08.007 Botschaft über die Legislaturplanung 20072011 vom 23. Januar 2008
Sehr geehrter Herr Nationalratspräsident Sehr geehrter Herr Ständeratspräsident Sehr geehrte Damen und Herren Wir unterbreiten Ihnen die Botschaft über die Legislaturplanung 20072011 und beantragen Ihnen, dem beiliegenden Bundesbeschluss zuzustimmen.
Wir versichern Sie, sehr geehrter Herr Nationalratspräsident, sehr geehrter Herr Ständeratspräsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.
23. Januar 2008
Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Pascal Couchepin Die Bundeskanzlerin: Corina Casanova
2007-1636
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Übersicht Mit dieser Botschaft unterbreitet der Bundesrat der Bundesversammlung die Legislaturplanung für die Legislaturperiode 20072011 sowie den Entwurf zu einem einfachen Bundesbeschluss über die Legislaturplanung.
Die Botschaft gliedert sich in einen Hauptteil und ein umfangreiches Anhangwerk.
Zu Beginn wird eine Bilanz der Legislaturplanung 20032007 gezogen. Anschliessend folgt eine Lageanalyse, in der die Herausforderungen für die Legislaturperiode 20072011 dargelegt werden. Daraus ergibt sich ein Handlungsbedarf, der im Hauptkapitel (Kap. 4) dieser Botschaft ausführlich in die Schwerpunkte fünf politische Leitlinien und in die sechzehn Ziele der politischen Agenda des Bundesrates für die Legislaturperiode 20072011 ausdifferenziert wird. Jedem dieser sechzehn Legislaturziele sind die geplanten Erlasse der Bundesversammlung sowie notwendigen Massnahmen zugeordnet. Sie werden jeweils kurz erläutert und sind mit Hinweisen auf die massgeblichen Indikatoren versehen, die der Überprüfung der Zielerreichung dienen. Anschliessend wird im Kapitel über den Legislaturfinanzplan der Finanzbedarf für die Legislaturperiode ausgewiesen. Der Finanzplan ist mit dem Legislaturplan sachlich und zeitlich verknüpft.
Anhang 1 gibt einen Überblick nach Zielen geordnet über alle Erlassentwürfe, die der Bundesrat während der Legislaturperiode der Bundesversammlung vorzulegen plant (Gesetzgebungsprogramm). Anhang 2 enthält das detaillierte Zahlenwerk des Legislaturfinanzplans in tabellarischer Form und versehen mit Kommentaren.
Anhang 3 gibt einen Überblick über die Indikatoren, die jedem Ziel zu seiner Überprüfung zugeordnet sind.
Der Bundesbeschluss listet die fünf politischen Leitlinien und die sechzehn Ziele der Legislatur auf und ordnet diesen die geplanten Erlasse der Bundesversammlung sowie weitere Massnahmen zu, welche zur Zielerreichung erforderlich sind.
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Inhaltsverzeichnis Übersicht
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1 Einleitung 1.1 Gesetzliche Vorgaben 1.2 Kontinuität als Grundprinzip 1.3 Überprüfung der Zielerreichung und der Wirksamkeit der Massnahmen 1.4 Wichtige Querschnittsprojekte mit Schnittstellen zur Legislaturplanung 1.4.1 Aufgabenüberprüfung 1.4.2 Strategie «Nachhaltige Entwicklung» 1.4.3 Wachstumspolitik 1.5 Grundlage für das statistische Mehrjahresprogramm des Bundes
757 757 758 758 759 759 760 761 762
2 Bilanz der Legislaturplanung 20032007
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3 Lageanalyse
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4 Leitlinien 4.1 Leitlinie 1: Den Wirtschaftsstandort Schweiz stärken 4.1.1 Ziel 1: Wettbewerb im Binnenmarkt verstärken und Rahmenbedingungen verbessern 4.1.2 Ziel 2: Bildung, Forschung und Innovation fördern 4.1.3 Ziel 3: Handlungsfähigkeit des Staates und Attraktivität des Steuersystems stärken: Ausgleich des Bundeshaushalts nachhaltig sicherstellen und Steuerreformen weiterführen 4.1.4 Ziel 4: Leistungsfähigkeit und Nutzung der Infrastruktur optimieren 4.2 Leitlinie 2: Die Sicherheit gewährleisten 4.2.1 Ziel 5: Der Gewaltanwendung und der Kriminalität vorbeugen und diese bekämpfen 4.2.2 Ziel 6: Internationale Zusammenarbeit im Justiz- und Polizeibereich verstärken 4.2.3 Ziel 7: Sicherheitspolitik umsetzen 4.3 Leitlinie 3: Die gesellschaftliche Kohäsion stärken 4.3.1 Ziel 8: Sozialwerke sanieren und sichern 4.3.2 Ziel 9: Gesundheitskosten eindämmen Gesundheit fördern 4.3.3 Ziel 10: Gesellschaftlichen Zusammenhalt fördern 4.4 Leitlinie 4: Die Ressourcen nachhaltig nutzen 4.4.1 Ziel 11: Energieversorgung sicherstellen 4.4.2 Ziel 12: Schonender Umgang mit den natürlichen Ressourcen 4.5 Leitlinie 5: Die Stellung der Schweiz in einer vernetzten Welt festigen 4.5.1 Ziel 13: Konsolidierung der Beziehungen zur EU 4.5.2 Ziel 14: Multilaterales Regelwerk gestalten 4.5.3 Ziel 15: Friedensförderung und Konfliktprävention 4.5.4 Ziel 16: Armutsreduktion
781 782
5 Legislaturfinanzplan 20092011
782 785 787 790 793 793 794 795 796 796 798 799 801 801 802 804 804 806 808 808 810
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Anhänge 1 Gesetzgebungsprogramm 20072011 2 Legislaturfinanzplan 20092011 3 Synopsis der Indikatoren
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Bundesbeschluss über die Legislaturplanung 20072011 (Entwurf)
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Botschaft 1
Einleitung
Die vorliegende Botschaft stellt die politischen Leitlinien und die ihnen zugeordneten Ziele der Regierungspolitik 20072011 des Bundesrates dar; sie enthält überdies den Legislaturfinanzplan 20092011. Mit dieser Botschaft unterbreitet der Bundesrat den eidgenössischen Räten den Entwurf zu einem einfachen Bundesbeschluss über die politischen Leitlinien und über die Ziele der Legislaturplanung 20072011.
1.1
Gesetzliche Vorgaben
Der Bundesrat als oberste leitende und vollziehende Behörde des Bundes bestimmt die Ziele und die Mittel seiner Regierungspolitik. Er plant und koordiniert die staatlichen Tätigkeiten (Art. 174 und 180 der Bundesverfassung, BV, SR 101). Die Bundesversammlung wirkt bei den wichtigen Planungen der Staatstätigkeit mit (Art. 173 Abs. 1 Bst. g BV). Nach Artikel 146 des Parlamentsgesetzes (ParlG, SR 171.10) unterbreitet der Bundesrat zu Beginn der Legislaturperiode der Bundesversammlung eine Botschaft über die Legislaturplanung und den Entwurf zu einem einfachen Bundesbeschluss über die Legislaturplanung. Der Bundesbeschluss definiert die politischen Leitlinien und die Ziele der Legislatur und ordnet diesen die geplanten Erlasse der Bundesversammlung sowie weitere Massnahmen zu, welche zur Zielerreichung erforderlich sind. In der Botschaft über die Legislaturplanung werden den Zielen Indikatoren zugeordnet, mit denen die Zielerreichung überprüft werden kann. Die Botschaft enthält auch eine Lageanalyse, die sich auf Indikatoren abstützt. Zudem gibt sie einen Überblick über alle Erlassentwürfe, die der Bundesrat während der Legislaturperiode der Bundesversammlung vorzulegen plant (Gesetzgebungsprogramm).
In der Botschaft zur Legislaturplanung wird ferner der Legislaturfinanzplan dargelegt, welcher den Finanzbedarf für die Legislaturperiode festsetzt. Die Ziele und Massnahmen der Legislaturplanung und der Legislaturfinanzplan werden sachlich und zeitlich so eng wie möglich miteinander verknüpft.
Legislaturplanung und Jahresziele informieren das Parlament über die politische Agenda der Regierung. Der Bundesrat wird seine Tätigkeit entsprechend ausrichten und in seinen Jahreszielen jeweils konkretisieren, welche Ziele mit welchen Massnahmen im entsprechenden Jahr erreicht werden sollen. Auf dieser Grundlage wird er dem Parlament im Geschäftsbericht jährlich Rechenschaft ablegen.
Der Bundesrat behält sich vor, von der Legislaturplanung abzuweichen, wenn unvorhergesehene Ereignisse oder veränderte Rahmenbedingungen dies erfordern.
Nach der parlamentarischen Beratung werden die politischen Schwerpunkte der Legislaturplanung 20072011 in einer Broschüre veröffentlicht. Diese Publikation soll dazu dienen, die Bevölkerung über die Vorhaben und Verpflichtungen von Regierung und Parlament in der Legislaturperiode 20072011 zu informieren.
757
1.2
Kontinuität als Grundprinzip
Im Gegensatz zu anderen Ländern, in denen die Regierung nach den Wahlen neu zusammengesetzt wird und die Grundlage für ihre Arbeit ein Partei- oder Koalitionsprogramm ist, ist unser politisches System auf Kontinuität angelegt. Das Legislaturprogramm von Bundesrat und Parlament ist deshalb stärker von den Entscheiden der Vergangenheit geprägt und wirkt intensiver in die Zukunft hinein. Die Legislaturplanung bildet für die nächsten vier Jahre die längerfristig geplante Politik der Regierung ab: In der neuen Legislatur wird die bisherige politische Strategie zwar überprüft, aber im Wesentlichen wird auf dem Bestehenden weitergebaut; Vorhaben der vergangenen Legislaturperiode werden umgesetzt; über die neu geplanten Geschäfte wird teilweise erst in der übernächsten Periode abgestimmt; die heute geplante Politik wirkt sich frühestens in einigen Jahren aus. In diesem Sinne ist die Strategie des Bundesrates, wie sie in den politischen Leitlinien und den Zielen zum Ausdruck kommt, über die neue Legislatur hinaus gültig.
1.3
Überprüfung der Zielerreichung und der Wirksamkeit der Massnahmen
Für die Überprüfung der Zielerreichung und der Wirksamkeit staatlicher Massnahmen stehen auf Bundesebene verschiedene Instrumentarien zur Verfügung.
Gemäss Artikel 170 BV sorgt das Parlament dafür, dass die Massnahmen des Bundes auf ihre Wirksamkeit überprüft werden. Mit der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle PVK verfügen die Geschäftsprüfungskommissionen (GPK) über eine eigene Dienststelle, die Evaluationen vornimmt. Weiter erstellt auch die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) Wirkungsanalysen.
Die Evaluation ist auf Gesetzes- und Verordnungsebene sowie in verwaltungsinternen Richtlinien verankert. Die parlamentarischen Kommissionen können Wirksamkeitsprüfungen vom Bundesrat verlangen oder selber in Auftrag geben. Gemäss Artikel 44 Absatz 1 Buchstabe f ParlG müssen die Legislativkommissionen die Resultate von Wirksamkeitsprüfungen berücksichtigen. Zudem müssen die Kommissionen jedes Rates für die Koordination und Kohärenz der Evaluationstätigkeiten besorgt sein.
Gemäss Artikel 141 Absatz 2 Buchstabe g ParlG ist der Bundesrat verpflichtet, sich in seinen Botschaften über die Vollzugstauglichkeit und die Auswirkungen auf Wirtschaft, Gesellschaft und Umwelt zu äussern.
In den Jahreszielen und im Geschäftsbericht des Bundesrates werden auf Wunsch der GPK die wichtigsten Wirksamkeitsüberprüfungen des Berichtsjahres jeweils in separaten Anhängen aufgeführt. Daraus wird auch ersichtlich, auf welcher rechtlichen Grundlage konkrete Evaluationen erstellt worden sind.
Ein neues Instrument für die Überprüfung der Erreichung der Ziele der Legislaturplanung ist in den neuen Artikeln 144 Absatz 3 (Jahresziele des Bundesrates und Geschäftsbericht) und 146 Absatz 3 (Legislaturplanung) ParlG enthalten. Mit Hilfe von messbaren Indikatoren soll die Zielerreichung überprüft und der Handlungsbedarf für die Zukunft aufgezeigt werden. Erstmals sollen deshalb solche Indikatoren in die Legislaturplanung aufgenommen werden.
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Die Zuordnung der Indikatoren zu den Zielen ist mit einigen Schwierigkeiten verbunden: 1.
Beweis der Kausalität: Ein solcher Beweis ist schwierig zu erbringen, weil viele Einflussfaktoren existieren, die keinen politischen Ursprung haben. Mit dem Kausalzusammenhang müsste bewiesen werden, dass die Erreichung des Zieles von den Handlungen des Staates abhängig ist und nicht von anderen Akteuren und Handlungen.
2.
Die Auswirkungen einzelner Massnahmen treffen nicht unmittelbar nach ihrer Einführung ein, sondern zeitlich verzögert (oft in der nächsten Legislaturperiode).
Aus diesen Gründen ist es notwendig, dass zur Beurteilung der Zielerreichung auch Hintergrundinformationen einbezogen werden.
1.4
Wichtige Querschnittsprojekte mit Schnittstellen zur Legislaturplanung
Zwischen der Legislaturplanung 20072011 und weiteren wichtigen Querschnittsprojekten wie der Aufgabenüberprüfung, der Strategie «Nachhaltige Entwicklung» und der Wachstumspolitik bestehen enge Zusammenhänge. Aus diesem Grund müssen die verschiedenen Teile aufeinander abgestimmt sein.
1.4.1
Aufgabenüberprüfung
Ende August 2005 hat der Bundesrat beschlossen, eine systematische Überprüfung der Aufgaben des Bundes an die Hand zu nehmen. Mit dem Projekt «Aufgabenüberprüfung» will er finanzpolitische Handlungsspielräume schaffen, um kommenden Herausforderungen wirksam begegnen zu können. Dies verlangt einerseits, dass das Ausgabenwachstum nachhaltig begrenzt wird, und andererseits, dass im Bundeshaushalt Prioritäten gesetzt werden, welche Wachstum und Wohlfahrt des Landes bestmöglich fördern. Zielhorizont des Projekts ist das Jahr 2015.
Die Aufgabenüberprüfung geht von einer integrierten und umfassenden Betrachtung von Aufgaben und Ressourcen aus. Methodisch setzt sie bei einem Aufgabenportfolio an, das die Leistungen und Tätigkeiten des Bundes in 18 Aufgabenbereiche und rund 40 Aufgaben bündelt. Anhand eines einheitlichen Prüfrasters wird untersucht, auf welche Aufgaben ganz verzichtet und bei welchen Aufgaben die Staatstätigkeit reduziert werden kann, wo Strukturreformen oder Auslagerungen angezeigt und wo weitere Entflechtungen zwischen Bund und Kantonen möglich sind.
Zur Quantifizierung des Globalziels hat der Bundesrat bestimmt, dass der Gesamthaushalt sich bis ins Jahr 2015 im Gleichschritt zur Wirtschaft entwickeln soll, d.h.
im Mittel mit höchstens 3 % pro Jahr wachsen darf (Stabilisierung der Staatsquote).
Gestützt darauf hat er die Wachstumsziele für die einzelnen Aufgabenbereiche definiert und damit das Prioritätenprofil festgelegt. Im Rahmen der eigentlichen Aufgabenüberprüfung werden die zur Zielerreichung erforderlichen Reform- und Abbaumassnahmen schrittweise entwickelt. Anschliessend soll der detaillierte Massnahmenkatalog ausgearbeitet und als Aktionsplan zu Handen eines politischen Dialogs verabschiedet werden.
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Nach den Sofortmassnahmen zur Ausgabenbegrenzung (Entlastungsprogramme 2003 und 2004, Aufgabenverzichtsplanung) ist die Aufgabenüberprüfung ein zentraler Baustein in der Strategie des Bundesrats zur nachhaltigen Stabilisierung des Bundeshaushalts. Anders als die Sofortmassnahmen, welche rasch wirken mussten und daher bei den Leistungen ansetzten, wo Entlastungen kurzfristig realisierbar sind, ist die Aufgabenüberprüfung längerfristig angelegt. Sie soll auch gesetzlich stark gebundene Bereiche erfassen, deren Ausgabendynamik nur über grundlegende Strukturreformen beeinflusst werden kann.
Der Bundeshaushalt muss gesund sein, und bei der Verwendung öffentlicher Mittel müssen gezielt Prioritäten gesetzt werden. Beides gehört zu den optimalen Rahmenbedingungen für künftiges Wachstum. Beides ist auch nötig, damit künftige Generationen nicht durch eine hohe Staatsverschuldung in ihrem Handlungsspielraum eingeschränkt werden. In diesem Sinne leistet die Aufgabenüberprüfung auch einen Beitrag zu Wachstum und nachhaltiger Entwicklung.
1.4.2
Strategie «Nachhaltige Entwicklung»
Seit zehn Jahren hat der Bundesrat seine strategischen Absichten und konkreten Handlungsanweisungen zur Umsetzung der nachhaltigen Entwicklung in der Schweiz in einer nationalen Strategie zusammengefasst. Die erste Strategie «Nachhaltige Entwicklung der Schweiz» entstand 1997, fünf Jahre nach der UNOKonferenz über Umwelt und Entwicklung in Rio de Janeiro. Die zweite verabschiedete der Bundesrat im Jahr 2002 im Vorfeld des «Weltgipfels für nachhaltige Entwicklung» von Johannesburg.
Gleichzeitig mit der von 22 konkreten Massnahmen begleiteten Verabschiedung der Strategie «Nachhaltige Entwicklung 2002» beschloss der Bundesrat, diese bis 2007 zu erneuern. Die Basis für die neue Strategie bildet eine Gesamtevaluation der Strategie 2002 und eine Bilanz über die Umsetzung der nachhaltigen Entwicklung in der Schweiz.
Zwischen der Planung der Legislatur und der Strategie «Nachhaltige Entwicklung» bestehen enge Zusammenhänge. Beide Prozesse sind thematisch breit angelegt, unterscheiden sich aber in den inhaltlichen Fokussierungen und im Zeithorizont. Die Strategie «Nachhaltige Entwicklung» legt Vorgaben fest, die langfristigeren Charakter aufweisen. Inhaltlich rückt sie eine Reihe von Schlüsselherausforderungen in den Vordergrund wie z.B. Klimawandel und Naturgefahren, Energie oder globale Umwelt- und Entwicklungsherausforderungen. Sie beschränkt sich nicht wie die Legislaturplanung auf gesetzgeberische Vorhaben, sondern beinhaltet auch wichtige strategische Aktionen bei der Umsetzung vorhandenen Rechts.
Die Grundlagen für die Legislaturplanung wurden im Bericht des Perspektivstabs der Bundesverwaltung «Herausforderungen 20072011» festgehalten. In diesen Bericht sind alle massgeblichen Perspektivarbeiten des Bundes eingeflossen, insbesondere die Szenarien für die Entwicklung des Bruttoinlandproduktes des Staatssekretariates für Wirtschaft (SECO), die Demografieszenarien des Bundesamtes für Statistik (BFS), die Perspektiven des Güter- und des Personenverkehrs des Bundesamtes für Raumentwicklung (ARE) und die Energieperspektiven des Bundesamtes für Energie (BFE), die wichtige Grundlagen auch für die Politik der nachhaltigen Entwicklung darstellen. Durch die gleichzeitige Berücksichtigung dieser Arbeiten 760
wird sichergestellt, dass die Strategie «Nachhaltige Entwicklung» und die Botschaft über die Legislaturplanung 20072011 aufeinander abgestimmt sind.
Die Richtliniengeschäfte der Legislaturplanung 20072011, die eine Schnittstelle zur Strategie «Nachhaltige Entwicklung» haben, sind:
Botschaft zur Revision des Bundesgesetzes über das öffentliche Beschaffungswesen
Botschaft zur Weiterentwicklung der Agrarpolitik ab 2012
Engagement im Rahmen der WTO-Doha-Runde
Botschaft über das Bundesgesetz über die Förderung der Hochschulen und die Koordination im schweizerischen Hochschulbereich
Botschaften zur Revision des Forschungsgesetzes
Botschaft über die Förderung von Bildung, Forschung und Innovation in den Jahren 20122015
Botschaften zur Umsetzung der Aufgabenüberprüfung des Bundes
Botschaft über die Programme «Agglomerationsverkehr» und «Engpassbeseitigung Nationalstrassennetz»
Botschaft zur Revision des Bundesbeschlusses über das Nationalstrassennetz
Botschaft über die gesetzliche Neuregelung von Prävention und Gesundheitsförderung
Entwicklung einer Strategie zur Bekämpfung der Armut
Umsetzung der Energiestrategie
Botschaft zur Klimapolitik nach 2012
Botschaft zur Revision des Raumplanungsgesetzes
Beitrag der Schweiz an Bulgarien und Rumänien zur Verringerung der wirtschaftlichen und sozialen Ungleichheiten in der erweiterten Europäischen Union
Botschaft über die Weiterführung von Massnahmen zur zivilen Friedensförderung und Stärkung der Menschenrechte 20122015
Botschaft über die Weiterführung der Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas und der GUS 20112015
Botschaft über die Weiterführung der technischen Zusammenarbeit und der Finanzhilfe zugunsten von Entwicklungsländern 20082011
1.4.3
Wachstumspolitik
Der Bundesrat hat 2004 ein Massnahmenpaket präsentiert, das die Schweiz wieder auf den Pfad des soliden Wachstums zurückführen soll. Es enthielt 17 konkrete Massnahmen. Drei Kriterien waren für die Aufnahme von Massnahmen der vergangenen Legislaturplanung in das Wachstumspaket entscheidend: die gesamtwirtschaftliche Bedeutung, die Kompetenz des Bundes und die Kompatibilität mit den ordnungs- und finanzpolitischen Grundzügen der Wachstumspolitik.
761
Das Wachstumspaket des Bundesrates von 2004 war eine der ersten politischen Initiativen, die klar das Ziel eines höheren Produktivitätswachstums in den Vordergrund rückte. Allerdings waren bereits mit dem Revitalisierungsprogramm der 1990er-Jahre sowie mit weiteren, zwischenzeitlich eingeleiteten Massnahmen (Kartellgesetz von 2003) angebotsseitig Voraussetzungen für die Überwindung der wirtschaftlichen Stagnation und für ein verstärktes Wachstum geschaffen worden.
Die Richtliniengeschäfte der Legislaturplanung 20072011, die eine Schnittstelle zur Wachstumspolitik haben, sind:
Botschaft zur Teilrevision des Bundesgesetzes über technische Handelshemmnisse (THG)
Botschaft zur Weiterentwicklung der Agrarpolitik ab 2012
Ausbau des Netzes von Freihandelsabkommen mit Partnern ausserhalb der EU
Engagement im Rahmen der WTO-Doha-Runde
Administrative Entlastung der Unternehmen
Botschaft über die Standortförderung 20122015
Botschaft über das Bundesgesetz über die Förderung der Hochschulen und die Koordination im schweizerischen Hochschulbereich
Botschaften zur Revision des Forschungsgesetzes
Botschaft über die Förderung von Bildung, Forschung und Innovation in den Jahren 20122015
Bundesgesetz über gemeinsame Projekte von Bund und Kantonen zur Steuerung des Bildungsraums Schweiz
Bundesgesetz über die Weiterbildung
Botschaft zur Umsetzung der Aufgabenüberprüfung des Bundes
Botschaft zur Vereinfachung des Systems der Mehrwertsteuer
Botschaft zur Totalrevision der Postgesetzgebung
Botschaft zur Verlängerung des Personenfreizügigkeitsabkommens CH/EG
Botschaft zur Erweiterung des Personenfreizügigkeitsabkommens CH/EG auf Rumänien/Bulgarien
1.5
Grundlage für das statistische Mehrjahresprogramm des Bundes
Gemäss Artikel 9 des Bundesstatistikgesetzes (SR 431.01) wird im Rahmen jeder Legislaturplanung ein statistisches Mehrjahresprogramm für den Bund erstellt. Das Mehrjahresprogramm gibt Auskunft über die wichtigen statistischen Arbeiten der Bundesstatistik, den jeweiligen finanziellen und personellen Aufwand des Bundes, die Auswirkungen für Mitwirkende und Befragte sowie über die vorgesehene internationale Zusammenarbeit. Das Parlament erhält so die Möglichkeit, das für die nächsten Jahre vorgeschlagene Programm der bundesstatistischen Tätigkeiten auch unter dem Gesichtspunkt der Schwerpunkte und Zielsetzungen zu würdigen, wie sie 762
z.B. in den politischen Leitlinien und den Zielen der Regierungspolitik 20072011 festgehalten sind.
2
Bilanz der Legislaturplanung 20032007
Für die 47. Legislaturperiode 20032007 verpflichtete sich der Bundesrat, prioritär die folgenden Herausforderungen anzugehen (BBl 2004 1149):
den Wohlstand zu vermehren und die Nachhaltigkeit zu sichern;
die demografische Herausforderung zu bewältigen;
die Stellung der Schweiz in der Welt zu festigen.
Der Bundesrat freut sich, eine positive Bilanz ziehen zu können.
Den Wohlstand vermehren und die Nachhaltigkeit sichern In seinem Bericht zur Legislaturplanung 20032007 brachte der Bundesrat zum Ausdruck, dass die Schweiz ihren Wohlstand nur erhalten und vermehren könne, wenn es ihr gelinge, erfolgreich an der Globalisierung teilzuhaben. Eine kleine offene Volkswirtschaft müsse deshalb aktiv an der Weiterentwicklung des internationalen Regelwerkes mitwirken, welches dank Marktöffnung neue Chancen biete.
Der Bundesrat strebte an, innenpolitische Reformen entschlossener, gezielter und schneller anzugehen als bisher, damit die Schweiz im internationalen Standortwettbewerb mithalten kann. Um das im internationalen Vergleich unterdurchschnittliche Wirtschaftswachstum zu fördern, seien zudem bessere Rahmenbedingungen für ein nachhaltiges Wachstum zu schaffen. Weil sich nicht nur die Wirtschaft vernetzt, sondern sich auch globale Probleme intensivieren, müsse die Schweiz vermehrt zur Lösung globaler Herausforderungen beitragen.
Der Bundeshaushalt der 1990er-Jahre war wegen der ausgeprägten Wachstumsschwäche und den überproportional wachsenden Ausgaben im Sozialbereich durch hohe Defizite und eine Verdoppelung der Schulden gekennzeichnet. Um diesen Verschuldungstrend zu brechen, sei die verfassungsmässig vorgegebene Schuldenbremse, nach der sich die Ausgaben unter Berücksichtigung der Wirtschaftslage nach den Einnahmen zu richten haben, konsequent umzusetzen.
Um einen Teil der oben genannten Ziele zu erreichen, hat der Bundesrat Anfang 2004 ein Wachstumspaket verabschiedet, das konkrete Massnahmen zur Stärkung des Wirtschaftswachstums enthält. Meist als Teil dieser Wachstumsstrategie hat der Bundesrat dem Parlament folgende vorrangigen Geschäfte wie geplant überwiesen:
zur Förderung der Wettbewerbs und der internationalen Wettbewerbsfähigkeit: die Botschaft zur Revision des Bundesgesetzes über den Binnenmarkt und die Botschaft zur Agrarpolitik 2011 (BBl 2005 7461 und 2006 6337),
zur Stärkung der Wissensbasis: die Botschaft zur Beteiligung der Schweiz an den Bildungs- und Forschungsprogrammen der EU 20072013 (BBl 2006 8107) sowie die Botschaft über die Förderung von Bildung, Forschung und Innovation in den Jahren 20082011 (BBl 2007 1223), während sich die Verabschiedung des schweizerischen Hochschulrahmengesetzes verzögert hat (es wurde am 12. September 2007 in die Vernehmlassung geschickt und wird erst in der neuen Legislatur vorgelegt),
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zur Verbesserung des Rechtsrahmens für unternehmerische Aktivitäten: die Botschaft über die Vereinfachung des unternehmerischen Alltags (BBl 2007 315),
zum Ausbau der öffentlichen Infrastrukturen: die Botschaften über den Eisenbahnverkehr (Botschaft zur Gesamtschau FinöV, BBl 2007 7683, Botschaft zur Bahnreform 2, BBl 2007 2681 und Botschaft zum Anschluss der Ost- und Westschweiz an das europäische Eisenbahn-Hochleistungsnetz, BBl 2004 3743).
Eine positive Bilanz zieht der Bundesrat im Bereich der Sanierung des Bundeshaushaltes und der Finanzbeziehungen zwischen Bund und Kantonen. Dank mehreren Sanierungsmassnahmen (Entlastungsprogrammen 2003 [BBl 2003 5615] und 2004 [BBl 2005 759]) und der konsequenten Einhaltung der Schuldenbremse schreibt der Bund wieder schwarze Zahlen, wie übrigens auch viele Kantone (vgl. dazu Kap. 3).
Die Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) (BBl 2002 2291) mit Aufgabenentflechtungen, neuen Zusammenarbeits- und Finanzierungsformen bei verbleibenden Gemeinschaftsaufgaben, einer Stärkung der interkantonalen Zusammenarbeit mit Lastenausgleich sowie einem vereinfachten und politisch steuerbaren Finanzausgleich unter den Kantonen ist seit dem 1. Januar 2008 in Kraft.
Diese Massnahmen sowie vor allem auch die anziehende internationale Konjunkturlage haben dazu beigetragen, dass die Schweizer Wirtschaft seit dem Jahr 2004 wieder ein kräftigeres Wachstum verzeichnen konnte. Dementsprechend entspannte sich auch die Situation auf dem Arbeitsmarkt: Die durchschnittliche Arbeitslosenquote verringerte sich von 3,9 % im Jahr 2004 auf 2,8 % im Jahr 2007. Die Staatsquote des Bundes konnte seit dem Höchststand im Jahre 2002 (11,7 %) auf 10,8 % im Jahre 2006 gesenkt werden.
Die demografische Herausforderung bewältigen Der Bundesrat hat in seinem Bericht zur Legislaturplanung 20032007 festgehalten, dass sich die Alterung der Bevölkerung in den nächsten 30 Jahren beschleunigen werde. Der Anteil der älteren Personen (65-jährig und älter) werde kontinuierlich zunehmen. Dies führe zu einem grossen Druck auf die Sozialversicherungen.
Viele Menschen seien dem raschen Tempo und den hohen Anforderungen der Leistungsgesellschaft nicht mehr gewachsen; die Gesundheitsprobleme würden zunehmen; eine steigende Anzahl von Menschen sei auf die IV angewiesen. Es brauche Gegensteuer zu diesen gesellschaftlichen Veränderungen, und die finanziellen Auswirkungen seien zu begrenzen. Auch bei der Gleichstellung von Frau und Mann müssten Verbesserungen erzielt werden, da die Schweiz im Vergleich zu den EU-15 insbesondere bei Lohnunterschieden und im Bildungsbereich im Rückstand liege.
Der Bundesrat hat in verschiedenen Botschaften Massnahmen ausgearbeitet, die das Ziel haben, die Defizite und
die Ausgabendynamik im Sozialbereich zu begrenzen.
Im Juni 2007 hat das Volk die Änderung des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung (SR 831.20; 5. IV-Revision) gutgeheissen. Hingegen hat das Volk im Mai 2004 die 11. AHV-Revision (Änderung des Bundesgesetzes über die Alters- und Hinterlassenenversicherung vom 3. Oktober 2003) abgelehnt. Aufgrund dieses Abstimmungsresultats hat der Bundesrat eine Gesamtschau «Panorama der Sozialversicherungen» erstellt und auf dieser Grundlage die Richtungsentscheide zum weiteren Vorgehen getroffen. Er hat beschlossen, dass die Vorarbeiten zu einer 764
weiteren AHV-Revision, mit der die Finanzierung der AHV bis 2020 sichergestellt werden soll, sofort aufgenommen werden. Bei der beruflichen Vorsorge konnte die 1. BVG-Revision in drei Etappen in Kraft gesetzt werden.
Weniger weit als geplant ist die Sanierung des Gesundheitswesens. Der Bundesrat hat nach dem Scheitern der Teilrevision des Krankenversicherungsgesetzes (KVG; SR 832.10) in der Dezembersession 2003 dem Parlament im Mai und September 2004 neue Botschaften vorgelegt. Drei davon zur Vertragsfreiheit (BBl 2004 4293), Kostenbeteiligung (BBl 2004 4361) und Managed Care (BBl 2004 5599) sind jedoch im Parlament immer noch hängig. Zusätzlich wurde eine Vorlage zur Pflegefinanzierung (BBl 2005 2033) unterbreitet; auch sie wird noch diskutiert. Mit verschiedenen kleineren Massnahmen konnte der Bundesrat erreichen, dass die Kosten in der obligatorischen Krankenpflegeversicherung und als Folge davon die Krankenkassenprämien weniger rasch angestiegen sind als früher.
Der Bundesrat hat sich in seinem Bericht vom 15. Februar 2006 (BBl 2006 3161) über die Evaluation der Wirksamkeit des Gleichstellungsgesetzes in Erfüllung der Motion Vreni Hubmann 02.3142 verpflichtet, verschiedene Massnahmen zur Verbesserung der Gleichstellung von Frau und Mann im Erwerbsleben zu ergreifen. Er wird insbesondere dafür sorgen, dass zusammen mit den Sozialpartnern die Schaffung von Anreizen zur Förderung der Gleichstellung geprüft wird und dass die Vorund Nachteile verschiedener Modelle von Behörden mit Untersuchungs- und Durchsetzungskompetenzen vertieft untersucht werden.
Aus diesen Ausführungen wird ersichtlich, dass wichtige Fortschritte gemacht werden konnten, weitere Anstrengungen aber noch nötig sind.
Die Stellung der Schweiz in der Welt festigen Für den Bundesrat stellte sich zu Beginn der Legislatur 20032007 die Frage, ob der bisherige Weg der bilateralen Verträge auch künftig ausreichen werde. Eine Antwort darauf gab er im Europabericht 2006 (BBl 2006 6815). Darin kam der Bundesrat zum Schluss, dass mit dem heute bestehenden Vertragswerk und dessen kontinuierlicher Anpassung bzw. Ergänzung an neue Bedürfnisse einerseits und den eigenständigen Politiken der Schweiz andererseits die Ziele der Schweiz zum heutigen Zeitpunkt weitgehend erreicht werden können.
Damit die Schweiz als exportorientierter
Kleinstaat im weltweiten Handel bestehen könne, sei es bedeutungsvoll, sich auf die Stärken zu konzentrieren und diese zu fördern und zu nutzen.
Die Schweiz hat während der 47. Legislaturperiode ihre Beziehungen zur Europäischen Union weiter vertieft. Das Volk hat die Bilateralen Abkommen II angenommen, die unter anderem auch die Assoziierung an Schengen und Dublin beinhalten.
Auch dem Zusatzprotokoll zur Ausdehnung der Personenfreizügigkeit auf die neuen EU-Mitgliedsstaaten hat das Volk zugestimmt. Gutgeheissen wurde ebenfalls das Bundesgesetz über die Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas (Osthilfegesetz, SR 974.1). Mit diesen Schritten konnte ein weiterer wesentlicher Beitrag zur Marktöffnung zugunsten unserer Wirtschaft realisiert werden.
Ein wichtiger Eckpfeiler der schweizerischen Aussenpolitik war die erfolgreiche Mitwirkung in der UNO. Der Bundesrat zieht eine positive Bilanz über das Engagement der Schweiz in den ersten fünf Jahren der Mitgliedschaft. Im Reformprozess hat sich die Schweiz als profilierte Akteurin und als Brückenbauerin zwischen Nord
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und Süd erwiesen, die sich seriös, glaubwürdig, konstruktiv und sachkundig für das Allgemeinwohl einsetzt.
Während der Legislatur 20032007 hat sich die Schweiz sowohl inner- wie auch ausserhalb der UNO für das friedliche Zusammenleben der Völker, für die Bekämpfung der Armut, für Menschenrechte und Demokratie sowie für den sorgsamen Umgang mit den natürlichen Lebensgrundlagen engagiert.
Der UNO-Generalsekretär Kofi Annan hat Anfang März 2005 einen umfassenden Bericht mit dem Titel «In grösserer Freiheit: Auf dem Weg zu Entwicklung, Sicherheit und Menschenrechte für alle» vorgelegt. Die schweizerische Entwicklungspolitik hat sich nach diesem Reformprogramm ausgerichtet: Die Verminderung der Armut und die Umsetzung der Millenniumsentwicklungsziele (MDG) sind entscheidend, um globale Sicherheit zu schaffen und Menschenrechte wirksam zu realisieren. So hat die Schweiz in langjährigen Partnerschaften mit ausgewählten Schwerpunktländern sowie mit der multilateralen Entwicklungszusammenarbeit bereits einen wesentlichen Beitrag zur Erreichung der MDG geleistet. In verschiedenen Bereichen wird sie aber weiterhin gefordert sein: Kohärenz der nationalen und internationalen Politiken hinsichtlich der MDG, Finanzierung und Wirksamkeit der Entwicklungshilfe. Diese Handlungsfelder sind als Teil der entwicklungspolitischen Agenda zu verstehen.
Eine ausführliche Bilanz der Legislaturplanung 20032007 findet sich in den Geschäftsberichten des Bundesrates seit 2004, wobei der Geschäftsbericht 2007 auch eine Übersicht enthält.
3
Lageanalyse
Allgemeine Einschätzung Der Standort Schweiz hat im internationalen Vergleich weiterhin gute Trümpfe in der Hand. Dazu zählen vor allem die hohe Rechtssicherheit, das hohe wissenschaftliche und technologische Wissen, die hohe Qualifikation und Produktivität der Arbeitskräfte, die Effizienz des Managements, die Leistungsfähigkeit des Finanzplatzes, die hohe Lebensqualität, die soziale und politische Stabilität, die niedrigen Kapitalkosten, die im internationalen Vergleich unterdurchschnittliche Steuer- und Abgabenbelastung, die zentrale Lage in Europa mit guter internationaler Verkehrsanbindung und Infrastruktur sowie das Vorhandensein eines Binnenmarktes mit hoher Kaufkraft. Diese gute Positionierung muss jedoch immer wieder neu und in zunehmend schärferem Wettbewerb errungen werden, weshalb der Bundesrat weitere steuerliche Entlastungen prüfen und umsetzen will. In den ersten sieben Jahren des neuen Jahrtausends haben sich unter anderem folgende zentralen Herausforderungen herauskristallisiert: Der Wettbewerb im Binnenmarkt ist zu intensivieren und die internationale Öffnung von Wirtschaft und Gesellschaft voranzutreiben. Bildung, Weiterbildung und Forschung sind zu stärken, damit die Innovationsfähigkeit der Schweiz auf hohem Niveau erhalten werden kann. Die Abgabenlast für Unternehmen und Individuen ist weiter zu begrenzen, die Staatstätigkeit muss optimiert werden und die administrativen Rahmenbedingungen sind noch unternehmensfreundlicher auszugestalten.
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Der Versorgungssicherheit kommt in Zukunft eine besondere Stellung zu. Eine Verknappung beziehungsweise Verteuerung wichtiger Ressourcen wird schon in nicht allzu ferner Zukunft wahrscheinlicher, unter anderem auch als Folge der rasch steigenden Nachfrage von Schwellenländern wie China und Indien. In zunehmendem Mass sind Öl und andere Rohstoffe sowie gewisse Lebensmittel teurer geworden. Der rasche wirtschaftliche Aufstieg Chinas und Indiens sprechen einerseits für die Fortsetzung dieser Entwicklung. Andererseits wirken hohe Preise aber zugleich einer (zu) raschen Erschöpfung endlicher Ressourcen entgegen. Die Entwicklung strategischer Aussen-(wirtschafts-)politiken nicht nur von Grossmächten wie den USA oder Russland und China muss daher von Kleinstaaten wie der Schweiz, die weitgehend von Rohstoffimporten abhängig sind, in Zukunft aufmerksam beobachtet werden. Neben der Klimaproblematik könnte sich damit in den kommenden Jahrzehnten auch die Energie- und Rohstoffversorgung als ausserordentliche Herausforderung für Wirtschaft und Staat erweisen.
Die Frage der Finanzierung der Sozialversicherungen ist zu einer staatspolitischen Kernfrage geworden. Die Alterssicherungssysteme sind an die demografische Entwicklung anzupassen und für die wachsende Vielfalt des Übertritts von der Erwerbstätigkeit in den Ruhestand zu flexibilisieren.
Aufgrund der demografischen Alterung sind auch die Kosten der Krankenversicherung zu stabilisieren und das Gewicht verstärkt auf die Krankheitsprävention und die Gesundheitsförderung zu verlagern. Es gilt weiter, die Ursachen für die zunehmende Invalidisierung durch chronische oder psychische Erkrankungen zu bekämpfen.
Die Umwelt-, Energie- und Klimaproblematik entwickelt sich zu einer entscheidenden Herausforderung, die nur durch gemeinsame Anstrengungen der Staatengemeinschaft bewältigt werden kann. Hier gilt es, den schonenden Umgang mit den Lebensgrundlagen der heutigen und der zukünftigen Generationen durch innovative Lösungen mit der Steigerung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit in Einklang zu bringen.
Die Anforderungen an die Kohärenz und die Koordination in der Interessenwahrung gegen aussen und in der Interessenabstimmung im Innern steigen angesichts der zunehmenden Verflechtung von nationalen und internationalen Entwicklungen zunehmend. Auch der
fortschreitende europäische Integrationsprozess setzt die Schweiz unter nicht nachlassenden Anpassungsdruck. Die Entwicklung des schweizerischen Föderalismus steht dabei in einem Spannungsverhältnis zwischen föderalem Wettbewerb und dem Bedarf nach vermehrter horizontaler Zusammenarbeit.
Die Aufrechterhaltung des Gleichgewichts zwischen den Sprachgemeinschaften und zwischen einheimischer und ausländischer Bevölkerung ist verbunden mit dem gegenseitigen Respekt der unterschiedlichen Kulturen eine wichtige Voraussetzung für die Erhaltung des sozialen Friedens. Die Ursachen mangelnder Integration sind rechtzeitig zu identifizieren und wirksam zu bekämpfen. Die gesellschaftliche Kohäsion wird zusätzlich durch die demografische Alterung und die komplexer werdenden Integrationsfragen herausgefordert. Dabei ist allerdings klar zu unterscheiden zwischen den Herausforderungen, die sich aufgrund der Zuwanderung unter dem Freizügigkeitsabkommen (FZA) mit der EU ergeben, und den teilweise problembehafteten Nachwirkungen der Zuwanderung aus den Staaten, die in den Balkankonflikt der 1990er-Jahre involviert waren. Wegen des weiterhin grossen wirtschaftlichen Gefälles zwischen armen und reichen Ländern steigt die Zahl der
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potenziellen Migrantinnen und Migranten. Integrationsfragen werden damit zunehmend komplexer.
Respekt vor dem Rechtsstaat und der Demokratie sind wichtige Grundwerte unseres Gesellschaftssystems ebenso wie das Bewusstsein für die Mitverantwortung eines jeden Einzelnen für das Funktionieren der Gemeinschaft. Ihnen ist vermehrt wieder die nötige Nachachtung zu verschaffen. Die Fähigkeit, rasch und flexibel auf neue Herausforderungen reagieren zu können, gehört zu den wichtigsten Kernkompetenzen sowohl des einzelnen Individuums wie auch des Staates. Dieses Vertrauen in die eigenen Fähigkeiten und damit auch die subsidiäre Rolle des Staates muss auf allen Ebenen gestärkt werden.
In den vergangenen Jahren hat das Parlament bei verschiedenen Gelegenheiten immer wieder seinem Wunsch Nachachtung verschafft, vertieft über die politischen und ethischen Grundwerte und die entsprechenden Grundsatzfragen unserer Gesellschaft nachzudenken und zu debattieren. Dazu bot sich insbesondere anlässlich der Reform der Bundesverfassung und der Feierlichkeiten zum 150-Jahr-Jubiläum des Schweizerischen Bundesstaates Gelegenheit, aber auch im Rahmen der Beratungen der Legislaturplanungen 19992003 und 20032007. Der Bundesrat erachtet die Reflexion über diese Grundwerte als Daueraufgabe, die regelmässig bei der Behandlung konkreter Fragen und im Rahmen bestehender Instrumente zu führen ist. Mit der nun vorliegenden Planung für die kommende Legislatur 20072011, mit welcher der Bundesrat dem Parlament wiederum seine politischen Leitlinien und Ziele sowie eine Strategie zu deren Erreichung darlegt, bietet sich dem Parlament erneut Gelegenheit zur Erörterung von Grundsatzfragen. Der Bundesrat hat bei anderer Gelegenheit schon erklärt, dass er willens ist, bei der Diskussion über die künftigen Herausforderungen eine führende Rolle zu spielen. Die Frage, welche politischen Folgerungen zu ziehen sind, bleibt allerdings in unserem föderalistisch-liberalen Staatswesen die Aufgabe aller an der Politik Beteiligten. Von Parlament, Kantonen und politischer Öffentlichkeit wird es sehr stark abhängen, welche Richtung und Intensität die Diskussion über unsere Zukunft und über ethische Grundwerte annehmen wird.
Zum Zustand der Schweiz Wirtschaftliche Rahmenbedingungen Das strukturelle Wachstum der Schweiz gehörte in den 1990er-Jahren
im internationalen Vergleich zu den tiefsten in Europa und in der OECD. Die Jahre 20012003 standen im Zeichen eines Konjunkturabschwungs, während die Jahre 2004 (2,5 %) und 2005 (2,4 %) die Rückkehr zum Wachstum markieren. 2006 verzeichnete die Schweizer Wirtschaft laut ersten Schätzungen der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung ein überraschend kräftiges Wachstum. Real legte das BIP um 3,2 % zu, während es 2005 2,4 % gewesen waren (zu laufenden Preisen ist das BIP 2006 gar um 4,9 % auf 486,2 Milliarden Franken gestiegen). Aufgrund der lebhaften Konjunkturentwicklung im ersten Halbjahr 2007 hat die Expertengruppe des Bundes ihre Wachstumsprognose für 2007 auf 2,6 % (bisher 2,3 %) erhöht. Für 2008 wird unverändert eine Verlangsamung auf 1,9 % prognostiziert, wobei jedoch erhöhte Risiken fest gestellt wurden.
Die Schweiz wies zwischen 1991 und 2004 gemessen an der Entwicklung des BIP im Jahresmittel ein Wirtschaftswachstum von 1,1 % auf. Dieses Wachstum ist laut einer neuen Studie des BFS zur Produktivität von Arbeit und Kapital in erster Linie 768
auf den Anstieg des Beitrags des Kapitalinputs um 0,6 % und auf die Zunahme der Multifaktorproduktivität um 0,4 % zurückzuführen (die zweite Komponente wird allgemein dem technischen Fortschritt zugeschrieben). Das übrige Wachstum erklärt sich durch eine schwache Zunahme des Beitrags des Arbeitsinputs. Dass pro tatsächlich geleistete Arbeitsstunde immer mehr Kapital eingesetzt wird wenn auch mit abnehmender Rate , trägt zur Erhöhung der Produktivität pro geleistete Arbeitsstunde bei.
Gemäss Erwerbstätigenstatistik arbeiteten Mitte 2006 72,5 % der Erwerbstätigen im Dienstleistungssektor. Im Juni 2001 waren es noch 70,3 % gewesen. Auf den sekundären Sektor entfielen nur noch 23,7 % (gegenüber 25,5 % vor fünf Jahren), auf den primären Sektor 3,8 % (gegenüber 4,2 % 2001). Trotz Abbau der Arbeitskräfte konnte die Industrieproduktion insgesamt gesteigert werden. Bezogen auf die Gesamtbevölkerung hat sich die Erwerbsquote der Frauen gemäss der schweizerischen Arbeitskräfteerhebung von 49,2 % im Jahr 2001 auf 50,9 % im Jahr 2007 erhöht. Bei den Männern ergibt sich für den gleichen Zeitraum ein minimaler Rückgang von 63,3 % auf 63,2 % dies vor allem wegen längerer Ausbildungszeiten und früherer Pensionierungen. Der Anteil ausländischer Arbeitskräfte am Arbeitsmarkt (einschliesslich Grenzgängerinnen und Grenzgänger) macht heute 25,6 % aus. Fast zwei Drittel der ausländischen Erwerbstätigen (2006: 63 %) sind Staatsangehörige eines EU- oder EFTA-Landes. Mit 37 % ist der Anteil der südeuropäischen EUAngehörigen am grössten, gefolgt von denjenigen aus Nord- und Westeuropa (24 %).
Die Arbeitslosenquote erreichte 1997 mit 5,2 % einen historischen Höchststand.
Nach einem Rückgang auf 1,7 % (2001) stieg sie in den folgenden Jahren erneut an und erreichte 2004/2005 mit knapp 4 % einen Höhepunkt. Das Jahr 2006 war von einer markanten Abnahme der Arbeitslosigkeit geprägt (gemäss den Erhebungen des SECO) mit einem Rückgang im Jahresverlauf um 0,5 % auf 3,3 % am Jahresende.
Ende November 2007 waren 104 820 Arbeitslose bei den regionalen Arbeitsvermittlungszentren eingeschrieben. Gegenüber dem Vorjahresmonat verminderte sich die Arbeitslosigkeit um 19 313 Personen (15,6 %).
Laut einem neuen vom BFS erstellten Indikator nahmen die Arbeitskosten im Zeitraum 20022004 um nominal 1,2 % zu, während sie zuvor,
zwischen 2000 und 2002, noch um 5 % zugelegt hatten. 2004 beliefen sie sich im Produktions- und Dienstleistungssektor auf schätzungsweise 51,60 Franken pro geleistete Arbeitsstunde. Die Arbeitskosten setzten sich zu 82,7 % aus Löhnen und Gehältern, zu 14,8 % aus Sozialbeiträgen der Arbeitgeber und zu 2,5 % aus Kosten für die berufliche Bildung und die Personalrekrutierung sowie aus sonstigen Aufwendungen zusammen.
In einheitlicher Währung gemessen, bildete 2004 unser Land mit 32,9 Euro pro geleistete Arbeitsstunde zusammen mit Dänemark (30,7 Euro) und Belgien (30 Euro) eine Spitzengruppe. Die Nachbarländer der Schweiz, deren Arbeitskosten das EU-15-Mittel übersteigen (Frankreich, Deutschland und Österreich), verzeichnen Werte zwischen 25 und 28 Euro. Diese Schätzungen der Arbeitskosten bilden einen Schlüsselindikator insbesondere für den Vergleich der Attraktivität des Wirtschaftsstandortes Schweiz mit der Attraktivität seiner wichtigsten europäischen Konkurrenten. In Rechnung zu stellen ist dabei jedoch auch das nach Ländern unterschiedliche gesamtwirtschaftliche Produktivitätsniveau, wie dies die «unit labour costs in common currency» (Lohnstückkosten in gemeinsamer Währung) zum Ausdruck bringen.
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Vor allem aus der Sicht des Haushaltes, weniger des Unternehmens, relevant ist dagegen, wie gross der Korb an Gütern und Dienstleistungen ist, der in den einzelnen Ländern den Kosten einer Stunde Arbeit gegenübersteht. Diese Messung erfolgt in Kaufkraftstandards (KKS), einer Masszahl, welche die Preisdifferenzen zwischen den Ländern eliminiert. 2004 wies die Schweiz Arbeitskosten von 23,3 Kaufkraftstandards (KKS) pro geleistete Arbeitsstunde auf. Mit ihrem Wert liegt die Schweiz leicht über dem Mittel der EU-15 (22,9 KKS), aber unter dem Stand der meisten Nachbarländer: Österreich 24,4 KKS, Deutschland 24,6 KKS und Frankreich 26,1 KKS. Im Durchschnitt beliefen sich die Arbeitskosten der zehn neuen Mitgliedstaaten der EU im Jahr 2004 auf 9,1 KKS. Der Unterschied zwischen den Arbeitskosten gemessen in Euro und gemessen in KKS bringt zum Ausdruck, dass die in der Schweiz für das Inland erzeugten Güter und Dienstleistungen vergleichsweise teuer sind.
Die Aussenhandelsverflechtung ist eine Messgrösse für die internationale Öffnung eines Landes. Sie ist unter anderem von der Qualität des Marktzugangs abhängig, den sich die Handelspartner gegenseitig einräumen. Die Schweiz zählt traditionell zum oberen Mittelfeld der international stark verflochtenen Volkswirtschaften. Eine deutlich höhere Weltmarktverflechtung wiesen im Jahre 2006 nur die BeneluxLänder und Irland auf, eine leicht höhere auch Österreich und Dänemark. Das globalisierte Umfeld und die Verschärfung der Nachfrage nach Rohstoffen und Energieträgern bedingen eine funktionierende Versorgungskette.
Der Überschuss der Ertragsbilanz, welche den gesamten Austausch von Gütern und Diensten, die Kapital- und Arbeitseinkommen vom Ausland und an das Ausland sowie die laufenden Übertragungen enthält, war 2006 laut Zahlungsbilanz der Schweiz, publiziert von der SNB, mit 74 Mrd. um 11 Mrd. Franken höher als ein Jahr zuvor. Im Verhältnis zum Bruttoinlandprodukt betrug er 16 % (Vorjahr 14 %).
In diesem Wert kommt insbesondere die Stellung der Schweiz und ihrer Unternehmen als Quelle von Direktinvestitionen in Drittstaaten zum Ausdruck. Sowohl absolut als auch im Verhältnis zum Bruttoinlandprodukt stellte der Saldo der Ertragsbilanz 2006 einen Höchstwert dar.
Die gute Konjunktur im In- und Ausland setzte sich 2006 fort. Der Waren- und Dienstleistungshandel
expandierte deshalb kräftig: Die Exporte stiegen um 13 % und die Importe um 11 %. Im schweizerischen Aussenhandel waren vergleichbar hohe Zuwachsraten letztmals im Jahr 2000 ausgewiesen worden. Der Überschuss der Handelsbilanz erreichte 2006 den Höchstwert von 12 Mrd. Franken. Die nominellen Ausfuhren nahmen um 13 % zu. Die nominellen Einfuhren stiegen um 11 %.
Sämtliche Exportbranchen verzeichneten eine Absatzsteigerung. Die Lieferungen in die EU (EU-25) stiegen um 12 %. Aus der EU (EU-25) wurden 10 % mehr Waren bezogen. Zum Anstieg des Exportüberschusses um 7 Mrd. auf 38 Mrd. Franken trugen vor allem die hohen Nettoeinnahmen aus dem Dienstleistungshandel bei. Die Nettokapitalerträge stiegen insgesamt um 2 Mrd. auf 59 Mrd. Franken.
Der Bildungs-, Forschungs- und Innovationsstandort Schweiz 2005 machten die gesamten öffentlichen Bildungsausgaben 5,8 % des BIP aus. Sie haben damit den höchsten Wert seit 1990 erreicht. Im internationalen Vergleich lag die Schweiz 2003 leicht über dem Durchschnitt der OECD-Länder, jedoch klar hinter der Spitzengruppe zurück. Im September 2007 hat das Parlament für die Förderung der Bildung, Forschung und Innovation 20082011 eine Erhöhung des BFI-Rahmenkredits um durchschnittlich 6 % jährlich beschlossen. Damit ist dieser 770
Bereich das am stärksten wachsende Aufgabengebiet im Bundeshaushalt, abgesehen vom Transferbereich «Finanzen und Steuern».
Im Jahr 2004 betrug der Anteil der Gesamtaufwendungen für Forschung und Entwicklung (F+E) am BIP 2,93 %. Davon stammten 73,7 % aus dem privaten Sektor.
Im internationalen Vergleich befindet sich die Schweiz in der führenden Gruppe, allerdings ist sie seit 1990 von der zweiten auf die vierte Stelle zurückgerutscht. In der Schweiz ist der Anteil der Privatwirtschaft an den Investitionen in F+E im internationalen Vergleich immer noch bei den höchsten (2004: Schweiz 70 %; Republik Korea 75 %, Japan 75 %, Finnland 69 %, Deutschland 67 %, Schweden 65 %, USA 64 %, OECD 62 %, EU-25 54 %; Quelle: OECD [MSTI]).
In der Schweiz ist der Anteil der 25- bis 64-Jährigen mit einem Hochschulabschluss zwischen 1996 und 2006 von 14 % auf 20 % gestiegen. Bei den in der Schweiz wohnhaften Ausländerinnen und Ausländern hat sich dieser Prozentsatz in einem geringeren Ausmass ebenfalls erhöht (von 19 % auf 23 %). Damit hat sich der 1995 beobachtete Unterschied beim Bildungsstand zwischen den beiden Bevölkerungsgruppen beträchtlich verringert. Der Anteil der Bevölkerung mit einem Abschluss in der höheren Berufsbildung (Tertiär B) ist gestiegen und liegt im Jahr 2006 bei 9 %.
Für die ausländische Wohnbevölkerung in der Schweiz ist dieser Anteil geringer (zwischen 4 % und 5 %) und über die Zeit hinweg relativ stabil. Im internationalen Vergleich situiert sich die Schweiz im Jahr 2004 mit einem Bevölkerungsanteil von 28 % mit Tertiärabschluss (höhere Berufsbildung oder Hochschulabschluss) etwas über dem Durchschnitt der OECD-Länder (25 %). Zudem weist die Schweiz im Ländervergleich einen relativ hohen Anteil an postsekundären, nichttertiären Abschlüssen auf (7 %) einem Bildungsabschluss, den es in einigen Ländern gar nicht gibt.
Im Jahr 2005 erwarben 89 % der Jugendlichen in der Schweiz einen Abschluss der Sekundarstufe II (Berufsbildungsabschlüsse, Berufsmaturität, Maturität). 54,5 % von ihnen haben eine Berufsbildung (ohne Berufsmaturität), 12,2 % eine Berufsmaturität und 22 % eine allgemeinbildende Ausbildung abgeschlossen. Die restlichen Jugendlichen haben entweder keinen, einen hier nicht einbezogenen allgemeinen Bildungsgang oder nur eine einjährige Kurzausbildung respektive eine Anlehre
abgeschlossen. Seit Mitte der 1990er-Jahre die ersten Berufsmaturitäten vergeben worden sind, hat diese Ausbildung stetig an Bedeutung gewonnen. Stabil geblieben sind in den letzten Jahren die allgemeinbildenden Ausbildungen.
2004 wurden in der Schweiz 1760 nationale Patentgesuche von hier ansässigen Personen eingereicht. Gleichzeitig gingen beim Europäischen Patentamt 4663 europäische Patentanmeldungen mit Ursprungsland Schweiz ein (inkl. in die regionale Phase eintretende Euro-PCT-Gesuche). Im internationalen Vergleich ist die Zahl der nationalen und europäischen Patentanmeldungen von Personen mit Wohnsitz oder Sitz in der Schweiz (als Mass für die Innovationsstärke unseres Landes) relativ gering. Im Verhältnis zur Bevölkerung ist die Gesuchsdichte pro Mio. Einwohner jedoch sehr hoch. 2005 meldete die Schweiz neben Japan die meisten Patente (triadische Familien) pro Mio. Einwohnerinnen bzw. Einwohner an. Die Schweiz vermochte somit ihre Spitzenstellung im internationalen Vergleich mit 248 (1990) bzw.
362 (2003) Gesuchen pro Mio. Einwohner zu behaupten.
Der europäische Innovationsanzeiger (European Innovation Scoreboard EIS) vergleicht die Innovationsleistung der europäischen Länder (EU-27, Kroatien, Türkei, Island, Norwegen, Schweiz), der Vereinigten Staaten und Japan. Der EIS umfasst 771
25 Indikatoren wie zum Beispiel die F+E-Aufwendungen, den Bildungsstand der Bevölkerung und die Patentanmeldungen. Um die Stärken und Schwächen der Länder im Innovationsprozess zu analysieren, werden die Indikatoren in fünf Kategorien gegliedert, die sich an den Schlüsselaspekten der Innovation orientieren: Innovationsmotoren (innovation drivers), Wissensbildung (knowledge creation), Innovation und Unternehmergeist (innovation and entrepreneurship), Anwendung von Innovation (applications) und geistiges Eigentum (intellectual property). Um die Teilnehmerländer in Funktion ihrer Innovationsleistung zu klassieren, werden die Indikatoren in einem einzigen Wert zusammengefasst: dem Syntheseindex der Innovation (Summary Innovation Index SII). Die Schweiz gehörte 2006 zusammen mit Schweden, Finnland, Dänemark, Japan und Deutschland nach wie vor zur Spitzengruppe der europa- und weltweit innovativsten Länder. Sie befindet sich in allen Kategorien in der Führungsgruppe, ausser im Bereich der Anwendung von Innovation. In der Kategorie geistiges Eigentum belegt die Schweiz den hervorragenden ersten Rang. Dies zeigt die Anstrengungen der Schweizer Unternehmen für die Förderung der Innovation und für deren kommerzieller Verwertung.
Handlungsfähigkeit des Staates Die Handlungsfähigkeit des schweizerischen Bundesstaates hängt eng mit dem finanzpolitischen Handlungsspielraum des Bundes zusammen, da rund 40 % der Transferausgaben oder ungefähr 15 Mrd. Franken den Kantonen zukommen, was rund einen Viertel der gesamten kantonalen Einnahmen ausmacht. Der Handlungsspielraum des Bundes hat sich in den 1990er-Jahren deutlich verringert. Die stagnierende Wirtschaftsentwicklung sowie der überproportionale Ausgabenzuwachs haben zu hohen Defiziten und einer stark steigenden Verschuldung geführt.
Die Staatsquote des Bundes lag 1990 noch bei 9,6 %. Im Jahr 2006 betrug sie 10,8 %. Nach den jüngsten Haushaltschätzungen wird sie beim Bund in den Jahren 2007 und 2008 etwa auf dem gleichen Niveau liegen. In den Finanzplanjahren 20092011 wird sich diese Kennzahl leicht auf 11,0 % erhöhen, was insbesondere auf die Einnahmen aus der geplanten Mehrwertsteuererhöhung zurückzuführen ist, welche vollständig an die IV weitergeleitet und gemäss Bruttoprinzip auch unter den Ausgaben ausgewiesen werden. Unter Ausklammerung dieses Faktors
beträgt die Staatsquote 10,7 % im Finanzplanjahr 2011.
Die Steuerquote des Bundes lag 1990 bei 8,7 %. Im Jahr 2006 betrug sie 10,5 %.
Nach den jüngsten Haushaltschätzungen liegt sie beim Bund im Jahr 2007 mit 10,6 % unter dem Niveau von 2000 (11,0 %) und wird auch im Jahr 2008 weiter auf 10,3 % sinken. Der erneute Anstieg in den Jahren 2010 und 2011 ist auf die vorgesehene Erhöhung der Mehrwertsteuer zur Finanzierung der IV zurückzuführen.
Unter Ausklammerung dieses Sonderfaktors würde die Steuerquote im Jahre 2011 auf dem Niveau von 2008 verharren.
Die Schuldenlast des Bundes hat sich von 19902005 mehr als verdreifacht und erreichte mit 130,3 Mrd. Franken einen Höchststand. In diesem Zeitraum stieg die Verschuldungsquote von 11,6 % auf 28,1 %. Mit der erstmaligen Anwendung der Schuldenbremse im Jahre 2003 sowie der konsequenten Umsetzung von zwei Entlastungsprogrammen (EP 03 und EP 04) und der Aufgabenverzichtsplanung der Verwaltung wurde die Grundlage geschaffen, um einen nachhaltig ausgeglichenen Bundeshaushalt sicherzustellen. Seit 2006 ist der Bundeshaushalt strukturell ausgeglichen, und die Vorgaben der Schuldenbremse werden, obwohl sie nur für den Voranschlag verbindlich sind, in den Finanzplanjahren 20092011 sogar übertrof772
fen, sodass sich die Verschuldungsquote auf einen Wert von rund 21,3 % reduzieren wird.
Andere zentrale Faktoren staatlicher Handlungsfähigkeit wie der Zustand der Konkordanz oder die Zustimmung zu demokratischen und rechtsstaatlichen Grundregeln bewegen sich in zahlen- oder budgetmässig kaum fassbaren Dimensionen. In ihrer Handlungsfähigkeit besonders herausgefordert ist die Schweiz auf politischer Ebene hauptsächlich durch den mit der Globalisierung verbundenen fortschreitenden europäischen Integrationsprozess. Verschiedene grenzüberschreitende Probleme lassen sich auf nationalstaatlicher Ebene nicht mehr ausreichend, effizient und wirkungsvoll lösen. Vorteile der zusätzlichen Mitsprachemöglichkeiten auf europäischer Ebene müssen dabei mit der teilweisen Neugewichtung autonomer Entscheidungskompetenz abgewogen werden, was abgesehen von Inhalten der bestehenden Abkommen und ihrer Weiterentwicklung insbesondere die direktdemokratischen Elemente, den föderalistischen Aufbau, die Finanzordnung sowie die Wirtschaftsund die Landwirtschaftspolitik tangieren wird. Dabei wird auch zu berücksichtigen sein, dass im Falle eines Nicht-Beitritts zur EU die autonome Entscheidungskompetenz der Schweiz in verschiedenen Bereichen faktisch weiter sinken dürfte. Denn die bisherigen Entwicklungen zeigen, dass sich die Schweiz wichtigen Entscheidungen, die innerhalb der EU getroffen werden, nicht entziehen kann. Unabhängig von den künftigen Zusammenarbeitsformen mit der Europäischen Union werden die zunehmenden Güter-, Kapital-, Personen- und Verkehrsströme die nationalen, aber auch die kantonalen Grenzen stark relativieren. Die Lösung der bestehenden Probleme wird immer mehr durch internationale und innerstaatlich durch interkantonale Zusammenarbeit erfolgen müssen. Die Fähigkeit, rasch und sachgerecht mit anderen nationalen bzw. innerhalb der Schweiz mit anderen kantonalen Regierungen zusammenarbeiten zu können, ist deshalb eine zunehmend wichtige Voraussetzung für staatliches Handeln. Die immer engere Zusammenarbeit der Regierungen auf internationaler und interkantonaler Ebene stellt dabei für die parlamentarische und die direkte Demokratie eine besondere Herausforderung dar.
Mit der NFA werden insgesamt eine Revitalisierung des Föderalismus, eine Aufgabenentflechtung, neue Zusammenarbeits- und Finanzierungsformen
zwischen Bund und Kantonen, eine Stärkung des föderalen Zusammenhaltes und eine Erhöhung der Steuerungskapazität und somit der Handlungsfähigkeit des Bundesstaates angestrebt. Neue Zusammenarbeits- und Finanzierungsformen sind in den verbleibenden Verbundaufgaben vorgesehen. Mit der NFA werden auf der Basis der bestehenden Strukturen jene Reformen realisiert, die für eine grundlegende Verbesserung der bundesstaatlichen Entscheidungsprozesse und des Finanzausgleichs sorgen.
Das Gleichgewicht zwischen den Sprachgemeinschaften, verbunden mit der gegenseitigen Anerkennung unterschiedlicher Kulturen, ist eine wichtige Voraussetzung für die Erhaltung des sozialen Friedens und für das Zusammenleben in einem mehrsprachigen, föderalen Staat wie der Schweiz. Die Viersprachigkeit gilt als Wesensmerkmal des Landes und als Teil unseres gesellschaftlichen Selbstverständnisses.
Verschiedene wichtige Faktoren wirken darauf ein und haben ein gewisses Potenzial, die Sprachgemeinschaften zu segmentieren. Was Divergenzen in Fragen der Europa- und Aussenpolitik betrifft, gibt es allerdings Anzeichen für eine Trendwende.
In Bezug auf städtische und ländliche Gebiete lässt sich bisher eine systematisch unterschiedliche Haltung in Abstimmungsfragen nur in einzelnen Bereichen feststellen. Spannungsfelder und Unterschiede aufgrund räumlich-funktionaler Problemzu773
sammenhänge dürften auch künftig zwischen Kernstadt und Umlandgemeinden sowie zwischen Agglomerationen und ländlichen Regionen bestehen. Diese dürften sich mit der zunehmenden Konzentration der wirtschaftlichen und demografischen Dynamik auf die grossstädtischen Räume noch verstärken. Wirksame staatliche Ausgleichsmechanismen (Finanzausgleich, Sozialversicherungen, Grundversorgung im Infrastrukturbereich) und eine zielgemäss greifende Raumordnungspolitik (Neuausrichtung der Regionalpolitik, Agglomerationspolitik) werden deshalb langfristig wichtig sein, um den räumlichen Zusammenhalt der Schweiz zu gewährleisten. Die Kulturpolitik wird künftig noch vermehrt gefordert sein, Kultur möglichst weiten Bevölkerungskreisen zugänglich zu machen und mit gezielten Austauschprojekten und gelebter Vielfalt zur Stärkung des Zusammenhaltes und des Verständnisses zwischen den verschiedenen Landesteilen beizutragen.
Leistungsfähigkeit der Infrastruktur Mobilität und Verkehr sind für die Schweiz als kleines, export- und dienstleistungsorientiertes Land von zentraler Bedeutung. Die gute Verkehrserschliessung ist ein wichtiger Faktor für die Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft, der einzelnen Regionen und des ganzen Landes. Mit Mobilität sind aber auch negative Begleiterscheinungen verbunden: Dazu zählen insbesondere die Belastung von Mensch und Umwelt durch Lärm, Luft- und Klimaemissionen sowie der Ressourcen- und Landverbrauch. Die nachgefragten Verkehrsleistungen werden auch in den nächsten Jahren weiter zunehmen. Oberstes Ziel ist es, die weiterhin wachsende Nachfrage nach Mobilität effizient, sicher und möglichst umweltschonend zu bewältigen.
Ausserdem hat die Verkehrspolitik allen Bevölkerungsgruppen und Landesteilen einen ausreichenden Zugang zur Mobilität zu gewährleisten (Service public). Die schweizerische Verkehrspolitik basiert auf einem gesamtheitlichen Ansatz, der alle Verkehrsträger entsprechend ihren wirtschaftlichen und ökologischen Vor- und Nachteilen berücksichtigt und eine optimale Abstimmung mit anderen Politikbereichen (Finanzen, Wirtschaft, Umweltschutz und Raumplanung) anstrebt. Wichtige Ziele der Verkehrspolitik sind: die Bereitstellung von ausreichenden, leistungsfähigen und sicheren Infrastrukturen, saubere Fahrzeuge, eine Stärkung des Verursacherprinzips, eine möglichst hohe Eigenfinanzierung
des Verkehrs und eine möglichst gute Abstimmung mit Europa. Die einzelnen Verkehrsträger sollen dabei wesensgerecht, d.h. nach ihren kompetitiven, ökonomischen und ökologischen Vorteilen eingesetzt werden.
Die aktuelle Verkehrspolitik der letzten Jahre ist geprägt von wichtigen Weichenstellungen und bedeutenden laufenden Reformvorhaben, welche zur langfristigen Erreichung der gesteckten Ziele führen können. Hierzu zählen insbesondere die bilateralen Verkehrsabkommen für Land- und Flugverkehr mit der EU, die Modernisierung der Bahninfrastruktur (NEAT, Bahn 2000, Hochgeschwindigkeitsanschlüsse, Gesamtschau FinöV) und die Einführung und schrittweise Erhöhung der LSVA. Handlungsbedarf verbleibt bei den aktuellen Verkehrsproblemen in den Agglomerationen, bei einzelnen chronisch überlasteten Abschnitten des Nationalstrassennetzes (wiederum hauptsächlich in den Agglomerationen) sowie bei der Finanzierung der Substanzerhaltung der bestehenden Infrastrukturen in den Randregionen und Berggebieten. Der Bundesrat will diese Probleme mit dem Sachplan Verkehr, dem Infrastrukturfonds sowie mit der Ermöglichung von «Road Pricing» angehen. Zusätzliche Massnahmen werden auch erforderlich für die Einhaltung der vom Parlament beschlossenen Verlagerungsziele für den alpenquerenden Güterverkehr (geplantes Güterverkehrsverlagerungsgesetz). Handlungsbedarf besteht weiter 774
bei der Reduktion der negativen Begleiterscheinungen des Verkehrs (Umwelt, Lärm und Landverbrauch), bei der Erhöhung der Strassenverkehrssicherheit und bei der Suche nach einer tragfähigen Lösung für den Betrieb des Flughafens Zürich basierend auf dem Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt (SIL).
Im Personenverkehr wird gegenüber 2000 bis ins Jahr 2020 mit einem Zuwachs der Verkehrsleistungen im privaten Strassenverkehr von rund 17 % gerechnet. Bis 2030 werden die Personenkilometer auf der Strasse um 19,5 % wachsen. Demgegenüber wird der Schienenverkehr im Basisszenario zwischen 2000 und 2020 um 31 % überdurchschnittlich ansteigen, bis 2030 sogar um 45 %. Dank den Investitionen in Bahn 2000, aber auch aufgrund der soziodemografischen Entwicklung in der Schweiz ist damit zu rechnen, dass ein Teil des zukünftigen Mehrverkehrs durch die öffentlichen Verkehrsmittel aufgefangen werden kann. Im Güterverkehr (Tonnenkilometer) werden die Verkehrsleistungen gemäss Basisszenario auf Strasse und Schiene zusammen deutlich stärker zunehmen als im Personenverkehr, nämlich bis 2020 um 39 % bzw. bis 2030 um 54 %.
Mit welchen Verkehrsmitteln der zukünftige Verkehr bewältigt werden wird, hängt stark von den zukünftigen verkehrspolitischen Rahmenbedingungen ab. Von politisch besonderem Interesse ist der alpenquerende Güterverkehr. Mit der Annahme der Alpeninitiative 1994 wurde ein Verbot für den weiteren Ausbau der Strassentransitachsen im Alpenraum beschlossen. Die Verlagerung des Güterverkehrs von der Strasse auf die Schiene ist in vollem Gange. Der Bau der NEAT läuft planmässig. Die bisher ergriffenen Massnahmen wie die Einführung der leistungsabhängigen Schwerverkehrsabgabe (LSVA), die Erhöhung der Gewichtslimite beim Strassengüterverkehr, die Bahnreform 1, die Umsetzung des Landverkehrsabkommens und die flankierenden Massnahmen zur Förderung des Schienenverkehrs wirken: Per Ende 2005 querten rund 14 % weniger schwere Güterverkehrsfahrzeuge die Schweizer Alpen als im Jahre 2000. Gleichzeitig weist der alpenquerende Schienengüterverkehr grosse Wachstumsraten auf. Das Verlagerungsziel von 650 000 alpenquerenden Fahrten ist jedoch trotz positiver Entwicklung bis 2009 nicht realisierbar.
Der schweizerischen Luftfahrt kommt eine herausragende volkswirtschaftliche Bedeutung zu. Sie ist sowohl ein Element der
Aussenwirtschaftspolitik als auch ein zentraler Standortfaktor. Seit 2004 steigen die Passagierzahlen wieder an. Von 2004 bis 2020 wird mit einer Zunahme des gesamten Passagieraufkommens um rund 80 % auf ca. 52,7 Mio. Passagiere pro Jahr sowie einer Verdoppelung des Luftfrachtaufkommens auf 514 000 Tonnen pro Jahr gerechnet. Damit verbunden ist eine Zunahme der gesamten Flugbewegungen um rund 25 %.
Der Langsamverkehr soll neben dem öffentlichen Verkehr und dem motorisierten Individualverkehr als dritte Säule des Personenverkehrs gestärkt werden mit entsprechend positiven Effekten für Umwelt, Raumordnung und Gesundheit. Da der Personenverkehr in den kommenden Jahren weiterhin wachsen wird (Verkehrsstaus und Behinderungen prägen immer mehr den Alltag), kann eine gezielte Stärkung des Langsamverkehrs dazu beitragen, dieser unerwünschten Entwicklung entgegenzutreten. Voraussetzung dafür sind Investitionen zugunsten attraktiver, sicherer und zusammenhängender Wegnetze, Aufenthaltsräume und Nebenanlagen für den Langsamverkehr, welche die Bewegungsaktivität der Bevölkerung im Alltag und in der Freizeit (sanfter Tourismus) fördern.
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Sicherheit und Kriminalität Ein konventioneller militärischer Angriff gegen die Schweiz bleibt auf absehbare Zeit unwahrscheinlich. Vielmehr ist die Analyse der Sicherheit der Schweiz geprägt durch den internationalen Terrorismus, die Weiterverbreitung von Massenvernichtungswaffen (im schlimmsten Fall an terroristische Organisationen) und die grenzüberschreitenden Auswirkungen regionaler Konflikte und «gescheiterter Staaten» (Basen für terroristische Organisationen, Flüchtlingsströme etc.). Die Wahrung von Sicherheit ist heute als nationale und internationale, zivile und militärische Verbundaufgabe zu betrachten. Die Schweiz befindet sich damit in Bezug auf die innere und äussere Sicherheit in einer vergleichbaren Lage wie andere Staaten Mittel- und Westeuropas. Überall werden die Grenzen zwischen innerer und äusserer Sicherheit fliessender. Das erfordert national wie auch international eine verstärkte Zusammenarbeit und Koordination.
Bei der Bekämpfung der Kriminalität blieb die Zahl der Verurteilungen nach Strafgesetzbuch (StGB) bis 2001 praktisch konstant; bezogen auf die Wohnbevölkerung war sie sogar rückläufig. Danach war ein starker Anstieg der Anzahl Verurteilungen zu beobachten von 22 342 (2001) auf 30 248 im Jahr 2004, erstmals auch relativ zur Wohnbevölkerung. In den Jahren 2005 und 2006 blieben die Verurteilungszahlen auf hohem Niveau stabil. Die Vermögensdelikte bilden nach wie vor die weitaus grösste Gruppe der StGB-Delikte (gut die Hälfte aller StGB-Verurteilungen ergehen zumindest unter anderem wegen eines Vermögensdeliktes). Auf die Gewaltstraftaten (Delikte gegen Leib und Leben) entfielen in den Jahren 2005 und 2006 18 % der StGB-Verurteilungen. Die Jugendstrafurteilsstatistik zeigt für die Jahre seit 1999, d.h. seit Aufnahme der neuen Jugendstrafurteilsstatistik, eine Zunahme der Urteile.
Nur die Anzahl der Urteile wegen Konsum von Betäubungsmitteln ist in den Jahren 2003 (minus 700 Urteile) und 2006 (minus 600 Urteile) stark zurückgegangen. 2006 waren in der Schweiz 937 900 Minderjährige im Alter von 7 bis 18 Jahren wohnhaft.
In der Zeit von 19992006 ist die Zahl der Urteile von 12 300 (1999) auf 14 400 im Jahre 2004 angestiegen und ist seither stabil (2006: 14 000). Während der Anteil der weiblichen Minderjährigen leicht gestiegen ist, von 17 % auf 20,5 %, ist derjenige der
Kinder (von 7 bis unter 15 Jahre alt) stabil geblieben mit 24 % bzw. 23,5 % (2006). Der Anteil der Schweizer Minderjährigen ist von 58 % auf 64 % angestiegen. Über die gleiche Zeitperiode ist der Anteil der Jugendstrafurteile mit einem Betäubungsmittelkonsum von 35 % auf 24 % und derjenige für Diebstahl von 33 % auf 25 % zurückgegangen. Gestiegen ist hingegen der Anteil der Gewaltstraftaten, von 10 % auf 17 %. Die absolute Zahl der Urteile mit einer Gewaltstraftat ist dabei von 1200 (1999) auf 2400 (2006) angestiegen. Die Straftaten, welche die grössten Anstiege verzeichnen, sind der Angriff und die Gewalt gegen Behörden und Beamte.
Die am häufigsten abgeurteilten Gewaltstraftaten waren 2006 Tätlichkeiten (35 %) gefolgt von den einfachen Körperverletzungen (27 %).
Demografie, Sozialwerke, Gesundheitsversorgung Die demografischen Herausforderungen betreffen nicht nur die soziale Sicherheit, sondern ebenso die Bereiche Gesundheit und Pflege, Arbeitsmarkt, Bildung und Familienpolitik, Migrations- und Integrationspolitik, Raumordnung, Agglomerations- und Verkehrspolitik sowie staatliche Institutionen. Seit der Mitte des vorigen Jahrhunderts sind die Ausgaben, Leistungen und Einnahmen für die soziale Sicherheit in der Schweiz markant gestiegen. Die höchsten Zuwachsraten resultierten in den Perioden 19731975 (Leistungsausbau bei der AHV/IV) und 19911993 776
(schwere Beschäftigungskrise). Aber auch die Jahre 20012003 zeichneten sich durch ein auffallend hohes Wachstum der Sozialausgaben aus. Dieser neueste Trend widerspiegelt vor allem Entwicklungen bei der ALV, der IV, den Ergänzungsleistungen zur IV, der Sozialhilfe, der obligatorischen Krankenpflegeversicherung und den Subventionen an das Gesundheitswesen.
Die demografische Alterung (Anzahl 65-jährige und ältere Personen je hundert 2064-jährige Personen der ständigen Wohnbevölkerung am Jahresende) hat sich seit 1950 kontinuierlich verstärkt. Der demografische Altersquotient verlagerte sich dabei mit Ausnahme der Jahre 19811984 stetig zugunsten der Personen über 64 Jahre. Lag er 1950 noch bei 16 %, stieg er in den folgenden 50 Jahren um 9 Prozentpunkte an. Seit 1980 hat sich die jährliche Zunahme des Altersquotienten etwas abgeschwächt. Ende 2004 kamen auf 100 Personen im erwerbsfähigen Alter 25,5 Personen, die über 64 Jahre alt sind.
Für die zukünftige Entwicklung deuten die Hauptergebnisse der neuen Serie von Bevölkerungsszenarien des BFS erstens auf die Fortsetzung eines leichten Wachstums der Bevölkerung der Schweiz in den kommenden drei Jahrzehnten, zweitens auf die beschleunigte demografische Alterung im gleichen Zeitraum und drittens auf einen beträchtlichen Anstieg des Altersquotienten. Das mittlere Szenario rechnet mit einem weiteren Wachstum der Bevölkerung der Schweiz bis 2036. Danach geht die Wohnbevölkerung allmählich zurück. Ein Bevölkerungsrückgang ab 2015 oder ein anhaltendes Wachstum über das Jahr 2050 hinaus sind aber ebenfalls plausible Szenarien.
Die nominalen Gesamtausgaben für die soziale Sicherheit erreichten 2005 135 495 Mio. Franken (2004: 132 162 Mio.). Die nominale Wachstumsrate betrug 2005 2,5 % (2004: 3,7 %). Die Sozialausgabenquote erfuhr in den letzten Jahrzehnten eine erhebliche Zunahme von 11,4 % im Jahr 1970 auf 19,7 % im Jahr 1990.
2005 sank sie von 29,3 % auf 29,2 %. Die Quoten steigen, sobald die Aggregate der sozialen Sicherheit stärker zunehmen als das BIP, folglich muss bei der Interpretation der Quoten die Entwicklung des BIP berücksichtigt werden: Die nominelle Zunahme gegenüber dem Vorjahr lag 2004 lediglich bei 3,1 % und 2004 bei 2,7 %.
Die Schweiz befand sich im Jahr 1990 mit einer Sozialausgabenquote gemäss Gesamtrechnung der sozialen Sicherheit
(GRSS) von rund 20 % unter den EU- und EFTA-Staaten mit den tiefsten Quoten. 2004 befand sie sich mit einer Sozialausgabenquote von rund 29,3 % deutlich oberhalb des Mittels der Länder der EU-15 (27,6 %).
Die Ausgaben für Prävention und Gesundheitsförderung machen mit 2,1 % (2005) einen verschwindend kleinen Teil der Gesamtkosten des Gesundheitswesens aus.
Während der 1990er-Jahre war ein wachsendes Bewusstsein für die Bedeutung gesundheitsfördernder Massnahmen an den Mitteln erkennbar, welche für die Gesundheitsförderung nach Artikel 19 KVG vorhanden waren. Im Jahr 2000 standen knapp 25 Mio. Franken für diesen Zweck zur Verfügung, verglichen mit rund 2 Mio.
im Jahr 1995. Seit 2000 sind aber auch die Ausgaben für Gesundheitsförderung wieder im Sinken begriffen; 2005 wurden in diesem Bereich nur noch 15,9 Mio.
aufgewendet.
In Anbetracht des hohen Anteils von gegen 21 % beziehungsweise über 1,5 Mio.
Ausländerinnen und Ausländern an der Wohnbevölkerung verläuft die Integration der ausländischen Personen im Grossen und Ganzen erfolgreich. Der Integrationsbericht des Bundesamts für Migration vom Juli 2006 hat neben diesem posi777
tiven Befund erstmals aufgrund einer breiten Bestandesaufnahme aufgezeigt, wo heute nach wie vor Handlungsbedarf besteht und welche Personengruppen besonders davon betroffen sind. Im Vordergrund stehen Sprache, Bildung und Arbeit als zentrale Bereiche der Integration. Der Erfolg der Integrationsförderung hängt entscheidend von Verbesserungen des Vollzugs bestehender Massnahmen im Rahmen wichtiger Regelstrukturen ab (Bildungsinstitutionen, Arbeitsmarkt, Gesundheitswesen etc.) und kann nur bedingt durch den Aufbau von Sondermassnahmen und -strukturen erreicht werden. Die Massnahmen bei den Regelstrukturen sind daher hinsichtlich des Umgangs mit den spezifischen Anforderungen und Defiziten ausländischer Personen (z.B. mangelnde Sprachkenntnisse, fehlende Informationen, Missverständnisse) auszubauen und zu verbessern. Tendenzen zur Ungleichbehandlung, Benachteiligung und Diskriminierung ist mit geeigneten Massnahmen entgegenzutreten.
Sicherstellung der Energieversorgung und schonender Umgang mit den natürlichen Ressourcen Versorgungssicherheit bedeutet eine ausreichende und ununterbrochene Befriedigung der Energienachfrage zu angemessenen Preisen. Diese Maximalforderung kann nur näherungsweise erfüllt werden, und das nur mit steigenden Kosten oder weitgehenden politischen Eingriffen. Einer der Indikatoren für die Versorgungssicherheit ist die Abhängigkeit von Importen.
Die Schweiz verfügt mit Ausnahme der Wasserkraft über geringe Energievorkommen. Der Energieverbrauch der Schweiz wird zu 57 % durch Erdöl, zu 23 % durch Elektrizität, zu 12 % durch Erdgas und zu 8 % durch weitere Energieträger wie Brennholz, Industrieabfälle, Wind oder Sonnenkollektoren gedeckt. Mit 80 % an importierter Energie ist unser Land in diesem Sektor weitgehend auslandabhängig.
Rund drei Viertel der in der Schweiz verbrauchten Energie werden aus Erdöl und Erdgas gewonnen. Beides muss zu 100 % aus dem Ausland importiert werden.
Gemäss den neuesten Energieszenarien des Bundesamtes für Energie ist damit zu rechnen, dass die inländische Stromproduktion zusammen mit den bestehenden Bezugsrechten im Ausland ab 2018 (Szenario I) im durchschnittlichen Winterhalbjahr die Nachfrage nicht mehr deckt. Dabei wird unterstellt, dass die Bezugsrechte nicht verlängert werden und der heute bestehende Kraftwerkpark nicht ausgebaut
wird. Mit dem Auslaufen der Bezugsrechte und dem Wegfall der bestehenden Kernkraftwerke entsteht für die Schweiz in erster Linie ein Grundlastproblem, das sich zunehmend verschärft. Erforderlich sind neue Kraftwerke, die ganzjährig oder im ganzen Winter produzieren können. Dieser Produktionssockel kann zentral oder dezentral sein und sowohl auf konventionellen als auch auf erneuerbaren Energien basieren. Da Engpässe auch das umliegende Ausland treffen, müssen diese Anlagen innerhalb (oder zumindest nahe) der Landesgrenzen stehen.
Je nach Szenario ist die importierte Energiemenge höher oder geringer (in Szenario IV ist sie im Vergleich zum Szenario I bis 2035 um fast ein Drittel tiefer). Dies ist vor allem die Folge der rationelleren Energieverwendung. Weniger ausgeprägt ist der Unterschied der Szenarien bezüglich der Anteile der Energieträger am Bruttoverbrauch. Eine breitere Diversifikation der Energieträger nach Art, Herkunftsländern und Zufuhrwegen ist schwierig. Die schweizerische Politik muss daher der Krisenvorsorge auf nationaler (Landesversorgungsgesetz; Instrumente des Stromversorgungsgesetzes im Falle einer Gefährdung der Stromversorgung) und internationaler Ebene (Internationale Energieagentur) genügend Gewicht geben. Eingriffe 778
auf diesen Grundlagen sind jedoch nur als Ultima Ratio und zur Schadensbegrenzung vorgesehen. Nur durch rechtzeitige energiepolitische Entscheide lassen sich kostspielige Sachzwänge, insbesondere im Stromsektor, vermeiden.
Die Entwicklung des Verbrauchs fossiler Energieträger zeigt seit 1986 insgesamt eine steigende Tendenz. Der Verbrauch fossiler Brennstoffe hat leicht abgenommen; der Verbrauch fossiler Treibstoffe hingegen ist stark gestiegen, da Fahrzeugbestand, Fahrleistungen, durchschnittliches Fahrzeuggewicht sowie Einsatz stärkerer Motoren und Klimaanlagen zugenommen haben und dies nur zum Teil durch energieeffizientere oder mit erneuerbaren Treibstoffen angetriebene Fahrzeuge ausgeglichen wurde. Ohne die Wirkung energiepolitischer Massnahmen im Rahmen von «Energie 2000» und «EnergieSchweiz» wäre der Verbrauch fossiler Energien rund 7,6 % über dem tatsächlichen Verbrauch. Im Jahr 2004 wurden rund 565 000 TJ fossile Energieträger verbraucht, 337 000 TJ an fossilen Brennstoffen und 228 000 TJ an fossilen Treibstoffen.
Der Endverbrauch an Elektrizität hat zwischen 1990 und 2000 um 12 % zugenommen. Die Entwicklung in den 1990er-Jahren zeigte einen engen Zusammenhang zwischen Wirtschaftswachstum und Elektrizitätsverbrauch auf. Während zwischen 1991 und 1997 eine stagnierende Verbrauchsentwicklung zu beobachten war, konnte mit anziehender Konjunktur ab 1998 wieder ein deutlicher Verbrauchszuwachs festgestellt werden. Auch 2004 stieg der Elektrizitätsverbrauch um 1,9 %. Bis Ende 2004 (kumuliert seit 2000) nahm er um 7,3 % zu und liegt damit bereits höher als der Zielwert für die maximale Zunahme bis ins Jahr 2010. Zu diesem höheren Verbrauch trugen in erster Linie die erwähnte konjunkturelle Entwicklung und das Bevölkerungswachstum bei.
Der Gesamtenergieverbrauch der Schweiz hat im Jahr 2006 gegenüber dem Niveau des Vorjahres leicht abgenommen. Wichtigste Gründe für diesen Rückgang waren die gegenüber dem Vorjahr deutlich wärmere Heizperiode und die hohen Erdölpreise. Sie kompensierten die gegenläufigen Wirkungen der positiven Wirtschaftsentwicklung und der anhaltenden Bevölkerungszunahme.
Soll der Energiebedarf gemäss den Grundsätzen der Nachhaltigkeit die natürlichen Lebensgrundlagen zu erhalten und bestehende Schäden zu beheben langfristig sichergestellt und die Auslandabhängigkeit
vermindert werden, so muss der Verbrauch von nicht erneuerbaren Ressourcen mittel- bis langfristig unter das Entwicklungspotenzial von erneuerbaren Ressourcen gesenkt werden. Im Jahr 2005 stammten 79,9 % der Energie (Bruttoenergieverbrauch) aus nicht erneuerbaren Ressourcen (Roh- und Erdöl, Erdgas, Kohle, Kernbrennstoffe). Die Verbrennung fossiler Treib- und Brennstoffe ist mit Emissionen von CO2 verbunden: 2005 wurden in der Schweiz durch die Verbrennung fossiler Brenn- und Treibstoffe 40,66 Mio. Tonnen CO2 freigesetzt. Dem Ersatz solcher Energiequellen durch erneuerbare Energien kommt daher eine grosse Bedeutung zu.
Seit 1990 ist der Anteil der erneuerbaren Energien am Endenergieverbrauch um etwa einen halben Prozentpunkt gewachsen und betrug 2006 rund ein Sechstel (ohne Abfallnutzung rund ein Siebtel). Die erneuerbaren Energieträger mit einer langen Tradition (Wasserkraft, Holz) haben dabei noch immer eine dominierende Rolle.
Die neuen erneuerbaren Energien (Biogase, Sonne, Wind und Umweltwärme) verzeichnen jedoch einen starken Zuwachs. Der Bundesrat ist bestrebt, diesen Anteil zu erhöhen.
779
Mit der Lancierung des Aktionsprogramms «Energie 2000» Ende 1990 und dem Nachfolgeprogramm «EnergieSchweiz» Ende 2000 wurde und wird das Engagement in der Weiterentwicklung und Einführung erneuerbarer Energien auch verstärkt vorangetrieben.
Die Entwicklung der Emission der wichtigsten Treibhausgase CO2 (Kohlendioxid), CH4 (Methan), N2O (Lachgas) seit 1990 zeigt, dass der Anteil der CH4Emissionen rückläufig ist, vor allem bedingt durch die abnehmenden Emissionen im Landwirtschaftssektor (Rückgang des Viehbestandes). Beim N2O heben sich der Rückgang im Landwirtschaftssektor (weniger Düngereinsatz) und die Zunahme im Strassenverkehr bis 2000 in etwa auf. Seither nimmt N2O leicht ab. Da die CO2-Emissionen anteilsmässig weitaus den grössten Beitrag leisten, folgt die Kurve der Total-Emissionen dem Verlauf der CO2-Emissionen. Die Entwicklung der Emissionen der synthetischen Gase (HFC, PFC, SF6) wurde erst 1997 mit dem KyotoProtokoll in die Bilanzierung aufgenommen. Diese sogenannt synthetischen Gase leisten absolut erst einen kleinen Beitrag zum Total der Emissionen (2002: ~1 %).
Die starke Zunahme seit 1994 (bis 2002 +150 %) ist vor allem durch den Ersatz von FCKW durch FKW (HFC) bedingt.
Die CO2-Emissionen aus der Nutzung der fossilen Brennstoffe haben abgenommen, jene aus fossilen Treibstoffen haben zugenommen. Insgesamt haben sich die gesamten CO2-Emissionen seit 1990 nur wenig verändert. Im Jahr 2005 betrugen sie insgesamt 40,7 Mio. Tonnen (1990: 40,9 Mio. t). Aus fossilen Brennstoffen stammten 23,8 Mio. Tonnen (1990: 25,4 Mio. t) und aus fossilen Treibstoffen 16,9 Mio.
Tonnen (1990: 15,5 Mio. t). Bei den Brennstoffen zeigen das Programm «EnergieSchweiz» und die freiwilligen Anstrengungen der Wirtschaft (z. B. verbesserte Gebäudeisolation, Optimierung industrieller Prozesse) allmählich Wirkung. Zusätzlich erfolgt eine Substitution von CO2-reichen zu CO2-armen oder CO2-freien Energieträgern (z. B. Ersatz von Heizöl durch Gas oder Wärmepumpen). Bei den Treibstoffen vermag die Abnahme des spezifischen Verbrauchs der Fahrzeuge seit 2000 zwar in etwa die Zunahme der Fahrleistungen zu kompensieren, nicht aber die CO2-Emissionen aus Treibstoffen insgesamt zu verringern. Die Substitution von fossilen Treibstoffen durch CO2-arme oder CO2-neutrale Treibstoffe hat bisher nur wenig Fortschritte gemacht. Im
internationalen Vergleich liegen die CO2-Emissionen pro Kopf in der Schweiz unter dem Durchschnitt der Industrieländer, jedoch über dem globalen Mittel.
In den 12 Jahren zwischen den beiden Erhebungen der Arealstatistik 1979/85 und 1992/97 gingen pro Sekunde 1,27 m2 Kulturland zugunsten von Siedlung und Wald verloren. Dies entspricht einem Areal von 482 km2 knapp der Grösse des Kantons Obwalden und einem Verlust von 3,1 % der Landwirtschaftsfläche. 64 % dieser Flächen mussten, vor allem im Flachland, neuen Siedlungsflächen weichen; 36 % wurden, vorwiegend in steilen und abgelegenen Lagen, zu Wald. Die ersten Ergebnisse der Arealstatistik 2004/09 für die Westschweiz zeigen für die Jahrtausendwende einen Trend zur Abschwächung und Verlangsamung des Tempos beim Nutzungswandel. So sank etwa der Wert für den Siedlungzuwachs in der Periode 19932005 auf 71 % des Wertes der vorangegangen 12 Jahre. Die Resultate beziehen sich allerdings auf nicht unbedingt repräsentative 20,8 % des Schweizer Territoriums, sodass zur Bestätigung des Trends weitere Resultate abgewartet werden müssen.
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Die Stellung der Schweiz in der Welt Als solide und solidarische Partnerin in Europa beschränkt die Schweiz ihr Engagement nicht nur auf die bilateralen vertraglichen Beziehungen zur EU (vgl. dazu Ziff. 4.5.1). Sie verfolgt ihre Interessen auch etwa als Mitglied des Europarates, der «European Free Trade Association» (EFTA) und der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE).
Seit ihrem Beitritt im Jahr 2002 nutzt die Schweiz die neuen Handlungsspielräume in der UNO zur Wahrung ihrer Interessen und zur Förderung ihrer aussenpolitischen Ziele. Die Schweiz hat ein grosses Interesse an einer universellen, durch das internationale Recht bestimmten, friedlichen und freiheitlichen Weltordnung. Die UNO ist einzigartig legitimiert und das wichtigste globale Forum, in dem die Staaten ohne thematische Begrenzung gemeinsame Probleme behandeln können. Die Schweiz hat deshalb ein Interesse daran, sich weiterhin für Reformen einzusetzen, die die Organisation stärken, ihre Arbeit fokussierter auf die Bedürfnisse der Mitgliedsstaaten ausrichten und einen effizienten Einsatz der Mittel sichern.
Bei der öffentlichen Entwicklungszusammenarbeit stehen die von der internationalen Staatengemeinschaft im Jahr 2000 vereinbarten Millenniums-Entwicklungsziele (MDG: Millennium Development Goals) sowie die Umsetzung des Konsenses von Monterrey (2002) im Zentrum der Anstrengungen. Anlässlich des «Millennium+5»Gipfels im September 2005 wurden diese Rahmenverpflichtungen bestätigt. In den Jahren 19952002 bewegte sich die öffentliche Entwicklungshilfe der Schweiz (ODA: Official Development Assistance) zwischen 0,32 % und 0,34 % des Bruttonationaleinkommens BNE. Im Jahr 2004 erreichte das Volumen der ODA 0,40 %, 2005 0,44 % und 2006 0,39 % des BNE oder 2063 Mio. Franken. Der Beitrag der Schweiz liegt damit unter dem von der UNO geforderten Wert von 0,7 % aber über dem durchschnittlichen Prozentsatz der DAC-Länder (Development Assistance Committee) der OECD von 0,30 % (im Jahr 2006).
Am «Millennium+5»-Gipfel im Jahr 2005 wurden die Schwerpunkte der internationalen Politik in drei Handlungsfeldern erneut bestätigt: Entwicklung (MDG), Sicherheit (entwicklungsförderliche Sicherheitspolitik) und Menschenrechte (Einhaltung von Minimalstandards). Der Bundesrat hat im Aussenpolitischen Bericht 2006 (BBl 2007 5531) die entwicklungspolitische Agenda der Schweiz der nächsten Jahre auf diese drei strategischen Schwerpunkte ausgerichtet.
4
Leitlinien
Der Bundesrat richtet die Herausforderungen für die Legislaturperiode 20072011 auf die folgenden fünf Leitlinien aus: Leitlinie 1: den Wirtschaftsstandort Schweiz stärken Leitlinie 2: die Sicherheit gewährleisten Leitlinie 3: die gesellschaftliche Kohäsion stärken Leitlinie 4: die Ressourcen nachhaltig nutzen Leitlinie 5: die Stellung der Schweiz in einer vernetzten Welt festigen Diese fünf Leitlinien sind inhaltlich mehrfach miteinander verbunden.
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Die Stärkung des Wirtschaftsstandortes Schweiz muss so angelegt sein, dass die Bedürfnisse der heutigen Generation erfüllt werden können, ohne dass die natürlichen Lebensgrundlagen für die kommenden Generationen in Gefahr geraten.
Die gesellschaftliche Kohäsion kann nur gestärkt werden, wenn der Wirtschaftsstandort Schweiz gestärkt wird. Unumgänglich ist dabei, dass im Bereich der Sozialversicherungen zusätzliche Reformen eingeleitet werden.
Ein direkter Zusammenhang besteht auch zwischen der Stärkung des Wirtschaftsstandortes, der Gewährleistung der Sicherheit und der Stellung der Schweiz in der vernetzten Welt. Es wird immer deutlicher, dass wir unseren Wohlstand, aber auch unsere Lebensgrundlagen langfristig nur dann sichern können, wenn wir unsere Interessen auf internationaler Ebene wirksam einbringen, wenn wir als verlässlicher, glaubwürdiger und neutraler Partner wahrgenommen werden und wenn die Stabilität und Sicherheit im Land weiterhin gewährleistet sind.
Schliesslich müssen die fünf Leitlinien mit den finanziellen Möglichkeiten in Einklang gebracht werden: Vor allem im Hinblick auf die Bewältigung neuer Herausforderungen gibt der Bundesrat in der neuen Legislaturperiode den Reformen, die den Bundeshaushalt mittel- und längerfristig entlasten, den Vorrang. Die Einhaltung der Schuldenbremse sowie die Erzielung struktureller Überschüsse zur Finanzierung ausserordentlicher Ausgaben ist sicherzustellen. Reformen hingegen, die den Bundeshaushalt belasten, sind deshalb grundsätzlich anderweitig zu kompensieren.
4.1
Leitlinie 1: Den Wirtschaftsstandort Schweiz stärken
Die Bemühungen der 47. Legislaturperiode zur Stärkung des Wirtschaftsstandortes Schweiz und damit zur Sicherung des Wohlstandes haben erste Früchte getragen.
Um im internationalen Quervergleich unser hohes relatives Wohlstandsniveau zu halten, muss die Wachstumspolitik fortgeführt werden. Es geht vor allem darum, solide Rahmenbedingungen für die Schweizer Wirtschaft zu schaffen, damit diese im internationalen Wettbewerb längerfristig bestehen kann, sowie den Bildungs-, Forschungs- und Innovationsstandort zu fördern. Wohlstand fördern heisst aber auch, möglichst allen eine Erwerbsbeteiligung zu ermöglichen. Schliesslich stellen ein ausgeglichener Bundeshaushalt und ein wettbewerbsfähiges Steuersystem wichtige Voraussetzungen für den Wirtschaftsstandort Schweiz dar.
4.1.1
Ziel 1: Wettbewerb im Binnenmarkt verstärken und Rahmenbedingungen verbessern
Strategie des Bundesrates Um den Wirtschaftsstandort Schweiz zu stärken und somit den Wohlstand zu sichern, muss die Produktivität gesteigert werden. Wichtig sind Innovationen und Investitionen in den Unternehmen und der Wandel innerhalb der Branchen, neben dem Aspekt, dass sich die Beschäftigung von den wertschöpfungsschwachen in die wertschöpfungsstarken Wirtschaftszweige verlagern sollte. Die Wettbewerbsfähigkeit des Finanzplatzes Schweiz ist durch entsprechende Rahmenbedingungen zu stärken. Die Intensivierung des Wettbewerbs im Binnenmarkt und die optimale Ausgestaltung der Rahmenbedingungen sollen diese Vorgänge begünstigen. Dabei 782
müssen die Beteiligung und die Flexibilität auf dem Arbeitsmarkt möglichst hoch gehalten werden. Der Zugang zu ausländischen Märkten (vgl. dazu Ziff. 4.5.1 für die Personenfreizügigkeit) soll im Rahmen der Aussenwirtschaftsstrategie erleichtert und die Schweiz als zuverlässige, faire Partnerin in einer nachhaltigen Weltwirtschaft positioniert werden.
Der Bundesrat will sich konkret dafür einsetzen, dass die Arbeitsproduktivität mit etwas mehr als der Rate von 1 % zunimmt, die in der Schweizer Wirtschaft in der Vergangenheit beobachtet wurde.
Erforderliche Massnahmen zur Zielerreichung
Revision des Bundesgesetzes über technische Handelshemmnisse: Mit der Revision des Bundesgesetzes über technische Handelshemmnisse (THG; SR 946.51) soll das bestehende Instrumentarium zur Beseitigung technischer Handelshemmnisse durch ein zusätzliches Instrument, das Cassis-de-DijonPrinzip, ergänzt werden. Produkte, die in der EG bzw. im EWR rechtmässig in Verkehr gesetzt worden sind, sollen grundsätzlich auch in der Schweiz ohne zusätzliche Kontrollen frei zirkulieren können, sei es, weil die schweizerischen Produktevorschriften mit jenen der EG harmonisiert sind, sei es aufgrund von Abkommen mit der EG oder aufgrund der neuen THG-Bestimmungen zur Anwendung des Cassis-de-Dijon-Prinzips in der Schweiz. Ausnahmen sind nur bei übergeordnetem öffentlichen Interesse, beispielsweise zum Schutz der Gesundheit, der Umwelt oder der Konsumentinnen und Konsumenten möglich.
Revision des Bundesgesetzes über das öffentliche Beschaffungswesen (SR 172.056.1): Mit der Revision sollen der Zugang zum öffentlichen Beschaffungsmarkt erleichtert, modernisiert und vereinfacht werden sowie die Verfahren flexibilisiert. Zudem soll auf eine gesamtschweizerische Harmonisierung des Beschaffungsrechts hingewirkt werden.
Weiterentwicklung der Agrarpolitik ab 2012: Die agrarpolitischen Massnahmen sollen hinsichtlich der Zielgenauigkeit überprüft sowie den sich ändernden wirtschaftlichen Bedingungen (Grenzschutz, Nachfrage im Inund Ausland, Erfüllung Verfassungsauftrag etc.) angepasst werden. Dies hat unter Berücksichtigung der vorliegenden Studien und Berichte, insbesondere des Berichts in Erfüllung der Motion WAK-S (06.3635) über die Weiterentwicklung des Direktzahlungssystems, zu erfolgen. Die finanziellen Mittel für die Landwirtschaft müssen gemäss Artikel 6 des Landwirtschaftsgesetzes (SR 910.1) mit einem Bundesbeschluss festgelegt werden. Dies betrifft die Jahre 2012 und folgende. Darüber hinaus ist in der Landwirtschaftspolitik auch den internationalen Entwicklungen (WTO-Abkommen, allfälliges Freihandelsabkommen im Landwirtschaftsbereich mit der EU) Rechnung zu tragen.
Revision des Arbeitslosenversicherungsgesetzes: Der Bundesrat wird eine Botschaft zur Änderung des Arbeitslosenversicherungsgesetzes (SR 837.0) verabschieden. Die Arbeitslosenversicherung soll auf eine realistischere, längerfristig stabile und konjunkturneutrale Basis gestellt werden. Die bisherige Finanzierung der Arbeitslosenversicherung geht von durchschnittlich 100 000 Arbeitslosen aus, wogegen neuere Zahlen durchschnittlich 125 000 Arbeitslose und bei der heutigen Finanzierung ein Minus von gut einer Milliarde Franken pro Jahr ergeben.
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Ausbau des Netzes von Freihandelsabkommen mit Partnern ausserhalb der EU: Mit dem Ausbau des Netzes von Freihandelsabkommen verfolgt der Bundesrat im Rahmen seiner Aussenwirtschaftstrategie das Ziel, bestehende Absatzmärkte zu erhalten und neue zu gewinnen. Mit diesen Abkommen sollen die Schweizer Exporteure und Investoren den Zugang zu ausländischen Märkten zu den gleichen Bedingungen erhalten, wie ihre Hauptkonkurrenten (namentlich aus der EU, den USA und Japan) unter den entsprechenden bestehenden oder künftigen Präferenzabkommen. Grundsätzlich strebt die Schweiz bei der Aushandlung von Freihandelsabkommen eine umfassende Deckung an: Waren, Dienstleistungen, Investitionen, öffentliches Beschaffungswesen, geistiges Eigentum, Wettbewerb. Dabei benötigen besonders jene Bereiche eine substanzielle Regelung, in denen die Handelspartner der Schweiz Präferenzabkommen mit wichtigen Konkurrenten abgeschlossen haben, die für die Schweiz ein Diskriminierungspotenzial darstellen. Bei Verhandlungen mit Entwicklungsländern können fallweise Vereinbarungen über technische Zusammenarbeit abgeschlossen werden, welche den Partnerstaaten die verstärkte Nutzung der Freihandelsabkommen ermöglichen.
Engagement im Rahmen der WTO-Doha-Runde: Zielsetzung ist ein erfolgreicher Abschluss der Doha-Runde mit einer weiteren schrittweisen Liberalisierung des Handels mit Gütern und Dienstleistungen, einer Stärkung und Anpassung der Handelsregeln an die Entwicklungen der Weltwirtschaft, eine Verbesserung der Kohärenz zwischen der Handelspolitik und anderen Politikbereichen, insbesondere bei der Umweltpolitik und Entwicklungszusammenarbeit, sowie eine bessere Integration der Entwicklungsländer in das multilaterale Handelssystem. Für die Schweiz sind neben dem verbesserten Zugang für unsere Produkte im Ausland vor allem auch die Stärkung der internationalen Regeln der WTO von grundlegender Bedeutung.
Administrative Entlastung der Unternehmen: Eine administrative Entlastung der Unternehmen kann erreicht werden, indem auf bestimmte Regulierungen verzichtet wird oder Regulierungen so optimiert werden, dass die Regulierungsfolgen für die Unternehmen, namentlich für die KMU, verringert werden. Das E-Government ist ebenfalls ein sehr wirksames Mittel zur administrativen Entlastung und muss in die Rechtsetzung und in die Verwaltungsabläufe integriert werden. Sehr oft werden die Kantone mit dem Vollzug von Bundesgesetzen beauftragt, sie entwickeln ihre eigenen Regulierungen, ergreifen Entlastungsmassnahmen und entwickeln ihrerseits E-Government-Instrumente. Es sollen Instrumente geschaffen werden, mit denen die Koordination zwischen Bund, Kantonen und anderen öffentlichen Akteuren verbessert werden kann. Die vorgeschlagenen Programme werden mit der E-Government-Strategie Schweiz verknüpft. Ein anderes Instrument zur administrativen Entlastung, das in den europäischen Ländern immer häufiger gebraucht wird, ist die Verwendung eines Standardkostenmodells (Standard Cost Model). Nach einem Pilotprojekt in der Schweiz im Bereich der Mehrwertsteuer sollen weitere Projekte gestartet werden. Aufgrund der Resultate dieser Projekte können danach neue Wege zur Entlastung vorgeschlagen werden.
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Einführung einer einheitlichen Unternehmens-Identifikationsnummer UID: Auf der Basis eines Realisierungskonzepts für eine Unternehmens-Identifikationsnummer UID wird der Bundesrat über das weitere Vorgehen für die Einführung beschliessen. Mit der UID werden in Zukunft verwaltungsübergreifende E-Government-Prozesse ermöglicht und die (administrativen) Abläufe zwischen Unternehmen einerseits und zwischen Unternehmen und Behörden auf allen staatlichen Ebenen andererseits erleichtert.
Verbesserung des Schutzes der Marke «Schweiz»: Die Vorlage soll die Klarheit und Rechtssicherheit beim Gebrauch der Herkunftsbezeichnung Schweiz und des Schweizerkreuzes auf Waren und für Dienstleistungen erhöhen.
Kredite für die Standortförderung 20122015: Die Vorlage zur Standortförderung regelt die Finanzierung der Massnahmen für die Periode 20122015.
Die bisherige Standortförderung wird einer strategischen Überprüfung unterzogen. Die Ergebnisse sollen im Rahmen der Botschaft präsentiert und allfällige Anpassungen vorgeschlagen werden.
Verbesserte Rahmenbedingungen für den Finanzsektor: Angesichts der Bedeutung des schweizerischen Finanzsektors sollen seine regulatorischen, institutionellen und steuerlichen Rahmenbedingungen weiter gestärkt werden. Im Vordergrund steht das Finanzmarktaufsichtsgesetz (FINMAG).
Überprüfung der Zielerreichung (Indikatoren) Hauptindikator ist die Arbeitsproduktivität. Daneben zieht der Bundesrat weitere Indikatoren zur Umfeldanalyse von Ziel 1 bei:
Wachstumsrate des Bruttoinlandprodukts
Erwerbstätige und Beschäftigte
Erwerbslose und Arbeitslose
Arbeits- und Kapitalkosten
Lohnstückkosten in gemeinsamer Währung
Zahlungsbilanz
4.1.2
Ziel 2: Bildung, Forschung und Innovation fördern
Strategie des Bundesrates Am 21. Mai 2006 haben Volk und Stände die Neuordnung der Verfassungsbestimmungen zur Bildung angenommen. Gestützt auf den neuen Hochschulartikel 63a strebt der Bundesrat zusammen mit den Kantonen eine verstärkte Koordination des schweizerischen Hochschulbereichs (Eidgenössische Technische Hochschulen, kantonale Universitäten, Fachhochschulen) an. Die gemeinsamen Ziele und Organe von Bund und Kantonen, die Qualitätssicherung sowie die strategische Planung und Aufgabenteilung sollen gesetzlich festgelegt und eine einheitliche, transparente und stärker leistungsorientierte Finanzierung gewährleistet werden.
Ein hohes Bildungs- und Innovationsniveau ist entscheidend für wirtschaftliches Wachstum und Wohlstand in der Schweiz und für die soziale Entwicklung. Die Förderung von Bildung, Forschung und Innovation gehört damit zu den Prioritäten 785
der Bundestätigkeit. Der Bundesrat wird in der zweiten Legislaturhälfte die Leitlinien, Ziele und Massnahmen der Förderung von Bildung, Forschung und Innovation für die Jahre 20122015 erarbeiten und dem Parlament die dazu notwendigen finanziellen Mittel beantragen. Er wird dabei seine bisherige Politik fortführen und diesen Bereich weiterhin stärken.
Erforderliche Massnahmen zur Zielerreichung
Schaffung des Bundesgesetzes über die Förderung der Hochschulen und die Koordination im schweizerischen Hochschulbereich: Das neue Gesetz über die Förderung der Hochschulen und die Koordination im schweizerischen Hochschulbereich (HFKG) soll den neuen Hochschulartikel der Bundesverfassung (Art. 63a BV) umsetzen und das Fachhochschul- sowie das Universitätsförderungsgesetz ablösen. Gegenstand sind die gemeinsamen Ziele von Bund und Kantonen, die Schaffung der gemeinsamen Organe mit den notwendigen Zuständigkeiten, die Grundsätze zur Qualitätssicherung, ein unabhängiges Akkreditierungssystem, eine gemeinsame strategische Planung und Aufgabenteilung sowie eine einheitliche, transparente und stärker leistungsorientierte Finanzierung. Das Gesetz soll den Rahmen für Portfoliobereinigungen zwischen den Hochschultypen, aber auch den einzelnen Hochschulen gleichen Typs bieten und damit zu einer Steigerung der Systemeffizienz führen.
Revision des Forschungsgesetzes: Die Arbeiten an den Revisionen des Forschungsgesetzes (SR 420.1) erfolgen abgestimmt mit den Arbeiten zum neuen HFKG. Zudem sollen die bisherigen Förderaktivitäten der Kommission für Technologie und Innovation (KTI) integriert und neue Instrumente der Innovationsförderung verankert werden. Weiter sind Präzisierungen zur Ressortforschung des Bundes (Koordination, Planung, Qualitätssicherung) sowie zur Beitragsgewährung im Bereich der internationalen Forschungszusammenarbeit geplant.
Finanzierungsbeschlüsse im Rahmen der Botschaft über die Förderung von Bildung, Forschung und Innovation in den Jahren 20122015: Auf der Grundlage insbesondere des neuen HFKG sowie des revidierten Forschungsgesetzes legt der Bund zusammen mit seinen Partnern, vorab den Kantonen, die Ziele, Fördermassnahmen und Kredite für den Bereich Bildung, Forschung und Innovation (BFI) für die Jahre 20122015 fest. Er wird dabei seine bisherige Politik fortführen und diesen Bereich weiterhin stärken.
Schaffung eines Bundesgesetzes über gemeinsame Projekte von Bund und Kantonen zur Steuerung des Bildungsraums Schweiz: Bund und Kantone wollen den Bildungsraum Schweiz gemeinsam steuern. Dafür hat die Bundesversammlung für die BFI-Periode 20082011 das neue Bundesgesetz über Beiträge an gemeinsame Projekte von Bund und Kantonen zur Steuerung des Bildungsraums Schweiz verabschiedet. Im Laufe der Legislaturperiode 20072011 sollen die Weiterführung und allfällige Anpassungen dieses neuen Bundesgesetzes geprüft werden.
Schaffung eines Bundesgesetzes über die Weiterbildung: Mit dem neuen Artikel 64a BV ist der Bund verpflichtet, Grundsätze über die Weiterbildung festzulegen. Der Bundesrat wird den Inhalt seiner Vorlage an das Parlament aufgrund einer Gesamtschau festlegen.
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Überprüfung der Zielerreichung (Indikatoren) Zur Überprüfung der Umfeldentwicklung von Ziel 2 stützt sich der Bundesrat auf folgende Indikatoren:
Bildungsstand der Bevölkerung
Aufwendungen der Privatwirtschaft für Forschung und Entwicklung
Syntheseindex der Innovation
Patentanmeldungen
Zur Überprüfung der Zielerreichung der gemeinsamen Steuerung im Rahmen des Bildungsraums Schweiz wird von Bund und Kantonen das Bildungsmonitoring Schweiz aufgebaut.
Die Zielerreichung im Rahmen der Botschaften über die Förderung von Bildung, Forschung und Innovation erfolgt durch ein spezielles «Strategisches Controlling im Bereich der Bildung, Forschung und Innovation» (vgl. Botschaft über die Förderung von Bildung, Forschung und Innovation in den Jahren 20082011 vom 24. Januar 2007, BBl 2007 1366 f.). Dieses strategische Controlling und das Bildungsmonitoring sind aufeinander abgestimmt.
4.1.3
Ziel 3: Handlungsfähigkeit des Staates und Attraktivität des Steuersystems stärken: Ausgleich des Bundeshaushalts nachhaltig sicherstellen und Steuerreformen weiterführen
Strategie des Bundesrates Eine nachhaltige Finanzpolitik sorgt für Stabilität und begünstigt das Wirtschaftswachstum. Sie fördert damit die Beschäftigung, die Wohlfahrt und den gesellschaftlichen Zusammenhalt. Daher will der Bundesrat ein nachhaltig ausgeglichenes Budget erreichen. Ziel ist es, die Verschuldungsquote auf ein nachhaltiges Mass zu senken und gleichzeitig eine im internationalen Vergleich niedrige Staats- und Steuerquote zu erreichen. Als kleine und offene Volkswirtschaft ist die Schweiz auf die Erhaltung eines attraktiven und wettbewerbsfähigen Steuersystems angewiesen.
Dies begünstigt die Standortwahl von Unternehmen und die Schaffung und den Erhalt von Arbeitsplätzen.
Mit Blick auf die Handlungsfähigkeit des Staates setzt sich der Bundesrat für einfache und bürgernahe Abläufe ein. Mit dem gezielten Einsatz der Informations- und Kommunikationstechnologie (E-Government) sollen Bürokratie abgebaut und moderne Strukturen aufgebaut werden. Durch eine leistungsorientierte Personalpolitik soll die Bundesverwaltung auf dem Arbeitsmarkt als wettbewerbsfähige und attraktive Arbeitgeberin bestehen können.
Erforderliche Massnahmen zur Zielerreichung
Ergänzungsregel zur Schuldenbremse: Die Bundesverfassung fordert, dass Einnahmen und Ausgaben mittelfristig ausgeglichen sind (Art. 126 BV).
Dies soll es ermöglichen, dass zur Setzung von Prioritäten auch in Zukunft ein genügender Handlungsspielraum erhalten bleibt. Über einen Konjunkturzyklus hinweg sorgt die Schuldenbremse für einen Ausgleich der ordent787
lichen Finanzierungsrechnung. Im Bereich des ausserordentlichen Haushalts besteht allerdings noch Handlungsbedarf. Der Bundesrat wird deshalb vorschlagen, im Finanzhaushaltsgesetz (SR 611.0) eine Ergänzungsregel zur Schuldenbremse einzuführen. Diese soll konjunkturverträglich sowie flexibel konzipiert sein und gleichzeitig den Ausgleich des Saldos des ausserordentlichen Haushalts über einen mehrjährigen Zeitraum sicherstellen.
Umsetzung der Aufgabenüberprüfung des Bundes: Mit dem Projekt Aufgabenüberprüfung will der Bundesrat den Haushalt langfristig stabilisieren und den finanzpolitischen Handlungsspielraum sicherstellen. Im Zeitraum 20082015 sollen die Ausgaben mit durchschnittlich höchstens 3 % pro Jahr wachsen (Stabilisierung der Staatsquote). Mittels Festlegung von Prioritäten im Aufgabenportfolio des Bundes soll gleichzeitig die Budgetqualität optimiert werden.
Vereinfachung des Systems der Mehrwertsteuer: Die Mehrwertsteuer als wichtigste Einnahmequelle des Bundes weist grundsätzlichen Reformbedarf auf. Die Mehrwertsteuer wird als zu komplex und für die Steuerzahler und Steuerzahlerinnen wie für die Verwaltung administrativ als zu aufwendig und risikoreich kritisiert. Daher soll das Gesetz total revidiert werden (SR 641.20). Ziel der Reform ist eine möglichst weitgehende Vereinfachung des Systems, die Gewährung grösstmöglicher Rechtssicherheit für die Steuerpflichtigen, die Erhöhung der Transparenz sowie eine verstärkte Kundenorientierung der Verwaltung. Damit soll erreicht werden, dass Steuerpflichtige ihren Aufwand zur Abrechnung der Mehrwertsteuer signifikant reduzieren können, dass die Rechtslage für mehrwertsteuerrelevante Fragen klar und transparent ist, der Umgang mit der Verwaltung unkompliziert und speditiv vonstattengeht und systembedingte Verzerrungen zu Lasten der Konsumentinnen und Konsumenten und der Volkswirtschaft insgesamt abgebaut werden können.
Systementscheid bei Ehepaar- und Familienbesteuerung: Im Anschluss an die beschlossenen Sofortmassnahmen im Bereich der Familienbesteuerung soll nun in einem nächsten Schritt ein Grundsatzentscheid zwischen Individualbesteuerung oder gemeinsamer Besteuerung gefällt werden. Der Bundesrat hat dazu vier Modelle in die Vernehmlassung geschickt. Alle vier Modelle zielen auf ein Steuersystem ab, das den Geboten der Rechtsgleichheit und der Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit besser entspricht. Zudem führt ein neues Steuersystem durch tiefere Grenzsteuersätze auf dem Zweitverdienst zu positiven Arbeitsmarkt- und Wachstumseffekten.
Überprüfung und Verbesserung der Wirksamkeit des Bundesgesetzes über den Finanz- und Lastenausgleich: Am 1. Januar 2008 ist die Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) in Kraft getreten. Für die Legislatur 20072011 steht die Umsetzung des Grossprojekts (Aufgabenentflechtung Bund/Kantone, neue Zusammenarbeits- und Finanzierungsformen bei verbleibenden Gemeinschaftsaufgaben, verstärkte interkantonale Zusammenarbeit mit Lastenausgleich, vereinfachter und politisch steuerbarer Finanzausgleich unter den Kantonen) im Vordergrund. Rechenschaft darüber wird der Bundesrat namentlich im sogenannten Wirksamkeitsbericht ablegen, welcher dem Parlament jeweils auf eine nächstfolgende Vierjahresperiode hin vorgelegt
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wird. Er analysiert insbesondere, inwieweit die Ziele des Bundesgesetzes über den Finanz- und Lastenausgleich (FiLaG, SR 613.2) in der Berichtsperiode erreicht worden sind. Er erörtert mögliche Massnahmen, namentlich die Anpassung der Dotationen des Ressourcen- und Lastenausgleichs für die nächstfolgende Vierjahresperiode und eine allfällige vollständige oder teilweise Aufhebung des Härteausgleichs. Ferner enthält er einen gesonderten Berichtsteil über die Wirkungen der interkantonalen Zusammenarbeit mit Lastenausgleich nach den Artikeln 10ff. FiLaG. Ein erster Bericht zur postulierten Haushaltsneutralität der NFA im Einführungsjahr 2008 (vgl. NFABotschaft vom 8. Dezember 2006, BBl 2006 666) wird der Bundesrat bereits im ersten Halbjahr 2009 dem Parlament vorlegen.
Sanierung der Pensionskasse der SBB: Die Pensionskasse der SBB befindet sich seit einigen Jahren in Unterdeckung. Am 21. Dezember 2006 hat der Bundesrat vom Sanierungskonzept der SBB Kenntnis genommen. Dieses beinhaltet nebst der Umstellung vom Leistungs- zum Beitragsprimat die Sanie-rung des Aktiventeils aus Mitteln der SBB in Höhe von rund 1,5 Mrd.
Franken per Ende 2006. Für die Sanierung des Alters- und IV-Rentneranteils sollen in der Vernehmlassung vier Varianten dargestellt werden. Drei sehen eine Rekapitalisierung der SBB durch den Bund in unterschiedlicher Höhe vor. Die vierte Lösungsmöglichkeit zeigt die Auswirkungen einer Variante ohne Beteiligung des Bundes auf.
Revision des Bundespersonalgesetzes: Mit der Abschaffung des Beamtengesetzes und Inkraftsetzung des neuen Bundespersonalgesetzes (BPG; SR 172.220.1) wurde im Jahr 2001 der Grundstein gelegt für ein modernes Arbeitsverhältnis beim Bund und seinen Unternehmen. Seither zeigten erste Erfahrungen mit dem neuen Recht, dass weitere Vereinfachungen und ein nochmaliger Abbau der Regelungsdichte möglich sind. Zusammen mit dem Wunsch, das Personalmanagement nach klaren Führungsprinzipien und verstärkt am Markt auszurichten, hat der Bundesrat eine Revision des BPG in die Wege geleitet. Ein flexibleres Personalrecht und ein effektives Personalmanagement sollen dazu beitragen, dass die Bundesverwaltung weiterhin als attraktive und wettbewerbsfähige Arbeitgeberin bestehen kann.
Umsetzung der Strategie «E-Government Schweiz»: Zu Beginn des Jahres 2007 hat der Bundesrat die von Bund und Kantonen gemeinsam erarbeitete E-Government-Strategie Schweiz als nationale Strategie für die Jahre 2007 2010 verabschiedet. Übergeordnetes Ziel von E-Government ist es, die Verwaltungstätigkeit dank des Einsatzes von Informations- und Kommunikationstechnologie so bürgernah, effizient und wirtschaftlich wie möglich zu gestalten. Konkret werden mit der Strategie drei Ziele verfolgt: 1) Die Wirtschaft wickelt den Verkehr mit den Behörden elektronisch ab. 2) Die Behörden haben ihre Geschäftsprozesse modernisiert und verkehren untereinander elektronisch. 3) Die Bevölkerung kann die wichtigen häufigen oder mit grossem Aufwand verbundenen Geschäfte mit den Behörden elektronisch abwickeln. In der Legislaturperiode 20072011 sollen die prioritären Vorhaben der E-Government-Strategie Schweiz umgesetzt werden.
Erarbeitung eines Aktionsplans für den standardisierten Umgang mit elektronischen Daten und Dokumenten in der Bundesverwaltung: Der Bundesrat wird im Rahmen der Strategie für eine Informationsgesellschaft in der Schweiz und der E-Government-Arbeiten des Bundes einen Aktionsplan für
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den standardisierten Umgang mit elektronischen Daten und Dokumenten in der Bundesverwaltung verabschieden. Ziel ist ein umfassendes Management der digitalen Informationen von ihrer Entstehung bis zur Archivierung (Information Lifecycle Management), mit dem Aufbau einer Informationsund Prozessplattform für alle Bundesstellen und der Standardisierung der Informationssysteme der Bundesverwaltung.
Überprüfung der Zielerreichung (Indikatoren) Zur Überprüfung der Umfeldentwicklung von Ziel 3 stützt sich der Bundesrat auf folgende Indikatoren:
Staatsquote von Bund und öffentlichen Haushalten
Steuerquote des Bundes
Fiskalquote der öffentlichen Haushalte
Verschuldungsquote von Bund und öffentlichen Haushalten
Ressourcenindex
soziodemografischer Lastenausgleichsindex
Online-Serviceangebot der öffentlichen Hand im internationalen Vergleich
4.1.4
Ziel 4: Leistungsfähigkeit und Nutzung der Infrastruktur optimieren
Strategie des Bundesrates Leistungsfähige Infrastruktur und eine gesicherte Energieversorgung sind wichtige Rahmenbedingungen für die Wirtschaft. Infrastrukturengpässe werden sehr rasch zu Wachstumsengpässen. Die entscheidende Frage ist, wie die Finanzierung längerfristig gesichert werden kann. Bei den öffentlich finanzierten Infrastrukturnetzen (insbesondere Strassen- und Schienennetz) wird sie durch zweckgebundene Steuern (Mineralölsteuer, Autobahnabgabe, leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe) und separate Fonds (FinöV-Fonds, Infrastrukturfonds) sowie über den ordentlichen Bundeshaushalt sichergestellt. In den privat finanzierten Infrastrukturen (Luftverkehr, leitungsgebundene Energien, Post oder Telekommunikation) müssen die staatlichen Rahmenbedingungen so ausgestaltet werden, dass die langfristig erforderlichen Investitionen durch den privaten Sektor getätigt werden. Eine Strategie über die Zukunft der nationalen Infrastrukturnetze soll die Massnahmen darstellen, welche für die langfristige Leistungsfähigkeit unserer Verkehrs-, Energie und Telekommunikationsnetze notwendig sind.
In den kommenden vier Jahren will sich der Bundesrat für leistungsfähige, effiziente und umweltverträgliche Verkehrsinfrastrukturen und für gute Rahmenbedingungen für moderne Telekommunikationsdienstleistungen einsetzen. In der Energiepolitik steht die langfristige Versorgungssicherheit und die möglichst umweltschonende Energieproduktion und -verwendung im Zentrum (vgl. dazu Ziff. 4.4.1).
Erforderliche Massnahmen zur Zielerreichung
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Beseitigung von Engpässen im Nationalstrassennetz und Ausbau des Agglomerationsverkehrs: Das Infrastrukturfondsgesetz (SR 725.13) sieht vor, dass
der Bundesrat innert zwei Jahren nach dessen Inkrafttreten den eidgenössischen Räten ein Programm zur Mitfinanzierung von Agglomerationsprogrammen sowie ein Programm zur Beseitigung von Engpässen im Nationalstrassennetz unterbreitet.
Revision des Bundesbeschlusses über das Nationalstrassennetz: Der Bundesbeschluss über das Nationalstrassennetz (SR 725.113.11) datiert vom 21. Juni 1960. Der vom Bundesrat am 26. April 2006 genehmigte Sachplan Verkehr, Teil Programm, legt auf der Grundlage von funktionellen Kriterien neu fest, welche Strassenverbindungen in Zukunft Bestandteil des Nationalstrassennetzes bilden sollen. Zur rechtlichen Umsetzung der sich daraus ergebenden Ausweitung dieses Netzes bedarf es einer Anpassung des seinerzeitigen Bundesbeschlusses. Die entsprechende finanzielle Mehrbelastung des Bundes wird im Rahmen weiterer Aufgabenentflechtungen im Strassenbereich kompensiert.
Schaffung der Voraussetzungen für Versuche mit «Road Pricing» in städtischen Gebieten: Der Bundesrat will mit dem Erlass eines befristeten Bundesgesetzes die Durchführung von Versuchen mit Stauabgaben in Städten und Agglomerationen ermöglichen. In diesem Gesetz sollen einerseits die heute fehlende Rechtsgrundlage für die Durchführung solcher Versuche geschaffen, andererseits die wichtigsten Rahmenbedingungen geregelt werden (Zweck, Kreis der Abgabepflichtigen, Gegenstand und Höhe der Abgabe etc.).
Weiterführung der Bahnreform: Die im ersten Anlauf gescheiterte Bahnreform 2 (BBl 2005 2415) wird den eidgenössischen Räten gestaffelt neu unterbreitet. Während der Bundesrat noch in der vergangenen Legislaturperiode eine erste Folgebotschaft (betreffend Revision der Erlasse über den öffentlichen Verkehr) verabschiedet hat, geht es als Nächstes um die Erleichterung des grenzüberschreitenden Güterverkehrs auf der Schiene durch einheitliche technische Vorschriften und Verfahren sowie um die Sicherstellung des diskriminierungsfreien Netzzugangs für Eisenbahnverkehrsunternehmen. Danach folgt die Neuordnung der Finanzierung der Eisenbahninfrastruktur: Die heutige, historisch gewachsene Finanzierung der Eisenbahninfrastruktur ist geprägt von vielen Ausnahmen und einer ungleichen Behandlung von SBB und Privatbahnen. Mit der Neuordnung soll ein in sich konsistentes, für alle Bahnunternehmen gleich anwendbares System geschaffen werden mit einer klaren Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen und eindeutig zugewiesenen Finanzierungs- und Prozessverantwortlichkeiten.
Erarbeitung von Erweiterungsoptionen für die zukünftige Entwicklung der Bahninfrastruktur: Im Herbst 2007 hat der Bundesrat dem Parlament die Vorlage zum Ausbau der Eisenbahninfrastruktur (ZEB) unterbreitet (BBl 2007 7683). Diese beschränkt sich auf die dringendsten Projekte zur Senkung von Reisezeiten und Erhöhung von Kapazitäten. Sie verzichtet aus finanziellen Gründen auf viele Ausbauwünsche der Kantone. Denen soll mit einer Folgebotschaft (ZEB 2) nach Möglichkeit nachgekommen werden.
Geprüft werden u.a. der weitere Ausbau der Strecke Lausanne-Genf oder ursprünglich im NEAT-Projekt enthaltene Zufahrts-Tunnels.
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Revision des Luftfahrtgesetzes: Die Teilrevision I des Luftfahrtgesetzes (LFG; SR 748.0) ist die erste von drei aufeinander abgestimmten Revisionen. Sie beinhaltet unter anderem die Umsetzung der Leitsätze für die künftige Luftfahrtpolitik, wie sie im Bericht über die Luftfahrtpolitik der Schweiz formuliert sind. Die Revision wird gleichzeitig zum Anlass genommen, präzisere Rechtsgrundlagen für die Aufsichtstätigkeit des Bundesamt für Zivilluftfahrt zu schaffen und das LFG an das heutige rechtliche Umfeld anzupassen. Unter dem Titel «Economic Regulation» werden Grundsätze für die Gebührenerhebung auf Flugplätzen erlassen, die Aufteilung der Security-Kosten (hoheitlich/nicht hoheitlich) definiert und festgelegt, wer welche Kosten zu tragen hat. Vorgesehen sind weiter die Einführung einer separat auszuweisenden Sicherheitsgebühr für die Finanzierung von Schutzmassnahmen und Vorgaben für die Verwendung dieser Gelder.
Das heutige System der Aufteilung und Tragung von Flugsicherungskosten wird überarbeitet. Neu geschaffen werden rechtliche Grundlagen für die Erhöhung des Kostendeckungsgrades. Die rechtlichen Grundlagen für die Flugunfalluntersuchungen werden angepasst und die beiden Unfalluntersuchungsstellen für Flugunfälle und für Unfälle im Bahnverkehr zusammengelegt. Die Teilrevision II des LFG beinhaltet die Überarbeitung der Bewilligungsverfahren im Infrastrukturbereich. Die Teilrevision III des LFG hat den im Bericht über die Luftfahrtpolitik der Schweiz thematisierten Bundeseinfluss auf Landesflughäfen und die Frage der Trägerschaft dieser Infrastrukturanlagen zum Gegenstand.
Öffnung des Postmarktes und Sicherstellung der Grundversorgung: Bei der Revision der Postgesetzgebung (SR 783.0) sollen die weiteren Marktöffnungsschritte festgelegt werden. Dabei soll die flächendeckende Grundversorgung bei einer Öffnung des Postmarktes gewährleistet werden. Die Rahmenbedingungen der Post sollen verbessert werden, damit sie sich auch in Zukunft erfolgreich behaupten kann.
Bericht zur Bundesbeteiligung am Unternehmen Swisscom AG: In Erfüllung der überwiesenen parlamentarischen Vorstösse wird der Bundesrat dem Parlament einen Bericht zur Bundesbeteiligung am Unternehmen Swisscom AG unterbreiten. Dieser wird neben der Frage der Zusammensetzung des zukünftigen Aktionariats insbesondere auf die Sicherstellung der Grundversorgung, der Wahrung der sicherheitspolitischen Interessen und der Staatsunabhängigkeit der Medien eingehen. Auf der Auslegeordnung aufbauend werden die Vorstellungen des Bundesrates für das weitere Vorgehen skizziert.
Überprüfung der Zielerreichung (Indikatoren) Für die Überprüfung des Ziels 4 stützt sich der Bundesrat auf folgende Indikatoren:
Fahrleistungen im Personen- und Güterverkehr
Verkehrsleistungen im Personen- und Güterverkehr
Modalsplit im Personenverkehr
Modalsplit im Güterverkehr
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4.2
Leitlinie 2: Die Sicherheit gewährleisten
Infolge der immer diffuser werdenden Bedrohungslage wird die Gewährleistung der Sicherheit zunehmend komplexer und aufwändiger. Das sicherheitspolitische Umfeld wird insbesondere geprägt durch die Gefahren des internationalen Terrorismus und der Weiterverbreitung von Massenvernichtungswaffen sowie durch die grenzüberschreitenden Auswirkungen regionaler Konflikte. Gleichzeitig nimmt die Gewaltbereitschaft und Kriminalität auch in unserer Gesellschaft zu. Die Wahrung von Sicherheit wird als nationale und internationale, zivile und militärische Verbundaufgabe betrachtet. Deshalb ist es der Wille des Bundesrates, dass die Prävention, die internationale Zusammenarbeit und die internen Strukturen im Sicherheitsbereich optimiert werden.
4.2.1
Ziel 5: Der Gewaltanwendung und der Kriminalität vorbeugen und diese bekämpfen
Strategie des Bundesrates Um Gewaltbereitschaft und Kriminalität in unserer Gesellschaft vorzubeugen und sie zu bekämpfen, ist die Justiz- und Polizeizusammenarbeit mit den Kantonen zu verstärken. Der Gewalt lässt sich nur wirksam begegnen, wenn die zuständigen Behörden gemeinsam geeignete Massnahmen treffen. Um Gewalttätige von Sportstadien und deren Umgebung fernzuhalten, stehen den staatlichen Sicherheitskräften der Schweiz seit Anfang 2007 neue Instrumente zur Verfügung (BWIS, SR 120).
Dies geschieht unter Wahrung der individuellen Grundrechte und der bundesstaatlichen Zuständigkeitsordnung.
Um der historisch bedingten Rechtszersplitterung des Polizeirechts des Bundes Abhilfe zu schaffen, hat der Bundesrat eine schrittweise Erneuerung des Polizeirechts des Bundes eingeleitet. Zur besseren Vorbeugung und Bekämpfung von Kriminalität sollen zudem die Strafbestimmungen des Strafgesetzbuches (SR 311.0) kohärent ausgestaltet werden.
Erforderliche Massnahmen zur Zielerreichung
Erneuerung des Polizeirechts auf Stufe Bund: Der Bundesrat entscheidet, ob er das Polizeirecht auf Stufe Bund neu in einem umfassenden Gesetz regeln will oder ob die Gesetzgebung weiterhin aus einzelnen Spezialgesetzen bestehen soll. Dabei wahrt der Bundesrat die heutigen Grundkompetenzen der Kantone und berücksichtigt die dynamischen Anpassungen des Schengen-Acquis.
Neuregelung der Organisation der Strafbehörden des Bundes: Der Bundesrat bestimmt die aufgrund der neuen Strafprozessordnung (BBl 2007 6977) notwendig gewordene Neuregelung der Organisation der Strafbehörden des Bundes (Polizei, Staatsanwaltschaft, gerichtliche Behörden und Vollzugsbehörden).
793
Überprüfung der Kohärenz der Strafbestimmungen des Bundesrechts: Hierzu ist eine umfassende Analyse der Höhe der Strafen je nach Tatbeständen vorzunehmen. Zudem untersucht der Bundesrat die Strafwürdigkeit der Straftaten und entscheidet gegebenenfalls über die Aufhebung oder Anpassung gewisser Bestimmungen.
Überprüfung der Zielerreichung (Indikatoren) Der Bundesrat setzt sich zum Ziel, die Gewaltanwendung und Kriminalität in unserem Land zu senken. Für die Überprüfung des Zieles 5 stützt er sich auf die Kriminalitätsstatistiken (Verzeigungen, Verurteilungen (Erwachsene) und Jugendstrafurteile).
4.2.2
Ziel 6: Internationale Zusammenarbeit im Justiz- und Polizeibereich verstärken
Strategie des Bundesrates Bei der Bekämpfung von organisierter Kriminalität, Wirtschaftskriminalität und Terrorismus nimmt die Bedeutung einer effizienten Zusammenarbeit mit ausländischen Strafverfolgungsbehörden seit Jahren stetig zu. Der einzelne Staat vermag die Herausforderungen, die sich an eine wirksame Verbrechensbekämpfung stellen, immer weniger allein bewältigen. Deshalb wirkt die Schweiz beim kontinuierlichen Ausbau des internationalen Vertragsnetzes auf dem Gebiet der Zusammenarbeit in Strafsachen aktiv mit. Der Bundesrat hilft mit, die internationale Zusammenarbeit bei der Bekämpfung des internationalen Terrorismus unter Betonung der Rechtsstaatlichkeit und der Menschenrechte zu verbessern.
Vor allem die Zusammenarbeit mit der EU wird immer wichtiger, hier müssen bilateral gangbare Wege gefunden werden. Der Bundesrat setzt die Assoziierung an Schengen/Dublin zügig um. So kann die Schweiz ihre Handlungsfähigkeit bewahren und gleichzeitig ihre Interessen wahrnehmen.
Erforderliche Massnahmen zur Zielerreichung
Anpassungen des schweizerischen Rechts an die zukünftigen Weiterentwicklungen des Schengen-Besitzstandes (Schengen-Acquis): Seit der Unterzeichnung des Assoziierungsabkommens an Schengen (BBl 2004 7149) sind der Schweiz bereits mehr als 40 Weiterentwicklungen des Schengen-Besitzstandes (Verordnungen und Beschlüsse der EU, welche die Schweiz am 26. Oktober 2004 unterzeichnet und übernommen hat) notifiziert worden. Es geht nun darum, die schweizerische Gesetzgebung an diese Änderungen anzupassen. Es ist damit zu rechnen, dass weiterhin Bestimmungen notifiziert werden, welche in der Legislaturperiode 20072011 im schweizerischen Recht umgesetzt werden müssen, und zwar sowohl auf Gesetzes- wie auch auf Verordnungsstufe (z.B. Fragen des Informationsaustausches und des Datenschutzes).
Intensivierung der Zusammenarbeit mit der EU im justiziellen Bereich: Eurojust ist eine unabhängige Einrichtung der EU, die zum Ziel hat, die justizielle Zusammenarbeit bei der Bekämpfung der schweren, häufig von transnationalen kriminellen Vereinigungen begangenen Kriminalität effizienter und koordinierter auszugestalten. Damit wird ein bereits mit Europol
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auf polizeilicher Ebene bestehendes Abkommen im Interesse verstärkter Sicherheit durch ein Abkommen auf justizieller Ebene ergänzt.
Ausbau der bilateralen Abkommen über die Zusammenarbeit bei der Bekämpfung der Kriminalität: Die Abkommen regeln die grenzüberschreitende Zusammenarbeit zwischen den nach jeweiligem Landesrecht zuständigen Polizeibehörden im Bereich des Informationsaustauschs, der Koordination operativer Einsätze, der Einsetzung von gemeinsamen Arbeitsgruppen sowie bei der Aus- und Weiterbildung unter Wahrung eines hohen datenschutzrechtlichen Standards. Die Abkommen dienen in erster Linie der Bekämpfung der Schwerstkriminalität, sind jedoch auf alle Kriminalitätsbereiche anwendbar.
Überprüfung der Zielerreichung (Indikatoren) Keine Kernindikatoren
4.2.3
Ziel 7: Sicherheitspolitik umsetzen
Strategie des Bundesrates Die Strategie «Sicherheit durch Kooperation» ist nach wie vor eine gültige und wichtige Maxime. Der Bundesrat wird sie auf nationaler und internationaler Ebene fortsetzen. Innerhalb des Landes muss der Bundesrat dafür sorgen, dass die Krisenreaktionsfähigkeit der Schweiz sichergestellt ist. Insbesondere die Abhängigkeit der öffentlichen Verwaltung, Blaulichtorganisationen, Telekommunikation, Energieund Wasserversorgung, Finanzwesen, Industrie, Gesundheitswesen sowie Transport und Logistik von den Informations- und Telekommunikationstechnologien nimmt immer mehr zu. Diese Sektoren sind deshalb vor Bedrohungen sowie Ausfällen, Pannen und Naturkatastrophen verstärkt zu schützen. Die Sicherheit der Schweiz und ihrer Bewohner erfordert aber auch ein Engagement jenseits der Grenzen: Instabilität und bewaffnete Konflikte, selbst in weit entfernten Gebieten, können sich direkt und unmittelbar auf die Sicherheit der Schweiz auswirken. Die Friedensförderung mit zivilen und militärischen Mitteln kann hier einen wichtigen Beitrag zur Sicherheit der Schweiz leisten.
Erforderliche Massnahmen zur Zielerreichung
Revision des Zivildienstgesetzes (SR 824.0) und des Bundesgesetzes über die Wehrpflichtersatzabgabe (SR 661): Der Bundesrat entscheidet über die Einführung des Tatbeweises bei der Zulassung zum Zivildienst. Die Vollzugsnormen des Zivildienstrechtes sollen optimiert werden. Zudem entscheidet der Bundesrat über die Erhöhung der Wehrpflichtersatzabgabe.
Tiger-Teilersatz: Mit ihren Kampfflugzeugen stellt die Luftwaffe insbesondere den Luftpolizeidienst sicher und bildet den Aufwuchskern Kampfführung in der Luft. Nach der für 2010 geplanten Ausserdienststellung der F5-Tiger-Flotte wird aber die erforderliche Durchhaltefähigkeit im Luftpolizeidienst nicht mehr gewährleistet sein. Mit dem Tiger Teilersatz soll die von der Luftwaffe geforderte Leistung im Luftpolizeidienst weiterhin sichergestellt werden.
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Änderung der Militärgesetzgebung (SR 510.10): Mit dieser Revision werden die Ausbildung und der Einsatz der Armeeangehörigen im Ausland neu geregelt. Zudem geht es um die Änderung des parlamentarischen Genehmigungsverfahrens bei Friedensförderungs- und Assistenzdiensten sowie um die Schaffung formell-gesetzlicher Grundlagen für die militärischen Informationssysteme mit besonders schützenswerten Personendaten und Persönlichkeitsprofilen.
Bericht des Bundesrates über die sicherheitspolitische Strategie: Der Bundesrat wird den Bericht vom 7. Juni 1999 über die Sicherheitspolitik der Schweiz (SIPOL B 2000, BBl 1999 7657) einer Überprüfung unterziehen und entscheiden, ob entweder ein aktualisierter SIPOL B 2000 oder ein neuer Bericht vorzulegen ist.
Schaffung eines Sicherheitsdepartements: Aufgrund der zunehmenden Komplexität der Bedrohungslage und des entsprechend wachsenden Koordinations- und Kooperationsbedarfs zwischen den im Sicherheitsbereich tätigen Organisationseinheiten hat der Bundesrat dem EJPD und dem VBS den Auftrag erteilt, gegebenenfalls unter Einbezug des EFD Lösungen betreffend die Schaffung eines Sicherheitsdepartements zu finden. Der Bundesrat wird darüber entscheiden, welche sicherheitspolitisch relevanten Bereiche in einem Sicherheitsdepartement vereint werden sollen.
Überprüfung der Zielerreichung (Indikatoren) Der Bundesrat stellt im Bericht an die Bundesversammlung gemäss Artikel 149b des Militärgesetzes (MG, SR 510.10) eine Lageanalyse zusammen.
4.3
Leitlinie 3: Die gesellschaftliche Kohäsion stärken
Die demografischen Perspektiven und die Folgewirkungen erfordern frühzeitige und schrittweise Antworten. Die Anpassung des Systems der sozialen Sicherheit, der Gesundheitspolitik und der Sozialpolitik ist weiterzuführen. Dabei steht die finanzielle Konsolidierung der Sozialwerke im Vordergrund. Zudem gehören die Ausgestaltung des flexiblen Übergangs in den Ruhestand oder die Ausgestaltung und Anreizwirkungen von Sozialleistungen zu den Prioritäten. Der Sport ist im Dienste von Gesundheit, Erziehung, Bildung, Leistungsbereitschaft, Integration, Kohäsion und Wirtschaft zu fördern. Das Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger in die Fähigkeit des Staates, den gesellschaftlichen Zusammenhalt zu gewährleisten, ist zu stärken.
4.3.1
Ziel 8: Sozialwerke sanieren und sichern
Strategie des Bundesrates Die demografische Alterung der Gesellschaft muss ohne Überwälzung von übermässigen Kosten auf künftige Generationen angegangen werden. Um die finanzielle Stabilität der AHV zu gewährleisten, sind die Leistungen anzupassen und neue Einnahmequellen zu erschliessen. Um das Ziel der langfristigen Sanierung der Invalidenversicherung zu erreichen, sind der Vollzug der 5. IV-Revision sicherzustellen und die neuen Instrumente zu implementieren; die Zusatzfinanzierung der 796
Invalidenversicherung befindet sich in parlamentarischer Beratung. Schliesslich gilt es die Stabilität der öffentlich-rechtlichen Vorsorgeeinrichtungen zu sichern.
Der Bundesrat will das Potenzial aller Generationen vermehrt fördern und nutzen. In der AHV sollen deshalb Begleitmassnahmen entwickelt werden, um die Anreize für einen längeren Verbleib im Arbeitsleben zu verstärken. Diese Massnahmen sollen die im Rahmen der 11. AHV-Revision und der Strukturreform der beruflichen Vorsorge ergriffenen Massnahmen verfeinern und ergänzen. Im Bereich der Invalidenversicherung sind die in der 5. IV-Revision neu eingeführten Instrumente umzusetzen und deren Wirksamkeit zu überprüfen.
Erforderliche Massnahmen zur Zielerreichung
Anpassung der Altersvorsorge an die demografische Entwicklung: Im Rahmen der 11. AHV-Revision (BBl 2000 1865) hat der Bundesrat eine weitere Vorlage in Aussicht gestellt, um die finanzielle Stabilität der AHV zu sichern. Dabei sieht er folgende Stossrichtungen vor: neues Rentensystem, das die Ausgestaltung der Leistungen in Abhängigkeit von der demografischen Entwicklung ermöglicht; flankierende Massnahmen, damit ältere Menschen vermehrt erwerbstätig bleiben; Sicherstellung der Finanzierung der AHV; Modernisierung der Organisation der AHV.
Umsetzung der 5. IV-Revision: Die 5. IV-Revision ist am 1. Januar 2008 in Kraft getreten (SR 831.20). In den kommenden Jahren wird der Bundesrat den Vollzug sicherstellen, die neuen Abläufe und Instrumente implementieren und sie einer Wirksamkeitsüberprüfung unterziehen; dabei gilt es die Auswirkungen der 4. IV-Revision mit zu berücksichtigen. Zudem will der Bundesrat mit einer Anpassung der Bestimmungen zur Bemessung des Invaliditätseinkommens den regionalen Unterschieden in der Lohnstruktur besser Rechnung tragen.
Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Vorsorgeeinrichtungen: Die Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Vorsorgeeinrichtungen soll durch eine vollständige Kapitalisierung innert 30 Jahren gesichert werden. Zudem gilt es Fragen der institutionellen Ausgestaltung zu regeln (Staatsgarantie, Aufsicht, Entscheidorgane).
Überprüfung der Zielerreichung (Indikatoren) Zur Überprüfung der Umfeldentwicklung von Ziel 8 stützt sich der Bundesrat auf folgende Indikatoren:
Altersquotient
Einnahmen und zukünftiger Finanzierungsbedarf der Sozialversicherungen
Sozialquoten gemäss Gesamtrechnung soziale Sicherheit
Erwerbstätigenquote
Saldo der im Umlageverfahren finanzierten Sozialversicherungen
Sozialhilfequote und Armutsquote von Personen im Erwerbsalter nach Transfers und Steuern
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4.3.2
Ziel 9: Gesundheitskosten eindämmen Gesundheit fördern
Strategie des Bundesrates Bei den Faktoren, die das Kostenwachstum in der obligatorischen Krankenpflegeversicherung antreiben, strebt der Bundesrat eine Trendwende an. Mit seinen dem Parlament im Jahr 2004 unterbreiteten Vorschlägen zur Revision KVG in den Bereichen Vertragsfreiheit, Kostenbeteiligung, Spitalfinanzierung und Managed Care hat er Ansätze aufgezeigt, mit welchen die kosteneindämmenden Anreize im heutigen System gestärkt werden können. Die parlamentarische Beratung dieser Vorlagen (mit Ausnahme der Spitalfinanzierung) ist noch nicht abgeschlossen. Parallel dazu will der Bundesrat seinen eigenen Spielraum im Bereich der Leistungsvergütung auf Verordnungsstufe weiter ausschöpfen und damit Kostenentwicklungen eindämmen.
Zudem strebt der Bundesrat einen Paradigmenwechsel hin zur Prävention und Gesundheitsförderung an, welcher eine Gesamtstrategie im Sinne übergeordneter Präventions- und Gesundheitsförderungsziele erfordert. Die Koordination und die Zusammenarbeit der Akteure sowie die Umsetzung der verschiedenen Massnahmen sind verbindlich zu regeln. Gleichzeitig ist die Koordination und Effizienz der bereits laufenden Aktivitäten im Bereich Prävention und Gesundheitsförderung zu verbessern. Zudem sollen die Organisationsstrukturen optimiert werden. Im Weiteren beabsichtigt der Bundesrat, auf der Basis des Verfassungsauftrags in Artikel 118 Absatz 2 BV, neue gesetzliche Grundlagen zu schaffen, damit der Bund in der Bekämpfung von stark verbreiteten oder bösartigen nichtübertragbaren und psychischen Krankheiten aktiv werden kann. Eine positive Beeinflussung des Gesundheitsverhaltens birgt ein grosses Potenzial zur Dämpfung der Kostenentwicklung im Gesundheitswesen. Es gilt deshalb verschiedene nationale Präventionsprogramme zu stärken. Dabei ist der über den Bundeshaushalt zu deckende Mittelbedarf für neue Aufgaben oder Aufgabenintensivierungen durch eine entsprechende Prioritäten- und Posterioritätensetzung mit den im Budget und Finanzplan des Bundes eingestellten Mitteln zu finanzieren.
Erforderliche Massnahmen zur Zielerreichung
Kosteneindämmung in der obligatorischen Krankenpflegeversicherung: In der sozialen Krankenversicherung werden Leistungen vergütet, die von zugelassenen Leistungserbringern erbracht werden und die wirksam, zweckmässig und wirtschaftlich sind. Dabei gibt das KVG Rahmenregelungen vor, die auf Verordnungsstufe von Bundesrat und Departement konkretisiert werden. Der Bundesrat wird prüfen, bei welchen Umsetzungsentscheiden ein Kostensenkungspotenzial besteht, und dieses ausschöpfen. Dabei sollen nur diejenigen Leistungen, welche die Kriterien der Wirksamkeit, Zweckmässigkeit und Wirtschaftlichkeit erfüllen, bei mindestens gleich hoher Qualität wie bisher vergütet werden.
Gesetzliche Neuregelung von Prävention und Gesundheitsförderung: Gegenstand der Vorlage sollen Massnahmen des Bundes zur Bekämpfung von nichtübertragbaren und psychischen Krankheiten sein, die stark verbreitet oder bösartig sind (gemäss Art. 118 Abs. 2 Bst. b BV); die Koordination und gemeinsame Ausrichtung der Präventionsaktivitäten des Bundes, der Kantone und privater Akteure durch nationale Präventions- und Gesundheitsförderungsziele; die Koordination der Präventionsaktivitäten der Bun-
798
desstellen durch eine bundesrätliche Strategie für Prävention und Gesundheitsförderung; die Neugestaltung der Verwaltung der Präventionsabgaben, welche aufgrund von Artikel 28 des Bundesgesetzes über die Tabakbesteuerung (SR 641.31) und von Artikel 20 KVG erhoben werden.
Stärkung der Gesundheit der Bevölkerung mittels nationaler Präventionsprogramme: Die drei nationalen Präventionsprogramme (Tabak, Ernährung und Bewegung, Alkohol) beinhalten verschiedene Präventionsmassnahmen, welche auf unterschiedlichster Ebene (Bund, Kantone, Gemeinden) das Gesundheitsverhalten der schweizerischen Bevölkerung thematisieren und beeinflussen. Der Bundesrat wird wesentliche Vollzugsentscheide zur Umsetzung dieser Programme fällen. Im Zusammenhang mit dem Nationalen Programm Tabak wird er die Botschaft über die Genehmigung und Umsetzung der WHO-Tabakkonvention verabschieden. Parallel dazu will er die in der Konvention verlangten Massnahmen zur Tabakprävention gesetzlich verankern. Bei der Umsetzung dieser nationalen Präventionsprogramme ist der Bund namentlich für die Koordination zuständig. Ebenso wichtig ist die Evaluation der Ergebnisse.
Überprüfung der Zielerreichung (Indikatoren) Zur Überprüfung der Umfeldentwicklung von Ziel 9 stützt sich der Bundesrat auf folgende Indikatoren:
Kosten des Gesundheitswesens
Verlorene potenzielle Lebensjahre nach Todesursachen
4.3.3
Ziel 10: Gesellschaftlichen Zusammenhalt fördern
Strategie des Bundesrates Die Bundesverfassung hält in Artikel 12 fest, dass Personen, die in Not geraten und nicht in der Lage sind, für sich zu sorgen, Anspruch haben auf Hilfe und Betreuung und auf die Mittel, die für ein menschenwürdiges Dasein unerlässlich sind. Diesem Grundrecht und den Sozialzielen in Artikel 41 BV soll vor dem Hintergrund der sich verschärfenden Armutsproblematik in der Schweiz besondere Aufmerksamkeit geschenkt werden. Neben Armut ist auch Gewalt ein Faktor, der den gesellschaftlichen Zusammenhalt gefährdet. Aus diesem Grund will der Bundesrat den Ursachen nachgehen, die zu Gewalttaten führen können und entsprechende Massnahmen zur Diskussion stellen.
Der Bundesrat will sich konkret dafür einsetzen, dass der Anteil der von der Sozialhilfe unterstützten Personen sinkt (im Jahr 2005 betrug der gesamtschweizerische Durchschnitt 3,3 % der Bevölkerung).
Erforderliche Massnahmen zur Zielerreichung
Entwicklung einer Strategie zur Bekämpfung der Armut: Die Armut in der Schweiz hat in den letzten Jahren zugenommen und die Zahl der von Sozialhilfe abhängigen Menschen ist stark gestiegen. Zu den von Armut betroffenen oder bedrohten Bevölkerungsgruppen gehören Menschen mit Bildungsdefiziten, Langzeitarbeitslose, Familien und insbesondere alleinerziehende Mütter sowie die Working poor. Aufgrund der verschärften Armutsproble799
matik sowie eines parlamentarischen Auftrags (06.3001 Mo SGK-N, Gesamtschweizerische Strategie zur Bekämpfung der Armut) wird der Bundesrat gemeinsam mit den zentralen Akteuren (Kantone, Gemeinden, Sozialpartner usw.) eine schweizerische Strategie zur Bekämpfung der Armut erarbeiten. Eine Änderung der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen steht dabei auch aufgrund des beschränkten finanziellen Handlungsspielraums des Bundes nicht zur Diskussion. Für die Bekämpfung der Armut sind in erster Linie die Kantone und Gemeinden zuständig. Das soll so bleiben. Die Aufgabe des Bundes beschränkt sich im Wesentlichen auf die bessere Koordination und die effizientere Gestaltung der Massnahmen zur Armutsbekämpfung. In einem ersten Schritt soll eine Strategie erarbeitet werden mit dem Ziel, konkrete Massnahmen für einen nationalen Aktionsplan zur Bekämpfung der Armut zu entwickeln (vgl. dazu auch Ziff. 4.5.4).
Die Strategie soll anschliessend im Rahmen einer nationalen Konferenz der Öffentlichkeit vorgestellt werden.
Berichte betreffend Jugendgewalt und Gewalt im sozialen Nahraum: Jugendgewalt und Jugendkriminalität scheinen in den letzten Jahren zugenommen zu haben. Aufgrund zweier Postulate (03.3298; 06.3646) wird der Bundesrat einen Bericht vorlegen, der vertieft auf die Problematik der Jugendgewalt eingeht, die Ursachen beleuchtet und konkrete Massnahmen auf gesellschaftlicher und politischer Ebene vorschlägt. Zugleich wird er aufgrund des Postulats 05.3694 auch einen Bericht vorlegen, der über die Ursachen von Gewalt im sozialen Nahraum informiert, die bereits ergriffenen Massnahmen darstellt und Empfehlungen an die verschiedenen Akteure enthält.
Überprüfung der Zielerreichung (Indikatoren) Für die Überprüfung des Ziels 10 stützt sich der Bundesrat auf folgende Indikatoren:
Erwerbstätige und Beschäftigte
Erwerbslose und Arbeitslose
Bildungsstand der Bevölkerung
Ressourcenindex
soziodemografischer Lastenausgleichindex
Altersquotient
Sozialquoten gemäss Gesamtrechnung soziale Sicherheit
Sozialhilfequote
Armutsquote von Personen im Erwerbsalter nach Transfers und Steuern
Anteil der Ausgaben für Prävention und Gesundheitsförderung an den Gasamtkosten des Gesundheitswesens
Die Einflussmöglichkeiten des Bundes auf den Anteil der Sozialhilfebezügerinnen und -bezüger sind allerdings beschränkt, da dieser stark von der Konjunktur, gesellschaftlichen Tendenzen (u. a. abnehmende Tragfähigkeit familiärer Netze) und vom Zusammenspiel verschiedener Versicherungszweige (insb. Arbeitslosen- und Invalidenversicherung) wie auch verschiedener Politiken (Sozial-, Familien- und Steuer-
800
politik) abhängt. Zudem handelt es sich bei der Sozialhilfe um eine kantonale Kompetenz und es braucht Zeit, bis ergriffene Massnahmen auch wirken.
4.4
Leitlinie 4: Die Ressourcen nachhaltig nutzen
Angesichts der demografischen und wirtschaftlichen Entwicklung wird der Energieund der Ressourcenbedarf weltweit steigen. Vor diesem Hintergrund muss die Nutzung der Ressourcen und der Naturräume nachhaltig gestaltet und die Belastung der Umwelt gesenkt werden. Die Energie- und Ressourcenversorgung muss sichergestellt werden. Die Handlungslinien orientieren sich an der vom Bundesrat Ende 2007 erneuerten Strategie «Nachhaltige Entwicklung».
4.4.1
Ziel 11: Energieversorgung sicherstellen
Strategie des Bundesrates Die Schweiz entwickelt innovative Strategien zur sicheren Energieversorgung, die Klima und Ressourcen schonen. Ziel ist die Gewährleistung der mittel- und langfristigen Versorgungssicherheit mit Energie unter Berücksichtigung des Klima- und Umweltschutzes. Angesichts des steigenden Energieverbrauchs reichen die bisherigen energiepolitischen Massnahmen nicht aus, um mittel- und langfristig eine sichere Energieversorgung der Schweiz zu gewährleisten. Dies zeigen mit aller Deutlichkeit die im Jahr 2007 publizierten Energieperspektiven 2035. Bei den Energieträgern Öl und Gas ist die Versorgungslage aufgrund der Abhängigkeit vom Ausland und der begrenzten fossilen Reserven unsicher. Zudem müssen die CO2-Emissionen angesichts des globalen Klimawandels reduziert werden. Beim Strom, der einen Viertel des gesamten Energieverbrauchs ausmacht, droht wegen dem Auslaufen der langfristigen Importverträge und der begrenzten Lebensdauer der Kernkraftwerke eine Versorgungslücke. Der Bundesrat hat deshalb neue energiepolitische Grundsätze festgelegt. Die Strategie stützt sich auf vier Säulen: Energieeffizienz, erneuerbare Energien, Grosskraftwerke und Energieaussenpolitik.
Die energiepolitischen Ziele werden im Rahmen der Umsetzung der Energiestrategie des Bundesrates, namentlich zusammen mit den Aktionsplänen zu Energieeffizienzmassnahmen und zur Förderung der erneuerbaren Energien, erarbeitet und festgelegt.
Erforderliche Massnahme zur Zielerreichung
Umsetzung der Energiestrategie: Der Bundesrat verabschiedet Anfang 2008 Aktionspläne zu Energieeffizienzmassnahmen und zur Förderung der erneuerbaren Energien mit konkreten Vorschlägen auf Gesetzes- und Verordnungsstufe und leitet die erforderlichen Gesetzgebungsarbeiten ein. Es geht u.a. um die Revision des CO2-, des Energie- und des Gewässerschutzgesetzes, aber auch um Anpassungen im Raumplanungs-, im Steuer- oder im Mietrecht. Für die Deckung der restlichen Stromlücke setzt der Bundesrat weiterhin auf Kernenergie. Er erachtet den Ersatz der bestehenden oder den Neubau von Kernkraftwerken als notwendig. Als Übergangslösung sollen bei Bedarf Gaskombikraftwerke eingesetzt werden. Mit Blick auf allfällige Gesuche der Stromwirtschaft will der Bundesrat die Verkürzung der 801
Bewilligungs- und Bauverfahren im Rahmen der bestehenden gesetzlichen Grundlagen prüfen. Zudem erarbeitet der Bundesrat eine Strategie für eine verstärkte Energieaussenpolitik und einen Bericht zur Beschleunigung von Bewilligungsverfahren für Grosskraftwerke.
Überprüfung der Zielerreichung (Indikatoren) Für die Überprüfung des Ziels 11 stützt sich der Bundesrat auf folgende Indikatoren:
Endverbrauch fossiler Energieträger
Elektrizitätsverbrauch
Anteil der erneuerbaren Energie am Endenergieverbrauch
Energiebilanz
Energiebilanz erneuerbarer Energieträger
Modalsplit im Personenverkehr
Modalsplit im Güterverkehr
Energieintensität der Volkswirtschaft
4.4.2
Ziel 12: Schonender Umgang mit den natürlichen Ressourcen
Strategie des Bundesrates Die Umweltpolitik hat in den letzten Jahrzehnten beachtliche Fortschritte erzielt, sowohl international wie national. Gleichwohl ist die Schweiz weiterhin grossen Belastungen ausgesetzt. Das Gleichgewicht von Schutz und Nutzung der natürlichen Ressourcen Boden, Wasser, Luft, Wald usw. ist mit geeigneten Instrumenten so zu erhalten beziehungsweise herzustellen, dass diese auch von zukünftigen Generationen nachhaltig genutzt werden können. Umweltpolitik wird damit zur Ressourcenpolitik, die den Zugang zu den natürlichen Ressourcen (Luft, Wasser, Boden, Wald, Landschaft, Ruhe usw.) regelt; zudem leistet Umweltpolitik wichtige Beiträge zur Sicherheit (z.B. Hochwasserschutz), zur Gesundheit (z.B. via saubere Luft) und zur natürlichen Vielfalt (Biodiversität). Der Bundesrat entwickelt sie laufend weiter, nicht nur für die grösste Herausforderung, den Klimaschutz, sondern für alle Bereiche, so auch bezüglich Immissionen (Luftschadstoffe, Lärm, Erschütterungen usw.)
oder neuartigen chemischen Substanzen. Die Massnahmen und Strategien der Schweizer Umweltpolitik setzen in Zukunft verstärkt auf das Verursacherprinzip und orientieren sich vermehrt an ökonomischen Prinzipien.
Erforderliche Massnahmen zur Zielerreichung
802
Langfristige Finanzierung von Präventionsmassnahmen gegen Naturgefahren: Die Bewältigung der Aufgabe «Schutz für Mensch, Umwelt und Sachwerte» im Bereich der Naturgefahren ist eine gemeinsame Aufgabe von Bund und Kantonen (Verbundaufgabe). Eine Schwächung der Gefahrenprävention führt zu zusätzlichen Ausgaben für Schadenbehebungen und steht im Widerspruch zu einem nachhaltigen Ressourceneinsatz. Die Kantone setzen beträchtliche Mittel für Schutzbauten und Gefahrengrundlagen gemäss den Bestimmungen des Waldgesetzes (SR 921.0) und des Bundesgesetzes
über den Wasserbau (SR 721.100) ein. Der Bundesrat will den Schutz vor Naturgefahren stärken. Damit die nötigen Schutzmassnahmen realisiert werden können, beantragte der Bundesrat den eidgenössischen Räten mit einer Nachmeldung zum Voranschlag 2008 eine substanzielle Erhöhung der Verpflichtungs- und Voranschlagskredite (Hochwasserschutz, Schutz Naturgefahren, Wald) für den Zeitraum 20082011. Nicht zuletzt angesichts der sich abzeichnenden Belastungen des Bundeshaushalts aus den grossen Schutzbauten (z.B. Rhonekorrektion) beabsichtigt der Bundesrat, auch alternative Finanzierungsformen zu prüfen. Im Vordergrund steht dabei die vermehrte Berücksichtigung des Verursacherprinzips.
Entwicklung einer Klimapolitik nach 2012: Das Kyoto-Protokoll (SR 0.814.011) und das CO2-Gesetz (SR 641.71) verlangen weitere klimapolitische Massnahmen für die Zeit nach Ablauf der ersten Verpflichtungsperiode von 20082012. Der Bundesrat wird eine Vorlage unterbreiten mit neuen Reduktionszielen und mit Massnahmen zur Minderung der Treibhausgasemissionen sowie zur Anpassung an die Klimaänderung. Für das Vernehmlassungsverfahren wird er mit verschiedenen Varianten zur Einhaltung des klimaverträglichen Reduktionspfades arbeiten und danach dem Parlament die Botschaft mit einer konkreten Gesetzesvorlage unterbreiten.
Revision des Raumplanungsgesetzes (SR 700): Im Interesse einer haushälterischen Bodennutzung müssen die Zersiedelung eingedämmt und die Ansprüche an den Raum besser aufeinander abgestimmt werden. Der Bundesrat wird dazu das Raumplanungsgesetzes aktualisieren. Er wird vorab die Aufgaben des Bundes unter Wahrung des Subsidiaritätsprinzips klären und Verbesserungen im Bereich der Bundesplanungen und der kantonalen Richtplanungen vorschlagen. Ferner sollen die Siedlungsentwicklung nach innen gefördert und der Thematik der Bauzonen grössere Bedeutung beigemessen werden. Vorgesehen sind überdies eine Verstärkung des Planungsansatzes für Gebiete ausserhalb der Bauzonen mit mehr Verantwortung für die Kantone sowie die Verankerung der Städte und Agglomerationen im Gesetz.
Aktionsplan «Nachhaltige Entwicklung 20122015»: Der Bundesrat beabsichtigt, den Aktionsplan jeweils im Rhythmus der Legislaturperioden zu aktualisieren. Gegen Ende der 48. Legislaturperiode steht die nächste Aktualisierung für die Jahre 20122015 an.
Überprüfung der Zielerreichung (Indikatoren) Für die Überprüfung des Ziels 12 stützt sich der Bundesrat auf folgende Indikatoren:
Treibhausgasemissionen
CO2-Emissionen nach CO2-Gesetz
Feinstaubkonzentration
Siedlungsfläche pro Kopf
803
4.5
Leitlinie 5: Die Stellung der Schweiz in einer vernetzten Welt festigen
Internationale und nationale Entwicklungen verflechten sich zusehends. Entwicklungstrends und Herausforderungen auf internationaler Ebene sowie internationaler Wettbewerb werden immer bedeutsamer für die Schweizer Politik. Die Schweiz muss deshalb ihre Beziehungen zu ihren Nachbarländern und zu den übrigen Ländern ausbauen und im bilateralen und multilateralen Rahmen dazu beitragen, dass die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen weltweit verbessert sowie Friede und Wohlstand gefördert werden.
4.5.1
Ziel 13: Konsolidierung der Beziehungen zur EU
Strategie des Bundesrates Der Europabericht 2006 (BBl 2006 6815), der sieben Jahre nach dem Integrationsbericht von 1999 (BBl 1999 3935) erschienen ist, bot dem Bundesrat die Gelegenheit, die zwischenzeitlichen Entwicklungen in der Schweiz und der EU zu analysieren. Der Bericht hebt namentlich die wachsende Interdependenz zwischen der Schweiz und der EU hervor, welche die Anpassung der schweizerischen Gesetzgebung an das Gemeinschaftsrecht über bilaterale Abkommen oder auf autonome Weise, die Weiterverfolgung der internen wirtschaftlichen Reformen und die Regelung der verschiedenen Probleme, die regelmässig im Rahmen der Beziehungen zwischen der Schweiz und ihrer Hauptpartnerin auftreten, notwendig macht. Im Speziellen führt der Bericht die in letzter Zeit abgeschlossenen Etappen auf: zuerst die Genehmigung der bilateralen Abkommen I (BBl 1999 8764) durch das Stimmvolk und die ersten damit gesammelten Erfahrungen, danach der Abschluss der bilateralen Abkommen II (BBl 2004 5965) und die Genehmigung der Abkommen über die Assoziierung der Schweiz an Schengen/Dublin (BBl 2004 7149) sowie des Protokolls über die Ausdehnung der Personenfreizügigkeit (BBl 2004 7125) durch den Souverän. Nach der Veröffentlichung des Berichts wurde schliesslich das neue Osthilfegesetz, das die Grundlage für den Beitrag der Schweiz an die Verminderung der wirtschaftlichen und sozialen Ungleichheiten in der erweiterten EU dient, vom Stimmvolk angenommen.
Die weitere bilaterale Zusammenarbeit umfasst namentlich die Umsetzung aller bestehenden bilateralen Abkommen mit der EU, die Erneuerung bestimmter Abkommen, die Überwachung der Anwendung der bestehenden Abkommen, ihre Anpassung an die rechtliche Entwicklung, ihre Weiterentwicklung und die Verwaltung der üblichen Angelegenheiten, die sich daraus ergeben. Sie kann ebenfalls zusätzliche Verhandlungen zu weiteren Themen von gemeinsamem Interesse einschliessen, falls dies machbar und angezeigt erscheint. Exploratorische Gespräche werden gegenwärtig in verschiedenen Bereichen geführt und könnten zu Verhandlungen führen (z.B. Agrar- und Lebensmittelbereich, Gesundheit, Teilnahme am Satellitennavigationssystem Galileo). In den Dossiers Elektrizität und Teilnahme der Schweiz an Eurojust liegen auf Seiten der Schweiz bereits Verhandlungsmandate vor. Der Bundesrat wird die neuen
Dossiers evaluieren und seine Prioritäten festlegen, damit ein koordiniertes europapolitisches Vorgehen sichergestellt werden kann.
Die Europapolitik der Schweiz ist nicht nur auf die Lösung bilateraler Fragen von gemeinsamem Interesse ausgerichtet, sondern auch auf die Unterstützung des euro804
päischen Integrationsprozesses als solchem. In diesem Zusammenhang wird der Bundesrat über einen allfälligen Erweiterungsbeitrag der Schweiz zugunsten der beiden Staaten, die am 1. Januar 2007 der EU beigetreten sind, Bulgarien und Rumänien, entscheiden. Damit würde er einem Begehren der Europäischen Kommission von Anfang 2007 entsprechen. Zudem soll das Personenfreizügigkeitsabkommen auf diese beiden Staaten ausgedehnt werden; das Übergangsregime wird vertraglich in Form eines referendumsfähigen Protokolls festgelegt werden. Die diesbezüglichen Verhandlungen wurden im Juli 2007 in Angriff genommen. Die ständige Überprüfung der Auswirkungen der Personenfreizügigkeit auf den Schweizer Arbeitsmarkt ist von grösster Bedeutung, entscheiden die eidgenössischen Räte doch im Jahr 2008 über die Weiterführung des Abkommens. Dieser Beschluss wird dem fakultativen Referendum unterstellt sein.
Erforderliche Massnahmen zur Zielerreichung
Weiterführung des Personenfreizügigkeitsabkommens mit der EU nach 2009: Das Freizügigkeitsabkommen (FZA, SR 0.142.112.681) ist für eine ursprüngliche Vertragsdauer von sieben Jahren vorgesehen. Diese Frist läuft am 31. Mai 2009 ab. Das Parlament muss über die Weiterführung des Abkommens Beschluss fassen. Die Behandlung im Parlament ist für die Sommersession 2008 vorgesehen. Der Genehmigungsbeschluss des Parlaments unterliegt dem fakultativen Referendum; dieser ist qua GuillotineKlausel auch für die anderen bilateralen Abkommen I von Relevanz.
Erweiterung des Personenfreizügigkeitsabkommens auf Rumänien und Bulgarien: Bulgarien und Rumänien sind am 1. Januar 2007 der europäischen Union beigetreten. Da das Freizügigkeitsabkommen ein gemischtes Abkommen darstellt, geht der Geltungsbereich nicht automatisch auf diese Länder über, sondern muss neu ausgehandelt werden. Aus diesem Grund muss die Schweiz ein Protokoll II zum Freizügigkeitsabkommen aushandeln. Es wird insbesondere Bestimmungen zum Übergangsregime zur schrittweisen Einführung der Freizügigkeit gegenüber den beiden genannten Staaten enthalten. Behandlung des Geschäfts durch Bundesrat und Parlament hängt von der Dauer der Verhandlungen ab. Das Protokoll muss mittels eines referendumsfähigen Bundesbeschlusses genehmigt werden.
Beitrag der Schweiz an Bulgarien und Rumänien zur Verringerung der wirtschaftlichen und sozialen Ungleichheiten in der erweiterten Europäischen Union: Der Bundesrat wird das Gesuch der Europäischen Kommission für die Finanzierung eines Erweiterungsbeitrags für Rumänien und Bulgarien, die am 1. Januar 2007 der EU beigetreten sind, voraussichtlich 2008 beantworten und falls Eintreten auf das Gesuch beschlossen wird Gespräche zum Abschluss eines Memorandum of Understanding zwischen der Europäischen Kommission und der Schweiz veranlassen.
Änderung des Güterverkehrsabkommens (SR 0.631.242.05): Ziel der Verhandlungen ist es, mögliche negative Auswirkungen auf Handel und Verkehr durch die auf den 1. Juli 2009 vorgesehene Änderung des EU-Zollkodexes zu verhindern. Diese sieht Sicherheitsmassnahmen wie die obligatorische Vorausanmeldung von grenzüberschreitenden Warentransporten im Verkehr mit Drittstaaten vor. Absicht der Schweiz ist es, dass die Sicherheitsstandards gegenseitig als gleichwertig anerkannt und die Voranmeldefrist auf Null reduziert werden.
805
Verhandlungen mit der EU über ein Gesundheitsabkommen: Es besteht ein gegenseitiges Interesse zwischen der Schweiz und der EU, im Bereich Gesundheit die Zusammenarbeit zu vertiefen. Deshalb soll die Teilnahme der Schweiz an den beiden Risikobewertungs-Agenturen der EU, der Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA) und dem Zentrum für die Prävention und die Bekämpfung von Krankheiten (ECDC), der Anschluss an vier EU-Warnsysteme in den Bereichen Infektionskrankheiten und Verbraucherschutz (Lebensmittel und sonstige Produkte (RAPEX)) sowie eine Teilnahme am EU-Aktionsprogramm 20072013 zu Gesundheit geregelt werden.
Freihandelsabkommen mit der EU im Agrar- und Lebensmittelbereich: Der Bundesrat wird voraussichtlich im ersten Quartal 2008 entscheiden, ob im Hinblick auf den Abschluss eines Freihandelsabkommens im Agrar- und Lebensmittelbereich Verhandlungen mit der EU aufgenommen werden sollen, und gegebenenfalls die Eckpunkte eines entsprechenden Verhandlungsmandates festsetzen. Mit einem solchen Abkommen würden die Lebensmittelpreise für die Schweizer Konsumentinnen und Konsumenten sinken und das Wachstum gefördert. Die vollständige gegenseitige Öffnung der Grenzen für die gesamte land- und ernährungswirtschaftliche Produktionskette würde neue Möglichkeiten für die Ausfuhr von qualitativ hochstehenden Lebensmitteln bieten, gleichzeitig würden aber auch die Einkommen der Bauernfamilien und des Agrar- und Lebensmittelsektors unter Druck kommmen. Eine sozialverträgliche Entwicklung könnte folglich nur garantiert werden, wenn Begleitmassnahmen vorgesehen würden und deren Finanzierung sichergestellt wäre.
Überprüfung der Zielerreichung (Indikatoren) Keine Kernindikatoren
4.5.2
Ziel 14: Multilaterales Regelwerk gestalten
Strategie des Bundesrates Die aktuelle Weltordnung mit der UNO und ihren regionalen Organisationen als zentralen politischen Instanzen sowie den Bretton-Woods-Institutionen und der WTO als Pfeiler einer multilateralen Weltwirtschaftsordnung steht mit den schweizerischen Interessen im Einklang. Unser Land muss sich zusammen mit anderen gleichgesinnten Staaten dafür einsetzen, dass diese Ordnung fortbesteht, indem sie sich an die neuen politischen und wirtschaftlichen Realitäten des 21. Jahrhunderts anpasst und sich weiterentwickelt. Seit dem UNO-Beitritt im Jahr 2002 verfügt die Schweiz über ein neues Instrument zur Wahrung ihrer Interessen und zur Durchsetzung ihrer aussenpolitischen Ziele. Sie legt grossen Wert auf eine freie, friedliche und auf dem Völkerrecht beruhende Weltordnung. Als praktisch universelle internationale Organisation hat die UNO eine grosse Legitimität. Sie ist das einzige globale Gremium, in dem die Staaten gemeinsame Probleme ohne jegliche thematische Schranken diskutieren können. Es liegt daher im Interesse der Schweiz, ihren Einsatz zugunsten der UN-Reformen fortzuführen, damit die UNO als wirksames Instrument zur Bewältigung der aktuellen Herausforderungen gestärkt werden kann. Mit ihrem 14. Rang als Beitragszahlerin setzt sich die Schweiz ein für eine wirksame und verantwortungsbewusste UNO, die gezielter auf die Bedürfnisse 806
der Mitgliedstaaten eingeht und einen effizienten Einsatz der Mittel gewährleistet.
Es ist für die Schweiz auch wichtig, dass das Engagement der Mitglieder zugunsten der operationellen Seite der UNO die Institution als Forum für Verhandlungen und für die Weiterentwicklung des Völkerrechts langfristig nicht schwächt. Durch gezielte Reformen sollen jedoch auch andere Rahmenvereinbarungen der internationalen Zusammenarbeit gestärkt werden: Der Bundesrat setzt sich mittels einem Vorschlag zur Reform der Quotenregelung für eine bessere Gouvernanzstruktur der internationalen Finanzierungsinstitutionen (IFI) ein und damit für eine bessere Vertretung der Empfängerländer in diesen Gremien. Was die WTO anbelangt ist die Schweiz an einem Abschluss der Doha-Runde (vgl. dazu Ziff. 4.1.1) interessiert und wird sich dafür einsetzen, dass die Verhandlungen einem Ergebnis zugeführt werden. Angesichts der noch weit auseinander liegenden Positionen nicht nur zwischen den G4, sondern auch zwischen zahlreichen anderen WTO-Mitgliedern, dürfte ein Abschluss in den nächsten zwölf Monaten schwierig zu erreichen sein.
Erforderliche Massnahmen zur Zielerreichung
Botschaft zum Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Rechte behinderter Menschen: Das Übereinkommen ist das achte grosse Menschenrechtsübereinkommen der Vereinten Nationen. Das Übereinkommen verbietet die Diskriminierung von Behinderten in allen Lebensbereichen und garantiert ihnen die bürgerlichen, politischen, wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Menschenrechte. Gesetze und Sitten, die behinderte Menschen benachteiligen, müssen beseitigt und Vorurteile gegenüber behinderten Menschen bekämpft werden. Die Konvention schafft keine neuen Verpflichtungen, sondern bestätigt grundsätzlich die bisherige Politik und Gesetzgebung der Schweiz im Bereich der Gleichstellung von Behinderten.
Botschaft zum Übereinkommen der Vereinten Nationen zum Schutz aller Personen vor dem Verschwindenlassen: Das Übereinkommen verbietet das Verschwindenlassen von Personen und ist das neunte grosse Menschenrechtsübereinkommen der Vereinten Nationen. Es regelt zum ersten Mal auf universeller Ebene das Recht jeder Person, nicht dem Verschwindenlassen unterworfen zu werden. Fälle von Verschwindenlassen sollen verhütet und die Straflosigkeit des Verbrechens bekämpft werden. Das Übereinkommen trägt zur Förderung der Achtung der Menschenrechte bei und entspricht somit den aussenpolitischen Zielen der Schweiz. Das Übereinkommen ist generell kompatibel mit der Schweizer Rechtsordnung. Es ist noch zu prüfen, ob sich ein punktueller Anpassungsbedarf ergibt.
UNO-Seerechtsübereinkommen sowie das Übereinkommen zur Durchführung des Teils XI des Seerechtsübereinkommens: Bei der Ratifikation des UNO-Seerechtsübereinkommens geht es um den Beitritt der Schweiz zu einem wichtigen internationalen Instrument zur Sicherheit der Seeschifffahrt, zum Schutze der Meeresumwelt und zur nachhaltigen Nutzung der Meeresressourcen.
Überprüfung der Zielerreichung (Indikatoren) Keine Kernindikatoren
807
4.5.3
Ziel 15: Friedensförderung und Konfliktprävention
Strategie des Bundesrates Die Friedenspolitik, die zivile Friedensförderung und die Förderung der Menschenrechte gehören zu den Prioritäten der schweizerischen Aussenpolitik. Mit der Annahme des Bundesgesetzes über Massnahmen zur zivilen Friedensförderung und Stärkung der Menschenrechte und der Genehmigung der entsprechenden Rahmenkredite haben die eidgenössischen Räte der Schweiz die für die Weiterführung ihrer aktiven Politik in diesen Bereich notwendigen Instrumente und Mittel zur Verfügung gestellt. Die Schweiz soll den Gebrauch dieser wirksamen Instrumente ausweiten und sie flexibel und koordiniert einsetzen, sei es nun mit ihrem Spezialwissen in wichtigen Bereichen (Mediation, Verfassungsfragen, Reform der Streitkräfte, Polizei, religiös bedingte Konflikte, Rolle der nichtstaatlichen bewaffneten Gruppen, Schutz der Grundrechte, Rolle der Wirtschaft und Menschenrechte, Vergangenheitsarbeit, Gleichstellung von Frau und Mann, Schutz der Zivilbevölkerung, Migration und Menschenhandel) oder über institutionalisierte Partnerschaften mit internationalen Organisationen, mit gleichgesinnten Staaten sowie mit Nichtregierungsorganisationen und wissenschaftlichen Institutionen.
Erforderliche Massnahme zur Zielerreichung
Botschaft über die Weiterführung von Massnahmen zur zivilen Friedensförderung und Stärkung der Menschenrechte 20122015: Festlegen der inhaltlichen und finanziellen Eckwerte.
Überprüfung der Zielerreichung (Indikatoren) Keine Kernindikatoren
4.5.4
Ziel 16: Armutsreduktion
Strategie des Bundesrates Armut und Ungleichheit bleiben die Hauptprobleme der Nord-Süd-Beziehungen. Sie sind Ursprung zahlreicher potenzieller Konflikte auf globaler Ebene und gefährden Friede und Sicherheit innerhalb und ausserhalb der nationalen Grenzen. Angesichts der Globalisierung hat sich die entwicklungspolitische Agenda in den letzten Jahren beträchtlich erweitert. Es ist heutzutage unerlässlich, die Politiken im Bereich der Landwirtschaft, der Aussenbeziehungen, der Finanzen, der Forschung und Innovation, des Aussenhandels, der Menschenrechte, der Migration, der Sicherheit, der Umwelt und der Wirtschaft zu koordinieren. Die Entwicklungspolitik ist eine Investition in eine gute Zukunft und muss deshalb auch als eine Politik verstanden werden, mit der die Schweiz ihre Interessen langfristig wahren kann. Die Entwicklungszusammenarbeit, die die Schweiz über ihre bilateralen, multilateralen und humanitären Instrumente betreibt, kann zur Erreichung der Milleniumsziele beitragen, die Sicherheit erhöhen und einen Beitrag leisten für eine Globalisierung, die für die Entwicklung förderlich ist.
808
Erforderliche Massnahmen zur Zielerreichung
Weiterführung der Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas und der GUS 20112015: Die Zusammenarbeit wird in den nächsten Jahren auf die Balkanstaaten und die Gemeinschaft unabhängiger Staaten ausgerichtet sein und folgende Ziele verfolgen: Förderung und Stärkung der Rechtsstaatlichkeit und der Menschenrechte sowie Aufbau und Festigung des demokratischen Systems; Förderung einer auf marktwirtschaftlichen Grundsätzen beruhenden nachhaltigen wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung. Die Formen der Zusammenarbeit beinhalten die technische und die finanzielle Zusammenarbeit, Massnahmen zur Förderung der Beteiligung am Welthandel und Massnahmen zur Förderung des Einsatzes von Mitteln des Privatsektors.
Weiterführung der technischen Zusammenarbeit und der Finanzhilfe zugunsten von Entwicklungsländern 20082011: Die Botschaft regelt die Weiterführung der Schweizer Zusammenarbeit mit den Partnerländern des Südens sowie Fragen im Zusammenhang mit der internationalen Entschuldungsinitiative. Der Grundauftrag der Schweizer Entwicklungszusammenarbeit basiert auf sechs Leistungsbereichen, die in der Botschaft umschrieben und konkretisiert werden: 1) Armut mindern, 2) Sicherheitsrisiken reduzieren, 3) Globalisierung entwicklungsförderlich gestalten, 4) Politik und Reformen in multilateralen Organisationen mitgestalten, 5) in der Schweiz mit in der Entwicklungspolitik tätigen Institutionen zusammenarbeiten, 6) Entwicklungspolitik in der Bundesverwaltung koordinieren.
Botschaft über die Weiterführung der Finanzierung von wirtschafts- und handelspolitischen Massnahmen im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit 20082012: Das Ziel ist der entwicklungsfördernde Einbezug der Entwicklungsländer in die Weltwirtschaft, die Stärkung eines nachhaltigen Wachstums und damit die dauerhafte Verminderung der Armut. Die Prioritäten liegen dabei in der Vereinfachung des Handels, der Stimulierung privater Investitionen sowie der Förderung stabiler wirtschaftlicher Rahmenbedingungen und Grundlagen. Ein besonderer Schwerpunkt bilden Energie-, Umwelt- und Klimafragen. Der Leistungsauftrag beinhaltet zudem die Förderung einer effektiven und effizienten Arbeit der internationalen Finanzierungsinstitutionen sowie die Teilnahme am wirtschafts- und finanzpolitischen Dialog in diesen Institutionen.
Weiterführung der internationalen humanitären Hilfe der Eidgenossenschaft 20112016: Das Bundesgesetz über die Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe (SR 974.0) sieht vor, dass die humanitäre Hilfe mit Nothilfe- und Vorbeugungsmassnahmen zur Erhaltung gefährdeten menschlichen Lebens sowie zur Linderung von Leiden beitragen soll. Sie ist namentlich für die von Naturkatastrophen und bewaffneten Konflikten heimgesuchte Bevölkerung bestimmt.
Überprüfung der Zielerreichung (Indikatoren) Zur Überprüfung der Umfeldentwicklung zu Ziel 16 stützt sich der Bundesrat auf folgenden Indikator:
Entwicklung öffentliche Entwicklungszusammenarbeit
809
5
Legislaturfinanzplan 20092011
Finanzpolitische Strategie Auf dem seit 2003 eingeschlagenen Pfad zur Sanierung des Bundeshaushalts konnten die bisher gesetzten Ziele erreicht bzw. übertroffen werden. Dank der konsequenten Umsetzung der Schuldenbremse mittels der Entlastungsprogramme EP03 und EP04 konnte das Ausgabeniveau um rund 5 Mrd. Franken gesenkt werden.
Damit wurde das Ziel eines strukturell ausgeglichenen Haushalts schon 2006 erreicht, d.h. ein Jahr früher als geplant.
Mit dem Legislaturfinanzplan 20092011 setzt der Bundesrat seine Sanierungsstrategie fort. Dabei stehen die zwei finanzpolitischen Ziele Stabilisierung der nominellen Verschuldung und Begrenzung des Ausgabenwachstums auf das mittelfristige BIP-Wachstum im Vordergrund. Mit strukturellen Überschüssen soll weiterhin garantiert werden, dass ausserordentliche Ausgaben, die nicht der Schuldenbremse unterstellt sind, keine Schuldenzunahme bewirken. Auf der Ausgabenseite zielt die Umsetzung der Aufgabenüberprüfung auf eine dauerhafte Begrenzung der Wachstumsrate. Auf der Einnahmenseite stehen Massnahmen im Vordergrund, welche die internationale Wettbewerbsfähigkeit des schweizerischen Steuersystems stärken und dessen Effizienz erhöhen.
Die Stabilisierung der nominellen Verschuldung erfordert nicht nur die Einhaltung der Schuldenbremse, sondern auch das Erzielen von strukturellen Überschüssen. Nur so kann sicher gestellt werden, dass ausserordentliche Ausgaben nicht zu einer Schuldenzunahme führen. Die im Legislaturfinanzplan eingestellten strukturellen Überschüsse sind eine klare Voraussetzung zur Erreichung dieses Ziels.
Eine Begrenzung des Ausgabenwachstums kann nur bei tiefgreifenden strukturellen Reformen dauerhaft sein, denn der grösste Teil der Ausgaben des Bundes (und auch der grösste Teil der Ausgabentreiber) ist derart gebunden, dass sie sich den üblichen Kürzungs- und Entlastungsmassnahmen weitgehend entziehen. Das im Legislaturfinanzplan ausgewiesene Ausgabenwachstum liegt inklusive Abbauvorgabe aus der Aufgabenüberprüfung mit 3,2 % nur wenig über der Zielgrösse des Bundesrats (3,0 % durchschnittliches Ausgabenwachstum 20082015). Die Ausklammerung des Sonderfaktors IV-Mehrwertsteuererhöhung senkt diese Wachstumsrate zwar unter die Zielmarke, ist zur Messung der Zielerreichung jedoch nur beschränkt aussagekräftig: Der Bundesrat hat bei seinen
Grundsatzentscheiden zur Aufgabenüberprüfung das angepeilte durchschnittliche Ausgabenwachstum explizit inklusive Beiträge des Bundes an die Finanzierungslücke der Sozialversicherungen definiert. Selbst unter Anrechnung der noch umzusetzenden Abbauvorgaben impliziert das ausgewiesene Ausgabenwachstum im Legislaturfinanzplan 20092011 somit, dass dasjenige in der darauf folgenden Legislatur 20112015 unter der Marke von 3 % liegen muss, damit im Durchschnitt beider Legislaturperioden das langfristige Ziel erreicht werden kann. Da die angestrebten Reformen im Rahmen der Aufgabenüberprüfung eine längere Anlaufszeit benötigen, ist diese eng begrenzte Verlagerung der Wachstumsreduktion grundsätzlich nicht problematisch. Bei der Realisierung weiterer, im Legislaturfinanzplan noch nicht eingestellter Vorhaben ist mit Blick auf die Ziele der Aufgabenüberprüfung jedoch unbedingt Mass zu halten: Würden alle derzeit schon quantifizierbaren drohenden Mehrausgaben tatsächlich realisiert, stiege das Ausgabenwachstum 20072011 auf rund 3,6 %. Die nötige Kurskorrektur in der Zeit nach 2011 wäre entsprechend ebenfalls deutlich höher. Wenn die Aufgabenüberprü810
fung also nicht schon in dieser Legislatur beherzt angegangen wird, rückt das Ziel der Staatsquotenstabilisierung schnell in unerreichbare Ferne.
Verknüpfung von Sach- und Finanzplanung Artikel 146 Absatz 4 ParlG hält fest, dass Ziele und Massnahmen der Legislaturplanung und der Legislaturfinanzplan sachlich und zeitlich miteinander verknüpft werden sollen. Dies geschieht auf drei Ebenen:
Die untenstehende Matrix verknüpft das nach Leitlinien und Zielen geordnete Gesetzgebungsprogramm der Legislaturplanung mit dem im Legislaturfinanzplan verwendeten Aufgabenportfolio: Sie zeigt auf, in welchen Aufgabengebieten die verschiedenen Leitlinien umgesetzt werden sollen.
Massgebend für die Zuordnung von Leitlinien zu Aufgabengebieten waren die einzelnen Richtlinien- und weiteren Geschäfte der Legislaturplanung.
Alle Leitlinien haben Auswirkungen auf mehrere Aufgabengebiete, was ihren Charakter als übergeordnete Zielsetzungen unterstreicht.
Konkretisiert wird der Zusammenhang zwischen Leitlinien, Zielen und Geschäften einerseits und Aufgabenportfolio andererseits in Anhang 4 des Legislaturfinanzplanberichts: Auf Ebene der 43 Aufgaben wird dargestellt, welche Zielsetzungen für die einzelne Aufgabe massgebend sind und mit welchen strategischen Stossrichtungen diese umgesetzt werden sollen (Abschnitt «Ziele und Strategien»). Zudem werden alle der Aufgabe zugeordneten Richtliniengeschäfte sowie weitere Geschäfte von zentraler Bedeutung einzeln aufgeführt (Abschnitt «Wichtige Geschäfte der Legislaturplanung/weitere Geschäfte»).
Soweit möglich wurden die finanziellen Auswirkungen des Gesetzgebungsprogramms im Zahlenwerk des Legislaturfinanzplans berücksichtigt.
Gemäss Artikel 5 der Finanzhaushaltsverordnung haben die Finanzpläne die voraussichtlichen finanziellen Auswirkungen von rechtskräftigen Erlassen, Finanzbeschlüssen und Zusicherungen sowie von im Erstrat verabschiedeten Vorlagen und vom Bundesrat zuhanden der Bundesversammlung verabschiedeten Botschaften zu umfassen; ebenfalls zu berücksichtigen sind Vernehmlassungsvorlagen des Bundesrates, wenn sich ihre finanzielle Tragweite abschätzen lässt. Die meisten der Geschäfte des Legislaturprogramms erfüllen diese Bedingungen nicht, weshalb sie nicht ins Zahlenwerk aufgenommen wurden. Um ein Gesamtbild über die finanziellen Perspektiven des Bundes zu erhalten, sind sie aber zwingend in die finanzpolitische Auslegeordnung einzubeziehen. Eine Übersicht über die drohenden möglichen Mehrbelastungen aus Legislaturplangeschäften wie auch aus im Parlament hängigen Vorlagen findet sich deshalb in Kapitel 333 des Legislaturfinanzplanberichts.
811
Ordnung und öffentliche Sicherheit Beziehungen zum Ausland - Internat.
Zusammenarbeit Landesverteidigung Bildung und Forschung Kultur und Freizeit Gesundheit Soziale Wohlfahrt Verkehr Umweltschutz und Raumordnung Landwirtschaft und Ernährung Wirtschaft
812
Leitlinie 5: Stellung der Schweiz in einer vernetzten Welt
Leitlinie 4: Nachhaltige RessourcenNutzung
Leitlinie 3: Gesellschaftliche Kohäsion
Leitlinie 2: Gewährleistung der Sicherheit
Leitlinie 1: Stärkung des Wirtschaftsstandortes Schweiz Institutionelle und finanzielle Voraussetzungen
Haushaltsentwicklung Voranschlag Mio. CHF
Finanzierungsrechnung Ordentliche Einnahmen Ordentliche Ausgaben Ordentliches Finanzierungsergebnis Ausserord. Einnahmen Ausserord. Ausgaben Finanzierungsergebnis Vorgaben Schuldenbremse Höchstzulässige Ausgaben Diff. zu Gesamtausgaben Kennzahlen Ausgabenquote % Steuerquote % Verschuldungsquote % Geplante, nicht eingestellte Entlastungen Abbauvorgabe Aufgabenüberprüfung (AÜB) Anrechenbare Plafondunterschreitungen Ord. Finanzierungsergebnis nach Entlastung durch AÜB Ausgabenwachstum nach Entlastung durch AÜB Volkswirtschaftliche Referenzgrössen Wachstum reales Bruttoinlandprodukt % Wachstum nominelles Bruttoinlandprodukt % Teuerung Landesindex der Konsumentenpreise LIK % *
**
2007*
Legislaturfinanzplan
2008**
Ø in %
2009
2010
2011
200711
56 011 55 107
57 976 56 826
59 992 58 580
62 087 61 675
64 216 63 642
904 904
1 151 230 5 247 3 867
1 412 450 1 862
412 420 832
574 200 774
55 507 400
62 354 281
59 692 1 112
62 211 536
64 601 960
11.3* 10.6* 26.8*
11.2** 10.5** 24.6**
10.9 10.4 22.7
11.2 10.5 22.1
11.2 10.5 21.3
600
1 200
196
82
904
1 151
1 412
816
1 692
3.5 3.7
3.2
1.5
1.9
1.5
1.5
1.5
2.8
3.4
3.0
3.0
3.0
1.0
1.2
1.5
1.5
1.5
Voranschlag 2007 gemäss BB vom 12.12.2006. Aufgrund der Hochrechnung sowie der Revision der BIP-Zahlen vom September durch das BFS wird für 2007 mit den folgenden Kennzahlen gerechnet: Ausgabenquote 10,8 %, Steuerquote 10,6 %, Verschuldungsquote 23,8 %.
Voranschlag 2008 gemäss Botschaft vom 22.8.2007. Aufgrund der Revision der BIPZahlen vom September durch das BFS sowie einer Aktualisierung der Schuldenschätzung (Basiseffekt 2007) wird für 2008 mit den folgenden Kennzahlen gerechnet: Ausgabenquote 10,9 %, Steuerquote 10,3 %, Verschuldungsquote 23,8 %.
813
Der Legislaturfinanzplan 20092011 sieht während der gesamten Planperiode Einnahmenüberschüsse vor. Unter Berücksichtigung der Abbauvorgabe betragen diese zwischen 0,8 und 1,7 Mrd. Franken. Die kumulierten Überschüsse für die Budgetund Legislaturfinanzplanperiode 20082011 belaufen sich auf 5,1 Mrd. Franken, wovon 4,5 Mrd. Franken strukturelle Überschüsse sind. Diese stellen den, gemessen an der Schuldenbremse, bestehenden Spielraum dar. Diese positive Entwicklung muss allerdings relativiert werden: Zum einen sind diese Überschüsse notwendig, will man sicherstellen, dass der im gleichen Zeitraum anfallende ausserordentliche Zahlungsbedarf durch ausserordentliche Einnahmen und strukturelle Überschüsse kompensiert wird und die Stabilisierung der nominellen Schulden erreicht werden kann. Zum andern entfallen 1,8 Mrd. Franken dieser Überschüsse auf die für die Jahre 2010 und 2011 eingestellte, noch nicht mit Massnahmen konkretisierte Abbauvorgabe aus der Aufgabenüberprüfung (abzüglich der anrechenbaren Plafondunterschreitungen). Darüber hinaus sind die Überschüsse auch durch die heute schon absehbaren möglichen Mehrausgaben und Mindereinnahmen gefährdet.
Nicht zu unterschätzen sind schliesslich auch die einnahmenseitigen Risiken, die sich aus der Unsicherheit in Bezug auf die Annahmen zur Wirtschaftsentwicklung ergeben.
Die ordentlichen Einnahmen legen in der Periode 20072011 durchschnittlich um 3,5 % zu. Die Einnahmenentwicklung wird durch verschiedene Sonderfaktoren beeinflusst. Zu erwähnen sind namentlich zusätzliche Einnahmen aus dem Mehrwertsteuer-Zuschlag für die IV, der Erhöhung der Schwerverkehrsabgabe und der Einführung einer Lenkungsabgabe auf Brennstoffen. Demgegenüber senken die Steuererleichterungen für Familien und der Ausgleich der kalten Progression bei der direkten Bundessteuer das Einnahmenwachstum. Bei einer Ausklammerung all dieser Massnahmen beträgt der durchschnittliche Einnahmenanstieg 3,2 % pro Jahr, das heisst 0,1 Prozentpunkte mehr als die erwartete Entwicklung des nominellen BIP.
Die ordentlichen Ausgaben legen im gleichen Zeitraum durchschnittlich um 3,7 % zu. Mit der Berücksichtigung der Abbauvorgabe aus der Aufgabenüberprüfung reduziert sich das Ausgabenwachstum auf 3,2 % pro Jahr. Dieser Zuwachs ist zu einem wesentlichen Teil auf den starken Anstieg der so genannten
Durchlaufposten zurückzuführen. Bei den Durchlaufposten handelt es sich um Steuern und Abgaben oder Anteile davon, welche dem Bund für die Erfüllung seiner Stammaufgaben nicht zur Verfügung stehen. Sie stellen an Dritte abzuliefernde Einnahmen dar, und die daraus resultierenden Ausgaben sind im Rahmen des Voranschlags und Finanzplanes nicht steuerbar. Besonders ins Gewicht fällt bei den Durchlaufposten die ab 2010 vorgesehene Mehrwertsteuererhöhung zugunsten der IV, die vollumfänglich an den Ausgleichsfonds weitergeleitet wird. Werden die Durchlaufposten ausgeklammert, reduziert sich das Ausgabenwachstum auf 2,4 % pro Jahr.
In der Aufgabengliederung ist das Ausgabenwachstum besonders ausgeprägt in den Bereichen Umweltschutz und Raumordnung (15,1 %), Bildung und Forschung (5,8 %) sowie Soziale Wohlfahrt (5,0 %). Die Entwicklung bei Umweltschutz und Raumordnung ist ausschliesslich auf die Rückerstattung der CO2-Abgabe zurückzuführen. In der Bildung und Forschung widerspiegeln sich die Beschlüsse des Parlamentes zur Bildungs-, Forschungs- und Innovationsbotschaft (BFI) 20082011, die einen jährlichen Mittelzuwachs von 6,2 % vorsehen. Trotz Entlastungen aus der 5. IV-Revision und der 11. AHV-Revision steigen die Ausgaben in der Sozialen Wohlfahrt weiterhin stark an. Hauptursachen sind die vom Ständerat im Rahmen der 814
IV-Zusatzfinanzierung beschlossene Erhebung von 0,5 Mehrwertsteuerprozenten inkl. eines Sonderbeitrags des Bundes an die IV-Zinsen ab 2010, die angenommenen Anpassungen der AHV- und IV-Renten an die Lohn- und Preisentwicklung in den Jahren 2009 und 2011, die demografische Entwicklung in der AHV sowie die Nachfrage- und Kostenentwicklung im Gesundheitswesen. Hinzu kommt die Rückkehr zum ordentlichen Beitragssatz in der Arbeitslosenversicherung ab dem Jahr 2009, nachdem dieser mit dem Entlastungsprogramm 2004 um zwanzig Prozent gesenkt worden ist. Von den übrigen Aufgabengebieten wachsen nur noch die Beziehungen zum Ausland (zusätzliche Mittel für die Entwicklungshilfe) stärker als die Gesamtausgaben. Einen Rückgang verzeichnen die Ausgaben für Gesundheit (Pandemievorsorge abgeschlossen) sowie Kultur und Freizeit (geringere Abgeltung der Zeitungstransporte).
Die Bruttoschuld des Bundes konnte nach Erreichen des Höchstwertes von 130,3 Mrd. Franken im Jahr 2005 in den Jahren 2006 und 2007 um rund 10 Mrd. Franken auf rund 120 Mrd. Franken abgebaut werden. Diese positive Entwicklung wurde ermöglicht durch die auf der Stufe der Finanzierungsrechnung erzielten Überschüsse sowie durch die ausserordentlichen Einnahmen von rund 4 Mrd. Franken aus dem Verkauf von Aktien der Swisscom AG. Im Jahr 2008 werden infolge des hohen ausserordentlichen Zahlungsbedarfs die Bruttoschulden kurzfristig wieder um rund 4 Mrd. Franken zunehmen. Für die Jahre 20092011 darf auf Grund der heutigen Planzahlen wieder mit einem Rückgang der Bruttoschulden um rund 2 Mrd. Franken und einer anschliessenden Stabilisierung auf dem Niveau von rund 121 Mrd. Franken gerechnet werden.
Würdigung und Ausblick Der unterbreitete Legislaturfinanzplan gewährt eine erfreuliche Aussicht für den Bundeshaushalt in den nächsten Jahren. Zu dieser Entwicklung hat der gute Gang der Schweizer Wirtschaft zweifellos einen wesentlichen Beitrag geleistet. Aber nicht minder bedeutsam ist die Tatsache, dass mit der Einführung der Schuldenbremse ein Umdenken im finanzpolitischen Gebaren stattgefunden hat: Die in der Bundesverfassung verankerte Regelbindung der Haushaltsführung hat die über lange Jahre viel zu oft benutzte Hintertür des «Anschreiben Lassens» geschlossen: Mehrausgaben für neue Aufgaben dürfen nicht mehr auf Kosten zukünftiger Generationen
sondern nur noch durch Kompensation bei schon bestehenden Ausgaben oder durch Finanzierung über Mehreinnahmen realisiert werden: Mit der Schuldenbremse ist es notwendig geworden, sachpolitische Prioritäten zu setzen und somit auch konsequenter die Sach- und Finanzpolitik aufeinander abzustimmen.
Bei genauerem Hinsehen ist jedoch Vorsicht angezeigt, denn es sind im Wesentlichen drei Prämissen, die zu diesen erfreulichen Ergebnissen der Legislaturfinanzplanung führen:
Die Aufgabenüberprüfung muss umgesetzt werden: Der Ausgabenabbau aus den strukturellen Reformen, die aus der Aufgabenüberprüfung abgeleitet werden sollen, wird im vorliegenden Bericht für 2010 und 2011 noch «unter dem Strich» geführt. Die konkrete Formulierung und die Umsetzung der Reform- und Abbaumassnahmen auf Aufgabenbereiche und Verwaltungseinheiten steht noch aus.
815
Die Realisierung von neuen Vorhaben erfolgt mit Mass: Viele Geschäfte der anstehenden Legislatur sind noch nicht so weit gediehen, dass sie gemäss den Bestimmungen der Finanzhaushaltverordnung ins Zahlenwerk der Finanzplanung aufgenommen werden könnten. Die aufgezeigten möglichen Mehrausgaben in der Grössenordnung von 1 Mrd. Franken ab 2010 verdeutlichen jedoch, dass die anvisierten Einsparungen durch die Aufgabenüberprüfung bei einer Realisierung all dieser Begehrlichkeiten schnell zunichte gemacht werden könnten. Die Vorgaben der Schuldenbremse könnten zwar gerade noch knapp eingehalten werden, jedoch müsste der starke Anstieg des Ausgabenwachstums mit zusätzlichen Sparmassnahmen beschränkt werden. Noch düsterer sind die Aussichten auf die Zeit nach 2011: Bereits jetzt zeichnen sich Begehrlichkeiten und Mindereinnahmen ab, die die drohenden Mehrbelastungen in der angelaufenen Legislatur deutlich übersteigen. Die Begrenzung des Ausgabenwachstums auf durchschnittlich drei Prozent im Zeitraum 20082015 das Ziel der Aufgabenüberprüfung kann also nur dann erreicht werden, wenn bereits jetzt die entsprechenden Entscheidungen mit finanzpolitischer Weitsicht gefällt werden.
Die Wirtschaft wächst in moderatem Rahmen weiter: Die vorliegenden Finanzplanzahlen beruhen auf einem vorsichtig optimistischen Wirtschaftsszenario. Vorausgesetzt werden ein fortgesetztes Wirtschaftswachstum im Rahmen des geschätzten Wirtschaftspotenzials, eine moderate Teuerung sowie von tiefem Niveau ausgehend leicht ansteigende Zinssätze. Eine konjunkturelle Abkühlung hätte unmittelbar geringere Einnahmen und entsprechende Auswirkungen auf die Ergebnisse und die Schuldenentwicklung zur Folge.
Darüber hinaus ist es von grosser Bedeutung, dass die Finanzpolitik den Herausforderungen der Zukunft vorausschauend begegnet nur wenn die Weichen frühzeitig gestellt werden, kann der Handlungsspielraum bewahrt werden. In Ergänzung zum Finanzplan unterbreitet der Bundesrat daher periodisch, mindestens aber alle vier Jahre für ausgewählte Aufgabenbereiche längerfristige Entwicklungsszenarien (gemäss Art. 8 der FHV). Diese greifen über den Horizont der Finanzplanung hinaus und zeigen Entwicklungstendenzen und ihre finanziellen Folgen sowie Ansatzpunkte für mögliche Steuerungs- und Korrekturmassnahmen auf. Im Rahmen der vorliegenden Legislaturfinanzplanung 20092011 wird dieses neue Instrument erstmals eingesetzt. Untersucht wird der Aufgabenbereich Gesundheit, zumal dieses Feld staatlicher Tätigkeit massgebend von der demografischen Entwicklung beeinflusst wird. Eine detaillierte Darlegung dieser Entwicklungsszenarien findet sich im Anhang zum Legislaturfinanzplanbericht.
Zusammenfassend ergeben die vorgenommenen Projektionen, dass die öffentlichen Ausgaben für das Gesundheitswesen von 4,9 % des BIP im Basisjahr 2005 auf 7,1 % im Jahr 2050 steigen werden, wobei sich die bereits zu beobachtende Lastenverschiebung von den Gemeinden hin zu den Kantonen, wenn auch abgeschwächt, fortsetzen wird, während die Belastung des Bundes durch die Ausgaben für die Gesundheit sich in Prozent des BIP stabilisieren dürfte. Die Ergebnisse legen nahe, dass, abgesehen von der durch die Alterung der Bevölkerung verursachten Ausgabenzunahme, mit geeigneten gesundheitspolitischen Massnahmen Gegensteuer gegeben werden kann. Schliesslich dürften bereits aktuelle Reformvorlagen für das Krankenversicherungsgesetz wie die Stärkung von Managed Care Modellen über Effizienzsteigerungen den Ausgabenanstieg im Gesundheitswesen dämpfen können.
816
Anhang 1
Gesetzgebungsprogramm 20072011 Aufgenommen sind Geschäfte, die der Bundesrat in der Legislaturperiode 20072011 (Dez. 2007Dez. 2011) zuhanden des Parlaments zur Verabschiedung vorsieht.
Die Liste stellt keine vollständige Zusammenstellung aller seitens des Bundesrates geplanten Parlamentsgeschäfte dar. Nicht aufgenommen sind namentlich: 1.
Periodisch/jährlich wiederkehrende Geschäfte wie beispielsweise Voranschlag, Aussenwirtschaftsbericht, Rüstungsprogramme, Bauprogramme;
2.
Botschaften zur Genehmigung von Verwaltungsakten, zur Gewährleistung von Kantonsverfassungen, zu völkerrechtlichen Verträgen betreffend Doppelbesteuerungsabkommen und Investitionsschutzabkommen;
3.
Botschaften zu Volksinitiativen, Berichte von untergeordneter Bedeutung in Erfüllung von Postulaten (mit Ausnahmen aufgrund von bundesrätlichen Vorgaben);
4.
Botschaftspflichtige Verpflichtungskredite im Baubereich, die über zivile Investitionsplanungen/militärische Bauplanung gesteuert sind, Zusatzkredite.
Die finanziellen Auswirkungen der nachfolgenden Vorlagen sind nicht vollumfänglich quantifizierbar, da diese auch stark von der konkreten Ausgestaltung abhängen.
Der Bundesrat wird darauf achten, dass dem Parlament nur Vorlagen unterbreitet werden, deren Finanzierbarkeit gemäss den Vorgaben der Schuldenbremse und dem Ziel der nominellen Schuldenstabilisierung gesichert ist. Vorlagen, bei denen das nicht der Fall ist, müssen entweder kompensiert oder zurückgestellt werden. Im Rahmen künftiger Prioritätensetzungen haben dabei Richtliniengeschäfte Vorrang.
1
Den Wirtschaftsstandort Schweiz stärken
Ziel 1: Wettbewerb im Binnenmarkt verstärken und Rahmenbedingungen verbessern Richtliniengeschäfte Botschaft zur Teilrevision des Bundesgesetzes über technische Handelshemmnisse (THG) Botschaft zur Revision des Bundesgesetzes über das öffentliche Beschaffungswesen Botschaft zur Weiterentwicklung der Agrarpolitik ab 2012 Botschaft zur Änderung des Arbeitslosenversicherungsgesetzes Botschaft über den Ausbau des Netzes von Freihandelsabkommen mit Partnern ausserhalb der EU
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Botschaft zur Verbesserung des Schutzes der «Marke Schweiz» Botschaft über die Standortförderung 20122015 Weitere Geschäfte Botschaft zur Totalrevision des Versicherungsvertragsgesetzes Botschaft zum Bundesgesetz über die Produktsicherheit Botschaft über die Änderung des Embargogesetzes (EmbG), des Güterkontrollgesetzes (GKG) und des Kriegsmaterialgesetzes (KMG) Botschaft zur Teilrevision des Obligationenrechts betreffend Kündigungsschutz von Hinweisgebern Botschaft über die Teilrevision des Obligationenrechts betreffend den Umgang mit nachrichtenlosen Vermögenswerten Botschaft zur Teilrevision des Schuldbetreibungs- und Konkursgesetzes (Sanierungsrecht) Nachführung und Erweiterung des Landwirtschaftsabkommens CH-EG im Veterinärbereich Abkommen über veterinärhygienische und tierzüchterische Massnahmen im Handel mit lebenden Tieren und tierischen Erzeugnissen mit Ländern, die Verträge mit der EG in diesem Bereich abgeschlossen haben Botschaft zur Revision des Lugano-Übereinkommens Botschaft über die Änderung des Bundesgesetzes über die Freizügigkeit der Anwältinnen und Anwälte (Pflichten und Rechte von rechtsberatend oder forensisch tätigen Angestellten) Botschaft zur Teilrevision des Mietrechts im Obligationenrecht Bericht über die Überprüfung der Zweckmässigkeit einer Lockerung des Verbotes der telekommunikationsgestützten Durchführung von Glücksspielen Bericht zur Evaluation der Wirksamkeit der Massnahmen und des Vollzugs des Kartellgesetzes Bericht über die Weiterentwicklung des Direktzahlungssystems Bericht zur erbrechtlichen Übertragung von Unternehmen Verpflichtungskredit/Zahlungsrahmen Finanzielle Mittel für die Landwirtschaft 20122015: Zahlungsrahmen Finanzielle Mittel Standortförderung 20122015: Zahlungsrahmen und Verpflichtungskredit Botschaft über die Wohnbau- und Eigentumsförderung (Bürgschaften)
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Ziel 2: Bildung, Forschung und Innovation fördern Richtliniengeschäfte Botschaft über das Bundesgesetz über die Förderung der Hochschulen und die Koordination im schweizerischen Hochschulbereich Botschaften zur Revision des Forschungsgesetzes Botschaft über die Förderung von Bildung, Forschung und Innovation in den Jahren 20122015 Bundesgesetz über gemeinsame Projekte von Bund und Kantonen zur Steuerung des Bildungsraums Schweiz Bundesgesetz über die Weiterbildung Weitere Geschäfte Botschaft zum Bundesgesetz über die Forschung am Menschen Botschaft zur Genehmigung der Briefwechsel zwischen der Schweiz und Euratom betreffend der schweizerischen Teilnahme am Fusionsforschungsprojekt ITER Botschaft zur Finanzierung der offiziellen Teilnahme der Schweiz an den Bildungs-, Berufsbildungs- und Jugendprogrammen der EU in den Jahren 20092013 Botschaft über die Teilrevision des ETH-Gesetzes (Anpassung Führungsstruktur und gegebenenfalls Immobilientransfer) Verpflichtungskredit/Zahlungsrahmen Botschaft über die Förderung von Bildung, Forschung und Innovation 20122015: Diverse Verpflichtungskredite und Zahlungsrahmen Botschaft über die Finanzierung der offiziellen Teilnahme der Schweiz an den Bildungs-, Berufsbildungs- und Jugendprogrammen der EU (20092013): Verpflichtungskredit Ziel 3: Handlungsfähigkeit des Staates und Attraktivität des Steuersystems stärken: Ausgleich des Bundeshaushalts nachhaltig sicherstellen und Steuerreform weiterführen Richtliniengeschäfte Botschaft über die Ergänzungsregel zur Schuldenbremse Botschaften zur Umsetzung der Aufgabenüberprüfung des Bundes Botschaft zur Vereinfachung des Systems der Mehrwertsteuer Botschaft zum Systementscheid bei der Ehepaar- und Familienbesteuerung Botschaft zur Sanierung der Pensionskasse SBB Botschaft zur Revision des Bundespersonalgesetzes
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Bericht und Botschaft zur Wirksamkeit des Bundesgesetzes über den Finanz- und Lastenausgleich Weitere Geschäfte Botschaft zur Totalrevision des Alkoholgesetzes Botschaft über die Legislaturplanung 20072011 Bericht über das Führen mit Leistungsauftrag und Globalbudget (Selbstevaluation und Weiterentwicklung FLAG) 2008 Bericht zum statistischen Mehrjahresprogramm 20072011 Verpflichtungskredit/Zahlungsrahmen Keine Ziel 4: Leistungsfähigkeit und Nutzung der Infrastruktur optimieren Richtliniengeschäfte Botschaft über die Programme «Agglomerationsverkehr» und «Engpassbeseitigung Nationalstrassennetz» Botschaft zur Revision des Bundesbeschlusses über das Nationalstrassennetz Botschaft über Versuche mit «Road Pricing» Botschaften zur Interoperabilität der Eisenbahnen und zur Neuordnung der Infrastrukturfinanzierung Botschaft über die Fortsetzung der zukünftigen Entwicklung der Bahninfrastruktur (ZEB 2) Botschaften zur Revision des Luftfahrtgesetzes Botschaft zur Totalrevision der Postgesetzgebung Bericht zur Bundesbeteiligung am Unternehmen Swisscom AG Weitere Geschäfte Botschaft zur Umsetzung des 3. EG-Eisenbahnpakets (Rechte der Fahrgäste, Marktöffnung für den grenzüberschreitenden Personenverkehr) im Schweizer Recht Botschaft zur Genehmigung des Übereinkommens über die internationalen Sicherungsrechte an beweglicher Ausrüstung und des zugehörigen Eisenbahnprotokolls Botschaft über die Leistungsvereinbarung zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Aktiengesellschaft Schweizerische Bundesbahnen (SBB) für die Jahre 20112014 und den Zahlungsrahmen für die Finanzierung der Eisenbahninfrastruktur der SBB für die Jahre 20112014 Botschaft zum Ausführungsgesetz von Art. 86 der Bundesverfassung (Spezialfinanzierung Luftverkehr)
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Botschaft zur Genehmigung eines internationalen Abkommens zur Bildung eines Funktionalen Luftraumblocks (FAB) mit schweizerischer Beteiligung (Single European Sky) Botschaft zur Genehmigung des revidierten Abkommens zwischen der Schweiz und Italien betreffend der Schifffahrt auf dem Langensee und dem Luganersee Bericht über die Schifffahrtspolitik des Bundes (in Erfüllung des Po. Fetz 06.3541) Bericht über die Verkehrsverlagerung (Verlagerungsbericht 2009) Verpflichtungskredit/Zahlungsrahmen Neuordnung der Infrastrukturfinanzierung: Zahlungsrahmen Leistungsvereinbarung SBB und Finanzierung der Eisenbahninfrastruktur: Zahlungsrahmen
2
Die Sicherheit gewährleisten
Ziel 5: Der Gewaltanwendung und der Kriminalität vorbeugen und diese bekämpfen Richtliniengeschäfte Botschaft über ein neues Polizeigesetz des Bundes Botschaft zum Bundesgesetz über die Organisation der Strafbehörden des Bundes Botschaft über die Änderung des Strafgesetzbuches, des Militärstrafgesetzes und der Strafbestimmungen in andern Bundesgesetzen (Harmonisierung der Strafrahmen und Aufhebung obsoleter Strafbestimmungen) Weitere Geschäfte Botschaft über die Änderung des Bundesgesetzes über das Verwaltungsstrafrecht Botschaft über die Änderung des Strafgesetzbuches und des Militärstrafgesetzes (Bestimmungen über das Stafregister) und eventuell Schaffung eines Bundesgesetzes über das Strafregister Botschaft über die Schaffung einer gesetzlichen Grundlage für den ausserprozessualen Zeugenschutz Verpflichtungskredit/Zahlungsrahmen Keine
821
Ziel 6: Internationale Zusammenarbeit im Justiz- und Polizeibereich verstärken Richtliniengeschäfte Botschaft zum Bundesbeschluss über die Genehmigung und Umsetzung des Notenaustauschs zwischen der Schweiz und der EU betreffend die Übernahme des Rahmenbeschlusses 2006/960/JI über die Vereinfachung des Informationsaustauschs zwischen Strafverfolgungsbehörden Botschaft zum Bundesbeschluss über die Genehmigung und Umsetzung des Notenaustauschs zwischen der Schweiz und der EU betreffend die Übernahme der Verordnung (EG Nr. 2007/2004) zur Errichtung der Europäischen Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Aussengrenzen (Frontex) Botschaft über die Genehmigung und Umsetzung einer Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstandes im Bereich des Schutzes personenbezogener Daten, die im Rahmen der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen verarbeitet werden.
Botschaft über den Zusammenarbeitsvertrag zwischen der Schweiz und Eurojust Botschaft zu bilateralen Abkommen über die Zusammenarbeit bei der Bekämpfung von Kriminalität Weitere Geschäfte Botschaft über den Beitritt zur Konvention des Europarates über die Cyberkriminalität Botschaft über den Beitritt zur Konvention des Europarates zum Schutze der Kinder gegen sexuelle Ausbeutung und sexuellen Missbrauch Botschaften zu diversen bilateralen Rechtshilfeverträgen in Strafsachen Botschaften zu diversen bilateralen Verträgen zur Überstellung verurteilter Personen Botschaft über einen bilateralen Vertrag mit den USA über die Aufteilung eingezogener Vermögenswerte verbrecherischer Herkunft Botschaft über den Beitritt zur Konvention des Europarates über Geldwäsche, Terrorismusfinanzierung sowie Ermittlung, Beschlagnahme und Einziehung von Erträgen aus Straftaten Botschaft über die Änderung des Strafgesetzbuches sowie weiterer Bundesgesetze zur Umsetzung des Römer Statuts des internationalen Strafgerichtshof Botschaft zur Teilrevision des Bundesgesetzes über internationale Rechtshilfe in Strafsachen Verpflichtungskredit/Zahlungsrahmen Keine
822
Ziel 7: Sicherheitspolitik umsetzen Richtliniengeschäfte Botschaft zur Revision des Zivildienstgesetzes und des Bundesgesetzes über die Wehrpflichtersatzabgabe Botschaft zur Änderung der Militärgesetzgebung (Militärgesetz und Bundesgesetz über die militärischen Informationssysteme) Bericht des Bundesrates über die sicherheitspolitische Strategie Weitere Geschäfte Botschaft über den Einsatz der Armee zur Unterstützung des «World Economic Forum» (WEF) 20102012 Botschaft über die Teilrevision des Bundesgesetzes über den Bevölkerungsschutz und den Zivilschutz Bericht über die Überprüfung der Zielsetzungen der Armee gemäss Artikel 149b des Militärgesetzes Verpflichtungskredit/Zahlungsrahmen Botschaft über einen Rahmenkredit zur Weiterführung der Unterstützung der drei Genfer Zentren und verwandter sicherheitspolitischer Aktivitäten
3
Die gesellschaftliche Kohäsion stärken
Ziel 8: Sozialwerke sanieren und sichern Richtliniengeschäfte Botschaft zur 12. AHV-Revision Botschaft über die Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Vorsorgeeinrichtungen Weitere Geschäfte Botschaft zur Revision des Bundesgesetzes über die Unfallversicherung Botschaft zur Revision des Bundesgesetzes über die Militärversicherung Botschaft über die Rechtsform von Vorsorgeeinrichtungen Bericht über die Festlegung einer Gesamtstrategie für eine verstärkte Aufsicht des Bundes über den IV-Vollzug (in Erfüllung der Mo. GPK-S 05.3468) Bericht über die Festlegung des Umwandlungssatzes in den nachfolgenden Jahren Verpflichtungskredit/Zahlungsrahmen Keine
823
Ziel 9: Gesundheitskosten eindämmen Gesundheit fördern Richtliniengeschäft Botschaft über die gesetzliche Neuregelung von Prävention und Gesundheitsförderung Weitere Geschäfte Botschaft über die Totalrevision des Bundesgesetzes über die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten des Menschen Botschaft zur Teilrevision des Heilmittelgesetzes Botschaft über die Erarbeitung der rechtlichen Grundlagen zur Umsetzung der Strategie «eHealth» Botschaft zum Psychologieberufegesetz Verpflichtungskredit/Zahlungsrahmen Keine Ziel 10: Gesellschaftlichen Zusammenhalt fördern Richtliniengeschäfte Berichte über Jugendgewalt (Postulate 03.3298 und 06.3646) Bericht über Ursachen von Gewalt im sozialen Nahraum (Postulat Stump 05.3694) Weitere Geschäfte Botschaft zur Kurlturförderung 20092013 Botschaft zur Teilrevision des Zivilgesetzbuches (Vorsorgeausgleich und Kinderbelange) Botschaft zur Revision des Bundesgesetzes über die Förderung von Turnen und Sport (Sportförderungsgesetz) Botschaft zum Bundesgesetz über die Informationssysteme des Bundes im Bereich Sport Botschaft zur gesetzlichen Verankerung der finanziellen Hilfe an vorübergehend im Ausland weilende Schweizer Staatsangehörige Botschaft zum Bundesgesetz über die finanzielle Unterstützung von Auslandschweizer Institutionen Verpflichtungskredit/Zahlungsrahmen Keine
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4
Die Ressourcen nachhaltig nutzen
Ziel 11: Energieversorgung sicherstellen Richtliniengeschäft Konkretisierung und Umsetzung der Energiestrategie (mehrere Vorlagen) Weiteres Geschäft Bericht zu den Möglichkeiten und Rahmenbedingungen der Bioethanolproduktion in der Schweiz (in Erfüllung des Po. Stähelin 06.3474) Verpflichtungskredit/Zahlungsrahmen Keine Ziel 12: Schonender Umgang mit den natürlichen Ressourcen Richtliniengeschäfte Botschaft zur langfristigen Finanzierung von Präventionsmassnahmen bei Naturgefahren Botschaft zur Klimapolitik nach 2012 Botschaft zur Revision des Raumplanungsgesetzes Weiteres Geschäft Bericht über das Entsorgungsprogramm für radioaktive Abfälle Verpflichtungskredit/Zahlungsrahmen Keine
5
Die Stellung der Schweiz in einer vernetzten Welt festigen
Ziel 13: Konsolidierung der Beziehungen zur EU Richtliniengeschäfte Botschaft zur Verlängerung des Personenfreizügigkeitsabkommens CH/EG Botschaft zur Erweiterung des Personenfreizügigkeitsabkommens CH/EG auf Rumänien/Bulgarien Botschaft über den Beitrag der Schweiz an Bulgarien und Rumänien zur Verringerung der wirtschaftlichen und sozialen Ungleichheiten in der erweiterten Europäischen Union Gesundheitsabkommen mit der EU Botschaft zur Änderung des Güterverkehrsabkommens Freihandelsabkommen mit der EU im Agrar- und Lebensmittelbereich 825
Weiteres Geschäft Botschaft über die Harmonisierung der schweizerischen Vorschriften im Bereich des Verbraucherschutzes (Lebensmittel; Chemikalien; Strahlenschutz) mit den entsprechenden EU-Regelungen Verpflichtungskredit/Zahlungsrahmen Finanzierung des Beitrages der Schweiz zur Verringerung der wirtschaftlichen und sozialen Ungleichheiten in der erweiterten Europäischen Union zugunsten von Bulgarien und Rumänien: Rahmenkredit Ziel 14: Multilaterales Regelwerk gestalten Richtliniengeschäfte Botschaft zum Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Rechte behinderter Menschen Botschaft zum Übereinkommen der Vereinten Nationen zum Schutz aller Personen vor dem Verschwindenlassen Botschaft über das UNO-Seerechtsübereinkommen sowie das Übereinkommen zur Durchführung des Teils XI des Seerechtsübereinkommens Weitere Geschäfte Botschaft zum Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Immunität der Staaten und ihres Vermögens von der Gerichtsbarkeit UNO-Übereinkommen über Seefrachtverträge und multimodale Frachtverträge mit Seeabschnitt Botschaft zum Immobilienprojekt («site unique») der Welthandelsorganisation (WTO) in Genf Botschaft über die Genehmigung eines Darlehens an die Immobilienstiftung für die internationalen Organisationen (FIPOI) zur Finanzierung eines neuen Administrativgebäudes der Internationalen Union zur Erhaltung der Natur und der natürlichen Lebensräume (UICN) in Gland/VD Botschaft über die Genehmigung eines Darlehens an die Immobilienstiftung für die internationalen Organisationen (FIPOI) zugunsten des Internationalen Komitees vom Roten Kreuz (IKRK) in Genf im Hinblick auf die Finanzierung einer neuen Logistikhalle Botschaft über die Genehmigung eines Darlehens an die Immobilienstiftung für die internationalen Organisationen (FIPOI) zugunsten der Europäischen Organisation für die Kernforschung (CERN) in Genf im Hinblick auf die Finanzierung eines neuen Gebäudes Botschaft zum Übereinkommen über die Privilegien und Immunitäten des Internationalen Strafgerichtshofs
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Botschaft befreffend Ratifikation eines Übereinkommens und der Änderung eines Übereinkommens sowie Beitritt zu zwei Änderungsprotokollen der UNO zur Bekämpfung terroristischer Handlungen gegen die nukleare und maritime Sicherheit Bericht zum ersten Zusatzprotokoll der Europäischen Menschenrechtskonvention Verpflichtungskredit/Zahlungsrahmen Verpflichtungskredit FIPOI zugunsten der WTO Verpflichtungskredit FIPOI zugunsten der UICN Verpflichtungskredit FIPOI zugunsten des CERN Verpflichtungskredit FIPOI zugunsten des IKRK Ziel 15: Friedensförderung und Konfliktprävention Richtliniengeschäft Botschaft über die Weiterführung von Massnahmen zur zivilen Friedensförderung und Stärkung der Menschenrechte 20122015 Weitere Geschäfte Keine Verpflichtungskredit/Zahlungsrahmen Zivile Friedensförderung und Konfliktprävention: Rahmenkredit Ziel 16: Armutsreduktion Richtliniengeschäfte Botschaft über die Weiterführung der Zusammenarbeit mit den Staaten Ost-europas und der GUS 20112015 Botschaft über die Weiterführung der technischen Zusammenarbeit und der Finanzhilfe zu Gunsten von Entwicklungsländern 20082011 Botschaft über die Weiterführung der Finanzierung von wirtschafts- und handelspolitischen Massnahmen im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit 20082012 Botschaft über die Weiterführung der internationalen humanitären Hilfe der Eidgenossenschaft 20112016 Weitere Geschäfte Keine
827
Verpflichtungskredit/Zahlungsrahmen Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas und der GUS: Verpflichtungskredit Technische Zusammenarbeit und Finanzhilfe zu Gunsten von Entwicklungsländern: Verpflichtungskredit Wirtschafts- und handelspolitische Massnahmen im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit: Rahmenkredit Rahmenkredit für die Weiterführung der internationalen humanitären Hilfe der Eidgenossenschaft 20112016
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Anhang 2
Legislaturfinanzplan Die Beilage zum Legislaturfinanzplan ist nicht im Bundesblatt publiziert. Der Bericht zum Legislaturfinanzplan kann unter folgender Adresse bezogen werden: BBL, Verkauf Bundespublikationen, CH-3003 Bern www.bbl.admin.ch/bundespublikationen Art.-Nr. 601.202.08d
829
Anhang 3
Synopsis der Indikatoren Leitlinie 1: Den Wirtschaftsstandort Schweiz stärken Indikator
Periodizität
Quelle
Ziel
Wachstumsrate des BIP
jährlich
BIP-Quartalsschätzungen (SECO) Bruttoinlandprodukt (BFS) Arbeitsproduktivität (BFS) Erwerbstätigenstatistik (Übersicht) (BFS) Erwerbslosenstatistik (Übersicht) (BFS); Lage auf dem Arbeitsmarkt (SECO) Arbeitskosten (BFS) Arbeitskosten Internationaler Vergleich (BFS) Handelsbilanz (BFS) Aussenhandelsstatistik (EZV) Bildungsstand der Bevölkerung (BFS) F+E-Aufwendungen (BFS)
1
Europäischer Innovationsanzeiger (European Innovation Scoreboard EIS) Patente und Patentfamilien (BFS) Kennzahlen Bund (EFV) Kennzahlen Öffentliche Haushalte (EFV) Kennzahlen Bund (EFV) Kennzahlen Öffentliche Haushalte (EFV) Kennzahlen Bund (EFV) Kennzahlen Öffentliche Haushalte (EFV) Ressourcenpotenzial und Ressourcenindex (Referenzjahr) (NFA) Soziodemografischer Lastenausgleich (NFA) Online-Angebot öffentliche Hand (BFS)
2
Produktivität jährlich Erwerbstätige und Beschäftigte jährlich (absolut und Quote) Erwerbslose und Arbeitslose jährlich (absolut und Quote) Arbeits- und Kapitalkosten Lohnstückkosten in gemeinsamer Währung Zahlungsbilanz
jährlich jährlich jährlich
Bildungsstand der Bevölkerung jährlich Aufwendungen der Privatwirtschaft für Forschung und Entwicklung Syntheseindex der Innovation (Summary Innovation Index SII) Patentanmeldungen Staatsquote von Bund und öffentlichen Haushalten
zweijährlich
Steuerquote des Bundes und Fiskalquote der öffentlichen Haushalte Verschuldungsquote von Bund und öffentlichen Haushalten
jährlich
Ressourcenindex
jährlich
Soziodemografischer Lastenausgleichsindex Online-Serviceangebot der öffentlichen Hand im internationalen Vergleich Fahrleistungen im Personenund Güterverkehr
Jährlich
830
jährlich jährlich jährlich
jährlich
1 1; 8; 10 1; 10 1 1 1 2; 10 2
2 3 3 3 3; 10 3; 10 3
Fahrzeug- und Infrastrukturnutzung 4 (Schweizerische Verkehrsstatistik, BFS)
Indikator
Periodizität
Verkehrsleistungen im Personenund Güterverkehr (Menge und Personen-, bzw. Tonnen-Km) Modalsplit im Personenverkehr jährlich Modalsplit im Güterverkehr jährlich
Quelle
Ziel
Verkehrsleistungen (Schweizerische 4 Verkehrsstatistik, BFS) Modalsplit Personenverkehr (BFS) 4; 11 Modalsplit Güterverkehr (BFS) 4; 11
Leitlinie 2: Die Sicherheit gewährleisten Indikator
Periodizität
Quelle
Ziel
Verzeigungen gemäss Polizeilicher Kriminalitätsstatistik (PKS)1 Verurteilungen (Erwachsene)
jährlich
Kennzahlen Verzeigungen nach StGB (BFS)
5
jährlich
Jugendstrafurteile
jährlich
Strafurteilsstatistik (SUS) Überblick 5 Verurteilungen Erwachsene (BFS) Jugendstrafurteilsstatistik (JUSUS) 5 Überblick Jugendstrafurteile (BFS)
Leitlinie 3: Die gesellschaftliche Kohäsion stärken Indikator
Periodizität
Quelle
Ziel
Altersquotient Spezialprojekt (Prognosen) Einnahmen und zukünftiger Finanzierungsbedarf der Sozialversicherungen
jährlich
Altersquotient (BFS)
8; 10
jährlich/ Spezialprojekte (Prognosen) jährlich
Finanzierungsbedarf der Sozial8 versicherungen (BSV) Soziale Sicherheit Die wichtigsten Zahlen (BFS) Sozialquoten GRSS (BFS) 8; 10
Sozialquoten gemäss Gesamtrechnung soziale Sicherheit Erwerbstätigenquote (15- bis jährlich 64-Jährige, 55- bis 64-Jährige) Saldo der im Umlageverfahren jährlich finanzierten Sozialversicherungen Sozialhilfequote jährlich (Daten ab 2004) Armutsquote von Personen im jährlich Erwerbsalter nach Transfers (Daten ab und Steuern 2000)
1
Schweizerische Arbeitskräfteerhebung (SAKE) (BFS) Finanzen Sozialversicherungen (BFS)
8; 10
Sozialhilfestatistik (BFS)
8; 10
Armutsstatistik (BFS)
8; 10
8
Die Polizeiliche Kriminalstatistik (PKS) ist eine auf ausgewählte Bereiche beschränkte Anzeigestatistik und weist zahlreiche Mängel in der Erhebungskonzeption auf (Erfassungstechniken, Kategorisierung, Erfassungsregeln/Auswertungsprinzipien, Erfassungsund Auswertungsweisen, bzw. Technik). Die Konferenz der Kantonalen Justiz- und Polizeidirektorinnen und -direktoren (KKJPD) hat Anfang 2006 in Übereinkunft mit den beteiligten Departementen EJPD und EDI entschieden, das vom Bundesamt für Statistik (BFS) in Zusammenarbeit mit den Kantonen erarbeitete Konzept für eine umfassende Revision der PKS umzusetzen. Gemäss Plan soll die neue PKS, mit wesentlich detaillierteren und verlässlicheren Daten, erstmals im Jahre 2010 vorliegen.
831
Indikator
Periodizität
Kosten des Gesundheitswesens jährlich Verlorene potenzielle Lebensjahre (Aufschlüsselung nach Todesursachenklasse)
jährlich
Quelle
Ziel
Kosten des Gesundheitswesens (BFS) Todesfälle: Anzahl, Entwicklung, Ursachen (BFS)
9 9
Leitlinie 4: Die Ressourcen nachhaltig nutzen Indikator
Periodizität
Quelle
Ziel
Energiebilanz Energiebilanz erneuerbarer Energieträger Endverbrauch fossiler Energieträger Elektrizitätsverbrauch Anteil der erneuerbaren Energien am Endenergieverbrauch Energieintensität der Volkswirtschaft CO2 Emissionen nach CO2 Gesetz
jährlich jährlich
Gesamtenergiestatistik (BFE) Gesamtenergiestatistik (BFE)
4; 11 4; 11
jährlich
Gesamtenergiestatistik (BFE)
11; 4
jährlich jährlich
Gesamtenergiestatistik (BFE) Gesamtenergiestatistik (BFE); Erneuerbare Energien (MONET)
11; 4 11; 4
jährlich
4; 11
Treibhausgasemissionen
jährlich
Feinstaub-Konzentration Siedlungsfläche
jährlich 2004/2009
Energieintensität der Volkswirtschaft (MONET) Emissionen gemäss CO2-Gesetz (BAFU) Key World Energy Statistics (IEA) Treibhausgasemissionen der Schweiz nach jährlichem THGInventar zuhanden UNFCCC Treibhausgasinventar der Schweiz (BAFU) Entwicklung Luftbelastung (BAFU) Indikatoren Arealstatistik (BFS)
jährlich
12 12
12 12
Leitlinie 5: Die Stellung der Schweiz in einer vernetzten Welt festigen Indikator
Periodizität
Quelle
Entwicklung öffentliche Entwicklungszusammenarbeit
jährlich
Öffentliche Entwicklungshilfe 16 (MONET); Entwicklungszusammenarbeit/DEZA); Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (SECO)
832
Ziel