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Bericht des

Bundesrates an die Kommission des Ständerates für Prüfung des Geschäftsberichtes und der Rechnungen der Bundesbahnen pro 1901.

(Vom 8. Dezember 1902.)

Hochgeehrter Herr Präsident !

Hochgeehrte Herren !

In unserer Botschaft vom 4. Oktober 1902 betreffend Genehmigung des Berichtes des Verwaltungsrates der schweizerischen Bundesbahnen über die Geschäftsführung und die Rechnungen des Jahres 1901 bemerkten wir u. a., daß die Rechnungen, nachdem sie vom Eisenbahndepartement auf ihre Übereinstimmung mit dem Rechnungsgesetz geprüft worden seien, unterm 15. September unsere Genehmigung erhalten haben, und daß ein Gesuch der Generaldirektion um Wiedererwägung zweier Vorbehalte durch unseren Beschluß vom 29. September erledigt worden sei. Da der Bahnverwaltung gemäß Art. 16, Lemma 2, des Rechnungsgesetzes das Recht des Rekurses an das B u n d e s g e r i c h t zustehe, so unterliege keinem Zweifel, daß sich die B u n d e s v e r s a m m l u n g mit diesen Beschlüssen des Bundesrates nicht zu befassen habe.

Laut einer Zuschrift Ihres Herrn Präsidenten an den Vorsteher unseres Eisenbahndepartements wünschen Sie eine einläßliche Be-

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grttndung dieser Ansicht, unter spezieller Berücksichtigung der der Bundesversammlung laut Art. 13, A, Ziffer 7, des Rückkaufgesetzes vom 15. Oktober 1897 zustehenden Kompetenzen und ihrer bundesrechtlichen Stellung überhaupt.

Indem wir dieser Einladung nachkommen, sehen wir davon ab, die Frage wieder aufzurollen, ob die Genehmigung des Budgets, der Rechnung und des Geschäftsberichtes der Bundesbahnverwaltung auf Grund des Art. 85 der Bundesverfassung den eidgenössischen Räten zugewiesen werden m ü s s e . Die Diskussion, die seinerzeit über diese Frage in den Kommissionen und in den Katen stattfand, läßt uns nicht erwarten, daß seither eine andere Auffassung Platz gegriffen haben werde. Jene Verfassungsbestimmung war aber bekanntlich der einzige Grund, der für die Aufnahme der Ziffern 6 und 7 des jetzigen Art. 13, Lit. A, des Rückkaufgesetzes entschied, während Erwägungen praktischer Natur dafür sprachen, die. Genehmigung des Jahresbudgets dem Verwaltungsrate und die Genehmigung der Rechnung und des Geschäftsberichtes dem Bundesrate zuzuweisen. Soweit es sich also um den letzten Punkt Ihres Schreibens, um die bundesrechtliche Stellung der Bundesversammlung überhaupt handelt, glauben wir, uns auf diese wenigen Bemerkungen beschränken zu dürfen.

Übergehend zu der Gesetzesvorschrift, wonach der Bundesversammlung zukommt ,,die Prüfung und Abnahme der Jahresrechnung und des Geschäftsberichtes", so müssen wir im allgemeinen der Bundesversammlung anheimstellen, zu entscheiden, in welcher Weise und in welchem Umfange sie diese Prüfung vornehmen will.

Immerhin darf natürlich durch diese Prüfung nicht in die Kompetenzen der übrigen Bundesbehörden eingegriffen werden.

Ein solcher Eingriff läge aber vor, wenn die Bundesversammlung auch die Prüfung auf Grund des Rechnungsgesetzes vornehmen wollte. Bei unserm ersten Berichte ließen wir uns von folgenden, mehr formellen Erwägungen leiten: Das Bundesgesetz betreffend die Erwerbung und den Betrieb von Eisenbahnen für Rechnung des Bundes und die Organisation der Verwaltung der schweizerischen Bundesbahnen vom 15. Oktober 1897 lautet im Art. 11 : ,,Die jeweilige Bundesgesetzgebung in Eisenbahnsachen findet auch auf die Bundesbahnen Anwendung, soweit die Voraussetzungen hierfür bei denselben vorhaoden sind."1 Ferner weist das gleiche Gesetz im Art. 13, Lit. B, Ziffer 4, dem Bundesrate zu ,,die Ausübung der gleichen Befugnisse, die dem Bundesrate den Privatbahnen gegenüber zustehen, soweit die Voraussetzungen hierfür bei den Bundesbahnen vorhanden sind".

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Zu der Bundesgesetzgehung in Eisenbahnsachen gehört unstreitig auch das sogenannte Rechnungsgesetz, das Bundesgesetz über das Rechnungswesen der Bisen bahnen vom 27. März 1896. Also findet auch dieses Gesetz Anwendung auf die Bundesbahnen, soweit hierfür die Voraussetzungen bei denselben vorhanden sind.

Um diese Frage z» untersuchen, darf man jedenfalls nicht davon ausgehen, daß das Rechnungsgesetz hauptsächlich geschaffen wurde, um Klarheit über verschiedene Fragen des konzessionsmäßigen Rückkaufes der Bahnen zu bekommen ; denn für die Anwendbarkeit eines Gesetzes ist in erster Linie dessen W o r t l a u t und höchstens subsidiär die Absicht des Gesetzgebers maßgebend.

Nun unterliegt dem Rechnungsgesetz laut dessen Art. l das Rechnungswesen s ä m 11 i e h e r Eisenbahnen in der Schweiz. Gemäß Art. 2 sind die Rechnungen und Bilanzen nach einheitlichen, vom Bundesrate festzusetzenden Formularen zu erstellen, auf 31. Dezember jedes Jahres abzuschließen und dem Bundesrate in einer von ihm zu bestimmenden Frist zur Prüfung und Genehmigung vorzulegen. Diese Prüfung bezieht sich laut Art. 15 darauf, T ob die von den Bahn Verwaltungen vorgelegten Rechnungen und Bilanzen und die speziellen Ausweise über den Reinertrag und das Anlagekapital mit diesem Gesetze, mit den Statuten und Reglementen der Bahnunternehmungen, sowie mit den Konzessionen in Übereinstimmung stehen". Wenn nun auch die Bundesbahnen weder Statuten, noch Konzessionen haben, so bleiben doch noch die Vorschriften des Rechnungsgesetzes und die Réglemente, mit denen die Rechnungen und Bilanzen im Einklang stehen müssen, und hierfür ist eben gemäß Art. 15 der B u n d e s rat zuständig.

Findet er, daß zwischen den Rechnungen und den gesetzlichen oder reglementarischen Vorschriften keine Übereinstimmung herrsche, so gibt ihm Art. 16 das Recht, nach Anhörung der Bahnverwaltung die nötigen Verfügungen zu treffen. Gegen diese kann die Verwaltung innert 30 Tagen an das B u n d e s;g e r i e h t rekurrieren, welches über die streitigen Punkte endgültig entscheidet.

Sobald man auf diesem Wege dazu gelangt wäre, der Bundesbahnverwaltung eine Weiterziehung gegen die Verfügungen des Bundesrates an das Bundesgericht zu gewähren, wäre jede selbständige Prüfung dieser Verfügungen seitens der Bundesversammlung ein Eingriff in die Kompetenzen des Bundesgerichtes gewesen Die Einladung Ihrer Kommission hat uns jedoch veranlaßt, diese Frage, besonders mit Hinblick auf die Zuständigkeit des Bundesgerichtes, neuerdings einer Untersuchung zu unterwerfen, die uns teilweise zu etwas andern Ergebnissen geführt hat.

Das Bundesgesetz über das Rechnungswesen der Eisenbahnen vom 27. März 1896 gehört allerdings zu der ,,Bundesgesetzgebung

768 in Eisenbahnsachen "·, a u f w e l c h e A r t . i l des Organisationsgesetzes der Bundesbahnen vom 15. Oktol/er 1897 verweist. Das Rechnungsgesetz hat also Anwendung zu finden auch für die Bundesbahnen, aber doch nach dem Schlußsatze des Art. 11 des Organisationsgesetzes nur ,,soweit die Voraussetzungen hierfür bei denselben vorhanden sinda. Es muß also vor der Anwendung jedes in die Materie des Eisenbahnwesens einschlagenden Bundesgesetzes und jedes einzelnen daraus sich ergebenden Rechtssatzes geprüft werden, ob die Voraussetzungen für die Unterstellung der Bundesbahnen gegeben sind.

Wenn wir daraufhin das Rechnungsgesetz ansehen, so ist vor allem unbestreitbar, daß das Rechnungsgesetn einerseits ein Aufsichtsgesetz über die Eisenbahnen ist, andererseits zur Vorbereitung des konzessionsmäßigen Ruckkaufes erlassen wurde. Da diejenigen Bahnen, um welche es sich in letzterer Beziehung bandelte, sämtlich Privatbahnen waren und die Aufsichtsrechte Über die Rechnungsführung der Eisenbahnen zu Verfügungen des Bundesrates über die Berechtigung der gemachten Rechnungsstelluog führten, eioer Rechnungsstellung, welche den Rückkaufswert der Bahnlinie wesentlich beeinflußte, so mußte gegenüber dem Bundesrate, der nicht nur Aufsichtsbehörde, sondern auch Vertreter der eventuell den Rückkauf durchführenden Eidgenossenschaft war, eine unparteiische Gerichtsinstanz geschaffen werden, welcher die Nachprüfung der Verfügungen des Bundesrates aus dem Rechnungsgesetz anheimgestellt wurde. Denn da es sich 'eben urn die Beeinflussung des Rückaufswertes handelte, so waren schließlich die Aktionäre als Gesellsehaftsmitglieder in ihren Privatrechten bedroht, indem der Anteil jedes einzelnen Aktionärs durch die schließliche Festsetzung der Rückkaufssumme bedingt war. Der Schutz dieser Privatrechte erforderte notwendig eine gerichtliche Instanz zur Überprüfung der administrativen Verfügungen des Bundesrates.

Dieser Gesichtspunkt des Schutzes der Privatrechte fällt bei der heutigen rechtlichen Situation vollständig außer Betracht. Bei der Rechnungsaufstellung der Bundesbahnen handelt es sich ausschließlich um die Rechnungslegung einer öffentlichen Verwaltung des Bundes, bei welcher privatrechtüche Interessen in keiner Weise beteiligt sind.

Dieser Gesichtspunkt führt aber noch auf ein anderes erhebliches Moment. Die Bundesbahnen sind ein Zweig der Verwaltung des Bundes, wie Art. 12, Absatz 2, ihres Organisationsgesetzes ausdrucklich besagt. Wir wollen hier die Frage, ob die Bundesbahnen als juristische Person (Korporation des öffentlichen Rechtes)

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Eine einzelne Verwaltung kann nicht, 80 selbständig ihre Organisation im übrigen gehalten sein mag, Verfügungen des Bundesrates auf dem Prozeßwege vor Bundesgericht anfechten. Der Bundesrat besorgt nach Art. 102, Ziffer 12, der Bundesverfassung a l l e Z w e i g e der Verwaltung, welche dem Bunde angehören.

Er ist für diese Verwaltung nur der Bundesversammlung verantwortlich, nicht dem Bundesgericht. Durch einen Entscheid des Bundesgerichtes aber würde dieser Teil der Verwaltungsführung des Bundesrates der Kontrolle durch die Bundesversammlung entzogen und damit das ganze Verhältnis der öffentlichen Gewalten des Bundes in diesem Punkte verschoben.

Wir können aber auch noch auf den Wortlaut von Art. 13, B, Ziffer 4, des Organisationsgesetzes für die Bundesbahnen hinweisen : Dort wird unter den Befugnissen des Bundesrates in der Oberleitung der Bundesbahnen aufgezählt: ,,4. Die Ausübung der gleichen Befugnisse, die dem Bundesrate den Privatbahnen gegenüber zustehen, soweit die Voraussetzungen hierfür bei den Bundesbahnen zutreffen."

Wenn wir nun unter der Ausübung der gleichen Befugnisse, die dem Bundesrate den Privatbahnen gegenüber zustehen, auch die Befugnisse zum Erlaß von Verfügungen betreffend die Rechnungsstellung aus dem Rechnungsgesetze verstehen, so ist im Gesetze doch nur von Befugnissen, welche dem Bundesrate zustehen, die Rede, nirgends aber davon, daß der Bundesbahnverwaltung gegenüber den Verfügungen des Bundesrates diejenigen Rekursrechte an das Bundesgerieht'zustehen, welche den Privatbahngesellschaften gegenüber Verfügungen des Bundesrates zugesichert waren.

Aus dem eben zitierten Passus des Organisationsgeaetzes für die Bundesbahnen ergibt sich aber auch, daß, soweit das Rechnungsgesetz ein Aufsichtsgesetz über die Eisenbahnen im allgemeinen ist, der Bundesrat die aus dem Rechnungsgesetz sich ergebenden Befugnisse besitzt, daß also für die Rechnungsführung der Bundesbahnen die materiellen Vorschriften des Rechnungsgesetzes maßgebend sind und der Bundesrat berechtigt und verpflichtet ist, deren Anwendung zu fordern. Sieht sich der Bundearat veranlaßt, gewisse Verfügungen zu treffen, so können die Organe der Bundesbahnen wohl eine Wiedererwägung heim Bundesrate veranlassen, aber eine Weiterziehung steht ihnen nicht zu, an das Bundesgericht nicht aus den vorher auseinandergesetzten Gründen, an die Bundes-

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Versammlung nicht, weil der ßundesrat innerhalb der ihm durch das Rechuungsgesetz in Verbindung mit dem Organisationgesetze für die Buodesbahnen verliehenen Kompetenzen gehandelt hat.

Dadurch wird nicht ausgeschlossen, daß, sei es bei Genehmigung des Budgets, sei es bei Prüfung und Abnahme der Jahresrechnung und des Geschäftsberichtes der Bundesbahnen (Art. 13 A, Ziff. 6 und 7) die Bundesversammlung auf die vom Bundesrate bei Erlaß seiner Verfügungen befolgten Verwalfungsgrundsätze zurückkommen und dieselben einer Kritik unterziehen kann, wie ja überhaupt die gesamte Führung der Verwaltung durch den Bundesrat ihrer Kontrolle unterliegt.

Gestützt auf diese Ausführungen gelangen wir zu folgenden Schlußergebnissen : Wir halten an der Ansicht fest, daß der Bundesrat ohne Mitwirkung der Bundesversammlung endgültig darüber entscheidet, ob die Rechnungsführung der Bundesbahnen mit dem Rechnungsgesetze übereinstimmt.

Dagegen hat die nochmalige Prüfung der Frage, ob die Weiterziehung dieser Entscheide durch die Bundesbahnverwaltung an das Bundesgericht angängig sei, uns überzeugt, daß eine solche Weiterziehung der Stellung der Bundesbahnen in unserem gesamten staatlichen Organismus nicht entsprechen würde. Wir stehen daher nicht aa, zu erklären, daß ein Rekursrecht der Bundesbahnen gegen die Beschlüsse des Bundesrates richtigerweise nicht anerkannt werden sollte.

Genehmigen Sie, Tit., auch bei diesem Anlasse die Versicherung unserer vollkommenen Hochachtung.

B e r n , den 8. Dezember 1902.

Im Namen des Schweiz. Bundesrates, Der B u n d e s p r ä s i d e n t : Zemp.

Der Kaazler der Eidgenossenschaft: Ringier.

-SseO-Sr

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10.12.1902

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