Informationsauftrag und Erhebungsmethode der Eidgenössischen Volkszählung

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Bericht der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates auf der Grundlage einer Evaluation der Parlamentarischen Verwaltungskontrollstelle vom 21. November 1995

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1996-159

Abkürzungen Abs.

Amtl. Bull. S Art.

BB1 BFS EDV ETH IREC PVK SR

Absatz Amtliches Bulletin des Ständerates Artikel Bundesblatt Bundesamt für Statistik Elektronische Datenverarbeitung Eidgenössische Technische Hochschulen Institut de recherche sur l'environnement construit Parlamentarische Verwaltungskontrollstelle Systematische Sammlung des Bundesrechts

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Bericht l

Problemstellung

Seit 1850 wird in der Schweiz alle zehn Jahre eine Volkszählung durchgeführt.

Diese besteht aus einer Personen-, Wohnungs- und Gebäudeerhebung, wobei sich der vorliegende Bericht nur mit der zuerst genannten Erhebung auseinandersetzt.

Die bei der Personenerhebung angewandte Methode besteht in der direkten Befragung aller Mitglieder der Bevölkerung der Schweiz mittels Personenfragebogen und Zählerorganisation. Die Volkszählung dient dem Bund und der grossen Mehrzahl der Kantone nicht nur zur Festlegung der Parlamentssitze; die erhobenen demographischen, sozioökonomischen und kulturellen Grunddaten fliessen auch in Planungen und Entscheidungen der öffentlichen Hand und privater Institutionen ein. Sie finden Verwendung im Rahmen der Wirtschaftspolitik, der Raumordnungs- und Regionalpolitik, der Wohnungspolitik, der Verkehrspolitik sowie der Bildungs- und Sozialpolitik. Die Volkszählung steht sodann im Dienste der Forschung, Lehre und einer informierten Öffentlichkeit".

Trotz der sich aus den obigen Anwendungsmöglichkeiten ergebenden grossen Nachfrage nach Volkszählungsdaten ist die Volkszählung 1990 bei einem Teil der Bevölkerung und mehreren Grossstädten auf Kritik gestossen. Während erstere u. a. Mängel im Datenschutzbereich befürchteten, beklagte sich ein Grossteil der Gemeinden, Städte und Kantone über den Aufwand und damit einhergehende Kosten für die Aufbereitung der Volkszählungsdaten. Von verschiedenen Seiten wurden Stimmen laut, die Volkszählung nicht mehr in der gewohnten Form (Vollerhebung mittels Personenfragebogen und Zählerorganisation) durchzuführen. Eine in diese Richtung weisende Motion wurde am 5, Oktober 1995 vom Ständerat an den Nationalrat überwiesen2). Andere Vorstösse aus dem Parlament sprechen sich für ein Zählverfahren, bei dem auf bereits bestehende Einwohnerregister zurückgegriffen wird, aus3). Für eine Modifikation der Methode in Richtung der registergestützten Erhebung setzen sich auch der Schweizerische Städteverband, die Verbände der Einwohner- und Fremdenkontrollchefs 4> und die Schweizerische Konferenz der Stadt- und Gemeindeschreiber3' ein.

Angesichts des Aufwandes und der Kosten, die die Volkszählung 1990 den Gemeinden, den Kantonen (Kosten von 42 Mio. Fr.) und dem Bund (für das Bundesamt für Statistik handelt es sich um 98 Mio. Fr.) verursacht hat 6 ' und angesichts

l

> Diese Zweckumschreibung findet sich in der Botschaft zur Änderung des Volkszählungsgesetzes, BB11988 I 151.

> Motion Büttiker Rolf: Verzicht auf die teure Volkszählung 2000, 24. Januar 1995 (95,3011).

3 > 93.3101 Motion Leuenberger Moritz: Verzicht auf Volkszählung 2000, 11. Mäiz 1993.

93.3341 Postulat Seiler Hanspeter: Vereinfachung Volkszählungverfahren, 17. Juni 1993: «...Die meisten Städte und Gemeinden vertreten die Ansicht, dass sich eine in vereinfachtem Rahmen durchzuführende Volkszählung künftig ausschliesslich auf die bestehenden Register der Einwohnerkontrolle beschränken kann.» 95.5109 Bücher Peter: Volkszählung, Fragestunde Nationalrat vom 12, Juni 1995.

95.3300 Motion Ruffy Victor Verfassungsgrundlagen für die Statistik, 22. Juni 1995.

4 2

> Resolution zur Volkszählung 2000, Zürich, 6. Mai 1993.

Resolution vom 2. Juni 1995.

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61

Die genannten Beträge beinhalten die Gesamtkosten der Volkszählung 1990, d. h. inklusive die Kosten für die Wohnungs- und Gebäudeerhebung.

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der geäusserten Kritik und dem Ruf nach vorhandenen Alternativen, erscheint der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates eine Überprüfung des Informationsauftrages und der Erhebungsmethode der Volkszählung angebracht.

Die Vorbereitungsarbeiten für die Volkszählung 2000 sind im Gange. Der Bundesrat hat dem Bundesamt für Statistik mit Beschluss vom 23. Januar 1995 bereits die Aufträge für die. Durchführung der Volkszählung 2000 erteilt. Demnach soll die genannte Volkszählung in Zusammenarbeit mit den Kantonen und Gemeinden als registergestützte Direkterhebung abgewickelt werden.

Soweit es innerhalb der fortgeschrittenen Vorbereitungsarbeiten möglich ist, soll dieser Bericht bereits für die sich im Rahmen der Volkszählung 2000 stellenden Fragen Lösungsansätze bieten. Längerfristiges Ziel dieses Berichtes ist die Wiederherstellung des Vertrauens der betroffenen Öffentlichkeit und des Parlaments in die Volkszählung. Anhand einer Analyse der Volkszählung 1990 gilt es bereits heute, Lehren im Hinblick auf die Volkszählungen 2000 und 2010 zu ziehen. Gemäss ihrem Leitbild betrachtet die Geschäftsprüfungskommission Kontrolle auch als Mittel der Vertrauensbildung und sieht es deshalb als erstrebenswert an, die Volkszählung dem Volk und Parlament transparenter zu machen. Die Ursachen der sinkenden Akzeptanz der Volkszählung sollen jetzt erkannt und angegangen werden, um eine abnehmende Datenqualität und zunehmende Kosten künftiger Erhebungen zu verhindern.

2

Bisherige Thematisierung des Bundesstatistikbereichs durch die Geschäftsprüfungskommissionen

Die Geschäftsprüfungskommissionen setzten sich bereits in vorhergehenden Phasen mit der Bundesstatistik im allgemeinen und der Volkszählung im besonderen auseinander. Im Mai 1985 beschloss die Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates eine Inspektion, welche Unstimmigkeiten in der Koordination und Gesamtkonzeption der Statistiken des Bundes zum Gegenstand hatte7'.

Anlässlich der Prüfung des bundesrätlichen Geschäftsberichts 1989 stellten die Kommissionen beider Räte Fragen zur Volkszählung. Aufgrund des Fichen-Skandals zweifelte man an der reibungslosen Durchführung der Volkszählung 1990 und informierte sich über die Massnahmen zur Steigerung der Akzeptanz dieser Erhebung. Eine nachträgliche, punktuelle Würdigung der Volkszählung 1990 fand im Rahmen der Besprechungen des Geschäftsberichts 1990 durch die nationalrätliche Geschäftsprüfungskommission statt.

Bei der Prüfung des bundesrätlichen Geschäftsberichtes 1992 erkundigte sich die Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates nach den Ergebnissen der Auswertung der Volkszählung 1990 und stellte dem Eidgenössischen Departement des Innern die Frage, ob und wie die Volkszählung im Jahre 2000 durchgefühlt werde.

In seiner Antwort legte das Departement dar, dass der verstärkte Beizug von Registern einerseits und die Verbesserungsmöglichkeiten bei den traditionellen Methoden anderseits geprüft werden. Angesprochen wurde auch die Einführung einer bundesrechtlichen Kompetenz zum Aufbau und zur Vereinheitlichung von kantonalen Registern. Der vorliegende Bericht der Geschäftsprüfungskommission soll den Stand der diesbezüglichen Arbeit aufzeigen.

7

> Siehe Bericht der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates vom 30. Januar 1986.

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Der Gegenstand dieses Berichtes fügt sich in das Kontrollsystem der Geschäftsprüfungskommissionen ein. Durch eine kontinuierliche und kohärente Überprüfung der Volkszählung soll nicht zuletzt die Transparenz und Nachvollziehbarkeit des Verwaltungshandelns in dieser eher technischen Materie gewährleistet werden.

3

Vorgehen

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Arbeitsorganisation

An der Sitzung vom S.März 1994 beschloss die Koordinationsgruppe der Geschäftsprüfungskommissionen, die Volkszählung zu prüfen. Die mit der Leitung der Untersuchung beauftragte Vertikale Sektion 4 (Kultur/Wissenschaft)8i der nationalrätlichen Geschäftsprüfungskommission zog die Parlamentarische Verwaltungskontrollstelle (PVK) für eine wissenschaftliche Evaluation bei, die diesem Bericht zugrunde Hegt.

Die Sektion hat seit Oktober 1994 insgesamt vier Sitzungen abgehalten, um die von der PVK zu untersuchenden Fragen zu formulieren und die PVK in ihrer Arbeit zu begleiten. Die Sektion unterhielt sich auch mit den von der PVK beauftragten Experten (Prof. Wolfgang Polasek, Institut für Statistik und Ökonomie der Universität Basel sowie Martin Schuler, lie. phil. II, Institut de recherche sur l'environnement construit (IREC) der ETH Lausanne) und Vertretern der Verwaltung (mit Carlo Malaguerra, Direktor des Bundesamtes für Statistik [BFS] sowie mit Werner Haug, Abteilungschef Abteilung Bevölkerung und Beschäftigung BFS).

Am 18. Mai 1995 nahm die Sektion Kenntnis vom Schlussbericht (Zusammenfassung, Schlussfolgerungen, Empfehlungen) der PVK (s. Anhang). Dieser Bericht diente der Sektion als Grundlage für den vorliegenden Bericht, der die Evaluation der PVK und die Stellungnahme der Verwaltung zusammenfasst und eine politische Beurteilung der Sektion enthält. Im weiteren unterhielt sich die Sektion am 2. November 1995 mit Bundesrätin Ruth Dreifuss, der Vorsteherin des Eidgenössischen Departements des Innern, über die Schlussfolgerungen des Kommissionsberichts. Die Geschäftsprüfungskommission hat an ihrer Plenarsitzung vom 2I.November 1995 den vorliegenden Bericht genehmigt und ihn zur Veröffentlichung freigegeben.

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Der Auftrag an die Parlamentarische Verwaltungskontrollstelle

Die Sektion grenzte den Untersuchungsgegenstand auf die Volkszählung als Personenerhebung unter Ausklammerung der Gebäude- und Wohnungserhebung sowie der Betriebs- und Unternehmenserhebung ein. Gestützt auf zwei Themenbereiche unterbreitete die Sektion der PVK folgende Fragen: 1.

Welchen Informationsauftrag hat das Bundesamt ßir Statistik mit der Volkszählung zu erfüllen?

Unter dem Informationsauftrag wird u. a. das der Volkszählung zugrunde liegende Konzept, die Festlegung des Informationsbedarfs und des Zwecks der Erhebung 81

Mitglieder dieser Sektion sind die Naiionalräte Max Dünki (Präsident), Pierre Aguet, Christian Miesch, Reinhard Müller und Fritz Stalder.

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verstanden. Der Informationsauftrag legt sodann Aufgaben und Anforderungen der Volkszählung fest. Von zentraler Bedeutung ist im Rahmen dieses Untersuchungsfeldes die Frage: Aus welchen Gründen werden welche Daten erhoben und zu welchen Zwecken werden sie von wem verwendet? Der Informationsauftrag steht am Anfang der Sequenz «Informationsauftrag - Konzept - Fragebogen».

2,

Ist die bisherige Erhebungsmethode der Volkszählung (Vollerhebung durch Direktbefragung mittels Personenfragebogen und Zählerorganisation) Zweckmassig oder sind auch andere Erhebungsmethoden denkbar und einsetzbar?

Diesbezüglich steht vor allem der mehr oder weniger starke Einbezug von Registern zur Diskussion. In der Schweiz findet das Modell der Registerstützung bereits heute in begrenztem Rahmen Anwendung (z. B. bei der Organisation der Volkszählung oder bei der Kontrolle und Korrektur der Volkszählungsdaten). Es fragt sich, ob bei der Erhebung der Daten nicht weitergehend auf Register zurückgegriffen werden kann und soll. Vorstellbar sind Abstufungen von teilweiser bis zu vollständiger Registererhebung.

Damit ist die Volkszählung an und für sich nicht in Frage gestellt. Die Volkszählung als institutionalisierte Möglichkeit zur Erhebung von Daten ist von der Methode, wie diese Daten beschafft werden, zu unterscheiden.

4

Ergebnisse und Schlussfolgerungen der Evaluation der Parlamentarischen Verwaltungskontrollstelle

Im folgenden werden die wichtigsten Schlussfolgerungen zusammengefasst. Detaillierte Angaben finden sich im ausführlichen Schlussbericht der PVK, der diesem Bericht beigelegt ist und als Bestandteil dieses Berichtes zu verstehen ist.

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Gründe für die in der Volkszählung 1990 aufgetretenen Probleme

Die PVK stellte Schwierigkeiten der Volkszählung 1990 vor allem in den Phasen der Erhebung und der Aufbereitung fest, die die Gemeinden und das BFS betrafen.

Ausgelöst wurden die Probleme nach Ansicht der PVK durch Desinteresse, Unwillen, Unverständnis und sogar passiven Widerstand eines Teils der Bevölkerung gegenüber der Volkszählung. Die PVK weist ausserdem darauf hin, dass vielfach der Sinn einer Frage nicht erkannt wurde.

All diese Gründe haben dazu geführt, dass zahlreiche Personenfragebogen unvollständig ausgefüllt wurden, was bei den Gemeinden einen beachtlichen Aufwand an Korrektur- und Kontrollarbeiten auslöste. Etwas mehr als 20 Prozent der Personenfragebogen (ca. l,4 Millionen) mussten entweder korrigiert, ergänzt oder vollständig ausgefüllCwerden.

Die Evaluation der PVK ergab schliesslich, dass sich der Unmut der Gemeinden primär gegen die Erhebungsmethode (Vollerhebung und Direktbefragung mittels Personenfragebogen und Zählerorganisation) und kaum gegen die Volkszählung als solche richtete.

Diese Feststellungen führen die PVK zum Schluss, dass in einem ersten Schritt ein Informationsauftrag und sodann eine die Bevölkerung und Gemeinden minimal belastende Erhebungsmethode vorhanden sein muss, um die Qualität und Kosten einer Volkszählung positiv beeinflussen zu können.

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Überprüfung des Informationsauftrages der Volkszählung

Gemäss PVK müsste sich der Informationsauftrag in Anlehnung an das Gesetzmässigkeitsprinzip des Verwaltungshandelns aus den rechtlichen Grundlagen der Volkszählung ergeben. Während die Bundesverfassung die Volkszählung nicht eigens erwähnt und auch das Volkszählungsgesetz9' keine Aussagen zum Informationsauftrag macht, gehen die Volkszählungsverordnung 10> und das Bundesstatistikgesetz ' " in Richtung einer Umschreibung eines Informationsauftrages. Allerdings weist die PVK in ihrem Bericht darauf hin, dass die zuletzt erwähnte Rechtsquelle den Informationsauftrag nur sehr generell darstellt und die Volkszählungsverordnung die zu erhebenden Merkmale und den Zweck der Volkszählung zwar auflistet, dem BFS bei der Ausgestaltung des Auftrages jedoch beträchtliche Freiräume lässt. Sie geht in ihrem Bericht sogar noch weiter und spricht der Volkszählungsverordnung die Eignung zur Umschreibung des Informationsauftrages ab, da dadurch bloss der Personenfragebogen praktisch umgesetzt wird. Der Fragebogen reicht nach Auffassung der PVK nicht aus, um den Informationsauftrag und das Erhebungskonzept zu bestimmen.

Die PVK kommt in ihrer Evaluation zum Schluss, dass ein präziser Informationsauftrag, der sich auf rechtliche Grundlagen abstützt und hinsichtlich des Auftrags, der Ziele und des Rahmens der Volkszählung genaue Vorgaben enthält, fehlt.

Der Informationsauftrag ist nach Auffassung der PVK das Resultat verschiedener Elemente (internationale Empfehlungen, wissenschaftliche Konzepte, Einfluss von Interessengruppen etc.), wobei der Prozess der Herausbildung für Aussenstehende als wenig transparent bemängelt wird. Deshalb müsste gemäss PVK der Volkszählung ein klarer politischer Auftrag zugrunde gelegt werden, der seinerseits den Informationsauftrag und die Rolle der Volkszählung festlegt und diese als Daueraufgäbe begründet und absichert.

Die PVK hält in ihrer Evaluation fest, dass entscheidende - vom Bundesrat und vom BFS in Aussicht gestellte - methodische Neuausrichtungen der Volkszählungen 1990 und 2000 entweder nicht fristgerecht umgesetzt wurden oder überhaupt ausgeblieben sind.

Um den Informationsauftrag auch für Aussenstehende transparent zu machen, schlägt die PVK der Geschäftsprüfungskommission vor, sie solle dafür sorgen, dass der Bundesrat das Bundesamt für Statistik im Rahmen eines politischen Auftrages verpflichtet, ein Erhebungskonzept auszuarbeiten, worauf dann die Ausarbeitung des Fragebogens aufbaut, 43

Überprüfung der Erhebungsmethode

Die PVK stellt in ihrer Evaluation fest, dass die Volkszählung als Vollerhebung grundsätzlich von niemandem in Frage gestellt wird, die bisherige Erhebungsmethode hingegen starker Kritik ausgesetzt ist. Die bis anhin durchgeführte Direktbefragung mittels Personenfragebogen und Zählerorganisation wird von der PVK auch heute als wissenschaftlich und methodisch zweckmässig erachtet. Eine Regi9 > 10

SR 431.112 Bundesgesetz vom 3. Februar 1860 über die eidgenössische Volkszählung.

> SR 431,112.1 Verordnung vom 26. Oktober 1988 über die eidgenössische Volkszählung

1990.

"> SR 431.01 Bundesstatistikgesetz (BStatG) vom 9. Oktober 1992.

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ster- oder registergestützte Erhebung der Volkszählung 1990 wäre nach Auffassung der PVK aus organisatorischen und rechtlichen Gründen kaum möglich gewesen.

Die PVK hält aber auch fest, dass die traditionelle Erhebungsmethode aus gesellschaftlichen, politischen und finanziellen Gründen zusehends weniger Unterstützung findet. Angesprochen werden hier vor allem die Probleme grösserer Gemeinden und Städte: schlechte Erreichbarkeit der Bevölkerung, ungenügende Anzahl zuverlässiger Zähler/innen, abnehmende Motivation der Bevölkerung zur Mitarbeit einerseits und der Gemeinden zur Aufbereitung der Personenfragebogen anderseits, steigender Aufwand der Gemeinden bei der Aufbereitung etc.

Was die Kosten angeht, stellt die PVK fest, dass Registererhebungen im europäischen Vergleich tendenziell billiger ausfallen, dass aber infolge höherer Anforderungen an die Registerqualität unter Umständen mit erhöhten Anfangskosten bei der Registerführung zu rechnen ist. Jedenfalls lassen sich nach Meinung der PVK die genauen Kosten zur Zeit nicht abschätzen.

Bei der Wahl einer Erhebungsmethode betont die PVK die zentrale Bedeutung der Ausgestaltung des Informationsauftrages. Einem umfassenden Informationsauftrag vermag nur ein Personenfragebogen (bisherige Methode) oder die Kombination von Fragebogen und Registererhebung zu genügen, während für einen eingeschränkten Auftrag eine Registererhebung zufriedenstellende Dienste leisten kann.

Die PVK weist auf den europäischen Trend zur Register- und registergestützen Erhebung hin und erachtet das schwedische Erhebungsmodell (Kombination von Register- und Direkterhebung mittels Personenfragebogen} als sehr aufschlussreich.

In ihrer Evaluation weist die PVK auch auf die seit 1981 eingesetzten Bestrebungen von Bundesrat und BFS hin, einen Systemwechsel in der Erhebungsmethode herbeizuführen. Nach Auffassung der PVK ist es nicht zu grundlegenden Änderungen gekommen und auch für die Volkszählung 2000 sind solche nicht erkennbar.

Ferner wirft die PVK dem BFS vor, die Vorarbeiten für die Änderung der Erhebungsmethode zu spät an die Hand genommen und Erfahrungen vorangegangener Zählungen, den rechtlichen Rahmen sowie das politische Umfeld zu wenig berücksichtigt zu haben. In ihrer Analyse stellt die PVK fest, dass das BFS das Unterbleiben der Neuausrichtung der Volkszählung immer wieder mit dem Fehlen bundesrechtlicher Grundlagen zum Inhalt und zur Führung der kommunalen und kantonalen Register begründete.

Neben den Widerständen gegen die herkömmliche Erhebungsmethode beeinflussen nach Darstellung der PVK auch andere Vorgänge eine Neuausrichtung der Volkszählung, Dabei handelt es sich etwa um die zunehmende Verknüpfung zwischen Statistik und Verwaltungshandeln. Dies äussert sich im Wunsch der Gemeinden, ihre Register bei Volkszählungen verstärkt hinzuzuziehen: einerseits sollen die Volkszählungsdaten aufgrund von Registern aufbereitet, anderseits Daten aus der Eidgenössischen Volkszählung in die kommunalen Register übernommen werden können.

Weiterer Anlass zur Neuausrichtung geben nach Auffassung der PVK die Einführung von EDV-gestützten Verwaltungssystemen auf Gemeinde- oder Kantonsebene, die den Aufwand der Registerführung vermindern und die vorhandenen Daten auch für die Volkszählung nutzbar machen sollen. Die PVK verschweigt nicht, dass in beiden-Fällen das BFS mit neuen Problemen und Herausforderungen konfrontiert würde, die es in Zusammenarbeit mit den betroffenen Kreisen zu lösen gilt. Bei der Erarbeitung dieser Lösungen kommt dem BFS eine Führungsrolle zu.

5l Bundesblalt 148. Jahrgang. Bd. II

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Angesichts der umschriebenen Entwicklungen und skizzierten Problemfeldern schlägt die PVK in ihren Schlussfolgerungen der Geschäftsprüfungskommission vor, das Bundesamt für Statistik solle durch den Bundesrat beauftragt werden, die Einführung neuer Erhebungsmethoden der Volkszählung unter Berücksichtigung der Erfahrungen des Auslandes voranzutreiben und allenfalls notwendige Anpassungen der rechtlichen Grundlagen frühzeitig in die Wege zu leiten. Ein besonderes Augenmerk soll der Bundesrat auf die enge Verknüpßtng der Volkszählung mit dem übrigen Verwaltungshandeln richten und insbesondere Lösungen im Bereich des Datenschutzes und der Nutzung von EDV-Systemen zu statistischen Zwecken erarbeiten sowie eine rechtliche Regelung von Inhalt und Führung von Registern, die im Rahmen der Volkszählung genutzt werden, vorantreiben.

5

Beurteilung und Schlussfolgerungen der Geschäftsprüfungskommission Allgemeines

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Der Schlussbericht der PVK bietet eine vertiefte Evaluation in den von der Kommission ausgewählten Bereichen. Obwohl die Thematik über die Volkszählung äusserst komplex ist, liefert diese Evaluation nützliche Informationen für die Beantwortung der Fragen. Die mit der Begleitung der Arbeit betraute Sektion hält den methodischen Ansatz der PVK als für die Beantwortung der gestellten Fragen geeignet.

Sie garantiert die Wissenschaftlichkeit der Ergebnisse und führt die Geschäftsprüfungskommission zu einer sachdienlichen Grundlage für ihre politische Erwägungen. Bei dieser Gelegenheit möchte die Kommission der PVK für ihre Arbeit danken.

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Würdigung der Volkszählung 1990

Im Rahmen der Evaluation wurde die Volkszählung 1990 hinsichtlich methodischer und inhaltlicher Fragen analysiert. Im grossen und ganzen konnte die Volkszählung reibungslos durchgeführt werden, wobei sie in der Bevölkerung und den Gemeinden unterschiedliche Reaktionen auslöste. Die Zählung litt 1990 unter den Auswirkungen der Fichenaffäre, was die abnehmende Akzeptanz in der Bevölkerung teilweise zu erklären vermag. Nicht unerwähnt bleiben darf aber der Umstand, dass vielen Befragten unklar war, wozu letztendlich die einzelnen Angaben gemacht wurden und wie die erhobenen Daten verwertet würden. Femer stellt die Geschäftsprüfungskommission Organisationsschwierigkeiten fest, die das BFS daran hinderten, die Neuerungen der Volkszählung 1990 frühzeitig zu konzipieren.

Das BFS teilt die Auffassung, dass die Volkszählung 1990 von organisatorischen Unzulänglichkeiten begleitet war. Besonderen Anlass zu Kritik gibt jedoch der organisatorische und finanzielle Aufwand der Kantone und Gemeinden bei der Aufbereitung der Daten. Das BFS bekräftigt, dass zurzeit alles daran gesetzt wird, um die Volkszählung 2000 methodisch, konzeptionell und finanziell zu verbessern.

Die Aufgabenteilung (Leitung beim Bund, Durchführung der Zählung bei den Kantonen und Gemeinden)12' wird von politischer Seite nicht in Frage gestellt und ist im Sinne einer konsequenten Dezentralisierung zu begrüssen. Vereinfachungen und 121

Artikel 10 der Verordnung vom 26. Oktober 1988 über die Eidgenössische Volkszählung 1990 (SR 431.112.1).

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Erleichterungen könnten aber zu einer Entlastung der Kantone und Gemeinden führen. In diesem Zusammenhang seien die strikten Datenschutzbestimmungen der Volkszählungsverordnung 1990 erwähnt, die eine Trennung von Statistik und Verwaltungstätigkeit bewirkten. Dies hatte zur Folge, dass die Gemeinden ihre Verwaltungsregister nicht durch die aktuellen Volkszählungsdaten korrigieren und ergänzen durften (Verbot des Registerabgleichs). Die Kommission billigt die Auffassung des BFS, wonach die durch die Fichenaffäre beeinflusste Volkszählung 1990 ohne die strengen Datenschutzbestimmungen nicht oder nicht so reibungslos hätte durchgeführt werden können. Gleichwohl scheinen Erleichterungen, die nach Ansicht der von der PVK befragten Experten bereits unter dem herkömmlichen System ohne gesetzliche Änderung möglich sind, in diesem Bereich im Sinne einer Steigerung der Effizienz der Zählung angebracht, ohne dass allerdings das Vertrauen des Einzelnen in den sachgerechten Umgang mit seinen Angaben erschüttert wird. Die Geschäftspriifungskommission möchte an dieser Stelle jedoch festhalten, dass sie die Fragen des Datenschutzes nicht näher untersucht hat.

Die angesprochenen Probleme bei der Durchführung der Volkszählung 1990 Hessen zum Teil eine rege Diskussion über die gewählte Methode der Volkszählung entstehen. Von Bedeutung für das Verständnis .des vorliegenden Berichtes ist, dass die Geschäftsprüfungskommission die Notwendigkeit der periodischen und gesetzlich vorgeschriebenen Vollerhebungen I3> (Erhebung von Daten über jedes einzelne Bevölkerungsmitglied der Schweiz) im Grundsatz nicht in Frage gestellt hat. Im Laufe ihrer Untersuchung wurde sie in dieser Auffassung immer wieder bestärkt.

In allen Kreisen scheint auch unbestritten zu sein, dass die Volkszählung innerhalb der Statistiken eine Schlüsselrolle einnimmt. Als einzige Erhebung liefert sie periodisch räumlich und zeitlich vergleichbare Grunddaten über alle Einwohner, Haushalte, Wohnungen und Wohngebäude auf Stufen Bund, Kantone, Gemeinden und anderen Organisationseinheiten (Agglomerationen, Quartiere). Die föderalistische Struktur der Schweiz verlangte seit jeher nach räumlich differenzierten und doch vergleichbaren Ergebnissen.

Die Evaluation der PVK lässt im übrigen erkennen, dass die Gemeinden nicht die Volkszählung als solche in Frage stellen, sondern sich gegen die Erhebungsmethode aussprechen. Der Bundesrat hat bereits zu Beginn der achtziger Jahre eine methodische Neuausrichtung der Volkszählung in Aussicht gestellt. Diese Absichtserklärungen wurden in der Volkszählung 1990 nicht in die Tat umgesetzt. Zurzeit ist nicht erkennbar, wie die Volkszählung 2000 auf eine neue methodische Basis gestellt werden soll.

Bevor die Probleme in den genannten Bereichen und eine Neuausrichtung angegangen werden können, muss nach Auffassung der Kommission Klarheit geschaffen werden über den Informationsauftrag, den das BFS mit der Volkszählung zu erfüllen hat. Die Geschäftspriifungskommission ist der Ansicht, dass dem BFS nicht zuletzt durch den föderalistischen Staatsaufbau eine effiziente und einfache Organisation der Volkszählung erschwert wird. Der Informationsauftrag ist so gesehen nicht Selbstzweck, sondern dient dem BFS bei der Konzipierung, Planung und Durchführung der Volkszählung als Grundlage.

!3>

Diese ermöglicht es, im Besitze kleinräumig vollständiger und strukturell richtiger Daten zu sein, worauf die Schweiz seit jeher grossen Wert legte.

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53 531

Der Informationsauftrag des BFS Bedeutung und Funktion des Informationsauftrages

Das BFS setzt den Informationsauftrag mit der Volkszählungsverordnung gleich.

Im Gegensatz dazu vertritt die Geschäftsprüfungskommission die Meinung, äass die Volkszählungsverordnung nicht als Informationsauftrag aufgefasst werden kann, zumal diese keine konzeptionellen Aussagen enthält. Die Volkszählungsverordnung beschränkt sich auf die Auflistung der zu erhebenden Merkmale. Diese lassen sich nicht auf einen Informationsauftrag, der die Grundlage zu einem Konzept bildet, zurückführen. Um erklären zu können, wie die Merkmale in die Verordnung einfliessen, muss sich nach Auffassung der Geschäftsprüfungskommission der Fragebogen, der die Umsetzung der Volkszählungsverordnung darstellt, auf ein Konzept stützen. Diesem Konzept sollte seinerseits der Informationsauftrag zugrunde liegen. Das BFS folgert daraus, dass letztendlich das Fehlen eines politischen Mandats und damit einer Statistik-Politik bemängelt werde und diesem Umstand nicht seitens des BFS, sondern durch die politische Behörde (den Bundesrat) Rechnung getragen werden muss.

Aus Gründen der Oberaufsichtskompetenz steht es der Geschäftsprüfungskommission nicht zu, den Informationsauftrag der Volkszählung stellvertretend für den Bundesrat festzulegen. An dieser Stelle sei nur eine nicht abschliessende Aufzählung der Funktionen, die ein Informationsauftrag zu erfüllen hat, genannt: Der Informationsauftrag soll u, a. eine Antwort auf die Frage geben, welche Daten zu welchem Zweck durch die Volkszählung erhoben werden, z. B. weshalb die in der Volkszählungverordnung genannten Merkmale nachgefragt werden; ausserdem sollte ein Informatiohsauftrag darüber Auskunft geben, wer für die Auswahl der Fragen zuständig und nach welchen politischen und rechtlichen Kriterien dabei vorzugehen ist, welche Daten durch die Volkszählung erhoben und welche aus anderen Statistiken gewonnen werden können.

532

Bisheriges Erscheinungsbild des Informationsauftrages

Die Geschäftsprüfungskommission ist der Ansicht, dass der Volkszählung kein präziser, vom Bundesrat vorgegebener Informationsauftrag zugrunde liegt.14Zwar lassen sich Elemente eines Informationsauftrages im Bundesstatistikgesetz > und der Volkszählungsverordnung I5> ausmachen. Während der Bundesgesetzgeber die durch die Volkszählung zu erfüllenden Aufgaben in allgemeiner Form umschreibt, legt die Volkszählungsverordnung die zu erhebenden Merkmale fest. Diese Vorgaben geben jedoch keinen Aufschluss, welche Informationsbedürfnisse im Hinblick auf die Erfüllung welcher Staatsaufgaben berücksichtigt werden müssen. Die Angaben der Volkszählungsverordnung wurden bis anhin von unten her, d. h. von den Datennachfragem über die Departemente zum Bundesrat entwickelt. Das BFS betont, dass es die Volkszählung im Auftrag des Bundesrates aufgrund verschiedener Kriterien (Vergleichbarkeit, Kosten-Nutzen-Verhältnis, Datenschutz) konzipiert und dabei über den - in seinen Augen in der Volkszählungsverordnung festgelegten - Informationsauftrag nicht hinausgeht. Um etwa den Fragenkatalog für die Volkszählung 1990 festzulegen, klärte das BFS die Informationsbedürfnisse mit 141 ls

Artikel 3 des Bundesstatistikgesetzes.

> Artikel l und 3 der Volkszählungsverordnung 1990.

1368

Hilfe von Gesprächen mit der Wissenschaft und Forschung, der öffentlichen Verwaltung, den Verbänden, politischen Parteien und anderen betroffenen Kreisen ab.

Das Amt präzisiert sodann, dass es sich eigentlich um Aufträge der einzelnen Departemente handelt, die ihre Nachfrage nach Daten beim Bundesrat im Rahmen des Mitberichtsverfahrens anmelden. Daraus resultierte die vom Bundesrat verabschiedete Verordnung.

Die Geschäftsprüfungskommission gelangt damit zur Schlussfolgerung, dass politische Vorgaben und Entscheidrichtlinien fehlten. Es wurde nicht genügend klar festgelegt, aus welchen politischen, gesellschaftlichen und wissenschaftlichen Gründen die Erhebungsmerkmale erfragt werden und welchen Anforderungen die erhobenen Daten genügen müssen.

Die Kommission stellt fest, dass einem solchen Vorgehen, nämlich der Definition des Informationsauftrages von unten her, die politische Abstützung fehlt. Das hat zur Folge, dass dem BFS keine konkreten Kriterien zur Verfügung stehen, um mit den beteiligten Interessengruppen darüber zu verhandeln, ob ein bestimmtes Merkmal im Fragebogen berücksichtigt wird oder nicht. Wenn dem BFS teilweise Konzeptlosigkeit bei der Planung und Durchführung vergangener Volkszählungen vorgeworfen wurde, so ist dies nicht zuletzt dem Fehlen politischer Vorgaben zuzuschreiben.

Die Geschäftsprüfungskommission erachtet es deshalb als unabdingbar, dass der Bundesrat in einem ersten Schritt den Jnformationsauftrag des BFS genau festlegt.

Im Rahmen dieser Regierungsobliegenheit kommt der Bundesrat, nicht darum · herum, die Bedeutung und Notwendigkeit einer Bundesstatistik im allgemeinen und der Volkszählung im besonderen politisch zu begründen. Dem BFS seinerseits wird durch einen klar umschriebenen und politisch abgestützten Informationsauftrag ein geeignetes Mittel in die Hand gegeben, um mit dem notwendigen Freiraum zu beurteilen, welche Informationsbedürfnisse es mit welchen Mitteln abdecken kann. Es kann Datennachfragen,, die dieser Politik entsprechen, in das statistische System einbinden und mit der adäquaten Methode (Vollerhebung, Registererhebung, Stichproben etc.) befriedigen. Als mögliche Umsetzung des Informationsauftrages in Form eines Konzepts schwebt der Kommission ein sogenanntes Weissbuch, wie es auf internationaler Ebene zur Anwendung gelangt, vor.

Ausgehend von
den Überlegungen zur Volkszählung ist die Geschäftsprüfungskommission überdies der Ansicht, dass der Bundesrat bestimmen sollte, welche Informationen der Bund zur sinnvollen Wahrnehmung seiner Aufgaben braucht und welche er der Öffentlichkeit zur Verfügung zu stellen hat. Solche Vorgaben könnten zudem Klarheit über die grundsätzliche Frage schaffen, was für ein gemeinsames Datensystem gebraucht wird und was dezentral abgewickelt werden kann. Um diese politische Führungsaufgabe zu erfüllen, muss die Regierung von einer ganzheitlichen Betrachtungsweise ausgehend Die Geschäftsprüfungskommission ist der Auffassung, dass eine kohärente Statistikpolitik des Bundes formuliert werden sollte, die auch die Volkszählung umfasst. In diesem Zusammenhang verweist die Geschäftspriifungskommission auf die Motion Ruffy, mit welcher der Bundesrat beauftragt wird, im Rahmen der Totalrevision der Bundesverfassung die Statistik explizit als Bundesaufgabe zu bezeichnen16*.

)6)

95.3300 Motion Ruffy; Ver^assungsgrundlagen für die Statistik, 22. Juni 1995.

52 Bundesblall 148. Jahrgang, Bd. H

.

1369

54

Änderung der Erhebungsmethode

Die Evaluation ergab, dass die Vollerhebung durch Direklbefragung mittels Personenfragebogen und Zählerorganisation auch heute noch wissenschaftlich wie methodisch zweckmässig ist. Die Geschäftsprüfungskommission ist der Ansicht, dass diese Erhebungsmethode aus gesellschaftlichen, politischen und finanziellen Gründen in Zukunft kaum noch durchführbar ist und eine Neuausrichtung jetzt an die Hand genommen werden muss. Die Erhebungsmethode ist den heutigen Verhältnissen nicht mehr angepasst: die Bereitschaft der Bevölkerung zum Ausfüllen der Personenfragebogen ist im Abnehmen begriffen, der Aufwand und die Organisationsschwierigkeiten der Gemeinden bei der Erhebung und Aufbereitung der Daten und der politische Widerstand nehmen zu und Alternativen sind vorhanden. Angesichts der abnehmenden Akzeptanz der Volkszählung in ihrer herkömmlichen Form ist es eine Frage der Kosten und der Zweckmässigkeit, eine Änderung möglichst rasch herbeizuführen.

Auf alternative Erhebungsmethoden angesprochen erklärt das Amt, dass eine Register- oder registergestützte Zählung seiner Ansicht nach theoretisch gangbar, aber mit grossen Änderungen der Administrativstrukturen und der Kompetenzen von Bund, Kantonen und Gemeinden verbunden wäre. Eine solche Zählung setzt die Harmonisierung der Gemeinderegister voraus, was nach Meinung des BFS und des Bundesamtes für Justiz eine Verfassungsänderung bedingt. Was die Mikrozensen angeht, sind sie nach Auffassung des BFS kein Ersatz für die Volkszählung.

Nach Ansicht der Kommission muss alles daran gesetzt werden, dass die aufBun-^ desebene, in den Kantonen und Gemeinden vorhandenen Daten besser ausgeschöpft werden. Dazu müssen Synergien zwischen den Informationen, die die Gemeinden zu Verwaltungszwecken in ihren Registern führen und jenen, die der Bund für statistische Aufgaben braucht, freigesetzt werden. Es entspricht nicht mehr einem ausgewogenen Verhältnis von Aufwand und Ertrag, wenn Register für die Verwaltungsführung angelegt werden, während sie infolge ihrer Heterogenität nicht zu statistischen Zwecken gebraucht werden können. Die Aufgabe einer Statistikpolitik des Bundes wird hier darin gesehen, Doppelspurigkeiten zu vermeiden, um die vorhandenen Daten besser zu nutzen. In diese Richtung geht übrigens auch die Motion Ruffy.

Während die Festlegung des Informationsauftrages Aufgabe des Bundesrates ist, muss dem BFS der nötige Handlungsspielraum eingeräumt werden, um in Zusammenarbeit mit den Kantonen und Gemeinden die Art und Weise, wie die im politischen Auftrag verlangten Informationen gesammelt werden, zu bestimmen. Anders als bisher (der Bundesrat legt in der Verordnung die Erhebungsmethode fest) sollte in Zukunft das BFS aufgrund eines Erhebungskonzepts diejenige Methode wählen, die den Anforderungen des Informationsauftrags gerecht wird. Es hängt massgeblich von der Ausgestaltung des Informationsauftrages ab, ob beispielsweise eine Vollerhebung mit Direktbefragung, eine registergestützte oder Registererhebung oder sogar blosse Stichproben zum Ziele führen.

Die optimale Nutzung der vorhandenen Daten und Statistiken setzt eine intensive Zusammenarbeit zwischen dem BFS, den Kantonen und Gemeinden voraus, und es stellt sich die Frage, ob der Bund in diesem Bereich über eine ausdrückliche Kompetenz verfügen muss oder sich darauf beschränken kann, scine Steuerungsfunktion auf andere Weise wahrzunehmen. Nach Auffassung des BFS bedürfen Vorschriften zum Inhalt und Führung der kantonalen und kommunalen Register einer verfassungsmässigen Grundlage. Die Kommission hält es aber auch für möglich, dass

1370

diese Ziele in erster Linie auf dem Weg über nicht zwingende Regeln - wie beispielsweise «soft law», partnerschaftliche Vereinbarungen, finanzielle Anreize, Rahmengesetze, Förderungsmassnahmen etc. - erreicht werden können. Längerfristig stellt sich aber die Frage, ob sich nicht doch eine Verfassungsgrundlage aufdrängt. In diesem Sinne unterstützt die Geschäftsprüfungskommission den Vorschlag des Bundesrates im Entwurf zu einer neuen Bundesverfassung, die Bundesstatistik ausdrücklich zu erwähnen17). Eine solche Verfassungsbestimmung müsste die Grundlage zur Vereinheitlichung der Register schaffen.

Für die Kommission herrscht über folgenden Punkt Klarheit: Um die Volkszählung auf eine neue Basis zu stellen, muss eine Instanz die Initiative ergreifen. Nach Auffassung der Kommission ist es der Bund, der diesen Prozess einleiten muss. Er verfägt über das nötige Know-How und Personal, um eine aktive undföhrende Koordinationspolitik im. Bereich der Bundesstatistik zu betreiben. Die Probleme, die sich aus der grossen Anzahl der Gemeinden und der föderalistischen Struktur ergeben, dürfen den Bund nicht davon abhalten, seine Steuerungsrolle wahrzunehmen.

55 551

Würdigung bisheriger Bestrebungen des Bundes zur methodischen Neuausrichtung der Volkszählung Massnahmen für die Volkszählung 1990

Da die Volkszählung 1980 gemäss bundesrätlicher Zusicherung 18> die letzte sein sollte, die nach bisherigem Muster durchgeführt worden ist, wurde eine Arbeitsgruppe zur Vorbereitung der Zählung 1990 eingesetzt. Die Änderungsvorschläge umfassten auch die Erhebungsmethode (bisherige Methode oder Registerzählung), enthielten aber keine Vorstellungen über deren Realisierung. Erst sehr spät wurden die konkreten Vorberëitungsarbeiten an die Hand genommen. Entsprechend ist eine grundlegende Änderung des Volkszählungssystems unterblieben. Die wesentlichen Neuerungen betrafen die Organisation (Vorabdruck und Postversand) und den Inhalt (Erhebungsmerkmale) der Zählung, nicht aber die Erhebungsmethode.

Die Kommission teilt die Auffassung des BFS, dass seine Rolle bei der Anpassung der Erhebungsmethode an neue Gegebenheiten nicht überschätzt werden darf und insbesondere von den rechtlichen und politischen Rahmenbedingungen abhängt.

Allerdings muss die Haltung des Amtes kritisiert werden, wonach es den geäusserten Handlungsbedarf immer wieder mit dem Fehlen bundesverfassungsrechtlicher Grundlagen im Bereich der Vereinheitlichung kantonaler und kommunaler Register erwiderte. Die Verantwortung für die vom Bundesrat beabsichtigte, aber eben unterbliebene Neuausrichtung der Volkszählung trägt das BFS zwar nicht allein, es hat.

aber diesen Prozess nicht mit der entsprechenden Vehemenz unterstützt. Die Geschäftsprüfungskommission ist der Meinung, dass das BFS seine Vordenkerrolle in Zukunft besser wahrzunehmen, Impulse aufzunehmen und in initiatives Vorgehen umzusetzen hat.

17

> Der Vorschlag findet sich auf S. 104 der Erläuterungen zum Verfassungsentwurf.

> Amtl. Bull. S 1981 389, 81.439: Antwort Bundesrat Hürlimann auf die Interpellation Dilliervom 18. Juni 1982, Volkszählung.

18

1371

552

Vorbereitung der Volkszählung 2000

Im Rahmen der Vorbereitungsarbeiten hat der Bundesrat am 23. Januar 1995 beschlossen, die nächste Volkszählung als registergestützte Direkterhebung durchzuführen. Angestrebt wird eine Erhebungsmethode, die den Aufwand der Gemeinden minimiert und die eine optimale Nutzung bestehender Register und vorhandener Informatikstrukturen ermöglicht.

Die Geschäftsprüfungskommission unterstützt den Zeitpunkt und die Stossrichtung dieses Grundsatzentscheids, zweifelt aber aus drei Gründen an dessen zeitgerechter Verwirklichung: zum einen fehlt dem BFS der für die Umsetzung dieses Entscheides notwendige klare Informationsauftrag, zum anderen sind zurzeit noch zu viele politische und rechtliche Fragen offen. Hinzu kommt der Umstand, dass die Gemeinderegister nur für sehr wenige Merkmale in vergleichbarer Form geführt werden. Deshalb sind für die Volkszählung 2000 keine wesentlichen Neuerungen bezüglich der Erhebungsmethode zu erwarten.

Angesichts dieser Überlegungen, den langen Vorbereitungszeiten für den Aufbau der Register191 und den aus der Volkszählung 1990 gewonnenen Erfahrungen hält es die Geschäflsprüfitngskommission für unabdingbar, dass der Bundesral parallel zu den Vorbereitungsarbeiten für die Volkszählung 2000 jene für die Erhebung im Jahre 2010 an die Hand nimmt. Ohne die Resultate der Volkszählung 2000 abzuwarten, sollte der Bundesrat neben der Vorbereitung der nächsten Zählung bereits alles daran setzen, dass die Volkszählung 2010 sich - soweit es der Informationsauftrag gebietet - auf der Grundlage der in kantonalen und kommunalen Registern vorhandenen Informationen durchführen lässt.

6

Empfehlungen der Geschäftsprüfungskommission an den Bundesrat

Aufgrund dieser Feststellungen und Beurteilung gibt die Geschäftsprüfungskommission folgende Empfehlungen ab:

61

Statistikpolitik des Bundes

Die Geschäftsprüfungskommission ersucht den Bundesrat, eine Statistikpolitik des Bundes zu definieren und zu führen und die Eidgenössische Volkszählung sowie alle anderen statistischen Arbeiten des Bundes in einem einzigen Erlass zu regeln.

62

Informationsauftrag

Die Geschäftsprüfungskommission bittet den Bundesrat, den Informationsauftrag, der der Eidgenössischen Volkszählung zugrunde liegt, im Rahmen der Statistikpolitik des Bundes zu definieren. Dieser Auftrag soll insbesondere die Frage beantworten, zu welchen Zwecken welche Daten erhoben werden.

191

Der Aufbau der Register beansprucht nach Ansicht der von der PVK beauftragten Experten 10-20 Jahre.

1372

63

Erhebungskonzept für die Eidgenössische Volkszählung

Die Geschäftspriifungskommission ersucht den Bundesrat, nach der Erstellung des Informationsauftrages dem Bundesamt für Statistik das Konzept und die Art der Datenerhebung zu überlassen.

7 71

Motionen der Geschäftsprüfungskommission Vereinfachung der Eidgenössischen Volkszählung 2000

Der Bundesrat wird beauftragt, im Rahmen der rechtlichen Möglichkeiten alles daran zu setzen, dass bereits für die Volkszählung 2000 eine vereinfachte und kostengünstigere Erhebungsmethode zur Anwendung gelangt. Im Hinblick auf diese Volkszählung wird der Bundesrat beauftragt, folgende Möglichkeiten zu prüfen: - Einführung von Unterstützungs- oder Anreizmassnahmen durch den Bund, die den Kantonen und Gemeinden erlauben, ihre verwaltungstechnischen Datenregister zwecks statistischer Ziele zu harmonisieren; - Förderung der interkantonalen Zusammenarbeit durch den Bund im Bereich der Harmonisierung der Datenregister, -erhebung und -aufarbeitung (Regionalisierung).

72

Neuausrichtung der Eidgenössischen Volkszählung 2010

Der Bundesrat wird beauftragt, die notwendigen verfassungsmässigen und gesetzlichen Grundlagen zu schaffen, damit die Volkszählung im Jahre 2010 auf der Grundlage von harmonisierten Registern der Kantone und Gemeinden abgewickelt werden kann.

8

Weiteres Vorgehen

Im Namen der vertikalen Sektion 4 Der Präsident: Dünki, Nationalrat Die Sekretäre: Schwab/AIbrecht Im Namen der Geschäftsprüfungskommission

Der Präsident: Maurer, Nationalrat S254

1373

Anhang Evaluation der eidgenössischen Volkszählung Schlussbericht der Parlamentarischen Verwaltungskontrollstelle zuhanden der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates vom 3. Juli 1995

1374

Abkürzungen BFS BUR CEE EDV EU FEDESTAT GEOSTAT GPK MOVPOP OECD PVK REGIOSTAT UNO VZ

Bundesamt für Statistik Betriebs- und Unternehmensregister Commission économique pour l'Europe (UNO) Elektronische Datenverarbeitung Europäische Union Begleitgruppe der Bundesämter Raumbezogene Datenbank des BFS (ehemals Hektarraster) Geschäftsprüfungskommission Movimento della popolazione ' Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (Organisation for Economie Coopération and Development) Parlamentarische Verwaltungskontrollstelle Begleitgruppe der regionalen statistischen Ämter Vereinigte Nationen (United Nations Organisation) Volkszählung

1375

Parlamentarische Verwaltungskontrollstelle

3003 Bern, 3. Juli 1995 An die Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates

Evaluation der eidgenössischen Volkszählung Sehr geehrter Herr Präsident, sehr geehrte Damen und Herren Sie haben die Parlamentarische Verwaltungskontrollstelle beauftragt, die vom Bundesamt für Statistik alle zehn Jahre durchgeführte eidgenössische Volkszählung zu evaluieren. In Anbetracht der in den letzten Jahren in der Öffentlichkeit artikulierten Kritiken an der Volkszählung galt es, die folgenden zwei Fragen zu beantworten: 1. Welchen Informationsauftrag hat das Bundesamt für Statistik mit der Volkszählung zu erfüllen?

2. Ist die bisherige Erhebungsmethode der Volkszählung zweckmässig oder sind auch andere Erhebungsmethoden denkbar und einsetzbar?

Gestützt auf unsere Ermittlungen sowie auf ein von uns in Auftrag gegebenes Expertengutachten kommen wir zu den folgenden zentralen Befunden: - Es fehlt an einem klaren und eindeutigen politischen Auftrag für die Volkszählung. Die konzeptuellen Grundlagen für die Ausgestaltung, Organisation und Auswertung der Volkszählung sind mangelhaft.

Dies wird die Qualität und -die Aussagekraft der Volkszählungsdaten erheblich beeinträchtigen. Andere Erhebungsmethoden sind heute verfügbar und werden in verschiedenen Ländern Europas bereits mit Erfolg angewandt.

Die wichtigsten Unterlagen zur Vorgehensweise sowie unsere Befunde, Schlussfolgerungen und Empfehlungen sind im nachfolgenden Schlussbericht aufgeführt.

Ausführliche Informationen sowie der Wortlaut des von der PVK in Auftrag gegebenen Gutachtens sind im Arbeitsbericht der PVK enthalten.

Wir bitten Sie um Kenntnisnahme.

Mit freundlichen Grüssen Parlamentarische Verwaltungskon trollstelle Der Leiten M. Spinatsch Der Projektleiter: P. Trees 8254

1376

'

Bericht 1 1.1

,

Auftrag und Aufbau der Untersuchung Auftrag

Im Auftrag der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates (GPK) hat die Parlamentarische Verwaltungskontrollstelle (PVK) die eidgenössische Volkszahlung 1990 evaluiert: Die zustandige Sektion V 4 legte die beiden folgenden Untersuchungsfragen fest:

Zur Beantwortung der Frage nach dem Informationsauftrag der Volkszahlung stützte sich die PVK grundsätzlich auf folgende von ihr durchgeführte Teiluntersuchungen: - Gesetzesanalyse; Dabei wurden nicht nur die rechtlichen Grundlagen, die Verordnungen und die Botschaften des Bundesrates zur Volkszahlung im engeren Sinn herangezogen, sondern es wurde generell die Gesetzgebung zur Statistik auf die Bestimmung des Informationsauftrages der Volkszahlung hin untersucht, - Literatur- und Dokumentenanalyse: Die Analyse umfasste eine grosse Zahl wissenschaftlicher Beitrage aus dem In- und Ausland, vom BFS selbst oder von diesem in Auftrag gegebene Untersuchungen sowie die von verschiedenen Arbeitsgruppen erstellten Berichte zur Volkszählung 1990 und 2000.

Zur Beantwortung der Frage der Erhebungsmethode stützte sich die PVK hauptsachlich auf ein Expertengutachten, das sie bei Herrn Prof. Wolfgang Polasek, Institut fur Statistik und Oekonometrie derUniversitätt Basel, und Herrn lie. phil. II Martin Schuler, Institut de recherche sur 1'environnement construit der Ecole PolytechniqueFédéralee Lausanne (EPFL), in Auftrag gegeben hatte.

Im Rahmen der Untersuchung der PVK wurde dem Bundesamt fur Statistik (BFS) zudem die Gelegenheit geboten, sich schriftlich zu den beiden Untersuchungsfragen zu äussern.

Der vorliegende Schlussbericht fasst die wichtigsten Ergebnisse der Evaluation der eidgenossischen Volkszahlung 1990 zusammen. Die vollständigen Resultate sind im Arbeitsbericht der PVK vom 3. Juli 1995 enthalten. Der Arbeitsbericht (Arbeitsbericht PVK, Expertengutachten Polasek/Schuler, Bibliographie) ist bei der 53 Bundesblatt 148. Jahrgang. Bd. II

1377

Dokumentationszentrale der Parlamentsdienste, Parlamentsgebäude, Tel. 031 322 97 44, erhältlich.

1.2

3003 Bern,

Aufbau der Untersuchung

Nach einer kurzen Darstellung der Untersuchungsfragen und der von der PVK gewählten Arbeitsweise im ersten Kapitel des Schlussberichtes, führt das zweite Kapitel in die Volkszählung ein und zeigt die in der Volkszählung 1990 aufgetretenen Probleme und die von verschiedener Seite geäusserte Kritik auf; Im dritten Kapitel werden die von der Sektion V 4 der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates aufgeworfenen Fragen beantwortet, Schlussfolgerungen gezogen und Empfehlungen der PVK abgegeben. Aus zeitlichen Gründen fand eine Einschränkung auf die Personenerhebung der Volkszählung statt. Die PVK ist sich der Tragweite dieser Einschränkung bewusst; sie hat in ihrer Untersuchung die Bedeutung der Verknüpfung der verschiedenen Erhebungen (Verknüpfung der Haushalts- und Personenerhebung mit der Wohnungs- und Gebäudeerhebung und die Verknüpfung mit dem Betriebs- und Unternehmensregister) stets erkannt und versucht, wo nötig, dem Stellenwert des Wohnsitzabgleichs und der Geokodierung gebührend Rechnung zu tragen.

Die Frage nach der grundsätzlichen Notwendigkeit einer periodisch durchgeführten Volkszählung war nicht Gegenstand' der Überprüfung der PVK. Die Sektion V 4 der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates hat im Vorfeld der Untersuchung die periodische Durchführung einer Volkszählung klar bejaht. Nicht näher untersucht wurde ferner die Frage nach der ungleichen Bestrafung der Volkszählungsverweigerer. Mit der Beantwortung der Motion Jenni (95.3042) hat der Bundesrat anerkannt, dass die Situation unbefriedigend ist und erklärt, er prüfe alternative Möglichkeiten der Strafverfolgung im Rahmen der Volkszählung 2000.

2 2,1

Die Volkszählung in der Schweiz Aufgabe und Entwicklung der Volkszählung

Lange Zeit stellte die Volkszählung die einzige flächendeckende staatliche statistische Erhebung der Schweiz dar. Ursprünglich war sie auf die Ermittlung der Zahl und der Zusammensetzung der Bevölkerung ausgerichtet. Im Verlaufe des 20. Jahrhunderts hat sich die Volkszählung über eine reine Bevölkerungserhebung hinaus zu einer vielschichtigen, mehrthematischen Grosszählung entwickelt. Als einzige Erhebung liefert sie periodisch räumlich und zeitlich vergleichbare Grunddaten über alle Einwohner, Haushalte, Wohnungen und Wohngebäude auf allen Stufen des schweizerischen Staatswesens (Bund, Kantone und Gemeinden) sowie auf über- und infrakommunaler Ebene (Agglomerationen, Quartiere, Zählkreise und Hektaren). Die Ergebnisse der Zählungen werden in einer Vielzahl von Veröffentlichungen des BFS und anderer Stellen einem breiteren Publikum zugänglich gemacht.

Die Volkszählung wird seit 1850, dem Jahr der ersten eidgenössischen Volkszählung, regelmässig im Zehnjahresrhythmus durchgeführt. Das Instrument war, parallel zu den sozialen, politischen und wirtschaftlichen Veränderungen in der schweizerischen Gesellschaft, einem steten Wandel unterworfen, der im J^auf der Zeit zu einem wesentlichen inhaltlichen und thematischen Ausbau der Erhebung und zu Anpassungen und Neuerungen im Bereich der Auswertungen und Publikationen

1378

führte. Der Wandel ist in diesem Sinne nie abgeschlossen und wird vom BFS auch zielstrebig weitergeführt.

2.2

Nutzung der Volkszählungsdaten

Die Erhebung von Daten in diesem Umfang ist nur dann gerechtfertigt, wenn diese auch entsprechend genutzt werden. Die Untersuchungen der PVK haben gezeigt, in welchen Bereichen die Volkszählungsdaten hauptsächlich zur Anwendung gelangen. Sie dienen: - den Behörden alter Stufen (Gemeinden, Kantone, Bund) zur Vorbereitung, Durchführung und Ueberprüfung offentlicher Aufgaben; - der Zuteilung politischer Mandate, so der Nationalratsmandate und der Mandate verschiedener kantonaler Parlamente; - der Bestimmung des Anteils der Kantone am Finanzausgleich, der Festlegung von Subventionen und der Ausschüttung von Erträgen öffentlicher Anstalten; - als Basis zur Vorbereitung und Entscheidfindung in der Planung, vor allem in der Infrastrukturplanung; - der wissenschaftlichen Fprschung und dem Unterricht; - als Ausgangspunkt für weiterführende statistische Untersuchungen, unter anderem zur Bildung und Gewichtung von Stichproben; - den internationalen Organisationen, beispielsweise als Basis zur Erstellung eigener-Statistiken oder zur Bildung von Ländervergleichen.

Die Nutzungsmöglichkeiten sind keineswegs abschliessend dargestellt. Eine Vielzahl von Datenanwendern, etwa Verbände, Firmen oder Privatpersonen etc., entnehmen Volkszählungsdaten direkt den Publikationen des BFS, wobei sie diese je nach ihren spezifischen Bedürfnissen auswerten oder anwenden.

Abbildung 1 Nutzung der Volkszahlungsdaten

Die Daten aus der Volkszählung stellen nun aber bei weitem nicht die einzige stati-stische Informationsquelle dar.

1379

2.3

Die Stellung der Volkszählung im statistischen System der Schweiz

Neben der Volkszählung werden vom BFS und verschiedenen anderen (Amts-) Stellen weitere Daten erhoben und zusätzliche Statistiken erstellt. Eine besondere Bedeutung kommt dabei den Mikrozensen zu: Einem repräsentativ ausgewählten Teil der Bevölkerung werden Fragen zu einem oder mehreren Themen zur Beantwortung unterbreitet, wobei dem Umfang des Fragebogens weniger enge Grenzen gesetzt sind als in der Volkszählung. Es können auch heikle Fragen, etwa über die persönlichen Verhältnisse oder zu Einstellungen der befragten Person gestellt werden, da die Teilnahme an der Erhebung, anders als bei der Volkszählung, auf Freiwilligkeit beruht.

In der von der PVK beigezogenen wissenschaftlichen Literatur kommt klar zum Ausdruck, dass die Mikrozensen die Volkszählung nicht zu ersetzen vermögen.

Vielmehr bauen die Mikrozensen auf den Ergebnissen der Volkszählung auf und nutzen diese zur Ziehung von Stichproben, zum Abgleich mit der Grundgesamtheit und zum Hochrechnen auf die Gesamtbevölkerung. Ihrerseits erbringen die Resultate der Mikrozensen dem statistischen System einen wertvollen Beitrag, indem sie die Ergebnisse der Volkszählung ergänzen und vertiefen und zur Kontrolle der Volkszählungsdaten herangezogen werden können. Sie dienen auch der zwischenzeitlichen Fortschreibung der Volkszählungsdaten, da Mikrozensen in kürzeren Abständen als die Volkszählung durchgeführt werden können.

Zusammen mit anderen Erhebungen bilden die Volkszählung und die Mikrozensen somit ein statistisches Gesamtsystem. Jeder Erhebung kommt dabei ihre spezifische Bedeutung zu, und jede Statistik erbringt eine bestimmte Leistung, Der Verzicht auf eine der beiden Erhebungsformen würde das statistische System als Ganzes schwächen und dessen Aussagekraft wesentlich mindern.

2.4

Volkszählung 1990: Aufgetretene Probleme und kritisierte Aspekte

Die Analysen der PVK haben gezeigt, dass sich die Volkszählung als Aufgabe stark von der üblichen Verwaltungstätigkeit unterscheidet. Sie wird nur alle zehn Jahre durchgeführt und kennt lange Vor- und Nachbearbeitungsphasen. Sie bewirkt bei allen beteiligten Stellen grosse personelle Belastungen, die durch ausgesprochene Spitzen gekennzeichnet sind. Einem Teil der für die Durchführung verantwortlichen Gemeinwesen hat sie nicht budgetierte Kosten verursacht.

Die Volkszählung stellt auch deshalb ein einmaliges Unternehmen dar, weil jede Zählung unter jeweils veränderten gesellschaftlichen, politischen und wirtschaftlichen Verhältnissen durchgeführt wird. Diese lassen sich im voraus nur schwer abschätzen, können aber den Ausgang der Volkszählung nachhaltig beeinflussen.

Im Zusammenhang mit der Volkszählung 1990 sei an die erhöhte Sensibilität eines Teils der Bevölkerung dem Datenschutz gegenüber erinnert. Auslöser waren die «Fichenaffäre» und die darauf folgenden politischen Auseinandersetzungen, die dem BFS die Durchführung der Volkszählung erschwert haben.

Beginnend mit der Volkszählung 1980, dann vor allem aber in der Volkszählung 1990 sind, so haben die Befragungen und Untersuchungen der PVK ergeben, vermehrt Schwierigkeiten bei der Durchführung der Volkszählung aufgetreten, wobei sich diese je nach Phase, nämlich den Phasen der Vorbereitung, der Erhebung, der

1380

jg

Aufbereitung" und der Auswertung, bei den beteiligten Akteuren unterschiedlich bemerkbar gemacht haben.

Während sich das BFS hauptsächlich in den Phasen der Vorbereitung, Aufbereitung und Auswertung Problemen gegenüber sah, bereiteten den Gemeinden, insbesondere den grösseren Städten und den Agglomerationsgemeinden, die Phasen der Erhebung und der Aufbereitung Schwierigkeiten. Diese Schwierigkeiten waren hauptsächlich dadurch bedingt, dass ein bedeutender Teil der Personenfragebogen durch die Bevölkerung entweder nicht vollständig oder nicht wahrheitsgetreu ausgefüllt worden waren.

Es lassen sich verschiedene Ursachen für das beobachtete Verhalten ausmachen; Sie reichen von Desinteresse, Unwillen oder auch Unverständnis bis zu passivem Widerstand der Bevölkerung der Volkszählung gegenüber. Daneben war ein kleiner Teil der Bevölkerung zu verzeichnen, ca. 27 000 Personen, der sich grundsätzlich weigerte, einen Personenfragebogen auszufüllen. Hier handelte es sich klar um aktiven Widerstand gegen die Volkszählung als solche.

Für die betroffenen Gemeinden hatte dies zur Konsequenz, dass sie die bei den Kontrollen der Fragebogen festgestellten Mängel in der Phase der Aufbereitung beheben mussten, wenn die Qualität und Aussagekraft der Volkszählung beibehalten werden sollte. Die fehlerhaften Bogen wurden korrigiert, vervollständigt oder gänzlich von den Gemeinden ausgefüllt. Dies geschah durch Rückfrage in der Bevölkerung und unter Beizug der in den Gemeinderegistern gespeicherten Daten.

Den betroffenen Gemeinden ist, ihren Aussagen zufolge, durch diese vermehrte Kontroll- und Korrekturarbeit ein beachtlicher Aufwand entstanden, der oftmals mit einer starken personellen Belastung der Verwaltung und nicht budgetierten Kosten verbunden war. Über das Ausmass der Korrekturarbeiten liegen verschiedene Angaben vor. So geht eine vom BFS in Auftrag, gegebene Studie davon aus, dass ca. 20 Prozent der Personenfragebogen entweder korrigiert, ergänzt oder vollständig ausgefüllt werden mussten. Der Verband der Einwohner- und Fremdenkontrollchefs schätzt seinerseits den Anteil der zu bearbeitenden Fragebogen in seinen Mitgliedergemeinden auf über 50 Prozent ein.

Die Aufbereitung der Personenfragebogen wurde in den Augen der Gemeinden zudem durch die strengen Datenschutzbestimmungen des 1988 revidierten Volkszählungsgesetzes zusätzlich erschwert. Bei der Korrektur und Vervollständigung der Personenfragebogen mussten die Gemeinden auf die in ihren Registern gespeicherten Daten zurückgreifen, gleichzeitig war es ihnen aber untersagt, Daten aus den Personenfragebogen in ihre Gemeinderegister zu übernehmen (Registerabgleich).

Was die Qualität der Antworten anbelangt, gilt es zu beachten, dass das BFS bei der Ausgestaltung des Fragebogens bereits darauf verzichtet hatte, heikle Fragen, etwa die Frage nach der Anzahl Lebendgeburten verheirateter Frauen, überhaupt aufzunehmen, hatte doch diese Frage in der Volkszählung 1980 zu beträchtlichen Kontroversen geführt. Die Frage nach dem Bürgerort wurde 1980 von der Bevölkerung so schlecht beantwortet, dass sie in der Folge nicht ausgewertet werden konnte. In diesem Falle verzichtete das BFS 1990 gänzlich auf die Erhebung dieses Merkmals.

Bei einigen Fragen hat sich das BFS mit einer geringeren Antwortquote begnügt, in "der Phase der Aufbereitung auf ihre umfassende Bereinigung verzichtet und so einen gegenüber anderen Merkmalen geringeren Qualitätsstandard hingenommen. · Dies galt in der Volkszählung 1990 namentlich für das Merkmal Konfession.

1381

Die Untersuchungen der PVK haben ergeben, dass die Qualität der Beantwortung einzelner Fragen der Volkszählung 1990 sehr unterschiedlich ausfiel. So lässt sich feststellen, dass die Fragen zur Schul- und Berufsbildung, zur Stellung im Beruf, zum Schul- bzw. Arbeitsort (Adresse des Arbeitgebers) und zur Wahl des Verkehrsmittels schlechter als andere Fragen beantwortet wurden. Hier war die Bevölkerung offensichtlich weniger bereit, Auskunft zu geben, betreffen diese Fragen doch recht stark die persönlichen Verhältnisse der befragten Person. Vielfach wurde auch der Sinn einer Frage nicht erkannt; das galt etwa für die Frage nach dem Arbeits- bzw.

Schulort, die zur Bestimmung des Pendlerverhaltens herangezogen wird und in keiner Weise eine Bespitzelung darstellt.

Aus den Berichten der BFS-externen Begleitgruppen geht zudem hervor, dass der hohe Anteil offener Fragen, die nachträglich noch kodiert werden mussten, dem BFS in der Aufbereitungs- und Auswertungsphase einen erheblichen Aufwand verursachten und zu den aufgetretenen Verzögerungen bei der Auswertung und der Publikation der Resultate beigetragen haben. Daneben sind auch verschiedene technische und organisatorische Probleme bei der Erfassung der Bogen mit den elektronischen Lesegeräten und der Abspeicherung der Daten zu nennen. Zudem hat die lange andauernde Ungewissheit über den genauen Stichtag der Volkszählung, Dezember 1989 oder 1990, dem BFS in der Vorbereitungsphase den Handlungsspielraum eingeengt und die Planung erschwert.

Im Nachgang zur Volkszählung 1990 ist vom Verband der Einwohner- und Fremdenkontrollchefs, der Schweizerischen Konferenz der Stadt und Gemeindeschreiber und vom Schweizerischen Städteverband verlangt worden, auf die Durchführung der Volkszählung 2000 in der angestammten Form sei zu verzichten. In den eidgenössischen Räten sind zudem mehrere ähnlich lautende Vorstösse eingereicht worden.

2.5

Fazit

Die Schwierigkeiten, die sich bei der Volkszählung 1990 ergaben, sind vor allem in den Phasen der Erhebung und der Aufbereitung aufgetreten. Besonders davon betroffen waren die Gemeinden der städtischen Agglomerationen und das BFS selbst. Diese Probleme sind auf die Abnahme der Akzeptanz der Volkszählung in der Bevölkerung zurückzuführen, die sich in der hohen Zahl unvollständig ausgefüllter Personenfragebogen äusserte.

Die Aufbereitung der unvollständig ausgefüllten Personenfragebogen und die damit verbundene Arbeit haben sich z. T. negativ auf die Motivation der mit der Durchführung dieser Aufgabe betrauten Gemeinden ausgewirkt. Die Untersuchungen der PVK haben gezeigt, dass der Unmut der Gemeinden sich in erster Linie gegen die Erhebungsmethode (Vollerhebung und Direktbefragung mittels Personenfragebogen und Zählerorganisation) und kaum gegen die Volkszählung als solche richtete.

Die dargestellten Probleme und die erhobene Kritik verdeutlichen, dass es sich bei der Volkszählung um ein kompliziertes System handelt, in dem sich Informationsauftrag und Erhebungsmethode gegenseitig bedingen und gleichzeitig voneinander abhängen. So wirkt sich die Auslegung des Informationsauftrages (siehe Kapitel 3.1) entscheidend auf die Wahl der Erhebungsmethode aus (siehe Kapitel 3.3). Die Erhebungsmethode ihrerseits ist ausschlaggebend für die Akzeptanz in der Bevölkerung und beeinflusst wesentlich die Motivation der Gemeinden, was sich beides auf die Kosten und die Qualität der Volkszählung niederschlägt:

1382

Abbildung 2 Das System Volkszahlung

Letztlich geht es um die Optimierung des «Systems Volkszählung>> Kann, ausgehend vom Informationsauftrag, eine Erhebungsmethode eingeführt werden, die die Bevölkerung und die Gemeinden wenig bis gar nicht belastet, steigt die Motivation aller Beteiligten, was sich positiv auf die Qualität und die Kosten auswirkt. In einem ersten Schritt geht es also um die Festlegung des Informationsauftrages. Der Informationsauftrag kann aber nicht losgelost von der Erhebungsmethode bestimmt werden, da die Wahl der Erhebungsmethode wiederum die Akzeptanz der Volkszäh-lung entscheidend beeinflusst.

3 .

3.1

Evaluation der eidgenb'ssischen Volkszahlung Der Informationsauftrag der Volkszahlung und seine Erfüllung

Die Bestimmung des Informationsauftrages stellt den Ausgangspunkt zur Erörterung der Frage nach der Wahl und dem Einsatz einer geeigneten Erhebungsmethode dar, sind doch beide Fragen, wie dies oben dargestellt wurde, aufs engste miteinander verbunden. Als erstes drängte sich aus der Sicht der Sektion V 4 der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates somit die Beantwortung folgender Frage auf:

Welchen Informationsauftrag hat das Bundesamt für Statistik mit der Volkszahlung zu erfüllen?

Idealerweise müsste sich ein Soll-Zustand, namlich der genau umschriebene Infor-mationsauftrag d e r Volkszahlung, feststellen lassen, d e r dann d e m Abweichung vom Soll-Zustand bestimmenundd auf "dieGründee schliessen, die fur diese Abweichung verantwortlich sind.

Der Fragebogen der Volkszahlung ist als Umsetzung des Informationsauftrages im Rahmen des Erhebungskonzeptes aufzufassen. Der Fragebogen allein genügt nicht, um den Informationsauftrag und das Erhebungskonzept der Volkszahlung zu bestimmen.

1383

3.1.1

Bestimmung des Informationsauftrages der Volkszahlung

Grundsätzlich hat jegliches Verwaltungshandeln semen Ursprung in einem Gesetz.

Im Falle der Volkszahlung müsste gelten, dass sich der Informationsauftrag aus dem Volkszählungsgesetz bestimmen lasst. Die Untersuchungen der PVK haben nun aber gezeigt, dass der Informationsauftrag nirgends genügend griffig definiert ist (Soll-Zustand), um sich mil dem Ist-Zustand vergleichen zu lassen. Vielmehr verschiedenen Elementen Ele setzt sich der Informationsauftrag aus verschiedenen zusammen, die einerseits auf rechtlichen Grundlagen fussen und andererseits von Faktoren bedingt sind, die ausserhalb der Gesetzgebung stehen.

Von zentraler Bedeutung sind dabei unter anderem die wissenschaftlichen Konzepte zur Statistik und die Empfehlungen internationaler Organisationen, etwa der Vereinigten Nationen (UNO) und der Europäischen Union (EU), zur Volksza'hlung.

Wie jede staatliche Aufgabe unterliegt die Volksza'hlung zudem auch dem starken Einfluss von Interessengruppen. Das Zustandekommen des Informationsauftrages lasst sich wie folgt darstellen: Abbildung 3 Zustandekommen des Informationsauftrages

Der Stellenwert und die Bedeutung der einzelnen Elemente lassen sich nur bedingt bestimmen. So kann etwa der Einfluss der Interessengruppen auf die Ausgestaltung des Informationsauftrages kaum abschliessend abgeschätzt werden. Wie die Untersuchung noch zeigen wird, ist der Spielraum des BFS weniger durch die rechtli-chen Grundlagen als durch die Befolgung internationaler Empfehlungen und die Sicherung der Vergleichbarkeit mitfrüherennVolkszählungenn (Zeitreihen) bestimmt.

3.1.2

Die rechtlichen Grundlagen der Volkszahlung

Da in der Verfassung die Volksza'hlung nicht als eigenstandige Bundesaufgabe definiert ist, lässt sich folglich der Informationsauftrag daraus auch nicht bestimmen.

Vielmehr ergibt sich die Statistikkompetenz des Bundes aus den ihm übertragenen Eingriffs-, Finanzierungs-, Aufsichts- und Koordinationskompetenzen. Aus diesen leitet der Bund, «kraft Sachzusammenhang», stillschweigend die Befugnis ab, die

1384

notwendigen statistischen Erhebungen vorzunehmen, worunter auch die Volkszählung fällt.

Als Aufgabe des Bundes ist die Volkszählung bereits seit 1860 im Volkszählungsgesetz geregelt. Dieses ist aber äusserst knapp gehalten und macht keine Aussagen zum Informationsauftrag. Das Volkszählungsgesetz wurde 1988 im Sinne strengerer Datenschutzauflagen revidiert, auf eine Integration in das 1992 in Kraft gesetzte Bundesstatistikgesetz wurde hingegen verzichtet. In der Phase der Ausarbeitung des Volkszählungsgesetzes wurde davon ausgegangen, die Volkszählung werde in absehbarer Zeit methodisch - also durch die Einführung einer anderen Erhebungsmethode - auf eine neue Basis gestellt, weshalb auf die Integration in das neue Bundesstatistikgesetz vorläufig zu verzichten sei.

Neben dem Volkszählungsgesetz erlangt auch das Bundesstatistikgesetz für die Volkszählung eine gewisse Bedeutung, reiht sich doch diese, wie bereits dargestellt, in das statistische System der Schweiz ein. Als Informationsauftrag der Statistik nennt das Bundesstatistikgesetz die fachlich unabhängige und repräsentative Ermittlung von Ergebnissen über den Zustand und die Entwicklung der Bevölkerung, Wirtschaft, Gesellschaft, des Raumes und der Umwelt in der Schweiz sowie die Bereitstellung von Daten zur Vorbereitung, Durchführung und Überprüfung von Bundesaufgaben.

In der Verordnung über die eidgenössische Volkszählung 1990 werden die mittels Fragebogen zu erhebenden Merkmale abschliessend aufgelistet. Dabei handelt es sich nicht um den Informationsauftrag im engen Sinn, sondern bloss um dessen praktische Umsetzung im Personenfragebogen. Aus der Verordnung lässt sich gegenüber dem Bundesstatistikgesetz keine Präzisierung des Informationsauftrages feststellen. Hingegen präzisiert die Verordnung den Zweck der Volkszählung: - Die Volkszählung soll den Behörden des Bundes, der Kantone und der Gemeinden, den verschiedenen Kreisen der Wirtschaft, des sozialen, politischen und kulturellen Lebens, den Hochschulen und übrigen Trägern der Forschung und Lehre sowie allen weiteren Interessenten statistische Daten zur Verfügung stellen, die als Grundlage für Planung und Entscheide, zu Zwecken der Forschung oder zur Information der Öffentlichkeit erforderlich sind.

3.1.3

Empfehlungen internationaler Organisationen

Nationale Volkszählungsdaten sind auch im internationalen Rahmen von Bedeutung und gelangen im Ausland zur Anwendung. Sie dienen z. B. einer grossen Zahl internationaler Organisationen (UNO, OECD, EU etc.) als Basis zur Erstellung eigener Statistiken und Ländervergleiche. Indem internationale Organisationen, wie etwa die UNO (CEE) oder die EU (Eurostat), inhaltliche und methodische Vorgaben zur Volkszählung machen, soll die zwischenstaatliche Vergleichbarkeit der Daten gewährleistet werden. Die von diesen Organisationen veröffentlichten Empfehlungen haben hingegen keinen verbindlichen Charakter. Im Bundesstatistikgesetz wird indessen ausdrücklich festgehalten, dass im Rahmen der Aufgaben der Bundesstatistik mit ausländischen und internationalen Organisationen zusammenzuarbeiten und nach Möglichkeit ihren Informationsbedürfnissen Rechnung zu tragen ist.

1385

Die Empfehlungen der UNO sind recht ausführlich und beinhalten sowohl Empfehlungen zu den zu erhebenden Merkmalen, zu den Definitionen und Klassifikationen wie auch zur Erhebungsmethode und zur Veröffentlichung der Resultate (Tabellen). Bei den Merkmalen unterscheidet die UNO zwischen Haupt- und Zusatzmerkmalen, wobei die Hauptmerkmale unbedingt erhoben werden sollten. Das BFS folgt diesen Empfehlungen und deckt in der Volkszählung die wichtigsten Hauptmerkmale ab. Spielraum ergibt sich hingegen bei den zu erhebenden Zusatzmerkmalen.

3.1.4

Wissenschaftliche Konzepte

Als stark wissenschaftlich orientierte Aufgabe beruht die Volkszählung wie jede andere wissenschaftliche Tätigkeit auf entsprechenden Theorien und Konzepten.

Die PVK hat es unternommen, in Form einer Synthese verschiedener Quellen, nämlich BFS-interner Unterlagen, der Berichte der BFS-externen Arbeitsgruppen, der untersuchten wissenschaftlichen Literatur etc., die Aufgaben und Anforderungen der Volkszählung darzustellen. Folgende Aufgaben lassen sich festhalten: - Beschreibende Aufgaben: Erfassung der demographisch-sozialen-wirtschaftlichen Strukturverhältnisse auf unterschiedlichen räumlichen Ebenen (Schweiz, Kantone, Gemeinden, Hektare) und Erfassung kleiner Gruppen (Minderheiten) und seltener Phänomene (z. B. soziale Randgruppen).

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Die hier dargestellte Liste erhebt keinen Anspruch auf Vollständigkeit. Zudem ist es schwierig festzuhalten, inwieweit die Volkszählung die einzelnen Bedingungen erfüllt und welche Bedeutung den einzelnen Aufgaben überhaupt zukommt.

Neben den zu erfüllenden Aufgaben hat die Volkszählung, gemäss der Definition von Eurostat, bestimmten wissenschaftlichen Grundsätzen zu genügen: - Allgemeingültigkeit: Ausdehnung über das gesamte Territorium eines Staates und Erfassung sämtlicher Einzelpersonen, Wohnungen und Wohngebäude.

Auch hier Hessen sich sicherlich noch andere Grundsätze finden, denen 'die Volkszählung zu genügen hätte.

3.1.5

Ein fin ss von Interessengruppen

Neben den rechtlichen Grundlagen, den internationalen Empfehlungen und den wissenschaftlichen Konzepten stellt, gemäss den von der PVK durchgeführten Untersuchungen, die Einflussnahme von Interessengruppen ein wichtiges Element beim Zustandekommen des Informationsauftrages dar. Sie kann entweder im direkten Kontakt zum BFS oder auch im institutionalisierten Rahmen stattfinden. Zu nennen sind in diesem Zusammenhang die bilateralen Kontakte mit den betroffenen oder interessierten Personen aus der Verwaltung, Wissenschaft oder Politik und die diversen Begleitgruppen und Konsultativorgane, wie etwa die Bundesstatistikkommission, FEDESTAT oder REGIOSTAT, über die Bedürfnisse und Wünsche beim BFS eingebracht werden können. Ferner ist die Ämterkonsultation und, 1986 erstmalig, auch die Vernehmlassung zur Verordnung über die eidgenössische Volkszählung 1990 zu erwähnen. Letztere hat 1987, gemäss den Aussagen des BFS, wesentlich zur Änderung des Erhebungskonzeptes beigetragen. Die Zusammenarbeit mit dem BFS, das haben die Untersuchungen der PVK gezeigt, wird im wesentlichen als unproblematisch eingestuft.

Welcher Stellenwert den einzelnen Formen der Anhörung und Mitsprache zukommt und wie diese sich auf die Herausbildung des Informationsauftrages auswirken, lässt sich anhand der untersuchten Dokumente und der geführten Interviews kaum schlüssig feststellen. Dieser Prozess wird von der PVK, aufgrund ihrer Untersuchungen, für Aussenstehende als wenig transparent eingeschätzt.

1387

3.2

Schlussfolgerungen und Empfehlungen der PVK an die GPK zur Frage des Informationsauftrages Erfüllung des Informationsauftrages

3.2.1

Ob das BFS den Informationsauftrag in der Volksza'hlung 1990 erfüllt hat, lässt sich insofern nicht schlüssig bestimmen, als weder ein griffiger, im Gesetz festgehaltener Informationsauftrag bestand, noch der PVK ein wissenschaftlich fundiertes und transparentes Erhebungskonzept vorgelegt wurde. Die Ueberprüfungen haben ergeben, dass die erhobenen Merkmale von den durch die PVK befragten Personen grundsätzlich als sinnvoll und die Auswertungen als zweckmässig erachtet werden.

Allerdings gelte es zu beachten, dass bezüglich der erhobenen Merkmale und ihrer Ausprägungen noch Spielraum bestehe. Im Bereich der Sicherung der Zeitreihen seien Vereinfachungen denkbar, die die langfristige Vergleichbarkeit nicht wesentlich beeinträchtigen würden. Es könne auch davon ausgegangen werden, dass sich die verschiedenen Erhebungen thematisch noch besser abstimmen liessen, um die Volkszählung zu entlasten.

3.2.2

Nicht genugend präziser Informationsauftrag der Volkszahlung

Ein präziser Informationsauftrag, der sich etwa auf das Volkszählungsgesetz abstützt und hinsichtlich des Auftrags, der Ziele und des Rahmens der Volkszählung genaue Vorgaben enthält, fehlt. Einzig die Verordnung liber die Volkszahlung fuhrt die zu erhebenden Merkmale auf und nennt den Zweck der Volksza'hlung.

Daraus lässt sich weder der Informationsauftrag noch das Erhebungskonzept ableiten. Statt dessen beruht das Zustandekommen des Informationsauftrages, wie dies weiter oben dargestellt wurde, auf verschiedenen Elementen, wobei der Prozess der Herausbildung fur Aussenstehende wenig transparent ist.

Die bestehenden rechtlichen Grundlagen sind sehr weit gefasst und eröffnen dem BFS bei der Festlegung des Informationsauftrages einen grossen Spielraum. Eingeschränkt wird das BFS dabei hOchstens durch die nicht bindenden Empfehlungen internationaler Organisationen und durch das Prinzip der Wahrung der Vergleichbarkeit der Volkszählungsdaten (Zeitreihen).

Empfehlung 1 Die Parlamentarische Verwaltungskontrollstelle empfiehlt, der Volkszäh-lung einen klaren polltischen Auftrag zugrunde zu legen.

Die Formulierung eines politischen Auftrages der Volksza'hlung bezweckt in erster Linie: 1. Den-mil der Volkszahlung zu erfüllenden Informationsauftrag und dessen Ziele in seinen wesentlichen Grundzügen festzulegen. Dies wiederum schafft Klarheit bei der Ausarbeitung des Erhebungskonzeptes und der Ausgestaltung des Fragebogens, der ja bloss die sichtbare Umsetzung des Informationsauftrages darstellt.

2. Die Volksza'hlung neu als Daueraufgabe zu begründen und abzusichern. Die Untersuchungen der PVK haben ergeben, dass der Volksza'hlung in der Ver-

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gangenheit die nötige personelle wie auch methodische Kontinuität fehlte, was sich erschwerend auf die Vorbereitung und Durchführung der jeweils nächsten Volkszahlung auswirkte.

Dem BFS den nötigen Spielraum und die erforderliche Flexibilität im Rahmen des Auftrages zu sichern.

Die Eckpunkte fur die Ausarbeitung des Erhebungskonzeptes der Volkszählung verbindlich abzustecken, um damit dem BFS zu ermöglichen, gestützt auf den Informationsauftrag, Sonderinteressen begegnen zu können.

3.

4.

3.2.3

Fehlendes Erhebungskonzept des BFS

Der Spielraum, der dem BFS bei der Festlegung des Informationsauftrages offen steht, ist im Sinne einer modernen Verwaltungsführung durchaus zu bebrüssen und zu wahren. Dies bedingt aber, dass das BFS im Rahmen des erteilten Auftrages den Informationsauftrag mit einem wissenschaftlich abgestützten Konzept auch fur Aussenstehende transparent festlegt und zur Diskussion stellt. Dabei sind die interessierten und betroffenen Kreise anzuhören.

Die Untersuchungen der PVK haben ergeben, dass in der Vergangenheit dem BFS von verschiedener Seite vorgeworfen wurde, es konzentriere sich bei seiner Arbeit zu sehr auf die eigentliche Durchfuhrung der Zahlung, ohne den konzeptionellen Aspekten genugend Beachtung zu schenken.

Der Versuch, die Volkszahlung 1990 inhaltlich und methodisch auf eine neue Basis zu stellen, wie dies 1981 vom Bundesrat und vom BFS in Aussicht gestellt worden war, wurde, das haben die Untersuchungen der PVK verdeutlicht, zuwenig energisch an die Hand genommen und konnte nicht fristgerecht umgesetzt werden.

Auch die Volkszahlung 2000 bewegt sich grundsätzlich wieder im Rahmen früherer Zählungen. Eine entscheidende Neuausrichtung ist trotz der aufgetretenen Widerstande ausgeblieben. Wohl sind für die Volkszählung 2000 sehr umfangreiche Vorarbeiten vorhanden und die Vorbereitungen früh begonnen worden. Zur Zeit ist aber die Umsetzung der Vorarbeiten für Aussenstehende noch zuwenig klar ersichtlich.

-

Empfehlung 2 Die Parlamentarische Verwaltungskontrollstelle empfiehlt, dass der Bundesrat das Bundesamt für Statistik im Rahmen des politischen Auftrages verpflichtet, ein Erhebungskonzept der Volkszahlung auszuarbeiten.

3.2.4

Elemente des Erhebungskonzeptes

Im Vordergrund stehen ein wissenschaftlich abgestütztes Erhebungskonzept als Umsetzung des Informationsauftrages, die Abstimmung mit anderen Erhebungen, die Bildung einer Projektorganisation, die Nutzung vorhandener Grundlagen, die Qualitätskontrolle und die Analyse der Nachfrage.

Wissenschaftliches Erhebungskonzept Die Wichtigkeit der Aufgabe und der dem BFS offen stehende Spielraum bedingen die Erarbeitung eines wissenschaftlich abgestützten Erhebungskonzeptes: Denn die 1389

blosse Auflistung der zu erhebenden Merkmale in der Verordnung stellt in sich weder ein Erhebungskonzept noch einen Informationsauftrag, sondern bloss die praktische Umsetzung des Informationsauftrages dar. Im Erhebungskonzept ist darzulegen, weshalb welche Merkmale zu welchem Zweck erhoben, wie die erhobenen Merkmale ausgewertet und die Resultate veröffentlicht werden sollen. Eine besondere Bedeutung kommt dabei der inhaltlichen und thematischen Abstimmung und Optimierung zwischen der Volkszählung und den übrigen Erhebungen, insbesondere den Mikrozensen, zu.

Inhaltliche Abstimmung der Volkszählung mit den Mikrozensen Dass die Mikrozensen die Volkszählung nicht ersetzen können* das haben die Untersuchungen der PVK ergeben, wird nicht bestritten. Hingegen haben die Befragungen der PVK gezeigt, dass die inhaltliche und thematische Abstimmung zwischen der Volkszählung und anderen Erhebungen vom BFS noch verstärkt werden kann. Gelingt es nämlich, Fragen aus der Volkszählung in die Mikrozensen zu verlagern, kann dies den Einsatz anderer Erhebungsformen und/oder eine Entlastung der Volkszählung mit sich bringen, was sich positiv auf die Akzeptanz, die Qualität und die Kosten auswirkt. Mit einem wesentlichen Informationsverlust ist dabei nicht zu rechnen.

Bildung einer unabhängigen Projektorganisation der Volkszählung Eines der Hauptprobleme besteht im Fehlen einer unabhängigen Projektorganisation der Volkszählung. Im ganzen Ablauf der Vorbereitung der Volkszählung 1990 war, wie aus verschiedenen Quellen hervorgeht, ein Mangel an Kontinuität festzustellen. Der Abgang von erfahrenem Personal konnte z. T. nicht aufgefangen und die seit 1981 laufenden Vorarbeiten konnten nicht in eine längerfristige Strategie des BFS eingebunden werden. Gemachte Erfahrungen und vorhandenes Wissen gingen dabei unwiederbringlich verloren.

Eine professionelle und unabhängige Projektorganisation müsste die Volkszählung im Sinne eines Dauerauftrages begleiten. Im Vordergrund der Arbeiten steht die systematische Auswertung früherer Volkszählungen und die fortlaufende Umsetzung der Erkenntnisse in die Planung und Durchführung kommender Zählungen.

Eine besondere Bedeutung kommt der strategischen Weiterentwicklung des Instrumentes, unter Berücksichtigung des gesellschaftlichen, politischen und technischen Wandels, auf mittlere und längere Frist zu.

Nutzung vorhandener Grundlagen Jede Volkszählung steht und fällt mit der Qualität der Vorarbeiten. Im Rahmen des Konzeptes muss dargelegt werden, wie das bestehende Wissen gesichert und die vorhandenen Grundlagen genutzt und weiterentwickelt werden sollen. Im Gegensatz zu allen vorangegangenen Zählungen wurde die Volkszählung 1990 durch das BFS eingehend untersucht und ausgewertet. Der Stand der Vorarbeiten für die Volkszählung 2000 ist zum jetzigen Zeitpunkt bereits weit fortgeschritten und geht, was Umfang und Qualität anbelangt, wesentlich über die Vorarbeiten für die Volkszählung 1990 hinaus.

Zur Zeit ist aber für Aussenstehende nicht klar erkennbar, inwieweit das BFS diese Unterlagen nutzt und wie die gewonnenen Erkenntnisse und die abgegebenen Empfehlungen der verschiedenen Arbeitsgruppen in die Planung und Durchführung der Volkszählung 2000 einfliessen, Zudem stellen die vorhandenen Arbeiten bloss eine Basis dar, die es konsequent weiterzuentwickeln und auszubauen gilt. Wird näm1390

lich der langfristigen Entwicklung der Volkszahlung nicht genügend Beachtung geschenkt, lauft das BFS Gefahr, die nächste Volkszahlung nicht ausreichend als Grundlage für zukünftige Volksza'hlungen nutzen zu können, gerade wenn davon ausgegangen wird, dass die Volkszahlung methodisch eine Neuausrichtung hin zur vermehrten Nutzung vorhandener Register erfahren soll.

Qualitätskontrolle und Analyse der Nachfrage Die Qualitätskontrolle wie auch die Analyse der Datennachfrage stellen zwei wichtige Elemente zur standigen Ueberprüfung des Informationsauftrages dar. Sollte es sich nämlich herausstellen, dass sich gewisse Daten durch eine schlechte Qualität auszeichnen und/oder kaum bis gar nicht nachgefragt werden, müsste sich dies auf das Erhebungskonzept auswirken, indem solche Merkmale nicht mehr oder anders erhoben würden.

Die PVK ist aufgrund ihrer Abklärungen der Ansicht, dass das BFS im Bereich der Qualitätskontrolle, gemessen an den früheren Volkszählungen, viel unternommen hat, dass hier aber noch mehr geleistet werden könnte. Im Bereich der Analyse der Datennachfrage tut sich seit 1990 ebenfalls einiges. So hat das BFS eine Datei der Datennachfrage eröffnet. Die Auswertungen gestalten sich jedoch schwierig, und es ist zur Zeit nicht ersichtlich, wie die gewonnenen Erkenntnisse bei der Festlegung des Informationsauftrages einfliessen.

3.3

Ueberprüfung der Erhebungsmethode der Volkszahlung

Die Untersuchungen der PVK haben gezeigt, dass die periodische Durchführung der Volksza'hlung als Vollerhebung grundsätzlich von niemandem in Frage gestellt wird. Hingegen steht die Erhebungsmethode stark im Kreuzfeuer der Kritik. Die Klärung folgender Frage hat sich deshalb aus der Sicht der Sektion V 4 der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates aufgedrängt:

Ist die bisherige Erhebungsmethode der Volksza'hlung (Vollerhebung durch Direktbefragung mittels Personenfragebogen und Zählerorganisation) zweckmassig oder sind auch andere Erhebungsmethoden denkbar und einsetzbar?

Zur Beantwortung dieser Frage stützt sich die PVK hauptsachlich auf das Expertengutachten, das sie bei Herrn Prof. Wolfgang Polasek, Institutfürr Statistik undOeko-nometrie deUniversität't Basel, und Herm lie. phil. II Martin Schuler, Institut de recherche sur 1'environnement construit der EPF Lausanne, in Auftrag gegeben hat.

Daneben sind auch Erkenntnisse aus der Dokumentenanalyse und den Befragungen der PVK in dieseTeilil der Untersuchung eingeflossen.

3.3.1

Einschatzung der Erhebungsmethode der Volkszahlung 1990

Vorbereitung der Volkszahlung 1990 Wahrend sich die Volksza'hlung 1980 inhaltlich und in der Art ihrer Durchfiihrung

grundsatzlich auf die Volkszahlung 1970 gestutzt hatte, stellte die Volkszahlung

1391

1990 einen markanten Bruch mit allen früheren Erhebungen dar. So wurden etwa der Vorbedruck und der Postversand der Fragebogen ermöglicht oder die dezentrale Verarbeitung eingeführt. Beurteilt man diese Neuerungen im Rückblick, so sind sie, gemäss dem Urteil der beigezogenen Experten, nicht immer mit der nötigen Sorgfalt vorbereitet, häufig zu spät konzipiert oder dann kurzfristig geändert worden. Zudem konnte die Probezählung 1989 nicht in ausreichendem Mass zur Vorbereitung der Volkszählung 1990 ausgewertet und genutzt werden. Wiederum gilt es anzufügen, dass die lange Ungewissheit über den tatsächlichen Stichtag der Volkszählung, Dezember 1989 oder 1990, dem BFS den Handlungsspielraum bei der Planung und Vorbereitung einschränkte.

Durchführung der Erhebung Die in der Volkszählung 1990 angewandte Methode der Direkterhebung mittels Personenfragebogen und Zählerorganisation ist zur Zeit, auch international gesehen, die gebräuchlichste Methode. Die Durchführung kann im gegebenen organisatorischen und rechtlichen Rahmen als zweckmässig erachtet werden. Die Volkszählung 1990 ergab eine vergleichsweise hohe Antwortquote, und dank der überwiegend sehr guten Mitarbeit der Gemeinden und Kantone konnten mit dem in der Phase der Datenaufbereitung betriebenen Aufwand, trotz aller Schwierigkeiten, die fehlenden Angaben ergänzt bzw. die unkorrekt ausgefüllten Personenfragebogen nachgebessert und somit gesamthaft eine gute Qualität der Daten erreicht werden.

Der Einsatz einer anderen Erhebungsmethode wäre aufgrund der Ausgestaltung des Fragebogens und der erhobenen Merkmale wohl kaum möglich gewesen. Für eine Register- oder registergestützte Erhebung fehlten inhaltlich und qualitativ einheitliche Register in den Gemeinden. Auch ist es ungewiss, ob die bestehenden Rechtsgrundlagen ausgereicht hätten, andere Erhebungsformen einzusetzen.

Die Untersuchungen der PVK haben gezeigt, dass sich die Schwierigkeiten mit der gewählten Methode der Direkterhebung mittels Personenfragebogen und Zählerorganisation vor allem in den grösseren Gemeinden und in den Städten ergaben. Dort führte eine Häufung von Problemen zu einem erhöhten Aufwand, z. T. zu nicht budgetierten Mehrkosten, zu Verspätungen und zu Einbussen in der Qualität der Primärdaten. Massgebend für die in den Städten aufgetretenen Probleme waren besonders die schlechte Erreichbarkeit der Bevölkerung und die Schwierigkeiten, die sich bei der Rekrutierung einer genügenden Anzahl zuverlässiger Zähler ergaben. Die z. T. ungenügende Bereitschaft der Bevölkerung zur Mitarbeit, eine starke Immigration in den späten 80er Jahren, verbunden mit Sprach- und Verständigungsproblemen, und die teilweise geringe Motivation der Gemeinden bei der Aufbereitung der Personenfragebogen verschärften, wie bereits dargestellt, die Situation zusätzlich.

Die grosse Masse der kleineren Gemeinden hingegen konnte die Volkszählung ohne übermässige Probleme fristgerecht abwickeln. Aber auch hier war der betriebene Aufwand z. T. beträchtlich.

Vorbedmck der Bogen und Versand per Post In der Volkszählung 1990 war der Vorbedruck der Personenfragebogen mit Angaben aus den Registern zur Person grundsätzlich zugelassen. Gesamthaft haben ca. 300 Gemeinden von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht. Der Vorbedruck wurde aber vom BFS kaum aktiv gefördert. Bei der Durchführung galt es, die Datenschutzbestimmungen zu berücksichtigen, die vorschreiben, dass vorbedruckte Personenfragebogen in geschlossenen Umschlägen abgegeben werden müssen. In der Verarbeitungsphase führten dann nicht erwartete technische Probleme beim

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Schneiden der vorbedruckten Fragebogen dazu, dass nicht alle Bogen maschinell eingelesen (Scanner) werden konnten.

Der Postversand der Personenfragebogen wurde von den Grossstädten gewünscht, da die direkte Erreichbarkeit der Bevölkerung in den Städten gegenüber den ländlichen Gebieten sehr gering ist und die Rekrutierung von Zählern Probleme bot. Ähnlich wie der Vorbedruck wurde der Postversand durch das BFS mehr geduldet als gefördert.

Über die Kosten und Qualität des Vorbedrucks und des postalischen Versandes lassen sich abschliessend keine gesicherten Aussagen machen. Für die Stadt Bern wurden in einer Untersuchung höhere Kosten für den Postversand, gemessen an der Verteilung durch Zähler, ausgewiesen. Bezüglich der Qualität der Resultate schneiden Gebiete, die auf die Zähler verzichtet haben, schlechter ab. Da der Postversand in den meisten Orten sehr spät und als Notlösung eingesetzt wurde, lässt sich nicht schlüssig nachweisen, dass die geringere Qualität und die höheren Kosten nur durch den Postversand alleine verursacht wurden; welche anderen Faktoren dabei noch eine Rolle spielten, lässt sich nicht eindeutig ermitteln.

Es bleibt aber anzufügen, dass die Zählerorganisation gegenüber dem Postversand aus Gründen der Qualitätssicherung Vorteile mit sich bringt. So können die Zähler Personen und Haushalte auffinden, die in den Registern nicht geführt werden, sie können die Bevölkerung beraten und, je nach Ausgestaltung des Datenschutzes, bereits erste Kontrollen der ausgefüllten Personenfragebogen durchführen. Es muss aber davon ausgegangen werden, dass gerade dort, wo der Nutzen der Zähler am grössten wäre, nämlich in den Städten, diese in Zukunft kaum mehr zum Einsatz kommen werden. Nicht nur haben die Städte Mühe, genügend zuverlässige Zähler zu finden, die Bevölkerung begegnet den Zählern teilweise auch mit Ablehnung.

Zudem ändert der Einsatz von Zählern nichts am Umstand, dass die Bevölkerung immer weniger erreichbar ist. In den kleinen Gemeinden, die diese Probleme nicht kennen, drängt sich der Einsatz der Zähler, gegeben durch die Kleinräumigkeit und die engere soziale Einbindung, nicht auf.

Die Qualität der Daten der Volkszählung 1990 Die Beurteilung der Datenqualität muss auf der Grundlage der Untersuchungen der PVK differenziert angegangen werden: Einerseits handelt es sich darum, die Qualität des Ausgangsmaterials, also der von der Bevölkerung ausgefüllten Personenfragebogen zu bestimmen, andererseits jene der Daten, so wie sie nach der Aufbereitung durch die Gemeinden dem BFS zur Auswertung vorlagen, zu bewerten. Die Qualität des Ausgangsmaterials, auf diesen Punkt wurde schon eingegangen, war hauptsächlich in den städtischen Agglomerationen schlecht oder ungenügend. Vielfach mussten die Agglomerationsgemeinden Personenfragebogen korrigieren, ergänzen oder vollständig ausfüllen. Dank der in der Phase der Aufbereitung geleisteten Arbeit konnten die Personenfragebogen auf ein für die Auswertung genügendes oder gutes Niveau gebracht werden, wobei regional grosse Unterschiede in der Datenqualität festgestellt wurden.

Der Ergänzung und Korrektur der Personenfragebogen sind aber in Zukunft Grenzen gesetzt. Erstens muss, das zeigen in- und ausländische Beispiele, mit einer abnehmenden Bereitschaft der Bevölkerung gerechnet werden, jegliche Art von Fragebogen vollständig und wahrheitsgetreu auszufüllen. Zweitens vermindert sich voraussichtlich auch die Bereitschaft der Gemeinden, die Bogen zu kontrollieren und entsprechend aufzubereiten. Drittens sind bereits in der Volkszählung 1990 grosse regionale Unterschiede in der Qualität der Ausgangsdaten und vor allem auch in 54 Buntlesblatt 148. Jahrgang. Bd. II

·

1393

der Qualität der Aufbereitung festgestellt worden. Damit wird die Qualität und Vergleichbarkeit der Volkszählung als Ganzes beeinträchtigt. Viertens wird irgendwann ein Punkt erreicht sein, wo Aufwand und Kosten zur Aufbereitung mangelhafter Fragebogen in keinem Verhältnis mehr zum Nutzen stehen, was die traditionelle Erhebungsmethode, Vollerhebung durch Direktbefragung mittels Personenfragebogen und Zählerorganisation, zusehends in Frage stellt.

Kosten der Volkszählung 1990 Zur Beurteilung der Kosten der Volkszählung gilt es mehrere Aspekte zu beachten: Erstens müssen die Kosten der Volkszählung 1990 bestimmt werden. Zweitens ist zu prüfen, wie sich die Wahl der Erhebungsmethode auf die Kosten auswirkt, ob es also Erhebungsformen gibt, die billiger sind als andere. Drittens ist gerade in Zeiten knapper öffentlicher Mittel von einer starken Konkurrenz um die vorhandenen Ressourcen auszugehen. Viertens, dies haben die Untersuchungen der PVK gezeigt, wird die Durchführung anderer Erhebungen, etwa Mikrozensen, bedingt durch die starke Beanspruchung der vorhandenen Mittel durch die Volkszählung, als z. T.

gefährdet eingeschätzt. Ein entsprechendes Konzept, das die Funktion der Volkszählung und der übrigen Erhebungen definiert und abgleicht, kann hier die nötige Klarheit schaffen und eventuell Sparpotentiale eröffnen. Wie bereits dargestellt wurde, kann es dabei aber nicht um den Ersatz der einen Erhebungsform durch die andere gehen.

Die genauen Kosten der Volkszählung 1990 lassen sich nicht exakt ermitteln. Laut den Unterlagen des BFS wurde der mit 140 Millionen Franken festgelegte Kostenrahmen eingehalten. Dabei entfielen ca. 100 Millionen Franken auf das BFS und ca. 40 Millionen Franken auf die Kantone und Gemeinden. Die Untersuchungen der PVK haben nun aber aufgezeigt, dass die ausgewiesenen Kosten der Gemeinden mit 40 Millionen Franken vermutlich zu tief liegen. Gerade die Gemeinden der städtischen Agglomerationen konnten ihre Budgets z.T. nicht einhalten und verzeichneten nicht eingeplante Mehrkosten.

Im internationalen Vergleich, das zeigt die Analyse einer Studie der UNO, gehört die schweizerische Volkszählung mit Kosten von 20 Franken pro Kopf der Bevölkerung (Fr. 14,- BFS; ca. Fr. 6.- Kantone und Gemeinden) zu den eher teureren Zählungen, besonders im Vergleich mit den $ 2.3-3.8, die in anderen europäischen Ländern als Kosten pro Kopf ausgewiesen werden.

Europäische Beispiele deuten darauf hin, dass Registererhebungen, losgelöst vom Informationsauftrag betrachtet, tendenziell billiger ausfallen als Direktbefragungen mittels Personenfragebogen. Diese Feststellung ist aber insofern zu relativieren, als an die Registerqualität bezüglich Inhalt und Führung wesentlich höhere Anforderungen gestellt werden müssen, die unter Umständen auch zu erhöhten Anfangskosten, bedingt durch die notwendige Aufbereitung, führen können. Auf der anderen Seite ist jedoch mit Einsparungen bei der Durchführung der Volkszählung zu rechnen.

Denn die Registerführung stellt eine Daueraufgabe der Verwaltung dar, wodurch unter anderem Spitzenbelastungen, wie sie die heutige Volkszählung kennt, in dieser Form wegfallen dürften. Die genauen Kosten lassen sich aber zur Zeit nicht abschätzen.

1394

3.3.2

Entwicklungen, die eine Neuausrichtung der Volkszählung beeinflussen

Die Volkszählung wird sich in Zukunft vermehrt mit neuen Problemen auseinanderzusetzen haben, die ihre Durchführung massgebiich beeinflussen werden. Dazu tragen der wachsende Widerstand der Bevölkerung und der Gemeinden, die zunehmende Verknüpfung der Statistik mit dem übrigen Verwaltungshandeln und die rasante Entwicklung im EDV-Sektor bei.

Widerstände gegen die herkömmliche'Erhebungsmethode Eine vom BFS in Auftrag gegebene Untersuchung der Volkszählung 1990 hat ergeben, dass ca. 15 Prozent der Gemeinden, die einen Anteil von ca. -40 Prozent der Bevölkerung aufweisen, für eine neue Erhebungsform in der Volkszählung 2000 eintreten. Diese soll sich vermehrt auf die vorhandenen Daten der Gemeinderegister stützen und die Möglichkeiten der EDV besser nutzen. Daneben haben sich auch verschiedene Institutionen - darunter der Schweizerische Stä'dteverband, der Verband der Einwohner- und Fremdenkontrollchefs und die Schweizerische Konferenz der Stadt- und Gemeindeschreiber - dagegen ausgesprochen, die Volkszählung 2000 in der angestammten Form durchzuführen.

Der Widerstand der Bevölkerung ist schwieriger einzuschätzen. Es lassen sich aber grundsätzlich zwei Formen unterscheiden: Einerseits der aktive und organisierte Widerstand, andererseits der Unwille, einen Personenfragebogen vollständig und wahrheitsgetreu auszufüllen. Die Zahl der aktiven Verweigerer hat 1990 gegenüber 1980 zugenommen. Die Rücklaufquote ist aber, international gesehen, dennoch gut.

Grössere Schwierigkeiten hat indessen der hohe Anteil der nicht vollständig oder nicht wahrheitsgetreu ausgefüllten Fragebogen verursacht. Er ist, so muss angenommen werden, auf Gleichgültigkeit oder ein generelles Missbehagen der Bevölkerung gegenüber der Volkszählung oder auch anderen Erhebungen zurückzuführen.

Welche Bedeutung dem aktiven Widerstand im Jahre 2000 zukommen wird, lässt sich heute nicht sagen. Hingegen ist damit zu rechnen, dass die Bereitschaft der Bevölkerung, an der Volkszählung teilzunehmen, eher abnimmt und der Unwille, einen Personenfragebogen auszufüllen, zunimmt. Beispiele aus dem Ausland und Erfahrungen mit anderen Erhebungen in der Schweiz deuten klar in diese Richtung.

Somit ist davon auszugehen, dass in Zukunft die Qualität des Ausgangsmaterials, also die Qualität der Fragebogen vor den Kontrollen, weiter sinken und der Aufwand der Gemeinden bei der Aufbereitung gleichbleiben oder sogar steigen dürfte.

Zunehmende Verknüpfung der Statistik mit dem Verwaltungshandeln Ein ganz neues Problemfeld stellt die zunehmende Verknüpfung der Statistik mit dem übrigen Verwaltungshandeln dar. In der Statistik gilt grundsätzlich das «Einwegprinzip». Damit ist gemeint, dass die Statistik getrennt vom übrigen Verwaltungshandeln eine eigenständige Aufgabe bildet. Dies' bedeutet, dass, um dem Datenschutz zu genügen, statistische Rohdaten, z. B. die Personenfragebogen, einzig dem BFS zur Auswertung zur Verfügung stehen dürfen. Die Verwaltung und die Öffentlichkeit haben dann nur Zugriff auf anonymisierte Datensätze und Auswertungen, die keine Rückschlüsse mehr auf die einzelnen Personen erlauben.

Damit soll erreicht werden, dass die befragten Bürger möglichst wahrheitsgetreu auf die ihnen vorgelegten Fragen antworten, im Wissen, dass für sie dadurch keine Nachteile erwachsen.

1395

Es lässt sich nun aber feststellen, dass die Trennung zwischen Statistik und Verwaltungshandeln zusehends verwischt wird. So stützten sich die Gemeinden bei der Vorbereitung, der Durchführung und vor allem bei der Aufbereitung der Volkszählung 1990 auf ihre Register. Auch ist der Wunsch der Gemeinden unüberhörbar, die vorhandenen Register noch verstärkt im Rahmen der Volkszählung nutzen zu können. Das geht vom Registerabgleich über den Vorbedruck der Personenfragebogen bis hin zur Register- oder registergestützten Erhebung. Dies konfrontiert das BFS mit neuen Problemen und Herausforderungen, namentlich im Bereich des Datenschutzes, der Nutzung der EDV für statistische Zwecke und der Einführung von Definitionen, Klassifikationen und Nomenklaturen. Daneben gilt es, Fragen zum Inhalt und zur Führung der Register zu klären und die nötigen rechtlichen Grundlagen fristgerecht zu schaffen.

EDV-gestützte Verwaltungssysteme Eine Mehrheit der schweizerischen Gemeinden hat entweder EDV-gestützte Verwaltungssysteme eingeführt oder plant deren Beschaffung. Zur Zeit bereits weit fortgeschritten ist das Projekt der Einführung einer EDV-gestützten Verwaltung des Kantons Tessin (MOVPOP/Movimento della popolazione). Eines der Ziele von MOVPOP liegt darin, den Aufwand der Registerführung der Gemeinden zu vermindern und die vorhandenen Daten auch für die Volkszählung zu nutzen. Die aktuelle Entwicklung eröffnet neue Möglichkeiten und Spielräume, gleichzeitig entstehen aber auch neue Probleme und Herausforderungen, die am Beispiel MOVPOP dargestellt werden sollen: - Die Einführung von MOVPOP wirft defmitorische und klassifikatorische Probleme auf. Denn die in MOVPOP vorgesehenen Merkmale stimmen z. T. nicht mit den 1990 vom BFS in der Volkszählung genutzten Definitionen und Klassifikationen überein. Für die Volkszählung 2000 fehlen entsprechende Vorgaben zur Zeit noch gänzlich.

3.3.3

Alternative Erhebungsmethoden

Die Untersuchung hat mehrmals aufgezeigt, dass die Erhebungsmethode der Volkszählung mittels Direktbefragung und Personenfragebogen zusehends weniger Unterstützung findet. In ihrem Gutachten haben die Experten verschiedene alternative ausländische Modelle der Volkszählung untersucht und dargestellt. Jede Methode kennt etliche Vor- und Nachteile bezüglich Informationsleistung, Aufwand, Datenqualität und Datenschutz, Folgende Varianten lassen sich unterscheiden:

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Ausschlaggebend bei der Wahl einer Erhebungsmethode ist die Ausgestaltung des Informationsauftrages. Wenn ein umfassender Informationsauftrag besteht, kann dieser zur Zeit nur mittels langem Personenfragebogen (gängige Methode) oder unter Umständen mit einer Kombination von (Kurz-) Fragebogen und Registererhebung (Schweden, in Zukunft auch Holland) erfüllt werden. Ist der Informationsauftrag hingegen stark eingeschränkt und wird ein möglicher Verlust an Daten in Kauf genommen, genügt eine Registererhebung (Finnland, Dänemark), die dann mittels anderer Erhebungen vervollständigt werden kann.

Als sehr aufschlussreich erweist sich das schwedische Erhebungsmodell. Bei diesem handelt es sich um eine Kombination von Register- und Direkterhebung mittels Personenfragebogen. Die für die Volkszählung notwendigen Merkmale werden, wann immer möglich, aus den Registern erhoben, was es erlaubt, einen kurzen Fragebogen einzusetzen. Damit werden nur Merkmale erfragt, die aus unterschiedlichen Gründen entweder nicht in den Registern geführt werden oder die nicht den Erfordernissen der Volkszählung bezüglich Qualität oder Aktualität der Daten entsprechen.

Die Kombination von Register- und Direkterhebung mittels Fragebogen stellt einerseits höhere Anforderungen an Inhalt und Führung der Register und verursacht dadurch auch zusätzliche Kosten, andererseits wird die Belastung der Bürger und der Verwaltung verringert, was es den schwedischen Behörden z. B. erlaubt, alle fünf Jahre eine Zählung durchzuführen.

3.4 3.4.1

Schlussfolgerungen und Empfehlungen der PVK an die GPK zur Frage der Erhebungsmethode Neuausrichtung der Volkszählung

Die in der Schweiz in der Vergangenheit stets angewandte Erhebüngsmethode Vollerhebung durch Direktbefragung mittels Personenfragebogen und Zählerorganisation - ist auch heute noch wissenschaftlich wie methodisch durchaus zweckmässig. Es muss aber aus gesellschaftlichen, politischen und finanziellen Gründen davon ausgegangen werden, dass diese Erhebungsmethode in Zukunft immer weniger Unterstützung finden wird und sich die Volkszählung in der traditionellen Form gegen den Willen der betroffenen Gemeinden und Bevölkerung kaum noch durchführen lässt oder aber zumindest mit einer wesentlichen Qualitätseinbusse einhergeht.

Bereits 1981 wurde vom Bundesrat und vom BFS ein Systemwechsel in der Erhebungsmethode der Volkszählung in Aussicht gestellt. Zudem hat sich das BFS immer wieder mit der Methodenfrage auseinandergesetzt. Zu grundlegenden Änderungen ist es aber nicht gekommen. Auch für die Volkszählung 2000 wurden vom

1397

BFS bis jetzt keine für Aussenstehende erkennbare grundlegende Neuerungen geplant, ausser der angestrebten vermehrten Verwendung der Daten bestehender Register, was von der Sache her aber bereits in der Volkszählung 1990 möglich gewesen ist.

Analyse europäischer Volkszählungsmodelle Im europäischen Ausland haben verschiedene Länder in den vergangenen 20 Jahren neue Erhebungssysteme eingeführt. Es liegen genügend Erfahrungen vor, um deren jeweilige Vor- und Nachteile abzuschätzen und ihre Anwendbarkeit auf die Schweiz zu beurteilen. Das Spektrum reicht dabei von reinen Registererhebungen (Dänemark, Finnland und Island) über registergestützte Erhebungen (Schweden, in Zukunft auch Holland) bis hin zu den klassischen Direkterhebungen mittels Personenfragebogen, wie sie bis heute in vielen europäischen Ländern durchgeführt werden. Zur Zeit lässt sich aber ein klarer Trend zu Register- und registergestützten Erhebungen feststellen, der nun auch von den internationalen Organisationen aufgenommen wird.

Bildung eines Gebäude- und Wohnungsregislers Die von der PVK beauftragten Experten betonen in ihrem Gutachten die Bedeutung des Aufbaus eines gesamtschweizerischen, nach einheitlichen Kriterien aufgebauten Gebäude- und Wohnungsregisters. Damit könne die Grundlage geschaffen werden, die Direkterhebung mittelfristig zu ersetzen und allgemein die Verwaltung der Gemeinden in den Bereichen Raumplanung, Bewilligungen, Gebäudeversicherung etc. zu vereinfachen. Dank der in der Volkszählung 1990 eingeführten flächendekkenden Geokodierung und der geplanten Geokodierung der Arbeitsstätten sei die Basis zur Schaffung dieses Registers gelegt. Die Einführung wirft aber etliche Fragen im Bereich des Datenschutzes und der Bildung eindeutiger Identifikatoren der Gebäude und der einzelnen Wohnungen auf, die vorgängig geklärt werden müssen.

Daneben gilt es auch zu beachten, dass dem Bund zur Zeit die Kompetenz zum Erlass von Vorschriften über den Inhalt und die Führung von kantonalen und kommunalen Registern fehlt.

Sicherstellung der langfristigen Ausrichtung der Volkszählung Die Analysen der PVK haben gezeigt, dass die Volkszählung 1990 weder genügend auf den Erfahrungen vorangegangener Zählungen aufbaute, noch dass ihre Weiterentwicklung längerfristig entsprechend abgesichert war. Die für die Änderung der Erhebungsmethode notwendigen Vorarbeiten wurden vom BFS zu spät an die Hand genommen, der bestehende rechtliche Rahmen, der den Handlungsspielraum des BFS wesentlich einschränkte, und das politische Umfeld, das durch einen zunehmend stärkeren Widerstand gegenüber der traditionellen Erhebungsmethode geprägt war, wurden dabei zuwenig berücksichtigt.

Soll die Volkszählung auf eine neue Basis gestellt werden, kann dies nicht in einem einzigen Schritt geschehen. Damit die entsprechenden Arbeiten fristgerecht für die kommenden Zählungen abgeschlossen werden können, müssten diese z. T.

bereits parallel zur Planung und Durchführung der Volkszählung 2000 an die Hand genommen werden, immer mit der Absicht, die Volkszählung 2000 als Grundlage künftiger Zählungen zu nehmen.

1398

Anpassung der Rechtsgrundlagen Dem Bund fehlt heute die verfassungsrechtliche Kompetenz, bindende Vorschriften zum Inhalt und zur Führung der kommunalen und kantonalen Register zu erlassen.

Der Erlass solcher Vorschriften wird vom BFS als unbedingt erforderlich fiir einen allfälligen Systemwechsel angesehen. Damit aber die entsprechenden rechtlichen Grundlagen fristgerecht verabschiedet werden können, müssen die Arbeiten frühzeitig begonnen und parallel zur Vorbereitung der Volkszählung 2000 für die kommenden Zählungen vorangetrieben werden. Das Fehlen rechtlicher Grundlagen zum Inhalt und zur Führung der kommunalen Register wurde vom BFS in der Vergangenheit immer wieder als Grund fiir das Unterbleiben einer Neuausrichtung der Volkszählung genannt.

Empfehlung 3 Die Parlamentarische Verwaltungskontrollstelle empfiehlt, dass der Bundesrat das Bundesamt fiir Statistik beauftragt, die Einfuhrung newer Erhebungsmethoden der Volkszahlung unter Berücksichtigung der Erfahrungen des Auslandes voranzutreiben und -allenfalls notwendige Anpassungen der rechtlichen Grundlagen frühzeitig in die Viege zu leiten.

3.4.2

Verknüpfung der Statistik mit dem Verwaltungshandeln

Datenschutz im Zusammenhang mit der Volkszahlung Im Zusammenhang mit der zunehmend engeren Verknüpfung der Statistik mit dem übrigen Verwaltungshandeln stellen sich im Bereich des Datenschutzes ganz neue Probleme, die es zu beachten gilt. Andere Länder, etwa Dänemark, sind bereits seit langerem mit solchen konfrontiert und haben entsprechende Losungen ausgearbeitet und umgesetzt.

Koordination der Volkszahlung mit neuen EDV-Verwaltungssystemen Der Trend zur EDV-gestützten Verwaltungsführung verstärkt sich unübersehbar.

Die Umstellung auf EDV eröffnet neue Möglichkeiten, birgt aber gleichzeitig Konfliktpotential. Werden neue Systeme ohne eine genügende Koordination zur Volkszählung eingeführt, ist die Nutzung dieser Systeme für die Volkszahlung im Jahre 2000 nicht gesichert. Gelingt es nicht, die Nutzung sicherzustellen, ist mit Widerstand seitens der Gemeinden und Kantone zu rechnen. Die frühzeitige Koordination und entsprechende Leistungen des BFS können zur Motivierung der Gemeinden beitragen, auf ihrer Ebene die Durchführung der Volkszahlung zu sichern und damit eine hone Qualität der Resultate und einen rationellen Mitteleinsatz zu gewahrleisten.

Das Fehlen verbindlicher Klassifikationen, Nomenklaturen und Definitionen Die zur Zeit laufende Einführung und Erneuerung von EDV-Systemen auf kommunaler und kantonaler Ebene bedingt die Festlegung yon Klassifikationen, Nomenklaturen und Definitionen. Es hat sich gezeigt, dass die geplanten Datenbankprojekte nur bedingt mit den Anforderungen der Volkszahlung 1990übereinstimmen,, was ihre Nutzung fur dieVolkszählungg im Jahre 2000 in Frage stellt.

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Die Register sind bezüglich Aufbau und Inhalt von Gemeinde zu Gemeinde sowie von Kanton zu Kanton sehr unterschiedlich. Dem Bund fehlt zur Zeit die rechtliche Kompetenz, bindende Vorschriften zur Registerführung zu erlassen. Da dies eine Verfassungsrevision bedingen würde, ist mit der Einfuhrung solcher Kompetenzen bis ins Jahr 2000 realistischerweise nicht zu rechnen. Gerade deshalb wird vom BFS erwartet, dass es seine Führungsrolle wahrnimmt und in Zusammenarbeit mit den interessierten und betroffenen Kreisen Minimalstandards zu Inhalt undFüh-rung der Register erarbeitet. Wird ein solches Projekt rasch eingeleitet und erfolgreich abgeschlossen, liegt der Anreizfürr die beteiligten Gemeinden darin, dass sie bereits im Jahre 2000 dieVolkszählunggverstärktt auf ihre Registerabstützenn und somit ihren Aufwand vermindern kb'nnen.

Empfehlung 4 Die Parlamentarische Verwaltungskontrollstelle empfiehlt, dass der Bundesrat die Probleme, die sich mit der immer engeren Verknüpfung der Volkszahlung mit dem übrigen Verwaltungshandeln ergeben, analysiert, die damit verbundene Entwicklung verfolgt und rechtzeitig entsprechende Losungen ausarbeitet. Besonders betroffen sind der Datenschutz, die Nutzung von EDV-Systemen zu statistischen Zwecken und der Erlass von Vorschriften zu Inhalt und Führung von Registern.

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Der Arbeitsbericht der PVK ist bet der Dokumentationszentrale der Parlamentsdienste, Parlamentsgebäude, 3003 Bern, Tel. (031) 3229744 erhaltlich (in deutscher Sprache mit franzosischer Zusammenfassung).

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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Informationsauftrag und Erhebungsmethode der Eidgenössischen Volkszählung Bericht der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates auf der Grundlage einer Evaluation der Parlamentarischen Verwaltungskontrollstelle vom 21. November 1995

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Bundesblatt

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Feuille fédérale

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Foglio federale

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1996

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24

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13.06.1996

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