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Parlamentarische Initiative Bundesverfassung. Presseförderung Ergänzender Bericht der Kommission des Nationalrates vom 15. November 1983

Sehr geehrte Herren Präsidenten, sehr geehrte Damen und Herren, Die mit der Prüfung der parlamentarischen Initiative von Nationalrat Muheim beauftragte Kommission hat Ihnen mit Bericht vom 26. Februar 1980 beantragt, der Initiative mit kleineren Textänderungen Folge zu geben (BEI 1980 II 189).

Der Bundesrat hat dazu am 28. Oktober 1981 Stellung genommen (BEI 1981III 972). Er beantragte, die Beratung der Initiative auszusetzen, bis der Bericht der Expertenkommission für eine Mediengesamtkonzeption vorliege. Er stellte in Aussicht, anschliessend einen kurzen Zusatzbericht über das weitere Vorgehen zu erstatten.

Dieser Zusatzbericht wurde nach einigen Verzögerungen am 24. August 1983 unterbreitet (BB1 1983III 799). Der Bundesrat nimmt darin gestützt auf den Bericht der Expertenkommission für eine Mediengesamtkonzeption ausführlich Stellung zur Presseförderung und zum zukünftigen Presserecht. Er ist der Auffassung, dass in einem neuen Verfassungsartikel das Schwergewicht weniger auf der Presseförderung, sondern mehr auf dem Presserecht liegen sollte, und beantragt einen Gegenentwurf zu der von der Kommission einstimmig gutgeheissenen Initiative.

Die Kommission hat am 2. September und 15. November 1983 über den Zusatzbericht des Bundesrates und den Gegenentwurf beraten. Sie ist befriedigt, dass der Bundesrat ebenfalls der Auffassung ist, in der Bundesverfassung müsse eine Bestimmung zum Schutz der Vielfalt und Unabhängigkeit der Presse verankert werden. Die Kommission ist allerdings der Meinung, dass im Gegenentwurf des Bundesrates das Gewicht zu stark auf presserechtliche Vorschriften gelegt und die Förderungsmassnahmen nur in unverbindlicher Form erwähnt werden. Einige Vorschläge des Bundesrates, wie zum Beispiel die Verankerung des Redaktionsgeheimnisses finden aber die Zustimmung der Kommission. Deshalb hat die Kommission beschlossen, eine Synthese zwischen dem von ihr ursprünglich beantragten Initiativtext und dem Gegenentwurf des Bundesrates zu suchen. Sie schlägt Ihnen einen neuen Text des Artikels 55bis vor, in dem dem Bund eine klare Kompetenz zur Presseförderung und zur Förderung der beruflichen Ausund Fortbildung im Pressebereich gegeben wird, in dem aber auch der Schutz des Redaktionsgeheimnisses und eine Grundsatzkompetenz zur Regelung des

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Verhältnisses zwischen Verlegern und Redaktoren enthalten ist. Die Kommission beantragt Ihnen mit 11:4 Stimmen, die Initiative mit diesem Wortlaut anzunehmen und den Gegenentwurf des Bundesrates abzulehnen.

Antrag Die Kommission beantragt 1. dem Entwurf der Kommission zu einem Bundesbeschluss über die Presseförderung und das Presserecht zuzustimmen und den Gegenentwurf des Bundesrates abzulehnen 2. die parlamentarische Initiative Muheim abzuschreiben 3. dem Antrag des Bundesrates, verschiedene parlamentarische Vorstösse abzuschreiben, zuzustimmen.

Beilagen 1 2 3 4

Entwurf der Kommission vom 15. November 1983 Gegenentwurf des Bundesrates vom 24. August 1983 Text der Initiative Muheim (Fassung vom 26. Febr. 1980) Erwägungen der Kommission

15. November 1983

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Namens der Kommission Der Präsident: Renschier

Beilage l Entwurf der Kommission vom 15. November 1983

Bundesbeschluss über die Presseförderung und das Presserecht

Die Bundesversammlung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, nach Prüfung einer parlamentarischen Initiative, nach Einsicht in die Berichte einer Kommission des Nationalrates vom 26. Februar 1980 '> und vom 15. November 19832) sowie die Stellungnahme des Bundesrates vom 28. Oktober 19813> und den Zusatzbericht vom 24. August 19834>, beschliesst: I

Die Bundesverfassung wird wie folgt ergänzt: Art. 55bis (neu) 1 Der Bund trifft Massnahmen zur Förderung einer vielfältigen und unabhängigen Presse und gegen den Missbrauch von Vormachtstellungen.

2 Der Bund regelt das Redaktionsgeheimnis.

3

Er kann das Verhältnis zwischen Verlegern und Redaktoren in Grundsätzen ordnen.

4

Der Bund kann die berufliche Aus- und Fortbildung im Pressebereich fördern.

II

Dieser Beschluss untersteht der Abstimmung des Volkes und der Stände.

9745

» BB11980II 189 BB1 1984 I 603 > BB1 1981 III 972 "> BB1 1983 III 799 2 > 3

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Beilage 2 Gegenentwurf des Bundesrates vom 24. August 1983

Bundesbeschluss über einen Presserechtsartikel

Die Bundesversammlung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, nach Prüfung einer parlamentarischen Initiative, nach Einsicht in den Bericht einer Kommission des Nationalrates vom 26. Februar 1980^, sowie die Stellungnahme des Bundesrates vom 28. Oktober 198l2) und den Zusatzbericht vom 24. August 19833\ beschliesst:

I Die Bundesverfassung wird wie folgt ergänzt: Art. 5Sbis (neu) 1 Der Bund kann Massnahmen treffen für eine vielfältige und unabhängige Presse und gegen den Missbrauch von Vormachtstellungen.

2 Der Bund regelt das Redaktionsgeheimnis. Er kann das Verhältnis zwischen Verlegern und Redaktoren in Grundsätzen ordnen.

II Dieser Beschluss untersteht der Abstimmung des Volkes und der Stände.

9745

D Bßl 1980 II 189 *> BB1 1981 III 972 ') BB1 1983 Iti 799

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Beilage 3

Text der Initiative Muheim (Fasssung vom 26. Febr. 1980)

Bundesbeschluss über die Presseförderung Die Bundesversammlung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, nach Prüfung einer parlamentarischen Initiative, nach Einsicht in den Bericht einer Kommission des Nationalrates vom 26. Februar 1980», und die Stellungnahme des Bundesrates vom ...i\beschliesst:

I Die Bundesverfassung wird wie folgt ergänzt: Art. 55bis 1

Der Bund trifft Massnahmen zur Förderung einer vielfältigen und unabhängigen Presse in den einzelnen Landesteilen.

2

Soweit Förderungsmassnahmen nicht ausreichen, kann der Bund, nötigenfalls in Abweichung von der Handels- und Gewerbefreiheit, Vorschriften erlassen für eine vielfältige und unabhängige Presse und gegen Vormachtstellungen.

3

Der Bund fördert die berufliche Aus- und Fortbildung im Pressebereich.

II Dieser Beschluss untersteht der Abstimmung des Volkes und der Stände.

9745

'> BB1 1980 II 189 > BB1 1980 II ...

2

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Beilage 4 Erwägungen der Kommission 1

r)

Ursprüngliche Initiative der Kommission

Die Kommission ist in ihrem Bericht vom 26. Februar 1980 (BEI 1980 II 189) zum Schluss gekommen, dass die Vielfalt der Presse in regionaler, sprachlicher und politischer Hinsicht durch wirtschaftliche Konzentrationsprozesse und durch neue Entwicklungen im Medienbereich gefährdet ist (Ziff. 31). Die Lebens- und Funktionsfähigkeit der direkten Demokratie in der dezentralisierten Schweiz ist aber in entscheidendem Masse abhängig von einer vielfältigen und unabhängigen Presse. Die Kommission hatte deshalb ohne Gegenstimme beschlossen, die parlamentarische Initiative von Nationalrat Muheim zur Presseförderung mit einigen Textänderungen zur Annahme zu empfehlen.

Der vorgeschlagene Verfassungsartikel 55bis (Beilage 3) beauftragte den Bund, Massnahmen zur Förderung einer vielfältigen und unabhängigen Presse zu treffen und die berufliche Aus- und Fortbildung im Pressebereich zu unterstützen.

Soweit Förderungsmassnahmen nicht ausreichen, sollte der Bund Vorschriften für eine vielfältige und unabhängige Presse und gegen Vormachtstellungen erlassen können. Der Text lehnte sich stark an den Vorschlag einer Expertenkommission unter der Leitung des damaligen Bundeskanzlers Huber aus dem Jahre 1975 an.

2

Stellungnahme des Bundesrates

Der Bundesrat beurteilte die Vorschläge der Kommission in seinem Bericht vom 28. Oktober 1981 (BB1 1981 III 972) mit Zurückhaltung. Zwar unterstützt er grundsätzlich die Aufnahme eines Presseartikels in die Bundesverfassung, und auch die Presseförderung wird als notwendig bezeichnet. Allerdings warnt der Bundesrat davor, das Gewicht zu stark auf finanzielle Beihilfen zu legen.

Presseförderung soll vielmehr ein Element der künftigen Medienpolitik sein, deren Aufgabe vor allem auch darin bestehe, das Zusammenspiel der verschiedenen Medien zu beeinflussen (Ziff. 312.2 und 312.3). Aus diesem Grund beantragte der Bundesrat, den Bericht der Expertenkommission für eine Mediengesamtkonzeption abzuwarten.

'> Renschier, Biel, Bürer-Walenstadt, Cevey, Coutau, Graf, Hofmann, Loretan, Mcicr Kaspar, Morf, Muheim, Müller-Luzern, pini, Riesen-Freiburg, Robbiani, Wilhelm, Ziegler-Solothurn.

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3

Gegenentwurf des Bundesrates

Im Zusatzbericht des Bundesrates vom 24. August 1983 (BB1 1983 III 799) schlägt nun der Bundesrat einen Gegenentwurf zu dem von der Kommission beantragten Verfassungsartikel 55bis vor (Beilage 2). Die Hauptunterschiede bestehen darin, dass die Kompetenz des Bundes, Förderungsmassnahmen zu Gunsten einer vielfältigen und unabhängigen Presse zu treffen, nicht als zwingende Norm formuliert ist. Ferner ist die Kompetenz, presserechtliche Vorschriften zu erlassen, nicht subsidiär, sondern gleichwertig neben die Förderungskompetenz gestellt. Die Rechtsetzungskompeteriz bezieht sich insbesondere auf das Redaktionsgeheimnis und auf das Verhältnis zwischen Verlegern und Redaktoren (sogenannte Redaktionsstatute). Der Bundesrat will ausserdem im Gegensatz zur Kommission nur Massnahmen gegen den Missbrauch von Vormachtstellungen zulassen, nicht gegen Vormachtstellungen schlechthin. Schliesslich fehlt eine ausdrückliche Kompetenz zur Förderung der beruflichen Aus- und Weiterbildung im Pressebereich.

4

Stellungnahme der Kommission zum Gegenentwurf des Bundesrates

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Presseförderung

Die Kommission begrüsst es, dass der Bundesrat ebenfalls davon ausgeht, dass die Vielfalt und Unabhängigkeit der Presse eine ganz entscheidende Bedeutung für unser demokratisches und pluralistisches Land hat, und dass er eine Verfassungsbestimmung vorlegt, die dieses Ziel verwirklichen soll. Die Kommission ist allerdings der Auffassung, dass im vorgeschlagenen Gegenentwurf das Schwergewicht viel zu stark aufpresserechtliche Vorschriften gelegt und die Förderungsmassnahmen nur in unverbindlicher Form erwähnt werden. Aus dem Zusatzbericht geht denn auch hervor, dass der Bundesrat neben der bereits bestehenden Verbilligung der Posttaxen für Zeitungen und Zeitschriften, deren Bedeutung durchaus anerkannt werden soll, keine weiteren Förderungsmassnahmen vorsieht (Ziff. 321.4), jedenfalls nicht im gegenwärtigen Zeitpunkt.

Die Kommission findet, dass sich die Lage insbesondere der politischen Presse seit Anfang 1980, als die Unterstützung der parlamentarischen Initiative Muheim einstimmig beschlossen wurde, in keiner Weise verbessert hat. Die soeben publizierten Untersuchungen der Kartellkommission zur Wettbewerbsentwicklung im Bereich der Medien und zur multimedialen Konzentration zeigen vielmehr, dass der Konzentrationsprozess im Bereich der Presse anhält. Die Kartellkommission betrachtet die Bildung marktmächtiger Unternehmen zwar nicht unbedingt als eine Bedrohung der Vielfalt und Unabhängigkeit: ein wirtschaftlich starkes Unternehmen kann sich zum Beispiel Druckversuchen politischer Art besser widersetzen. Sie betont aber, dass insbesondere bei den zunehmenden regionalen Monopolen ein Risiko einseitiger Information besteht (S. 154-156). Staatspolitisch problematisch sind auch die von der Kartellkommission festgestellten stagnierenden oder rückläufigen Auflagezahlen der welschen Presse, während die Auflagen der drei grossen in Zürich herausgegebe609

nen Tageszeitungen überproportional ansteigen (S. 120). Die Bedeutung der geograflschen und kulturellen Vielfalt in der Schweiz wird auch vom Bundesrat in seinem Zusatzbericht zu Recht hervorgehoben (Ziff. 231.3 und 321.3).

Eine zweite Gefahr für die Presse, deren konkrete Auswirkungen heute noch kaum absehbar sind, stellen die neuen elektronischen Medien dar. Es wird zum Beispiel allgemein angenommen, dass Bildschirmzeitung und Videotex die Zeitungen im Annoncengeschäft erheblich konkurrenzieren werden. Angesichts der grossen finanziellen Bedeutung der Inserate stellt sich die Frage, inwieweit die Aufgabe der Presse beeinträchtigt wird, dem Leser eine fundierte kulturelle und politische Meinungsbildung zu ermöglichen.

Zu erwarten ist auch eine wesentlich verstärkte multimediale Konzentration.

Die Kartellkommission befürchtet, dass die Kontrolle Über mehrere Medien dazu benützt werden könnte, die öffentliche Meinungsbildung einseitig zu beeinflussen, insbesondere im politischen Bereich und auf lokaler und regionaler Ebene (S. 167). Unsere Kommission teilt diese Befürchtungen.

Aus all diesen Gründen hält es die Kommission fiir dringend nötig, trotz des engen finanziellen Spielraumes Massnahmen zur Förderung der Presse einzuleiten.

Sie ist der Auffassung, dass dieser politische Wille im Text des neuen Verfassungsartikels klar zum Ausdruck kommen sollte.

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Redaktionsgeheimnis und Redaktionsstatut

Der Bundesrat schlägt in Absatz 2 seines Gegenentwurfes vor, dem Bund eine Kompetenz zur Regelung des Redaktionsgeheimnisses und eine Grundsatzkompetenz zur Regelung des Verhältnisses zwischen Verlegern und Redaktoren zu übertragen. Die Kommission ist mit dem Bundesrat einig, dass die Vielfalt und Unabhängigkeit nicht bloss von Förderungsm assnahmen und Massnahmen gegen den Missbrauch von Vormachtstellungen, sondern auch vom Schutz des Redaktionsgeheimnisses und der sogenannten inneren Pressefreiheit abhängt.

Ohne weiteres einverstanden ist die Kommission mit der Kompetenz des Bundes zur Regelung des Redaktionsgeheimnisses. Ein umfassender Schutz des Redaktionsgeheimnisses wird auch in der Mediengesamtkonzeption gefordert und neben dem Postulat Binder ging vor allem auch die parlamentarische Initiative Bäumlin in diese Richtung.

Der Nationalrat hat dieser Initiative nur deshalb keine Folge gegeben, weil er die Frage im Gesamtzusammenhang und auf der Basis einer einwandfreien Verfassungsgrundlage lösen wollte (Arntl. Bull. 1983 N 1302).

Zu längeren Diskussionen hat der Vorschlag geführt, dem Bund eine Grundsatzkompetenz zur Regelung des Verhältnisses von Verlegern und Redaktoren zu geben. Die Kommission hat sich schliesslich mit knappem Mehr dafür entschieden, dass diese verfassungsrechtliche Grundlage geschaffen werden soll. Die Kommissionsmehrheit stellt fest, dass auch mittlere Presseunternehmen heute arbeitsteilig organisiert sind, sodass gelegentlich Interessengegensätze zwischen dem wirtschaftlich-unternehmerischen Teil und dem redaktionellen Teil entstehen können. Schon heute bestehen in gewissen Gesamtarbeitsverträgen Redak610

tionsstatute, die diesen Interessenausgleich fördern sollen. Sie sind allerdings oft vage formuliert, und wiederholt hat es sich gezeigt, dass die den Redaktoren und Journalisten garantierten Rechte nur auf dem Papier bestehen (vgl. Zusatzbericht Ziff. 241.33). Da die Meinungsvielfalt auch durch die sog. innere Pressefreiheit bedingt ist, scheint es der Kommission gerechtfertigt, dem Bundesrat zuzustimmen und eine Grundsatzkompetenz des Bundes zu schaffen. Die Bestimmung in Absatz 3 ist als Kann-Vorschrift formuliert und beschränkt sich ausdrücklich auf Grundsätze, sodass den arbeitsvertraglichen Regelungen der nötige Spielraum gewährleistet bleibt.

Nach Auffassung der Kommission könnten die folgenden vier Punkte Gegenstand einer bundesrechtlichen Regelung sein: 1. Der Redaktor kann nicht verpflichtet werden, gegen sein Gewissen zu schreiben.

2. Der Verleger bestimmt die politische Linie seiner Zeitung. Der Journalist ist verpflichtet, diese Linie zu respektieren. Der Verleger gewährt der Redaktion aber den nötigen Freiraum und interveniert nicht im Einzelfall.

3. Zu regeln sind die Sanktionen: Gegenüber dem Journalisten ist die Entlassung die schärfste Sanktion; verstösst der Verleger gegen das Redaktionsstatut, kommt z. B. eine Abgangsentschädigung in Frage. Ebenfalls zu regeln wären die Ansprüche der Journalisten, falls der Verleger die politische Linie ändert.

4. Gewisse Organisations- und Verfahrensregeln : Wer hat welche Kompetenzen bei der Organisation der Redaktion und bei der Aushandlung der Redaktionsstatute.

Bei allen diesen Punkten müsste sich die Bundesgesetzgebung auf Grundsätze beschränken.

Eine Kommissionsminderheit lehnt die Grundsatzkompetenz zur Regelung des Verhältnisses zwischen Verlegern und Redaktoren ab. Sie betont, dass die Verleger die Freiheit haben müssten, die internen Verhältnisse privatrechtlich zu regeln. Die bestehenden Redaktionsstatute lassen sich nach ihrer Auffassung durchaus verbessern, und es besteht keine Garantie, dass gesetzliche «Spielregeln» eher eingehalten werden als privatrechtlich vereinbarte Redaktionsstatute.

Ausserdem befürchten einige Kommissionsmitglieder, dass das dringende Anliegen der Presseförderung durch den Einbezug des umstrittenen Problems der inneren Pressefreiheit verzögert oder gefährdet werden könnte.

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Förderung der beruflichen Aus- und Weiterbildung

Der Bundesrat verzichtet darauf, eine ausdrückliche Kompetenz des Bundes zur Förderung der beruflichen Ausbildung zu schaffen. Er ist der Auffassung, dass die Förderung der Journalistenausbildung primär eine Aufgabe der Kantone, nicht des Bundes sei. Ausserdem könnte allenfalls später eine Subventionierung durch den Bund auf die allgemeine Bestimmung in Absatz l gestützt werden (Ziff. 253).

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Die Kommission hält in Übereinstimmung mit den Schlussfolgerungen der Kommission für eine Mediengesamtkonzeption an ihrem ursprünglichen Vorschlag fest.

Selbstverständlich geht es nicht darum, dass der Bund die Kantone konkurrenziert, oder von Aktivitäten abhält. Vielmehr sollen durch die Bundeshilfe die bisher.vereinzelten Bemühungen der Kantone unterstützt und weitere Massnahmen angeregt werden. Nur gut ausgebildete Journalisten und Redaktoren können einen wirklichen Beitrag zur Vielfalt und Unabhängigkeit unserer Presse und damit zur Meinungsbildung in unserem Lande leisten.

Es ist ferner unbefriedigend, dass der Bund aufgrund des Berufsbildungsartikels 34'" Absatz l Buchstabe g der Bundesverfassung weiterhin die kaufmännisch und technisch ausgerichteten Presseberufe fördern kann, dass ihm aber für die Ausbildungsförderung der redaktionellen Mitarbeiter die Verfassungsgrundlage fehlt. Auch für die Ausbildungsförderung im Bereich der elektronischen Medien wird bei Annahme der umfassenden Bundeskompetenz im Radio- und Fernsehartikel eine Verfassungsgrundlage bestehen.

Im Interesse der Rechtssicherheit hält es die Kommission nicht nur bei Absatz 2, sondern auch in dieser Frage für richtig, die Bundeskompetenz ausdrücklich in die Verfassung aufzunehmen und sich nicht auf eine mögliche Interpretation des Absatzes l zu verlassen.

5

Neuer Verfassungstext der Kommission

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Allgemeines

Die Kommission kann sich aus den dargelegten Gründen dem Gegenentwurf des Bundesrates nicht anschliessen. Sie anerkennt aber, dass im Zusatzbericht zahlreiche wertvolle Anregungen zum Inhalt und zur Formulierung eines Verfassungsartikels gemacht werden. Sie hat deshalb beschlossen, ihren ursprünglichen Antrag zu ändern und gleichzeitig Teile des bundesrätlichen Entwurfes zu überneh-

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Erläuterung des Entwurfs

521 Der neue Absatz l lehnt sich an den vom Bundesrat vorgeschlagenen Text an.

Die Kommission verzichtet auf ihre ursprüngliche Konzeption, wonach die Rechtsetzungskompetenz nur besteht, soweit Förderungsmassnahmen nicht ausreichen. Die Kompetenz, Massnahmen zu treffen, erfasst sowohl rechtliche Vorschriften als auch Unterstützungsmassnahmen (vgl. auch Ziff. 321.4 des Zusatzberichtes). Immerhin erachtet es die Kommission als wesentlich, den Begriff der «Förderung» einer vielfältigen und unabhängigen Presse in den Verfassungstext aufzunehmen. Damit wird ein klarer Bezug zur ursprünglichen Initiative hergestellt. Ferner behant die Kommission darauf, dass die Bundeskompetenz zwingend und nicht als Kann-Vorschrift formuliert wird. Hingegen verlangt der neue Text im Gegensatz zum ursprünglichen Absatz 2 der Initiative nur noch, dass Massnahmen gegen den Missbrauch von Vormachtstellungen getroffen .werden, 612

nicht mehr gegen Vormachtstellungen schlechthin. Die Kommission ist mit dem Bundesrat der Auffassung, dass diese engere Kompetenz genügt, um eine gravierende Einschränkung der Meinungsvielfalt zu verhindern. Der im ursprünglichen Text enthaltene Hinweis auf die «einzelnen Landesteile» wird fallengelassen, da die Vielfalt auch innerhalb einzelner Landesteile und zum Beispiel in kultureller Hinsicht über die Grenzen von Landesteilen hinweg gefördert werden soll. Die regionale Vielfalt ist selbstverständlich im Begriff der Vielfalt enthalten.

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Die Absätze 2 und 3 entsprechen dem Absatz 2 des Gegenentwurfs. Das Redaktionsgeheimnis und das Verhältnis zwischen den Verlegern und Redaktoren soll in zwei Absätzen geregelt werden, handelt es sich doch um zwei voneinander unabhängige Materien.

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In Absatz 4 ist die Kompetenz des Bundes zur Förderung der beruflichen Ausund Fortbildung im Pressebereich festgehalten. Die Kommission hat mehrheitlich beschlossen, die ursprüngliche, zwingende Formulierung durch eine KannVorschrift zu ersetzen. Damit soll den Bedenken des Bündesrates Rechnung getragen und betont werden, dass die Förderung der Journalistenausbildung durch den Bund die Anstrengungen der Kantone nicht ersetzt, sondern ergänzt.

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Abschreibung

Nachdem die Kommission nun einen gegenüber der parlamentarischen Initiative Muheim wesentlich veränderten eigenen Entwurf zur Annahme beantragt, kann die parlamentarische Initiative Muheim abgeschrieben werden (vgl. GRN Art. 27 Abs. 3).

Ferner unterstützt die Kommission den Antrag des Bundesrates, verschiedene parlamentarische Vorstösse zu Pressefragen abzuschreiben.

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Parlamentarische Initiative Bundesverfassung. Presseförderung Ergänzender Bericht der Kommission des Nationalrates vom 15. November 1983

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