsrat wird eingeladen, sich in bezug auf die NAGRA-Problematik dafür einzusetzen, dass eine gesamtschweizerische Betrach-

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tungsweise Platz greift und Lösungen nicht allein «auf dem Buckel des Kantons Aargau» gesucht werden.

Zu Abschnitt 3.8.3. ist zu ergänzen, dass sich im Interesse des Gewässerschutzes eine grössere Zurückhaltung bei der Nitratdüngung gebieterisch aufdrängt.

Der Regierungsrat wird eingeladen, einen kantonalen Industriekataster, der über die verfügbaren Industrielandreserven und ungenutzte Industrieanlagen Auskunft gibt, zu schaffen.

Zum Abschnitt 3.9.3. wird festgehalten, dass sich Kanton und Gemeinden den Problemen des subventionierten Wohnungsbaus anzunehmen haben.

Der Regierungsrat wird eingeladen, den Bau preisgünstiger Mietwohnungen und Eigenheime durch entsprechende.Vorkehren im Rahmen der Steuer- und Anlagepolitik, der Raumplanung und der Baugesetzgebung zu fördern.

Der Regierungsrat wird eingeladen, in Gebieten mit ungenügender Erschliessung durch den öffentlichen Verkehr - in Zusammenarbeit mit den Gemeinden und Regionalplanungsgruppen - die Verbesserung oder die Neuerrichtung von Buslinien durch die PTT oder private Unternehmen zu forcieren, wobei eine sinnvolle Ergänzung, Bahn/Bus anzustreben ist.

Der Regierungsrat wird eingeladen, unabhängig von der, Motion Rusterholz und der laufenden Initiative der FDP (3 % Steuersenkung), die Projektierung der Sanierung Seetalbahn auf Aargauer Gebiet speditiv voranzutreiben.

Der Regierungsrat wird eingeladen, beim Ausbau der Innerortsstrecken auch die Ortsbilder zu schonen.

Der Regierungsrat wird eingeladen, bei der Anlage von Parallelwegen für den Langsamverkehr möglichst das Kulturland zu schonen und die landwirtschaftliche Bewirtschaftung zu berücksichtigen.

Der Regierungsrat wird eingeladen, vermehrt Mittel für den Ausbau von FUSS-, Wander- und Radfahrwegen einzusetzen.

Der Regierungsrat wird eingeladen, an der Zielsetzung des Haushaltsausgleichs festzuhalten.

Der Regierungsrat wird eingeladen, die Arbeiten an der umfassenden Steuergesetzrevision zügig weiterzuführen, damit deren Inkrafttreten auf den I.Januar 1985 gewährleistet ist.

Der Regierungsrat wird eingeladen, kurzfristig eine Vorlage zum Ausgleich der kalten Progression (§ 22bis StG) auf den I.Januar 1983 zu unterbreiten.

Die Kredite für das Erziehungsheim Aarburg im Finanzplan 1981-1985 sind so vorzuziehen und zu erhöhen, dass mit der Realisierung der Rénovations- und Ausbauarbeiten bereits 1983 im grossen Rahmen begonnen und das ganze Vorhaben bis 1986 abgeschlossen werden kann.

Der Grosse Rat stellt fest, dass das vom Regierungsrat vorgelegte Gesetzgebungsprogramm in seinem Ausmass die Arbeitskapazität von Parlament, Regierung und Verwaltung strapaziert. In Anbetracht der vielen gesetzgeberischen Vorlagen drängt sich folgende Dringlichkeitsordnung auf: In erster Linie ist die notwendige Anpassung der Gesetzgebung an die neue Kantonsverfassung vorzunehmen. Am Grossen Rat liegt es, die weitere gesetzgeberische Arbeit auf das Dringlichste zu beschränken.

Ferner hat der Grosse Rat ein revidiertes Gesetzgebungsprogramm verabschiedet.

ii9o '

45

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Bericht über die Mitwirkung des Parlamentes bei der politischen Planung vom 10. März .1986

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1986

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29.04.1986

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