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Bundesblatt
118. Jahrgang
Bern, den 7. Dezember 1961
Band II
Ertcheint wöchentlich. Preis 33 Franken im Jahr, 18 Franken im Halbjahr zuzüglich Nachnahme- und Postbestettungsgebühr EinTÜdcungsaebilhr: 50 Happen die Petitzeile oder deren Baum. -- Inserate franko an Stämpfli & Oie. in Bern
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Botschaft des
Bundesrates an die Bundesversammlung zum Entwurf eines Bundesgesetzes über das Filmwesen (Filmgesetz) (Vom 28. November 1961) Herr Präsident !
Hochgeehrte Herren !
Wir beehren uns, Ihnen den Entwurf zu einem Bundesgesetz über das Filmwesen (Filmgesetz) zu unterbreiten.
Zur Erläuterung und zur Begründung dieser Vorlage gestatten wir uns folgendes auszuführen.
A. Entwicklung des Filmwesens in unserem Lande ; Notwendigkeit einer eidgenössischen Regelung; Verfassungsgrundlage I. Bedeutung des Filmwesens für den Staat Der Film, der noch vor einem halben Jahrhundert nur als technische Errungenschaft und als Schaubudenattraktion Beachtung fand, hat sich zu einem politisch, kulturell und wirtschaftlich dermassen wichtigen Faktor entwickelt, dass sich auch in unserem Lande das Bedürfnis nach einer staatlichen Eegelung bestimmter Sparten des Filmwesens immer deutlicher zeigte. Die Vervollkommnung der Filmtechnik und das Aufkommen des Ton- und Farbfilms haben dem belichteten Streifen einen ebenbürtigen Platz neben der Presse und dem Eundfunk als Mittel zur Verbreitung von Ideen und Nachrichten gesichert.
Die Erfahrung hat gezeigt, dass der Film in mancher Beziehung dem gedruckten Wort und dem Eadio sogar überlegen ist: das auf die Leinwand projizierte Geschehen hat eine erhöhte Suggestivkraft, weil der Kinobesucher auf den Schauplatz des Geschehens «versetzt» wird; er braucht nicht, wie der Leser oder Hörer, sich eine Vorstellung vom Gelesenen oder Gehörten zu machen, er Bundesblatt. 113. Jahrg. Bd. II.
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1030 kann die Handlung direkt sehen wie der Theaterbesucher. Dank der fortgeschrittenen Aufnahmetechnik erscheint uns der Bildablauf auf der Leinwand wirklichkeitsnaher als das 'Spiel auf der Bühne; die auf die Leinwand projizierten Bilder sind nicht beschränkt auf die in einem Bühnenhaus möglichen Inszenierungen. Die praktisch beliebige Wahl der Szenenbilder, der schnelle Szenenwechsel und die Möglichkeit, das Geschehen aus den verschiedensten Perspektiven zu zeigen, verstärken den Eindruck auf das Kinopublikum. Ohne Denkarbeit leisten zu müssen, und manchmal sogar gegen seinen Willen, wird der Zuschauer im Kihotheater in ein besonders intensives Verhältnis zum Geschehen auf der Leinwand versetzt; die Handlung wird oft nicht mehr nur betrachtet, sondern erlebt.
Die Ähnlichkeit mit dem Theater in bezug auf die Ausdruckweise führte dazu, dass der Film vorerst als Konkurrenz gegenüber-dem Theater Bedeutung erlangte. In den Lichtspieltheatern wurden (und werden auch heute noch) hauptsächlich Spielfilme gezeigt. Gleich wie dem Theaterstück liegt dem Spielfilm eine Idee zugrunde, die auf der Leinwand in eine Handlung gekleidet wird. Die beim Film praktisch unbegrenzten Möglichkeiten in der Wahl und in der Darstellung der Sujets haben im Laufe der Zeit eine spezielle filmische Bildsprache entstehen lassen, die heute vielfach als die siebente Kunst betrachtet wird.
Mehr als das Theater vermochte der Film populär zu werden; er wurde zum Theater des kleinen Mannes. Die Filmproduzenten haben bei der Wahl ihrer Filmsujets darauf Bedacht genommen, die breiten Bevölkerungskreise als Publikum zu gewinnen. Diese Tendenz erklärt sich aus der wirtschaftlichen Struktur des Filmgewerbes; die Produktionskosten für einen Film sind unabhängig von der Zahl der Personen, die sich diesen Film ansehen und dafür ein Eintrittsgeld entrichten werden. Der höchste Gewinn lässt sich erzielen, wenn, bei relativ bescheidenen Eintrittspreisen, eine sehr grosse Besucherzahl erreicht wird.
Die Möglichkeit, dem Publikum für wenig Geld eine «wirklichkeitsnahe und faszinierende Theatervorstellung» zu bieten, war für die rasche Entwicklung des Filmwesens in allen Ländern das ausschlaggebende Moment.
Dank seiner mühelosen Verständlichkeit und beträchtlichen Suggestivkraft wurden dem Film noch weitere Gebiete erschlossen als jenes der
theatralischen Unterhaltung; einen bedeutenden Platz in der Kinematographie nehmen heute der Dokumentär- und der Lehrfilm ein; im Wirtschaftsleben hat der Werbefilm eine wichtige Stellung erlangt.
Diese stetig zunehmende Bedeutung des Films sowohl als Kunstwerk wie auch als Mittel zur Verbreitung von Ideen und Informationen konnte der Staat nicht übersehen. Die totalitären Staaten haben sich die dem Film innewohnende Suggestivkraft zunutze gemacht, indem sie die Filmproduktion ihrer Länder als Propagandamittel für ihre Ideologien im In- und Ausland einsetzten.
Auch die demokratisch regierten Länder sahen sich im Laufe der Jahre veranlasst, in die Entwicklung des Filmwesens einzugreifen. Zuerst stellte sich die Aufgabe, das Lichtspielwesen gewissen Beschränkungen im Interesse der
1031 öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Sittlichkeit zu unterwerfen. Solche filmpolizeiliche Funktionen erfüllen die Filmzensur und die Bestimmungen über das Mindestalter für die Zulassung zu Filmvorführungen. Nachdem das ihm ursprünglich entgegengebrachte Misstrauen überwunden und der Film salonfähig geworden war, setzte sich die Erkenntnis durch, dass er nicht nur Gefahren in sich berge, denen durch polizeiliche Massnahmen, begegnet werden müsse, sondern dass er sich für den Staat in kultureller und erzieherischer Hinsicht auch positiv auswirken könne und deshalb der staatlichen Förderung würdig sei. Speziell die Bedeutung einer einheimischen Filmproduktion wurde von den meisten Ländern schon früh erkannt; man gab sich Rechenschaft darüber, dass es für ein Land in kulturpolitischer Hinsicht schädlich wäre, wenn seinem Kinopublikum nur ausländische Filme, die der Ausdruck einer fremden Mentalität und Kultur sind, .gezeigt würden. Dieses Problem stellte sich hauptsächlich für die europäischen .Länder, die von der mächtigen FilmprOduktion der Vereinigten Staaten von Amerika überschwemmt wurden, und deren nationale Produktionen infolge dieser starken Konkurrenz einen schweren Stand hatten. Aus den dargelegten kulturpolitischen Gründen haben die meisten europäischen Staaten ihre nationale Filmproduktion geschützt, und zwar durch Subventionierung dieser Produktion oder durch Massnahmen zur Beschränkung der ausländischen Konkurrenz. Dieser Schutz der nationalen Produktion nahm in vielen Ländern den Charakter eines engherzigen Protektionismus an.
II. Haltung des Staates gegenüber dem Filmwesen in der Schweiz
Die Entwicklung der Kinematographie in unserem Lande, unterscheidesich im wesentlichen nicht von derjenigen des Auslandes. Um die Jahrhundert, wende wurde in Zürich das erste ständige Kinotheater eröffnet. Heute zählt unser. Land 641 Kinotheater mit 230,721 Sitzplätzen. Die systematische Filmr Produktion wurde bei uns nach dem ersten Weltkrieg aufgenommen und hat heute einen beachtlichen künstlerischen .und technischen Stand erreicht, wenn sie auch .quantitativ, bescheiden ist.
, , .Unserer freiheitlichen Tradition entsprechend, war die öffentliche Hand mit dem.Erlass von Gesetzesbestimmungen über das,Filmwesen zurückhaltend.
Die Kantone erliessen eine Polizeigesetzgebungj die das Lichtspielgewerbe . den , durch die öffentliche Ordnung, Sicherheit und Sittlichkeit gebotenen Beschränkungen unterwarf. In vereinzelten Kantonen finden sich in den Schulgesetzen Bestimmungen über die Verwendung des Films als Unterrichtsmittel.
Filmkulturelle Bestrebungen und Organisationen werden von einigen Kantorten und Gemeinden finanziell gefördert.
Der Bund erliess bis zürn Jahre 1988 überhaupt keine gesetzlichen Bestimmungen über diese Materie. Man wollte den Fihn als Mittel zur Äusserung und Verbreitung von Ideen und Ansichten so wenig einer Beschränkung unterwerfen wie die Presse. Eine Intervention des Staates im kulturellen und künstlerischen Bereich des Films. war verpönt ; eine staatlich gelenkte Kunst oder Kultur widerspricht unseren Prinzipien. Schliesslich hielt der Grundsatz der Handels-
1032 und Gewerbefreiheit den Bund davon ab, in das filmwirtschaftliche Geschehen einzugreifen.
Die politischen-und wirtschaftlichen Ereignisse der dreissiger Jahre zwangen den Bund, von seiner bisherigen Haltung abzukommen und gewisse Sparten des Filmwesens einer eidgenössischen Begelung zu unterwerfen. Für das Verständnis der in der Folge ergriffenen Massnahmen ist es erforderlich, sich die Situation des Filmwesens in der Schweiz kurz vor und bei Ausbruch des zweiten Weltkrieges zu vergegenwärtigen.
Die einheimische Filmproduktion war fast ausschliesslich auf Dokumentär und auf Werbefilme beschränkt. Für Spielfilme waren unsere Kinotheater zum grössten Teil auf die ausländische Produktion angewiesen. Mit der Entwicklung des Lichtspielwesens hatte sich zwischen die Filmproduzenten und die Kinotheaterbesitzer eine neue Branche des Filmgewerbes eingeschaltet, die der Filmverleiher. Diese erwerben von den Produzenten das Eecht, ein Filmwerk in einem Lande für eine bestimmte Anzahl von Jahren wirtschaftlich auszuwerten, und schliessen mit den einzelnen Kinobesitzern Verträge über die zeitlich befristete «Nutzung» dieses Films in deren Kinotheatern.
Diese Struktur unseres Filmwesens müssen wir nun in Zusammenhang bringen mit der gespannten aussenpolitischen Lage in der zweiten Hälfte der dreissiger Jahre und während des zweiten Weltkrieges. Im Norden und im Süden, später auch im Osten, grenzte unser Land an totalitäre Staaten mit imperialistischen Tendenzen. Wie wir oben schon erwähnt haben, machen sich die Eegierungen solcher Staaten die grosse Suggestivkraft des Films zunutze und stellen ihre ganze Filmproduktion in' den Dienst der politischen Agitation.
Um ihre subversive Propaganda durch den Film betreiben zu können, suchten die totalitären Staaten nach Mitteln und Wegen, um ihre tendenziösen Streifen in unserem Lande auf die Leinwand zu bringen. Sie erkannten bald, dass in Anbetracht der Gesinnung des Schweizerpublikums und der schweizerischen Filmwirtschaft diese Filme kaum oder überhaupt nicht in unseren Kinotheatern zu sehen wären, wenn es ihnen nicht gelingen sollte, auf unsere Filmwirtschaft einen starken Druck auszuüben. Angesichts der Schlüsselstellung des schweizerischen Filmverleihs im Hinblick auf die Programmierung in unserem Lande versuchten diese Staaten, unser Fihnverleihgewerbe
in ihre Hände zu bekommen oder es wenigstens zu beeinflussen. Sie bemühten sich, ihr Ziel zu erreichen, indem Strohmänner Verleihbetriebe eröffnen sollten, die dann diese Propagandafilme zu verlockenden Bedingungen den Kinotheatern angeboten hätten. Dank den ihnen von ihren Auftraggebern zur Verfügung gestellten praktisch unbeschränkten finanziellen Mitteln hätten diese Strohmänner im Wettbewerb die , einheimischen Verleiher ruinieren können. Der Weg zu einer Programmierung gemäss den Wünschen der ausländischen Machthaber wäre geöffnet gewesen.
Der Bundesrat erkannte diese Gefahr rechtzeitig; der beste Weg, um dem Ausland die Beeinflussung der Programmierung in unserem Lande zu verwehren, schien ihm die Erhaltung des unabhängigen schweizerischen Filmverleihgewerbes zu sein. Gestützt auf diese Erkenntnis erging der Bundesratsbeschluss
1033 Nr. 54 vom 26. September 1938 über die Beschränkung der Einfuhr (BS 4, 239), der die Kontingentierung der Spielfilm einfuhr anordnete. Den bestehenden Verleihbetrieben wurden individuelle Einfuhrkontingente zugeteilt, die auf Grund der Zahl der von ihnen bis dahin eingeführten Spielfilme bemessen wurden. An neue Verleihbetriebe wurden nur dann Kontingente erteilt, wenn sie den Nachweis erbrachten, dass-sie in jeder Beziehung vom, Ausland unabhängig waren. Diese individuellen Einfuhrkontmgente sind nicht mit den häufig vom Ausland praktizierten Länderkontingenten zu verwechseln. Im Bahmen seines Kontingents war der Verleiher bei der Auswahl seiner Filme völlig frei. Die nur auf die Unabhängigerhaltung des schweizerischen Kimverleihs ausgerichteten Kontingentierungsvorschriften haben ihren Zweck vor und während des zweiten Weltkrieges erfüllt, ohne nachteilige Auswirkungen auf wirtschaftlichem oder kulturellem Gebiet mit sich zu bringen. Im Gegenteil, die zahlenmässige Beschränkung der Spielfilme, die jeder Filmverleiher pro Jahr einführen konnte, zwang diesen zu einer sorgfältigen Auswahl. Eine Überschwemmung unseres Landes mit minderwertigen Filmen ist durch die Kontingentierung verhindert worden.
Gewisse, durch die wirtschaftlichen Verhältnisse der dreissiger Jahre bedingte Entwicklungen im Filmwesen veranlassten Mitglieder Ihrer Bäte sowie filmkulturelle und filmwirtschaftliche Kreise, die Ausarbeitung eines eidgenössischen Rahmengesetzes über das Filmwesen zu verlangen. Infolge der allzu grossen Zahl von Kinotheatern hatte sich die wirtschaftliche Lage des schweizerischen Kinogewerbes vor dem zweiten Weltkrieg dauernd verschlechtert.
Es wurde befürchtet, dass der verschärfte Konkurrenzkampf die Kinounternehmer veranlasse, sich gegenseitig durch ethisch und ästhetisch minderwertige Filme zu über- bzw. zu unterbieten. Mächtige ausländische Produktionsgesellschaften setzten gegenüber den Verleihern und begreiflicherweise diese wiederum gegenüber den Kinobesitzern ein überniässiges Blind- und Blockbuchen der Filme durch. Diese Erscheinung gab namentlich den filmkulturellen Kreisen zu Bedenken Anlass.
Auf Antrag des Bundesrates und in der Einsicht, dass sich eine eidgenössiche Filmgesetzgebung auf gründliche Vorarbeiten und sorgfältige Untersuchungen über das schweizerische Filmwesen stützen
müsse, fassten Ihre Eäte am 28. April 1938 den Beschluss, eine Schweizerische Filmkammer zu schaffen.
(AS 1938, 204). Die Funktionen, die diesem Gremium übertragen wurden, sind konsultativer Natur und bezwecken hauptsächlich die Förderung der Zusammenarbeit aller am schweizerischen Filmwesen interessierten Organisationen und Kreise und die Begutachtung von Filmfragen zuhanden der eidgenössischen Amtsstellen. Es bestand damals bei. Ihren Eäten die Meinung, dass die Schweizerische Filrnkarnmer die Abklärung der Frage der Notwendigkeit und des allfälligen Inhalts einer eidgenössischen Filmgesetzgebung an die Hand nehmen sollte.
Der Ausbruch des zweiten Weltkrieges liess die Frage einer umfassenden eidgenössischen Filmgesetzgebung wieder in den Hintergrund treten. Dagegen machte sich das Bedürfnis nach einer schweizerischen Filmwochenschau als
1034 objektives Informationsmittel, aber auch als Instrument der geistigen Landesverteidigung fühlbar. Gestützt auf seine ausserordentlichen Vollmachten rief der Bundesrat am 16. April 1940 die Schweizer Filmwochenschäu ins Leben, welche ihre Tätigkeit am I.August 1940 aufnahm (AS 1940, 360).
Weitere Domänen des Filmwesens hat der Bund bis heute nicht geregelt.
Diese durch die aussen- und innenpolitische Situation vor und während des zweiten Weltkrieges bedingten Interventionen des Bundes waren in jeder Beziehimg erfolgreich. Nach Beendigung des Krieges wurde es als angezeigt erachtet, diese bewährten Institutionen beizubehalten, da die Umstände und Verhältnisse, die zu deren Errichtung geführt hatten, trotz der Beendigung der Feindseligkeiten im wesentlichen bestehen blieben. Deshalb bestehen die Kontingentierung der Spielfilmeinfuhr, die Schweizerische Filmkammer und die Schweizer Filmwochenschau noch heute, wobei diese Institutionen, soweit sie auf den ausserordentlichen Vollmachten des Bundesrates beruhten, nach dem Wegfall dieser Vollmachten in die ordentliche Gesetzgebung übergeführt wurden.
III. Aufgaben einer künftigen eidgenössischen Filmgesetzgebung Nach Beendigung des zweiten Weltkriegs wurde die Forderung'nach einer umfassenden eidgenössischen Filmgesetzgebung wieder mit Nachdruck erhoben. Über die verschiedenen Vorstösse im Schoss Ihrer Eäte und aus den filmkulturellen Kreisen verweisen wir auf unsere Botschaft zum Filmartikel der Bundesverfassung vom 24.Februar 1956 (BEI 1956, I 457 ff.).
Um auf dem Gebiete des Filmwesens legiferieren zu können, musste der Bundesgesetzgeber zuerst die entsprechende Kompetenz durch die Bundesverfassung erhalten.
In Anbetracht der engen Verbundenheit des Films mit Kunst, Kultur und Erziehung konnte nicht die Bede davon sein, dem Bund die Gesetzgebungskompetenz im ganzen Gebiet des Filmwesens zu erteilen. Es galt vielmehr zu erkennen, welche Sparten der Kinematographie einer gesetzlichen Begelung bedurften, und hiervon nur jene Materien dem eidgenössischen Gesetzgeber zuzuweisen, die nicht befriedigend auf kantonaler Ebene geregelt werden konnten.
Es bestand Einigkeit darüber, dass die Zensur der Filmvorführungen und der Kinoreklame, der Jugendschutz, das Unterrichtsfilmwesen sowie der Erlass und der Vollzug bau- und betriebspolizeilicher Bestimmungen
in der Zuständigkeit der Kantone verbleiben sollten.
Notwendig erschienen hingegen Bundeskompetenzen zur Förderung der einheimischen Filmproduktion und der filmkulturellen Bestrebungen sowie zur Begelung der Filmeinfuhr, des Filmverleihs und der Filmvorführbetriebe.
Auf die Gründe, die eine eidgenössische Begelung dieser Materien als notwendig erscheinen Hessen und welche wir ausführlich in unserer Botschaft zum Filmartikel erörtert haben, werden wir bei der Darlegung der Grundzüge des vorliegenden Gesetzesentwurfes unter G. zurückkommen.
1035 Nachdem 'die Materien, die eine' eidgenössische Filmgesetzgebung unserer Ansicht nach umfassen sollte, ausgeschieden waren, haben wir Ihnen den Entwurf zu einem entsprechenden · Kompetenzartikel 'der Bundesverfassung vorgelegt.
. .· · · Dieser Entwurf zu einem Yerfassungsartikel wurde von Ihren Bäten in einzelnen Punktenmodifiziert. Die von Ihnen beschlossene Passung wurde in der Abstimmung vom 6. Juli 1958 vom Schweizervolk mit 362 806 gegen 229 438 Stimmen und von 20% gegen 1% Ständen angenommen.
Der Filmartikel der Bundesverfassung hat folgenden Wortlaut erhalten: Art. 27ter
'
1
Der Bund ist befugt, durch Bundesgesetze oder allgemein verbindliche Bundesbesoblüsse: a. die einheimische Filmproduktion und iilmkulturelle Bestrebungen zu fördern; 6. die Filmeinfuhr, den Filmverleih sowie die Eröffnung und Umwandlung von Betrieben der Filmvorführung zu regeln; der Bund kann hiebei nötigenfalls von der Handels- und Gewerbefreiheit abweichen, wenn allgemeine kultur- oder staatspolitische Interessen dies rechtfertigen. ·: · 2 Die Kantone sind vor Erlass der Ausführungsgeset?e anzuhören, ebenso die zuständigen kulturellen und wirtschaftlichen Verbände.
3 Brlässt der Bund gesetzliche Bestimmungen über die BewiDigungspflicht für die Eröffnung und die Umwandlung von Betrieben der Filmvorführung, so sind die Kantone für die Erteilung der Bewilligung und für die Ordnung des Verfahrens zuständig.
4 Im übrigen fallen ,die Gesetzgebung über das Filmwesen und deren Vollzug in die Zuständigkeit der Kantone.
B. Vorarbeiten zu einem eidgenössischen Filmgesetz Der Filmartikel der Bundesverfassung legtfest, dass vor"Erlass der Ausführungsgesetze die Kantone sowie die filmkulturellen und filmwirtschaftlichen Organisationen anzuhören seien. Dieser Verpflichtung ist das mit den Vorarbeiten betraute Eidgenössische Departement des Innern nachgekommen.
Unmittelbar nach Annahme des Verfassüngsartikels wurden die Anregungen und Vorschläge der am Filmwesen interessierten Kreise entgegengenommen.
Die verschiedenen Departementalentwürfe wurden Persönlichkeiten der Rechtswissenschaft, der filmkulturellen und der filmwirtschaftlichen Kreise zur Stellungnahme vorgelegt. Unter dem Vorsitz des früheren und des jetzigen Vorstehers des eidgenössischen Departements des Innern fanden mehrere Konferenzen mit den Vertretern 'der, vorgenannten Kreise, statt,, an welchen die Departementalentwürfe diskutiert wurden. Die Schweizerische .Filmkammer, die sich aus Repräsentanten der. verschiedenen Sparten des Filmwesens unseres Landes zusammensetzt, wirkte bei den Vorarbeiten mit. .
Durch Bundesratsbeschluss vom 29. November 1960 ermächtigten wir das Departement des Innern, den von ihm ausgearbeiteten .Vorentwurf zu einem eidgenössischen Filmgesetz im Sinne von Artikel 2'7ter, Absatz Z der Bundes-
1036 Verfassung den Kantonen sowie den zuständigen kulturellen und wirtschaftlichen Verbänden zur Stellungnahme zu unterbreiten.
Ausser den Kantonsregierungen wurden folgende Verbände und Organisationen zur Vernehmlassung eingeladen.
a. S p i t z e n v e r b ä n d e der W i r t s c h a f t : Vorort des Schweizerischen Handels- und Industrievereins, Schweizerischer Gewerbeverband, Zentralverband schweizerischer Arbeitgeber-Organisationen, Schweizerischer Bauernverband, Schweizerischer Gewerkschaftsbund, Vereinigung schweizerischer Angestelltenverbände, Christlichnationaler Gewerkschaftsbund der Schweiz, Landesverband freier Schweizer Arbeiter, Schweizerischer Verband evangelischer Arbeiter und Angestellter.
b. Fachverbände des Filmwesens: Schweizerischer Filmlvereiherverband, Schweizerischer Lichtspieltheaterverband, Association Cinématographique de la Suisse Eomande, Verband Schweizerischer Filmproduzenten, Vereinigung Schweizerischer Spielfilmproduzenten, Schweizerischer Filmbiind, Schweizerischer Verband zur Förderung der Filmkultur, Schweizerische Gesellschaft für Filmwissenschaft und Filmrecht, Schweizerischer Bund für freies Filmschaffen, Schweizerischer Kulturfihnbund, Syndikat der Schweizerischen Fiknschaffenden, Dachverband der Urheberrechtsnutzer, Schweizerische Gesellschaft der Urheber und Verleger, Verband Schweizerischer Kino-Liegenschaftseigentümer, Cinémathèque Suisse, Vereinigung schweizerischer Unterrichtsfihnstellen, Schweizerischer Schul- und Volkskino, Bund schweizerischer Filmamateurklubs, Schweizerischer Protestantischer Film- und Eadioverband.
c. Verschiedene : Schweizerischer Protestantischer Volksbund, Schweizerischer Katholischer Volksverein, Christlichkatholische Kirche der Schweiz, Schweizerische Eundspruch- und Fernsehgesellschaft.
Schweizerische Arbeiterbildungszentrale, Bund Schweizerischer Frauenvereine, Schweizerischer Katholischer Frauenbund, Schweizerischer Evangelischer Kirchenbund.
1037 Die Stellungnahmen der Kantone und Verbände sind bis Ende März 1961 beim Eidgenössischen Departement des Innern eingelangt. Einzig zwei Kantone haben auf eine Vernehmlassung zum Vorentwurf verzichtet. , Das Ergebnis dieser Befragung kann wie folgt zusammengefasst werden: Die Notwendigkeit eines umfassenden eidgenössischen Eilmgesetzes an Stelle mehrerer Spezialerlasse über die einzelnen Teilgebiete (wie Produktionsförderung, Filmw,ochenschau, Kontingentierung1 der Spielfilmeinfuhr usw.)
wurde allgemein anerkannt. Es wurde betont, dass alle dem Bund übertragenen Aufgaben schon heute einer Lösung bedürfen, so dass es gegeben sei,, die Eegelung all dieser Materien gestützt auf eine einheitliche Grundkonzeption in einem Gesetzeserlass vorzunehmen.
Lediglich zwei Kantone zweifelten an der Notwendigkeit eines eidgenössischen Filmgesetzes und schlugen vor, die Eegelung des Filmwesens durch .den Bund beim status quo zu belassen.
Gesamthaft betrachtet lassen sich die eingelangten Vernehmlassungen in zwei Gruppen teilen: Die erste Gruppe ist grundsätzlich mit dem Vorentwurf einverstanden und erachtet gewisse Beschränkungen der Handels- und Gewerbefreiheit im Filmwesen als zum Schütze der Staats- und kulturpolitischen Interessen des Landes erforderlich. Dieser Gruppe gehören die Mehrzahl der Kantone und der filmkulturellen Organisationen sowie etliche filmwirtschaftliche Verbände an. Innerhalb dieser Gruppe sind zwei Tendenzen zu erkennen; die eine Tendenz, die hauptsächlich von den Kantonen vertreten wird, hält die Kontingentierung für das Filmverleihergewerbe und die staatliche Bewilh'gungspflicht für das Filmvorführgewerbe, wie sie der Vorentwurf (und auch der beiliegende Entwurf) vorsieht, für richtig. Die andere, mehr von den filmkulturellen und den filmwirtschaftlichen Organisationen vertretene Tendenz gibt der sogenannten Urvariante den Vorzug; diese Variante eines früheren Departementalentwurfes sah vor, die Bewilligung der Eröffnung und Umwandlung von Betrieben des Filmverleihs und der Filmvorführung der von den filmwirtschaftlichen Verbänden geschaffenen und heute geltenden Marktordnung zu überlassen.
Die andere, zahlenmässig wesentlich kleinere Gruppe, die sich hauptsächlich aus Vertretern der Wirtschaft und der Industrie und aus einigen Kantonen zusammensetzt, ist mit dem Vorentwurf
insoweit einverstanden, als er die Förderung der einheimischen Fihnproduktion und der filmkulturellen Bestrebungen sowie eine gewerbepolizeiliche Ordnung des Filmverleiher- und des Filmvorführungsgewerbes vorsieht; hingegen lehnt diese Gruppe eine Beschränkung der Handels- und Gewerbefreiheit ab, weil sich ein Eingriff in dieses verfassungsmässige Eecht unter Berufung auf kultur- und staatspolitische Gründe nicht rechtfertigen lasse.
Wir werden bei der Darlegung der Grundzüge des Gesetzesentwurfes unter G. zu den aufgeworfenen Fragen Stellung nehmen und Ihnen die Gründe darlegen, welche uns bewogen haben, der im Entwurf vorgesehenen Eegelung des
1038 Filmverleihs und der Filmvorführung gegenüber der von ihren Gegnern vorgeschlagenen Lösung den Vorzug zu geben. In diesem Zusammenhang werden wir auch auf andere hier noch nicht erwähnte Fragen eingehen, die im Vernehmlassungsverfahren zu Meinungsverschiedenheiten Anlass gaben.
C. Grundzüge des Entwurfes eines eidgenössischen Filmgesetzes Ï. Allgemeines Der Erlass eines Gesetzes über das Filmwesen entbehrt nicht der Problematik, wenn wir uns die drei Aspekte vergegenwärtigen, unter denen uns der Film entgegentritt : als Instrument zur Verbreitung von Ideen und Nachrichten, dann als Kunstwerk, und endlich als AVirtschaftszweig.
Als Ausdrucks- und Verbreitungsmittel von Ideen und Nachrichten erfüllt der Film eine ähnliche Aufgabe wie die Presse und die ändern Kommunikationsmittel. In Anbetracht der Bedeutung der Presse für eine freie Meinungsbildung haben die demokratischen Staaten den Grundsatz der Pressefreiheit statuiert.
Eine analoge Haltung des Staates gegenüber dem Film scheint deshalb gegeben, ohne dass nach Doktrin und Praxis der Film, der durch den Artikel 55 der Bundesverfassung (Pressefreiheit) garantierten Freiheit von staatlichen Eingriffen teilhaftig wäre.
Die Vorführung eines Films wird bei uns vom Staate nur verboten oder bekämpft, wenn sie sich nachteilig auf die öffentliche Ordnung, Sicherheit oder Sittlichkeit auswirken kann. Im Gegensatz zur Presse darf der Film der Zensur unterworfen werden. Von dieser Befugnis haben die Kantone schon bald nach der Errichtung der ersten ständigen Kinotheater Gebrauch gemacht, und sie haben diese polizeilischen Aufgaben bis jetzt erfolgreich durchgeführt. Deshalb belässt ihnen der Verfassungsartikel die Zuständigkeit auf dem Gebiete der Filmzensur und überträgt sie nicht auf den Bund.
Auch wenn wir uns zum Grundsatz bekennen, dass das Ausdrucks- und Inforraationsmittel Film nur polizeilichen Beschränkungen unterworfen werden soll, so bedeutet dies nicht, dass sich der Staat gegenüber dem Film in jeder ändern Hinsicht passiv verhalten muss. Der Film kann hervorragende Dienste leisten bei der Verbreitung unseres nationalen Kunst- und Kulturgutes, bei der Förderung der Verständigung zwischen den verschiedenen Bevölkerungsgruppen unseres Landes und bei der Stärkung unseres nationalen Zusammengehörigkeitsgefühls. Der Bund hat deshalb ein Interesse an' der Förderung einer echt schweizerischen, vom Ausland unabhängigen Filmproduktion. Die gleichen Gründe sprechen für die Erhaltung der Schweizer Filmwochenschau.
Dem Film als Kunstwerk gegenüber sollte sich der Staat am meisten zurückhalten. Wir wissen, wo eine staatlich
dirigierte Kunst oder Kultur hinführen kann. Dem steht aber nicht entgegen, dass der Staat bei der Schaffung der für die freie Entfaltung der Künste notwendigen materiellen Basis mitwirkt. Der
1039 Bund und die Kantone fördern seit Jahrzehnten die: ändern Kunstgattungen, die bildende Kunst, das Schrifttum und die Musik, ohne dass versucht worden wäre, die Künstler in ihrem Schaffen zu beeinflussen.
Was den wirtschaftlichen Aspekt,des Films anbetrifft,; so muss sich hier der Bund grundsätzlich gleich verhalten wie 'den ändern Zweigen der Wirtschaft gegenüber. Die Handels- und Gewerbefreiheit ist auch im Gebiete des Kimwesens gewährleistet'und konnte bis zum Inkrafttreten des Filmartikels nur den in den Artikeln 31 und 31Ws der Bundesverfassung vorgesehenen Beschränkungen unterworfen werden. Artikel 27ter, Absatz l, Buchstabe b der Bundesverfassung gibt nun dem, Bundesgesetzgeber die Befugnis, beim Brlass von Bestimmungen,über die Filmeinfuhr, den Filmverleih sowie die Eröffnung und Umwandlung von Kinotheatern von der Handels- und Gewerbefreiheit abzuweichen, wenn allgemeine kultur- oder staatspolitische Interessen dies rechtfertigen. Da die schweizerische Spielfihnproduktion quantitativ nicht stark ins Gewicht fällt, ist der schweizerische Filmmarkt auf die ausländische Produktion angewiesen. Um sich einen rationellen Absatz ihrer Produktion in unserem Lande zu sichern, versuchten die mächtigen Produktionsgesellschaften des Auslandes, den Verleih ihrer Filme durch eigene Filialbetriebe zu bewerkstelligen und Kinotheater aufzukaufen. Daneben besteht weiter die schon unter A. erwähnte Gefahr,, dass totalitäre Staaten oder von ihnen abhängige Organisationen versuchen, unsern Verleih und unsern Kinopark unter ihren Einfluss zu bekommen, um die Vorführung tendenziöser Filme in der Schweiz erzwingen zu können.
Diese Gefahren dürfen in Anbetracht der praktisch unbegrenzten finanziellen Mittel, die, sowohl den ausländischen Produktionsgesellschaften als auch den totalitären Mächten zur Erreichung ihrer Zwecke zur Verfügung stehen, und der viel schwächeren wirtschaftlichen Stellung unseres Verleiher- und Vorführgewerbes nicht bagatellisiert werden. Wir erachten es als die Aufgabe des Bundes, zu verhindern, dass die Programmierung in unseren Kinos vom; Ausland her beeinflusst werden kann. Der Gefahr einer Staats- und kulturpolitisch schädlichen Überfremdung unseres Verleih- und Vorführgewerbes kann am besten begegnet werden, wenn der Bund Massnahrnen zur Erhaltung eines vom Ausland unabhängigen
einheimischen Filmgewerbes ergreift. Eine weitere Gefährdung unserer nationalen Interessen kann durch einen schrankenlosen, in einen,Existenzkampf ausartenden Wettbewerb unter den Betrieben der Filmwirtschaft entstehen. Die,Erfahrung,lehrt, dasg sich die Konkurrenten im Wirtschaftskampf dia Kunden durch «amterbieten» zu entreissen versuchen; im Filmwesen führt dies fast zwangsläufig zu einer Programmierung «nach unten», indem, sich die durch,die Konkurrenz bedrohten Betriebe mit billigen, an die niederen Instinkte appellierenden Filmen über Wasser zu halten suchen. Den Auswirkungen eines, solchen Konkurrenzkampfes auf das Publikum kann der Staat nicht, unbeteiligt gegenüber stehen. Ein allgemeines Absinken des Niveaus der gezeigten Filmendem nicht durch die kantonalen ZenSurmassnahmen begegnet werden kann, wäre unseren kulturpolitischen Interessen abträglich. Der Konkurrenzkampf im Filmgewerbe darf nicht dermassen entarten, dass er auf Kosten des
1040 JSfiveaus der programmierten Filme und damit zuletzt auf Kosten der'off entlichen Moral ausgetragen wird. Es wird manchmal übersehen, dass in der Filmbranche nicht die gleichen wirtschaftlichen Gesetze gelten wie für Waren, die in beliebiger Menge hergestellt und auf den Markt gebracht werden können. Zwar werden über Filme wirtschaftliche Geschäfte abgeschlossen; doch handelt es sich beim Film nicht primär um ein kommerzielles Gut, sondern um eine künstlerische Schöpfung. Diese kann besser oder schlechter sein; sie ist aber nie durch eine andere, gleichartige und gleichwertige ersetzbar.
Zusammenfassend halten wir dafür, dass sich der Staat gemäss dem Grundsatz der Handels- und Gewerbefreiheit auch auf dem Gebiete des Filmwesens nicht in das wirtschaftliche Geschehen einmischen sollte. Dort aber, wo das Spiel der freien Wirtschaft sich nachteilig auf unsere kultur- und staatspolitischen Interessen auswirkt, ist es die Pflicht des Gesetzgebers, zum Schütze dieser höheren Güter nötigenfalls von der ihm durch Artikel 27ter, Absatz l, Buchstabe b der Bundesverfassung erteilten Ermächtigung Gebrauch zu machen und Vorschriften, die von der Handels- und Gewerbefreiheit abweichen, zu erlassen, insofern diesen unerwünschten Auswirkungen nicht erfolgreich mit Vorschriften polizeilichen Charakters begegnet werden kann.
II. Der Geltungsbereich des eidgenössischen Filmgesetzes Im allgemeinen Sprachgebrauch ist der Begriff des Films klar. Unsere Vorlage verzichtet deshalb auf eine Legaldefinition des Films. Der Ende des letzten Jahres den Kantonen und den filmkulturellen und filmwirtschaftlichen Organisationen zur Vernehmlassung zugestellte Departementsentwurf versuchte, den Geltungsbereich des Gesetzes durch folgende Definition zu umschreiben : «Film im Sinne dieses Gesetzes ist jede zur Projektion eines Bildablaufs geeignete Bilderfolge mit oder ohne Ton auf einen sichtbaren oder unsichtbaren Träger.» In einer grossen Zahl von Vernehmlassungen wurden Bedenken sowohl gegen den Wortlaut als auch gegen das Prinzip einer Legaldefinition des Films geäussert. Tatsächlich fällt die Umschreibung des Begriffs «Film» sehr schwer, obwohl sich in der Praxis keine Meinungsverschiedenheiten darüber ergeben, was unter Film zu verstehen ist. Die erwähnte Definition stellt auf das klassische kinematographische
Projektionsverfahren ab. Der Ausdruck «Bilderfolge» vermittelt die Vorstellung von der Vielzahl der innerhalb einer Zeitspanne gemachten und in der gleichen Kadenz auf eine Leinwand projizierten Einzelaufnahmen, deren rascher Ablauf beim Zuschauer den Eindruck eines einzigen, sich bewegenden Bildes erweckt. Wir wissen jedoch nicht, ob dieses Verfahren in Zukunft massgebend bleibt oder ob die technische Entwicklung noch zu ändern Methoden führen wird. Man versuchte, dem möglichen Fortschritt dadurch Eechnung zu tragen, dass man in die Definition die Wendung «auf einen sichtbaren oder unsichtbaren Träger» einfügte. Dabei hatte man die Fernsehtechnik im Auge, gelangte jedoch alsbald zur Überlegung, dass auch diese Begriffs-
1041 Umschreibung früher oder später überholt werden könnte. Beim Fernsehen werden nämlich, im Gegensatz zum kinematographischen Verfahren, nicht einzelne Bilder in schneller Eeihenfolge aufgenommen und wiedergegeben (Bilderfolge), sondern das von der Fernsehkamera kontinuierlich aufgenommene, bewegliche Bild wird: in eine grosse Zahl von Punkten aufgegliedert, die in elektrische Impulse,umgewandelt werden; diese Impulse werden in der Form von elektromagnetischen Wellen in den Äther gesandt und im Fernsehempfänger in Lichtpunkte zurückverwandelt, die auf dem Bildschirm sichtbar werden und so das ursprüngliche Bild erscheinen lassen.
Die einzige bisher zur Diskussion gestellte Abgrenzungsfrage stellt sich gegenüber dem Fernsehen. Zwischen Film und Télévision bestehen vor allem zwei Berührungspunkte. Im Fernsehen werden Filme gesendet, und. zwar sowohl solche, die auch in Kinos aufgeführt, als auch solche, die speziell für die Télévision gedreht werden. Im Lichtspieltheater können Vorführungen mittels des Fernsehens (z.B. im Eidophorverfahren, das in der Schweiz entwickelt wurde) veranstaltet werden. Trotz dieser Beziehung zwischen Film und Fernsehen vertreten wir die Auffassung, dass die Télévision vom vorliegenden Gesetz nicht effasst werden soll. Die Eegelung des Fernsehens wirft zahlreiche Probleme auf, welche aus dem Eahmen eines Filmgesetzes fallen. Es empfiehlt sich, diese Fragen gesamthaft zu ordnen und nicht nur, zu einem kleinen Teil, im Filmgesetz.
Sofern sich bei der Anwendung des Filmgesetzes Abgrenzungsfragen stellen sollten, wird es vor allem Aufgabe der von der Verwaltung unabhängigen Filmrekurskommission sein, sie zu entscheiden. Nötigenfalls wird sie durch ihre Eechtsprechung den Begriff des Films ini Sinne des vorliegenden Gesetzes präzis umschreiben. Dieses Vorgehen ist für unsere Gesetzgebungspraxis nicht neu.
Zahlreiche Begriffe, welche für das Eechtsleben relevant sind, wurden nicht durch das Gesetz, sondern durch die Gerichtspraxis festgelegt. Dabei wurden Lösungen gefunden, die besser sind als eine vorzeitige und starre Legaldefinition.
III. Die Eidgenössische Filmkommission Die Vorbereitung der Gesetzgebung gab in diesem Punkt zu keinen Schwierigkeiten Anlass, da auf die in mehr als zwei Jahrzehnten gesammelten Erfahrungen mit der Schweizerischen Filmkammer abgestellt
werden kann. Über die Gründe, welche Ihre Eäte im Jahre 1938 veranlagst haben, dieses Gremium ins Leben zu rufen, haben wir unter A. II, berichtet. Obwohl der Eidgenössischen Filmkommission, gleich wie der Schweizerischen Filmkammer, nur Funktionen konsultativen und vermittelnden Charakters zugedacht sind, wird sie doch im schweizerischen Filmgeschehen eine bedeutende Eolle spielen. Dank ihrer, Zusammensetzung aus Vertretern der Filmkultur, der Fihnwirtschaft und der öffentlichen Interessen (Polizeiwesen, Erziehungswesen) wird die Eidgenössische Filmkommission in der Lage sein, die Bundesbehörden, und, wenn sie es wünschen, auch die kantonalen Behörden, in allen das Filmwesen betreffenden Fragen mit Sachkenntnis zu beraten. Besonderen Wert legen wir der begutachtenden Tätig-
1042 keit der Kommission bzw. ihres kulturellen Ausschusses in künstlerischen oder kulturellen Fragen bei. Wir halten es für wesentlich, dass die zuständigen Behörden vor dem Ergreifen von kulturpolitisch bedeutungsvollen Massnahmen ein Kollegium von Sachverständigen, die von der Verwaltung unabhängig sind, anhören können und nach dem Gesetzesentwurf auch anhören müssen. Die einzelnen, der Schweizerischen Filmkomroission und ihren Sonderausschüssen übertragenen Aufgaben sind in Artikel 3 des Entwurfs festgelegt.
IV. Förderungsmassnahmen 1. Förderung der einheimischen Filmproduktion Die Frage der Förderung der einheimischen Filmproduktiori hat in den letzten Jahren Ihre Bäte mehrmals beschäftigt. Wir verweisen in diesem Zusammenhang auf das Postulat Nr. 5953 des Ständerates vom 13.Dezember 1950 betreffend Sofortmassnahmen für die schweizerische Filmindustrie (als Postulat angenommene Motion Duttweiler) und auf das Postulat Nr. 6533 des Nationalrates vom 16. März 1954 betreffend die Unterstützung der schweizerischen Produktion von Spiel- und Dokumentarfilmen (Postulat Oprecht). Die Staats- und kulturpolitische Bedeutung einer einheimischen, vom Ausland unabhängigen Filmproduktion, auf die wir in dieser Botschaft schon hingewiesen haben, wurde im Vernehmlassungsverfahren von sozusagen allen Kantonen und Verbänden anerkannt.
Weshalb bedarf die schweizerische Filmproduktion der Bundeshilfe ? Unser Land bildet für Filme nur einen kleinen Markt. Die Viersprachigkeit erschwert den Absatz im Inland. Die Einnahmen für Filme, welche ausschliesslich in der Schweiz vorgeführt werden, bleiben bescheiden. Nur wenn der Export eines Filmes möglich ist, lässt sich in der Eegel ein Gewinn erzielen. Soweit es sich um Dialektfilme handelt, fällt die Ausfuhrmöglichkeit fast völlig dahin. Andere Filme, welche vom schweizerischen Standpunkt aus wertvoll sind und von unserem Publikum geschätzt werden, können sich wegen des behandelten Sujets nicht für die Vorführung im Ausland eignen. Zu erwähnen ist ferner, dass die grosse Konkurrenz, welche aus der Überproduktion von Filmen herrührt, ein Hindernis für den Export unserer Filme bildet. Noch wichtiger ist aber die Tatsache, dass die meisten Staaten die Einfuhr ausländischer Filme mit verschiedenen Mitteln sehr stark behindern, nicht Selten die Vorführung schweizerischer
Produktionen fast verunmöglichen. Sie wollen mit diesen Massnahmen ihre einheimische Filmproduktion schützen, die überdies in vielen Ländern direkt vom Staat gefördert wird. Diese Tatsachen müssen auch uns veranlassen, die Schaffung schweizerischer Filme zu erleichtern.
Es kann nicht das Bestreben des Bundes sein, unsere bestehende Filmproduktion durch Bereitstellung von Bundesmitteln zu einem mächtigen Wirtschaftszweig heranwachsen zu lassen. Der mit unseren Förderungsmassnahmen angestrebte Zweck ist kultureller und nicht wirtschaftlicher Natur. Ihr Ziel
1043 soll sein, eine einheimische Kimproduktion zu erhalten und ihr zu ermöglichen, kulturell und staatspolitisch wertvolle und qualitativ hochstehende Spiel-, Dokumentär-, Kultur- und Brziehungsfilme zu drehen.
Die Tatsache, dass in der Schweiz schon bis jetzt Spiel- und Dokumentarfilme gedreht wurden, die zum Teil von sehr beachtlichem Niveau waren und auch im Ausland Anerkennung fanden, ist bei näherer Betrachtung kein Argument gegen eine künftige Förderung der einheimischen Filmproduktion durch die Eidgenossenschaft. Die Stiftung,Pro Helvetia hat übrigens schon früher in einigen Fällen eine wenn auch verhältnismässig bescheidene Hilfe gewährt.
Auf dem Spielfilmsektor ist die Lage die folgende: Die Zahl der jährlich in unserem Lande produzierten Filme lag, mit Ausnahme der, Kriegsjahre, meistens unter fünf Einheiten (siehe Tabelle I). Die gedrehten Filme waren von unterschiedlichem Wert. Manches Produktionsunternehmen musste seinen Betrieb schon nach dem ersten Film schliessen; auch kulturell und künstlerisch wertvolle Filme entpuppten sich als Verlustgeschäfte. Die finanzielle Lage unserer Filmproduktion wird von Jahr zu Jahr schwieriger; die Verbesserung der Aufnahmetechnik, die die Anschaffung neuer, kostspieliger Apparaturen notwendig macht, verteuert die Produktionskosten, ohne dass die Einnahmen im gleichen Verhältnis anwachsen würden. Die prekäre Lage der schweizerischen Spielfilmproduktion lässt sich auch daran erkennen, dass ihr trotz der für sie damit verbundenen Nachteile bis heute kein richtiges Tonfilmstudio zur Verfügung steht. Die Filmproduzenten müssen sich mit behelfsniässigen Aufnahmeräumlichkeiten begnügen;'dieser Mangel hat dazu geführt, dass in den letzten Jahren Szenen'von schweizerischen Spielfilmen in ausländischen Filmstudios gedreht werden mussten. Die dadurch entstehenden Dislokationskosten verteuern auch wieder die Produktion. Es besteht deshalb die Gefahr, dass die schweizerischen Spielfilmproduzenten, um sich über Wasser zu halten, immer billigere Spielfilme drehen und dabei vor alleni an der künstlerischen und technischen Gestaltung sparen, vielleicht auch geringere Anforderungen an den ethischen Gehalt der Filme stellen werden.
Ähnlich ist die Lage auf dem Gebiet der Kurzfilm-, namentlich der Dokumentarfilmproduktion. Der rein dokumentarische Filmstil, d.h. die
filmische Gestaltung eines bestimmten Ausschnittes aus der Wirklichkeit in der Form eines filmischen Essays, lag und liegt der schweizerischen Lebensauffassung und Geisteshaltung besonders nahe. Auf diesem Sektor konnte unsere Filmproduktion vor und nach dem zweiten Weltkrieg beachtliche Erfolge erzielen.
An internationalen Filmanlässen wurden diese Leistungen wiederholt anerkannt und ausgezeichnet. Beim Dokumentarfilm ist, wenn man von der Sonderkate-, gorie^der 'Reklame- und Werbefilme absieht, zwischen Auftragsfilmen und der sogenannten freien Produktion zu unterscheiden. Filme, die im Auftrag von privaten (Firmen, Organisationen, halbstaatlichen oder staatlichen Stellen im Hinblick auf die Vorführung in den Lichtspieltheatern (im Beiprogramm) oder bei Sonderveranstaltungen in Auftrag gegeben und bezahlt werden, entheben den Produzenten naturgemäss jedes finanziellen Bisikos. Diese Sparte der
1044 Produktion konnte sich deshalb entfalten, obwohl sich auch hier das Fehlen eines modernen schweizerischen Tonfilmstudios fühlbar machte.
Die Verhältnisse bei der sogenannten freien Dokumentarfilmproduktion liegen noch ungünstiger als bei der Spielfilmproduktion. Diese Kategorie ist seit 1950 fast vollständig von der Bildfläche verschwunden. Die Gründe dieses Eückgangs sind die gleichen, welche die Spielfilmproduktion in eine schwierige Lage gebracht haben. .Dazu kommt, dass kulturell wertvolle Kurzfilme immer mehr durch Werbefilme, die dem Kinobesitzer unentgeltlich zur Verfügung gestellt werden, aus dem Beiprogramm der Lichtspieltheater verdrängt werden.
Als mögliche Massnahmen zur Förderung der schweizerischen Spielfilmund Kulturfilmproduktion sind im Gesetzesentwurf vorgesehen: a. Beiträge an die Herstellung von Dokumentär-, Kultur- und Erziehungsfilmen. Um diese kulturell bedeutungsvolle Art der freien Produktion wieder in Gang zu bringen, erachten wir es als notwendig, den Produzenten Beiträge an die Herstellungskosten zu gewähren. Die Produktion eines solchen Films ist, wie die Erfahrung lehrt, meistens ein Verlustgeschäft. Der Produzent, der einen solchen Streifen herzustellen beabsichtigt, hätte das Drehbuch und den Finanzierungsplan vorzulegen. Der Entscheid über die Ausrichtung derartiger Beiträge wäre im Bahmen der zur Verfügung stehenden Mittel auf Grund von Staats- und kulturpolitischen Erwägungen zu treffen.
&. Qualitätsprämien für hervorragende Filme. Diese Förderungsmassnahme kommt sowohl dem Spielfilm wie dem Dokumentär-, Kultur- und Erziehungsfilm zugute. Diese Art der staatlichen Hilfe an die Produktion hat den Vorteil, dass der Bund die Produzenten zur Herstellung von qualitativ hochwertigen Filmen anspornt, ohne auf die Wahl und die Gestaltung der Filmsujets irgendwie Einfluss zu nehmen.
c. Beiträge an die Betriebskosten von schweizerischen Tonfilmstudios. Wir haben schon erwähnt, dass das Fehlen eines modernen schweizerischen Tonfilmstudios sowohl für die Spielfilm- wie auch für die Dokumentarfilmproduktion ein erheblicher Nachteil ist. In Anbetracht unserer zahlenmässig bescheidenen Filmproduktion ist es wirtschaftlich unmöglich, dass jeder Filmproduzent sein.
eigenes Aufnahmestudio besitzt, wie dies z.B. in den Vereinigten Staaten von Amerika und in England der
Fall ist. Denkbar ist, dass sich die schweizerischen Filmproduzenten zusammenschliessen und gemeinsam ein Tonfilmstudio betreiben. Nach Ansicht der Fachleute liesse sich höchstens ein Tonfilmstudio pro Sprachgebiet unseres Landes rechtfertigen.
Der Gesetzesentwurf sieht nun vor, dass der Bund Beiträge an die Betriebskosten von schweizerischen Tonfilmstudios gewähren kann. Hingegen erachten wir es nicht als Aufgabe des Bundes, sich an der Errichtung solcher Studios finanziell zu beteiligen; diese Aufgabe muss der Initiative der Produzentenschaft überlassen werden. Da ein Filmstudio dem Kanton und der Gemeinde des Standortes sowohl kulturellen wie auch wirtschaftlichen Gewinn bringen wird, darf man erwarten, dass diese Gemeinwesen sich auch an den Kosten (sei es an den Baukosten oder an den Betriebskosten) beteiligen werden.
1045 In Artikel 5, Buchstabe c des Gesetzesentwurfes wurde deshalb die Bestimmung aufgenommen, dass die Bundesbeiträge in einem angemessenen Verhältnis zu den Leistungen der Kantone und Gemeinden stehen sollen. Die vorgesehenen Bundesbeiträge werden sich in einem begrenzten Bahmen halten. Die in einigen Vernehmlassungen geäusserten Bedenken, diese Förderungsinassnahrne könnte zur Folge haben, dass die Tonfihnstudios in unserem Lande wie Pilze aus dem Boden schiessen, und dass die Defizite von der Bundeskasse getragen werden müssten, sind unbegründet. Der Bund wird seine Beiträge an die Betriebskosten eines Tonfilmstudios nur nach gründlicher Abklärung aller Faktoren zusichern.
Beim Eingang von Gesuchen um Beiträge an die Betriebskosten wird vor allem geprüft werden, ob die Errichtung des geplanten Tonfilmstudios vom Staats- und kulturpolitischen Standpunkt aus als angezeigt erscheint. Dann erst wird, gestützt auf die vorgelegten Finanzierungspläne, entschieden, ob und in welcher Höhe ein Beitrag gerechtfertigt ist. An die Gewährung dieser Bundesbeiträge'müssten die notwendigen Bedingungen geknüpft werden; zum Beispiel die, dass gegen eine angemessene Entschädigung jeder schweizerische Filmproduzent, dieses Tonfilmstudio benützen dürfe; in ändern Bedingungen könnte die Beteiligung, ausländischen Kapitals am Studio geregelt oder es könnte verhindert werden, dass ausländische Produzenten ; die,in diesem Studio filmen, indirekt von den Subventionen des Bundes profitieren.
d. Stipendien für berufliche Aus- und Weiterbildung von Filmschaffenden.
Wenn wir an der Erhaltung einer gesunden und leistungsfähigen einheimischen Fihnproduktion interessiert sind, so müssen wir uns vor allem mit dem Nachwuchs für diese Kunstgattung befassen. Es besteht heute ein Mangel an qualifizierten schweizerischen Filmschaffenden. Deshalb rmiss unsere Filmproduktion Fachleute aus dem Ausland beiziehen. Eine Überfremdung dieses mit Information, Kunst und Kultur eng verbundenen Wirtschaftszweigs wäre unseren Staats- und kulturpolitischen Interessen abträglich. Wir halten es deshalb für geboten, zur Weiterbildung der Filmschaffenden und zur Sicherung des Nach; : wuchses Stipendien vorzusehen.
Die in diesem Entwurf vorgesehenen Förderungsmassnahmen des Bundes werden zweifellos nicht alle materiellen Probleme unserer Filmproduktion
lösen; das kann auch nicht die Aufgabe des Staates1 sein. Es soll damit nur ein gewisser1 Ausgleich geschaffen werden für die Schwierigkeiten, die der Filmproduktion eines kleinen, vielsprachigen Landes entgegenstehen.
2, Förderung filmkultureller Bestrebungen Als Gegengewicht zu den filmwirtschaftlichen Interessengruppen sind im Laufe der Jahre in unserem Lande mehrere fihnkulturelle Organisationen und Verbände entstanden. Die Zielsetzung all dieser Organisationen lässt sich wie folgt zusammenfassen: Förderung und Verbreitung des guten Films, Bekämpfung des minderwertigen Films, Förderung des Verständnisses weiter Bevölkerungskreise für die filmische Kunst, Förderung des Urteilsvermögens Bundesblatt. 113. Jahrg. Bd. II.
72
1046 über die Qualität der Filme, vermehrte Heranziehung des Films als Lehrmittel in Schule und Wissenschaft. Diese über das ganze Land zerstreuten Organisationen, die sich zum Teil allgemein mit dem Filmwesen, zum Teil mit speziellen Filmfragen befassen und in Dachverbänden zusammengefasst sind, erfüllen eine Staats- und kulturpolitisch wertvolle Aufgabe. Es ist zu begrüssen, wenn sie ihre Tätigkeit fortführen und erweitern. Ohne öffentliche Hilfe könnten sie viele ihrer Ziele mangels genügender Geldmittel nicht erreichen. Beiträge an filmkulturelle Organisationen werden von Kantonen und Gemeinden ausgerichtet. Der Bund gewährt dem Schweizer Kulturfilmbund eine jährliche Subvention. Für diesen Beitrag und für die Unterstützung ähnlicher Bestrebungen, die sich als angezeigt erweisen sollten, wird nun die gesetzliche Grundlage geschaffen.
Der Gesetzesentwurf ermöglicht es auch, Beiträge an das Schweizerische Filmarchiv vorzusehen, falls dies als notwendig erscheint. Das im Jahre 1943 in Basel gegründete und später nach Lausanne verlegte Filmarchiv erfüllt die Aufgabe eines Museums auf dem Gebiet der siebenten Kunst. Seit einigen Jahren erhält das Filmarchiv Beiträge von einzelnen Kantonen und Gemeinden. Die ihm heute zur Verfügung stehenden Mittel erlauben ihm aber nicht, eine befriedigende Tätigkeit im Interesse der wissenschaftlichen Erforschung des Films zu entfalten. .Die Frage einer Unterstützung dieser .Institution kann sich daher stellen. An die Ausrichtung von Bundesbeiträgen rnüssten die Bedingungen geknüpft werden, welche eine zweckmässige Verwendung der öffentlichen Mittel gewährleisten.
3. Beiträge an die Schweizerische Filmwochenscliau Die Entstehungsgeschichte dieser national bedeutungsvollen Institution haben wir unter A. skizziert. Die Notwendigkeit des Fortbestandes der Schweizerischen Fihnwochenschau wurde von allen im Vernehmlassungsverfahren begrüssten Kantonen und Verbänden bejaht. Zwei Jahre nach ihrer Schaffung wurde die Schweizerische Filmwochenschau am 14. Januar 1942 in die Form einer privatrechtlichen, der Aufsicht der Eidgenossenschaft unterstehenden Stiftung mit Sitz in Genf gekleidet. Die Organisation ist heute noch dieselbe und wird durch den Entwurf zum Filmgesetz nicht geändert. Während des zweiten Weltkrieges wurde durch Bundesratsbeschluss ein Vorführobligatorium
geschaffen. Im Zuge des Abbaus der bundesrätlichen Vollmachten fiel dieses Obligatorium auf Ende des Jahres 1945 dahin und wurde durch ein Verbandsobligatorium des Schweizerischen Lichtspieltheaterverbandes ersetzt; dieses Verbandsobligatorium. gilt aber nur in der deutschen und italienischen Schweiz; in der welschen Schweiz steht die Vorführung im Ermessen der Kinobesitzer.
Die immer grösser werdenden Produktionskosten brachten die Stiftung in eine schwierige finanzielle Lage. Um das Fortbestehen unserer Wochenschau zu sichern, haben Ihre Bäte am 11. Juni 1952 einen Bundesbeschluss auf Ausrichtung eines jährlichen Bundesbeitrages von 300 000 Franken an
1047 die Schweizerische , Filmwochenschau gefasst und die Gültigkeit dieses , Beschlusses auf den 31.Dezember 1961 befristet (BEI 1952, IIy 391). Weil das eidgenössische Filingesetz voraussichtlich nicht vor dem L. Januar 1963 , in Kraft treten kann, musste dafür gesorgt, werden, dass den Wochenschauunternehmern auch für das Jahr 1962 ;ein Bundesbeitrag gesichert ist. Am 12.Mai 1961 haben wir Ihnen einen entsprechenden Beschlussesentwurf mit Botschaft übermittelt (BEI 1961, I, 1071). Durch allgemeinverbindlichen Bundesbeschluss haben Sie unseren Entwurf am 29. September 1961 genehmigt und seine Gültigkeit auf zwei Jahre,; höchstens aber bis zum Inkrafttreten des eidgenössischen Kimgesetzes, festgesetzt (BB11961, II, 643).
Im Entwurf zum Fihngesetz wird nun auch ein jährlicher Beitrag an die Schweizerische Eilmwochenschau vorgesehen. Die .Aufgabe, die sie zu erfüllen hat, wird in Artikel 8, Absatz 3 des Entwurfs umschrieben.
Herr Natiönalrat Jaeckle hat am 21. September 1961 eia Postulat folgenden 'Wortlauts eingereicht : Der Bundesrat wird gebeten (im Anschluss an den Bundesbesohluss über die Gewährung eines jährlichen, Beitrages an die Stiftung Schweizer Filmwochenschau zu prüfen, ob nicht die Schweizer Filrnwochenschau den aktuellen Bemühungen und technischen Möglichkeiten des schweizerischen Fernsehens, angeschlossen werden sollte.
· , ,
Dieses Postulat wurde am 29. September 1961 vom Bundesrat entgegengenommen. Die darin dem Bundesrat zur Prüfung vorgelegte Frage bedarf eingehender Abklärungen. Das Departement des Innern hat die Vèrnehmlassung der Stiftung Schweizer Filmwochenschau und der Schweizerischen BundspruchGesellschaft eingeholt. Über das Ergebnis der Prüfung werden wir die: eidgenössischen Bäte im gegebenen Moment orientieren. Die im Gesetzesentwurf vorgeschlagene Lösung präjudiziert eine Berücksichtigung des< im erwähnten Postulat enthaltenen Begehrens nicht.
V. Filmeinïuhr und Filmverleih 1. Kontrolle der Filmeinfiilir Weitaus ;der grösste Teil der in der Schweiz gezeigten Filme, (sowohl Spielwie Dokumentarfilme) wird aus .dem Ausland eingeführt. Angesichts dieses starken Imports und in Anbetracht des verschiedenartigen .Inhalts der Streifen muss der Staat die Einfuhr überblicken, können., Diesem Zweck dient unter anderem, die in Artikel 10 des Entwurfs vorgesehene Einfuhrkontrolle für. Filme.
Daneben bildet sie auch die Grundlage für dieDurchführung^der Spielfilmkontingentierung, auf die wir unter 2. zu sprechen kommen werden. Schliesslich liefert die Einfuhrkontrolle statistisches Material.
. ,, , Dieser Filmeinfuhrkontrolle kommt aber keineswegs die Bedeutung einer eidgenössischen Filmzensur zu. Für.alle Filme, die nicht Spielfilme sind, ist die .Einfuhrbewilligung grundsätzlich zu erteilen, wenn nicht bestimmte Gründe
1048 vorliegen (sogenannte Polizeierlaubnis, die immer zu erteilen ist, wenn die formellen Voraussetzungen erfüllt sind). Eine Ablehnung eines Einfuhrgesuches käme nur in Frage, wenn der Inhalt des Films gegen Bestimmungen der Verfassung oder des Strafgesetzes verstösst (Staatssicherheitsgründe, Straftatbestände, offensichtliche Pornographie usw.). Einzig bei Einfuhrgesuchen für Spielfilme wird die Bewilligung davon abhängig gemacht, dass der Gesuchsteller Inhaber eines Spielfilmeinfuhrkontingents ist und dass er sein Jahreskontingent noch nicht ausgeschöpft hat.
Für die Erteilung dieser Einfuhrbewilligungen wird eine Gebühr erhohen, deren Ertrag zur Finanzierung der Bundessubvention an die Schweizerische Filmwochenschau zu verwenden ist.
Der Bundesrat wird ermächtigt, Schmalfilme, d.h. Filfhe in einer Breite von weniger als 16 mm, und Amateurfilme allgemein von der Einfuhrkontrolle zu befreien.
Dem Bund wird die Pflicht auferlegt, die Einfuhr kulturell, erzieherisch und wissenschaftlich wertvoller Filme zu erleichtern. Eine solche Erleichterung kann in Form einer Gebühren- und Zollermässigung erfolgen.
Zollermässigungen und völliger oder teilweiser Erlass der Einfuhrgebühren sind ferner vorgesehen für italienisch gesprochene Filme, die ausschliesslich im Kanton Tessin und in den italienischen sprechenden Orten des Kantons Graubünden vorgeführt werden ; es wird damit bezweckt, die Schwierigkeiten, denen die Vorführung italienisch gesprochener Filme in diesem kleinen Sprachgebiet aus wirtschaftlichen Gründen begegnet, nicht noch zu vergrössern. Dieses Entgegenkommen gehört in den Bereich der Massnahmen zum Schütze der italienischen Sprache.
Schliesslich sind Zollermässigungen und völliger oder teilweiser Gebührenerlass vorgesehen für Filme, die nicht zur gewerblichen Nutzung, sondern ausschliesslich zur Vorführung zu ideellen Zwecken bestimmt sind.
2. Kontingentierung der Spielfilmeinfuhr Diese im Jahre 1938 eingeführte und seither beibehaltene Massnahme bezweckt die Unabhängigerhaltung unseres Filmverleihergewerbes gegenüber dem Ausland. Neuestens stützt sich die Spielfilnikontingentierung auf den Bundesbeschluss betreffend eine befristete Weiterführung der geltenden Bestimmungen über die Einfuhr kinematographischer Filme vom 29. September 1960 (AS 1960, 1639) und auf die Verfügung des
Eidgenössischen Departements des Innern betreffend die Einfuhr kinematographischer Filme vom 29. Dezember 1960 (AS 1960, 1643). Die mit der Überfremdung des schweizerischen Filmverleihs verbundenen Gefahren, auf die wir in dieser Botschaft schon hingewiesen haben, sind heute nicht geringer als im Zeitpunkt, in dem die Kontingentierung der Spielfilmeinfuhr beschlossen wurde. In den 23 Jahren seit ihrer Einführung hat sich die Kontingentierung in jeder Beziehung bewährt. Der Einfluss des Auslandes bzw. der ausländischen Produktionsgesellschaften auf unser Film-
1049 Verleihergewerbe und damit auf die Programmierung in unseren Kinos ist beträchtlich zurückgegangen. Währendim Jahre 1943 43 Prozent der eingeführten Spielfilme, von Filialbetrieben ausländischer Produktionsgesellschaften verliehen wurden, waren es im Jahre 19,60 nur noch 21 Prozent. , : Die Grundzüge der im Entwurf vorgesehenen Kontingentierung, die nicht wesentlich von der heute geltenden Kontingentierungsordnung abweicht, sind die folgenden: Wer in der Schweiz ausländische Spielfilme verleihen will, muss im Besitze eines vom Eidgenössischen Departement des Innern erteilten Einfuhrkontingents sein. Derartige Einfuhrkontingente werden den bei Inkrafttreten des eidgenössischen Filmgesetzes schon bestehenden Verleihbetrieben auf Grund ihrer bisherigen Tätigkeit erteilt. Die vorhandenen Einfuhrzahlen der letzten zwanzig Jahre werden eine richtige Bemessung der Kontingente ermöglichen. Die Erfahrung hat gezeigt, dass diese Massnahme die Verleiher nicht in der Erweiterung ihrer Geschäftstätigkeit behindert hat. Die zugeteilten Kontingente wurden von den Verleihern seit Kriegsende zu weniger als 80 Prozent ausgenützt. Wenn wir nur die unabhängigen schweizerischen Filmverleiher betrachten, so sehen wir, dass diese ihre Kontingente im Durchschnitt sogar bloss zu 75 Prozent verwendet haben (siehe Tabelle II). Die Möglichkeit, bestehende Kontingente zu erhöhen, wird im Entwurf ausdrücklich vorgesehen. Diese Erhöhungen sind aber nur dann und nur insoweit zu bewilligen, als dadurch nicht die kultur- und staatpolitischen Interessen: des Landes, namentlich die Unabhängigerhaltung des schweizerischen Filmverleihs gegenüber dem Ausland und die im Staats- und kulturpolitischen Interesse gebotene Ordnung des Filmwesens, gefährdet werden.
Die Kontingentierung bezweckt nicht den Schutz der bestehenden Verleiherbetriebe vor der Konkurrenz neuer Firmen. Die Erteilung neuer Kontingente ist möglich. Die Bewerber müssen den Nachweis erbringen, dass sie in jeder Beziehung vom Ausland und von ausländischen Gesellschaften unabhängig sind. Sie haben sich auszuweisen über die Herkunft ihres Betriebskapitals; ferner muss dem Eidgenössischen Departement des Innern Aufschluss über die am Betrieb beteiligten und die ihn leitenden Personen gegeben werden. Mit dieser Bestimmung soll verhindert werden, dass ausländische oder
vom Ausland abhängige Organisationen mittels Strohmännern einen Verleihbetrieb in unserem Lande eröffnen können. Die nachfolgenden Zahlen beweisen, dass die Kontingentierung das Entstehen neuer Verleihbetriebe nicht gehindert hat und dass es zu !
keinem «Monopol der beati possidentes» gekommen ist.
Zahl der V e r l e i h b e t r i e b e :
abhängige
unabhängige
total
im Jahre 1938 9 , 31, 40 im Jahre 1961 5 39 , 44 Seit 1988 wurden an 10 neue (unabhängige) Verleiherbetriebe Kontingente erteilt. Zwei Kontingente wurden aufgehoben oder mit ändern zusammengelegt.
Im Vergleich zum Ausland und im Verhältnis zur Zahl der Lichtspieltheater arbeiten in der Schweiz ausserordentlich viele Verleihfirmen.
1050 Wenn mit der Kontingentierung hauptsächlich die Unabhängigerhaltung des schweizerischen Filmverleihs bezweckt wird, so muss das Gesetz der zuständigen Behörde die Befugnis erteilen, zu verhindern, dass ursprünglich unabhängige Verleiher nach der Erteilung eines Kontingents in ein Abhängigkeitsverhältnis gegenüber dem Ausland geraten. Der Entwurf sieht deshalb vor, dass ein erteiltes Kontingent wieder entzogen werden kann, wenn die Voraussetzungen, unter denen es erteilt wurde, nicht mehr vorhanden sind. Wir denken hier z.B. an Fälle, wo nachträglich in einem ursprünglich unabhängigen Verleiherbetrieb ausländische Kapitalien investiert werden und so ein Abhängigkeitsverhältnis gegenüber dem Ausland geschaffen wird.
Wir haben oben erwähnt, dass der Filmverleiher im Eahmen seines Kontingents völlig frei ist in der Wahl der Filmsujets und der Herkunftsländer seiner Filme. Es steht ihm ebenfalls frei, wieviele Kopien er von jedem Sujet importieren will (die Kontingente werden nach der Zahl der Sujets und nicht nach der Zahl der Kopien festgesetzt). Diese Freiheit des Filmverleihers hat aber ihre Grenzen in den kultur- und staatspolitischen Interessen des Landes. Handelt ein Filmverleiher anhaltend diesen Interessen zuwider, so sieht der Entwurf den vorübergehenden oder dauernden Entzug des Kontingents vor. Sollte sich ein Filmverleiher im Import von moralisch minderwertigen oder gegen das allgemeine Wohl verstossenden Filmen «spezialisieren», so würde ihm nach vergeblichen Ermahnungen das Kontingent entzogen.
In der Geschäftstätigkeit der Filmverleiher (und auch der Kinotheaterbesitzer) kann das sogenannte Blind- und Blockbuchen die kultur- und staatspolitischen Interessen des Landes verletzen. Es wird deshalb unter den Gründen, die zu einem Koiitingentsentzug führen können, expressis verbis aufgeführt.
Unter Blockbuchen verstehen wir den Abschluss von Filmlizenzverträgen (zwischen Produzent und Verleiher) oder von Filmveranstaltungsverträgen (zwischen Verleiher und Kinobesitzer) über mehrere Filmsujets, wobei der Abnehmer diesem gemeinsamen Vertragsabschluss nur zustimmt, um den oder die Spitzenfilme (in der Filmsprache «Lokomotiven») der Serie zu erhalten und die ändern, schlechtem Filme (sogenannte Schwänze), mit in Kauf nimmt. Diese Erscheinung lässt sich f olgendermassen erklären : Der
Produzent stellt gute und schlechte Filme her; nach den guten Filmen besteht eine,starke Nachfrage, die schlechten Filme sind hingegen schwierig auf die Leinwand zu bringen. Der Produzent ist begreiflicherweise bestrebt, auch die .schlechten Filme, welche für ihn nicht immer die billigsten sind, auszuwerten. Er stellt deshalb dem Verleiher zur Bedingung, mit den «Lokomotiven» auch die «Schwänze» zu übernehmen.
Der Vertrag wird nun über einen ganzen Block von Filmen abgeschlossen. Nachdem der Filmverleiher einen solchen Block von Filmen übernommen hat, befindet er sich in einer ähnlichen Lage wie der Produzent. Es ist deshalb naheliegend, dass der Filmverleiher gegenüber dem Kinobesitzer das gleiche Procedere anwendet, wie er es von Seiten des Produzenten in Kauf nehmen musste.
Das Blindbuchen besteht im Abschluss eines Filmlizenz^ oder Filmveranstaltungsvertrages, ohne dass der Abnehmer des Films im Augenblick des
1051 Vertragsabschlusses die essentialia negotii, d.h. die für die richtige Beurteilung des kommerziellen Wertes und der Qualität des Filmes notwendigen Elemente kennt. Die Herstellung von Spielfilmen erfordert sehr grosse Geldsummen, zu deren Bereitstellung die Produzenten nicht immer : gewillt oder nicht immer in der Lage sind. Sie versuchen deshalb, die Bevorschussung der · Produktionskosten teilweise auf die Verleiher zu überwälzen, indem sie mit ihrien die Lizenzverträge oder entsprechende Vorverträge schon vor der Erstellung des Films abschliessen (z.B. gestützt auf ein Drehbuch und auf einen bestimmten Eegisseur) und von den Verleihern einen Vorschuss an das Entgelt für die Lizenz verlangen. Auch wenn mit dem Blindbuchen kein Kostenvorschuss des Filmverleihers verbunden ist, so kann sich der Produzent dadurch trotzdem die Abnahme des Films vor dessen Realisierung sichern. Die Verleiher ihrerseits wollen sich vielversprechende Filme durch das Blindbuchen zum voraus reservieren.
Aus den gleichen Gründen schliessen dann in der Folge auch die Theaterbesitzer Verträge mit den Etaverleihern «blind» ab. · Die hauptsächlich von den filmkulturellen Kreisen erhobene Forderung nach einer Bekämpfung des Blind- und Blockbuchens ist nicht unberechtigt.
Ein Postulat, das vorn Nationalität am 12.März 1957 übernommen wurde, verlangt ebenfalls gesetzliche Massnahmen gegen Missbräuche beim Blind- und Blockbuchen. Es hat folgenden Wortlaut : Der Bundesrat wird eingeladen, beim Erlass des Ausführungsgesetzes zum Verfassungsartikel über das Filmwesen dem Problem des Blind- und Blockbucheiis besondere Aufmerksamkeit zu schenken, und namentlich Bestimmungen zum Zwecke der Bekämpfung schädlicher Auswirkungen und von Missbräuchen des Blind- und Block: buchens vorzusehen.
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Es kann nicht bestritten werden, dass das Blind- und Blockbuchen sich negativ auf das Niveau der in unserem. Lande gezeigten Filme auswirkt. Dagegen darf nicht ausser acht gelassen werden, dass das Blind- und Blockbuchen nicht eine Erfindung des schweizerischen Filmgewerbes, sondern dass es eine durch die Struktur der grossen ausländischen Fihnproduktioh bedingte Erscheinung ist. Ein generelles Verbot hätte wenig Sinn, weil es 'nicht die dem Blindund Blockbuchen zugrunde liegenden Tatsachen aus der Welt schaffen könnte.
Unser kleines Land bzw. dessen Filmgewerbe ist nicht' in der Lage, die1 Verhältnisse und das Geschäftsgebaren der mächtigen ausländischen Produktionsge'sellschaften abzuändern. Ein radikales Verbot des Blind- und Blockbuchens würde unsere Filmverleiher in eine schwierige Situation bringen; würden sie sich streng an das Verbot halten, so könnte die Versorgung unserer1 Kinos mit ausländischen Filmen in Frage gestellt werden. Als realistischer erachten wir es deshalb, das Bund- und Blockbuchen nur dann zu verbieten, wenn es von den Verleihern anhaltend und systematisch betrieben wird und .dadurch unsere kultnr- und staatspolitischen Interessen in erheblichem Masse gefährdet werden.
In einem Departementalentwurf wurde versucht, dem Blindbuchen durch die Statuierung der zivilrechtlichen Nichtigkeit dieser Verträge beim Fehlen1 gewisser gesetzlich vorgeschriebener essentialia negotii zu begegnen. Folgende
1052 Bedenken haben uns dazu geführt, diese Lösung fallen zu lassen: Es ist unbefriedigend, zivihechtliche Bestimmungen, die von den bewährten Grundsätzen unseres Obligationenrechtes abweichen, aufzustellen. Um eine derartige Bestimmung auch im Verhältnis Produzent/Verleiher durchsetzen zu können, wären spezielle, den Grundsätzen des Internationalen Privatrechts und auch Staatsverträgen widersprechende Gericht-sstandsbestimmungen erforderlich; es ist des weitern nicht wahrscheinlich, dass der Abnehmer des Films sich dann auf die Nichtigkeit wegen Blind- oder Blockbuchens berufen würde, wenn die staatsund kulturpolitischen-Interessen des Landes verletzt werden, sondern eher dann, wenn sich der betreffende Eilm für ihn als ein schlechtes Geschäft erweist. Da gegen die Nichtigkeit von Verträgen über das Blind- und Blockbuchen sowohl rechtliche als auch praktische Argumente sprechen, musste eine andere Lösung gesucht werden. Wir erblicken einen gangbaren Weg darin, dass das die staatsund kulturpolitischen Interessen des Landes schädigende übermässige Blindund Blockbuchen als weiterer Grund für den Entzug eines Einfuhrkontingents in den Gesetzesentwurf aufgenommen wird.
Endlich haben wir im Entwurf noch zwei Gründe für die Herabsetzung der Kontingente vorgesehen : Generell können Kontingente nur dann herabgesetzt werden, wenn kulturoder staatspolitische Gründe dies erfordern, z.B. wenn die im allgemeinen kulturund staatspolitischen Interesse gebotene Ordnung des Filmwesens es dringend erheischt.
Individuell können solche Kontingente herabgesetzt werden, welche während drei aufeinanderfolgenden Jahren nicht genügend ausgenützt wurden.
In einzelnen Publikationen über den Filmgesetzentwurf ist bemerkt worden, dass es kaum mit dem Wesen eines Eechtsstaates zu vereinbaren sei, wenn als Bechtfertigungsgrund für eine Beschränkung der Handels- und Gewerbefreiheit irn allgemeinen und speziell für den Entzug oder die Herabsetzung von Spielfilmkontingenten ein derart vager Begriff wie «die Staats- und kulturpolitischen Interessen» verwendet werde. Der für die Ergreifung dieser Massnahmen zuständigen Behörde wird dadurch in der Tat ein weites Ermessen überlassen. Die Prüfung hat jedoch ergeben, dass es weder möglich noch opportun wäre, die staats-und kulturpolitischen Interessen im Gesetze näher zu umschreiben. Einzelne
konkrete Fälle, in denen unsere kultur- und staatspolitischen Interessen bedroht werden, könnten, haben wir in dieser Botschaft schon erwähnt. Eine solche Gefahr würde z.B. entstehen, wenn ein Teil unseres Filmgewerbes unter den Einfluss von politischen Organisationen des Auslandes fiele und sich für die systematische Verbreitung von tendenziösen, gegen unser demokratisches Staatswesen gerichteten Filmen einspannen Hesse. Wir denken ferner an schwere Mißstände auf unserem Filmmarkt, welche zu einem erbitterten Konkurrenzkampf auf «Biegen und Brechen» führen würden und eine Programmierung «nach unten» und damit ein Absinken des Niveaus der bei uns gezeigten Filme zur Folge hätten. Alle Situationen und Verhältnisse, die zu einer Gefährdung unserer kultur- und staatspolitischen Interessen führen
1058 können, lassen sich nicht zum voraus überblicken. Es wäre deshalb verfehlt, bei der gesetzlichen Umschreibung des Begriffes auf die uns möglich scheinenden Situationen abzustellen. Sollte dann die Gefahr plötzlich unter einem unerwarteten Aspekt auftauchen, so könnten ohne eine vorgehende .Änderung des, Gesetzes keine Massnahmen ergriffen werden. Wir erachten es deshalb als angezeigt, auf eine nähere Umschreibung der Staats- und kulturpolitischen Interessen im Gesetz zu verzichten und die Präzisierung dieses Begriffs der Praxis zu überlassen. Dem stehen um so weniger Bedenken entgegen, als diese Praxis von der Filmrekurskommission, also von einem von der Verwaltung unabhängigen Spezialverwaltungsgerichtj geschaffen werden soll, das unter anderem auf dem Gebiet der Filmeinfuhr und der Spielfilmkontingentierung sämtliche vom Eidgenössischen Departement des Innern ergriffenen Massnahmen, auf Eekurs hin, in jeder Beziehung überprüfen wird.
Der Spielfümkontingentierung wird ferner in einzelnen Vernehmlassungen entgegengehalten, eine derartige Einfuhrbeschränkung sei, in einem Zeitpunkt, da die westeuropäischen Staaten im Eahmen verschiedener Assoziationen die Aufhebung sämtlicher Eestriktionen in den internationalen Wirtschafts- und Handelsbeziehungen anstrebten, anachronistisch. Sie werde der Schweiz Schwierigkeiten bereiten. Die meisten der EFTA und der EWG angehörenden Staaten hätten im Gebiet des Filmwesens überhaupt keine Einfuhrrestriktionen aufgestellt. Zu diesen Einwendungen ist folgendes zu bemerken: In den Erlassen über das Filmwesen mehrerer EWG-und EFTA-Staaten finden sich in der Tat kerne Bestimmungen über die Beschränkung der Einfuhr ausländischer Filme.
Wesentlich anders sieht allerdings die Filmeinfuhrpraxis dieser Länder aus.
Durch bilaterale Handelsverträge wird oft die Zahl der gegenseitig zum Import zugelassenen Filme bestimmt; oder die Filmeinfuhr wird durch prohibitive Zölle praktisch verunmöglicht (bei uns betragen gegenwärtig sämtliche Abgaben für die Einfuhr eines abendfüllenden Spielfilmes im Xormalformat, nämlich Zoll, Einfuhrgebühr und Warenumsatzsteuer, zusammen nur ca. Fr. 500) ; in vielen Ländern besteht für die einheimische Filmproduktion ein Vorführobligatorium.
Diese indirekten Massnahmen des Auslandes zur Behinderung der Filmeinfuhr wirken sich so aus, dass
die .Schweiz trotz ihrer Kontingentierung der Spielfilmeinfuhr dasjenige Land Westeuropas ist, in dem, mit Ausnahme von Italien, am meisten Spielfilmsujets auf der Leinwand gezeigt werden (im Jahre 1959: Schweiz: 500, Italien: 524; die USA sogar nur 498!). Wenn wir von der Zahl der gezeigten Spielfilme die Eigenproduktion dieser Länder abziehen, so ergibt sich, dass die Schweiz von allen Ländern dasjenige ist, das die absolut grösste Zahl von Spielfilmen importiert.. Diese Zahlen sowie die Importziffern in Tabelle III dürften Sie davon überzeugen, dass unsere Einfuhrordnung weit liberaler ist als diejenige der ändern westeuropäischen Staaten. Nebst dem zahlenmässigen Vergleich mit dem Ausland rechtfertigt noch eine andere Tatsache unsere Kontingentierungsordnung : während die ändern Staaten mit der Erschwerung der Filmeinfuhr protektionistische Ziele verfolgen (Sicherung des Absatzes für die einheimische Filmproduktion), liegt unserer SpieLülrakontingentierung einzig das
1054 Streben nach der im kultur- und staatspolitischen Interesse notwendigen Unabhängigerhaltung unseres Filmverleihs gegenüber dem Ausland zugrunde.
Richtig ist, dass in der europäischen Kimpolitik Änderungen eintreten können. Sollte durch internationale Vereinbarungen die Ein- und Ausfuhr auch im Filmsektor geregelt werden, so müsste sich unsere Kontingentierung anpassen.
Wenn tatsächlich die ändern Länder sich zu einer freieren Einfuhr der Filme entschliessen. wird für uns kein Grund bestehen, diesem Beispiel nicht zu folgen.
Um für eine solche Entwicklung gewappnet zu sein, schlagen wir in Artikel 9, Absatz 3 des Gesetzesentwurfs vor, es sei der Bundesrat zu ermächtigen, durch Verordnung Abweichungen von den Einfuhrvorschriften vorzunehmen, soweit dies für die Erfüllung unserer internationalen Verpflichtungen erforderlich ist.
VI. Eröffnung, Umwandlung und Schliessung von Betrieben der Filmvorführung 1. Die heule bestehende private Marktordnung
Unser Land zählt heute 641 Kinotheater mit insgesamt 230 721 Sitzplätzen, gegenüber 350 Kinotheatern mit 128 375 Sitzplätzen im Jahre 1945. Auch die Zahl der Kinoplätze auf je 1000 Einwohner hat sich stark vergrössert, und zwar von 31 im Jahre 1946 auf 42 im Jahre 1960.
Zweifellos wäre die Zahl der Kinos in unserem Lande noch grösser, wenn nicht die Organisationen der Filmverleiher und der Kinotheaterbesitzer durch eine verbandsrechtliche Ordnung des Filmmarktes auf die Neueröffnungen von Kinotheatern regulierend und zurückdämmend gewirkt hätten. Im Laufe der Jahre haben die Verbände der Filmverleiher und der Lichtspieltheaterbesitzer ein gemeinsames Instrument, den sogenannten Interessenvertrag, geschaffen, dessen Inhalt dahin zusammengefasst werden kann, dass die Mitglieder des Filmverleiherverbandes nur Kinos, die den Lichtspieltheaterverbänden angehören, mit Filmen beliefern und dass die in den Lichtspieltheaterverbänden zusanamengefassteii Kinobesitzer ihre Filme nur von solchen Verleihern beziehen, welche dem schweizerischen Filmverleiherverband angehören. Durch diese Bestimmung erhielt der Interessenvertrag einen monopolartigen Charakter. Ein Aussenseiter, sei er Fihnimporteur oder Kinobesitzer, ist in Anbetracht dieser straffen Marktordnung nicht in der Lage, seine Filme zu placieren bzw. von einem Verleiher zu beziehen. Will jemand nach der geltenden Marktordnung ein Kinotheater eröffnen, so muss er deshalb Mitglied eines der beiden schweizerischen Lichtspieltheaterverbände (es gibt deren zwei: einen für die deutsche und die italienische Schweiz, einen ändern für die welsche Schweiz) sein. Durch Verweigerung der Aufnahme neuer Mitglieder haben es diese Verbände also in der Hand, die Eröffnung neuer Kinotheater zu verhindern. Diese von den Verbänden geschaffene private Marktordnung hat sich in mancher Beziehung günstig für die öffentlichen Interessen ausgewirkt. Die Tatsache, dass die Eröffnung eines neuen Kinos nur bewilligt wurde, wenn dessen Eentabilität wahrscheinlich
1055 war und die benachbarten Kinotheater nicht in ihrer Existenz gefährdet wurden, hat einen rücksichtslosen Konkurrenzkampf, der schlussendlich ohne Zweifel auf Kosten des Niveaus der gezeigten Filme und damit der kulturpolitischen Interessen ausgetrageii worden wäre, verhindert. Die Lichtspieltheaterverbände haben ihren Mitgliedern auch gewisse'Verhaltensregeln auferlegt, welche,sichfür die Öffentlichkeit positiv ausgewirkt haben, z.B. in bezug auf die Kinoreklame und die Vorführung von unerwünschten Filmen.
Auf der ändern Seite darf nicht ausser acht gelassen werden, dass diese Verbände hauptsächlich auf die Wahrung der "wirtschaftlichen Interessen ihrer Mitglieder bedacht sind. Die bei der Aufnahme neuer Mitglieder im Vordergrund stehende Bedürfnisfrage (für neue Kinotheater) wird nicht vom kultur- und 'staatspolitischen, sondern vom wirtschaftlichen Interessenstandpunkt der bisherigen Mitglieder aus beurteilt. Diese Interessenpolitik der filmwirtschaftlichen Verbände wird heute von den verschiedensten Kreisen heftig kritisiert.
Es wird verlangt, die Macht dieser Verbände sei zu beschränken. Zu beachten ist allerdings, dass dieser Verbandsraacht .schon heute gewisse Grenzen gesetzt 'sind. Wird' die Aufnahme eines neuen, Mitglieds in den Verband abgelehnt, so kann der abgewiesene Bewerber an eine aus Filmverleihen!, Lichtspieltheaterbesitzern und neuerdings auch aus Vertretern filmkultureller Organisationen zusammengesetzte paritätische Kommission, rekurrieren. Daneben steht dem abgewiesenen Bewerber auch die Anrufung der ordentlichen Gerichte wegen unzulässigen Boykotts offen. Die paritätische Kommission ist deshalb gezwungen, ihre Entscheidungspraxis mit der bundesgerichtlichen Boykottrechtsprechung in Einklang zu bringen. Nach der bisherigen Bechtsprechung war der Boykott .nur, unzulässig, wenn entweder der angestrebte Zweck oder die zu dessen.Erreichung angewendeten Mittel rechtwidrig oder unsittlich waren,:oder wenn der dem Boykottierten zugefügte Schaden in keinem Verhältnis zu der Bedeutung der vom ändern Teil verfolgten Interessen stand. Gestützt auf diese Abgrenzung des erlaubten vom widerrechtlichen Boykott war es zulässig, dass die Lichtspieltheaterverbände die Aufnahme neuer Mitglieder vom wirtschaftlichen Bedürfnis nach einem neuen Kino am vorgesehenen Ort abhängig^machten.
Dieses Bedürfnis wurde berechnet auf Grund der Zahl der schon bestehenden KinoS'und der Einwohner des betreffenden «Einzugsgebietes». Durch dasiUrteil des Bundesgerichtes vom 20. Dezember 1960 in Sachen Giesbrecht gegen Vertglas (BGE 86 II 365 ff.) wird der Begriff des zulässigen Boykotts bedeutend enger umschrieben. Es wird darin festgestellt, der Boykott verletze idas. .Persönlichkeitsrecht und sei daher grundsätzlich -widerrechtlich; nur wer mit dem Boykott offensichtlich überwiegende berechtigte Interessen verfolge, die er in keiner ändern Weise wahren könne, verstosse nicht gegen das Becht. Dieses bundesgerichtliche Urteil, das sich zwar nicht ;auf einen filmwirtschaftlichen Sachverhalt stützt, kann trotzdem für die verbandsrnässige Filmmarktordnung von entscheidender Bedeutung sein. Sollte die Praxisänderung sich, durchsetzen, so könnte unter "Umständen ein Aussenseiter, der trotz,des mangelnden Bedürfnisses ein Kino eröffnen will, vom Bundesgericht geschützt werden. Eine solche
1056 Entwicklung hätte nach Ansicht der Fachleute aus der Filmwirtschaft voraussichtlich den Zusammenbruch des Interessenvertrages und damit der kartellistisehen Marktordnung zur Folge. Die kommende Kartellgesetzgebung wird selbstverständlich Auswirkungen auf die bestehende Marktordnung unseres Filmwesens haben. Die Behinderung des Wettbewerbs darf nur im Eahmen der Artikel 4 und 5 des Entwurfs zum Kartellgesetz (BB11961, II, 614) erfolgen.
Das Filmgesetz hat die Aufgabe, zu verhindern, dass durch eine ungünstige Entwicklung des Kinowesens unsere kultur- und Staatspolitischen Interessen gefährdet werden. Welches ist der beste Weg zur Lösung dieser Aufgabe ? Die Anhänger der sogenannten Ufvariante vertreten die Ansicht, durch das Filmgesetz sollten nur die Produktionsförderung und die Kontingentierung der Spielfilmeinfuhr abschliessend geregelt werden, während die Eröffnung von Filmverleih- und Filmvorführungsbetrieben weiterhin der privaten Marktordnung überlassen werden soll, wobei aber eine staatliche Eekurskommission zu schaffen wäre, an welche gegen unzulässige Kartellvorkehren der Verbände «appelliert» werden könne. Diese Stelle hätte im gleichen Entscheid sowohl über das nach Staats- und kulturpolitischen Gesichtspunkten zu beurteilende Bedürfnis für ein neues Kino, wie über die privatrechtliche Boykottfrage zu entscheiden. Für den Fall, dass die private Marktordnung zusammenbrechen oder sich nicht bewähren sollte, sah diese Variante die Einführung der Bewilligungspflicht für das Film,Verleiher- und das Filmvorführgewerbe durch den Bundesrat vor. Eine solche Lösung könnte aus folgenden Gründen nicht befriedigen : Es wäre nicht ratsam, das kommende Kartellgesetz durch eine spezielle kartellrechtliche Eegelung zu durchlöchern. Die Bekämpfung des Missbrauchs wirtschaftlicher Macht soll dem Kartellgesetz und bis zu seinem Inkrafttreten der bundesgerichtlichen Boykottrechtsprechung überlassen bleiben. Wenn die Eröffnung der Kinobetriebe einzig durch die wirtschaftlichen Verbände geregelt wird, so werden diese dabei in erster Linie ihre wirtschaftlichen und nicht die kultur- und staatspolitischen Interessen des Landes wahren. Die vorgesehene Eekursinstanz gegen Verbandsbeschlüsse setzt eine erstinstanzliche Entscheidungsbefugnis der Verbände über die Eröffnung von Kinobetrieben voraus. Diese durch
die Urvariante den Verbänden übertragene Entscheidungsbefugnis erachten wir aber als verfassungswidrig, weil Artikel 27ter, Absatz 8 der Bundesverfassung vorschreibt, dass die Erteilung der Bewilligung und die Eegelung des Verfahrens in die Kompetenz der Kantone fällt, sofern der Gesetzgeber die Bewilligungspflicht für die Eröffnung von Lichtspieltheatern einführt.'Die dargelegten Gründe zeigen, dass einzig eine staatliche Bewilligungspflicht für die Eröffnung von Kinotheatern in der Lage ist, die im kultur- und staatspolitischen Interesse gebotene Ordnung des Filmwesens zu garantieren. Die staatliche Eegelung des Filmverleihs und der Filmvorführung setzt das gleichzeitige Bestehen einer privaten Filmmarktordnung nicht voraus, steht einer solchen aber auch nicht entgegen. Allerdings wäre in Zukunft deren Aufgabenbereich eingeengt, weil sie nicht nur an die kartellrechtlichen Schranken gebunden wäre, sondern auch nicht gegen das Filmgesetz verstossen könnte.
1057 2..Die staatliclie BeicilligungspfUoht für die Eröffnung Betrieben der Filmvorführung
und Umwandlung von
Der Entwurf sieht die staatliche Bewilligungspflicht für die Eröffnung und Umwandlung von Kinotheatern vor; dagegen bedarf die Eröffnung von Verleihbetrieben keiner besondern Bewilligung. Was die wirtschaftlich bedeutungsvolle Sparte des Verleihs von Spielfilmen anbetrifft, so ist die Bewilligung für die Eröffnung ohne weiteres in der Kontingentserteilung enthalten. Der Verleih von Dokumentär-, Kultur- und ändern Kurzfilmen wie auch der Verleih schweizerischer Spielfilme ist frei: er unterliegt weder einer Bewilligungspflicht noch der Kontingentierung. Durch die entsprechend der geltenden Eegelung vorgesehene Bewilligungspflicht für die Einfuhr aller kinernatographischen Filme ist es aber der zuständigen Behörde trotzdem möglich, den Iniport durch die nicht bewilligungspflichtigen Verleihbetriebe im Auge zu behalten. Artikel 18 des Entwurfs legt das Erfordernis der kantonalen Bewilligung für die Eröffnung und die Umwandlung von Betrieben der Filmvorführung fest. Diese Bewilligung ist zu erteilen, wenn nicht allgemeine kultur- oder staatspolitische Interessen die Ablehnung rechtfertigen. Die staatliche Eegelung ist liberaler als die bisherige private Marktordnung. Fehlen Einwände Staats- oder kulturpolitischer Natur, so muss die Bewilligung für die Eröffnung oder Umwandlung eines Lichtspieltheaters erteilt werden. Die Bewilligungspraxis wird sich ausschliesslich nach kulturellen und polizeilichen Gesichtspunkten orientieren, während im Rahmen des Kartells selbstverständlich wirtschaftliche Momente eine wesentliche Eolle spielen. Zu beachten ist allerdings, dass im Filmwesen die kulturellen und die wirtschaftlichen Faktoren unlöslich miteinander verbunden sind. Wie in dieser Botschaft schon angeführt wurde, kann die wirtschaftlich bedrohte Lage eines Unternehmens dazu führen, dass bei der Geschäftsführung nur noch die Verdienstmöglichkeit, nicht aber die allgemeinen Interessen und besonders das Wohl unserer Jugend berücksichtigt werden. Die vorgeschlagene, Eegelung soll, wie diejenige des Filmverleihs, vor allem eine Überfremdung verhindern. Die Gefahr, welche diese für unser Land haben könnte, wurde im Zusammenhang mit der Begründung der Filmkontingentierung geschildert. Es muss verhindert werden, dass ausländische Produktionsgesellschaften oder sonstige ausländische Organisationen in unserem Land
Kinos eröffnen, erwerben oder einen Einfluss auf die Führung der Lichtspieltheater ausüben. Deshalb wird vom Bewerber für die Eröffnung oder Übernahme eines Kinos der Nachweis verlangt werden, dass er vom Ausland unabhängig ist, und dass insbesondere das Betriebskapital schweizerischen Ursprungs ist.
Auch im Bahmen der Ordnung für das Lichtspieltheatergewerbe muss der zuständigen Behörde die Möglichkeit gegeben werden,; eine erteilte Bewilligung zu entziehen, wenn der Betriebsinhaber durch sein Geschäftsgebaren anhaltend den kultur- und Staatspplitischen Interessen zuwiderhandelt, wenn er das Blind- oder Blockbuchen in einem solchen Masse betreibt, dass er dadurch die kultur- und
1058 staatspolitischen Interessen in erheblichemMasse verletzt oder wenn er sich durch Dritte, welche nicht im Besitze der Bewilligung gemäss Artikel 18 sind, gegen eine Pauschalentschädigung für seinen Anteil am Spielertrag abfinden lässt und diese Dritten dadurch einen massgebenden und dauernden Einfluss auf die Betriebsführung ausüben können. Mit dieser letzteren Bestimmung will man verhindern, dass Kinobesitzer zu blossen Angestellten von Drittpersonen werden, welche dadurch faktisch die Betriebsführung in den Händen haben, ohne selbst im Besitz der Bewilligung zu sein (sog. Kinomiete).
Zur Erteilung und zum Entzug dieser Bewilligungen sind die Kantone, in denen die betreffenden Kinos eröffnet werden sollen bzw. betrieben werden, zuständig. Die Kantone bezeichnen für die Erteilung und den Entzug dieser Bewilligungen die Instanzen und regeln das Verfahren. Das kantonale Becht macht die Eröffnung von Kinos von zahlreichen polizeilichen und baulichen Voraussetzungen abhängig. Die Kantone haben die Möglichkeit, das Bewilligungsverfahren nach eidgenössischem Filmgesetz und nach ihrer eigenen Gesetzgebung zu vereinigen und damit für die Verwaltung und für die Gesuchsteller zu vereinfachen. Die Möglichkeit des appellationsmässigen Weiterzugs der letztinstanzlichen kantonalen Entscheide - sofern sie sich auf Bundesrecht stützen an die Eidgenössische Filmrekurskommission wird auch hier die Gewähr für eine einheitliche verfassungsmässige Rechtsprechung bieten.
VII. Filmurheberrechte, Titel- und Stoîîschutz Die filmwirtschaftlichen Kreise hatten verlangt, dass in ein künftiges eidgenössisches Filmgesetz auch Bestimmungen aufzunehmen seien, welche die einheitliche Verwertung der Filmurheberrechte in unserem Lande ermöglichen und die Zersplitterung in eine Unzahl von separat verwerteten urheberrechtlichen Beiträgen verhindern sollten. Der Komplex des Urheberrechts konnte in unserer Vorlage nicht berücksichtigt werden. Diese Materie ist zur Zeit noch zu sehr in Entwicklung begriffen, als dass sie unter gerechter Wahrung aller Interessen in einem Filmgesetz geordnet werden könnte. Man wird hier vorerst auf internationaler Ebene mit den Normen der Berner Konvention und im Inland mit dem kodifizierten Urheberrecht auskommen müssen. Eine Neuordnung erfolgt besser durch eine Revision des Urheberrechtsgesetzes als durch die Aufnahme urheberrechtlicher Bestimmungen in das Filmgesetz.
VIII. Der Kampï gegen den minderwertigen Film In dieser Botschaft wird mehrfach betont, dass die.Kontingentierung der Filmeinfuhr und die Bewilligungspflicht für die Eröffnung von Lichtspieltheatern im kultur- und staatspolitischen Interesse liege und dass diese Massnahmen zur Hebung der Qualität der Kinoprogramme führen. Dieser Argumentation kann
1059 entgegengehalten werden, dass trotz der seit über 20 Jähren geltenden Kontingentierung und der durch !den Interessenvertrag der fihnwirtschaftlichen Verbände statuierten Einschränkung in der Eröffnung neuer Kinos die gezeigten Filme und die Keklame für die Kinovorführungen nicht durchwegs zu befriedigen vermögen. In diesem Zusammenhang sei auch an das Postulat von Herrn Nationalrat Frei vom 18. September 1956 erinnert, welches Massnahmen gegen die Schundliteratur und gegen minderwertige Filme verlangt. Leider trifft es zu, dass Filme vorgeführt werden, welche die Jugend ungünstig beeinflussen können.
Nach dem, Filmartikel der Bundesverfassung bleibt die Filmzensur in der Kompetenz der Kantone. Polizeiliche Massnahmen fallen in ihren Aufgabenkreis.
Insbesondere haben sie zu verhindern, dass die Jugend Vorführungen besucht, welche sich nicht für sie eignen. Dennoch darf bei der Ausarbeitung eines eidgenössischen Filmgesetzes dieser wichtige Problemkreis nicht ausserhalb der Betrachtung bleiben. Wir haben uns auch in der Botschaft zum Verfassungsartikel darüber geäussert (BEI 1956, I, .489 ff.).
Der Entscheid über die Qualität der Filme und damit der Programme der Lichtspieltheater fällt bei der Produktion und nicht auf den Stufen des Verleihs und der Vorführung. Die in dieser Botschaft vorgeschlagenen Förderungsmassnahmen sollen die Schaffung guter Schweizer Filme begünstigen.. Unser kleines Land hat kaurnEinfluss auf die auslandische Produktion. Da wir auf diese angewiesen sind, werden in unsero, Theatern zwangsläufig im Ausland gedrehte Filme vorgeführt. Die geltenden .Einschränkungen haben immerhin dazu geführt,, dass die niedrigste, Qualität in der Schweiz nicht gezeigt wird. Die vor allem durch die Verleiher getroffene Auswahl ist im allgemeinen positiv. Die, Programme unserer Kinos halten sich eher auf einem höheren Niveau als in vielen ändern Ländern.
Die Weiterführung der Kontingentierung und das Erfordernis der kantonalen Bewilligung für die Errichtung oder Umwandlung; eines Lichtspieltheaters soll mindestens erreichen, dass gegenüber dem jetzigen Zustand hinsichtlich der Qualität der Programme nicht eine Verschlechterung eintritt. Es darf im Gegenteil gehofft werden, dass diese Massnahmen auf die Dauer zu einer weiteren Verbesserang des Niveaus der Kinovorstellungen führen, weil
ungeeignete Elemente . von der Betätigung in der Filmwirtschaft ferngehalten werden können.
Im übrigen darf man die Grenzen der Wirksamkeit staatlicher Massnahmen zum Schütze geistiger und sittlicher Lebenggüter nicht verkennen. Die Gesetzgebung kann die Aufgaben, welche der Familie, den Schulen, den Kirchen und den kulturellen Organisationen zukommen, nicht erfüllen. Es gehört in den Eahmen der ^Erziehung, der Jugend den richtigen Maßstab für die Beurteilung der Filme zu vermitteln. Wenn das Publikum in vermehrtem Masse gute Filme besucht und schlechte meidet, wird sich die Filmwirtschaft sehr rasch den Besucherwünschen anpassen. Die Filmerziehung ist denn auch eine der wesentlichsten Aufgaben, deren Förderung durch Bundesbeiträge, in Artikel 6 unseres Gesetzesentwurfs vorgesehen ist.
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1060 D. Ergänzende Bemerkungen zu den einzelnen Artikeln des Entwurfs I. Eidgenössische Filmkommission (Aït. 1-4) Artikel 1. Die Höchstzahl der Mitglieder dieser Kommission wird gesetzlich festgelegt. Die Vorschrift über deren Zusammensetzung soll dafür Gewähr bieten, dass sämtliche am Filmwesen interessierten Kreise in der Eidgenössischen Filmkommission vertreten sind.
Artikel 2. Hier werden die Grundzüge der Organisation der Filmkommission bestimmt. Ein vom Bundesrat zu erlassendes Organisationsreglement wird die Einzelheiten regeln.
Artikel 3. Keine Bemerkungen.
Artikel 4. Es wird den Bundesbehörden zur Pflicht gemacht, in allen grundlegenden, das Filmwesen betreffenden Fragen die Eidgenössische Filmkommission zu begrüssen und ihr vor dem Erlass entsprechender Vorschriften Gelegenheit zur Vernehmlassung zu geben. Die Eidgenössische Filmkommission wird auf Wunsch auch die sich den Kantonen stellenden Filmfragen begutachten.
Den Departementen der Bundesverwaltung wird durch den zweiten Absatz dieses Artikels die Pflicht auferlegt, bei der Behandlung von Angelegenheiten, die das schweizerische Filmwesen berühren, z.B. in Kartellfragen oder in Fragen des Urheberrechts, das Eidgenössische Departement des Innern zu konsultieren.
Als weiteres Beispiel dieser Konsultationspflicht sei erwähnt, dass, in Anbetracht der im Kapitel über die Spielfilmkontingentierung erwähnten Filmeinfuhrpraxis vieler Staaten, die Handelsabteilung des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements mit dem Eidgenössischen Departement des Innern Fühlung nehmen wird, um den Export des Schweizerfilms nach Möglichkeit zu fördern.
Dieses wird seinerseits der Eidgenössischen Filmkommission Gelegenheit geben, sich zu den zur Diskussion stehenden Fragen zu äussern.
II. Förderungsmassnahmen (Art. 5-8) Artikel 5 und 6 geben dem Bund die Kompetenz, die einheimische Filmproduktion und die filmkulturellen Bestrebungen zu fördern. Die Filmproduzenten und die filmkulturellen Kreise unseres Landes hatten den Wunsch geäussert, dass der Bund durch das Filmgesetz verpflichtet werden soll, die in diesen Artikeln erwähnten Förderungsmassnahmen zu ergreifen, und dass dort deshalb die imperative Formulierung «der Bund fördert . . . » verwendet werden solle. Wir haben uns trotzdem für die weniger kategorische Foïmulierung «der Bund kann
. . . fördern» entschlossen. Das Gesetz darf nicht von vorneherein festlegen, dass zwangsläufig Beiträge zugunsten der verschiedenen Formen der Produktionsförderung und der filmkulturellen Bestrebungen ausgerichtet werden müssen. Dies kann nicht der Wille des Filmartikels der Bundes-
1061 Verfassung sein. Der Bund soll von Fall zu Fall entscheiden können, ob die anbegehrten Förderungsmassnahmen, kultur- und staatspolitisch betrachtet, im Interesse des Landes liegen und ob die dadurch für den Bund entstehende finanzielle Belastung in einem angemessenen Verhältnis zum, angestrebten Ziel steht. Es kann angezeigt sein, eine Massnahnie besonders zu intensivieren und als Ausgleich auf andere zu verzichten.
Artikel 7. Das Gesetz legt den Grundsatz der Produktionsforderung und der Förderung der filmkulturellen Bestrebungen fest. Es bestimmt jedoch nicht, in welchem Ausmass Beiträge ausgerichtet werden sollen. Diesen Entscheid behalten die eidgenössischen Bäte in ihren Händen, da sie jährlich im Budget den für die Förderungsmassnahmen nach den Artikeln 5 und 6 zur Verfügung stehenden Betrag beschliessen werden. Ini Bahmen dieser Summe kann der Bundesrat Subventionen für die verschiedenen Aufgaben zusprechen.
Bei diesem System kann die durch das Gesetz vermutlich entstehende finanzielle Belastung nicht von vornherein angegeben werden. Hinsichtlich der Grössenordnung lässt sich immerhin erklären, dass mit einigen hunderttausend Franken unsere Filmproduktion wesentlich gefördert werden kann. Die Stipendien für die berufliche Aus- und Weiterbildung von Filmschaffenden sowie die Beiträge an Institutionen, Organisationen und Veranstaltungen zur Förderung der Filmkultur, insbesondere der Filmerziehung, und an,das schweizerische Filmarchiv werden in verhältnismässig engen Grenzen bleiben. Höhere Summen können erforderlich sein für die Beiträge an die Herstellung von Dokumentär^, Kultur- und Erziehungsfihnen, für die Qualitätsprämien für hervorragende Filme und vor allem für die Beiträge ari 'die Betriebskosten von schweizerischen Tonfilmstudios. Doch soll keinesfalls künstlich eine im Verhältnis zur Grosse unseres Landes disproportionierte Filmproduktion veranlasst werden.
, , Auf Grund von Artikel 7 entscheidet der Bundesrat über die Gewährung von Beiträgen nach Anhörung der Eidgenössischen Filmkommission und der Stiftung Pro Hëlvetia. Diese Gremien können .die Begutachtung auch Ausschüssen übertragen. Die Anhörung der Eidgenössischen Filmkommission erscheint als gegeben, weil in ihr die Fachkreise vereinigt sind. Die Stiftung Pro Helyetia hat, wie erwähnt, bisher schon die Schaffung einiger
schweizerischer Filme unterstützt. Wenn auch sie zu den Gesuchen, Stellung zu nehmen hat, so ist die Koordination mit ihrer Tätigkeit gewährleistet. Ihre Initiative auf den Gebieten, der Kulturwahrung im Inland und der Kulturwerbung im Ausland, soll nicht eingeschränkt werden. Filmprojekte, welche die Stiftung Pro Helvetia aufgreift, können in Zukunft auch aus dem Bundeskredit mit einem Beitrag bedacht werden. Der Bundesrat wird in der Verordnung den Entscheid über Gesuche von geringerer finanzieller Tragweite einer nachgeordneten Instanz übertragen.
Artikel 8. Hier wird dem Bund die Pflicht auferlegt, für die Herausgabe der für unsere nationalen Interessen wichtigen Schweizer Filmwochenschan besorgt zu sein. Absatz 4 des Artikels ermächtigt den Bundesrat, ,den Betrieb Bundesblatt. 113. Jahrg. Bd. II.
73
1062 der Schweizer Elrnwochenschau für den aktiven Dienst zu regeln und damit deren Erscheinen auch in Zeiten zu sichern, wo ihr als Instrument der geistigen Landesverteidigung höchste Bedeutung zukommt.
III. Filmeinfuhr und Filmverleih (Art. 9-17) Artikel 9. Keine Bemerkung.
Artikel 10. Wird die Bewilligung zur Einfuhr eines Films vom Eidgenössischen Departement des Innern verweigert, so kann an die Eidgenössische Filmrekurskommission rekurriert werden (siehe Art. 16 und 17).
Artikel 11. Keine Bemerkung.
Artikel 12. Die Bestimmung von Absatz 2 soll das Entstehen von Machtkonzentrationen einzelner Personen oder Organisationen auf diesem Sektor verhindern. Kultur- und staatspolitische Erwägungen sprechen noch mehr als wirtschaftliche Gründe gegen solche Monopole. Die staatliche Ordnung darf nicht zu Privilegien Einzelner führen.
Artikel 13. Keine Bemerkung.
Artikel 14. Die Einfuhrkontingente für Spielfilme sind nicht übertragbar.
Mit dieser Bestimmung soll der Kontingentshandel verhindert werden. Es ist denkbar, dass ohne diese Bestimmung Kontingente an Personen erteilt würden, deren einzige Absicht dahin ginge, ihr Kontingent an andere Verleiher, denen kein oder kein höheres Kontingent zugeteilt wurde, zu «verkaufen». Durch die Bestimmung von Absatz 2 soll vereitelt werden, dass Personen, die_ kein Kontingent erhalten würden, Strohmänner für den Import vorschieben und dann auf diesem Schleichweg ohne Kontingent den Verleih von Spielfilmen betreiben können.
Artikel 15. Keine Bemerkung.
Artikel 16 regelt die Zuständigkeit für die Erteilung der Einfuhrbewilligungen, für die Erteilung, für die Herabsetzung und für den Entzug der Spielfilmkontingente. Erstinstanzlich ist hierfür das Eidgenössische Departement des Innern zuständig. Zweite und letzte Instanz ist die Eidgenössische Filmrekurskommission.
Artikel 17. Die Frage drängt sich auf, weshalb zur Beurteilung dieser Eekurse ein spezielles Verwaltungsgericht geschaffen werden soll und nicht die staatsund verwaltungsrechtliche Abteilung des Bundesgerichtes mit dieser Aufgabe betraut wird. Im Laufe der Vorarbeiten hat das Eidgenössische Departement des Innern das Bundesgericht um seine Stellungnahme zu dieser Frage ersucht.
Das Bundesgericht macht in seiner Antwort darauf aufmerksam, dass seine Tätigkeit als Verwaltungsgericht auf eine
Eechtskontrolle beschränkt sei und dass die im Entwurf vorgesehene Überprüfung eine vollumfängliche Neuentscheidung mit sich bringe, die in Anbetracht der Komplexität der Materie nicht in seinen Aufgabenbereich gehöre. Dieser Argumentation konnten wir uns nicht verschliessen und haben deshalb als Überprüfungsinstanz die Eidgenössische Filmrekuiskommission vorgesehen. Die Tatsache, dass sich die Filmrekurskommission aus Berufsrichtern, die von der Bundesverwaltung unab-
1068 hängig und an keine Instruktionen, sondern nur an das Gesetz gebunden sind, zusammensetzt, gibt dem Bürger den Schutz der Verwaltungsgerichtsbarkeit.
Für das Beschwerdeverfahren gelten die Bestimmungen über die Verwaltungsrechtspflege durch das Bundesgericht (Art. 97-109 OG). Der 2. Absatz des Artikels 17 des Gesetzesentwu'rfs gibt der Eidgenössischen Filmrekurskommission die Befugnis, die Entscheide des Eidgenössischen Departements des Innern auch auf ihre Angemessenheit hin zu überprüfen; ferner wird den interessierten Berufsverbänden des Filmwesens ebenfalls das Recht eingeräumt, Entscheide des Eidgenössischen Departements des Innern an die EidgenössischeFilmrekurskommission weiterzuziehen. Durch diese Bestimmung erhält die Eidgenössische Filmrekurskommission eine weitgehende Kognitionsbefugnis und damit der Rekurs appellatorischen Charakter.
'· IV. Eröönung, Umwandlung und Schliessung von Betrieben der Filmvorführung (Art. 18-20) Artikel 18. Die Bewilligung zur Eröffnung eines Kinobetriebes hat nur die Bedeutung, dass die durch die eidgenössische Filmgesetzgebung aufgestellten Voraussetzungen erfüllt sind; vorbehalten bleibt die Erteilung der kantonalen und kommunalen Bewilligung aus Gründen des Polizeirechts (Feuer-, Bau-, Gesundheitspolizei usw.). Die kantonalen Behörden können die beiden Verfahren miteinander verbinden.
Mit der Bestimmung von Absatz 3 soll vermieden werden, dass eine Person durch den Besitz vieler oder fast aller Kinos in einem gewissen örtlichen Bereich, also durch ein «Monopol der Leinwand», einen .den kultur- und staatspolitischen Interessen zuwiderlaufenden Einfluss auf die Meinungsbildung und das kulturelle Geschehen in diesem Gebiet ausüben kann.
Artikel 19. Keine Bemerkung.
Artikel 120. Der Filmartikel der Bundesverfassung schreibt in seinem Absatz 3 vor, dass die Kantone für die Erteilung der Bewilligung und für die Ordnung des, Verfahrens zuständig seien, sofern der Bundesgesetzgeber für die Eröffnung und die Umwandlung von Betrieben der Filmvorführung die Bewilligungspflicht einführt. Dieser Vorschrift kommt der Entwurf zum eidgenössischen Filmgesetz nach. Die Kantone sind zur Erteilung der Bewilligung zuständig und werden das Verfahren selbst ordnen.
Der erstrebte Zweck der staatlichen Bewilhgungspflicht ist die Aufrechterhaltung der durch die kultur-
und staatspolitischen Interessen des Landes gebotenen Ordnung des Kinotheaterwesens. Es könnte zu einer Rechtsungleichheit und Rechtsunsicherheit führen, wenn der für die Beurteilung der Eröffnungsund Umwandlungsgesuche und für den Entzug dieser Bewilligungen entscheidende Begriff der staats-und kulturpolitischen Interessen von Kanton zu Kanton ganz verschieden ausgelegt würde. Die Überprüfung der kantonalen Enscheide durch eine eidgenössische Instanz muss deshalb ermöglicht werden. Die Eidgenössische Filmrekurskommission soll auch mit dieser Aufgabe betraut werden.
Weil bei der Beurteilung der kultur- und staatspolitischen Interessen die Ab-
1064 grenzung von Ermessens- undJBechtsfrage praktisch auf unüberwindliche Schwierigkeiten stösst, erachten wir es als notwendig, dass die eidgenössische Bekursinstanz die Entscheide der kantonalen Behörden vollumfänglich überprüfen kann. Deshalb schlagen wir auch hier das Bekursverfahren vor, das wir in Artikel 18 des Entwurfs vorgesehen und unter den Bemerkungen zu diesem Artikel erörtert haben.
Diese eidgenössische Begelung verletzt nicht die Bestimmung von Artikel 27ter der Bundesverfassung, wonach das Verfahren durch die Kantone geregelt werden soll. Aus den Verfassungsmaterialien geht hervor, dass man schon bei der Ausarbeitung des Filmartikels die Notwendigkeit einer Kekursmöglichkeit ari eine eidgenössische Instanz erkannte (siehe unsere Botschaft zum Filmartikel der Bundesverfassung, BB1 1956 I 493/494). Auch nach der einhelligen Auffassung von Doktrin und Praxis darf der Bund, wenn er eine ausdrückliche Kompetenz besitzt, daraus diejenigen Kompetenzen ableiten, die zur Erreichung der von der ausdrücklichen Zuständigkeitsbestimmung erstrebten Zwecke notwendig erscheinen (siehe Meiner-Giacometti, Bundesstaatsrecht, S.77).
V. Strafen und Straïverîahren (Art. 21-23) Um den Verhaltensvorschriften des Entwurfs Nachachtung zu verschaffen, sind auch Strafbestimmungen notwendig.
Artikel 21 zählt die einzelnen Straftatbestände auf; es handelt sich durchwegs um Übertretungstatbestände. Die fahrlässige Begehung dieser Zuwiderhandlungen wird ebenfalls strafbar erklärt.
Artikel 22 und 23. Keine Bemerkungen.
VI. Schlussbestimmungen (Art. 24-26) Keine Bemerkungen.
Gestützt auf diese Ausführungen beehren wir uns, Ihnen die Annahme des beiliegenden Gesetzesentwurfs zu beantragen. Ferner schlagen wir Ihnen die Abschreibung des Postulats Nr. 7074 des Nationalrates vom 12.März 1957 betreffend Blind- und Blockbuchen vor.
Genehmigen Sie, Herr Präsident, hochgeehrte Herren, die Versicherung unserer vollkommenen Hochachtung.
Bern, den 28. November 1961.
Im Namen des Schweizerischen Bundesrates, Der B u n d e s p r ä s i d e n t : Wahlen Der Bundeskanzler : Ch. Oser
1065 (Entwurf)
Bundesgesetz über
das Filmwesen (Filmgeseta)
Die Bundesversammlung de>r Schweizerischen E i d g e n o s s e n s c h a f t , gestützt auf Artikel 27ter und 64bls der Bundesverfassung, nach Einsicht in eine Botschaft des Bundesrätes vom 28. November 1961, beschliesst :
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I. Eidgenössische Filmkommission Art. l
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Der Bundesrat ernennt eine Kommission von höchstens 25 Mitgliedern. Sie trägt den Namen «Eidgenössische Klmkommission».
2 Der Kommission sollen angehören : a. ein Vertreter der Konferenz der Kantonalen Erziehungsdirektoren, o. ein Vertreter der Konferenz der Kantonalen Polizeidirektoren, c. ein Vertreter der Stiftung «Pro Helvetia», d. zwei Vertreter der Filmschaffenden, e. neun Vertreter von kulturellen, am Filmwesen interessierten Organisationen, , /. neun Vertreter der Ehn Wirtschaft.
Bestellung
Art. 2 1
Organe der Kommission sind: a. die Vollversammlung, V. ' der Leitende Aussehuss, c. die Sonderausschüsse,
Organe '
';
1066 d. der Prasident, e. das Secretariat.
2 Der Prasident der Kommission wird vom Bundesrat bezeichnet. Im ilbrigen konstituiert sich die Kommission selbst. Sie bezeichnet zwei Vizeprasidenten. Zur Erledigung ihrer Aufgaben bestellt sie aus ihrer Mitte einen kulturellen, einen juristischen raid einen vrirtschaftlichen Sonderausschuss. Sie kann noch weitere Ausschiisse bilden.
8 Der Leitende Ausschuss der Kommission besteht aus ihrem Prasidenten, den beiden Vizeprasidenten und den Prasidenten der drei standigen Sonderausschtisse.
4 Das Sekretariat der Kommission wird durcb. das Eidgenossische Departement des Innern besorgt.
Aufgaten
a.
b.
c.
d.
e.
/.
Konsultationspflicht
PcSrderung der einheimisclien Mlmproduktion
Art. 3 Die Kommission hat insbesondere folgende Aufgaben: die Beobachtung der Entwioklung des gesamten Filmwesens und die Antragstellung an das Departement des Innern, wenn die Ergreifung von Massnahmen als notwendig erscheint, die Begntachtung bundesrechtlicher Vorschriften, die das Mlmwesen beriihren, die Stellungnahme zur Gewiihrung von Bundesbeitragen gemass Artikel 5, 6 und 7 dieses Gesetzes, die Begutachtung anderer Angelegenheiten, die das Eilmwesen betref f en und ihr von Behorden oder Gerichten unterbreitetet werden ; die Porderung der Zusarnmenarbeit .unter den Kantonen auf dem Gebiete des Pilmwesens, die Vermittlung zwischen den am Pilnrwesen beteiligten oder interessierten Kreisen und die Porderung ihrer Zusammenarbeit.
Art. 4 In alien grundlegenden Fragen des Pilmwesens sowie vor Erlass bundesrechtlicher Vorschriften ist der Kommission Gelegenheit zur Vernehmlassung zu geben.
&> 2 In alien ubrigen das Filmwesen direkt beriihrenden Angelegenheiten. iubegriffen solche betreffend Filmkartelle, das Urheberrecht und die Leistungsschutzrechte, mit denen sich die Bundesbehorden befassen, .
ist das Eidgenossische Departement des Innern zu konsultieren.
1
II. Forderungsniassnahmen Art. 5 Der Bund kann die schweizerische Produktion kulturell oder staatspolitisch wertvoller Filme fordern, insbesondere durch
1067 a. Beitrage an die Herstelliing von Dokumentar-, Kultur- und Erziehungsfilmen, ' .
6. Qualitatspramien for hervorragende Filme, c. Beitrage an die Betriebskosten von schweizerischen Tonfilmstudios, wobei die Bundesbeitrage in einem angemessenen Verhaltnis zu den Leistungen der Kantone und Gemeinden stehen sollen.
d. Stipendien fur die berufliche Ans- und Weiterbildung von Filmschaffenden.
, , Art. 6 Der Bund kann Beitrage leisten: a. an Institutionen, Organisationen und Veranstaltungen zur Forderung der Fihnkultur, insbesondere der Filmerziehung, 6. an das Schweizerische Filmarchiv.
Art. 7 Fiir die Forderungsmassnahmen des Bundes wird alljahrlich ein Hochstbetrag in den Voranschlag der Eidgenossenschaft eingestellfc. Der Bundesrat entscheidet im Eahmen dieses Hochstbetrages ilber die Gewahrung von Beitragen nach Anhorung der Eidgenossischen Filnikomniission und der Stiftung «Pro Helvetia*.
Torderung fllmkultureller Bestrebungen
ZustandigIceit
:
., , Art. 8 · .
Der Bund sorgt fur die Herausgabe einer Schweizerischen Filmwochensohau duroh ein seiner administrativen Aufsicht unterstehendes, rechtlich selbstandiges Institut.
2 Er leistet dafur einen jahrlichen Beitrag.
3 Die AYochenschau soil den nationalen Interessen dienen, das Verstandnis der Kinobesucher fiir die geistigen, sozialen und wirtschaftlichen Belange des Landes fordern, das Bewusstsein der schweizerischen Zusammengehorigkeit starken und das Bediirfnis nach Information und Unterhaltung befriedigen.
4 Der Bundesrat regelt den Betrieb der Schweizerischen Filmwochenschau filr den aktiven Dienst.
1
Schweizerische Klmwochensehau
III, Filmeinfuhr und Filmverleih
Art, 9 ; Der Bund regelt die Filmeinfuhr und den Filmverleih unter dern Gesichtspunkt der Wahrung der Selbstandigkeit des schweizerischen Filmwesens gegeniiber dem Ausland.
, .
2 Der Bund erleichtert die Einfuhr kulturell, erzieherisch und wissenschaftlich wertvoller Filme.
1
Grundaatze
1068 3
Der Bundesrat erlasst die Bestimmungen zur Durchfiihrung zwischenstaatlicher Vereinbarungen iiber die Filmeinfuhr; dabei kann er notigenfalls von Artikel 10 bis 15 dieses Gesetzes abweichen.
Art. 10 Binfuhrkontrolle
Spielfllmkontingentierung 1. Grundsatz 2. Erteilung von Kontingenten
1
Zur Durchfiihrung der in den folgenden Artikeln statuierten Kontingentierung der Spielfilmeinfuhr wird die Einfuhr von Filmen der Bewilligungspflicht unterstellt. Der Bund erhebt hiefiir eine Gebiihr, deren Ertrag als Beitrag an die Kosten der Schweizerischen Filmwochenschau zu verwenden ist.
2 Die Einfuhrbewilligungen sind nicht ubertragbar.
3 Der Bundesrat kann allgemein von der Einfuhrbewilligung ausnehmen: a. Filme in einer Breite von weniger als 16 mm, b. Amateurfilme.
Art. 11 Die Einfuhr von Spielfilmen wird durch die Zuteilung von Kontingenten geregelt.
Art. 12 1
Die Einfuhrkontingente werden den Filmverleihern auf ein entspreohendes Gesuch bin individuell auf Grund ibrer Tatigkeit erteilt.
2 Die Bewilligungsbehorden haben darauf zu achten, dass keine unangemessenen Monopole entstehen.
3 Neue Kontingente diirfen nur an solcne Verleiher erteilt warden, die den Nacbweis erbringen, dass ihr Betrieb in jeder Hinsicht von auslandisoben Einfliissen unabhangig ist.
4 Gesuohen urn Erhobung bestebender Kontingente darf nur entsprocben werden, wenn dies nicht dem in Artikel 9, Absatz 1 erwahnten Zweck der Kontingentierung abtraglich ist.
Art. 13 3. Herabsetzung der Kontingente
1
Eine generelle Herabsetzung der Kontingente ist nur moglich, wenn staats- oder kulturpolitische Grande dies erfordern.
2 Individuell konnen solcbe Kontingente herabgesetzt werden, welcbe wahrend drei aufeinanderfolgenden Jahren nicht geniigend ausgenlitzt werden.
Art. 14 4. Uniibertragbarkeit der Kontingente
1
Die Einfuhrkontingente sind nicht iibertragbar.
2 Der Verleih von Spielfilmen, die im Eahmen eines Kontingents eingefuhrt worden sind, ist nur dem Inhaber dieses Kontingents gestattet.
1069 3
Beim Vorliegen besonderer Umstande konnen Ausnahmen von den Vorscbriften des Absatzes 1 und 2 dieses Artikels bewilligt werden.
Art. 15 Bineni Filmverleiber kann sein Kontingent dauernd oder voriibergebend entzogen werden, wenn a. sein Geschaftsgebaren anhaltend den kultur- und staatspolitisohen Interessen des Landes zuwiderlauft, oder wenn &. er beim Abscbluss von Filmlizenzvertragen mit den Produzenten oder von Filmvorfubrungsvertragen mit den Veranstaltern von Licbtspielvorfubrungen durcb ; Blind- und Blockbuchen die staatsoder kulturpolitiscben Interessen des Landes in erbeblichem Masse verletzt, c. die Voraussetzungen, unter denen das Kontingent erteilt wurde, nicbt mehr vorhanden sind.
Art. 16 } Zur Erteilung ,yon Einfuhrbewilligungen, zur Erteilung,, zur Herabsetzung und zum .Bntzug von Kontingenten ist das Eidgenossische Departement des Innern zustandig.
2 Entscbeide des Eidgenossisoben Departements des Innern konnen clurcb Besohwerde an die Eidgenossiscbe Filmrekurskommission.weitergezogen werden.
' , : Art. 17 i 1 Die Eidgenossische Pilmrekurskommission besteht aus drei Mitgliedern und zwei Ersatzmannern; die Mitglieder und die Ersatzmanner mlissen Berufsrichter sein und werden vorn Bundesrat fur eine Amtsdauer von vier Jahren gewahlt. : 2 Fur das Besohwerdeverfabren gelten sinngemass die Bestimmungen ilber die Verwalturigsgerichtsbescbwerde an das Bundesgericht mit der Abweicbuiig, dass die angefocbtenen Entscbeide aucb auf ibfe Angemessenheit uberprlifbar und dass die Berufsverbande des Filmwesens zur Bescbwerde berechtigt sind.
5. Bntzug von Kontingenten
6. Zustandigkeit
7. Organisation und Verfahren der Bidgenossischen Filmrekurskonimission
IV. Eroffnung, Umwandlung und Schliessung von Betrieben der Filmvorfiihrung
Art. 18 1
Zur Eroffnung und zur Umwandlung von Betrieben der Filmvorfiibrung bedarf es einer Bewilligung; als Umwandlung gilt insbesondere der Wechsel des Inhabers und jede Anderung der massgeblicben Beteiligung am Kapital solcber Betriebe.
Bewilligvingspflicht
1070 2
Die Bewilligung ist zu erteilen, wenn nicht allgemeine kultur- oder staatspolitische Interessen die Ablehnung rechtfertigen. Vorbehalten bleibt die Polizeigesetzgebung der Kantone'.
3 Die Bewilligungsbehörden haben darauf zu achten, dass im örtlichen Bereich keine unangemessenen Monopole entstehen.
Entzug der Bewilligung
Art. 19 Dem Inhaber eines Betriebes der Filmvorführung kann die erteilte Bewilligung dauernd oder vorübergehend entzogen werden, wenn a. sein Geschäftsgebaren anhaltend den kultur- oder staatspolitischen Interessen des Landes zuwiderläuft, oder wenn b. er beim Abschluss von Filmvorführungsvertragen mit den Filmverleihern durch das Blind- oder Blockbuchen die Staats- oder kulturpolitischen Interessen des Landes in erheblichem Masse verletzt, oder wenn c. er sich durch Dritte, welche nicht im Besitze der Bewilligung gemäss Artikel 18 sind, gegen eine Pauschalentschädigung für seinen Anteil am Spielertrag abfinden lässt und diese dadurch einen massgebenden und dauernden Einfluss auf die Betriebsführung ausüben können, d. die Voraussetzungen, unter denen die Bewilligung erteilt wurde, nicht mehr vorhanden sind.
Art. 20
Zuständigkeit und Verfahren
1
Die Kantone bezeichnen die Behörden, die auf Gesuch Bewilligungen nach Artikel 18 erteilen und erteilte Bewilligungen nach Artikel 19 entziehen und regeln das Verfahren.
2 Entscheide der letztinstanzlichen kantonalen Behörden können durch Beschwerde an die Eidgenössische Filmrekurskommission (Art. 17) weitergezogen werden. Für das Beschwerdeverfahren gelten sinngemäss die Bestimmungen über die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht mit der Abweichung, dass die angefochtenen Entscheide auch auf ihre Angemessenheit überprüfbar und dass die Berufsverbände des Filmwesens zur Beschwerde berechtigt sind.
3 Wird eine Bewilligung zur Eröffnung oder Umwandlung eines Betriebes aus Gründen des kantonalen Eechts verweigert oder entzogen, so finden die Bestimmungen dieses Gesetzes keine Anwendung.
V. Strafen und Strafverfahren Art. 21 Widerhandlungen
1
Wer ohne Bewilligung Filme einführt, wer durch unwahre Angaben oder täuschendes Verhalten die Bewilligung zur Einfuhr von Filmen erwirkt,
1071 wer ahne Ermachtigung Kontingente oder Emfuhrbewilligungen iibertragt oder auf sich iibertragen lasst, wer ohne Ermachtigung Filme in Verleih bringt, die er nioht im Eahmen seines Kontingents eingefuhrt hat, wer Filme, zur Vorfiihrung ubernimmt. die vom Verleiher nicht im Eahmen seines Kontingents eingefiihrt worden sind, wird rnit Haft oder Busse bestraft (Art. 101 StGB).
2 Die fahrlassige Begehung dieser Zuwiderhandlungen ist strafbar (Art.333, Abs.3 StGB); die Strafe ist in diesem Falle Busse (Art. 106 StGB).
3 Die Strafverfolgung auf Grand der besonderen Bestirnmungen des Strafgesetzbucb.es bleibt vorbehalten.
4 ,,f
All.
OO /Z
1
Wer den die Widerhandlungen im Gesohaftsbetrieb einer juristischen Person, einer Kollektiv- oder Kommanditgesellsohaft oder einer Einzelfirma begangen, so finden die Strafbestimmungen auf die Personen Anwendnng, die fiir sie gehandelt haben oder hat ten handeln sollen.
2 Die juristische Person, die Gesellschaft oder der Inhaber der Einzelfirma haften solidarisoh fiir BusSe imd Kosten, sofern die verantwortliche Geschaftsleitung nicht naohweist, dass sie alle erforderliche Sorgfalt angewendet hat, um die Einhaltung der Vorschriften durch die in Absatz 1 genannten Personen zu bewirken.
Art. 23 Die Widerhandlungen werden durch das Departement des Innern gemass dem Ftinften Teil des Bundesgesetzes vom 15. Juni 1934 ilber die Bundesstrafrechtspflege verfolgt und beurteilt.
2 In der Strafverfiigung ist auch tiber eine allfallige .Solidarhaftung gemass Artikel 22, Absatz 2 zu entscheiden.
3 Die Strafverfiigung ist auch den mitverantwortlichen Personen (Art.22, Abs.2) schriftlich zu eroffnen. Diesen steht ebenfalls das Eecht zu, beim Eidgenossischen Departement des Innern Einsprache zu erheberi und die gerichtliche Benrteilung zu verlangen. Auch haben sie in alien Verfahrensstadien die gleichen Parteirechte wie der Beschuldigte.
1
Juristische Personen, Handelsgesellschaften, Einzelfirmen usw.
Zustandigkeit und Verfahren
VI. Schlussbestimmungen
Art. 24 Der Bundesrat kann den im Gebrauchszolltarif vorgesehenen Zollansatz ermassigen und die Gebiihr fiir die Einfuhrbewilligung ganz oder teilweise erlassen:
Zollermassigungen und Gebuhrenerlass
1072 a. fiir italienisch gesprochene Filme, die ausschliesslich im Kanton Tessin und in den italienischsprechenderi Orten des Kantons Graubtaden vorgefiihrt werden, b. fiir Filme, die nicht zur gewerblichen Nutzung, sondern ausschliesslich zur Vorfuhrung zu ideellen Zwecken bestimmt sind.
Art. 25 Aufhebung friiherer Erlasae
Inkraftsetzving und Vollzug
Mit dem Inkrafttreten dieses Gesetzes wird der Bundesbeschluss vom 28. April 1988 ilber die Schaffung einer Schweizerischen Filmkammer aufgehoben.
Art. 26 1
Der Bundesrat bestimmt den Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes.
2 Br ist mit dem Vollzug beauftragt.
5945
1073 Tabelle I
Anzahl der in der Schweiz lier gestellten Spielfilme 1933-1960
1933 1934
l 21) 3 2) l3) 2 3
1944 1945 1947 1948 1949 1951
1937. . . . . . . . :. ...
2
1952. '.
1938
2 l2) l1)
1953 1954 1955
l1)
1956
1935 1936
i . . .
1939
2
2 l 3
. . .
4 3 5
1960. . . . . . . . . . . . . .
7
1940 1941.
1942
11
1943
5 ) Gemeinschaftsproduktion mit Frankreich.
) Gemeinschaftsproduktion mit Deutschland.
) In Österreich mit ausländischen Filmschaffenden hergestellt.
2
. . .
3
1957 1958 1959
3
2 l l l l l
. ! . . . .
2 9 13
1
\,
Zugeteillte Kontingente (Plafond)
Jahr
1939/40 1940/41 1941/42 1942/43 1943/44 1944/45 1945/46 1946/47 1947/48 1948/49 1949/50 1950. 1) 1951.
1952 1953 1954 1955 1956.
1957.
1958.
1959.
1960
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
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.
.
.
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.
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.
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.
. . .
. . .
. . .
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
Total Mine
Agenturen Mime %
841
346 334 334 316 306 306 225 176 185 154 159 91 136 136 137 138 141 145 141 148 127 126
806
811 808 813 818 671 546 622 563 587 348 525 535 564 566 562 575 597 630 586 589
41 41 41 39 37 37 33 32 30 27 27 26 26 23 24 24 25 25 24 23 22 21
Effektive Einruhr
Unabhangige Klme %
Total Klme
Agenturen Filme %
59 59 59 61 63 63 67 68 70 73 73 74 74 75 76 76 75 75 76 77 78 79
510 310 376 315 157 876 443 414 488 435 533 273 437 427 487 429 437 453 489 494 445 463
222
495 472 477 492 507 512 446 370 437 409 428 257 389 399 427 428 421 430 456 482 459 463
208 214 198 104 170 186 148 159 121 150 84 125 131 135 124 121 144 133 131 97 99
43 67 57 63 66 45 42 36 32 28 28 31 '29 31 28 29 28 32 27 26 22 21
Tabelle II Ausnutzung der Kontingente in Prozont
Unabhangige Filme %
Total %
57 33 43 37 34 55 58 64 68 72 72 69 71 69 72 71 72 68 73 74 78
61 39 46 39 19 46 66 76 79 77 91 78 .83 80 86 76 78 79 82 78 76 79
288
102 162 117 53 206 257 266 329 314 383 189 312 296 352 305 316 309 356 363 348 364
79
1) 1. Juni bis 31.Dezember = 7/12 Jahre (Kontingents- und Kalenderjahr parallel gesohaltet).
Agenturen Unabhangig % %
64 62 64 63 34 56 83 84 86 79 94 92 92 96 98 90 86 99 94 89 76 79
-
58 22 34 24 10 40 58 72 75 77 89 74 80 74 83 71 75 68 78 75 76 79
fLQl
Kontingentierung der Spielfilmeinfuhr 1939--1960
Neue Filme auf dem Markt 1955 ·ös O>
Länder -1 a
S
ä&
West-Deutschland . . . 123 234 Grossbritannien . . . . 122 208 55 Argentinien . .
. .
27 Österreich 2 328 Belgien 16 Dänemark . . .
57 117 Spanien Finnland .
29 Frankreich 107 150 Italien . . .
133 277 Japan .
336 Mexiko . .
87 Niederlande 3 235 Portugal 189 Schweden 34 Schweiz.
3 194 USA 269
.2 1--1
T=)
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6
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5
51 99 56 14
1957
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§ M 1 o s fr 1
26 55 16 28
Tabelle III
5
51 19 17
33 58 45 65 39 11 75 82 94
CD
S o 1 13 s | 1 3o 1 «!
in rH S P
27 24 489 108 226 16 395 129 235 32 475 25 221 60 78 674 2 285 13 24 5 228 63 43 21 31 78 459 142 123 87 26 509 129 248 330 124 92 58 20 452 4 243 20 32 356 2 222 31 33 35 516 4 223 336
| 1 O
ü ÏÏ "c3 M
M
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36 64 14 42
1
5
28 51 116 37 106 79 26 19 11 23
9 32 18 - 9 22 5 29 63 85 39 43 22 41 107 108
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1 1 1
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49 36 519 106 193 20 445 123 168 34 200 41 1483 19 210 43 62 614 2 185 15 170 35 4 201 57 76 14 200 32 15 344 105 112 41 30 498 167 215 15 19 524 381 112 84 210 62 26 512 2 215 24 40 392 5 195 165 46 32 561 172
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230
S 1 M 26 12 40 45 14 10 23 20 34 14 2t 21 37 21 43 60
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69 33 13 45 15 35 105 66 72 30 48 14 11 26 45 26 33 38 31 13 28 51 83 40 17 35 20 93 108 3
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56 54 311 35 384 30 96 460 15 35 464 47 62 448 40 19 332 27 10 218 39 45 389 38 10 315 38 33 524 16 25 592 00 20 423 58 27 457 37 29 360 48 38 344 46 33 500 50 120 498
Die in der Tabelle fehlen ien Zäh lenikonniten nid it ei mit fceltwer ien.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung zum Entwurf eines Bundesgesetzes über das Filmwesen (Filmgesetz) (Vom 28. November 1961)
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Bundesblatt
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In
Foglio federale
Jahr
1961
Année Anno Band
2
Volume Volume Heft
49
Cahier Numero Geschäftsnummer
7950
Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum
07.12.1961
Date Data Seite
1029-1075
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10 041 527
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