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Schweizerisches Bundesblatt.

54. Jahrgang. IV.

Nr. 31.

30. Juli 1902.

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Bundesratsbeschluss über

die Beschwerde der Gebrüder Wyrsch & Cie. in Buochs gegen den Regierungsrat des Kantons Unterwaiden nid dem Wald wegen Beeinträchtigung der Handelsund Gewerbefreiheit.

(Tom 26. Juli 1902.)

Der schweizerische Bundesrat hat über die Beschwerde der Gebrüder Wyrsch & Cie. in Buochs gegen den Regierungsrat des Kantons Unterwaiden nid dem Wald wegen Beeinträchtigung der Handels- und Gewerbefreiheit, auf den Bericht des Justiz- und Polizeidepartements, folgenden Beschluß gefaßt: A.

In tatsächlicher Beziehung wird festgestellt: I.

Im Februar 1902 stellten die Gebrüder Wyrsch & Cie. in Buochs, · Kanton Nidwaiden, beim Regierungsrat dieses Kantons das Gesuch, den für ihre Parkettfabrik vorgesehenen Feuerversicherungsprämienansatz der kantonalen Brandversicherungsanstalt von 12 °/oo zu reduzieren, eventuell die Versicherung freizugeben.

Bundesblatt. 54. Jahrg. Bd. IV.

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Der Regierungsrat des Kantons Nidwaiden trat mit Verfügung vom 17. März 1902 auf das Gesuch um Reduktion der Prämien nicht ein und wies das Begehren um Freigabe der Versicherung ab, indem er sich auf die Erwägungen stützte, daß der Prämienansatz von 12 %o in Anbetracht der großen Feuergefährlichkeit der Parkettfabriken ein sehr mäßiger und niedrigerer sei als die Prämienansätze der privaten Feuerversicherungsgesellschaften, daß die Versicherung bei der kantonalen Brandversicherungsanstalt obligatorisch sei und die Freigabe eines Etablissementes eine Ungleichheit schaffen würde, so daß andere gleiche Etablissemente, die mit Hypotheken belastet seien, ebenfalls freigegeben werden müßten.

n.

Gegen die Schlußnahme des Regierungsrates des Kantons Nidwaiden haben Gebrüder Wyrseh ife Cie. mit Eingabe vom 12./13. Mai 1902 beim Bundesrat die staatsrechtliche Beschwerde erhoben und das Begehren gestellt, der Bundesrat möge den vom Regierungsrat unter Hinweis auf das Nidwaldner kantonale Brandversicherungsgesetz den Rekurrenten auferlegten Versicherungszwang aufheben und es den Rekurrenten freistellen, ob sie ihre Parketteriegebäulichkeiten bei der kantonalen Brand Versicherungsanstalt fernerhin versichern wollen oder nicht; eventuell sei die zu bezahlende Prämie von 12 °/oo auf 5 %° zu reduzieren, d. h. die Parketterien seien hinsichtlich der Höhe der Versicherungsbeiträge mit den mechanischen Schreinereien auf die gleiche Stufe zu stellen.

Zur Begründung dieses Rechtsbegehrens bringen sie folgendes vor : Unter dem Datum des 27. April 1884 wurde in Nidwaiden ein Brandversicherungsgesetz erlassen, welches in § l den Versicherungszwang' für alle im Kanton befindlichen und neu zu errichtenden Gebäude einführte, mit Ausnahme von Sennhütten auf den Alpen und solchen Gebäulichkeiten, welche einen Schatzungswert .von weniger als Fr. 1000 repräsentieren und zudem von Ortschaften mindestens' 60 Meter entfernt sind (Gesetzessammlung, Bd. II, S. 269 ff.). In § 18 dieses Gesetzes werden die Gebäude klassifiziert und die an die kantonale Brandversicherungsanstalt zu bezahlenden Beiträge normiert. In die vierte Klasse wurden die Glashütten, Parketterien, Ziegeleien und Theater aufgenommen und für diese die höchste Prämie, welche das Gesetz

79 überhaupt kennt -- nämlich 3 °/oo -- festgesetzt. Schon damals wurde für diese Kategorie von Gebäulichkeiten ein verhältnismäßig hoher Prämienansatz bestimmt, indem derselbe die doppelte Höhe der dritten Klasse erreicht, trotzdem sich diese Gebäude punkto Feuergefährlichkeit von einem Großteil der in der dritten Klasse aufgeführten Gebäude nicht im geringsten unterscheiden.

Wenn auch der Versicherungsbeitrag der vierten Klasse im Vergleich zur dritten Klasse als zu hoch taxiert werden muß, so dürfte er doch im allgemeinen in Rücksicht auf die nicht geringe Feuergefährlichkeit der Versicherungsobjekte als ziemlich angemessen betrachtet werden. Dieser Umstand bewog denn auch die Beschwerdeführer, ihre Parketterie mit Zubehör bei der kantonalen Brandversicherungsanstalt zu versichern, o h n e daß sie für ihren hypothekenfreien Gebäude komplex den im Gesetze aufgestellten Versicherungszwang als a l l g e m e i n a n e r k a n n t e n n o c h auch heute anerkennen.

Die Anmeldung zur Versicherung erfolgte aus freien Stücken und hatte lediglich den Zweck, die Versicherungsnehmer für den Fall eines Brandunglückes zu decken, ohne hierbei auf die Sicherung der Hypothekenbesitzer Rücksicht nehmen zu müssen, wie dies bei den meisten Gebäudeversicherungen der Fall ist.

Volle 18 Jahre zahlten die Rekurrenten für ihre Parketteriegebäulichkeiten einen Prämienansatz von 3 °/oo, und die kantonale Brandversicherungsanstalt machte bei den im Gesetze normierten Versicherungsbeiträgen gute Geschäfte. Hat sie doch in diesem kurzen Zeitraum im kleinen Kanton Nidwaiden einen Garantiefonds von über Fr. 300,000 angehäuft, wie aus der beiliegenden Jahresrechnung pro 1901 hervorgeht. Da wollte es das Geschick, daß im November 1900 der größte Teil der Parketterie Waser in Buochs niederbrannte und an den Besitzer derselben eine Entschädigung von Fr. 18,000 ausbezahlt werden mußte. Das war seit dem Bestehen der Brandversicherungsanstalt der erste Parketteriebrandfall, und in keinem der vorhergehenden Jahre mußten auch nur annähernd in dieser Höhe Brandentschädigungen ausbezahlt werden (vgl. Amtsblatt des Kantons Nidwaiden, Jahrgang 1901, amtlicher Teil, Seite 162 ff.). Trotzdem erzielte die Brandversicherungsanstalt pro 1900 noch einen Reingewinn von über Fr. 11,000.

Daraufhin stellte der Regierungsrat auf das Drängen des Verwaltungsrates der Versicherungsanstalt zu Händen der Landsgemeinde pro 1901 den Antrag, der letzte Absatz des § 19 des kantonalen Brandversicherungsgesetzes sei durch folgende Bestim-

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mung zu ersetzen : ,,Für Gebäude, die mit einer besonders erhöhten Feuersgefahr verbunden sind, ist der Regierungsrat ermächtigt, auch einen allen Verhältnissen angemessenen höheren Versicherungsbeitrag zu bestimmen oder die Versicherung freizugeben" (Amtsblatt, Jahrgang 1901, amtlicher Teil, Seite 115 und 116). Dieser Antrag wurde von der Landsgemeinde zum Beschluß erhoben (gleicher Jahrgang, Seite 254).

Zum vornherein wurde es kategorisch abgelehnt, die Versicherung freizugeben, wozu der Verwaltungsrat nach dem angeführten Landsgemeindebeschluß vollständig berechtigt gewesen wäre. Man zog es vor, auf dem Wege einer übertriebenen Prämienerhöhung die an die Parketterie Waser ausbezahlte Brandentschädigung nach und nach wieder einzubringen. Der Versicherungsbeitrag wurde Knall auf Fall von 3 °/oo auf 16 %o erhöht, und um sich den Anschein zu geben, daß diese Schlußnahme nicht allein gegen die Parketteriebesitzer gerichtet sei, wurde auch für Sägereien und mechanische Schreinereien eine Prämienerhöhung von 3 %o auf 7 °/oo festgesetzt. Dagegen wurde für Glashütten, Ziegeleien und Theater kein höherer Versicherungsbeitrag bestimmt, trotzdem dieselben gleich den Parketterien und Sägereien in die vierte Versicherungsklasse eingereiht sind und bezüglich Feuergefährlichkeit den Parketterien und Sägereien in nichts nachstehen. Der Grund dieses Vorgehens lag darin, daß an die Besitzer von Glashütten, Ziegeleien und Theatern noch keine Brandentschädigung ausbezahlt werden mußte.

Sowohl die Eigentümer von Parketterien als auch die Besitzer von Sägereien und mechanischen Schreinereien wehrten sich gegen den obgenannten Beschluß der Brandversicherungsanstalt und verlangten auf dem Rekurswege beim Regierungsrate Reduktion der Prämienansätze. Den Inhabern von Sägereien und mechanischen Schreinereien kam der Regierungsrat insoweit entgegen, als er den von der Brandversicherungsanstalt festgestellten Prämienansatz von 7 °/oo auf 5 °/oo reduzierte, und den Parketteriebesitzern gewährte er eine Reduktion von 16 °/oo auf 12 °/ooDagegen wies er das Begehren der Gebrüder Wyrsch, hinsichtlich der Höhe der Versicherungsbeiträge mit den Besitzern von mechanischen Schreinereien und Sägereien auf gleiche Stufe gestellt oder aber vom Versicherungszwange befreit zu werden, zurück und fand die Ansetzung des vierfachen Prämienansatzes der vierten Gebäudeklasse für ,,angemessen"1.

Diese allzu weit gehende Mehrbelastung der Parketteriebesitzer gegenüber den übrigen Gebäudebesitzern, welche in die

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vierte Versicherungsklasse eingereiht sind, involviert eine empfindliche Beeinträchtigung der Handels- und Gewerbefreiheit, welche in Art. 31 der Bundesverfassung gewährleistet ist. Speziell für die Rekurrenten ist das Prinzip der Handels- und Gewerbefreiheit in zweifacher Hinsicht verletzt, indem ihre Parketterie bezüglich Brandsteuer nicht nur einem Ausnahmegesetz unterstellt wird, sondern Gebrüder Wyrsch & Cie. im Gegensatz zu den übrigen Parketteriebesitzern völlig hypothekenfreie Fabriketablissemente besitzen, folglich nicht unter den in § l des Versicherungsgesetzes aufgestellten Versicherungszwang fallen.

Der Versicherungszwang wurde ganz wesentlich zum Schütze der auf den versicherten Gebäuden haftenden Hypotheken eingeführt. § 26 des Versicherungsgesetzes schreibt vor, daß die für Schaden an Gebäuden ausbezahlte Versicherungssumme grundsätzlich für Wiederaufbau bezw. Reparatur auf gleichem Unterpfande verwendet werden muß, und falls der Regierungsrat in Ausnahmefällen gestattet, daß ein durch Brand zerstörtes Gebäude nicht mehr aufgebaut werden muß, so sind aus der Assekuranzsumme in allererster Linie die auf dem niedergebrannten Gebäude lastenden Hypotheken dem Vorgange nach zu tilgen (vgl. auch §§ 27 und 7).

Zur Deckung der Gültbesitzer muß somit in allen Fällen das zerstörte Pfandobjekt entweder wieder aufgebaut oder es muß die Assekuranzsumme zur Tilgung der Hypotheken verwendet werden. Bei Erlaß des Versicherungsgesetzes mit dem Versicherungszwange ging die gesetzgebende Behörde von der ·wohl in den meisten Fällen zutreffenden Annahme aus, daß die zu versichernden Gebäude hypothekarisch belastet seien, und um solche Hypotheken nicht völlig zu entwerten, war die obligatorische Versicherung für hypothekarisch belastete Gebäude ganz am Platze.

Der Landrat hat jedoch übersehen, daß es in Nidwaiden auch hypothekenfreie Gebäude gibt, für welche er den Versicherungszwang nicht einführen darf. Wenn die Rekurrenten ihre ParkeUerie°;ebäulichkeiten dennoch bei der kantonalen BrandverO Sicherungsanstalt versicherten, so taten sie dies zu ihrer eigenen Deckung und nicht zur Sicherheit der Hypotheken ; sie haben den Versicherungszwang nie anerkannt.

Wenn der Regierungsrat in seinem Entscheide vom 17. März abhin ausführt, den Rekurrenten müsse die Freigabe der Versicherung deswegen verweigert werden, weil andere gleiche Etablissemente, welche mit Hypotheken belastet sind, ebenfalls freigegeben werden müßten, so ist diese Auffassung eine grundfalsche.

82 Gerade zur Sicherheit der Hypotheken wurde der Versicherungszwang eingeführt, und nur die hypothekarisch belasteten Gebäude fallen unter das Versicherungsgesetz, so daß die Versicherung fiir solche Gebäude niemals freigegeben werden darf. Hier haben die Pfandgläubiger das größte Interesse daran, daß das Pfandobjekt gegen Feuerschaden versichert ist; in vorliegendem Rekursfalle ist jedoch nicht zu befürchten, daß ein Pfandgläubiger durch die Freigabe irgendwie benachteiligt oder gar geschädigt wird T weil überhaupt keine Pfandgläubiger vorhanden sind.

Sollte der Bundesrat wider Erwarten dem Begehren auf Freigabe der Versicherung nicht entsprechen, so verlangen die Rekurrenten bezüglich der Höhe der Brandsteuer zum mindesten Gleichstellung mit den Inhabern von mechanischen Schreinereien, für welche, der Regierungsrat den Versicherungsbeitrag auf 5 °/o» festgesetzt hat. Es ist eine unleugbare Tatsache, daß in den mechanischen Schreinereien die ganz gleichen Maschinen, die ganz gleichen Dörröfen, Leimöfen etc. verwendet werden, wie dieselben sich in den Parketterien vorfinden. Die Feuergefährlichkeit ist in den mechanischen Schreinereien sogar noch größer, indem dort hauptsächlich mit Tannholz, in den Parketterien dagegen mehr mit Hartholz gearbeitet wird.

Unter Hinweis auf die bundesrechtlich gewährleistete Handels- und Gewerbefreiheit protestieren die Rekurrenten daher gegen diese willkürliche indirekte Belastung ihres Gewerbebetriebes ; sie protestieren dagegen, daß man sie einem Ausnahmegesetze unterstellen will, welches zu jeder Zeit noch Verschärfungen erfahren könnte. Gebrüder Wyrsch opponieren nicht gegen eine ,,angemessene" Erhöhung des bisherigen Versicherungsbetrages, sie offerieren aus freien Stücken die für die mechanischen Schreinereien festgesetzte Prämie von 5 %o, also einen Beitrag, welcher bereits um das Doppelte höher geht als der bisherige; siehalten jedoch nicht dafür, daß der Regierungsrat den an der Lands- .

gemeinde erhaltenen Auftrag auf ,,angemessene"1 Erhöhung der Versicherungsprämien erfüllt hat, wenn er den früheren Ansatz gegenüber den Parketterien rund um das Vierfache erhöht.

III.

Zur Vernehmlassung auf die Beschwerde eingeladen, stellt der Regierungsrat des Kantons Nidwaiden mit Zuschrift vom 28. J u n i / l . Juli 1902 das Begehren, der Bundesrat möge auf

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die Rechtsbegehren -wegen Inkompetenz nicht eintreten, eventuell dieselben als unbegründet abweisen.

Er führt aus: Vorerst wird zu prüfen sein, ob durch den Landsgemeindebeschluß vom 28. April 1901 betreffend Abänderung einzelner Bestimmungen des Brandversicherungsgesetzes und durch den mit dieser Gesetzesabänderung im Zusammenhang erlassenen regierungsrätlichen Entscheid bezüglich Erhöhung der Assekuranzprämien für Parketterien der Art. 31 der Bundesverfassung verletzt worden wäre. Ist dieses nicht der Fall, so ist der Bundesrat zum Entscheide vorliegenden Rekurses nicht kompetent.

Der angerufene Art. 31 der Bundesverfassung handelt ausschließlich von Gewährleistung der Freiheit des Handels und Gewerbes im ganzen Umfang der Eidgenossenschaft. Nun ist doch beim ersten Anblick der Rechtslage klar, daß vorliegend von einer Verletzung des Art. 31 der Bundesverfassung ernstlich nicht die Rede sein kann.

  1. Das kantonale, obligatorische Brandversicherungsgesetz wurde von der Nidwaldner Landsgemeinde vom 27. April 1884 angenommen und sofort in Kraft erklärt.

§ 34 dieses Gesetzes bestimmt: ,,Mit Inkrafttreten dieses Gesetzes dürfen keine neuen Versicherungsverträge mit ändern Gesellschaften mehr abgeschlossen und schon bestehende, welche vor Ausführung dieses Gesetzes ablaufen, nicht länger als für Ï Jahr erneuert werden."

Gegen dieses Gesetz haben die Feuerversicherungsgesellschaften ,,Helvetia" und ,,Baloisea wegen vorgeblicher Verletzung des Art. 31 der Bundesverfassung den Rekurs beim Bundesrat eingelegt, mit dem Begehren, der Bundesrat wolle die Aufhebung des nidwaldnerischen Gesetzes, als dem Wortlaut und den Prinzipien der Bundesverfassung zuwiderlaufend, verfügen.

Der Bundesrat entschied unterm 19. August 1884: ,,Der Rekurs wird als unbegründet abgewiesen.11 War der Nidwaldner Souverän zum Erlasse dieses Gesetzes kompetent, so muß er es auch sein, das Gesetz abzuändern, was zwar im Prinzip von der Rekurs-Klägerschaft nicht bestritten wird.

2. Es läßt sich gar nicht bestreiten, daß die beiden rekurrierenden Gesellschaften ,,Helvetiaa und ,,Baloisea durch Ar-

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tikel 34 des Brand Versicherungsgesetzes um ihr früheres Recht gebracht worden sind, in Nidwaiden Gebäude in Versicherung zu nehmen ; sie wurden als in Nid waiden konzessionierte Gesellschaften für Gebäudeversicherungsaufnahmen im ganzen Kanton ausgeschlossen und konnten sich nicht ganz ohne Grund gestützt auf Art. 31 der Bundesverfassung beschweren. Nun führte aber der Bundesrat in seinen Erwägungen aus: ,,Das Versicherungswesen schließt seiner Natur nach neben privatrechtlichen und privatwirtschaftlichen öffentlich rechtliche zur gemeinwirtschaftlichen und staatlichen Organisation führende Elemente in sich, welche in den einzelnen Versicherungszweigen in verschiedenem Grade hervortreten u. s. w.

Das nidwaldnische Versicherungsgesetz gehört dem öffent-.

liehen Rechte an, weshalb diesem gegenüber Art. 31 der Bundesverfassung mit seinem rein privatrechtlichen Charakter gar nicht zur Anwendung kommen kann.1' 3. Aber auch abgesehen von allem dem ist die Vorschützung einer Verletzung des Art. 31 der Bundesverfassung im vorliegenden Falle nach jeder Richtung unbegründet. Gebrüder Wyrsch stellen vor allem aus und in erster Linie das Begehren, der ßundesrat wolle beschließen, es sei der vom Regierungsrat von Nidwaiden ausgesprochene Versicherungszwang für sie (Gebrüder Wyrsch) nicht rechtsverbindlich. Art. 31 der Bundesverfassung gewährleistet einzig nur die Freiheit des Handels und Gewerbes und hat doch gewiß damit nichts zu tun, ob ein Gewerbegebäude bei einer kantonalen Brandversioherungsansfcalt in Versicherung zu verbleiben habe, oder ob die Versicherung auf Wunsch des Gebäudeinhabers freizugeben sei. » Ob Gebrüder Wyrsch für ihre Parketterie wegen besonderer Feuersgefahr eine angemessen höhere Prämie zu entrichten haben oder nicht und ob der Versicherungszwang beibehalten oder aufgehoben werde, mit Art. 31 der Bundesverfassung können diese Fragen gewiß nicht in Verbindung gebracht werden.

Art. 34, Lemma 2, der Bundesverfassung stellt das Versicherungswesen unter Aufsicht und Gesetzgebung des Bundes, aber auch dieser Artikel handelt nur von Privatunternehmungen.

Im bundesrätlichen Entscheid vom 19. August 1884 ist in Ziffer 3 der Motive ausgeführt: ,,Auch die schweizerische Bundesverfassung unterstellt das Versicherungswesen nicht dem Begriffe des gewöhnlichen Gewerbes, denn sie spricht nicht in

85 Art. 31, sondern in Art. 34 vom Versicherungswesen und unterwirft Privatunternehmungen auf diesem Gebiete der Aufsicht und Gesetzgebung des Bundes. Staatliche, d. h. kantonale Versicherungsanstalten werden demnach von der Bundesverfassung als rechtlich und tatsächlich bestehend vorausgesetzt, aber in ihrer Grundlage und Einrichtung von jener nicht berührt. a Die gesetzesrechtliche Grundlage staatlicher, d. h. kantonaler Versicherungsanstalten hat sich seit dem 19. August 1884 um nichts geändert, und so werden auch heute noch kantonale Versicherungsanstalten in ihrer Grundlage und Einrichtung von der Bundesverfassung nicht berührt.

Freilich sind der Beurteilung des Bundesrates unterstellt die Beschwerden, welche sich auf Art. 31 der Bundesverfassung beziehen (Art.. 189 0. G.). Da aber, wie der Bundesrat bereits ausgeführt, auch in casu von einer Verletzung des Art. 31 mit Recht nicht gesprochen werden kann, so mangelt dem hohen Bundesrat schon die Kompetenz, den vorliegenden Rekurs der Gebrüder Wyrsch zu beurteilen.

4. Wenn Rekurrentschaft sich schließlich auch auf Art. 4 der Bundesverfassung beruft, so hat sie sich diesbezüglich erst recht an die unrichtige Behörde gewendet. Zur Beurteilung betreffend Verletzung von Art. 4 der Bundesverfassung ist keineswegs der Bundesrat, sondern ausschließlich das Bundesgericht kompetent, und es muß daher auch in diesem Punkte die Spruchkompetenz des Bundesrates bestritten werden.

5. Die Rekursbeschwerde ist aber auch materiell in allen Teilen unbegründet : a. Auf sehr schwachen Füßen steht das Motiv, daß bisher für Brandschäden der Parketterie der Gebrüder Wyrsch von der kantonalen Brandversicherungsanstalt noch nichts bezahlt worden sei. Dieser glückliche Zufall kann daran nichts ändern, daß gerade fragliche Parketterie zu den gefährlichsten Risiken Nidwaldens gehört und daß die Rüekversicherungsgesellschaft ,,Phönix"1, welcher bisher für Rückversicherung fraglicher Gebäude 15 °/oo bezahlt werden mußten, für die Zukunft sogar unerbittlich 20 °/oo verlangt, so daß die kantonale Brandassekurranzkasse jährlich Fr. 125. 60 auf die zu entrichtende Prämie von 12°/oo beizulegen hätte, wenn der volle Schatzungswert des Gebäudes rückversichert werden will.

Bis jetzt wurden */s des Schatzungswertes der Parketterie rückversichert, · und es mußte jährlich nur für Rückversicherung

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auf die einbezahlte Assekuranzprämie ein Betrag von Fr. 70 aus der Assekuranzkasse beigelegt werden. Wenn noch in Betracht gezogen wird, daß seit dem Bestand der Versicherungsanstalt alle Brandschäden im vollen ausbezahlt worden sind, so daß deshalb noch kein Prozeß stattfinden mußte, was bei privaten Gesellschaften durchaus nicht gesagt werden kann, so erscheint es fast unerklärlich, daß Gebrüder Wyrsch sogar auf dem Rekurswege die Aufhebung des Versicherungszwanges verlangen.

b. Es stimmt fast zur Heiterkeit, wie Rekurrenten erklären,, sie hätten für ihre hypothekenfreien Gebäude den Versi cherungszwang nicht als allgemein verbindlich anerkannt, und weiter anführen: ,,Der Landrat hat jedoch übersehen, daß es in Nidwaiden auch hypothekenfreie Gebäude gibt, für welche er den Versicherungszwang nicht einführen darf.a -- Nebst allen Kirchen, Regierungsgebäuden, Schul- und Armenhäusern, überhaupt allen öffentlichen Gebäuden des Landes gibt es noch Hunderte von hypothekenfreien Privatgebäuden, auf welch allen der Versicherungszwang lastet oder, richtiger gesagt, als Wohltat auf ihnen ruht.

Rekurrenten konnten aus dem ganzen Brandversicherungsgesetz keine Bestimmung anführen und auch wir können keineherauslesen, wonach Besitzern hypothekenfreier Gebäude die Versicherung freigestellt wäre; ausgenommen Gebäude nach § 4 d. G.,, worunter die Parketteriegebäude der Rekurrenten eben nicht gehören.

Nicht der Verwaltungsrat war kompetent, die Versicherung freizugeben, wie Rçkurrenten irrtümlich behaupten, weil fragliche Gebäude eben nicht unter § 4 des Gesetzes zu zählen sind, sondern einzig der Regierungsrat nach der unterm 28. Aprit angenommenen Gesetzeserneuerung.

c. Gerne hätte der Regierungsrat die Versicherung der Paketterie der Gebrüder Wyrsch freigegeben, weil der kantonalen Brandversicherungsanstalt dadurch Vorteil erwachsen wäre, allein die schlimmen Konsequenzen, die dadurch entstanden wären, hielten ihn davon ab. Das Gesetz macht, wie schon erwähnt, keinen Unterschied bezüglich Versicherungszwang zwischen hypothekenbelasteten und hypothekenfreien Gebäuden. Hätte der Regierungsrat den Gebrüdern Wyrsch entsprochen, so wäre es ihm gerade nach Art. 4 der Bundesverfassung sehr schwer geworden, andere Bürger mit gleichen Gesuchen abzuweisen, ab-

87 gesehen davon, ob deren Gebäude mit Hypotheken belastet wären oder nicht.

d. Daß das Brandversicherungsgesetz erlassen worden wäre, einzig um die auf Gebäuden haftenden Hypotheken zu sichern, ist geradezu ein Unsinn. Ein großer Teil, ja nahezu die Hälfte der Gebäude waren nicht versichert, so daß öfter ein Brandfall eines unversicherten Gebäudes den ohnehin armen Gebäudebesitzer an den Bettelstab brachte. War hingegen das Gebäude versichert, so beriefen sich die betreffenden Agenten auf die klausulierte Bestimmung der Versicherungspolice, wonach sie eine Entschädigung ablehnen könnten, aber aus Güte freiwillig einen Beitrag an den Schaden zu leisten erklärten, was die meisten Brandbeschädigten, um Prozesse zu vermeiden, annahmen.

Solchen Übelständen sollte ein allgemein obligatorisches kantonales Brandversicherungsgesetz Abhülfe schaffen. An die Sicherung von Hypotheken dachten anfänglich wenige, bis im § 2 des Gesetzes die Bestimmung aufgenommen war : ,,In keinem Falle darf für den Brandbeschädigten aus dem Brande ein Gewinn erwachsen." Aus den Brandentschädigungsbeträgeu mußten sonach vorab die Hypotheken gut gemacht werden, soll der Gebäudebesitzer nicht aus dem Brande Nutzen ziehen, was das Gesetz allerdings um einige Paragraphen vermehrte ; damit wollte aber kein Freigeben der mit Hypotheken nicht belasteten Gebäude gestattet werden.

6. Die Gesetzesnovelle vom 28. April 1901 ist kein Ausnahmegesetz und schafft auch keine frappante Ungleichheit, wie Rekurrenten ganz unrichtig anführen. Es sind die Brandstatistiken von zwei Versicherungsgesellschaften zu Rate gezogen worden, und nach diesen sind die Prämienansätze für dio Parketterien, jedoch in vermindertem Maße, angenommen worden.

Alle Parketterien sind gleich taxiert. Einen Rekurs gegen die Prämienansätze legten aber einzig Gebrüder Wyrsch ein.

Wenn sie glaubten, sie seien nach dem Gesetze nicht gleich gehalten wie andere Bürger unter gleichen Verhältnissen, so waren sie berechtigt, innert 60 Tagen vom regierungsrätlichen Entscheid hinweg bezüglich Verletzung von Art. 4 der Bundesverfassung beim Bundesgericht den Rekurs anzuheben; sie taten dieses aber nicht.

7. Der Versicherungszwang wurde im Jahre 1884 für alle Gebäude unter Vorbehalt von § 3 und eventuell § 4 eingeführt, dagegen wurde innert nützlicher Frist einzig von der ,,Helvetia""

88 und ,,Bâloisea wegen angeblicher Verletzung der Art. 31 und 34 der Bundesverfassung in richtiger Weise der Rekurs beim Bundesrat eingereicht. Die heutigen Rekurrenten rekurrierten nicht und können somit nach 18 Jahren nicht mehr gehört werden. Das bloße bei sich selbst denken, ,,sie anerkennen den Versicherungszwang nichta, vermag die fatale Frist nicht zu unterbrechen.

B.

In rechtlicher Beziehung fällt in Betracht.

I.

Die Rekurrenten, Gebrüder Wyrsch & Cie. in Buochs, beschweren sich beim Bundesrat gegen den Regierungsrat des Kantons Nidwaiden 1. über eine Verletzung der Handels- und Gewerbefreiheit (Art. 31 der Bundesverfassung), die sie darin erblicken, daß durch Unterstellung ihrer Parketteriegebäulichkeiten unter den Zwang der Brandversicherung ihr Gewerbe einer willkürlichen indirekten Belastung unterworfen werde ; 2. über eine ungleiche Behandlung bei der Erhebung der Brandversicherungsprämien (Art. 4 der Bundesverfassung).

II.

Der Regierungsrat des Kantons Nidwaiden hat in seiner Beschwerdevernehmlassung gegen die erste Behauptung (unter Ziffer 7) die Einrede der Verspätung erhoben, weil, wie seinen Ausführungen entnommen werden muß, seine von den Rekurrenten angefochtene Verfügung vom 17. März 1902 sich auf das nidwaldnerische Brandversicherungsgesetz vom 27. April 1884 stütze, dieses aber seit 18 Jahren unangefochten in Kraft stehe, wozu noch komme, daß die Rekurrenten seit Anbeginn die Versicherungsprämien stets bezahlt hätten.

Diese Einrede ist nicht stichhaltig. Der Bundesrat hat in konstanter Praxis daran festgehalten, daß die Frage der Verfassungsmäßigkeit einer kantonalen Vorschrift nicht nur im Zeitpunkte des Erlasses derselben, sondern auch später, boi deren Anwendung, aufgeworfen werden kann ; daß eine an sich verfassungswidrige Vorschrift durch Anerkennung eines Bürgers

89 Gültigkeit nicht erlangen kann, und daß jeder Bürger, selbst jener, der sich derselben immer unterworfen hat, jederzeit unter Hinweis auf ihren verfassungswidrigen Charakter verlangen kann, daß ihr die rechtliche Wirksamkeit abgesprochen werde (Bundesratsbeschluß vom 3. Juli 1899 in Sachen Peter Gosch-Nehlsen, Bundesbl.

1899, IV, 124 und dortige Verweisungen und Bundesratsbeschluß vom 29. April 1902 in Sachen Julius Geißmann und Konsorten,.

Bundesbl. 1902, II, 1030 ff.). Die heutigen Beschwerdeführer erklären den Versicherungszwang als Art. 31 der Bundesverfassungwidersprechend; gegen das nidwaldnische Brandversicherungsgesetz, vom 27. April 1884, in welchem der Versicherungszwang als Grundsatz festgelegt worden ist, können sie nun allerdings nicht, mehr rekurrieren, weil die Rekursfrist längst abgelaufen ist. Sie haben aber die Beschwerde gegen die A n w e n d u n g des Versicherungszwanges auf sie selbst rechtzeitig ergriffen, indem sie gegen die Schlußnahtne des nidwaldnerischen Regierungsrates vom 17. März 1902, der sie als versicherungspflichtig erklärte, den staatsrechtlichen Rekurs beim Bundesrat anmeldeten. In dieser Beziehung ist die Rekursfrist von 60 Tagen seit Mitteilung der Verfügung eingehalten worden.

III.

Es ist sodann die Kompetenz des Bundesrates zur Beurteilungder Beschwerde von Amtes wegen zu prüfen ; dieselbe ist vom Regierungsrat des Kantons Nidwaiden bestritten worden, und zwar mit der Begründung, daß ,,von einer Verletzung von Art. 31 der Bundesverfassung ernstlich nicht die Rede seintt könne und daß für Beschwerden betreifend ,,Verletzung von Art. 4 der Bundesverfassung keineswegs der Bundesrat, sondern ausschließlich das Bundesgericht kompetent" sei.

Art. 178 des Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege vom 22. März 1893 unterstellt der Beurteilung des Bundesrates (oder der Bundesversammlung) Beschwerden, ,,die sich beziehen auf Art. 31 der Bundesverfassung betreffend die Handels- und Gewerbefreiheita. Auf Grund dieser Bestimmung ist der Bundesrat verpflichtet, die vorliegende Beschwerde in ihrem vollen Umfange zu entscheiden.

  1. Ob tatsächlich eine Verletzung von Art. 31 der Bundesverfassung vorliege oder nicht, d. h. ob die Beschwerde materiellbegründet sei, kann erst bei Prüfung der Rechtsfrage selbst entschieden werden. Das Recht zur Vornahme dieser Prüfung aber,,

90 die Kompetenz des Bundesrates zur Entscheidung der Beschwerde, wird formell durch die Behauptung einer Verfassungsverletzung geschaffen und die b l o ß e Behauptung der Rekurrenten, durch willkürliche Maßregeln der Regierung in ihrer Handels- und Gewerbefreiheit verletzt worden zu sein, ist, wie der Bundesrat formell und wiederholt erklärt hat, hierfür genügend (vgl. Bundesratsbeschluß i. S. F. Glarner-Fieger vom 11. Juli 1902, Bundesbl.

1902, IU, 8. 16).

Es muß beigefügt werden, daß der Bundesrat für die Überprüfung der Frage, ob das nidwaldische Brandversicherungsgesetz den Versicherungszwang für alle Gebäude oder nur für die mit Hypotheken belasteten Gebäude ausspreche, nicht kompetent wäre, da die Beantwortung ausschließlich von der Interpretation jenes Gesetzes selbst abhängt. Der Regierungsrat hat das Gesetz so ausgelegt, es habe den Zwang allgemein aussprechen wollen ; diese Auslegung ist für den Bundesrat rechtsverbindlich (vgl. den zitierten Bundesratsbeschluß vom 11. Juli 1902).

B. Für die Behauptung der Verletzung von Art. 4 der Bundesverfassung ist der Bundesrat kompetent, weil eine Ungleichheit in der Anwendung einer Art,. 31 der Bundesverfassung einschränkenden Maßregel behauptet wird, die Rechtsfrage also ihrer Natur nach mit der Frage der Zulässigkeit und Anwendung dieser einschränkenden Maßregel in engstem Zusammenhang steht.

Bundesrat und Bundesversammlung, wie auch das Bundesgericht haben in konstanter Praxis an dieser die Kompetenz der politischen Behörden erweiternden Auslegung des Organisationsgesetzes festgehalten (vgl. Geschäftsbericht des Bundesrates für das Jahr 1899, Bundesbl. 1900, I-, S. 805, litt, f, und S. 806, litt. K).

IV.

Der Regierungsrat des Kantons Nidwaiden hat bezüglich der materiellen Rechtsfrage, ob durch die Aufstellung des Versicherungszwanges im nidwaldischen Brandversicherungsgesetz und in der Verfügung des Regierungsrates vom 17. März 1902 Art. 31 der Bundesverfassung verletzt wäre, auf einen Entscheid des Bundesrates vom 19. August 1884 verwiesen, durch welchen die Frage bereits entschieden worden sei, da der Bundesrat in jenem Beschlüsse einen von zwei Feuerversicherungsgesellschaften (,,Helvetiaa in St. Gallen und ,,Baloise"1 in Basel) gegen das Brandversicherungsgesetz selbst gerichteten Rekurs als unbegründet .abgewiesen habe.

91 Die Regierung befindet sich auch mit dieser Einrede im Irrtum. Die beiden Versicherungsgesellschaften beschwerten sich nicht darüber, daß der Bürger durch das Gesetz zum Abschluß »eines Versicherungsvertrages für alle seine Gebäulichkeiten gezwungen wurde ; dies wäre auch gegen das eigene Interesse der ßekurrenten gegangen. Sie bestritten vielmehr Bunter Berufung auf Art. 31 B.-V. dem Kanton Nidwaiden das Recht, eine kantonale Brandversicherungsanstalt mit Ausschluß der Konkurrenz der privaten Gesellschaften zu errichten". (Geschäftsbericht des Bundesrates für 1884, Bundesbl. 1885, II, 694.) Es war also die Frage der Zulassung eines vom Kanton aufgestellten und für sich beanspruchten Monopols, welche der Bundesrat zu prüfen und zu entscheiden hatte, und darauf allein ging auch sein Beschluß, in welchem er das kantonale Feuerversicherungsmonopol mit der Bandesverfassung als nicht im Widerspruch erklärte.

Mit dieser Frage steht diejenige, die heute aufgeworfen ist, in gar keinem Zusammenhang. Es liegt weder eine res judicata vor, noch hat der Bundesrat mit seinem Beschluß über die Zulässigkeit des einen in irgend einer Weise über das andere präjudiziert. Der Versicherungszwang kann ohne das Versicherungsmonopol gedacht werden, wie anderseits das Monopol ohne den Versicherungszwang möglich ist.

V.

  1. Die erste der materiellen Rechtsfragen selbst, ob der Regierungsrat de,s Kantons Nidwaiden in seiner Verfügung vom 17. März 1902 durch Auferlegung des Zwanges zur Brandversicherung der Gebäulichkeiten der Beschwerdeführer Art. 31 B.-V.

verletzt habe, ist zu verneinen ; aus dem Grunde, daß der Versicherungszwang das Gebiet überhaupt nicht berührt, welches die Bundesverfassung in der Handels- und Gewerbefreiheit schützen wollte. Der Versicherungszwang besteht darin, daß der Kanton die Beschwerdeführer zum Abschluß, eines Versicherungsvertrages über ihre Parkettgebäulichkeiten mit ihm als Feuerversicherer verhalten hat. In diesem Zwang liegt aber keine Beschränkung der Handels- und Gewerbefreiheit. Das ergibt sich schon daraus, daß der Versicherungszwang nicht nur Kaufleute und Gewerbetreibende, sondern die Gebäudebesitzer schlechthin, ohne Rücksicht auf ihren Beruf, trifft. Der Grund des Versicherungszwanges ist aber nicht eine Taxe auf die Ausübung von Handel und Gewerbe, sondern die staatliche Organisation der Feuerversicherung

92 für Gebäude, indem die Privatinitiative nicht als hinreichend betrachtet wird, um eine genügende Sicherung für die aus Brandgefahr entstehenden Schädigungen des Realkredites zu gewähren.

B. Aus dem gleichen Grunde muß auch der Vorwurf der Verletzung der Rechtsgleichheit, wie er vor dem Bundesrat erhoben wird, als haltlos bezeichnet werden. Die Behauptung hätte nur mit dem Nachweis begründet werden können, daß eine an sich zulässige Gewerbeeinschränkung von der Kantonsregierung den Beschwerdeführern gegenüber anders angewandt worden sei, als dies unter gleichen Verhältnissen bisher geschehen sei. Der Umstand aber, daß eine Beschränkung überhaupt nicht vorliegt, macht diesen Nachweis von vornherein unmöglich. Ob die Regierung den Inhabern von mechanischen Schreinereien, Sägen u. s. w. die gleichen Versicherungsprämien auferlegt wie den Rekurrenten und ob die Versicherungsprämie im einzelnen Falle zu hoch sei, das sind Fragen der Auslegung des kantonalen Gesetzes, welche mit dem Grundsätze der Handels- und Gewerbefreiheit in keinem Zusammenhange stehen.

Demnach wird er kannt: Die Beschwerde wird als unbegründet abgewiesen.

B e r n , den 26. Juli 1902.

Im Namen des Schweiz. Bundesrates, Der Bundespräsident: Zemp.

Der Kanzler der Eidgenossenschaft: Ringier.

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Bundesratsbeschluss über die Beschwerde der Gebrüder Wyrsch & Cie. in Buochs gegen den Regierungsrat des Kantons Unterwalden nid dem Wald wegen Beeinträchtigung der Handels- und Gewerbefreiheit. (Vom 26. Juli 1902.)

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Bundesblatt

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Jahr

1902

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31

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30.07.1902

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77-92

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