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Bericht vom
9. Mai 1958 der Studienkommission für die Prüfung der Fragen des Finanzausgleichs in der Neuordnung der Bundesfinanzen an das Eidgenössische Finanzund Zolldepartement
I. Aufgabe, Zusammensetzung und Arbeit der Kommission l, Ausgangslage Verschiedene Versuche zur verfassungsmässigen Neuordnung des Finanzhaushalts des Bundes, die seit dem Zweiten Weltkrieg unternommen wurden, sind gescheitert. Trotzdem konnte der Finanzausgleich zwischen wirtschaftlich stärkern und schwächern Kantonen seitens des Bundes durch entsprechende Ausgestaltung einschlägiger Bundesgesetze und Abstufung des in den Finanzordnungen seit 1989 verankerten Subventionsabbaues praktisch weitgehend verwirklicht werden.
In der Vorlage zur Neuordnung des Finanzhaushalts des Bundes, die in der Volksabstimmung vom 4. Juni 1950 verworfen wurde, war ein bescheidener Anfang zur verfassungsmässigen Ordnung des Finanzausgleichs enthalten. Der damals vorgeschlagene Artikel 42quinquies lautete : 1 Bei der Bemessung von Beiträgen des Bundes an die Kantone sowie von Beiträgen der Kantone an den Bund soll, wenn die Verfassung nichts anderes vorschreibt, auf die Finanzkraft der Kantone angemessen Bücksicht genommen werden. Dies gilt auch dann, wenn Bundesbeiträge an Dritte von .Leistungen der Kantone abhängig gemacht werden.
2 Zur Verstärkung des interkantonalen Finanzausgleichs behält der Bund höchstens 5 Prozent der ihm nach Artikel 42bis, Absatz l, lit. b, von den Kantonen in Rechnung gestellten Quellensteuerbetreffnisse zurück. Die Bundesgesetzgebung regelt die Verteilung an die Kantone.
Der Bundesbeschluss vom 31. Januar 1958 (Finanzordnung 1958) enthält hinsichtlich der verfassungsmässigen Verankerung des. Finanzausgleichs eine
176 wesentlich deutlichere Verpflichtung. Der in Aussicht genommene Artikel 42ter lautet : Der Bund fördert den Finanzausgleich unter den Kantonen. Insbesondere ist -bei der Gewährung von Bundesbeiträgen auf die Finanzkraft der Kantone und auf die Berggebiete angemessen Büoksioht zu nehmen.
Diese Vorschrift wird ergänzt durch Artikel 41ter, Absatz 3, Buchstabe d: Die Steuer (Wehrsteuer) wird für Rechnung des Bundes von den Kantonen erhoben. Vom Rohertrag der Steuer fallen drei Zehntel den Kantonen zu; davon ist ein Sechstel für den Finanzausgleich unter den Kantonen zu verwenden. .
Artikel 42ter bringt zur Hauptsache die verfassungsmässige Verankerung bereits bestehender Massnahmen. Er enthält aber auch die Verpflichtung, das Erreichte kritisch zu prüfen und da, wo Korrekturen und Ergänzungen nötig sind, solche vorzunehmen, um den Finanzausgleich seitens des Bundes auch weiterhin wirksam zu gestalten. Neben der Ausgestaltung des direkten und des indirekten Finanzausgleichs wird insbesondere die Definition und die Bemessung der Finanzkraft der Kantone sowie die Verteilung der 5 Prozent des Wehrsteueraufkommens gemäss Artikel 41ter, Absatz 3, Buchstabe d, von erheblicher Bedeutung sein.
2. Der Auftrag Die geschilderte Ausgangslage veranlasste den Vorsteher des Eidgenössischen Finanz- und Zolldepartements, die Prüfung der Probleme des Finanzausgleichs im Eahmen der verfassungsmässigen Neuordnung des Finanzhaushalts des Bundes einer eigens hiefür geschaffenen Sfcudienkommission zu übertragen.
Der Kommission wurde vom Departement ursprünglich ein einlässliches Fragenschema unterbreitet. Dieses Schema wurde jedoch ausdrücklich als nicht abschliessend, sondern als erste Diskussionsgrundlage bezeichnet. In der Folge zeigte es sich deutlich, wie vielseitig die Fragen sind, welche sich bei der Beurteilung des Finanzausgleichs zwischen Bund und Kantonen stellen. In Anbetracht der Vielfalt hätte der Versuch einer allseitig befriedigenden Schematisierung der Probleme von vorneherein zum Scheitern verurteilt sein müssen. Aus den einlässlichen Diskussionen im Schosse der Kommission und der Subkommissionen schälten sich schliesslich vier Hauptfragen heraus, deren Beantwortung sich die Kommission zum Ziele setzte, und der Vorsteher des Eidgenössischen Finanz- und Zolldepartements erklärte sich damit einverstanden,
die Fragen an die Kommission in der folgenden Form zu stellen : 1. Wie ist die Finanzkraft der Kantone zu definieren und zu messen ?
2. Ist für alle Massnahmen des Finanzausgleichs eine einheitliche Methode anzuwenden ?
8. Wie soll der Finanzkraft der Kantone bei der Bemessung von Bundesbeiträgen Eechnung getragen werden? (Finanzordnung 1958, Art. 42te?).
177 4. Wie ist der Finanzausgleich mit dem Anteilssechstel am Wehrsteuerertrag zu verflechten? (Finanzordnung 1958, Art. 41ter, Abs. 3, Buchstabe d).
3. Zusammensetzung der Kommission Als Mitglieder der Studienkommission für die Prüfung des Finanzausgleichs in der Neuordnung der Bundesfinanzen wurden am 10. Mai 1957 vom Vorsteherdes Finanz- und Zolldepartements die folgenden Herren ernannt : Präsident : Dr. K. Eenold, Nationalrat, Aarau.
Mitglieder: Th.Ayer, Conseiller d'Etat, Directeur des finances du Canton de Fribourg, Fribourg; D.Danioth, Ständerat und Regierungsrat, Vorsteher der Finanzdirektion des Kantons Uri, Andermatt; Dr. B. Galli, Eegierungsrat, Direktor des Finanzdepartements des Kantons Tessin, Bellinzona; Dr. W. Grütter, Vizedirektor der Eidgenössischen Finanzverwaltung, Bern; Dr. jur. E.Isler, Staatsschreiber des Kantons Zürich, Zürich; G.Klaus, Ständerat und Eegierungsrat, Vorsteher des Finanzdepartements des Kantons Solothurn, Solothurn; Dr. W.Kuli, Direktor der Schweizerischen Nationalbank, Zürich; Dr. W. Stähelin, Eegierungsrat, Chef des Finanz-, Forst- und Militärdepartements des Kantons Thurgau, Frauenfeld; ; Dr. W. Studer, Steuerverwalter, Basel; ; Experte : Dr. W. Stäuber, I. Sektionschef der Eidgenössischen Steuerverwaltung, Bern.
Das Sekretariat der Kommission besorgte .Dr. H. C.Schulthess; Sektions- .
chef der Eidgenössischen Finanzverwaltung.
Die Kommission bezeichnete zwei Subkommissionen, denen sie je ein bestimmtes Problem zur Abklärung und Antragstellung überband.
Subkommission I. Diese hatte den Auftrag, eine Eeihenfolge der Kantone nach ihrer Finanzkraft aufzustellen. Ihr Vorsitzender war Herr Eegierungsrat Galli. Im'weiteren gehörten ihr die Herren Grütter, Kuli und Stäuber an.
Subkommission II. Ihre Aufgabe war, Vorschläge für die Verteilung der 5 Prozent des Wehrsteuerertrages, die für den Finanzausgleich unter den Kantonen zu verwenden sind, vorzubereiten. Den Vorsitz führte Herr Eegierungsrat Stähelin; als Mitglieder wirkten mit, die Herren Ayer, Danioth, Grütter und Studer.
4. Sitzungen Die Kommission wurde in einer ersten Sitzung vom 22.Mai 1957 durch, den Herrn Departementsvorsteher über ihre Aufgaben orientiert. Sie hat in der Folge Bundesblatt. 111. Jahrg. Bd. I.
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178 in sieben Sitzungen der Gesamtkommission und in je zwei Sitzungen der Subkommissionen I und II die ihr gestellten Probleme behandelt. Dabei ging sie von den ihr von der Eidgenössischen Finanzverwaltung und der Eidgenössischen Steuerverwaltung zur Verfügung gestellten Unterlagen aus. Sie bildete sich ihre Meinung in freier Diskussion der einzelnen Fragen. Das Eesultat dieser Besprechungen gibt dieser Bericht wieder. Seine Schlussfolgerungen bilden gleichzeitig die Empfehlungen, welche die Kommission dem Eidgenössischen Finanz- und Zolldepartement als Anregungen für den Vollzug der in Frage stehenden Bestimmungen der Finanzordnung 1958 unterbreitet.
II. Begriff und gegenwärtiger Stand des Finanzausgleichs 1. Allgemeines Mit der Frage, was unter dem Begriff des Finanzausgleichs zu verstehen sei, hatte sich die Kommission nur insoweit zu befassen, als der Finanzausgleich in Massnahmen des Bundes besteht, welche dazu dienen sollen, die Unterschiede der wirtschaftlichen Tragfähigkeit zwischen den einzelnen Kantonen zu mildern.
Die Unterschiede dagegen, welche sich aus der Tatsache herausgebildet haben, dass der Bund als Gesamtstaat in die Tätigkeitsgebiete der Kantone eingegriffen und- auch bestimmte Finanzquellen für sich beansprucht hat, sind nicht direkt in den Kreis dieser Betrachtungen einbezogen worden. Der Begriff des Finanzausgleichs, der hier zur Diskussion steht, umfasst somit lediglich jene Massnahmen des Bundes, mit welchen den finanzstärkeren Kantonen weniger und den finanzschwächeren mehr Bundesmittel zugewiesen werden, als wenn man die wirtschaftliche Tragfähigkeit des Empfängers der Gelder unberücksichtigt liesse.
Der Finanzausgleich in diesem Sinne ist also nicht darauf ausgerichtet, an den finanziellen Beziehungen des Bundes zur Gesamtheit der Kantone Korrekturen anzubringen, sondern vielmehr die von Seiten des Bundes zur Ausrichtung an die Kantone verfügbaren Mittel den einzelnen Kantonen unter Berücksichtigung ihrer eigenen wirtschaftlichen Tragfähigkeit zukommen zu lassen.
Solchen Massnahmen sind von vorneherein verhältnismässig enge Grenzen gesetzt. Die Hauptschwierigkeit bei der Lösung dieser Fragen liegt darin, das richtige Mass zu finden, damit unbillige Härten aufgefangen werden und die kantonale Souveränität nicht berührt wird.
2. Bisherige Finanzausgleichsmassnahmen
des Bundes Das Bestreben, bei Aufgaben des Bundes, welche die Tätigkeit der Kantone direkt berühren, sowie bei kantonalen Aufgaben, die vom Bunde unterstützt werden, der Finanzkraft der Kantone Rechnung zu tragen, hat zu einer ganzen Musterkarte von Massnahmen Anlass gegeben. Dem Grundsatz des Finanzausgleichs wurde vom Bunde bis jetzt, vereinzelt gemäss ausdrücklicher gesetzlicher Weisung, vorwiegend aber durch anderswie umschriebene Möglichkeiten,
179 nachgelebt. In diesem Zusammenhang sei versucht, einen Überblick über die verschiedenen bisherigen Massnahmen des Bundes in dieser Eichtung zu geben.
a. Allgemeine Abstufung der Bundesbeiträge Als die wesentlichste bisher vom Bunde ergriffene Massnahme, um einen Finanzausgleich zwischen wirtschaftlich stärkeren und schwächeren Kantonen auf den verschiedensten Gebieten zu erreichen, ist wohl der in Artikel l der Finanzordnung von 1938 festgelegte Subventionsabbau anzusprechen, der heute noch gilt. Diese Vorschrift besagt, dass der Abbau, welchem die Bundesbeiträge damals unterworfen wurden, der wirtschaftlichen Lage des Beitragsempfängers Rechnung tragen soll. Gestützt auf diese Bestimmung bildete sich die heutige Praxis des Bundes heraus, nach welcher die Beiträge, je nachdem ob es sich um finanzstarke, mittelstarke oder finanzschwache Kantone handelt, abgestuft werden.
Ein weiteres finanzausgleichendes Moment liegt in den vielen Bundesbeiträgen, in denen von Gesetzes wegen oder durch Ausführungserlasse bestimmt wird, dass sie in den Gebirgsgegenden reichlicher als im Flachland oder überhaupt nur in den Gebirgsgegenden ausgerichtet werden sollen. Die Bergkantone sind bekanntlich durchwegs gleichzeitig finanzschwache Kantone.
Wie gross die finanzausgleichende Wirkung dieser abgestuften Bundesbeiträge ist, lässt sich statistisch nicht erfassen. Feststellbar ist lediglich, dass gestützt auf diese Vorschriften z.B. im Jahre 1956 Bundesbeiträge (ohne die Strassenbeiträge aus dem Benzinzollanteil) im Gesamtbetrage von rund 20 Millionen Franken direkt nach der Finanzkraft und rund 60 Millionen Franken danach abgestuft wurden, ob der Empfänger dem Berggebiet oder dem .Flachland angehört.
Neben diesem, auf dem Wege über den unterschiedlich gehandhabten Subventionsabbau eingeführten Finanzausgleich finden sich in der Bundesgesetzgebung eine Reihe von Bestimmungen, die teils direkt und teils indirekt finanzausgleichend wirken. Sie seien hier kurz aufgeführt.
b. Strassenbeiträge aus Treibstoffzöllen In Artikel 7, Absatz l, Buchstabe c, der Finanzordnung 1951/54, welcher heute noch gilt, wird bestimmt, dass Kantonen mit geringer Finanzkraft aus der Benzinzollhälfte zusätzliche Beiträge an ihre Strassenbaulasten auszurichten sind. Nach den Ausführungsbeschlüssen zu diesem Grundsatz werden seit dem Jahre
1950 den Kantonen folgende Beiträge aus dein Reinertrag der Treibstoffzölle ausgerichtet: 20 Prozent für Beiträge an die allgemeinen Strassenbaukosten (Aufteilung auf die Kantone wie der sogenannte Benzinzollviertel vor 1950 ohne finanzausgleichende Wirkung) ; 20 Prozent für Werkbeiträge an den Aus- und Neubaii von Hauptstrassen, abgestuft nach der Finanzkraft der Kantone ; 40 Übertrag
180 40 Übertrag 10 Prozent für Finanzausgleichsbeiträge an die Strassenbaulasten der Kantone mit geringer Finanzkraft ; 50 Prozent im ganzen.
Finanzausgleichsbeiträge erhielten bis jetzt jeweilen die neun Kantone Uri, Schwyz, Obwalden, Freiburg, Appenzell I.-Eh., Appenzell A.-Eh., Graubünden, Tessin und Wallis. Diese direkten Beiträge zum Finanzausgleich machen gegenwärtig rund 20 Millionen Franken im Jahr aus.
Als weitere finanzausgleichende Komponente kommt bei den Strassenbeiträgen noch die nach Artikel 30 der Bundesverfassung den Kantonen Uri, Graubünden, Tessin und Wallis mit Eücksicht auf ihre internationalen Alpenstrassen gewährte Entschädigung hinzu.
c. Primarschulsubventionen Das Bundesgesetz vom 25. Juni 1908 beziehungsweise 15. März 1930 über die Unterstützung der öffentlichen Primarschulen gab dem Bund bereits die Möglichkeit, neben dem Grundbeitrag pro Kopf der Wohnbevölkerung an acht Kantone einen besonderen Gebirgszuschlag auszurichten. Das neue Gesetz vom 19. Juni 1953 hielt an dieser Eegelung grundsätzlich fest, verstärkte aber, die finanzausgleichende Wirkung dadurch, dass nunmehr die Grundbeiträge sowie die Bergzuschläge auf Grund der Zahl der 7- bis 15jährigen Kinder gemäss der letzten Volkszählung und nicht mehr nach der Wohnbevölkerung'im gesamten verteilt wurden.
d. Beiträge an die Landwirtschaft Artikel 102 des Landwirtschaftsgesetzes vom S.Oktober 1951 über die Förderung der Landwirtschaft bestimmt, dass finanziell stark belasteten Kantonen, namentlich solchen mit ausgedehnten Berggebieten, die Beitragspflicht zur Finanzierung landwirtschaftlicher Aufgaben, welche vom Bunde gefördert werden, erleichtert werden kann. Das führt dazu, dass auch auf diesem Gebiet die Bundesbeiträge für gleiche Zwecke relativ höher ausfallen, wenn sie an finanzschwache Kantone ausgerichtet werden, als wenn es sich um finanziell stärkere Kantone handelt.
e. Kantonsanteile an den Stempelabgaben Ein gewisser Finanzausgleich wird auch dadurch erzielt, dass die Anteile der Kantone an den Stempelabgaben nach der Bevölkerungszahl verteilt werden. Damit fliessen im allgemeinen in die wirtschaftlich starken Kantone weniger, in die schwächern dagegen mehr Mittel, als den aus ihrem Kanton stammenden Einnahmen aus dieser Quelle entspräche. Es darf dabei aber nicht ausser acht gelassen werden, dass es sich hier um Anteile handelt, die den Kantonen als Ersatz einer früheren eigenen Einnahmenquelle zugebilligt wurden.
181 /. Alters- und Hinterlassenenversicherung Hier wird eine finanzausgleichende Wirkung nicht auf dem Wege der Bundesbeiträge, sondern vielmehr auf dem Wege unterschiedlicher Beiträge. der Kantone an dieses eidgenössische Gemeinschaftswerk erzielt.
In Artikel 105, Absatz l, Buchstabe c, des Bundesgesetzes über die AHV vom 20. Dezember 1946 wird nämlich vorgeschrieben, dass die Beiträge der einzelnen Kantone zum Teil nach Massgabe der finanziellen Leistungsfähigkeit des Kantons zu bemessen seien. Gemäss Artikel 106 des Gesetzes werden die Zinsen einer Reserve von 200 Millionen Franken, welcher aus den Überschüssen der Lohn- und Verdienstersatzordnung ausgeschieden wurde, für diese Herabsetzung der kantonalen Beiträge verwendet. Diese Erleichterungen erreichen jährlich zwischen 5 und 6 Millionen Franken, und sie kommen nach den Ausführungsbestimmungen zum AHV-Gesetz ungefähr der Hälfte aller Kantone zugute.
III. Ergebnis der Kommissionsarbeit l. Die Finanzkraft der Kantone a. Definition der Finanzkraft Die Finanzkraft eines Kantons als Wirtschaftsgebiet ist gleich der Summe aller seiner wirtschaftlich nutzbaren Kräfte. Ihr sinnvoller Ausdruck wäre das kantonale Volkseinkommen. Das Volkseinkommen wird jedoch - mindestens gegenwärtig - nur gesamtschweizerisch geschätzt. Es wäre sehr erwünscht, dass der Versuch unternommen würde, das schweizerische Volkseinkommen möglichst auch nach Kantonen aufzugliedern.
Wird unter Kanton nicht das Wirtschaftsgebiet, sondern das souveräne öffentlich-rechtliche Gemeinwesen verstanden, so sind für die Beurteilung seiner Finanzkrâft zwei gegensätzlich gerichtete, Grossen massgebend: Auf der einen Seite steht die finanzielle Leistungsfähigkeit seiner Bürger und seiner Wirtschaft, und dieser gegenüber steht die Belastung durch die Aufgaben des öffentlichen Gemeinwesens. Im Zusammenhang mit dem Finanzausgleich seitens des Bundes kommt nur diese Betrachtungsweise in Frage. So aufgefasst, lässt sich die Finanzkraft - mindestens theoretisch - nicht mehr durch ein einziges Kriterium zum Ausdruck bringen und auch nicht allgemein gültig und eindeutig definieren.
° b. Kriterien für die Messung der Finanzkraft Die finanzielle Leistungsfähigkeit eines öffentlichrechtlichen Gemeinwesens hängt letzten Endes von der Wirtschaftskraft seines Hoheitsgebietes und von deren Erfassung durch den Staat ab. Ein Kanton kann seine Volkswirtschaft mehr oder weniger belasten. Dieses «mehr oder weniger» kann er jedoch nicht völlig frei bestimmen. Hier werden die öffentlichen Aufgaben zum ausschlaggebenden Bestimmungsfaktor. Die ihm übertragenen Aufgaben müss ein
182 Kanton zu lösen versuchen, und hiefür braucht er bestimmte Mittel. Dabei hat er erst noch die mutmasslichen künftigen Aufgaben angemessen in Eechnung c zu stellen.
Wesentlich für die Beurteilung der Finanzkraft eines Kantons sind somit zwei Arten von Elementen, nämlich solche, die über seine finanzielle Leistungsfähigkeit und solche, die über seinen Bedarf an Mitteln Auskunft geben.
Ein Blick auf die Zusammenfassung aller kantonalen Eechnungen zeigt, dass die gesamten Einnahmen, welche den Kantonen in den letzten Jahren zur Verfügung standen, in die folgenden vier Hauptgruppen zusammengefasst werden können : Prozent (circa)
Steuern . . . . , Ertrag des Vermögens Andere Einkünfte, wie Êegalien, Patentabgaben, Gebühren, Kostenbeiträge sowie Eückvergütungen des Bundes Anteile an Bundeseinnahmen und Bundesbeiträge
55 15 15 15 100
Diese Zahlen sind Durchschnittszahlen aus 25 kantonalen Eechnungen. Die Verhältnisse in den einzelnen Kantonen weichen davon zum Teil recht erheblich ab. So machen die Steuereinnahmen im Kanton Basel-Stadt über 2/3, im Kanton Uri dagegen nur ca. 1/5 aller Einnahmen aus. Auch der Anteil des Ertrages des Vermögens an den Einnahmen variiert sehr stark. Er geht von 30 Prozent im Kanton Freiburg bis zu 3 Prozent im Kanton Uri.
Die anderen Einkünfte mögen bei verschiedenen Kantonen einen gewissen Umfang erreichen, wie z.B. die Wasserzinsen. Für einen Vergleich aller 25 Kantone fallen sie aber nicht ins Gewicht.
Die Anteile an Bundeseinnahmen und die Bundesbeiträge, welche den Kantonen und den Gemeinden zufliessen, sind in diesem Zusammenhang nicht als Einnahmen zu werten. Die Einnahmen als Ausdruck der finanziellen Leistungsfähigkeit eines Kantons werden somit von den Steuereingängen massgeblich beeinflusst. Die Steuern sind die grösste Einnahmengruppe; im Durchschnitt aller 25 Kantonsrechnungen sind sie fast viermal so gross wie jede der drei übrigen Gruppen. Die Steuereingänge beruhen ihrerseits weitgehend auf der Steuerkraft der Kantonsbevölkerung und der kantonalen Volkswirtschaft.
Die finanzielle Leistungsfähigkeit der Bevölkerung und der Volkswirtschaft, d.h. die Finanzkraft eines Kantons, kommt somit über die Steuerkraft, die in den Steuereingängen sichtbar wird, repräsentativ zum Ausdruck. Die Kommission ist der Auffassung, dass die Steuerkraft als ein massgeblichèr Ausdruck der allerdings umfassenderen Finanzkraft verwendet werden kann. Die Steuerordnung (Steuergesetze, Steuerveranlagung, Steuerbelastung usw.) ist in den einzelnen Kantonen jedoch sehr unterschiedlich. Unter diesen Umständen ist
183 es ausgeschlossen, 'aus kantonalen Steuerzahlen allein zuverlässige Anhaltspunkte für die finanzielle Leistungsfähigkeit der Kantone zu gewinnen, die untereinander vergleichbar sind, d.h. die zu einer Einreihung aller 25 Kantone nach einheitlichen Gesichtspunkten führen könnten.
Hinweise auf die Finanzkraft, die aus kantonalen Steuerzahlen abgeleitet sind, bedürfen daher der Überprüfung und Korrektur durch Zahlen, die gesamtschweizerisch vergleichbar sind. Hiefür kommen namentlich Zahlenreihen auf Grund, der nach einheitlichen ^Richtlinien erhobenen eidgenössischen Wehrsteuer in Betracht.
Die Wehrsteuerkopfquote, d.h. der Ertrag aus der Besteuerung natürlicher und juristischer Personen, dividiert durch die Bevölkerungszahl, ist der bisher allein verwendete Ausdruck für die Würdigung der Finanzkraft eines Kantons bei der Bemessung von Bundesbeiträgen, welche dem Finanzausgleich dienen sollen. Wenn dieser Maßstab auch nicht frei ist von Mängeln, so hat er sich doch in der Praxis eingelebt und bewährt. Die Kommission ist nach reiflicher Prüfung zur Auffassung gelangt, das« dieser Maßstab nicht preisgegeben, sondern nach wie vor die wesentlichste Grundlage für die Gruppierung der Kantone nach der Finanzkraft bilden muss.
Änderungen im Aufbau der Wehrsteuer ändern am Aussagewert der Wehrsteuerkopfquote nichts Entscheidendes. Dies zeigt die nachstehende Tabelle.
Die Kommission hält dafür, dass neben der Wehrsteuerkopfquote noch weitere Kriterien zur Bemessung der Finanzkraft der Kantone herbeigezogen werden sollen. Durch deren Mitberücksichtigung können die Unzulänglichkeiten, welche der Wehrsteuerkopfquote als Ausdruck für die Finanzkraft eines Kantons innewohnen, korrigiert werden.
So ist es zunächst angezeigt, auch die Wehfsteuersubstanz, d.h. die steuerbaren Einkommen und Erträge mitzuwürdigen. Dabei wird die .Progressionswirkung ausgeschaltet, welche bei Betrachtung der Erträge dazu führt, dass die höheren Einkommen um ein Vielfaches stärker ins Orewicht fallen als die kleinern.
Allerdings haftet auch den Zahlen über die Wehrsteuersubstanz der Nachteil an, dass damit die von der Wehrsteuer nicht erfassten, kleineren Einkommen ganz unberücksichtigt bleiben. Die Kommission drückt den Wunsch aus, dass diese Lücke, wenn irgend möglich, durch eine statistische Bearbeitung der Einkommensangaben
der mit Pflichtigem Einkommen Null abschliessenden Wehrsteuererklärungen ergänzt wird.
In den aus der Wehrsteuer abgeleiteten Kriterien bleiben die Wechselwirkungen zwischen der Steuerordnung des Bundes und jener der Kantone unberücksichtigt. Diese können dadurch in die Beurteilung einbezogen werden, dass man das Verhältnis der Wehrsteuererträge zu den Kantons- und Gemeindesteuern betrachtet. Je nachdem die nach einheitliehen Grundsätzen erhobene Wehrsteuer im Vergleich zu den Kantons- und Gemeindesteuern stärker oder weniger stark ins Gewicht fällt, um so niedriger oder um so höher ist offenbar, objektiv gemessen, die Steuerbelastung im betreffenden Kanton. Diese Verhältniszahl gibt also einen Maßstab für die Belastung, welche die öffentliche
184 Auswirkung von Änderungen der Wehrsteuer (Wehrsteuer VII. Periode) Wehrsteuerertrag vom Einkommen allein
Wehrsteuerertrag vom Einkommen und Vermögen
Einkommen ab 4000 Fr.
Einkommen ab 10 000 Fr.
Index1)
Kantone
Basel- Stadt. . .
Genf Zürich Basel-Land . . .
Neuenburg . . .
196 176 163 146 139
Basel- Stadt. . .
Genf . .
Zürich . .
Basel-Land . . .
Neuenburg . . .
206 183 171 151 140
110 101 98 91 90
Schaffhausen . .
Nidwaiden . . .
Bern Solothurn . . .
Glarus
101 99 95 94 92
Nidwaiden . . .
Schaffhausen . .
Bern Glarus . .
Solothurn . . .
110 99 96 91 91
Solothurn . . .
Aargau . . . .
Waadt St. Gallen . . .
Appenzell A.-Rh.
87 83 82 70 69
Zug Aargau Waadt . .
Appenzell A.-Rh.
St. Gallen . . .
87 86 76 66 66
Zus , °. . .
Aargau Waadt Appenzell A.-Rh.
St. Gallen . . .
86 84 71 63 63
Thurgau . . . .
Tessiti Luzern Graubünden . .
Schwyz . . . .
63 58 54 42 39
Thurgau . . . .
Tessin Luzern Graubünden . .
Uri
61 56 55 43 39
Thurgau . . . .
Tessin Luzern Schwyz . . . .
Graubünden . .
54 53 51 34 33
Uri Preiburg .
Wallis . .
Obwalden Appenzell
. . .
.
. . .
I.-Bh.
37 31 28 20 17
Schwyz .
Preiburg .
Wallis Obwalden Appenzell
. . .
I.-Rh.
38 31 30 20 17
Uri Freiburg . . . .
Wallis Obwalden . . .
Appenzell I.-Rh.
32 26 24 16 14
Schweiz . . . .
100
Schweiz . . . .
100
Schweiz . . . .
100
Index ')
Kantone
Basel- Stadt. . .
Genf Zürich Basel-Land. . .
Neuenburg . . .
191 186 166 140 131
Nidwaiden . . .
Glarus Schaffhausen . .
Bern Zug
Kantone
2
1
Index ')
3
. . .
. . .
Die Rangfolge der Kantone würde sich also im grossen und ganzen selbst bei einer starken Veränderung im Aufbau des Wehrsteuersystems nicht wesentlich verschieben.
1
) Indizierte Kopfquoten.
Hand den Bürgern des Kantons auferlegen muss, uni die Aufgaben erfüllen zu können, welche ihr überbunden sind.
Ein weiteres Kriterium bildet die absolute Belastung durch Kantons- und Gemeindesteuern, welche die effektive Steuerlast der Einwohnerschaft des Kantons zum Ausdruck bringt. Die Zahlen über die Abweichungen dieser Steuer-
185 last pro Kopf in den einzelnen Kantonen, verglichen mit dem Landesdurchschnitt, sind ein deutlicher Ausdruck dafür, wie stark der Kanton seine Einwohnerschaft zur Erfüllung der öffentlichen Aufgaben in Kanton und Gemeinde anspannen muss.
Für die Beurteilung des öffentlichen Haushalts eines Kantons sind auch seine Umsätze charakteristisch. Ob man dabei die Einnahmen oder die Ausgaben betrachtet, ist unerheblich, weil sie sich, auf die Dauer gesehen, ungefähr die Waage halten werden. Da sich die Einnahmen statistisch einwandfreier interkantonal vergleichbar erfassen lassen als die Ausgaben, sollen deshalb nicht die Ausgaben, sondern die effektiven Einnahmen der Kantone und Gemeinden mitgewürdigt werden. Als effektive Einnahmen sind die gesamten Einnahmen von Kanton und Gemeinden unter Weglassung der Eückvergütungen, Bundesbeiträge und Gemeindebeiträge zu betrachten.
' Ein letztes Kriterium, das die Kommission nicht ausser acht lassen möchte, um zu einem möglichst zuverlässigen Ausdruck der Finanzkraft der Kantone zu kommen, ist die Bevölkerungsdichte. Sie ist ein nicht zu unterschätzender Faktor für die Beurteilung der wirtschaftlichen Kräfte eines öffentlich-rechtlichen Gemeinwesens. Dicht besiedelte Gebiete stellen zwar im allgemeinen vermehrte Ansprüche an das öffentlich-rechtliche Gemeinwesen, sei es die Gemeinde oder der Kanton. Aber im grossen und ganzen deutet eine dichte Bevölkerung doch deutlich auf wirtschaftliche Stärke hin, während dünn besiedelte Gebiete als finanzschwach anzusprechen sind. Dieser Hinweis, welchen die Bevölkerungsdichte (Einwohner pro Fläche) auf die Finanzkraft eines öffentlich-rechtlichen Gemeinwesens zu geben vermag, soll nicht unbeachtet bleiben.
c. Der Index der Finanzkraft Die Kommission kam im Sinne der vorstehenden Ausführungen dazu, dass für die Bemessung der Finanzkraft eines Kantons die folgenden Elemente heranzuziehen seien: I. Die Wehrsteuerkopfquote; II. Die Wehrsteuersubstanz ; III. Das Verhältnis der Wehrsteuer zu den Kantons- und Gemeindesteuern; IV. Die Belastung durch Kantons- und Gemeindesteuern im umgekehrten Verhältnis (Steuerbelastungs-Index); V. Die effektiven Einnahmen der Kantone und Gemeinden pro Kopf ; VI. Die Bevölkerungsdichte.
Es sind dies sechs Elemente, welche durch offizielle, eidgenössische Statistiken regelmässig festgestellt
werden und welche von Kanton zu Kanton vergleichbar zahlenmässig ausgedrückt werden können.
Nun stellte sich für die Kommission die Frage, wie diese Elemente miteinander in Verbindung gebracht werden sollen, um zu einem der Wirklichkeit möglichst nahekommenden Ausdruck der Finanzkraft zu gelangen. Sie schlägt nach Abwägung verschiedener Möglichkeiten vor, einen Index der Finanzkraft für jeden Kanton wie folgt aus diesen Einzelkriterien zu berechnen.
186 1. Für jedes einzelne Kriterium werden die Ziffern der verschiedenen Kantone in Prozenten des Landesmittels (= 100) ausgedrückt. So ergeben sich für jeden Kanton sechs Indexzahlen für die Kriterien I bis VI. Dabei sind die Einzelelemente vorstehend mit Absicht so definiert worden, dass Indexzahlen über 100 auf überdurchschnittliche und Indexzahlen unter 100 auf unterdurchschnittliche Finanzkraft, hinweisen.
2. Wie erwähnt, ist die Wehrsteuerkopfquote als der massgeblichste Faktor für die Beurteilung der Finanzkraft anzusehen. Es wird deshalb vorgeschlagen, dem Index I allein die Hälfte des Gesamtgewichtes aller Indices zu geben.
8. Die fünf andern Indices II bis VI sind Hilfsgrössen, denen allen ungefähr die gleiche Bedeutung zukommt. Ihnen soll deshalb je 10 Prozent des Gesamtgewichts zukommen.
4. Demnach ist der Index der Finanzkraft eines Kantons wie folgt zu bilden: Gesamtindex = 0,5 I + 0,1 (II + III + IV + V + VI).
Welche Indexzahlen sich nach den neuesten, offiziellen Statistiken auf diese Weise ergeben, ist in den Tabellen l und 2 im Anhang dargestellt. Ihnen liegen die Zahlen der VII. Wehrsteuerperiode und die Ergebnisse der Kantonsund Gemeinderechnungen des Jahres 1955 zugrunde.
Die in den Tabellen l und 2 enthaltene Proberechnung ergibt folgende Indices der Finanzkraft (Landesmittel = 100) : Basel-Stadt 638 Appenzell A.-Eh 78 Genf 212 St. Gallen 76 Zürich 165 Thurgau 74 Neuenburg 132 Luzern 70 Basel-Land 131 Uri 62 Nidwaiden 130 Tessin 60 Glarus 122 Graubünden 58 Solothurn 112 Freiburg 52 Zug 112 Schwyz 51 Aargau 106 Wallis 46 Schaffhausen 105 Obwalden 34 Waadt 92 Appenzell I.-Eh 34 Bern '. . . .
90 Für die definitive Aufstellung einer ersten Eangliste für die Finanzkraft der Kantone wird es sich empfehlen, die Durchschnittsresultate der Kantons- und Gemeinderechnungen von mindestens zwei Jahren zugrunde zu legen, um Zufälligkeiten, die in einzelnen Eechnungen enthalten sind, nach Möglichkeit auszugleichen.
Auch soll, wie noch darzulegen sein wird, jedenfalls davon abgesehen werden, die Kantone für die allgemeine Beurteilung ihrer Finanzkraft derart einzeln aneinander zu reihen.
187 2. Einheitlicher oder differenzierter Finanzausgleich?
Im Hinblick auf die Mannigfaltigkeit der gegenwärtigen Finanzausgleichsmassnahmen des Bundes stellte sich die Kommission die Frage, ob für die Zukunft ein Maßstab für die finanzielle Leistungsfähigkeit der Kantone aufgestellt werden soll, der für alle derartigen Massnahmen des Bundes als verbindlich zu betrachten wäre. Eine derartige, einheitliche Masszahl hätte den Vorteil, dass damit bei allen Bundeshilfen mit gleicher Elle gemessen würde. Dagegen wäre sie mit dem Nachteil der Starrheit und Schematisierung behaftet.
Damit, dass allgemein gültige Vorschriften für den Vollzug der Verfassungsbestimmungen über den Finanzausgleich aufgestellt würden, wäre kaum viel gewonnen. Im Gegenteil, derartige Vorschriften müssten bei der Beratung von Gesetzen und Beschlüssen über bestimmte Aufgaben und Hilfsmassnahmen des Bundes als unerwünschter Hemmschuh wirken. Die Kommission vertritt deshalb die Ansicht, dass eine vollständige Vereinheitlichung der Finanzausgleichsmassnahmen des Bundes weder erwünscht noch praktisch möglich ist, dass aber die Anwendung aller möglichen Spielarten ein und desselben Grundsatzes in Zukunft vermieden werden sollte.
· Wenn vom Bunde aus unter Mitwirkung der Kantone oder umgekehrt bestimmte Aufgaben zu lösen sind, so beeinflussen diese die kantonalen Haushalte unter Umständen sehr unterschiedlich. Deshalb muss auch die Möglichkeit offen bleiben, einen allfälligen, zum Ausgleich dieser Unterschiede bestimmten Einsatz von Bundesmitteln der betreffenden Aufgabe direkt anzupassen.
Diesen Weg hat man bis jetzt verschiedentlich eingeschlagen. Bei der AHV wird bei der Bemessung der Ausgleichsbeiträge mitgewürdigt, wie sich die Versicherungsleistungen der AHV im Kanton auswirken. Bei den Strassenbeiträgen wird die finanzielle Leistungsfähigkeit des Kantons direkt mit seinen Strassenkosten in Verbindung gebracht, um die Ausgleichsbeiträge zu bestimmen. Diese direkte Verknüpfung der Beiträge, welche dem Finanzausgleich dienen sollen, mit der Aufgabe, in deren Eahmen die Massnahme fällt, erscheint der Kommission richtig. Sie sollte nicht aufgegeben werden, wenn damit auch in Kauf genommen werden muss, dass unter Umständen je nach der Art der von Bund und Kanton gemeinsam zu finanzierenden Aufgabe recht verschiedene Maßstäbe
angewendet werden, und dass ein Gesamtüberblick über die finanzausgleichenden Massnahmen und ihre Wirkung auf die einzelnen Kantone erschwert wird.
Bei grossen, einheitlichen Aufgaben, in denen schon im Grunderlass vorgesehen wird, dass der Bund dabei der unterschiedlichen finanziellen Leistungsfähigkeit der Kantone Rechnung tragen soll, wird bei der Anordnung dieses Ausgleichs in den Ausführungserlassen mit Vorteil nicht von einer mehr oder weniger theoretischen, allgemeinen Annahme dieser Leistungsfähigkeit auszugehen sein. Der Bund wird vielmehr djer besonderen Lage der Kantone im Zusammenhang mit dieser Aufgabe durch entsprechende Bemessung der Mittel, die er zur Verfügung stellt, Rechnung tragen. Für grosse und in sich geschlossene Staatsaufgaben gibt die Kommission einer Differenzierung der Finanzausgleichs-
188 massnahmen also den Vorzug. Sie hält die bisherigen Lösungen in dieser Bichtung für sinnvoll. Sie empfiehlt, den Grundsatz, dass sich die finanzausgleichenden Massnahmen des Bundes bei derartigen Werken nach ihrer direkten Wirkung auf die kantonalen Haushalte richten sollen, auch in Zukunft weiter anzuwenden.
Nun stellt die Finanzordnung 1958 im neuen Artikel 42ter der Bundesverfassung den allgemeinen Grundsatz auf, dass bei der Gewährung von Bundesbeiträgen auf die finanzielle Leistungsfähigkeit der Kantone Eücksicht zu nehmen sei. Dieser Grundsatz gilt also nicht nur für die vorstehend betrachteten, grossen Einzelaufgaben, sondern er soll durchwegs angewendet werden, wo Kantone Bundesbeiträge erhalten. Es wird deshalb gegeben sein, für alle Bundesbeiträge, bei denen nicht in den gesetzlichen Erlassen bestimmte Weisungen über die Gestaltung des Finanzausgleichs enthalten sind, einheitliche Grundsätze für die Beurteilung der finanziellen Leistungsfähigkeit der Kantone anzuwenden. Gleiche Eücksichtnahme auf die Finanzkraft der Kantone wird umgekehrt auch bei den Beiträgen der Kantone an eidgenössische Gemeinschaftswerke die Eegel bilden müssen.
3. Die Einreihung der Kantone Wie die allgemeine Finanzkraft der Kantone nach Ansicht der Kommission gemessen werden kann, ist im vorhergehenden Abschnitt dargelegt worden. Es scheint gegeben, den dort als Ausdruck der Finanzkraft der einzelnen Kantone gewonnenen Index der Abstufung von Bundesbeiträgen zum Zwecke eines Finanzausgleichs zugrunde zu legen. Dabei kann es sich unserer Ansicht nach aber nicht darum handeln, eine Abstufung vorzunehmen, mit welcher die Kantone einzeln - und wenn möglich gar noch mit ungleichen Abständen entsprechend ihren Indizes - in ein Schema eingestuft werden.
Bis jetzt wurde für die Abstufung von Bundesbeiträgen nach der Finanzkraft allgemein eine Dreiteilung der Kantone in finanzstarke, mittelstarke und finanzschwache Kantone gehandhabt. Betrachtet man die Indexzahlen der Finanzkraft von diesem Gesichtspunkt aus, so ergibt sich zwangslos die folgende Möglichkeit einer Dreiteilung der Kantone: Als erste Gruppe, d.h. als finanzstarke Kantone, können z.B. alle jene Kantone betrachtet werden, deren Index der Finanzkraft grösser ist als 100, d.h. über dem Landesmittel liegt.
In die zweite Gruppe, d.h. jene der mittelstarken
Kantone, wären dann die Kantone mit Indexzahlen der Finanzkraft zwischen 662/3 und 100 einzureihen, d.h. solche, deren Finanzkraft mindestens 2/3 des Landesmittels erreicht.
Die dritte Gruppe würde dann die finanzschwachen Kantone umfassen, bei denen der Index der Finanzkraft weniger als 2/3 des Landesmittels beträgt.
Nach den Indexzahlen, welche sich auf die Wehrsteuerkopfquoten der VII. Wehrsteuerperiode, die Bevölkerungszahlen vom I.Dezember 1950 und
189 die kantonalen Eechnungsergebnisse des Jahres 1955 stützen, ergäbe sich auf diese Weise die folgende Besetzung der drei Gruppen : Finanzstarke Kantone: Total 11.
Basel-Stadt, Genf, Zürich, Neuenburg, Basel-Land, Nidwaiden, Glarus, Solothurn, Zug, Aargau, Schaffhausen.
Mittelstarke Kantone: Total 6.
Waadt, Bern, Appenzell A.-Eh., St. Gallen, Thurgau, Luzern.
Finanzschwache Kantone: Total 8.
Uri, Tessin, Graubünden, Freiburg, Schwyz, Wallis, Obwalden, Appenzell I.-Eh.
Es ist festzustellen, dass diese Dreiteilung derjenigen entspricht, welche gegenwärtig für die Abstufung von Bundesbeiträgen nach der Finanzkraft gehandhabt wird, mit Ausnahme der Kantone Waadt und Bern. Diese werden gegenwärtig zu den finanzstarken Kantonen gezählt, während für sie die von unserer Kommission als massgeblich betrachteten Indexzahlen" der Finanzkraft den Landesdurchschnitt nicht ganz erreichen.
Diese Grenzziehung wird immer gewissen Zufälligkeiten ausgesetzt sein, deren Ausgleich den verantwortlichen Behörden überlassen, bleiben muss.
Sehr wahrscheinlich werden sich mit jeder neuen Wehrsteuerperiode, jeder neuen Volkszählung und jedem neuen Eechnungsjahr der Kantone die Indexzahlen der Finanzkraft etwas verschieben. In der Praxis wird man jedoch dafür sorgen müssen, dass an dieser Einteilung der Kantone nur in grosseren Zeitabständen etwas geändert wird. Es wäre zu begrüssen, wenn die Einteilung, wenn sie erstmals eingeführt wird, auf die dannzumal neuesten Daten abstellen würde, wobei es zu empfehlen wäre, namentlich bei den Angaben, die sich auf den Kantons- und Gemeindehaushalt beziehen, auf einen Durchschnitt von mindestens 2 Jahren und nicht auf ein einzelnes Eechnungsjahr abzustellen. Die so ermittelte Einteilung der Kantone sollte dann jeweilen für einige Jahre beibehalten werden.
Um die Anwendung dieses Beitragssystems möglichst zu erleichtern, ist danach zu trachten, dass in den Subventionserlassen des Bundes sowohl der Mindest- als auch der Höchstsatz der einzelnen Subventionen genannt wird.
Dies wird ermöglichen, im grossen und ganzen auf die finanzstarken Kantone den Minimalsatz, auf die mittelstarken den Durchschnittssatz und auf die finanzschwachen den Maximalsatz anzuwenden.
Die Kommission ist der Ansicht, dass Finanzausgleichsmassnahmen des Bundes nur auf die unterschiedliche finanzielle
Leistungsfähigkeit der Kantone Eücksicht nehmen sollen, während, der Ausgleich zwischen finanziell stärkeren und schwächeren Empfängern innerhalb des Kantons (z.B. Gemeinden) diesem anheimzustellen ist. Abgesehen von den Sondervorschriften für die Berücksichtigung der Berggebiete, sollte bei der Verteilung von Bundesbeiträgen künftig nicht auf die Finanzkraft des Trägers des zu subventionierenden Werkes abgestellt werden, sofern es sich dabei nicht um einen Kanton handelt.
190 4. Der Finanzausgleich mit 5 Prozent des Wehr Steuerertrages, Die Kommission hatte den Auftrag, neben den allgemeinen Fragen des Finanzausgleichs insbesondere auch einen Vorschlag auszuarbeiten für die Verteilung der 5 Prozent des Wehrsteuerertrages, die für den Finanzausgleich unter den Kantonen zu verwenden sind. Der entsprechende Verfassungsartikel der Finanzordnung 1958 lautet: Art. 41'", Abs. 3, Buchstabe d.
Die Steuer (Wehrsteuer) wird für Kechnung des Bundes von den Kantonen erhoben. Vom Rohertrag der Steuer fallen drei Zehntel den Kantonen zu; davon ist ein Sechstel für den Finanzausgleich unter den Kantonen zu verwenden.
Die Kommission geht in ihrem Vorschlag vom Beschluss der Finanz-'direktorenkonferenz von Ende 1956 aus, wonach grundsätzlich alle 25 Kantone an diesen 5 Prozent teilhaben sollen. Sie betrachtet dies als angemessen, in der Meinung, dass die bisherigen, direkten Finanzausgleichsmassnahmen des Bundes im bisherigen Ausmass weitergeführt werden. Sollte dagegen der neue Finanzausgleich mit dem Anteilssechstel der Wehrsteuer andere, bisherige Ausgleichsmassnahmen ablösen, so müsste auch ein anderer Schlüssel für diesen zusätzlichen Finanzausgleich ermittelt werden.
Unter der genannten Voraussetzung wird die Verteilung der 5 Prozent des Wehrsteuerertrages so vorzunehmen sein, dass die finanzstarken Kantone weniger als 30 Prozent, die finanzschwachen dagegen mehr als 30 Prozent ihres Wehrsteueraufkommens zurückerhalten. Die Verteilung dieser 5 Prozent muss gesetzlich festgelegt werden (Art. 41ter, Abs. 5, BV gemäss BB vom 31. Januar 1958).
Die Kommission hofft, mit dem nachstehend dargelegten Vorschlag hiefür eine brauchbare Diskussionsgrundlage zu geben. Wir schlagen vor, von den 5 Prozent des Wehrsteuerertrages, die für den Finanzausgleich unter den Kantonen zu verwenden sind, die eine Hälfte nach der Bevölkerungszahl auf alle 25 Kantone und die andere Hälfte nach der Wehrsteuerkraft nur auf die Kantone zu verteilen, deren Wehrsteuerkraft das Landesmittel nicht erreicht.
Wie schon erwähnt, hat die Verteilung von Kantonsanteilen nach der Bevölkerungszahl eine ausgesprochen ausgleichende Wirkung. Dorthin, wo der einzelne Bürger weniger leistungsfähig ist, fliesst mit der Verteilung nach Köpfen mehr zurück, als das anteilsmässige Aufkommen ausmacht, dorthin, wo stärkere
wirtschaftliche Kräfte konzentriert sind, dagegen weniger. Werden 2,5 Prozent des Wehrsteueraufkommens, welches nach der Finanzordnung im Jahre 1959 mutmasslich erzielt wird, nach der Bevölkerungszahl auf alle 25 Kantone verteilt, so hat dies für die hiernach beispielsweise genannten Kantone folgende Wirkung:
191
Kanton
Basel-Stadt Zürich . . . '
Solothurn .
.
Verteilung von 2.5 Prozenten des 1 Wehrsteuerertrages nach Bevölkerung1) nach dem Aufkommen ') in 1000 Pranken
247 977
678 1346
214
222
53
51
St. Gallen Thurgau
389 188
251 102
Freiburg .
Appenzell I.-Eh
199 17
68 3
Zug
Finanzstarke Kantone, wie Basel-Stadt und Zürich, bekommen bei dieser Verteilung nach der Bevölkerungszahl nur einen Teil dessen zurück, was sie tatsächlich aufbrachten. Für Kantone wie Solothurn und Zug ergeben beide Verteilungen ungefähr gleich viel, während bei mittelstarken Kantonen, wie St. Gallen und Thurgau, schon mehr zurückfliesst als von ihnen aufgebracht wurde, und bei finanzschwachen Ksintonen, wie Freiburg oder Appenzell I.-Eh., macht die Verteilung nach der Kopfzahl ein Vielfaches des Aufkommens aus.
Die zweite Hälfte der zu verteilenden 5 Prozent des Wehrsteueraufkommens soll nur jenen Kantonen zukommen, deren Wehrsteuerkopfquote das Landesmittel nicht erreicht. Je niedriger die Wehrsteuerkopfquote des Kantons ist, um so grösser soll sein verhältnismässiger Anteil an diesen 2,5 Prozent sein. Da bei 17 von den 25 Kantonen die Wehrsteuerkopfquote niedriger ist als im Landesmittel, haben also auch an diesen Beiträgen nicht nur die typisch finanzschwachen Kantone Anteil. Der Anteil jedes Kantons wird am sinnvollsten dadurch bestimmt, dass man feststellt, welche Summe nötig wäre, um den Wehrsteuerertrag des Kantons auf das Landesmittel zu heben, und dass dann die zur Verfügung stehenden 2,5 Prozent des gesamten Wehrsteuerertrages nach Massgabe dieser Fehlbeträge verteilt werden (Tab. 4). Damit wird der Unterschied zwischen dem landesdurchschnittlichen Wehrsteuerertrag und dem tatsächlichen Wehrsteuerertrag aller Kantone gleichmässig gemildert.
Millionen Franken
Bei einem mutmasslichen Wehrsteuerertrag für das Jahr 1959 von beträgt der gesamte Anteil der Kantone (30%) wovon für den Finanzausgleich zu verwenden sind (5%) . . .
237 71,1 11,85
Welche Eesultate die Verteilung dieser 11,85 Millionen nach den von der Kommission gutgeheissenen Grundsätzen für die einzelnen Kantone mit sich brächte, geht aus der Tabelle 3 hervor. Der Anteil des Kantons an seinem eigenen J ) Tabelle 3, Kolonne 2.
2 ) Tabelle 8, Vio von Kolonne 5.
192 Wehrsteueraufkommen ist am niedrigsten im Kanton Basel-Stadt mit 25,9 Prozent und am höchsten im Kanton Appenzell I.-Bh. mit 102,9 Prozent.
Die Kommission ist sich darüber einig, dass die Anteile der Kantone nach oben begrenzt werden sollen. Mehrheitlich ist sie für eine Begrenzung auf 90 Prozent des Wehrsteueraufkommens, eine Minderheit für eine solche bei 100 Prozent. Im Zahlenbeispiel würde dies eine Kürzung des Anteiles bei einem einzigen Kanton, nämlich bei Appenzell I.-Eh., bedingen. Der Eestbetrag sollte nach Ansicht der Kommission nur dann in einer zweiten Phase auf die übrigen Kantone verteilt werden, wenn er einen gewissen Minimalbetrag (z.B. Fr. 50 000) überschreitet.
Die Kommission hat auch andere Verteilungsarten geprüft. Dabei musste sie erkennen, dass der Gedanke, welcher ursprünglich im Vordergrund stand, nämlich die Belastung durch Kantons- und Gemeindesteuern gemessen an der Wehrsteuerkraft in Verbindung mit der Bevölkerung als Grundlage für die Verteilung zu benützen, zu keinen brauchbaren Eesultateri führt. Sie untersuchte auch, ob eine Verteilung in Frage käme, bei der jedem Kanton zunächst eine feste Quote von z.B. 200 000 Franken zugeteilt und der übrige Betrag nach der Bevölkerungszahl verteilt werden könnte. Auch diese Verteilungsart führt jedoch nach Ansicht der Kommissionsmehrheit nicht zu einem sinngemässen Finanzausgleich.
In der Kommission wurde ferner von einer Minderheit die Auffassung vertreten, dass zwar der Grundsatz der Verteilung teilweise nach Bevölkerungszahl auf alle Kantone und teilweise auf die weniger finanzkräftigen Kantone richtig sei, aber dass dabei nicht halb und halb, sondern 2/3 nach dem ersten und 1/3 nach dem zweiten Kriterium verteilt werden sollte. Die Mehrheit der Kommission ist der Ansicht, dass damit dem Grundgedanken des Finanzausgleichs zu wenig Rechnung getragen wird. Sie empfiehlt deshalb, bei der Verteilung 2,5 Prozent nach Bevölkerungszahl -und 2,5 Prozent speziell an die Kantone mit unterdurchschnittlicher Wehrsteuerkopfquote zu bleiben.
5. Schlussfolgerungen Auf Grund der im vorliegenden Bericht enthaltenen Überlegungen kommt die Kommission zu den folgenden zusammenfassenden Empfehlungen : A. Allgemeiner Finanzausgleich 1. Für die bei bestimmten Bundesaufgaben vom Gesetzgeber angeordneten Massnahmen im Sinne eines Finanzausgleichs
sollen nach wie vor nach Möglichkeit neben der Wehrsteuerkraft der Kantone auch die der betreffenden Aufgabe selber innewohnenden Kriterien berücksichtigt werden.
2. Den zuverlässigsten Anhaltspunkt für die Beurteilung der Finanzkraft eines Kantons bildet sein Wehrsteuerertrag pro Kopf der Bevölkerung, die sogenannte Wehrsteuerkopfquote im Vergleich zur landesdurchschnittlichen Wehrsteuerkopfquote.
198
3. Für Finanzausgleichsmassnahmen, bei denen keine besondern Kriterien iin Sinne von Ziffer l zur Verfügung stehen, wird empfohlen, neben der Wehrsteuerkopfquote noch die folgenden fünf Kriterien heranzuziehen : Wehrsteuersubstanz ; Verhältnis der Wehrsteuer zu den Kantons- und Gemeindesteuern; Belastung durch Kantons- und Gemeindesteuern; Effektive Einnahmen des Kantons und der Gemeinden; Bevölkerungsdichte.
Für jedes dieser fünf Kriterien wird die kantonale Indexzahl (Landesmittel = 100) berechnet und das arithmetische Mittel dieser fünf Indizes gebildet.
Auch die Wehrsteuerkopfquote jedes Kantons wird indiziert (Landesmittel = 100). Das Mittel aus dem Wehrsteuerindex und dem Index der übrigen Kriterien ergibt den Index der Finanzkraft des Kantons.
4. Sind Bundesbeiträge allein nach der Finanzkraft des Kantons abzustufen, so empfiehlt es sich nicht, den Index der Finanzkraft direkt als Maßstab für die Abstufung zu benützen. Die Kantone sollen vielmehr nur, gemessen an diesem Index, in Gruppen eingeteilt werden, innerhalb welcher auf alle Kantone der gleiche Ansatz angewendet wird. Die Kommission empfiehlt folgende Einteilung der Kantone in drei Gruppen : Index der Finanzkraft
Finanzstarke Kantone Mittelstarke Kantone Finanzschwache Kantone
100 oder mehr 662/3 bis 100 (exkl.)
unter 662/3
5. Die Kriterien für die Feststellung des Indexes der Finanzkraft sollen sich soweit als möglich nicht auf Zahlen eines einzelnen Jahres, sondern auf ganze Wehrsteuerperioden und Kantons- und Gemeindeergebnisse von mindestens zwei aufeinanderfolgenden Jahren beziehen. Die Gruppierung soll dementsprechend auch jeweilen für einige Jahre unverändert gelten.
6. Finanzausgleichsbeiträge des Bundes sollen nur auf die unterschiedliche Leistungsfähigkeit der Kantone, nicht aber auf jene eines allfälligen andern Trägers des zu unterstützenden Werkes Rücksicht nehmen.
B. Finanzausgleich mit 5 Prozent des Wehrsteuerertrages Von den 5 Prozent Wehrsteuerertrag, die nach Bundesverfassung Artikel 41ter, Absatz 8, Buchstabe d, für den Finanzausgleich zu verwenden sind, soll die eine Hälfte nach der Bevölkernugszahl auf alle Kantone verteilt werden. Die andere Hälfte soll jenen Kantonen zukommen, deren Wehrsteuerkopfquote unter dem Landesmittel liegt. Dabei soll diese Quote den Unterschied zwischen dem landesdurchschnittlichen und dem tatsächlichen Wehrsteuerertrag bei allen Kantonen gleichmässig mildern. Der Kanton soll an Wehrsteueranteilen Bundesblatt. 111. Jahrg. Bd. I.
15
194 insgesamt auf keinen Fall mehr erhalten, als sein gesamtes Wehrsteueraufkommen ausmacht.
Bei diesem Vorschlag geht die Kommission von der Annahme aus, der Ausgleich mit dem Anteilssechstel der Wehrsteuer sei als zusätzliche Massnahme zu betrachten, indem die bisherigen, direkten Finanzausgleichsmassnahmen weitergeführt werden.
Im Namen der Studienkommission für den Finanzausgleich 4250 Der Präsident: A. Renold Anhang: 4 Tabellen.
Klassierung der Kantone nach ihrer Finanzkraft Grundzahlen für die Berechnung der Indexzahlen
Kantone
Steuerbares Einkommen und steuerbarer Ertrag. Wehrsteuer VII. Per. (Wehrsteuersubstanz).
Fr. pro Kopf
Wehrsteuerkopfquoten VII. Periode Fr.
-
'
'
Basel- Stadt . - .
Genf Zürich Neuenburg . . . .
Basel-Land . . . .
Nidwaiden . . . .
Glarus . .
. .
Solothurn . .
. .
Zus Aargau . .
Schaffhausen . . .
Waadt Bern Àppenzell A.-Kh. . .
St. Gallen .
Thurgau Luzern Uri Tessin Graubünden. . . .
Freiburg . . . .
Schwyz Wallis Obwalden .
Appenzell L -Eh. , .
Schweiz
'
2 4542 3939 . 3225 3444 2986 1762 2703 2696 2232 2390 2639 2309 2337 1632 1656 1809 1674 1508 1618 1265 1082 1233 1175 826 676 2434
Verhältnis der Wehrsteuer zu den Kantonsund Gemeindesteuern ')
Belastung durch Kantons- und Gemeindesteuern 1956
Effektive Gesamteinnahmen der Kantone und Gemeinden 1955 ')
Prozent
Index
Fr. pro Kopf
3
4 68 69 90 106 86 108 108 100 83 102 109 109 116 96 107 102 118 93 110 150 121 97 108 135 .139 100
5 975
8,8 9,4 7,9 6,8 8,1 21,2 17,3 7,0 13,7 9,3 6,4 6;7 5,8 7,3 5,4 4,9 5,0 10,9 3,6 5,5 4,6 .4,5 4,0 3,7 2,9 7,0
'
723 822 734 641 278 491 586 411 495 725 639 569 369 467 500 413 278 467 538 437 285 400 298 258 599
Wehrsteuer-Kantonsanteile 1956 in Prozenten der Kantons- und Gemeindesteuern 1955.
) Abzüglich Überweisungen (Bückvergütungen, Bundessubventionen und Gemeindebeiträge).
Bevölkerungsdichte 1950 Einwohner . . auf 1 km* Gesamtfläche
6 5296 719 449 161 251 71 55 216 177 214 193 118 116 198 153 149 149 27 62 19 95 78 30 45 78 114
195
1 ) 2
1 169.15 142.10 116.-- 109.90 95.90 109.40 96.40 80.85 74.70 69.45 71.70 64.75 66.75 40.75 48.10 42.90 41.35 34.35 38.55 41.40 25.10 26.30 26.-- 14.80 12.. 85 76.05
Tabelle l
Wehrs teuer Kopfquoten VII. Periode
Kantone
Basel- Stadt . . .
Genf . . . .
Zürich Neuenburg . . .
Basel-Land . . .
Nidwaiden Glarus Solothurn Zug . !
Aargau Schaffhausen . .
Waadt Bern . .
Appenzell A.-Rh. .
St. Gallen Thurgau Luzern
.
.
.
.
.
Uri
Tessin Graubünden. . . .
Freiburg Schwyz . . .
Wallis Obwalden Appenzell I.-Rh. . .
Schweiz
1 222 187 153 145 126 144 127 106 98 91 94 85 88 54 63 56 54 45 51 54 33 35 34 19 17 100
Steuerbares Einkommen und steuerbarer Ertrag. Wehrsteuer VII. Per. (Wehrsteuersubstanz}
2 187 162 132 142 123 72 111 111 92 98 108 95 96 67 68 74 69 62 66 52 44 51 48 34 28 .
100
Verhältnis der Wehrsteuer zu den Kantonsund Gemeindesteuern ' )
3 125 133 112 96 115 300 245 99 194 132 91 95 82 103 77 69 71 155 52 78 65 64 57 53 41 100
Belastung durch Kantons- und GeGemeindesteuern 1956 Umgekehrtes Verhältnis 4 147 145 111 94 116
93 93 100 Ì20 98 92 92 86 104 93 98 85 108 91 67 83 103 93 74 72 100
Effektive Gesamteinnahmen der Kantone und Gemeinden 1955 *) 5 163 121 137 123 ' 107
46 82 98 69 83 121 107 95 62 78 83 69 46 78 90 73 48 67 50 43 100
Durchschnittszahlen (Arithm. Mittel) Bevölkerungsdichte 1950
6 4646 622 394 141 220 62 48 189 155 188 169 104 102 174 134 131 131 24 54 17 83 68 26 39 68 100
Kol. 2, 3, 4, 5 und 6 :5
7 1054 237 177 119 136 115 116 119 126 120 116 99 92 102 90 91 85 79 68 61 70 67 58 50 50 100
*) Wehrsteuer-Kantonsanteile 1956 in Prozenten der Kantons- und Gemeindesteuern 1955 (Index).
2 ) Abzüglich Überweisungen (Bückvergütungen, Bundessbubventionen und Gemeindebeiträge).
Index Kol. 1 und 7 :2 8 638 212 165 132 131
130 122 112 112 106 105 92 90 78 76 74 70 62 60 58 52 51 46 34 34 100
196
Tabelle 2
Klassierung der Kantone nach ihrer Finanzkraft Indexzahlen
Tabelle 3
Verteilung der 5 Prozent des Wehrsteueraufkommens auf die Kantone
Kanton
Basel- Stadt . . . .
Genf Neuenburg . . . .
Zürich Nidwaiden . . . .
Basel-Land . . . .
Glarus Solothurn Zug Schaffhausen . . .
Aargau Bern Waadt St. Gallen .
Luzern Thurgau Appenzell A.-Bh. . .
Tessin Graubünden. . . .
Uri . .
Sehwyz Freiburg . . . . .
Wallis . . . . . .
Obwalden Appenzell I.-Bh. . .
Schweiz
1
2
196 498 202 918 128 152 777 002 19389 107 549 37663 170 508 42 239 57515 300 782 801 943 377 585 309 106 223 249 149 738 47938 175 055 137 100 28556 71082 158 695 159 178 22125 13427 4 714 992
2. Hälfte oder 2,5 Prozent nach Wehrsteuerkraft' (Tab. 4)
3 4 in 1000 : Franken
247 255 161
977 24 135 47 214 53
72 378 1008 475" 389 281 188 60 220 172 36 89 199 200 28 17 5925
Kantonale Betreffnisse aus den 5 1 rozent (Kol. 2 u. 3)
5 21 165 619 354 717 643 412 141 545 395 99 294 671 662 112 70 ' 5925
247 255 161 977 24 135 47 214 58 93 543 1627 829 1106 924 600 201 765 567 135 383 870 862 140 87 11850
Gesamte Kantonsanteile 25 Prozent nach dem Aufkommen
·
5
absolut (Kol. 4 u. 5)
in Prozenten des Wehrsteueraufkommens *)
6
7
6729 6976 4784 5039 2408 2569 13458 14435 339 363 1742 .
1877 577 624 2218 2432 507 665 687 780 3504 4047 8797 10424 4022 4851 2510 3616 1575 - 2499 1015 1615 329 530 1261 2026 853 1420 175 310 316 699 684 1554 671 1533 61 201 28 115 59250 71 100
»25,9 26,3 26,7 · 26,8 26,8 26,9 27,0 27,4 27,9 28,4 28,9 29,6 30,2 36,0 39,7 39,8 40,2 40,2 41,6 44,4 55,1 56,8 57,1 81,5 102,9 2) 30,0
Kantonsanteile gem.
bisheriger Verteilung (30 Prozent n. Aufkommen)
8 in 1000
Franken 8075 5740 2889 16150 407
2090 692 .2661 608 825 4203 10557 4827 3011 1891 1 219 395 1513 1023 210 380 821 805 74 34 71100
Mutmassliches Wehrsteueraufkommen für das Jahr 1959 gemäss Bundesbeschluss vom 31 . Januar 1958.
) Der Kantonsanteil soll keinesfalls mehr als 100 Prozent des Wehrsteueraufkommens des Kantons betragen.
197
1 ) 2
Bevölkerung 1950
1. Hälfte oder 2,5 Prozent nach Bevölkerung
198 Tabelle 4
Hilfstabelle zu Tabelle 3 Verteilung der 2,5 Prozent des Wehrsteueraufkommens auf die finanzschwachem Kantone
Kanton
Zug
. .
Schaffhausen . .
Aargau . .
Bern . .
Waadt S t . Gallen . . . .
Luzern . . . . ' . . . .
Thurgau Appenzell A.-Rh Tessin . .
Graubünden Uri. . .
Schwyz .
Freiburg Wallis .
Obwalden Appenzell I.-Rh .Mittel bzw. Total. . . . '
1
) Masszahl = .
Kopfquote Wehrsteuer VII. Periode
Differenz zum Schweiz.
Mittel
Masszahl ')
1
2
3
66.75 64.75 48.10 41.35 42 90 40.75 38.55 41.40 34.35 26 30 25.10 26 -- 14 80 12.85
4.35 6.60 9.30 11.30 27.95 ' 34.70 33.15 35.30 ' 37.50 34.65 41.70 49.75 50.95 50 05 61.25 63.20
570 2501 19 853 74577 42669 86393 77485 49 625 16909 65625 47505 11 926 35372 80858 79680 13 536 8469
76.05
553.05
713 553
74 70 71.70 69.45
1.35
(Kolonne 2 x Bevölkerung 1950)
2,5 Prozent verteilt nach Masszahl. Kol. 3 4 in 1000 Fr.
5
21 165 619 354
717 643 412 141 545 395 99 294 671 662 112 70 5925
Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Bericht vom 9. Mai 1958 der Studienkommission für die Prüfung der Fragen des Finanzausgleichs in der Neuordnung der Bundesfinanzen an das Eidgenössische Finanzund Zolldepartement
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1959
Année Anno Band
1
Volume Volume Heft
06
Cahier Numero Geschäftsnummer
---
Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum
12.02.1959
Date Data Seite
175-198
Page Pagina Ref. No
10 040 481
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