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92.010

Botschaft zur Aenderung des Teil I:

Landwirtschaftsgesetzes

Agrarpolitik mit ergänzenden DirektZahlungen

Teil II: Berufsbildung vom 2 7 . Januar 1992

Sehr geehrter Herr Präsident, sehr geehrte Frau Präsidentin, sehr geehrte Damen und Herren, wir unterbreiten Ihnen mit der vorliegenden Botschaft den Entwurf zu Aenderungen des1 Landwirtschaftsgesetzes (LwG) mit dem Antrag auf Zustimmung.

Gleichzeitig beantragen wir Ihnen, die folgenden parlamentarischen Vorstösse abzuschreiben: Zu T e i l . I : Agrarpolitik mit ergänzenden Direktzahlungen 1981 P

80.335

Biologischer Landbau (N 12.6.81, Neukomm)

1983 P

81.914

Haushaltungszulagen für Kleinbauern (N 18.3.83, Schnider-Luzern)

1985 P

zu 83.068 Landwirtschaft. Produktgebundene Beiträge (N 25.9.85, Kommission des Nationalrates)

1987 P

86,.821

1987 P

87.323

Landwirtschaft und Umwelt.

Harmonisierung (N 19.,6.87, Longet)

1987 P

87.347

Familienzulagen in der Landwirtschaft (N 19.6.87, Jung)

1987 P

87.394

Landwirtschaftliche HilfsStoffe.

Lenkungsabgabe (N 19.6.87, Jaeger)

1987 P

87.555

Förderung des biologischen Landbaues (N 18.12.87, Weder-Basel)

1992-4

Konzept für eine Landwirtschaft ohne Gift (N 19.6.87, · LdU/EVP-Fraktion)

l Bundesblatt 144.Jahrgang. Bd.II

1988 P

88.409

Direktzahlungen an die Landwirtschaft (N 23.6.88, Berger)

1989 P

89.548

Familienzulagen in der Landwirtschaft (N 15.12.89, Jung)

1990 P

89.451

Revision Landwirtschaftsgesetz (N 23.3.90, Ruckstuhl)

1990 P

89.473

Förderung der bäuerlichen Familienbetriebe (N 23.3.90, Wyss William)

1990 P

89.668

Direktzahlungen in der Landwirtschaft. Oekologische Kriterien (N 23.3.90, Dormann)

1990 P

89.830

Naturnaher Landbau - Förderung der Vertragsproduktion (N 23.3.90, Nussbaumer)

1990 P

90.486

Anerkennung des biologischen Landbaus (N 5.10.90, Dormann)

1991 P

zu 89.079 Umschuldung der Landwirtschaft (N 4.3.91, Kommission des Nationalrates; S 23.9.91)

1991 P

zu 89.236 Direktzahlungen an die Landwirtschaft (N 4.3.91, Kommission des Nationalrates) 90.895

Direktzahlungen an die Landwirtschaft (Bühler)

Zu Teil II: Berufsbildung

1989 M

88.547

Erneuerung des Abschnittes Berufsbildung des Landwirtschaftsgesetzes (N 7.10.88, Zwingli; S 7.6.89)

Wir versichern Sie, sehr geehrter Herr Präsident, sehr geehrte Frau Präsidentin, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

Im Namen des Schweizerischen Bundesrates 27. Januar 1992 Der Bundespräsident: Felber Der Bundeskanzler: "Cöuchepin

Teil I : Agrarpolitik mit. ergänzenden DirektZahlungen Oebersieht Dieser erste Teil der Botschaft enthält den Antrag zur Schaffung der Rechtsgrundlagen im Landwirtschaftsgesetz für die folgenden zwei Formen von Direktzahlungen: (1) Ergänzende, allgemeine und nicht produktbezogene Direktzahlungen mit primär einkommenspolitischer Zielsetzung (Art. 31a) zur Ergänzung einer mehr marktwirtschaftlich orientierten Preispolitik sowie zur Abgeltung gemeinwirtschaftlicher Leistungen und (2) Direktzahlungen für besonders umweit schonende, naturnahe oder tiergerechte Produktions- und Bewirtschaftungsformen (auf freiwilliger Vertragsbasis, Art. 31b), sog.

Oeko-Ausgleichsbeitrage.

Die Vorlage stützt sich im wesentlichen auf die Vorarbeiten und Schlussfolgerungen einer Expertenkommission^^ (in der Folge genannt Kommission).

Damit wird auch den Anliegen einer grossen Zahl von parlamentarischen Vorstössen der letzten Jahre Rechnung getragen und werden ausserdem wesentliche Elemente der zwei zustandegekommenen Voiksinitiativen a) "für eine umweltgerechte, leistungsfähige, bäuerliche Landwirtschaft" und b) "Bauern- und Konsumenten - für eine naturnahe Landwirtschaft " berücksichtigt.

^ vgl. Bericht der vom EVD eingesetzten Expertenkommission (Kommission Popp): "DirektZahlungen in der schweizerischen Agrarpolitik" (280 Seiten), Eidg. Druck- und Materialzentrale (EDMZ), Bern, Mai 1990; in der Folge genannt Bericht

Botschaft I

Allgemeiner Teil

II

Ausgangslage, Vorgeschichte

Die Problematik einer Agrarpolitik, die das Instrument der Preisstützung sowohl in den Dienst der Produktionslenkung als auch zur Einkommenssicherung einsetzt, ist seit langem bekannt. 'Bereits im Vierten Landwirtschaftsbericht (1969)''' wurde auf diesen Zielkonflikt in der schweizerischen Agrargesetzgebung (Art. 18 und 29 LwG) hingewiesen und die Prüfung der Frage, wie weit Direktzahlungen hier eine Lösung bringen könnten, in Aussicht gestellt.

Im Anschluss an die parlamentarische Beratung des Vierten Landwirtschaftsberichtes hat Bundesrat Ernst Brugger·im März 1971 eine erste Expertenkommission beauftragt, die Frage von direkten Einkommenszahlungen an die.Landwirtschaft in umfassender Form zu studieren und konkrete Vorschläge auszuarbeiten. Die Kommission analysierte diesen Fragenkomplex eingehend und arbeitete konkrete Modelle aus. Im Vordergrund stand dabei ein System mit produktionsunabhängigen Zahlungen: Flächenbeiträge kombiniert mit einem Grundbetrag je Betrieb,1 dies; als Ergänzung zu den Preisen :sowohl im Talwie im Berggebiet. Die Arbeiten der Kommission fanden ihren Niederschlag in einem rund 200seitigen Bericht '.

Das weitere Vorgehen wurde anschliessend in einer aus Vertretern der Wirtschaft und der Politik zusammengesetzten neuen "Kommission Piot" (unter Leitung vori'J.Cl. Piot, Direktor des Bundesamtes für Landwirtschaft) diskutiert. Diese lehnte die Einführung'von Direktzahlungen im Talgebiet mehrheitlich ab, empfahl indessen die Einführung von Flächen- und Sömmerungsbeiträgen als weitere Direktzahlung 2)

Vierter Landwirtschaftsbericht, Bern 1969, S. 112 ff.

3> Bericht der vom EVD eingesetzten Vorbereitenden Expertenkommission (Kommission'Popp): "Ausgleichszahlungen an die Schweiz.

Landwirtschaft", EDMZ Bern 1973

für die Berglandwirtschaft. Eine entsprechende Vorlage wurde im Frühjahr 1979 den Eidgenössischen Räten unterbreitet (BEI 1979 I 1309) und von diesen am 14. Dezember 1979 als Bundesgesetz über Bewirtschaftungsbeiträge an die Landwirtschaft mit erschwerten Produktionsbedingungen verabschiedet. Die Beiträge wurden erstmals 1980 ausgerichtet. Die Flächenbeiträge gehen an Bewirtschafter von Hang- und Steillagen, die im Berggebiet und in der Hügelzone 18 und mehr Prozent und in der Talzone 35 und mehr Prozent Neigung (Steillage) aufweisen. Zu 99 Prozent betrifft dies Betriebe des Berg- und Hügelgebietes.

Inzwischen erschien der Fünfte Landwirtschaftsbericht (1976) ', in dem erneut auf das Dilemma der Preis- und Einkommenspolitik sowie auf die Zielkonformität von "produktionsunabhängigen Direktzahlungen hingewiesen wurde. Im Nachgang dazu reichte im Jahr 1978 Nationalrat Schmid-St. Gallen eine parlamentarische Initiative ein.

Diese verlangte eine vermehrte Ausrichtung der Preispolitik nach Art. 18 LwG und ergänzend Direktzahlungen zur Erreichung eines angemessenen Einkommens. Das Bundesamt für Landwirtschaft (BLW) verfasste einen rund 100 Seiten starken Bericht~1' zuhanden der die Initiative behandelnden Nationalratskommission. Im Bericht wurden hauptsächlich die Fragen nach den Auswirkungen der Einführung eines Systems von Direktzahlungen auf die Bundeskasse, die Konsumenten, die Landwirtschaft sowie auf Angebot und Nachfrage untersucht.

Die parlamentarische Initiative wurde im Nationalrat im Jahre 1980 behandelt und abgelehnt.

Bereits vorher mussten Bundesrat und Parlament auf dem Dringlichkeitsweg rasch wirkende Massnahmen zur Begrenzung der Produktion einführen: 1977 die individuelle Beschränkung der Milchpreisgarantie (Milchkontingentierung) und 1978 eine Stallbaubewilligungspflicht. Die produktionsstimulierende 4) Fünfter Landwirtschaftsberioht, Bern 1976, S. 179 ff.

5

Wirkung einer primär einkommensstützenden Preispolitik in Anwendung von Artikel 29 des LwG und den Artikeln 45-49 der Allgemeinen Landwirtschafts-verordnung (ALV) wurde immer offensichtlicher. Sie wurde noch verstärkt durch die Produktivitätssteigerungen (höhere Erträge je ha und je Tier), induziert durch die mannigfaltigen Formen des technischen Fortschritts, der Forschung, der Bildung, der Investitionsförderung usw.

Der eingangs erwähnte Zielkonflikt wurde somit notgedrungen durch Massnahmen zur Angebotsbegrenzung gelöst.

Im Sechsten Landwirtschaftsbericht (1984) wurde im dritten Teil dargelegt, dass sich auf dem Gebiet der Agrarpolitik Entwicklungen abzeichnen, die konzeptionelle Anpassungen notwendig machen. Es wurden vier alternative Konzepte vorgestellt und diskutiert, die als Bausteine .für eine derartige Anpassung dienen könnten, darunter auch das Konzept "produktionslenkende Richtpreise, ergänzt mit Direktzahlungen ' . Der Bundesrat gab letzterem klar den Vorzug und stellte dessen Weiterbearbeitung in Aussicht"^ .

Bei der parlamentarischen Beratung des Sechsten Landwirtschaftsberichts fand diese Strategie guten Anklang bei Vertretern aller wichtigen Parteien. Im Nationalrat wurde ein Kommissionspostulat eingereicht (ehemals Postulat Villiger), das die Konkretisierung einer solchen Strategie sowie die Prüfung der Auswirkungen und die Darlegung von Finanzierungsmöglichkeiten für Direktzahlungen verlangt.

6 7

' vgl. Sechster Landwirtschaftsbericht, 1984, S. 264 - 266 > vgl. Sechster Landwirtschaftsbericht, 1984, S. 269

Im Bericht an die Bundesversammlung über die Richtlinien der Regierungspolitik 1987 - 1991 stellt der Bundesrat eine Teilrevision des Landwirtschaftsgesetzes in Aussicht, womit die Rechtsgrundlage für den Ausbau von Ausgleichszahlungen an die Landwirtschaft geschaffen werden soll"'.

Im Jahre 1987 erfolgte die Einsetzung einer zweiten Expertenkommission, über deren Arbeiten wir im Anhang I unter Abschnitt 13 berichten.

Im Siebten Landwirtschaftsbericht orientieren wir ausführlich über die Lage der Landwirtschaft und die jüngsten Entwicklungen auf dem Gebiete der nationalen und internationalen Agrarpolitik. Die in dieser Botschaft begründete Konzeption und beantragte Ergänzung des Landwirtschaftsgesetzes ist ein Kernstück der im Landwirtschaftsbericht dargelegten Neuorientierung der Agrarpolitik. Die beiden Vorlagen bilden eine Einheit, ein geschlossenes Ganzes.

12

Parlamentarische Vorstösse

In den letzten Jahren ist eine grosse Anzahl von-parlamentarischen Vorstössen eingereicht worden, die im Zusammenhang mit dem hier behandelten Thema einer "Agrarpolitik mit ergänzenden Direktzahlungen" stehen. Im "Bericht der Expertenkommission werden 31 Vorstösse in ihrer ursprünglichen Fassung und in vollem Wortlaut wiedergegeben.

13

Arbeiten und Schlussfolgerungen der Expertenkommission (siehe Anhang I)

14

Vernehmlassung (siehe Anhang I)

"' vgl. Bericht des Bundesrats über die Legislaturplanung 1987-1991,- vorn 18. Januar 1988, S. 78

2

Spezieller Teil

21

Notwendigkeit einer agrarpolitischen Neuorientierung, insbesondere der Preis- und Einkommenspolitik

Der Bundesrat schliesst sich in den wesentlichen Punkten den Ueberlegungen und Folgerungen der Expertenkommission an. Er teilt insbesondere die Meinung, dass ergänzende Direktzahlungen im Sinn der Strategie II (vgl. Uebersicht 3, Anhang I) zielkonform und notwendig sind. Die veränderten Rahmenbedingungen, dargelegt in Abschnitt 132 Anhäng I wie auch im Siebten Landwirtschaftsbericht, machen eine solche Kurskorrektur notwendig.

Zusammenfassend kommt der Bundesrat aus folgenden Gründen zum Schluss, dass die bisherige Preispolitik nicht mehr so weitergeführt werden kann, und dass·produktionsunabhängige Direktzahlungen ein wichtiges Instrument der Neuorientierung der schweizerischen Landwirtschaftspolitik darstellen: 1. Hohe Stützungspreise haben unerwünschte-Auswirkungen in der Produktion (z.B. betreffend Intensivierung und Hilfsstoffeinsatz) und führen in jenen Sektoren, wo keine Angebotsbegrenzungen bestehen, zu Ueberschüssen. Anderseits ist ein wachsendes ökologisches Problembewusstsein festzustellen. Im Gegensatz zu bisher können aber auch die Produktionsmengen gesamthaft genommen-nicht mehr erhöht werden.

2. Die hohen Nahrungsmittelpreise führen' zu einem zunehmenden Ausweichen der Konsumenten im Rahmen dés Reise- und Grenzverkehrs auf billigere ausländische Produkte in den grenznahen Regionen.

3. Die Landwirtschaft erfüllt neben der'Nahrungsmittelproduktion weitere Aufgaben wie 'insbesondere -die Pflege der

Kulturlandschaft (Landschaftsbild, Naturerhalt) und leistet einen Beitrag zum wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Leben im ländlichen Raum. Die Nachfrage nach solchen gemeinwirtschaftlichen Leistungen nimmt zu. Deren Abgeltung kann aber je länger je weniger allein über den Preis der Agrarprodukte erfolgen.

4. Der Bundesrat hat den EG-Beitritt als Ziel der schweizerischen Integrationspolitik festgelegt. Dies bedingt die Schaffung von agrarpolitischen Instrumenten, die eine längerfristige Ausrichtung der schweizerischen Agrarpolitik auf die (durch interne Reformen und das Resultat der GATT-Uruguay-Runde geprägte) EG-Landwirtschaftspolitik ermöglichen. Daraus ergibt sich insbesondere die Notwendigkeit, die Preisdifferenzen zwischen der Schweiz und der EG längerfristig abzubauen.

5. Die Landwirtschaftsverhandlungen im Rahmen der GATTUruguay-Runde sind zwar noch nicht abgeschlossen, die Hauptstossrichtung ist aber erkennbar. Sie zielt auf eine mindestens teilweise Verlagerung von der produktgebundenen Preisstützung auf eine produktionsunabhängige Stützung der Landwirtschaft. Die Hauptkriterien, welche zur Anwendung gelangen sollen, damit Direktzahlungen als nicht abbaubare Massnahmen qualifiziert werden können, stehen mit einiger Sicherheit fest; zu erfüllen wären insbesondere folgende Kriterien: - Direktzahlungen sollen keine oder nur eine minimale handelsverzerrende Wirkung haben; - die Finanzierung müsste ausschliesslich über das staatliche Budget erfolgen; - Direktzahlungen sollen keine produktpreisstützende Wirkung haben, d.h. sie dürfen nicht produktbezogen sein.

Als Kernpunkte der Neuorientierung schlagen wir, ausgehend von den Vorarbeiten der Expertenkommission, die folgenden zwei Arten von GATT-konformen Direktzahlungen vor:.

10

  1. '.Ergänzende, allgemeine und nicht produktbezogene Direktzahlungen mit primär einkommenspolitischer Zielsetzung (Art. '31a) zur Ergänzung einer mehr marktwirtschaftlich .

orientierten Preispolitik sowie zur Abgeltung gemeinwirtschaftlicher Leistungen und".1 b) Direktzahlungen für besonders umweitschonende, naturnahe oder tiergerechte Produktions- und-Bewirtschaftungsformen (auf freiwilliger Vertragsbasis, Art. 31Jb), sog. OekoAusgleichsbeiträge.

, : Wie im Siebten Landwirtschaftsbericht dargelegt, sind darüber hinaus weitere Aenderungen in unserer Agrarpolitik nötig. Diese sind z.T. schon eingeleitet worden (vgl. u.a.

die Produktionslenkungs- und -begrenzungsmassnahmen sowie den neuen Bundesbeschluss über Lenkungsmassnahmen im Pflanzenbau) , andere sind in Vorbereitung. Unerlässlich sind auch in 'Zukunft strukturelle Anpassungen und Rationalisierungen in der Landwirtschaft sowie in den vor- und nachgelagerten Sektoren.

22

Ergänzende, allgemeine, nicht produktbezogene DirektZahlungen (Art. 31a)

221

Neue Preispolitik mit ergänzenden Direktzahlungen

Aus den obgenannten Gründen müssen wir 'davon ausgehen, dass die bisherige Preispolitik nach dem Grundsatz der "kostendeckenden Preise" (Art. 29 LwG) nicht mehr so weitergeführt werden kann. Die Preise werden inskünftig vermehrt von.

markt- und aussenwirtschaftlichen Faktoren bestimmt. Das bedeutet, dass es in'.Zukunft nicht mehr möglich sein wird, der Landwirtschaft über die Preise .allein,1 ohne zusätzliche Direktzahlungen, ein angemessenes Einkommen zu sichern.

Nun kann man geltend machen, die neue "härtere" .Preispolitik sei auch ohne ergänzende Direktzahlungen möglich, ja, dies sei sogar besser, weil ein solches Vorgehen zu einem be-

ll

schleunigten Strukturwandel und damit zu einer langfristigen "Gesundung" (erhöhte internationale Wettbewerbsfähigkeit) der schweizerischen Landwirtschaft führe. Mit dieser Argumentation hat sich bereits die Kommission eingehend auseinandergesetzt (vgl. auch Abschnitt 135). Abgesehen von den politischen Widerständen gegen eine derart rigorose Einkommenspolitik nach dem Prinzip des "Wachsen und Weichens" würde diese letztlich zu .einer soweit geschrumpften und veränderten Landwirtschaft führen, dass sie die ihr obliegenden und von der Gesellschaft verlangten gemeinwirtschaftlichen Leistungen nicht mehr ausreichend erbringen könnte.

222

Direktzahlungen für gemeinwirtschaftliche Leistungen

Damit sind wir bei einem zentralen Punkt der Begründung allgemeiner Direktzahlungen, nämlich der Sicherung und Abgeltung gemeinwirtschaftlicher Leistungen. Die Landwirtschaft erfüllt neben der Nahrungsmittelproduktion vor allem noch folgende Aufgaben (vgl. auch Siebten Landwirtschaftsbericht) : 1) Sicherung der Produktionsbereitschaft für Zeiten gestörter Zufuhren (Ernährungssicherheit), 2) Beitrag zur Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen (Boden, Wasser, Luft) und zum Schutz der Umwelt (ökologisches Ziel), 3) Pflege der Kulturlandschaft (Landschaftsbild, Besiedlungsstruktur) , 4) Beitrag zum wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Leben in den ländlichen Regionen (kulturelle und soziale Vielfalt).

Während die traditionelle, ursprüngliche und lange Zeit zentrale Aufgabe der "Produktion von Nahrungsmitteln" für die Landwirtschaft in Europa relativ an Stellenwert verliert,

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nehmen andere Aufgaben (insbesondere 2, 3 und 4) an Bedeutung zu. Oekonomen nennen dies eine relative Minderbewertung der "privaten" und eine Höherbewertung bestimmter "öffentlicher" Güter, welche die Landwirtschaft liefert.

Diese Neugewichtung der Leistungen ist eine Folge der wirtschaftlichen Entwicklung und der veränderten Nachfrage (z.B.

mehr für Erholung und Freizeit sowie ökologische Leistungen).

Die von uns vorgeschlagene Neuorientierung der Agrarpolitik trägt diesen Veränderungen Rechnung. Die Sicherung der Bereitstellung der "öffentlichen" Güter und deren Abgeltung kann inskünftig nicht wie bisher ausschliesslich über den Preis der produzierten Nahrungsmittel, sondern muss vermehrt über Direktzahlungen erfolgen. Solche Zahlungen sind als eine Abgeltung dieser Leistungen und nicht .etwa als "Almosen" zu betrachten. Dies bedeutet freilich auch, dass die Gesellschaft (der Staat) auf die .Art der Leistungserbringung beziehungsweise der Erfüllung des'Auftrages einen gewissen Einfluss nehmen kann (z.B. durch entsprechende Vorschriften und/oder Anreize).

223

Höhe der DirektZahlungen

223.1

Abhängig von mehreren Faktoren

Wie die Höhe der Direktzahlungen.anzusetzen ist, hängt von verschiedenen Faktoren ab, nämlich: ,' a) von den geltenden Richtlinien der landwirtschaftlichen Einkommenspolitik (Bestimmungen zum Einkommensvergleich, Paritätslohn und Zinsanspruch) b) .von den Möglichkeiten der Preis- und Mengenpolitik c) vom technischen Fortschritt und dessen'Anwendung d) vom Umfang der Selbsthilfe über Rationalisierung und dgl., vom Tempo des Strukturwandels sowie von den ausserlandwirtschaftliehen Erwerbsmöglichkeiten e) vom standortabhängigen Aufwand zur Erbringung der gemeinwirtschaftlichen Leistungen

13

f) von der Teuerung, den Preisen der Produktionsmittel und der allgemeinen Einkommensentwicklung (Wirtschaftswachstum-) .

223.2

Jährlicher Beschluss des Bundesrates

Jedes Jahr müsste jeweils im Zusammenhang mit der Behandlung der (wie bisher in der Regel jährlichen) Preis- und Einkommensbegehren der Landwirtschaft aufgrund der obgenannten Faktoren sowie der gesamtwirtschaftlichen Situation entschieden werden, erstens ob einkommenspolitische Massnahmen zu treffen sind und zweitens ob die beabsichtigte Einkorn- · mensverbesserung, bzw. die Kompensation für die gestiegenen Kosten, über den Markt erreicht werden kann und/oder in Form von höheren Direktzahlungen gewährt werden soll. -Gemäss unserer Konzeption wäre dabei nach dem Prinzip: "Preise, Menge und Rationalisierung soweit möglich, ergänzende Direktzahlungen soweit nötig" vorzugehen. In Anbetracht der abzubauenden Preisdifferenzen zur EG stehen allerdings die Direktzahlungen eindeutig im Vordergrund.

Damit die Landesregierung genügend Spielraum hat und hier politisch effizient handeln kann, muss die Kompetenz zur Anpassung der Direktzahlungen, wie schon heute bei den Preisanpassungen, in gewissem Rahmen beim Bundesrat liegen, allerdings unter Beachtung der Budgethoheit des Parlamentes.

223.3

Einkommenspolitische Leitlinie

Die Leitlinie für das bundesrätliche Handeln ist durch die in Artikel 29 des Landwirtschaftsgesetzes enthaltene einkommenspolitische Zielsetzung vorgegeben und in den Artikel 45 - 49a der Allg. Landwirtschaftsverordnung (ALV)°) noch näher umschrieben (paritätische Lohn- und Zinsansprüche).

Im Lichte der oben dargelegten Neuausrichtung der Agrarpolitik sind wir allerdings der Meinung, dass der heute praktizierte Einkommensvergleich in grundsätzlicher Hinsicht über9)

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SR 916.01

prüft werden muss. Auch. Artikel 29 des LwG ist bei dieser Gelegenheit der neuen Konzeption anzupassen:, eine Garantie für "kostendeckende Preise" gemäss bisheriger Praxis hat darin keinen Platz mehr.

Wie die neue einkoramenspolitische Leitlinie in den Grundzügen aussehen soll, haben wir im1Siebten Landwirtschaftsbericht grob skizziert. Die damiti zusammenhängenden Fragen sind aber äusserst komplex, vielschichtig und politisch sehr umstritten und bedürfen daher einer seriösen und eingehenden Abklärung. Zur Bearbeitung dieser Materie und zur Formulierung politisch konsensfähiger Anträge gedenken wir, auch Experten beizuziehen.

224

Kosten und Einsparungen

224.1

Schätzung der Kosten

;

Da, wie oben dargelegt, die Höhe der Direktzahlungen von verschiedenen Faktoren und insbesondere von einigen "Unbekannten" abhängig ist, ist eine Kostenschätzung nur unter bestimmten Annahmen möglich und selbst dann noch äusserst problematisch. Berechnungen, durchgeführt an der ETH und im 'Bundesamt für Landwirtschaft, ergeben folgendes Bild: Ausgangsdaten (1991)

,

'

, ,

.Fr. 9,5 Mia.

Fr. 4,0 Mia.

(ohne Löhne für Angestellte) Annahmen

·

.

15

Unter diesen Annahmen wären, je nach Rationalisierungsgewinnen, Strukturanpassungen und anderen Selbsthilfemassnahmen, Direktzahlungen in der Höhe von 200-300 Mio.

Franken/Jahr nötig (kumulativ), damit die Landwirtschaft mit der allgemeinen Einkommensentwicklung mithalten könnte. Wäre es indessen möglich, die Produzentenpreise im Mittel um 2 % zu erhöhen, so würde der Bedarf an Direktzahlungen um '190 Mio. Franken reduziert und umgekehrt.

Eine andere Methode der Kostenschätzung stellt auf die Verhältnisse in den vergangenen Jahren ab. In den 10 Jahren von 197'8-88 konnte die schweizerische Landwirtschaft ihr Einkommen etwa im Gleichschritt mit der übrigen Wirtschaft verbessern. Dazu war aber eine Erhöhung der Produzentenpreise um jährlich knapp 2 % nötig (im Mittel). Zusammen mit der damals noch möglichen geringen Mengensteigerung resultierten daraus Mehreinnahmen von 200 - 250 Mio.

Franken/Jahr. Dies wäre somit annäherungsweise der notwendige Betrag, der für Direktzahlungen - unter Annahme stabiler Produzentenpreise und Mengen - aufzuwenden wäre; bei mehr Strukturwandel als in den 80er Jahren allerdings entsprechend weniger.

Ueber mehrere Jahre hinweg würden die Direktzahlungen kumulativ ansteigen. In- welchem Umfang lässt sich jedoch nicht voraussagen, dies hängt ab - von der politischen sowie aussen- und gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (insbesondere EG-Integration und GATT) - von der Einkommenspolitik (der Methode der Einkommensschätzung und des Einkommensvergleichs) - vom Umfang der Selbsthilfe, vom Tempo des Strukturwandels und - davon, wie weit die Einkommenssicherung der Landwirtschaft über Produktpreise, Produktivitätsfortschritte, neue Absatzmärkte, Kosteneinsparungen, andere Anpassungen oder Nebenerwerb möglich ist.

16

224.2

Einsparungen und Mehreinnahmen

Den Mehrkosten des Bundes fü-r.Direktzahlungen stehen Kosteneinsparungen beim Bund und Konsumenten gegenüber. Beim Bund kann - im Vergleich, zur-1 Weiterführung der bisherigen Politik - mit tieferen bzw. stagnierenden oder zumindest weniger stark ansteigenden Verwertungskosten dm In- und Ausland gerechnet werden; dies insbesondere bei Butter, - Käse, Brotgetreide, Raps und Zucker. Diese "Minderkosten" ergeben sich' einerseits wegen des.tieferen Preisniveaus (bzw. weniger' starken Preisanstiegs als bei der bisherigen Politik) und andererseits wegen verminderter Tendenz zu Ueberschüssen bei der neuen Strategie.

Dazu können noch allfällige Mehreinnahmen aus Importabgaben kommen, dies wegen der Möglichkeit von mehr Importen bei tendenziell geringerer Produktion; zumindest werden diese Einnahmen weniger zurückgehen als bei der bisherigen produktionsstimulierenden Politik (insbesondere beim Getreide).

Diese Zusammenhänge sind bei der Behandlung der Parlamentarischen Initiative Schmid-St. Gallen, im Jahre 1979 eingehend untersucht worden1'-'' . , Die Ergebnisse der dabei vorgenommenen Quantifizierung der möglichen Kosteneinsparungen sind im wesentlichen auch heute noch gültig.

Nach neueren Berechnungen ergeben 'sich bei der neuen Strategie - im Vergleich zur Weiterführung der bisherigen - Ein- .

sparungen -bei den Verwertungskosten (aus den obgenannten Gründen) in der Höhe von ungefähr 30-50 % der Aufwendungen für die neuen Direktzahlungen. Produkteweise betrachtet fällt dieser Anteil bei Produkten 'mit hohen staatlichen Verbilligungsbeiträgen deutlich höher,aus :(z.B. Butter und Käse) . Ob es sich dabei um eigentliche Einsparungen.oder" lediglich um eine Verminderung des Anstiegs der Verwertungskosten handelt, hängt letztlich von der 'künftigen Preis- und Mengenpolitik ab.

l") vgl. Bundesamt für Landwirtschaft EVD, Bericht zur Parlamentarischen Initiative Schmid-SG, Bern, 1979

17

225

Ausgestaltung, Bezugsgrösse

Als Bezugsgrösse 'für produktionsunabhängige Direktzahlungen sind verschiedene Kriterien denkbar, zum Beispiel die Fläche, der Betrieb, die Familie bzw. der Haushalt, die Arbeitskrafteinheit oder der Arbeitsbedarf. Dabei sind auch Kombinationen möglich. Im Bericht der Kommission werden zunächst Beispiele und Erfahrungen im Ausland beschrieben und anschliessend acht Varianten möglicher Ausgestaltungsmodelle vorgestellt und deren Vor- und Nachteile diskutiert (vgl.

Kap. IV, Abschnitt 5). Je nach dem, ob man mehr oder weniger Strukturwandel will, ergeben sich Unterschiede in der Wahl der Bezugsgrösse, der Kombinationen und der Ausgestaltung (vgl. dazu auch die Ausführungen in Abschnitt 352.2 des Siebten Landwirtschaftsberichtes).

Die Einzelheiten des Systems sollen in einer Verordnung geregelt werden, die - in Zusammenarbeit mit den direkt Interessierten - in Vorbereitung ist. Deren Ausgestaltung hängt auch davon ab, in welcher Form die bestehenden Tierhalterbeiträge und allenfalls weitere bestehende Direktzahlungen in das System eingebaut werden (vgl. Abschnitt 136). Wir bevorzugen ein administrativ möglichst einfaches System, bestehend aus einem Sockelbeitrag je Betrieb und einem Beitrag je ha landwirtschaftlicher Nutzfläche (LN).

Neben der Ausgestaltung der Beiträge müssen bei der Konkretisierung weitere Elemente geregelt werden wie die Frage der Bedingungen und Auflagen, die nähere Abgrenzung des Empfängerkreises, sowie Fragen der Durchführung und Kontrolle. Auch diesbezüglich verweisen wir auf die Ausführungen im Bericht der Kommission (Kapitel IV, Abschnitt 5.4) sowie auf weitere Erläuterungen im Kommentar zu Artikel 31a (Abschnitt 242).

18

226

Finanzierung

Die neue agrarpolitische Strategie bringt - wie oben1begründet - zwar Entlastungen für die .Konsumenten, für die,Bundeskasse netto aber längerfristig eine beträchtliche Mehrbelastung'. Die Kommission hat 'sich auch mit der Fihanzierungsfrage auseinandergesetzt und macht konkrete1 Vorschläge (vgl. Kapitel IV, Abschnitt 5.5). Diese gehen vor allem in die folgenden zwei Richtungen: a) zweckgebundene Einnahmen und b) Einbezug der Nahrungsmittel in die WUST.

Wir -haben die Vorschläge geprüft und äussern uns dazu wie folgt:

226.1

Zweckgebundene Einnahmen

In Diskussion stehen Lenkungsabgaben auf intensitätserhöhenden Produktionsmitteln wie gewissen Handelsdüngern und chemischen Hilfsstoffen. In der kommenden Botschaft zur Aenderung des Umweltschutzgesetzes unterbreiten wir entsprechende Vorschläge. Falls diese beschlossen werden, ergäben sich daraus zweckgebundene Einnahmen 'für Direktzahlungen von schätzungsweise 50-100 Mio. Franken/Jahr.

Angeregt wird ferner die Prüfung von Finanzierungssystemen, um die Nutzniesser der gemeinwirtschaftlichen Leistungen der Landwirtschaft zu deren Bezahlung (Abgeltung) heranzuziehen.

In diese Richtung zielen z.B. der in Baden-Württemberg verwirklichte "Wasser-Pfennig"- oder die seinerzeit von Stähderat Albin Heimann vorgeschlagene "Beherbergungsabgabe".

Interessant, aber aussenwirtschaftlich- noch nicht abgesichert und auch in der Durchführung problematisch, ist der Vorschlag der Kommission, Abgaben auf Importen von jenen Nahrungsmitteln zu erheben, die unter weniger strengen ökologischen Auflagen und Tierschutzbestimmungen produziert

19

worden sind als die gleichartigen Produkte im Inland. Die Abgabe dürfte nach Meinung der Kommission nur so hoch sein, um den dadurch verursachten Kostenunterschied wettzumachen (Prinzip der gleich langen Spiesse).

Schliesslich wird darauf hingewiesen, dass man im Rahmen der laufenden GATT-Verhandlungen auch über die Umwandlung von Einfuhrkontingenten in Importabgaben (sog. Tarifizierung) spricht. Dabei ergäben sich je nach deren Ausgestaltung möglicherweise Mehreinnahmen, die man ganz oder zum Teil zweckgebunden einsetzen könnte.

Die Realisierbarkeit all dieser an sich interessanten Vorschläge ist sowohl in zeitlicher wie in materieller Hinsicht heute zumindest noch ungewiss.

226.2

Einbezug der Nahrungsmittel in die WUST

Die Nahrungsmittel sind nach der heutigen Regelung von der Warenumsatzsteuer befreit (Freiliste). Zur Finanzierung der Direktzahlungen sollten auch sie, allerdings mit einem reduzierten Satz, der WUST unterstellt werden. Die dadurch entstehende Mehrbelastung der Konsumenten lässt sich insofern rechtfertigen, als mit der Einführung von Direktzahlungen eine vermehrt marktwirtschaftlich ausgerichtete Preispolitik verbunden ist und die- Konsumenten dadurch von weniger hohen Nahrungsmittelpreisen profitieren.

Zur Illustration der Grössenordnung der dabei möglichen Einnahmen mag folgendes Berechnungsbeispiel dienen: Bei einem gegenüber den übrigen Produkten stark reduzierten Steuersatz von 1,5 % (Detailhandelsstufe) ergäben sich Einnahmen für die allgemeine Bundeskasse in der Höhe von rund 450 Mio.

Franken pro Jahr.

Wir beabsichtigen, die Frage der steuerlichen Belastung der Nahrungsmittel bei der Anschlussgesetzgebung zur neuen Finanzordnung (Revision der WUST oder Einführung einer Mehrwertsteuer) zu regeln.

20

226.3

Allgemeine Bundesmittel

Grundsätzlich sind die Bundesaufgaben über allgemeine Bundesmittel zu finanzieren. Wir haben oben, wie auch in den : Landwirtschaftsberichten, eingehend begründet, weshalb es sich bei, der Erhaltung der Landwirtschaft um eine wichtige Bundesaufgabe handelt. Diese Tatsache wird durch den Verfassungsauftrag und die Agrargesetzgebung zweifelsfrei untermauert . Wenn die Landwirtschaft die von ihr, verlangten Aufgaben bzw. gemeinwirtschaftlichen Leistungen erfüllen soll, dafür aber über ihre unternehmerische Tätigkeit und bei rationeller Betriebsführung aus den obgenannten Gründen kein angemessenes Einkommen mehr erwirtschaften kann, sind ergänzende Direktzahlungen notwendig.

Die Bereitstellung der Mittel wird, insbesondere bei knappen Finanzen, zu einer Frage der Prioritäten unter den Bundesaufgaben und erfordert:einen politischen Entscheid. Dies war aber schon bisher bei bundesrätlichen Preiserhöhungen grundsätzlich nicht anders, denn auch diese waren mit höheren Bundesausgaben verbunden (z.B. zulasten der i Milchrechnung), die entweder im Budget enthalten,oder über Nachtragskredite vom Parlament zu bewilligen waren. Ein Unterschied besteht nicht im Grundsätzlichen, sondern nur in der Form der Abgeltung und in der Höhe der benötigten Mittel (vgl. vorangehender Abschnitt).

Im Finanzplan sind für,1993 für diese neuen Dlrektzahlungen 15,0 Mio. Franken vorgesehen.

21

227

Nicht höhere volkswirtschaftliche Kosten, sondern Verschiebung der Lasten

Häufig wird f.olgendermassen argumentiert : Neue Direktzahlungen haben bedeutende Mehrkosten für den Bund zur Folge.

Es dürfte zwar zutreffen, dass bei der Strategie mit Direktzahlungen mehr Mittel über das Budget des Bundes bereitgestellt werden müssen als bei derjenigen ohne Direktzahlungen. Betrachtet man jedoch diesen Aspekt aus volkswirtschaftlicher Sicht bzw. mit dem Blick auf die Gesamtkosten der Agrarförderung, wird die Problematik relativiert. Die entstehenden Mehrausgaben des Bundes stellen nämlich - im Vergleich zum jetzigen System der Einkommenssicherung über die Preise - für die gesamte Volkswirtschaft nicht ohne weiteres Mehrkosten dar.

Es handelt sich in Wirklichkeit um eine Verschiebung in der Kostenanlastung. Denn auch die bisherige Strategie ohne Direktzahlungen ist mit beträchtlichen Kosten verbunden. Diese werden aber zu-einem grossen "Teil über die Produktpreise auf die Konsumenten abgewälzt. Demgegenüber wird "bei dem vorgeschlagenen Konzept mit Direktzahlungen ein grösserer Teil der Kosten direkt vom Staat bezahlt und tritt somit in der Staatsrechnung in Erscheinung. Den Mehrkosten beim Bund stehen also, je nach Ausgestaltung der Finanzierung, Minderausgaben der Konsumenten gegenüber.

Unterschiede in den volkswirtschaftlichen Kosten können sich bei der Verfolgung unterschiedlicher Produktionsmengen- und Strukturentwicklungsziele ergeben. Dies gilt aber sowohl für Strategien mit als auch ohne Direktzahlungen. Im Vergleich zu einer Politik mit einseitiger Ausrichtung auf-die Finanzierung der Ueberschussverwertung wird die vorgeschlagene Agrarpolitik mit Direktzahlungen die Gesamtwirtschaft mit Sicherheit weniger belasten.

Zu berücksichtigen ist allerdings, dass sich bei den Direktzahlungen das politische Problem der Verteilung der Mittel

22

in stärkerem Masse stellt als bei der Preisstützung. Bei dieser bestehen indessen Forderungen nach einer Preisdifferenzierung.

Die,Quantifizierung der sogenannten volkswirtschaftlichen : Kosten ist methodisch problematisch und wissenschaftlich sehr umstritten. Die OECD hat trotzdem einen solchen Versuch unternommen und kommt dabei für die Schweiz im Durchschnitt der Jahre 1987/88 auf die Zahl von rund 7 Mrd. Fr. (vgl. PSE in Kapitel 15 im 1. Teil des 7. Landwirtschaftsberichtes).

Es handelt sich dabei im wesentlichen um die Aufaddierung folgender zwei Summen: a) den Agrarausgaben der öffentlichen Hand (Bund, Kantone und Gemeinden) und b) der Differenz zwischen der schweizerischen Agrarpoduktion zu Inlandpreisen (rund 9 Mia. Fr.) und der schweizerischen Agrarproduktion zu Weltmarktpreisen; unter Vermeidung allfälliger Doppelzählungen.

Umstritten in diesem theoretischen Konzept ist vor allem die in Punkt b) gemachte Unterstellung,, die gesamte schweizerische Agrarproduktion könnte in gleicher Qualität und Frische zu den sogenannten Weltmarktpreisen eingekauft werden.

Auf jeden Fall ist es nicht zulässig (weil falsch), diese so berechnete Summe vereinfacht als "Subventionen an die Landwirtschaft" zu bezeichnen (vgl. auch nachfolgenden Abschnitt) .

228

Kosten/Nutzen Ueberlegungen, verändertes Rollenverständnis

Im Zusammenhang mit der Diskussion um die volkswirtschaftlichen Kosten des Agrarschutzes und der Agrarförderung ist zu beachten, dass diesen Kosten auch ein Nutzen für die gesamte Gesellschaft gegenübersteht. Es handelt sich dabei um die Summe jener Leistungen und Auswirkungen, die als positive externe Effekte und/oder gemeinwirtschaftliche Leistungen der Landwirtschaft im weitesten Sinn bezeichnet werden (vgl.

Abschnitt 222).

23

Solche Leistungen bzw. Wirkungen lassen sich nur schwer- oder gar nicht monetär bewerten, da dafür kein Markt und somit keine Marktpreise bestehen. Die Gesellschaft muss daher letztlich bei der Abwägung der zu ergreifenden Agrarpolitik eine politische"Bewertung der Kosten/Nutzenverhältnisse vornehmen .

Der Anteil dieser gemeinwirtschaftlichen Leistungen an der gesamten bäuerlichen Tätigkeit und deren "Wertschätzung, durch die Bevölkerung hat zugenommen und wird in Zukunft noch zunehmen. Deren Abgeltung über das Budget des Staats hat nichts zu tun mit Almosen, sondern stellt - sofern die Beiträge entsprechend ausgestaltet sind - eine Leistungsentschädigung dar wie jedes andere Entgelt für eine Marktleistung. Eine solche Abgeltung ist auch vereinbar mit den GATT-Bestimmungen.

Die dargelegten Veränderungen werden allerdings-nicht ohne Einfluss auf das bäuerliche Selbstverständnis sein. Für den Landwirt hat dies nämlich zur Konsequenz, dass ein zunehmender 'Anteil seiner Leistung nicht über private Gütermärkte (d.h. über Menge und Preis) honoriert, sondern über das staatliche Budget abgegolten wird.

24

23

Direktzahlungen für besondere ökologische Leistungen (Art. 31b)

Die Expertenkommission 'kommt in ihrem Bericht, wie in Abschnitt- 137 dargelegt, zum Schluss, dass die Förderung besonders umweltschonender Pröduktions- und Bewirtschaftüngsformen wie der Integrierten Produktion und des Biologischen Landbaus auf freiwilliger Vertragsbasi.s mit Ausgleichszahlungen ein Weg wäre, um eine' umweltgerechte Landwirtschaft zusätzlich zu fördern. Sie erhofft sich dadurch eine Beschleunigung der Umsetzung ökologischer Erfordernisse und schlägt vor, die Abklärungen der noch offenen Fragen für die Umsetzung eines solchen Konzeptes unverzüglich an die Hand zu nehmen. Dies ist inzwischen erfolgt, und wir stellen Ihnen nachfolgend unser Konzept vor.

231

Oekologie-Strategie und Massnahmen

Der Bundesrat verfolgt in der Agrarpolitik die in Abschnitt 137.1 erläuterte Strategie zur Verwirklichung ökologischer Anliegen mit den folgenden drei Schwerpunkten: lj-Forschung, Bildung und Beratung: die Landwirte sollen möglichst aus eigener Erkenntnis und Ueberzeugung zu umweltgerechtem Handeln kommen. ' 2. Finanzielle und andere Anreize schaffen: das umweltgerechte Handeln muss auch wirtschaftlich interessant sein.

3. Vorschriften auf den verschiedensten Gebieten.

Wir sind der Meinung, dass die Vorschläge der Expertenkommission eine wirksame und zweckmässige Verstärkung des Strategiepunktes (2) bringen. Nach unserem Konzept soll der Bundesrat inskünftig Produktions- und Bewirtschaftungsformen, welche im Interesse der Umwelt mit besonderen Anstrengungen verbunden sind, mit Beiträgen fördern"können. Darunter versteht man insbesondere energie- und produktionsmittelspa-

25

rende Bewirtschaftungstechniken unter Beachtung der natürlichen Kreisläufe sowie spezielle Massnahmen zum Schutze der Lebensgrundlagen Boden, Wasser und Luft. Es sollen dabei höchstens die tatsächlich anfallenden Einkommensverluste bzw. höheren Produktionskosten ausgeglichen werden können.

Die in Frage kommenden Produktions- und Bewirtschaftungsformen sind: - Integrierte Produktion - Biologischer Landbau - weitere spezielle ökologische Massnahmen

231.1

Integrierte Produktion (IP)

In der Integrierten Produktion werden auf besonders umweltschonendem Wege optimale Erträge von hoher Qualität angestrebt. Die Integrierte Produktion ist auf eine nachhaltige Produktionsweise ausgerichtet. Grundlegend ist die Erhaltung der Bodenfruchtbarkeit und einer vielgestaltigen Umwelt. Die natürlichen Regulationsvorgänge werden vorrangig genutzt und gefördert. Unter Schonung der Umwelt (Boden, Luft, Wasser, Pflanzen und Tiere) und mit Berücksichtigung der Wirtschaftlichkeit sowie der gesellschaftlichen Erfordernisse werden biologische, technische und chemische Massnahmen sinnvoll aufeinander abgestimmt.

26

231.11

Beispiele spezifischer IP-Anforderungen:

  1. Reduzierter Einsatz von Pflanzenbehandlungsmittel- durch - geeignete Kulturwahl, - Fruchtfolgen mit einer guten biologischen Vielfalt ·" entsprechend den natürlichen Gegebenheiten, - Wahl von resistenten Sorten oder Sortenmischungen, - spezielle Anbautechniken wie Hackenund Bandspritzungen, - Förderung der biologischen'Schädlingsbekämpfung, - Beachtung von Schadschwellen und Empfehlungen sowie - Verzicht auf den1Einsatz bestimmter Hilfsstoffe.
  2. Reduzierter Einsatz von Düngern in Verbindung mit - ausgeglichener Nährstoffbilanz und Bodenproben, - Fruchtfolgen, mit denen das Nährstoffpotential des Bodens optimal genutzt wird, - den natürlichen Bedingungen angepasstem Tierbesatz, - Reduktion von Nährstoffverlusten sowie - sta-ndortgerechter Intensität der Produktion.
  3. Hohe Bodenbedeckung durch - geeignete Wahl der Fruchtfolge mit erhöhtem - Wiesenanteil, - Einsaaten, Untersaaten, Winterbegrünung und - Gründüngungen.
  4. Massnahmen1 im Interesse des ökologischen Ausgleichs wie - vielfältige Fruchtfolgen, : - Erhaltung und Pflege von Lebensräumen für wild lebende Pflanzen und Tiere sowie - Anlegen von Pufferflächen entlang von Biotopen, Gewässern und Strassen.
  5. Massnahmen im Interesse des Tieres (über, die Tierschutzvorschriften hinaus) - Weide oder Auslauf für Kühe und Aufzuchtrinder, - Aufstauung der Kälber nur auf Stroh.

27

6. Beachtung der natürlichen Regulationsmechanismen mittels - Planungs- und Kontrollinstrumenten, - Weiterbildung und - Erfahrungsaustausch.

Die Umsetzung der IP-Anforderungen in für den Landwirt verständliche und genau umschriebene Massnahmen bilden die sogenannten Richtlinien für die Integrierte Produktion.

231.12

Richtlinien und Stand der Anwendung der IP

Die bestehenden, z.T. noch provisorischen Richtlinien stellen recht hohe Anforderungen und können erst von einem kleinen Teil der Produzenten erfüllt werden. Bis heute liegt auch noch kein allgemein anerkanntes, gesamtbetriebliches Konzept der Integrierten Produktion im oben definierten Sinn vor. Daran wird zurzeit von den interessierten Stellen intensiv gearbeitet.

In der Praxis angewendet werden bisher in erster Linie betriebszweigbezogene Ansätze. So haben verschiedene Produzentenorganisationen und Vereinigungen entsprechende Richtlinien oder Anbauempfehlungen geschaffen bzw. in die Praxis umgesetzt. Ohne Anspruch auf Vollständigkeit seien folgende Beispiele erwähnt: .- Im Obstbau bestehen Richtlinien der Schweizerischen Arbeitsgemeinschaft für Integrierte Produktion (SAIO).

1991 wurde Kernobst auf 2'787 ha nach diesen Richtlinien produziert. Laut Erhebungen des Schweizerischen Obstverbandes sind 1991 44 Prozent der inländischen Produktion von Tafeläpfeln als IP-Produkt zertifiziert worden.

28

Im Mai 1989 wurde die Schweizerische Vereinigung der IPBauern und Bäuerinnen gegründet. Diese Vereinigung umfasst heute rund 500 Mitglieder aus der ganzen Schweiz. Am 1. März 1990 wurden die ersten Anbauempfehlungen der Vereinigung durch die Hauptversammlung genehmigt. Auch diese sind Bestandteil des Testes im Pilotbetriebsnetz.

Die meisten Kantone haben Massnahmen zur Förderung der IP ergriffen. Die zuständigen Stellen für Aus- und Weiterbildung bieten spezielle Beratungsprogramme und ein praxisorientiertes Versuchswesen an.

Für die breite Umsetzung des IP-Konzepts auf gesamtbetrieblicher Basis in die allgemeine landwirtschaftliche Praxis sind aber noch grosse Anstrengungen notwendig. Verschiedene Projekte, in enger Zusammenarbeit zwischen Landwirten, Forschern und Beratern, sind im Gang. Ueber den Stand der Vorbereitungen und die noch zu schliessenden Lücken orientieren wir in Abschnitt 235. Aus diesen und anderen Gründen und wegen der starken strukturellen Auswirkungen auf die Betriebe kann die Integrierte Produktion nur schrittweise eingeführt werden.

29

231.2

Biologischer

Landbau

Der Biologische Landbau grenzt sich durch-seinen konsequenten Verzicht auf chemisch-synthetische Dünge- und Pflanzenschutzmittel sowie auf Futterzusätze von der Integrierten Produktion ab". Innerhalb des Biologischen Landbaus gibt es fliessende Uebergänge -zwischen verschiedenen Gruppen und Methoden.

Die sieben wichtigsten Organisationen des Biologischen .Landbaus sind in einer Dachorganisation, der "Vereinigung schweizerischer biologischer Landbauorganisation (VSBLO)" zusammengeschlossen. Ihr gehören rund l'-000 Biobetriebe an.

Seit 1980"bestehen VSBLO-Richtlinien, welche einheitliche Mindestvorschriften für alle Betriebe der VSBLO-Mitgliederorganisationen enthalten.

Die Ziele des Biologischen Landbaus werden von dieser Vereinigung in den" Richtlinien- über'Verkaufsprodukte aus biologischem /ökologischem Lahdbau vom Frühjahr 1989 wie folgt umschrieben: "Der biologische Landbau strebt an: - den Produktionskreislauf in den Betrieben weitgehend zu schliessen und diesen eine vielfältige Struktur zu geben; - die optimale Fruchtbarkeit des Bodens dauernd zu erhalten; - ernährungsphysiologisch hochwertige Nahrungsmittel in angemessener Menge frei von für Mensch oder Tier gesundheitsschädigenden Rückständen zu erzeugen; - Massnahmen zu vermeiden, welche die Umwelt belasten oder zu ihrer" Verarmung beitragen, auch in bez'ug zum1 Energieverbrauch; - die Tiere ihren artgemässen Bedürfnissen entsprechend nach ethischen und ökologischen Gesichtspunkten zu halten und zu nutzen; - befriedigende Lebensbedingungen und angemessene Arbeitsverdienste für die Betriebsangehörigen zu sichern."

30

Diese Ziele sind in konkrete Richtlinien gefasst. Diesbezüglich besteht ein zeitlicher Vorsprung gegenüber der Integrierten Produktion. Die Richtlinien des Biologischen Landbaues sind schon länger bekannt und heute von den Bio^Bauern bereits allgemein akzeptiert.

Die Produktion der Biobetriebe deckt ca. ein Prozent des gesamten Nahrungsmittelverbrauchs. Der Anteil der Bio-Produkte nimmt leicht zu. Sie können in der Regel zu etwas höheren Preisen abgesetzt werden.

231.3

Spezielle ökologische Einzelmassnahmen

Die Integrierte Produktion und der Biologische Landbau als gesamtbetriebliches Konzept stellen grosse Anforderungen an den Betriebsleiter und die betrieblichen Voraussetzungen. Im Interesse einer vermehrten Oekologisierung der Landwirtschaft und als Einstiegshilfe ist deshalb vorgesehen, auch einzelne-Hassnahmen aus dem Konzept der IP oder auch weitergehende ökologische Leistungen, welche über das gesetzlich Vorgeschriebene hinaus gehen, speziell zu fördern. Das sind nach heutigem Kenntnisstand vor allem folgende Leistungen:

231.31

Gut dosierte Düngerzufuhr auf Wies- und Ackerland mittels Düngerbilanzen und Bodenproben

Die Stoffverordnung verlangt eine pflanzen- und umweltgerechte Düngung der einzelnen Kulturen, und im Gewässerschutzgesetz sind u.a. ausreichende und dichte Hofdüngeria-- gerstätten vorgeschrieben.

Die hier zur Förderung vorgeschlagene Massnahme geht weiter als das, was heute gesetzlich verlangt ist. Sie bezweckt eine gut dosierte Nährstoffzufuhr auf dem Gesamtbetrieb aufgrund des Ertragspotentials des jeweiligen Standortes. Die Hilfsmittel dafür sind Düngerbilanzen und Bodenproben. Erreicht wird damit ein Rückgang von Nährstoffzufuhren auf dem

31

Betrieb und dank angepasster Produktionstechniken Verminderung von NährstoffVerlusten.

231.32

eine

Hohe Bodenbedeckung auf Ackerflächen im Interesse des Gewässer- und Bodenschutzes (Methode "Immergrün")

Im Gegensatz zu den Massnahmen nach Artikel 20a Abs. l (LwG) handelt es sich hier nicht um eine Stillegung von Ackerflächen, sondern um jahreszeitlich angepasste Massnahmen zur Verminderung von unbewachsenen Flächen im Ackerbau. Konkret geht es um neue Anbautechniken und Fruchtfolgen sowie um Uebersaaten und der Ansaat von Gründüngungspflanzen nach der Methode "Immergrün" der Forschungsanstalten.

Mit dieser Verminderung der Bracheflächen speziell im Herbst und Winter werdenpositive Wirkungen - auf den Nährstoffhaushalt und den Erhalt der Bodenfruchtbarkeit erzielt.

231.33

Einschränkung des Einsatzes von PflanzenbehandlungsmitteIn

Die Verwendung dieser HilfsStoffe ist heute durch gesetzliche Bestimmungen geregelt, im wesentlichen über - die Bewilligung von Pflanzenbehandlungsmitteln (Landwirtschaftsgesetz), - die Rückstandskontrolle (Lebensmittelgesetz) sowie - die allgemeine Sörgfaltspflicht bei der Anwendung von Pflanzenbehandlungsmitteln (StoffVerordnung).

Mit Ausgleichsbeiträgen nach Artikel 3li könnten freiwillig vorgenommene Bewirtschaftungsformen gefördert werden, welche die Anwendung von Pflanzenbehandlungsmitteln im Ackerbau noch,zusätzlich reduzieren. Dazu gehören Fruchtfolgerestriktionen, Anwendung neuer biologischer und mechanischer Anbauverfahren, die Förderung der biologischen Vielfalt und andere 'Einschränkungen im Einsatz von Pflanzenbehandlungsmitteln.

32

231.34

Besonders naturnahe Flächen im Interesse des Gewässer-, Boden- und Naturschutzes (ökologische Ausgleichsflächen)

Nach Artikel 20a LwG werden.ökologische Ausgleichsflächen auf stillgelegten Ackerflächen mit Beiträgen gefördert. Nach dem Natur- und Heimatschutzgesetz; (Art. 18a-d) können weitere Flächen mit Beiträgen abgegolten werden, sofern diese inventarisiert, sind oder in einer Schutzzone liegen.

Mit Beiträgen nach Artikel 31£> sollen zusätzlich weitere durch-Artikel 20a und das NHG nicht abgedeckte Flächen für den ökologischen Ausgleich einbezogen werden können. Dabei handelt es sich um extensiv genutzte, ungedüngte, ohne Pflanzenschutzmittel behandelte Wiesenstreifen, sog. Pufferflächen entlang von Hecken, Wald, geschützten Biotopen, Strassen und auf erosionsgefährdeten Parzellen.

231.35

Besondere Anforderungen an die Tierhaltung

Die Vorschriften im Bereich .der Tierhaltung, insbesondere die Tierschutzgesetzgebung, erfordern bereits heute von den Landwirten starke Anpassungen, insbesondere, bei den Gebäuden. Zudem wird die Tierhaltung in den ökologisch relevanten Bereich der Düngung einbezogen (.Punkt, 231.3,1) . Weitergehende · Förderungsmassnahmen gestützt, auf Artikel 31 Jb sind zurzeit nicht vorgesehen.

231.36

Erhaltung wertvoller Kultur- und Erholungslandschaften

Ein weiteres Anliegen, vor allem auch, von der Expertenkommission behandelt (vgl. Kapitel V, Abschnitt, 4.1), ist die Förderung von traditionellen Bewirtschaftuijgsformen im Interesse der Erhaltung wertvoller Kultur- und Erholungslandschaften (z.B. die extensive Wald/.Weide-Wirtschaft im Jura).

Die Realisierung dieses Postulates ist z.T. Sache der Kantone und Gemeinden und bedarf noch weiterer Abklärungen.

2 Bundesblatt 144.Jahrgang. Bd.II

33

232

Eine zusätzliche Förderung von besonderen ökologischen Leistungen ist nötig

Die Methoden der Integrierten Produktion und des Biologischen Landbaus beachten in besonderem Masse ökologische Zusammenhänge. Sie sind dazu speziell geeignet, weil sie den landwirtschaftlichen Betrieb als gesamtheitliches System betrachten. Die Förderung dieser beiden Produktionsformen erfolgt bereits heute, insbesondere über die Forschung, Bildung und Beratung. In diesen Bereichen werden grosse Anstrengungen unternommen. Dies kann u.a. anhand der Zunahme landwirtschaftlicher Berater für diese Zwecke und der entsprechenden Aktivitäten in den Kantonen festgestellt werden.

Allerdings setzen die Landwirte die notwendigen Massnahmen trotz hohem ökologischen Bewusstsein in ihrem Betrieb oft nicht um, weil damit eine zu grosse wirtschaftliche Einbusse verbunden wäre.

Bei den speziellen ökologischen Massnahmen wie bei der Integrierten Produktion und mehr noch beim Biologischen Landbau resultieren - im Vergleich zur konventionellen Bewirtschaftung - einerseits höhere Kosten (wie Mehrarbeit, bessere Qualifikation, teurere Mechanisierung) und/oder Mindererträge . Auch ist das Risiko bei diesen Bewirtschaftungs- und Produktionsformen grösser. Eine entsprechende Abgeltung sollte in erster Linie über den Markt erfolgen. Dies ist mancherorts möglich, insbesondere bei Produkten des Biologischen Landbaus, jedoch nicht überall oder nicht ausreichend.

In letzteren Fällen ist ein finanzieller Ausgleich angebracht oder gar notwendig.

Die Forschungsanstalt für Betriebswirtschaft und Landtechnik in Tänikon hat in einem Betriebsvergleich (Periode 1986 bis 1988) zwischen biologisch und konventionell trieben aufgrund von Buchhaltungsdaten Biologischen Landbau der Rohertrag

geführten Be-

festgestellt, dass im

(trotz höheren Produkte-

preisen) um 9 %, die Produktionskosten aber nur um 7 % tie-

34

fer waren'. Der Anteil der Arbeitskosten an den Produktionskosten war in den biologisch .geführten Betrieben um rund 10 % höher als in der Vergleichsgruppe der konventionell geführten- Betriebe. Das landwirtschaftliche,Einkommen der biologischen Betriebe blieb im Mittel um rund 500 Franken je Hektare, das sind rund 10 %, unter dem Niveau konventioneller Betriebe.

In der Studie "Umweltschonende Bewirtschaftungstechniken in der Landwirtschaft" des nationalen Forschungsprogrammes Boden wurden Fallstudien zur Schätzung der finanziellen Auswirkungen der Integrierten Produktion durchgeführt. Die berechneten Einkommenseinbussen liegen zwischen 300 Franken und l'200 Franken je Hektare Nutzfläche. Diese resultieren aus Ertragsreduktionen sowie aus den Restriktionen der IPRichtlinien. -Die geringsten Einbussen entstehen in Graswirtschaftsbetrieben, höher sind sie im Ackerbau und am höchsten in spezialisierten Betrieben.

Im Rahmen des Pilotbetriebsprojektes werden vor allem auch diese Fragen der Wirtschaftlichkeit und der Höhe allfälliger Ausgleichsbeiträge noch näher untersucht, um möglichst gesicherte Daten zu haben.

Wir gehen davon aus, dass eine umweltschonende Landwirtschaft im Gleichschritt mit einer nach ökonomischen Grundsätzen betriebenen (dynamischen) Landwirtschaft 'gehen muss.

Der technische Fortschritt in seinen verschiedenen Formen kann nicht übergangen werden. Dessen Anwendung sollte aber selektiv auf eine umweltschonende Bewirtschaftungsweise ausgerichtet erfolgen.

35

233

Verhältnis von Artikel 3li) zu bereits bestehenden Erlassen

233.1

Bundesbeschluss (BB) vom 21. Juni 1991 über Lenkungsmassnahmen im Pflanzenbau

Dieser Bundesbeschluss, welcher auf fünf Jahre befristet ist, hat zum Ziel, die Getreideproduktion zu stabilisieren und die Landwirte zu einer standortgerechteren, weniger intensiven und damit auch umweitschonenderen Bewirtschaftung zu veranlassen.

Zu diesem Zweck sind mit den Artikeln 20a und 20£> LwG die folgenden neuen Massnahmen beschlossen worden: 1. Beiträge für die vorübergehende Stillegung von Ackerflächen und deren Verwendung als a. ökologische Ausgleichsflachen; b. Rotationsbrachen (Grünbrachen).

2. Beiträge für die extensive Nutzung von landwirtschaftlichen Nutzflächen, im speziellen für a. die extensive Getreideproduktion; b. wenig intensiv genutztes Wiesland.

3. Ausgleichsbeiträge anstelle von Anbauprämien an Produzenten in Gebieten mit erschwerten Produktionsbedingungen (Artikel 20i>) .

Die Verordnung, welche die Ausführungsbestimmungen zu diesen Massnahmen enthält, ist am 1. Januar 1992 in Kraft getreten.

Mit dem Bundesbeschluss vom 21. Juni 1991 und insbesondere mit Artikel 20a LwG sind einige Vorschläge der Expertenkommission ihrer Dringlichkeit wegen bereits vorgezogen worden.

Die oben genannten Massnahmen unter den Punkten la, 2a und b sind grundsätzlich auch durch den neuen Artikel 3lb abgedeckt. Hier könnten sich theoretisch Ueberschneidungen erge-

36

ben. Artikel 31£> ist aber umfassender und ermöglicht,: wie weiter oben in Abschnitt 231 begründet, Beiträge für zusätzliche Massnahmen (IP, biologischer Landbau usw.).

Um Uebers.chneidungen oder gar eine missbräuchliche Kumulation der iBeiträge für, dieselbe Fläche auszuschliessen, ist in Artikel 31£>, Abs. 5, eine entsprechende Regelung zur Harmonisierung im Vollzug vorgesehen.

233.2

Bundesgesetz über den Natur- und Beimatschutz (NHG)

Die Artikel 18a bis d des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz (NHG) können für die Erhaltung wertvoller Biotope und für den ökologischen Ausgleich herangezogen werden.

Auch Massnahmen zur Erhaltung von schützenswerten Landschaften kann der Bund aufgrund von Artikel 13 NHG mit Beiträgen unterstützen.

Auch hier überschneiden sich die Möglichkeiten der beiden Gesetze in wenigen Bereichen und eine gute iAbstimmung im Vollzug, wi.e in den Abschnitten 231.3 und 233.1 dargelegt, ist nötig und vorgesehen. Die zu. diesem.Zweck in Absatz 5 von Artikel 3li vorgeschlagene Regelung lautet wie folgt: "-'Wird für eine bestimmte Fläche ein Beitrag nach diesem Artikel geleistet, so wird er auf allfällige Beiträge nach, den Artikeln 20a Landwirtschaftsgesetz und 18 a-d Natur- und Heimatschutzgesetz angerechnet."

Im Vollzug, der bei den Kantonen liegt, ergibt sich eine pragmatische Abgrenzung vor allem dadurch, dass die Massnahmen nach Artikel 3Lb wie auch Artikel 20a LwG, im Gegensatz zu denen gemäss Artikel 18 a-d NHG, nur, .auf jenen Flächen Anwendung finden, welche nicht durch besondere Schutzzonen oder Inventare öffentlichrechtlich gesichert sind. Im übrigen kann gemäss NHG der Bund die Kosten für Biotope von nationaler Bedeutung teilweise den Kantonen übertragen. Für regionale oder lokale Objekte sowie für den ökologischen

37

Ausgleich kann sich der Bund bis zu 50 % an den Kosten beteiligen. Die betroffenen Flächen werden durch grundeigentümerverbindliche Schutzzonen festgelegt oder über vertragliche Vereinbarungen gesichert. In letzterem Sinne sind z.B. die Beiträge' des Bundes für Trockenstandorte und Streueflächen in der Verordnung vom 20. Dezember 1989 über Bewirtschaftungsbeiträge an die Landwirtschaft und ökologische Leistungen (Verordnung Bewirtschaftungsbeiträge) geregelt .

233.3

Bundesbeschluss vom 3. Mai 1991 über Finanzhilfen zur Erhaltung und Pflege von naturnahen Kulturlandschaften

In der Herbstsession 1988 haben die beiden,-Ratsbüros eine gemeinsame Arbeitsgruppe beauftragt, die Beteiligung der Bundesversammlung im Rahmen der 700-Jahrfeier der Eidgenossenschaft vorzubereiten.

Nach eingehender Diskussion über mögliche Massnahmen kam die Arbeitsgruppe zum Schluss, dass die Erhaltung und Pflege von schützenswerten Landschaften für eine Jubiläumsvorlage am besten geeignet sei. In Zusammenarbeit mit Experten prüfte sie verschiedene Varianten und gelangte zum Ergebnis, die Schaffung eines Fonds zur Finanzierung von Landschaftsschutzmassnahmen vorzuschlagen. Der Fonds soll insbesondere auch der fördernden Unterstützung wiederkehrender Erhaltungs- und Pflegemassnahmen dienen.

Das Parlament hat am 3. Mai 1991 die Aeufnung eines 'solchen Fonds mit 50 Mio. Franken beschlossen. Damit können unter anderem Finanzhilfen zur Erhaltung traditioneller Bewirtschaftungsformen, wie zum Beispiel Wald/WeideWirtschaft, geleistet werden.

233.4

Notwendigkeit einer neuen Rechtsgrundlage

Die bisherigen Ausführungen haben verdeutlicht, dass für die

38

Verwirklichung

des oben in Abschnitt 231 dargelegten Kon-

zeptes eine neue Rechtsgrundlage

im Sinne des neuen Artikels

31Jb LwG nötig ist.

Die bestehenden Möglichkeiten gemäss dem Bundesbeschluss vom 21. Juni 1991 (insbesondere nach Art. 20a LwG) mit der primären Zielsetzung der Produktionslenkung im Ackerbau sowie gemäss den Artikeln 18a-d NHG mit der prioritären Zielsetzung Natur- und Landschaftsschutz genügen dazu nicht. Im Vollzug ist allerdings eine gute Koordination und eine enge Zusammenarbeit notwendig.

234

Konzept und Vollzug

In Anlehnung an die Vorschläge der Kommission (Kapitel V) soll die Ausrichtung von Beiträgen für besondere ökologische Leistungen nach dem Prinzip der Freiwilligkeit erfolgen. Zur Verwirklichung eines solchen Konzeptes sind nach dem heutigen Kenntnisstand die nachfolgend aufgeführten Elemente notwendig bzw. vorzubereiten (hier erläutert am Beispiel der Integrierten Produktion IP):

234.l

Elemente für den Vollzug des Konzeptes

Richtlinien.

Die Richtlinien für die Bewirtschaftung und die Betriebsführung müssen die oben beschriebenen besonderen Anweisungen bzw. Mindestanforderungen in der Pflanzen- und Tierproduktion enthalten. Deren Anwendung in der landwirtschaftlichen Praxis soll die Erfüllung der unter Abschnitt 231.1 aufgeführten Ziele garantieren.

Vertrag Im Vertrag mit einer kantonalen Stelle oder einer geeigneten anerkannten Organisation verpflichtet sich der Landwirt, nach den festgelegten und genehmigten Richtlinien zu wirtschaften.

39

Beratung und Begleitung- Diese sind unerlasslich und sollen soweit moglich durch die bestehenden Beratungsdienste wahrgenommen werden.

Kontrolle Die Kontrolle durch die von einer kantonalen Stelle oder Organisation beauftragten Fachleute erstreckt sieh auf bestimmte Punkte,-welche sich aus dem Vertragsinhalt und den Richtlinien ergeben. Der Landwirt ist dabei verpflichtet, gewisse Aufzeichnungen zu fuhren.

Beitrag Die Hone des Beitrages ist aufgrund der oben erwahnten Kriterien (Minderertrag/Mehrkosten/Risiko) zu bestimmen und dem Landwirt rechtzeitig zu eroffnen. Der Beitrag wird an Landwirte ausgerichtet, deren Betrieb anerkannt ist, und die nach den aufgestellten Richtlinien wirtschaften.

234.2

Vollzugsschema (am Beispiel IP)

Der Landwirt, der sich freiwillig dazu entscheidet, nach den Richtlinien zu arbeiten, meldet sich bei der zustandigen Stelle an. Die zustandige kantonale Stelle oder eine vom Bundesamt anerkannte Organisation teilt ihm die Bedingungen mit und entscheidet ilber die Anerkennung als IP-Betrieb. Die Organisation oder die kantonale Stelle hat die Aufgabe, mittels Betriebsbesuchen und Kontrollen die Einhaltung der Richtlinien sicherzustellen. Eine kantonale Stelle hat auf jeden Fall die Oberaufsicht.

In Fallen, wo sich dieser Ablauf nicht auf kantonaler Ebene organisieren lasst, ist eine schweizerische Losung-moglich, wie sich das momentan beim Obst-, Wein- und Gemiisebau sowie beim Biologischen Landbau zeigt. Die gesamtschweizerisch tatige Organisation kann auch regionale Sektionen bilden und diese mit den Kontrollaufgaben betreuen soweit die Kantdne eine Delegation von Aufgaben vorsehen. Zuhanden einer kantonalen Stelle muss der Landwirt jahrlich die zur Ermittlung der Beitrage notwendigen Angaben (Gesuch) machen. Die kanto-

40

naie -Stelle entscheidet mit beschwerdefähiger Verfügung.

Das hier beschriebene Vollzugsscheraa wird zur Zeit im Rahmen des Pilotbetriebsnetzes zusammen mit den Kantonen getestet und anschliessend überarbeitet (vgl. nächster Abschnitt).

235

Stand der Vorbereitungen, Pilotbetriebsnetz

In Ergänzung zu den bereits bestehenden privaten und kantonalen Anstrengungen sowie den Vorarbeiten der Eidgenössischen Forschungsanstalten wurde am 1. August 1989 beim Bundesamt für Landwirtschaft der Koordinationsdienst für eine naturnahe Landwirtschaft (KOD) geschaffen. Er wird unterstützt durch einen Arbeitsausschuss, bestehend aus fünf Persönlichkeiten der Wissenschaft und Praxis. Seine Hauptaufgaben 'liegen im Bereich der Umsetzung ökologischer Anliegen in der Agrarpolitik, in der Mitwirkung beim Erlass von agrarökologisch relevanten Gesetzen und Ausführungsbestimmungen sowie in der Koordination all dieser 'Bestrebungen.

Ende 1990 wurde vom Bundesamt für Landwirtschaft mit Unterstützung der kantonalen Landwirtschaftsdirektoren und unter aktiver Beteiligung der Kantone·ein gesamtschweizerisches Pilotbetriebsnetz aufgebaut. Die für die regionale Koordination' und Durchführung 'verantwortlichen 'Beratungszentralen- Lausanne und Lindau betreuen, nach den Vorgaben des Bundes, ein Netz von rund 200 über das ganze Land verteilten "Landwirtschaftsbetrieben. Beteiligt sind Betriebe, die konventionell oder nach Richtlinien der Integrierten Pro-, - · duktion oder des Biologischen Landbaues wirtschaften. Das Spektrum reicht vom gemischten Betrieb über den Ackerbauoder Futterbaubetrieb bis zum Spezialkulturbetrieb. Einbezogen sind Tal,- Berg- und Alpbetriebe.

Das Pilotbetriebsnetz dient folgenden Zwecken: - Testen der vorgegebenen IP-Anforderungen im Hinblick auf

41

Durchführbarkeit, Akzeptanz bei den Landwirten, Zweckmässigkeit zur Zielerfüllung und Kontrollierbarkeit; - Ermittlung der wirtschaftlichen und ökologischen Auswirkungen; - Ausgestaltung des Vertragskonzeptes auf der Grundlage der Freiwilligkeit.

Eine nationale Projektgruppe, zusammengesetzt aus Mitarbeitern der Forschungsanstalten, der Beratungszentralen und des Bundesamtes für Landwirtschaft, leitet auf Bundesebene die Arbeiten.

In Arbeitsgruppen des KOD wurden unter Beizug verschiedenster Kreise aus Forschung, Beratung und Praxis für den Test im Pilotbetriebsnetz Anforderungen (Richtlinien) an die Integrierte Produktion ausgearbeitet. Diese Anforderungen umfassen 32 Punkte. Diese werden in Pilotbetrieben getestet und anschliessend in definitive Richtlinien gefasst. Einzelne Anforderungspunkte werden gegenwärtig in regionalen Arbeitsgruppen weiter konkretisiert.

Die Fragen der administrativen Umsetzung sind heute soweit bearbeitet, dass ein Vollzugstest in ausgewählten Gemeinden in Zusammenarbeit mit den Kantonen 1992 stattfinden kann.

Ein erster Zwischenbericht mit Ergebnissen über zusätzliche Kosten, Mindererträge und Mehrarbeit ist auf Sommer 1992 zu erwarten. Dieser wird auch Ergebnisse enthalten über strukturelle Anpassungsprobleme der Betriebe, insbesondere was den Tierbesatz und die Fruchtfolgerestriktionen betrifft.

236

Zur Frage von Umstellungsbeiträgen

Vereinzelt wurde in der Vernehmlassung die Forderung nach Umstellungsbeiträgen gestellt. Wir können davon ausgehen, dass die in unserem Konzept vorgesehene Beitragsgestaltung auch eine schrittweise Umstellung erlaubt. Sollte aus be-

42

trieblichen Gründen eine Umstellung des gesamten Betriebes auf die Integrierte Produktion oder den- Biologischen Landbau nicht-möglich sein, können einzelne Massnähmen nach und nach realisiert werden (vgl. Abschnitt 231.3).

-In Fällen, in denen eine rasche Umstellung nötig, jedoch mit untragbaren Einkommenseinbussen verbunden i'st, kann auf·die Massnähmen gemäss dem Bundesgesetz über Investitionskredite und Betriebshilfe in der Landwirtschaft zurückgegriffen werden. Zudem haben einzelne Kantone Umstellungsbeiträge bereits eingeführt. Wir erachten es als sinnvoll, wenn sich der' Bund auf die jährlich wiederkehrenden Beiträge konzentriert und die Umstellungsbeiträge den Kantonen überlässt.

237

Massnähmen und Schätzung der Kosten

Bei der nachfolgenden Zusammenstellung in Uebersicht 5 stützen 'wir uns auf.die Ausführungen in den vorangehenden Abschnitten (insbes. 231 und 232), wo die förderungswürdigen Massnähmen beschrieben und begründet wurden. Bei den zugrunde gelegten durchschnittlichen Beitragsansätzen handelt es sich um Schätzungen, die je nach den ökologischen Leistungen und den natürlichen Standortvoraussetzungen im Einzelfall tiefer oder höher sein können. Ueber das genaue Ausmass sowohl der Massnähmen wie der notwendigen Beitragssätze werden die Arbeiten im Pilotbetriebsprojekt Aufschluss geben. Zu berücksichtigen sind nur die tatsächlich anfallenden Einkommensverluste bzw. höheren Produktionskosten.

Die Ausgestaltung des Beitragsystems kann ebenfalls erst aufgrund der Ergebnisse aus dem Pilotprojekt vorgenommen werden. Vorgesehen ist eine Aufteilung in einen Betriebsund einen Flächenbeitrag, ähnlich wie bei den allgemeinen Direktzahlungen nach Artikel 31a. Auch bei den angegebenen Zahlen betr. Betriebe und Hektaren sind nur erste grobe

43

Uebersicht 5 :

Schätzung der Anfangskosten der Massnahmen nach Art. 31b 1.

2.

Biologischer Landbau (Abschnitt 231.1)

Mio Fr.

l 000 anerkannte Betriebe à 5 ' 0 0 0 Fr.

(im Mittel)

5.0

Integrierte Produktion (231.2) 3 000 anerkannte Betriebe à S'ODO Fr.

(im Mittel)

3.

15.0

Spezielle ökologische Massnahmen (231.3)

3.l Produktionstechnische Massnahmen 50 000 ha Dosierte Düngerzufuhr mittels Düngerbilanz und Bodenproben auf Wiesund Ackerland à 100 Fr./ha

5.0

50 000 ha Hohe Bodenbedeckung ("Immergrün") à 100 Fr./ha

5.0

auf Ackerflächen

50 000 ha Einschränkung des Einsatzes von Pflanzenbehandlungsmitteln auf Ackerflächen à 100 Fr./ha

5.0

3.2 Besonders naturnahe Flächen 4 000 ha Pufferflächen (oekologische Ausgleichsflächen) entlang Gewässern, Hecken, etc.

und auf erosionsgefährdeten Parzellen à l'OOO Fr./ha.

4.0

4.

Beiträge an anerkannte Organisationen (Abs. 4) für die Durchführung bei 4'000 Betrieben à Fr. 250.-- Total jährliche Beiträge nach Art. 31b

44

l.OQ 40.00

Schätzungen möglich. Es handelt sich hier um ein Programm auf freiwilliger Basis, weshalb heute über die künftige Beteiligung noch nichts Genaueres gesagt werden kann.

Nach unserer Schätzung dürften die vorgesehenen Massnahmen zur Abgeltung besonderer ökologischer Leistungen anfänglich rund 40 Mio. Franken kosten. Das meiste davon ist vorgesehen für Massnahmen im Interesse des .Gewässer-, :Boden-, Artenund Umweltschutzes. Mit der Zeit dürfte das Interesse der Landwirte an diesem Programm zunehmen, damit aber auch die Kosten. Anderseits ist nicht auszuschliessen, dass längerfristig gewisse Bewirtschaftungsformen (z.B. die IP) Allgemeingut werden und dannzumal generell zu Bedingungen für den Bezug der "ergänzenden Direktzahlungen" nach Artikel 31a werden.

Die Verwirklichung dieses Konzeptes wird auch gewisse Mengenrückgänge in der Produktion infolge reduziertem Einsatz von Dünger und weiteren Hilfsstoffen,,veränderten Fruchtfolgen und anderen Massnahmen zur Folge haben. Daraus werden für den Bund auch gewisse Einsparungen insbesondere bei den Verwertungskosten entstehen (vgl. Begründung in Abschnitt 223.2).

Die in der Uebersicht 5 aufgeführten neuen Massnahmen ergänzen, wie oben dargelegt, die bereits bestehenden Vorkehren gemäss NHG und Artikel 20a LwG. Der Vollständigkeit halber seien sie hier mit den entsprechenden "Flächenschätzungen" nachfolgend aufgeführt: 7 000 ha 35 000 ha 25 000 ha 5 0 0 0 ha

Ausgleichsflächen auf Ackerland; extensive Getreideproduktion; wenig intensiv genutztes Wiesland; Trocken- und Feuchtstandorte (nach NHG).

45

24

Kommentar zu den

241

Systematik

Gesetzesbestimmungen

Das Landwirtschaftsgesetz ist in acht Titel gegliedert. Der zweite Titel enthält in den Artikeln 18-39 die "Wirtschaftlichen Bestimmungen". Die Artikel 29-31 beinhalten Bestimmungen über die Preise, wobei sich in Artikel 29 die Leitlinie bezüglich der Einkommenspolitik - der Grundsatz der kostendeckenden Preise - findet. Von der Systematik des Gesetzes her ist es zweckmässig, die neuen Bestimmungen über Direktzahlungen im Anschluss an den Artikel 31 einzufügen .

242

Artikel 31a

Die Begründung für die Direktzahlungen, die Ziele und das Konzept sowie die massgebende Leitlinie für die Höhe der Direktzahlungen, deren Kosten und Finanzierung sind in Kapitel 22 hinreichend erläutert worden. Dort sind auch Ausführungen zur beabsichtigten Ausgestaltung der Direktzahlungen und den Ausführungsbestimmungen gemacht worden. Im nachfolgenden Kommentar zu den vier Absätzen von 31<a können wir uns daher auf einige ergänzende Erläuterungen beschränken.

Der Vollzug dieser Massnahme ist, wie bei den bestehenden Direktzahlungen, Sache der Kantone unter Oberaufsicht des Bundes.

Absatz l Diese Formulierung bringt knapp und klar zum Ausdruck, dass die Direktzahlungen in erster Linie eine ergänzende einkommenspolitische" Massnahme der Agrarpolitik sind.

Absätze 2 und 3 Die Reihenfolge der Kriterien entspricht den in der Vernehmlassung geäusserten Präferenzen. Die Erfahrung mit den bisherigen Direktzahlungen zeigt, dass eine offene Formulierung dienlich sein kann,.deshalb die Ergänzung "oder anderen

46

geeigneten Kriterien". Zu berücksichtigen ist auch, dass wir beabsichtigen, mit der Zeit so viel wie möglich von den bestehenden DirektZahlungen in das neue System zu integrieren.

Zur geplanten Ausgestaltung des Systems haben wir uns in den Grundzügen, und soweit dies heute möglich ist, in den Kapiteln 13 und 22 geäussert. Gewisse Vorabklärungen zur Ausgestaltung der Verordnung haben unter Beizug der Kantone bereits stattgefunden und werden weitergeführt. Dabei kam, wie schon in der Vernehmlassung, immer wieder die Forderung nach einem-administrativ möglichst einfachen System. Dieses soll die folgenden Hauptelemente enthalten: - Einen Sockelbeitrag je Betrieb ergänzt mit einem nach oben begrenzten Flächenbeitrag je ha landwirtschaftlicher Nutzfläche inkl. der Spezialkulturen. Es muss eine Mindestfläche vorhanden sein.

, - Die heutigen Tierhalterbeiträge (je Betrieb) sind grundsätzlich in das neue System zu integrieren (z.B. indem sie den Sockelbeitrag bilden).

Absatz 4 In diesem Absatz sind Zweck und Inhalt:der Bedingungen und Auflagen, aufgrund der Vernehmlassung, neu und präziser formuliert worden.

47

Bemerkungen zu Absatz 4, Buchstaben a-c: a) Grundsätzlich soll nur eine "umweltschonende und tiergerechte" Produktion im Sinne der geltenden Gesetzgebung und Vorschriften beitragsberechtigt sein. Wir gehen ferner davon aus, dass die ökologischen Auflagen bei den Tierhalterbeiträgen übernommen werden. Die Einzelheiten sind in der Vollzugsverordnung zu regeln.

Die Beiträge sollen ferner an die Auflage einer "marktkonformen" Produktion bezüglich Menge und Qualität geknüpft werden. Ist die Produktion in bestimmten Sektoren nicht "marktkonform", z.B. zu hoch, so kann der Bundesrat die Ausrichtung von Direktzahlungen an die Bedingung knüpfen, dass .die Produktion bzw. die Anbaufläche eingeschränkt wird. Die Verbindung von Direktzahlungen mit solchen Auflagen wird im Ausland, z.B., in.den USA, seit Jahren praktiziert und bildet ein wesentliches Element im neuen Programm zur Reform der EG-Agrarpolitik.

b) Die bodenabhängige Produktion in bäuerlichen Betrieben soll gegenüber derjenigen mit ausschliesslich zugekauftem Futter in nichtbäuerlichen Betrieben - wie schon bisher in vertretbarem Rahmen bevorzugt werden. Näher zu prüfen ist die Frage der Behandlung von Staats- und Gemeindebetrieben. Besonders zu behandeln sind nichtbäuerliche Produzenten, die das Land vollumfänglich durch Dritte bewirtschaften lassen,.

c) Bei der Ausgestaltung der Direktzahlungen ist darauf zu achten, dass die Eigeninitiative und die Selbsthilfe in all ihren Formen möglichst nicht behindert wird. Dies gilt z.B. für allfällige Obergrenzen bezüglich Fläche und Einkommen. Ferner ist dahingehend zu wirken, dass die Direktzahlungen möglichst nicht zu Pachtzins- und Bodenpreissteigerungen führen.

48

243

Artikel 31b

Auch für die Bestimmungen dieses Artikels sinddie Begründungen und nötigen Erläuterungen dm vorangehenden Kapitel 23 im,wesentlichen gegeben worden. Hier handelt es sich um ein Programm, das dem Produzenten,angeboten.wird - er kann davon Gebrauch1 machen oder es sein lassen -, das uns agrarpolitisch sowohl in ökologischer Hinsicht wie auch zur Verminderung der Ueberschusstendenz etwas Zusätzliches bringt.

Auch zu 31£> ist eine Verordnung in Vorbereitung. Zu den sechsAbsätzen nachfolgend einige Erläuterungen: Absatz l Die. offene Formulierung wurde in der Vernehmlassung be-- grüsst. Insbesondere erlaubt sie eine Anpassung an die im Gang befindliche Entwicklung auf diesemGebiet. Die zum jetzigen Zeitpunkt für eine Beitragsgewährung vorgesehenen Produktions- und Bewirtschaftungsformen sind in Abschnitt 231 näher umschrieben und in der Uebersicht 5 (Abschnitt 237) zusammengestellt., Beiträge gibt es nur für tatsächlich erbrachte und kontrollierbare Leistungen bzw. Massnahmen und nur dort, wo keine oder nur eine ungenügende Marktabgeltung möglich ist.

Absatz 2 Unter Bedingungen und Auflagen sind insbesondere die in Abschnitt 231 erläuterten Richtlinien für die beitragsberechtigten Produktions- und Bewirtschaftungsformen (die besonderen ökologischen Leistungen) sowie die Elemente für einen sachgerechten Vollzug .(Abschnitt 234) gemeint. Diese Richtlinien werden von Fachleuten, vom -Berufsstand und den übrigen direkt Beteiligten gemeinsam erarbeitet (vgl. Abschnitt.

231 und 235). Man will auf dem Bestehenden .aufbauen, und der Selbsthilfe grösstmöglichen Raum geben. Die Bundesstellen sind daran nur soweit nötig beteiligt, u.a. bei der.Festlegung v o n Mindestanforderungen.

. - · ' · '

49

Absatz 3 Für den Vollzug soll eine föderalistische und auf der Selbsthilfe aufbauende Lösung gewählt werden. Diese Aufgabe obliegt in erster Linie den Kantonen. Sie sollen dabei, unter Berücksichtigung der bestehenden Vollzugsstrukturen, möglichst viel Freiraum haben und bestehende Organisationen einbeziehen können. Der Bund leistet Aufbau- und Koordinationshilfe .

Unsere Vorstellungen zum Vollzug und der Stand der Vorbereitungen sind in den Abschnitten 234 und 235 dargelegt. Danach kann bei der Durchführung dieses Programmes auf bestehende Vorarbeiten und Strukturen in den Kantonen, bei der Beratung und in Selbsthilfeorganisationen abgestellt werden. Dem Bundesamt für Landwirtschaft kommt hier eine Koordinationsaufgabe, die konzeptionelle Führung und die Oberaufsicht zu. Im übrigen soll möglichst die Selbsthilfe zum Tragen kommen.

Im Vollzug ist überdies eine gute Koordination mit den Massnahmen zur Erhaltung vielfältiger Kultur- und Erholungslandschaften sowie wertvoller Biotope aufgrund des NHG anzustreben.

Absatz 4 Uebertragen die Kantone gewisse Vollzugsaufgaben, wie die Anerkennung und Kontrolle der Betriebe, an vom Bundesamt für Landwirtschaft anerkannte Organisationen (z.B. an die Vereinigung schweizerischer biologischer Landbau-Organisationen), so kann der Bund diese für die entsprechenden Aufwendungen mit Beiträgen unterstützen.

Verschiedene Kantone haben in der Vernehmlassung gewünscht, dass auch sie zusätzlich unterstützt werden sollten. Der Bund leistet aber bereits heute Beiträge an die Beratungsdienste der Kantone. Es liegt an den Kantonen, diese bestehenden Dienste und kantonalen Fachstellen soweit zweckmässig in diese wichtigen neuen Aufgaben einzubeziehen. Eine zusätzliche Subventionierung halten wir nicht für nötig.

50

Absatz 5 In Abschnitt 233 wurde die hier getroffene Regelung begründet und 'erläutert. Sie, dient dazu, 'mögliche Ueberschneidungen und Doppelspurigkeiten mit gewissen Massnahmen nach Artikel ,20a LwG und 18, a-d.NHG,zu verhindern.

,' Absatz 6 Eine finanzielle Beteiligung der Kantone an den Beiträgen für besondere ökologische Leistungen war ursprünglich nicht vorgesehen. Bereits in der Vernehmlassung wurde diese dann von einigen Organisationen und Parteien verlangt (vgl. Anhang) .

Obwohl die Agrarpolitik grundsätzlich Sache des Bundes ist, gibt es hier - im Gegensatz zu den ergänzenden Direktzahlungen nach Artikel 31a - gute Gründe, die Kantone in die Finanzierung einzubeziehen. Dies·namentlich auch angesichts der in einigen Kantonen bereits bestehenden,Unterstützungsmassnahmen in diesem Bereich und der entsprechenden Koordinationsbedürfnisse bei der Ausgestaltung und dem Vollzug der Massnahmen nach Artikel 3li).

Eher gegen eine finanzielle Beteiligung der Kantone sprechen anderseits der relativ enge Konex zwischen den Artikeln 31a und 31i) sowie das Bedürfnis nach einem zügigen und möglichst einfachen Vollzug. Die in Absatz 6 gewählte "Kann-Formel" gibt uns die nötige Flexibilität in zeitlicher und materieller Hinsicht.

51

3

Auswirkungen

31

Finanzielle Auswirkungen

311

Ergänzende, nicht produktbezogene Direktzahlungen (Art. 31a)

Wir verweisen auf die Ausführungen in den Abschnitten 223 und 224. Danach ist eine Kostenschätzung äusserst schwierig, weil diese von den in Abschnitt 223.1 genannten verschiedenen Faktoren bzw. "Unbekannten" abhängt. Wir haben in Abschnitt 224 unter Annahme stagnierender Preise und Mengen den jährlichen Bedarf auf 200-300 Mio. Franken geschätzt. Je nach Entwicklung der in Abschnitt 223.1 genannten Faktoren kann dieser Bedarf aber von Jahr zu Jahr variieren und entsprechend auch der jedes Jahr notwendige Zusatzbedarf. Sicher steigt aber der Gesamtbedarf jedes Jahr an, wenn die in den Abschnitten 21 und 22 dargelegte Neuorientierung der Agrarpolitik verwirklicht werden soll.

Im Finanzplan sind für 1993 für diese neuen DirektZahlungen 150 Mio. Franken vorgesehen und für die folgenden zwei Jahre je 100 Mio. Franken mehr. Diese Beträge sind eher knapp bemessen. Eine Preissenkung in Richtung EG-Preise würde auf jeden Fall zusätzliche Mittel erfordern (vgl. Abschnitt 224.1).

Wir können anderseits mit gewissen "Minderkosten" bzw.

Mehreinnahmen im Umfang von 50 Mio. Franken rechnen (Begründung siehe Abschnitt 224.2), so dass sich ein Nettomehraufwand für den Bund von rund 100 Mio. Franken im Jahr ergibt.

Ueber mehrere Jahre hinweg würden die Direktzahlungen kumulativ ansteigen. In welchem Umfang lässt sich jedoch nicht voraussagen, dies hängt in erster Linie von den Entwicklungen betreffend EG-Integration und Aussenwirtschaft (GATT) ab sowie ferner

52

312

Beiträge für besondere ökologische Leistungen (Art. 31i>)

Die finanziellen Auswirkungen sind auch hier von verschiedenen in Abschnitt 22 beschriebenen Faktoren abhängig; ausschlaggebend sind vor allem das Interesse und die Beteiligung der Produzenten, die Höhe der Beiträge sowie der Umfang der Massnahmen. In Uebersicht 5 (Abschnitt 237) haben wir die Kosten auf anfänglich rund 40 Mio. Franken geschätzt. In fünf bis zehn Jahren können diese auf 100-200 Mio. Franken im Jahr ansteigen. Falls die in Absatz 6 vorgesehene finanzielle Beteiligung der Kantone verwirklicht wird, reduziert sich der Bundesaufwand entsprechend. Im Finanzplan sind für 1993 für 'diese neuen Direktzahlungen 20 Mio. Franken vorgesehen.

32

Personelle

Auswirkungen

Die hier dargelegte Neuorientierung der Agrarpolitik mit zusätzlichen neuen Massnahmen bringen dem Bundesamt für Landwirtschaft eine beträchtliche Mehrarbeit, sowohl in konzeptioneller als auch in administrativer Hinsicht sowie für die Bereitstellung der nötigen statistischen Unterlagen. Diese neuen Aufgaben sind nur mit zusätzlichem Personal sach- und fristgerecht zu erledigen.

Das Bundesamt für Landwirtschaft begründet nachfolgend im

53

einzelnen den zusätzlichen Personalbedarf wie folgt : - 1 Sachbearbeiter für die Vorbereitung" und anschliessende Durchführung der ergänzenden allgemeinen Direktzahlungen gemäss Art. 3la.

Der Bundesrat möchte darüber hinaus weitere von der Expertenkommission und auch im Siebten Landwirtschaftsbericht gemachten Reform-Vorschläge unverzüglich vom Bundesamt für Landwirtschaft an die Hand nehmen, bearbeiten und zur Antragsreife vorbereiten lassen, so insbesondere (1) die Frage einer Uebergangsrente an Landwirte auf auslaufenden -Betrieben sowie weiterer" Massnahmen zur Erleich-terung und zur sozialen"Abfederung der Folgen des Strukturwandels und allfälliger Preisanpassungen nach Punkt (3) in Abschnitt 139 (siehe auch Kapitel VI, Abschnitt 3 des Berichtes der Expertenkommission sowie Abschnitt 358 des Siebten Landwirtschaftsberichtes); (2) die Frage der Leitlinien für die Höhe der Direktzahlungen und der landwirtschaftlichen Einkommenspolitik generell (Ueberprüfung und Neuregelung des heutigen Parität s Vergleichs gemäss Art. 29 LwG); (3) die Einzelheiten einer Anpassungsstrategie an die EGAgrarpolitik.

54

Diese Aufgaben können aber nur angegangen werden, wenn auch dafür die nötigen qualifizierten Sachbearbeiter zur Verfügung stehen. Das Eidg. Volkswirtschaftsdepartement wird sich bemühen, so.weit.möglich durch interne Reorganisationen die notwendigen Stellen frei zu bekommen. Durch eine Vereinfachung des Instrumentariums könnten später auch gewisse Posten eingespart werden.

4

Legislaturplanung

Die vorgeschlagene Neuorientierung entspricht der in der Le-- gislaturplanung 1987 bis 1991 angekündigten Absicht.

5

Verhältnis zum europäischen Recht und zum GATT

Die vorgeschlagene Neuorientierung der Agrarpolitik und die beantragten Gesetzesänderungen liegen im Rahmen unserer heutigen aussenwirtschaftspolitischen Verpflichtungen.

Im Kontext der europäischen Integration stellen sich damit keine Probleme. Im Gegenteil: eine allfällige spätere Uebernahme des EG-Agrarsystems würde damit sogar erleichtert.

Das gleiche gilt grundsätzlich bezüglich, des GATT. Die beantragten Neuerungen stehen nicht im Widerspruch zu den laufenden GATT-Verhandlungen (Uruguay-Runde). Denn das dort postulierte, langfristige Ziel eines substantiellen Abbaus des Unterstützungs- und Schutzniveaus für die Landwirtschaft gilt für produktionsstimulierende und handelsverzerrende Massnahmen. Das hier beantragte Konzept bedeutet einen schrittweisen Uebergang zu einer nicht produktbezogenen Stützung und dürfte unsere Position in den GATT-Agrarverhandlungen eher verbessern.

Zusammenfassend können somit die beantragten Aenderungen als "EG- und GATT-fähig" bezeichnet werden.

55

6

Verfassungsmässigkeit

Die Gesetzesänderung basiert wie das LwG auf dem Landwirtschaftsartikel der Bundesfassung (Art. 3ii>is) 32.

56

sowie Artikel

Anhang I Arbeiten der Expertenkommission 13 131 131.1

Arbeiten und Schlussfolgerungen der Expertenkommission Auftrag, Zusammensetzung und Hauptvorschläge Auftrag

Mit der Verfügung vom 14. Juli 1987 hat der Vorsteher des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartementes (EVD), Bundesrat Jean-Pascal Delamuraz, eine Expertenkommission (unter der Leitung von Professor Hans Popp, Stellvertretender Direktor des BLW) zum Studium des Problems Direktzahlungen an die Landwirtschaft eingesetzt mit folgendem Auftrag: "1. Die Ausarbeitung einer sinnvollen und durchführbaren Lösung für die Einführung von Tierhalterbeiträgen nach den Artikeln 19a-und 19c des Landwirtschaftsgesetzes. Vorgesehen ist ein Zahlungsrahmen von bis 'Zu 90 Mio.Fr. im Jahr. Die Arbeiten sind so voranzutreiben, dass die fraglichen Beiträge nach Möglichkeit erstmals für 1988 ausbezahlt werden können.

2. Die Erarbeitung von Vorschlägen für eine umfassende und dauerhafte Lösung betreffend Direktzahlungen auf neuer Rechtsgrundlage als Ablösung der Tierhalterbeiträge. Dabei sind insbesondere die Ziele der Einkommenssicherung für die Landwirtschaft und der Produktionslenkung (Abbau der Ueberschüsse) sowie die Anliegen des Umwelt- und Naturschutzes zu berücksichtigen. Die Abklärungen sollen sich auf zwei Arten von neuen Direktzahlungen beziehen, nämlich auf - allgemeine produktionsunabhängige, mit bestimmten Auflagen verbundene Beiträge (im Zusammenhang mit vermehrt marktwirtschaftlicher Preisgestaltung) und auf - spezifische Beiträge für besondere, namentlich ökologisch erwünschte Leistungen."

' '

57

131.2

Zusammensetzung der Kommission

Bei der Zusammensetzung der Kommission wurde darauf geachtet, dass neben der Wissenschaft die wichtigsten an der Agrarpolitik interessierten Kreise (Sozialpartner) vertreten sind (betr. Mitglieder, Vorgehen und Arbeitserledigung siehe Bericht der Expertenkommission, S. 2-4).

131.3

Zusammenfassung der Hauptvorschlage der Kommission

Die Kommission hatte den ersten Teil ihres Auftrages, "die Ausarbeitung einer sinnvollen und durchführbaren Lösung für die Einführung von Tierhalterbeiträgen nach den Artikeln 19a und 19c des Landwirtschaftsgesetzes", bereits anfangs 1988 erfüllt. Am 14. März 1988 setzte der Bundesrat die Verordnung über Beiträge an Tierhalter (SR 916.311) in Kraft, mit Geltungsdauer bis zum 31. Dezember 1992.

Den zweiten und Hauptteil des Auftrags, "Vorschläge für eine umfassende und dauerhafte Lösung betreffend Direktzahlungen", zu erarbeiten, nahm erheblich mehr Zeit in Anspruch und dauerte bis zum April 1990 (vgl. Fussnote l, S. 4).

Die Hauptvorschlage gehen in die eingangs erwähnten zwei Richtungen: - Ergänzende, allgemeine und nicht produktbezogene Direktzahlungen,, soweit nötig, um die einkommenspolitischen Ziele gemäss Landwirtschaftsgesetz auch dann verwirklichen zu können, wenn dies über die Preise allein (in der Talzone) nicht mehr möglich ist - letzteres insbesondere aus aussenwirtschaftlichen und marktbezogenen Gründen.

Im Kern zielen diese Vorschläge auf eine direkte Abgeltung

58

der gemeinwirtschaftlichen Leistungen der Landwirtschaft mit einer -vermehrt marktwirtschaftlichen Ausrichtung der; Preise sowie auf eine bessere Berücksichtigung der internationalen Entwicklungen und der ökologischen Erfordernisse ab. Konkret schlägt die Kommission'eine Ergänzung des Landwirtschaftsgesetzes mit zwei neuen-Artikeln, 29a und 2Bbf vor (siehe Abschnitt 138). Diese werden, nach erfolgter Vernehmlassung, in dieser Vorlage mit gewissen Aenderungen als Art. 31a und 3li) übernommen. Eine Aenderung-der Bundesverfassung ist zur Verwirklichung dieser Vorschläge nicht nötig.

In der Uebersicht l (Uebersicht 4 des Berichtes) sind die Vorschläge der Kommission betreffend Direktzahlungen zusammengefasst.. Der Bundesrat übernimmt die Vorschläge gemäss den Kolonnen 1) und 2); jene gemäss Kolonne 3) können aufgrund der bestehenden Rechtsgrundlagen verwirklicht" werden, während die Vorschläge gemäss Kolonne 4) noch einer vertieften Prüfung und Abklärung bedürfen.

' ; 132

Agrarpolitische Gesamtschau: Rahmenbedingungen und Folgerungen

132.l

Lageanalyse

Zu den eingangs dargelegten Hauptvorschlägen kam die -Kommis-sion nach einer eingehenden Analyse der Lage und der künftigen Entwicklungsaussichten der Landwirtschaft. Dabei konzentrierte sie -sich insbesondere auf die folgenden fünf Problemfelder : Angebots- und Nachf.rageentwicklung, ökologische Aspekte, internationale Entwicklungen (insbesondere GATT und europäische Integration), Einkommensverhältnisse und Strukturwandel (vgl. Kapitel II des Berichtes)..

Die Kommission gelangte zur Ueberzeugung, dass sich die Frage der Direktzahlungen an dieLandwirtschaft nur im Rahmen einer agrarpolitischen Gesamtschau beurteilen lässt. Sie fasste die zu erwartende Entwicklung der künftigen Rahmenbedingungen und die Folgerungen für die Agrarpolitik, ausge-

59

Uebcrsicht 1: llauptvorschlage betreffend IMrektzahlungcn ( D Z )

60

prlinare Motivation Charakteristiken

primar bkologisch molivierte DZ

primar einkommenspolit. motlvierte DZ ~~ <D

sozial- und strukturpolit. motfvlerte DZ

©

©

Rechtsgrundlage

Erg. LwG, 29a (neu)

Erg. LwG, 29b (neu)

NIIG (bestehend)

zu prufen

Zweck/Konzept

Erganz. der Preispol., AbTosung der Tierhalterbeitr. utid Einbezug weit. best. DZ und Abgeltung gemeinwirtschaftl . Leistungen

2.1 Ford, naturnaher Prod.methoden von Integriert bis Bio 2.2 Extensivierungsprogramm (iiber 2.1 liinaus)

Erhaltung von 3.1 Erholungslandsch.

3.2 Biotopen

Uebergangsrente an Landwirte auf auslaufenden Betrieben

Zahlungen/ Kriterien

je Betrieb und Flache

je Betrieb und/oder Flache

je Betrieb und/oder Flache

je Landwirt

Form

DZ ohne Vertrag

Vertrag mit Landwirt

Vertrag

Vertrag

Administration

BLW und kant. Verwaltung

ULW und kantonale Dienste und Selbsthilfeorganisationen

BUUAL/BLH und kant.

Dienste

ULW und kant. Dienste

Zielgruppe

gcsamlc Lanclwirtscliaf t

2.1 lang Iris tig gesainte l.andw.

2.2 spez. gelagerte Betriebe

spez i ell gelagerte Betriebe

a' Here Landwirte auf auslauf. Betrieben

Anfangs-Kosten

200 Mio Fr. (brutto)

3 0 - 4 0 Hio Fr.

3 - 5 Mio Fr.

5 - 10 Mio Fr.

Finanzierung

Lenkungs- + Importabg.

+ Allg. Bundesmittel; ev. Nahrungsmittelsteuer; / Einsparungen

Lenkungs- + Importabg.

+ Allg. Bundesmittel und Kantone?

Einsparungen

All gem. Bundesmittel und kantonale Mlttel

All gem. Bundesmittel und Kantone?

Parlament

Gesetz mit Rahmenbed.

dito

Gcsctz vorhanden

neue Rechtsgrundlage-

Bundesrat

Verordnung, jalirl .

Beitrag ins Budget

dito

dito

dito

Quelle

Bericht Kommission Popp, S. 272

Einsparungen

hend von den agrarpolitischen Oberzielen, in den nachfolgenden Thesen zusammen.

Wegen den raschen Entwicklungen ;auf der internationalen Ebene (Uruguay-GATT-Verhandlungen, europäische Integration), die seit: Abschluss der Arbeiten der Expertenkommission eingetreten .sind, entsprechen verschiedene'diesbezügliche Formulierungen und Folgerungen verständlicherweise nicht mehr dem letzten Stand der Dinge-. Diesen Entwicklungen wird dann im zweiten speziellen Teil Rechnung getragen.

132.2 (1)

Thesen der Kommission zur Agrarpolitik

Der technische Fortschritt geht weiter und bringt weitere Produktivitätssteigerungen mit sich; damit hält die Tendenz zur Angebotserhöhung an. Daraus ergeben sich auch Auswirkungen auf die Strukturen.

(2) .Demgegenüber steigt die Nachfrage nach Nahrungsmitteln1, wenn überhaupt, nur noch in sehr beschränktem Mass an.

Im Rahmen der begrenzten Gesamtnachfrage bestehen für differenzierbare Qualitäts- und Spezialprodukte jedoch gute Absatzchancen.

(3) Folgerung: Die Tendenz zur Ueberproduktion dürfte unvermindert anhalten. Um dieser wirksam zu begegnen, sind - in Ergänzung zu strukturellen Anpassungen - die bestehenden Angebotsbegrenzungen mittels Beschränkung der Preisgarantie, zumindest mittelfristig, weiterzuführen, jedoch mit grösstmöglicher Flexibilität; sie sind mit flankierenden Massnahmen zu ergänzen.

(4) Anderseits besteht - in Anbetracht der anhaltenden Bevölkerungsexplosion in weiten Teilen der Welt - längerfristig Unsicherheit darüber, ! wie sich die Welternährungslage entwickeln wird. Das Ziel der Sicherung der Versorgung mit Nahrungsmitteln aus eigenem Boden ist daher nach wie vor von grosser Bedeutung, ebenso die Erfüllung der übrigen von der Landwirtschaft erwarteten gemeinwirtschaftlichen Leistungen.

61

(5)

Die internationalen Verflechtungen und die Notwendigkeit der Rücksichtnahme vor allem auf die ärmsten Entwicklungsländer nehmen zu; eine Umkehr der jetzigen Tendenz des weiteren Auseinanderklaffens zwischen "Arm und Reich" wird (auch im eigenen Interesse)- immer zwingender. Zu erwarten ist ein stärkerer Einbezug der Agrarprodukte in das internationale Handelssystem (GATT-Regeln). Ein weiteres Zurückdrängen der Agrarimporte stösst an sehr enge Grenzen; ein Abbau der Exportsubventionen erscheint unvermeidlich.

(6)

Folgerung: der Einfuhrschutz ist weiterhin nötig/indessen muss der Marktzutritt für angemessene Agrarimporte gewährleistet bleiben (Problematik der - zunehmenden Getreideproduktion); wo möglich sollen Mengenbeschränkungen bei den Einfuhren durch preisliche Massnahmen an der Grenze ersetzt werden.

(71)

Festzustellen- Ist ein wachsendes ökologisches Problembewusstsein. Unerwünschte Auswirkungen der Intensivierung der Landwirtschaft auf die Umwelt-werden zunehmend wahrgenommen und kritisiert. Gleichzeitig besteht'eine Nachfrage nach Umweltleistungen (Landschaftspflege, Pflege von Biotopen usw.) sowie nach besonders umweltschonend produzierten Nahrungsmitteln.

(8)

Oekologische Aspekte werden daher in der Landwirtschaft und Agrarpolitik eine zunehmende Bedeutung haben und einer vermehrten Förderung bedürfen. Es sind beträchtliche Anstrengungen in den Bereichen Forschung, Bildung und Beratung und weitere Massnahmen notwendig, damit die Landwirtschaft den zunehmenden ökologischen Anforderungen gerecht werden kann.

(9)

Neben der Sicherung eines im Vergleich zu andern Berufsgruppen angemessenen bäuerlichen Einkommens wird von verschiedener Seite auch eine Verminderung der

62

innerlandwirtschaftlichen Einkommensunterschiede gefordert .

(10) Diei Preisdifferenzen zum Ausland und allfällige weitere Erhöhungen derselben bereiten zunehmend Probleme (im Inland wie im Ausland); sie haben auch negative Konsequenzen für die Nachfrage nach inländischen Agrarprodukten (unter anderem in grenznahen Regionen).

(11) Der Handlungsspielraum für Produzentenpreiserhöhungen dürfte in Zukunft enger werden. Dies insbesondere aus folgenden Gründen: aussenwirtschaftliche Situation, europäischer Integrationsprozess, Oekologie, innerlandwirtschaftliche Einkommensunterschiede, angebots- und intensitätserhöhende Wirkung der Preise.

(12) Trotz anhaltendem und möglicherweise beschleunigtem Strukturwandel dürfte es in Zukunft immer schwieriger werden, den Landwirten im Talgebiet ein angemessenes Einkommen im Sinne des Landwirtschaftsgesetzes allein mit Rationalisierung und über die Produktpreise zu sichern. Somit wird die Frage der Ergänzung der Preispolitik durch Direktzahlungen auch im Talgebiet immer akuter.

(13) Sollte sich der europäische Integrationsprozess gar in dem Sinn beschleunigen, dass auch, unser Agrarsektor einbezogen werden müsste, so wäre - .je nach dem Zeitplan zur Preisangleichung - mit einem beträchtlichen Bedarf an Direktzahlungen zu rechnen. Die Produzentenpreise in der EG betragen gegenwärtig beim Getreide rund einen Drittel, bei der Milch etwa 60-70 Prozent der Schweizerpreise (vgl. Tabelle,1). Ausgleichszahlungen wären notwendig, weil der Einkommensausfall durch Kostensenkungen, Produktionsverlagerungen und zumutbare strukturelle Anpassungen nur zum Teil kompensiert werden könnte.

63

Tabelle l : Vergleich der Produzentenpreise in der EG und in der Schweiz Produkt

EG-Preis 1991/92 1) in ECU/dt

EG-Preis 1991/92 1) in sFr./dt2)

Weichweizen Richtpreis Intervention 4)

23,33 16,85

42,0 30,3

104,0 3)

40 29

Gerste

Richtpreis Intervention 4)

21,23 16,01

38,2 28,8

91,0 5)

42 32

Raps

Richtpreis Intervention

44,27 40,08

79,7 72,1

Zuckerrüben

Grundpreis 6) (16 % Zucker)

4,00

7,2

Rindfleisch

Preisart

CH-Preis 1991 in sFr./dt

EG-Preis in % des CH-Preises

205

39 35

14,5

50

Orientierungspreis (LG) Interventionspreis (SG)

200,00

360,0

640,0 7)

56

343,00

617,4

1182,7 8))

52

fleisch

Grundpreis (SG)

189,70

341,4

628,2 9)

54

Milch

Richtpreis 10)

26,81

48,3

107

4510)

Schweine-

  1. Kürzungen aufgrund der Stabilisatoren sind nicht berücksichtigt.
  2. Umrechnungskurs: 1 ECU =1.80 sFr. Infolge der grünen Wechselkurse bestehen Unterschiede zwischen verschiedenen EG-Ländern. Z. B. ergäbe die Umrechnung ausgehend von den Preisen in DM für Deutschland etwas höhere Werte.
  3. Klasse Ic; falls die Brotgetreide- Ablieferungen den Inlandbedarf übersteigen, wird der Produzentenpreis entsprechend reduziert (1991 machte dies 10 sFr./dt aus).
  4. Beim Getreide entsprechen die in der EG von den Landwirten erzielten Preise in etwa den Interventionspreisen (wegen der Ueberschussituation).
  5. Preis für vermarktete Gerste (Richtpreis von Fr. 69.- je dt) plus Anbauprämie von durchschnittlich 1 320 Fr ./ha, umgerechnet aufgrund eines Ertrags von 60 dt/ha (Durchschnitt 1989/1990).

6 ) Der effektive Erlös für A-Rüben lag im Mittel der Jahre 1988/90 in der Schweiz bei Fr. 16.24 pro dt und z.B. in der BRD bei Fr. 9.20 pro dt.

7 ) Mittlerer Richtpreis, Kat. IA pro 100 kg Lebendgewicht (LG).

8) Unlerer Richtpreis, Kat. IA, umgerechnet in Schlachtgewicht (SG), Schlachtausbeute 52 %.

9 ) Mittlerer Richtpreis, umgerechnet in SG, Schlachtausbeute 78 %.

10) Der tatsächlich von den Landwirten erzielte Milchpreis liegt heute in den EG-Ländern als Folge der Kontingentierung zum Teil deutlich über dem Richtpreis (in der BRD bei rund 65 % des Schweizer Preises).

Quellen: EG: Agra-Europe Nr. 27/91; Schweiz: Bundesamt für Landwirtschaft.

64

(14) Auss.erlandwirtschaftliche Erwerbsmöglichkeiten sind in Zukunft wichtiger denn je;.dies erfordert entsprechende Massnahmen in der Wirtschafts-/ Regional- und Bildungspolitik.

(15) Selbsthilfemassnahmen sind in allen.Bereichen prioritar.

und strukturelle Anpassungen,, auch in den vor- und nachgelagerten Sektoren, sind nach wie vor nötig. Die Bemühungen zur Selbsthilfe sind auch durch die Schaffung entsprechender gesetzlicher Rahmenbedingungen zu unterstützen. Die überbetriebliche Zusammenarbeit gewinnt anBedeutung und ist vermehrt zu fördern.

(16) Bezüglich des gesamtwirtschaftlichen Wachstums und der Beschäftigungslage erwartet die Kommission kurz- und mittelfristig keine grundlegenden Aenderungen, jedoch mit einer Tendenz zur Verlangsamung bzw. Beruhigung; -längerfristig ist eine "Stagnation auf hohem Niveau" -mit zunehmenden Beschäftigungsproblemen nicht auszuschliessen.

(17) De-r: Landwirtschaft könnten sich- im Lauf der Zeit alter· native.Produktionsmöglichkeiten eröffnen, etwa im Bereich der Nutzung der Biomasse zur Energiegewinnung sowie als Rohstoff für Industrieprodukte. Inwiefern diese Möglichkeiten auch in unserem Land von Bedeutung sein werden, hängt von verschiedenen Faktoren ab (technische Entwicklung, Strukturen,, Kosten, ökologische Auswirkungen, Energiepreise, Möglichkeiten und Akzeptanz eines entsprechenden Grenzschutzes u.a.), deren langfristige Entwicklung schwierig einzuschätzen ist. pies- bezüglich sind weitere Abklärungen, nötig. .

133

Direktzahlungen: Definition und heutiger Umfang

Unter Direktzahlungen versteht man Zahlungen des Staates, die direkt - in der Regel über eine staatliche Stelle - an den Landwirt gehen, nicht als Preis des Produktes, sondern als direkte Einkommensübertragung.

3 Bundesblatt 144. Jahrgang. Bd. II

65

Nicht als Direktzahlungen gelten demnach Investitionshilfen (Subventionen für Meliorationen und Investitionsdarlehen) sowie Aufwendungen für die Verwertung (Verbilligung) von Produkten, zum Beispiel von Butter und Käse über die1 Milchrechnung. Bei den ersteren steht eindeutig das Ziel der Struktur- und Grundlagenverbesserung im Vordergrund, bei den letzteren die Absatzsicherung; überdies gehen die Verbilligungsbeiträge nicht direkt an den Landwirt.

Als Synonym zu Direktzahlungen wird oft auch der Begriff Ausgleichszahlungen verwendet. Ausgleichszahlungen sind allerdings in dem Sinne enger aufzufassen, als dabei primär das Ziel des zumindest teilweisen Ausgleichs von Unterschieden im Vordergrund steht (z.B. unterschiedliche Produktionsbedingungen im Berggebiet oder unterschiedliche strukturelle Bedingungen) oder auch der Ausgleich von Mindererlösen bzw.

höheren Aufwendungen (z.B. bei einer extensiven Produktion).

Ausgleichszahlungen sind demnach eine Art von Direktzahlungen, jedoch nicht alle Direktzahlungen sind Ausgleichszahlungen .

Heute bestehen bereits verschiedene Arten von Direktzahlungen, von produktgebundenen (z.B. Ausmerzbeiträge und Anbauprämien für Futtergetreide) bis zu den nicht produktbezogenen (z.B. Flächenbeiträge). Mit rund einer Milliarde Franken machten die Direktzahlungen in der Rechnung 1990 (vgl. Tabelle 2) bereits über 40 % der Ausgaben des Bundes für Ernährung und Landwirtschaft aus. Sie sind betragsmässig unter den drei agrarpolitischen Massnahmengruppen (siehe Uebersicht 2) in den letzten Jahren eindeutig am stärksten gestiegen. Innerhalb der Direktzahlungen trifft diese Feststellung vor allem für die Ausgleichszahlungen zugunsten der Berg- und Hügelzonen (mit heute rund 750 Mio. Fr.) zu. Weitere Erläuterungen zu den bestehenden Direktzahlungen sowie zu konzeptionellen Fragen und solchen der Gliederung finden sich in Kapitel III des Expertenberichtes.

66

Tabelle 2: Direktzahlungen an die Landwirtschaft gegliedert nach deren Hauptzweckbestimmung Rechnung 1987

Rechnung 1990

451,7

518,6

547,1

201,9

240,0

282,5

15,5

15,4

--

108,0

132,0

144,5

30,4

40,9

4,0l>

20,6

20,6

3,5 1)

4,8 70,5

4,2 65,5

0,8 1) 61,3 50,5

--'

88,4

3. Sozialpolitisch motivierte Direktzahlungen 3)

96,6

109,5

3. 1 Kinderzulagen an Kleinbauern 3.2 Familienzulagen an landw. Arbeitnehmer

79,3 17,3

87,4 22,1

106,4 30,4

4. Produktionslenkende Direktzahlungen (generell, d.h. Berg und Tal)

283,3

328,2

380,8

4. 1 Anbauprämien für Futtergetreide, Grundprämie 4.2 Lenkungsmassnahmen im Pflanzenbau 4.3 Beiträge an Kuhhalter ohne Verkehrsmilchablieferung 4.4 Siloverbotsentschädigung und Zulage auf verkäster Milch

113,5

139,5

95,8 5) 69,9 6) 126,0 89,1

Total

831,6

Ausgaben in Millionen Franken für 1. Ausgleich erschwerter Produktionsbedingungen (insbesondere regional) 1 . 1 Kostenbeträge je GVE an Vichhalter in Hügel- und Bergzonen (für max. 15 GVE) 1.2 Beiträge für Teilnehmer am viehwirtschaftlichen Beratungsdienst im Berggebiet 1.3 Bewirtschaftungsbeiträge für Hang-, Steil- u.

Oekoflächen/SÖmniefungsbeiträge (Alpweiden) 1.4 Anbauprämien für Futtergetreide: Zuschläge für erschwerte Prpduktiorisbedingungen 1.5 Produktionsbeiträge für den Anbau von Brotgetreide für erschwerte Produktionsbedingungen . , 1.6 Flächenbeiträge für den Kartoffelanbau im Berggebiet und in Hanglagen 1.7 Viéhabsatzmassnahrrien (Inland)2) 1.8 Ausgleichsbeiträge (anst. von 1.4 - 1.6)

Budget 1992

2. Innerlandwirtschaftlichen Ausgleich (generell) Tierhalterbeiträge für kleine und mittlere bäuerliche Betriebe (Art. 19c LwG)

83,8 86,0

-- 101,0 87,7 1044,7

270,0

136,8 4)

1334,7

  1. Restzahlungen für Ernte 1991 ) davon Beitrag der Kantone 1987 : 14,1 Mio.Fr., 1990 : 13,1 Mio.Fr.

3 ) davon Beitrag der Kantone 1987: 29,7 Mio.Fr., 1990: 33,4 Mio.Fr.

Beitrag der Arbeitgeber 1987 : 10,3 Mio.Fr., 1990 : 11,4 Mio.Fr.

4 ) Schätzung 5 ) inkl. 20 Mio.Fr. Restzahlungen für Ernte 1 99 1 6 ) davon Anteil Gelreideverwaltung 14 Mio.Fr.

2

Quelle: EFD, Staatsrechnungen 1987/1989 und Budget 1992.

67

Uebersicht 2: Das agrarpolitische Instrumentarium Grundlagenverbesserung, Preis-, Absatz- und Emährungssicherung, Produktionslenkung Strukturpolitik und Oekologie An der Grenze Im Inland Raumplanung Bodenrecht, Eigentumsförderung Investitionshilfen a) Subventionen für Meliorationen b) Investitionskredile Landw. Forschungsanstalten Bildung und Beratung Förderung von Tierzucht und Pflanzenbau Strukturlenkung im Boden- und Pachtrecht sowie Stallbaubewilligungspflicht und Bestandesobergrenzen Schutz von Menschen, Tieren, Natur und Umwelt (Oekologie)

Importschutz

Garantiepreise mit staatlicher Preisliche Uebemahmepflicht Instrumente: - für begrenzte Menge je Betrieb; Zucker- Zölle - Zollzuschläge rüben, Raps, Milch (Kontingentierung) - Preiszuschläge - Andere Grenzabgaben - für begrenzte Gesamtmenge (Brotgetreide) Mengenmässige Richtpreise gekoppelt Instrumente mit Marktinterventionen - Leistungssystem - Dreiphasensystem (z.B. Fleisch) - EinfuhrkontingenProduktionslenkung tierung - Einfuhrmonopole - Stallbaubewilligungs- Importverbote pflicht (Fleisch- und Eierproduktion) Exportmassnahmen - Direktbeiträge (Anbauprämien, KuhhalterAusfuhrbeiträge beiträge) - Rebbaukataster (Zuchtvieh, Käse und - Flächenstillegungen andere landwirtschaft- Extensivierung im liche VerarbeitungsGetreide- und Futterprodukte) bau Exportpromotion Inlandverwertune - Uebemahmepflicht - Produktverbilligung (z.B. Butter, Käse, Brotgetreide, Zucker, Rapsöl) - Qualitätskontrollen - Preis- und Margenkontrollen Vertragsproduktion Lagerhaltung

68

Direkte Einkommenszuschüsse

Produktbezogene Direktzahlungen - Anbauprämien für Futtergetreide - Beiträge an Kuhhalter ohne Verkehrsmilchablieferung - Ausmerzbeiträge für Zuchtund Schlachtvieh (Berggebiet und angrenzendes Zuchtgebiet) - Milch: Siloverbotszulage und Zulage für verkäste Milch Regionale Ausgleichsmassnahmen - Kostenbeiträge an Viehhalter - Flächenbeiträge für Hang- und Steillagen - Sömmerungsbeiträge - Ausgleichsbeiträge Tierhalterbeiträge für kleinere und mittlere Betriebe Oekobeiträge - ökologische Ausgleichsflächen - extensive Nützung - wertvolle Biotope Familienzulagen - Kinderzulagen an Kleinbauern und Angestellte - Haushaltzulagen für Angestellte

134

Analyse verschiedener Strategien sowie der Vor- und Nachteile von Direktzahlungen

Im Talgebiet erfolgt die Einkommenspolitik heute vorwiegend durch das Instrument der Preisstützung in Verbindung mit entsprechenden Massnahmen an der Grenze. Daneben werden aber auch gewisse Direktzahlungen mit primär produktionslenkendem Charakter wie insbesondere Anbauprämien für Getreide und Beiträge für Kartoffeln in Hanglagen ausgerichtet. Diese produktbezogenen Direktzahlungen kommen jedoch aus den oben genannten Gründen zunehmend unter Beschuss und sollen in nicht produktgebundene Direktzahlungen umgewandelt werden.

134.1

Agrarpolitische Strategien

Die Kommission hatte zu untersuchen, ob die bisherige Einkommenspolitik im Talgebiet unverändert so weitergeführt werden kann, oder ob zur Erreichung der agrarpolitischen Ziele neue Direktzahlungen notwendig werden,. Sie ging in ihrer Analyse von drei grundlegenden Szenarien bzw. Strategien aus : Strategie I: !

,

Strategie II:

Strategie III:

: Kostendeckende Garantiepreise ohne ergänzende Direktzahlungen, wo nötig Mengenbegrenzungen (bisheriges System im. Talgebiet) .

Garantiepreise plus ergänzende Direktzahlungen, wo nötig; Mengenbegrenzungen.

Produktionslenkende Preise und allgemeine, Direktzahlungen, ohne Mengenbegrenzungen.

Da auch unterschiedliche Vorstellungen bestehen in der Frage, auf welche Strukturentwicklung hin die ländwirtschaftlichen Massnahmen auszurichten seien, wurden die folgenden zwei Strukturentwicklungsziele in die Analyse einbezogen:

·

..

·

69

Strukturentwickl'ungsziel A: Strukturwandel wie bisher.

Strukturentwicklungsziel B: beschleunigter Strukturwandel.

Aus der Kombination der drei genannten Strategien und den zwei Strukturleitbildern ergeben s'ich sechs mögliche Strategien (siehe Erläuterungen in Uebersicht 3). Diese werden im Bericht näher umschrieben sowie deren Vor- und Nachteile diskutiert.

134.2

Beurteilung der Direktzahlungen nach 15 Kriterien

Die Kommission hat dann den Einsatz von Direktzahlungen im Rahmen dieser Strategien analysiert. Sie setzte sich dabei insbesondere auch mit den häufigsten Einwänden gegen Direktzahlüngen auseinander. Letztere wurden systematisch in bez-ug auf die folgenden 15 Kriterien beurteilt: (.1) Aussenwirtschaft (2) Vermarktung der Produkte (3) Einkommensunterschiede innerhalb der Landwirtschaft (4) Angebotswirkung (5) Intensität, Oekologie (6) Direkte Abgeltung gemeinwirtschaftlicher Leistungen (7) Strukturwirkung (8) Einfluss auf Bodenpreise (9) Entscheidungsfreiheit "des Landwirts (10) Selbstverständnis des Bauern, Abhängigkeit vom Staat und von den Bundesfinanzen (11) Wandel in der Bewertung der Leistungen der Landwirtschaft (12) Kosten für den Bund und Gesamtkosten (13) Aufteilung der Kosten des Agrarschut'zes (14) Konsensfindung und politische Durchführung (15) Sachgerechte Lösungen und deren Administration Das Ergebnis dieser Beurteilung findet sich im Bericht auf den Seiten 87-113.

70

Strategic 1

Strategle 1 1

Strategle 1 1 1 produktlonslenkende Prelse und allgemelne Dlrektzah1 ungen

big M e n g e n b e g r e n z u n g e n

Garantleprel se plus erganzende Dlrektzahlungen; wo notlg Mengenbegrenzungen

Strategic IA

Strategle I I A

Strategle I I I A

kostendeckende Garantiepreise, ohne erganzende Dlrektzahlungen; MO no-

c <T> cr fu T (/)

Strukturentwlcklungszlel A Strukturwandel wle blshar

n 3r»CO

Folgerungen fur - Praise

Strukturentwlcklungszlel B Strukturwandel wlrd etwas beschleunlgt

Strategle IB

Strategle 1 IB

Strategle 1 M B

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3 V) T) O

Folgerungen fur - Prelse

t/1 rlT CD rt0) iQ

71

Quelle: Bericht Kommission Popp, S. 76

uber Mengenbegrenzung, kontr. Kontlngentshandel

r+ k

134.3

Konsensfähige Strategie

Zunächst ergab sich in der Kommission keine einheitliche Auffassung darüber, welche Strategie vorzuziehen sei. Vielmehr traten die in den verschiedenen Kreisen von Wirtschaft und Politik bestehenden Meinungsdifferenzen 'bezüglich der Landwirtschaftspolitik zutage. In der Folge wurde der Versuch unternommen, dennoch einen allseitig ak-zeptablen Kompromiss im Sinn eines gemeinsamen Politik-Vorschlags zu erarbeiten. Dabei wurden schrittweise jene Strategien ausgeschieden, die sich als nicht konsensfäh-ig erwiesen.

Schlussendlich verblieb als von der Kommission einstimmig getragener Kompromissvorschlag eine Strategie, bei der die Preisstützung (-in Verbindung mit Mengenbegrenzung) auch in Zukunft der wichtigste Pfeiler der landwirtschaftlichen Einkommenspolitik darstellt, jedoch ergänzt mit Direktzahlungen soweit nötig (Strategie II).

135

Begründung der Strategie mit ergänzenden Direktzahlungen

Die Kommission begründete ihr "Ja zu ergänzenden Direktzahlungen" wie folgt (S. 132 ff. des Berichtes): "Die eingehende Analyse verschiedener Strategien und deren Beurteilung nach 15 agrarpolitischen Kriterien führten' zur Schlussfolgerung, dass ergänzende Direktzahlungen im Sinn der Strategien II A/B zielkonform und notwendig sind." Insbesondere die Ueberlegungen zur künftigen Entwicklung der Rahmenbedingungen im Inland und auf internationaler Ebene haben gezeigt, dass es in Zukunft mit grosser Wahrscheinlichkeit schwierig, wenn nicht unmöglich sein wird, der Landwirt- schaft (des Talgebiets) über die Preise allein, ohne zusätzliche Direktzahlungen, ein ausreichendes Einkommen im Sinn des Landwirtschaftsgesetzes zu sichern.

72

Die Fortsetzung einer Strategie auf' der'Basis der1Preisstützung1 ohne zusätzliches einkommenspolitisches Instrument könnte dazu führen^ dass bei einem künftigen Einkommensmanko der Landwirtschaft*1' den Behörden die Hände gebunden wären, etwas zugunsten der Landwirtschaft zu unternehmen. Dies würde zur- Unzufriedenheit bei den Bauern und letztlich zu einer deutlichen Verstärkung der -Abwanderung führen.

Eine solche' Entwicklung könnte zwar aus rein wirtschaftlicher Sicht 'langfristig eine Verbesserung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit unseres·Agrarsektors mit sich bringen, jedoch mit einem anderen Erscheinungsbild unserer Landwirtschaft. Ob dabei auch die der Landwirtschaft neben der.Nahrungsmittelproduktion obliegenden anderen Aufgaben (gemeinw.irtschaftliche Leistungen) noch ausreichend erfüllt werden könnten, dürfte fraglich sein.

Ueberdies zeigt die politische .Landschaft heute deutlich, dass ein derart erzwungener Strukturwandel im Agrarsektor die Vorstellungen unserer Gesellschaft über Funktionen und Erscheinungsbild der Landwirtschaft erschüttern würde. Es dürfte deshalb auf politischer Ebene deutliche Gegenkräfte geben. Dabei wäre zu befürchten, dass im Fall von auftretenden Problemen mit Dringlichkeitsmassnahmen reagiert werden müsste, was zu zusätzlichem Interventionismus und zu unkoordiniertem Vorgehen mit entsprechenden Konsequenzen führen könnte.

Die Kommission erachtet es zusammenfassend ials notwendig, - eine Strategie vorzuschlagen ,und Massnahmen in Gang zu setzen, die eine geordnete Entwicklung der Landwirtschaft und der Agrarpolitik ermöglichen.

Es geht dabei nicht darum, die notwendigen Strukturanpassungeh zu bremsen bzw. die1Strukturen erstarren zu lassen, sondern .einen zusätzlichen Pfeiler im Gebäude der Agrarpolitik zu schaffen, der ihr eine zielkonforme Entwicklung ermöglicht. Es geht auch darum, Einbrüche-zu vermeiden, die mehr soziale Kosten verursachen als Nutzen bringen.

Mit der vorgeschlagenen Strategie wird die Preisstützung in Verbindung mit Mengenbegrenzung, soweit nötig, auch in Zukunft der wichtigste Pfeiler der Landwirtschafts- und Einkommenspolitik darstellen, jedoch ergänzt durch ein zweites einkommenspolitisches Instrument. Die ökologischen Anforderungen an die Landwirtschaft können mit entsprechenden Auflagen zudem gezielter erreicht werden. Ein solches Vorgehen steht im Einklang mit der vom Bundesrat bereits im Sechsten Landwirtschaftsbericht aufgezeigten Kon' Festgestellt im Rahmen des alljährlich von den Bundesbehörden vorgenommenen Paritätsvergleichs gemäss der Verordnung über die wirtschaftlichen Bestimmungen des Landwirtschaftsgesetzes (Allgemeine Landwirtschaftsverordnung, ALV, SR 916.01) und der entsprechenden Lagebeurteilung durch den Bundesrat (vgl. Abschnitt 1.4 in Kapitel II); wieweit diesbezüglich Anpassungen nötig sind, hatte die Kommission nicht zu prüfen.

73

zeption. Es bringt eine Entlastung der Preispolitik und verdeutlicht die sogenannten gemeinwirtschaftlichen Leistungen der Landwirtschaft. Letztere sollen stärker als bisher durch nicht-produktgebundene Direktzahlungen abgegolten werden.

Schliesslich ist eine solche Strategie auch aus gesamtwirtschaftlicher Sicht zu begrüssen. Insbesondere die neueren Entwicklungen im Bereich der Aussenwirtschaft (GATT, EG) machen ergänzende Direktzahlungen in der landwirtschaftlichen Einkommenspolitik notwendig, um die agrarpolitischen Oberziele auch in Zukunft verwirklichen zu können."

Unterschiedliche Meinungen verblieben indessen in bezug auf die Ausgestaltung sowie den Umfang der Direktzahlungen (Strategie IIA oder IIB). Die Kommission kam angesichts dieser Sachlage zur Empfehlung, eine Gesetzesgrundlage zu schaffen, die in dieser Hinsicht relativ offen bleibt. Eine solche Lösung gebe dem Bundesrat auch in Zukunft den nötigen agrarpolitischen Handlungsspielräum.

136

Notwendigkeit einer neuen Rechtsgrundlage

Die Kommission setzte sich anschliessend mit der Frage auseinander, ob zur Verwirklichung der gewählten Strategie die vorhandenen Gesetzesgrundlagen genügen. Dabei kam sie bei der Prüfung der bestehenden Direktzahlungen (vgl. Abschnitt 133 und Tabelle 2) zum Schluss, dass für die Hügelund Bergzonen grundsätzlich ein Ausbau der bestehenden Direktzahlungen genügen könnte, nicht aber für die Landwirtschaft im Talgebiet.

Zwar wurden mit der Einführung der sog. Tierhalterbeiträge nach den Artikeln 19a und 19c des Landwirtschaftsgesetzes im Jahre 1988 die Direktzahlungen auch im Talgebiet wesentlich ausgedehnt. Die Kommission kam aber zum Schluss, dass ein weiterer Ausbau der Tierhalterbeiträge längerfristig keine optimale und vor: allem auch keine hinreichende Lösung zur Verwirklichung der vorgeschlagenen Strategie darstellt. Dies in erster Linie deshalb, weil die Beiträge gemäss Gesetz nur an "kleine und mittelgrosse bäuerliche Betriebe" ausgerichtet werden können.

74

Aufgrund dieser und weiterer1 Ueberlegungen kam die Kommission zum eingangs erwähnten Vorschlag für eine Ergänzung des Landwirtschaftsgesetzes durch einen neuen Artikel "Ergänzende Direktzahlungen".

137

Ausgleichsbeiträge für besonders unweitschonende Produktions- und Bewirtschaftungsformen

Die Kommission setzte sich in einem zweiten Hauptteil ihrer Arbeit eingehend mit der Frage auseinander, 'wie die Anwendung besonders umweltschonender Produktions- und Bewirtschaftungsformen, wie insbesondere die Integrierte Produktion und der Biologische Landbau, über die Agrarpolitik vermehrt gefördert werden könnten (für eine nähere Erläuterung und die Definition dieser Begriffe siehe Kapitel V des Berichtes sowie Abschnitt 22 dieser Botschaft).

137.l

Oekologie-Strategie in der Agrarpolitik

Die Kommission ging von der heutigen agrärpolitischen Stra^ tegie zur Verwirklichung ökologischer Anliegen- aus: 1) Forschung, Bildung und 'Beratung: die Landwirte sollen möglichst aus eigener Erkenntnis und Ueberzeugung zu umweltgerechtem Handeln kommen.

2) Finanzielle und andere Anreize schaffen:das umweltgerechte Handeln muss auch wirtschaftlach interessant sein.

3) Vorschriften auf den verschiedensten Gebieten.

Dem Auftrag entsprechend ging es der Kommission vor allem darum, zu prüfen, wie weit der Strategiepunkt 2 noch vermehrt durch konkrete Massnahmen verstärkt werden könnte oder sollte : einerseits durch allfällige neue Ausgleichsbeiträge für besonders umweltschonende Produktions- und Bewirtschaftungsformen und anderseits durch ökologische Auflagen bei den bestehenden Direktzahlungen. Dabei wurden auch einschlägige Erfahrungen im Ausland studiert.

75

137.2

Zusammenfassung der Vorschläge

Die Beratungen in der ersten Frage führten zu den folgenden Konzeptvorschlägen für Direktzahlungen auf Vertragsbasis: (1) zur Förderung der Integrierten Produktion (2) zur Förderung des Biologischen Landbaus (3) für Extensivierungsmassnahmen, oekologische Ausgleichsflächen und Flächenstillegung zur Marktentlastung,, wie z.B. Rotationsbrache (4) für die Erhaltung wertvoller Erholungslandschaften (5) für die Erhaltung wertvoller Biotope.

Bei der Integrierten Produktion und beim Biologischen Landbau geht die Kommission davon aus, dass ein allfälliger Mehraufwand bzw. Minderertrag primär über den Markt abgegolten werden sollte. Da dies jedoch erfahrungsgemäss nicht überall in vollem Umfang möglich ist, erachtet sie es als wünschenswert, ergänzende finanzielle Beiträge auszurichten.

Sie unterbreitet dazu konkrete Vorschläge für eine Förderung auf Vertragsbasis (nach dem Prinzip der Freiwilligkeit).

Bevor jedoch die Kommissionsvorschläge verwirklicht werden können, braucht es zunächst eine neue Rechtsgrundlage, dann aber auch weitere Abklärungen und Vorbereitungen. Es geht vor allem darum, die entsprechenden Richtlinien zu erarbeiten, Forschung, Bildung und Beratung auszubauen und die Konzept-Umsetzung zu organisieren; notwendig ist auch eine entsprechende Kontrolle. Die Kommission schlägt vor, diese Fragen bis zur Realisierungsreife weiter zu bearbeiten.

Ueber den Stand dieser Vorbereitungen orientieren wir in Abschnitt 23.

76

138

Vorschlag der Kommission für zwei neue Artikel im Landwirtschaftsgesetz

Nachfolgend sind die beiden vorgeschlagenen neuen Artikel zur Ergänzung des Landwirtschaftsgesetzes aufgeführt, wobei die Kommission in ihrem Bericht selbst sägt, dass "deren zweckmässigste Eingliederung ins Gesetz noch näher abzuklären wäre (die Numerierung ist demnach als provisorisch zu !

betrachten)"(Bericht S. 270).

"Ergänzende Direktzahlungen mit einkommenspolitischer Zielsetzung (Art. 29a) ·'·Die in Art. 29 enthaltene einkommenspolitische Zielsetzung kann der Bundesrat auch über die Ausrichtung von ergänzenden Direktzahlüngen anstreben. Dabei sind die durch die Agrarstruktur, und die natürlichen Produktionsverhältnisse bedingten Unterschiede in Ertragskraft und Einkommen angemessen zu berücksichtigen.

2

Die Direktzahlungen werden je Flächeneinheit, je Betrieb, je Haushält, je Arbeitskraft oder nach einem anderen geeigneten Sachverhalt festgesetzt. Sie können auch abgestuft und nach unten und nach oben begrenzt werden.

Der Bundesrat umschreibt Bedingungen und Auflagen, die an die Direktzahlungen geknüpft werden. Dabei ist insbesondere eine umweltschonende Produktionsweise in bäuerlichen Familienbetrieben anzustreben, die überbetriebliche Zusammenarbeit sowie das unternehmerische Verhalten der Landwirte zu fördern und die internationale Wettbewerbsfähigkeit der Landwirtschaft zu berücksichtigen.

Direktzahlungen für umweltschonende und für extensive Produktionsformen (Art. 29i>) -'-Der Bund kann naturnahe, umweltschonende Bewirtschaftungsund Produktionsformen in der Landwirtschaft mit finanziellen Beiträgen fördern.

^Der Bund kann ferner geeignete Massnahmen für eine umweltverträgliche Extensivierung zur Marktentlastung mit finanziellen Beiträgen fördern.

-^Der Bundesrat erlässt die notwendigen AusführungsbeStimmungen."

' '

77

139

Zusammenfassung der weiteren Abklärungen und Vorschläge der Kommission

Nachfolgend werden die weiteren in diesem Zusammenhang relevanten Abklärungen und Vorschläge der Kommission zusammenfassend wiedergegeben (vgl. auch Kapitel VI und VII des Expertenberichtes).

(1) Ausbau der Familienzulagen ist keine befriedigende Alternative Die Kommission prüfte eingehend die Frage eines möglichen Ausbaus der Familienzulagen gemäss Bundesgesetz über die Familienzulagen in der Landwirtschaft als Alternative zu neuen ergänzenden allgemeinen Direktzahlungen. Sie kam zum Schluss, dass ein Ausbau der KinderZulagen über die in .der übrigen Wirtschaft bestehenden Ansätze hinaus problematisch wäre. Auch die Einführung einer HaushaltZulage an Landwirte durch eine Revision dieses Gesetzes wurde mehrheitlich als weniger zweckmässig erachtet als die vorgeschlagene Ergänzung des Landwirtschaftsgesetzes. Hingegen ist die Kommission der Meinung, dass .eine substantielle- Erhöhung der, heutigen- Einkommensgrehzen für die Gewährung vo'n Kinderzulagen notwendig ist.

(2) Die Verwirklichung einer "Mindesteinkommensgarantie" ist zu problematisch Die Kommission musste sich auch mit einem Vorschlag (von a.

Regierungsrat André Gavillet) befassen, wonach in der Landwirtschaft ein - auf Freiwilligkeit beruhendes - System einer Art "Mindesteinkommensgarantie" über Direktzahlungen verbunden mit Auflagen eingeführt werden sollte. Der Verwirklichung eines solchen Konzepts stünden aber erhebliche administrative und rechtliche Schwierigkeiten im Wege, so dass die Kommission zu keiner positiven Empfehlung kam.

78

(3) Uebergangsrente an Landwirte auf auslaufenden Betrieben zur Weiterbearbeitung empfohlen Studiert' wurden von der Kommission auch Formen von Direktzahlungen an Landwirte auf auslaufenden Betrieben auf Vertragsbasis, wie sie in der EG zur Anwendung kommen (z.B.

die Produktionsaufgaberente in der BRD) '. Damit sollten soziale Härten beim Strukturwandel aufgefangen werden. Obwohl derartige Massnahmen nicht unproblematisch sind, empfiehlt die Kommission mehrheitlich, solche Konzepte und die entsprechenden Erfahrungen im Ausland weiterzuverfolgen und allenfalls in Abstimmung mit einem System einkommensorientierter Direktzahlungen zu verwirklichen. Sie macht dazu auch konkrete Vorschläge (Kapitel VI, Abschnitt 3).

(4) 'Betriebsgemeinschaften und sog. Vater/Sohn-Betriebe sollten bei den Direktzahlungen nicht benachteiligt werden ' Die Kommission hatte sich auch mit einem bei den heutigen Direktzählungen auftretenden Problem bei Vater/Sohn-Betrieben sowie anderen Gemeinschaftsformen zu befassen. Dieses hängt zusammen mit den Obergrenzen und anderen Auflagen bei verschiedenen Beiträgen, zum Beispiel den maximal beitragsberechtigten 15 Grossvieheinheiten pro Betrieb 'bei den Kostenbeiträgen für Viehhalter im Berggebiet. Die Kommission empfiehlt generell bei agrarpolitischen Massnahmen und insbesondere bei den Direktzahlungen alle Formen von Betriebsgemeinschaften sowie Betriebe, die von' Vater und Sohn gemeinsam geführt werden, nicht zu benachteiligen. Möglichkeiten zur Lösung sieht die Kommission in einem stärkeren Einbezug der Kriterien Arbeitskraft!und/oder Haushalt in die entsprechenden Direktzahlungen oder in einer Erhöhung der beitragsberechtigten GVE in jenen Betrieben, wo zwei Vollarbeitskräfte nötig sind. Sie empfiehlt, die Zweckmässigkeit einer solchen Lösung von einer Gruppe von Spezialisten untersuchen zu lassen. .

79

(5) Finanzierung von Leistungen im öffentlichen Interesse und Förderung der "Nischenproduktion" Studiert wurde die Frage, ob neben (oder anstelle von) Direktzahlungen nicht mehr Mittel bereitgestellt werden sollten für Leistungen der Landwirte im öffentlichen Interesse wie Waldpflegearbeiten, Bau von Strassen und anderen Infrastrukturanlagen, Unterhaltsarbeiten an solchen Anlagen usw.

Die Kommission empfiehlt, dieses Problem von den Bundesbehörden weiter abklären zu lassen. Sie ist ferner der Meinung, dass jenen Produktionszweigen, bei denen noch Absatzmöglichkeiten in sog. "Marktnischen-" bestehen, vermehrte Aufmerksamkeit zu schenken sei.

(6) Lenkungsabgaben zweckgebunden einsetzen Bei der Beurteilung der Frage von Lenkungsabgaben auf gewissen Dünge- und Pflanzenschutzmitteln kam die Kommission nach einer eingehenden Darlegung der Vor- und Nachteile zur Empfehlung, solche nur dann einzuführen, wenn die Einnahmen zweckgebunden zugunsten einer, umweltschonenden Landwirtschaft eingesetzt werden, z.B. zur Finanzierung von Direktzahlungen".

(7) Ueberprüfung bisheriger Direktzahlungen auf Zielkonformität Die Kommission empfiehlt im weiteren, die bisherigen Direktzahlungen generell auf ihre Zielkonformität zu überprüfen, insbesondere ob und allenfalls wie bei den bestehenden Direktzahlungen mittels weiterer Auflagen noch Verbesserungen in ökologischer, struktureller und produktionslenkender Hinsicht erreicht werden könnten. Sie macht dazu konkrete Vorschläge (z.B. die - inzwischen bereits beschlossene - Umwandlung der Anbauprämienzuschläge in Berg- und Hanglagen in allgemeine nicht-produktbezogene Ausgleichszahlungen). Erörtert wurden auch die Vor- und Nachteile der Einführung einer Altersgrenze bei den Bezügern von Direktzahlungen.

80

(8) Vereinfachung des Instrumentariums notwendig Ein Anliegen war der Kommission auch die administrative Vereinfachung des agrarpolitischen Instrumentariums, insbesondere bezüglich der Direktzahlungen, und eine grössere Transparenz bei den Massnahmen. Sie hat verschiedene Anregungen einer ersten Prüfung unterzogen und empfiehlt, die vorliegenden Vorschläge durch die zuständige Bundesverwaltungsstelle, in enger Kontaktnahme mit den kantonalen und anderen,: die mit der Durchführung der Massnahmen beauftragten Stellen, weiter vertiefen zu lassen.

, -

14

Vernehmlassung

Der Bericht der Kommission wurde im Mai 1990 veröffentlicht.

Er fand im allgemeinen eine gute Aufnahme, so unter anderem in der-Konferenz der kantonalen Landwirtschaftsdirektoren, in der NR-Kommission zur Behandlung der parlamentarischen Einzelinitiative Neukomm (Direktzahlungen) sowie in der Beratenden Kommission zur Durchführung des Landwirtschaftsgesetzes .

Im darauffolgenden Herbst wurde das Bundesamt für Landwirtschaft beauftragt, eine Vorlage zu Händen der Vernehmlassung vorzubereiten. Nach erfolgter bundesinterner Aemterkonsultation resultierte ein Entwurf für zwei neue Art. 31a und 3Ib zur Ergänzung des Landwirtschaftsgesetzes (siehe Uebersicht _4). Das EVD wurde vom Bundesrat ermächtigt, diesen Entwurf zusammen mit einem "Bericht zur Agrarpolitik mit ergänzenden Direktzahlungen" vom 16. Januar 1991 den Kantonen, Parteien und Organisationen zur Vernehmlassung zu unterbreiten.

:81

Uebersicht 4 : Vorschlag für Art. 31a und 31b LwG z.H. der Vernehmlassung vom 21.1.1991

I. Ergänzende Direktzahlungen Artikel 31a 1Der Bundesrat kann zur Einkommenssicherung im Sinne von Artikel 29 ergänzend Direktzahlungen ausrichten. Er berücksichtigt dabei die Unterschiede in Ertragskraft und Einkommen, die auf die Agrarstruktur und die natürlichen Produktionsverhältnisse zurückzuführen sind.

2Die Direktzahlungen werden nach geeigneten Kriterien wie Fläche, Betrieb, Zahl der Haushalte, der Arbeitskräfte oder der Vieheinheiten bemessen. Der Bundesrat legt die Kriterien fest. Er kann die Direktzahlungen abstufen sowie Höchst- und Mindestbeträge festlegen.

3Die Direktzahlungen werden mit Bedingungen und Auflagen verknüpft. Diese sollen insbesondere: a. den Bedürfnissen der bäuerlichen Familienbetriebe Rechnung tragen; b. die überbetriebliche Zusammenarbeit und das unternehmerische Verhalten der Produzenten fördern; c. eine umweltschonende und tiergerechte Produktion unterstützen.

II. Oekologische Ausgleichsbeiträge Artikel 31b 1Der Bund kann Produktions- und Bewirtschaftungsformen, die besonders umweltschonend und tiergerecht sind, mit ökologischen Ausgleichsbeiträgen fördern.

2 Die ökologischen Ausgleichsbeiträge werden mit Bedingungen und Auflagen verknüpft. Der Bundesrat legt diese fest.

3Die Kantone überprüfen, ob die Produzenten die Bedingungen und Auflagen einhalten. Sie können diese Aufgaben anerkannten Organisationen übertragen. Das Departement regelt die Anerkennung der Organisationen.

4Der Bund kann die anerkannten Organisationen für die Tätigkeiten nach diesem Artikel mit Beiträgen unterstützen.

82

Die darin vorgeschlagenen Artikel 31a und 3li.waren inhaltlich weitgehend identisch mit den Formulierungen in Artikel 29a-undi29jb der Kommission '(s. Abschnitt 138) . Einzig die in Artikel 29£>, Abs. 2 vorgeschlagenen "Beiträge,für Extensivierungsmassnahmen zur Marktentlastung" wurden in Artikel 31i> nicht mehr aufgenommen. Dies deshalb,- weil solche Massnahmen - ihrer Dringlichkeit wegen - iri der "Botschaft1 über Lenkungsmassnahmen im Pflanzenbau" als neuen Artikel 20a im Landwirtschaftsgesetz Eingang fanden. Diese Massnahmen sind inzwischen mit Bundesbeschluss vom 21. Juni 1991 vom Parlament mit einer Befristung auf fünf Jahre beschlossen worden.

Ueber das Ergebnis der Vernehmlassung zum Konzept Direktzahlungen mit dem Entwurf für Art. 31a und 310 berichten wir ausführlicher in einem separaten Abschnitt im Anhang II zu dieser Botschaft. Zu den wichtigsten Punkten ergab sich folgendes Bild: Die Notwendigkeit einer Neuorientierung der landwirtschaftlichen Preis- und Einkommenspolitik nach dem dargelegten Konzept, ausmündend in Art. 31a, wurde mit ganz wenigen Ausnahmen anerkannt und bejaht; ebenso die Form des Rahmengesetzes mit Kompetenzdelegation für die Ausführungsbestimmungen an den Bundesrat. Gelegentlich wurden noch andere Reformwünsche zur Agrarpolitik vorgebracht (z.B. Nachwachsende Rohstoffe und Gesetzesgrundlage für Selbsthilfemassnahmen).

Dazu nehmen wir im Siebten Landwirtschaftsbericht Stellung.

Auch der Gedanke und das Konzept des Art. 31Jb, der sogenannten Oeko-Ausgleichsbeiträge für besonders umweltschonende Produktions- und Bewirtschaftungsformen (auf freiwilliger Vertragsbasis), fand mehrheitlich Zustimmung. Insbesondere wird die spezielle Förderung der Integrierten Produktion und des Biologischen Landbaus begrüsst. Viele möchten noch weitere ökologische Leistungen einbeziehen. Gleichzeitig wird aber häufig auch auf die praktischen Schwierigkeiten der Durchführung und die Notwendigkeit einer guten Vorbereitung hingewiesen.

83

In der nun vorliegenden und überarbeiteten Fassung von Art.

31a und 31£> haben einige Vorschläge aus der Vernehmlassung Eingang gefunden. Andere betreffen die Ausführungsbestimmungen und sollen dort berücksichtigt werden.

84

Anhang II ERGEBNISSE DES VERNEHMLASSUNGSVERFAHRENS ZUM BERICHT UEBER DIE AGRARPOLITIK MIT ERGAENZENDEN DIREKTZAHLDNGEN

I

Allgemeine Bemerkungen zum Bericht

II

Verfahrensablauf

Am 21. Januar 1991 hat der Bundesrat das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement ermächtigt, einen Bericht zu einem Entwurf zur Ergänzung des Landwirtschaftsgesetzes mit zwei neuen Artikeln 31a und 31£> in die Vernehmlassung zu geben (vgl. Uebersicht 4 in Anhang I dieser Botschaft).

Am 31. Januar 1991 hat das besagte Departement diese Vorlage an die Kantone, an 13 politische Parteien und an 74 idrganisationeri verschickt. Alle Kantone und Halbkantone, 7 Parteien und die grosse Mehrheit der Organisationen haben ihre Meinung dazu geäussert. Ueberdies haben einige Organisationen, besonders regionale, spontan dazu Stellung genommen.

Insgesamt sind 93 Antworten eingetroffen, welche das ganze Spektrum der politischen .und wirtschaftlich-sozialen Richtungen in der Schweiz abdecken. Die Frist für die Einsendung der Stellungnahmen lief bis zum 30. April 1991.

12

Unterstützung des Konzeptes und der Rahmenbedingungen

Die Analyse der künftigen Rahmenbedirigungen unserer Landwirtschaftspolitik wurde von praktisch allen Seiten begrüsst. Die überwiegende Mehrheit unterstützt das neue Konzept, welches die Schaffung von gesetzlichen Grundlagen für die Einführung der zwei neuen Formen :von Direktzahlungsarten vorschlägt.

;

. ,

i

85

13

Notwendigkeit von anderen Massnahmen

Die Mehrheit der Kantone und der landwirtschaftlichen Organisationen verlangen zusätzlich neue gesetzliche Grundlagen für Selbsthilfemassnahmen und für die Produktion nachwachsender Rohstoffe.

14

Kosten und Sicherstellung der Finanzierung

Die Kostenvoransphläge dieser neuen Direktzahlungen sind von keiner Seite als zu hoch empfunden worden. Im Gegenteil, in zahlreichen Stellungnahmen werden die im Bericht aufgeführten Beträge als" zu niedrig·beurteilt.

Mehrere Kantone sowie die bäuerlichen Organisationen unterstreichen die Notwendigkeit einer mittel- und langfristig gesicherten Finanzierungsbasis und äussern die -Befürchtung, dass die Anpassung der Direktzahlungen zu stark vom Zustand der Bundesfinanzen abhängen könnte. Einige verlangen sogar die Verankerung des Finanzierungsmodus im Gesetz.

Bei der Frage der 'Finanzierungsquellen wird der Rückgriff auf die allgemeinen Bundesmittel am meisten erwähnt.

Die Unterstellung der Lebensmittel unter die WUST oder unter eine allfällige Mehrwertsteuer wird nebst anderen insbesondere von der Schweizerischen Volkspartei (SVP), vom VORORT und von der Föderation der Schweizerischen Nahrungsmittelindustrien (FIAL) unterstützt. Die Kantone ZH und SO sowie der Zentralverband Schweizerischer Milchproduzenten (ZVSM) beurteilen dies als problematisch.

Die Erhebung von Lenkungsabgaben auf Handelsdüngern und Pflanzenschutzmitteln wird von der Sozialdemokratischen Partei der Schweiz (SPS), vom Landesring der Unabhängigen (LdU), von der Migros und vom Schweizerischen Gewerkschafts-

86

bund (SGB) begrüsst. Die Liberale Partei der Schweiz (LPS), der Kanton ZH und die westschweizer Kantone lehnen diese Möglichkeit aber ebenso ab wie zahlreiche bäuerliche Organisationen.

Den- Importabgaben auf Lebensmitteln, welche den schweizerischen Produktionsnormen nicht genügen, wird' von Seiten der FIAL grosse Zurückhaltung entgegengebracht.. Klare Unterstützung erhält dieser Vorschlag jedoch von der SVP, von den Kantonen^ BE und SO sowie von der1 Schweizerischen Arbeitsgemeinschaft für die Bergbevölkerung (SAB) und der Schweizerischen Gemüse-Union (SGU) .

Ueberdies sind andere Finanzierungsquellen zusätzlich vorgeschlagen worden, wie die Belastung der importierten Produkte, die Besteuerung des Verbrauchs nicht-erneuerbarer Rohstoffe oder der CO2-Emissionen oder die Erhebung einer Tourismusabgabe (Aufenthaltssteuer).

15

Eine administrativ einfache Lösung

Die Kantone haben mit überwiegender Mehrheit für eine einfache Lösung auf der Anwendungsstufe der neuen Direktzahlungen plädiert. Sehr oft wurde die gleichzeitige Zusammenlegung und Vereinfachung der Administration betreffend der bereits bestehenden Massnahmen gefordert.

16

Integration der bestehenden Direktzahlungen

Der VORORT spricht sich für den Einbau von gewissen bestehenden Direktzahlungen in das neue Regime aus. Andere verlangen eine wesentliche Vereinfachung des Systems, um mehr Transparenz zu erreichen. Der im Bericht vorgeschlagene Einbau der Tierhalterbeiträge wird weitgehend unterstützt.

87

2

Bemerkungen zu Artikel 31a

21

Prinzip

Das Prinzip der Schaffung von gesetzlichen Grundlagen für ergänzende Direktzahlungen, wie sie im Entwurf zum Artikel 31a definiert werden, ist von der Mehrheit der angeffagten Kantone, politischen Parteien und Organisationen unterstützt worden. Einzig die Liberale Partei der Schweiz, der Kanton Waadt, die Fédération romande des vignerons (FRV), die Fédération des sociétés d'agriculture de la Suisse romande' (FSASR) und die SGU sprechen sich gegen das Prinzip-der Einführung solcher Direktzahlungen aus. Allerdings werden von dieser Seite keine anderen Lösungen vorgeschlagen.

Allgemein wird- anerkannt, dass sich aus den im Bericht aufgezeigten Gründen die Ergänzung der Preispolitik mit Direktzahlungen an alle Betriebe im Berg- und Talgebiet als nötig erweist.

22

Einkommenspolitik

Die Mehrheit der konsultierten Kreise anerkennt, dass die Direktzahlungen nach Artikel 31a in erster Linie eine einkommenspolitische Zielsetzung erfüllen. Die bäuerlichen Organisationen streben für rationell geführte und zu normalen Bedingungen übernommene Betriebe ein gerechtes Einkommen nach den Direktiven des geltenden Paritätsvergleichs an (Art. 29 LwG-und Art. 45 - 49£> ALV). Währenddessen stellen der Migros-Genossenschafts-Bund und die Konsumentenorganisationen das bestehende Berechnüngsprinzip in Frage. Sie verlangen, dass dem Artikel 18 LwG besser Rechnung getragen wird. Es wird sogar eine Aenderung von Artikel 29 LwG und der dazugehörenden1 Verordnung verlangt.

23

Verbaltnis Preise - Direktzahlungen

In ihrer Mehrheit unterstiitzen die zum Ausdruck gebrachten Meinungen jenes Konzept (Strategie II), nach dem, die Preise multipliziert mit den Mengen den wesentlicheren Teil der Bruttoeinnahmen der Landwirte ausmachen sollen. Den Direktzahlungen wird dabei ein subsidiarer Charakter zugestanden.

Diese sollen lediglich denjenigen Teil der Produktionskosten von erbrachten Leistungen im offentlichen Interesse abdecken, welchen die Produktepreise nicht abzugelten vermogen. Einige Organisationen, insbesondere die Grossverteiler und die Konsumentenverbande, mochten, dass die Preise in erster Linie die Rolle von Marktregulatoren spielen (Preise tiefer und Aufgabe von Angebotskontingentierungen) und die Direktzahlungen zur Einkommenssioherung dienen (Strategie III).

24

Strukturpolitik

Die Mehrheit hat sich dahingehend geaussert, dass die Direktzahlungen auf der Basis von Artikel 3-la keine Bremse fur die normale, durch den technischen Fortschritt bedingte, Strukturentwicklung sein soil. Hingegen sprechen sich die VKMB, die Union des producteurs suisses (UPS) und die Umweltorganisationen fiir die Strukturerhaltung und die vermehrte Unterstutzung der kleinen und mittleren Betriebe aus.

Die landwirtschaftlichen Organisationen bestehen darauf, dass insbesondere im Talgebiet die Unterstutzung mittels Direktzahlungen in erster Linie den hauptberuflich1 gefiihrten Landwirtschaftsbetrieben zugute kommen soil, ohne allerdings die Nebenerwerbsbetriebe generell davon'auszuschliessen.

Letztere sollen nicht Gegenstand 'einer besonderen Unterstutzung sein. Mehrmals wurde "der Wunsch geaussert, dass die Hobbybetriebe ebenso wie jene Betriebe, welche den grossten Teil der Arbeiten nicht mit betriebseigenen Arbeitskraften ausfiihren, ' nicht von diesen Direktzahlungen profitieren

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sollten. Andere verlangten, dass auch die Hors-sol- und die Verwalterbetriebe davon ausgeschlossen werden.

25

Stellungnahmen zu den einzelnen Absätzen von Artikel 31a

Absatz l

Dem Prinzip der Ausrichtung von Direktzahlungen, um das Einkommensziel in der Landwirtschaft zu erreichen, stimmt die grosse Mehrheit, zu.

Die Kann-Formulierung wird mehrheitlich begrüsst. Allerdings verlangen einige Kantone wie auch viele Organisationen eine zwingende Formulierung.

Der Ausdruck "Einkommenssicherung" wirft einige Fragen auf.

Demzufolge wünschen der Schweizerische Bauernverband (SBV), einige Kantone sowie einige bäuerliche Organisationen, dass diese Formulierung, gerade auch in Verbindung mit Artikel 29 LwG, mit "Deckung der Produktionskosten" ersetzt wird.

Schliesslich spricht sich aber eine Mehrheit für die im Bericht vorgeschlagene Formulierung aus. Dabei wird unterstrichen, dass sich die Einkommenspolitik an rationell geführten Betrieben orientieren muss.

Der zweite Satz in Absatz l, wonach der Bundesrat Rücksicht nimmt auf die Unterschiede in Ertragskraft und Einkommen, die auf die Agrarstruktur und die natürlichen Produktionsverhältnisse zurückzuführen sind, hat einige Bemerkungen hervorgerufen. Der SBV, die FDP, die SVP sowie die Kantone NW, GL, ZG, FR, SG, AG, TI und VS wünschen keine Rücksichtnahme auf das Einkommen. Ueberdies bestehen die Liberale Partei der Schweiz, die Kantone VD, NE und JU, andere bäuerliche Organisationen, der VORORT und die Konsumentenorganisationen darauf, auch den Hinweis auf die Agrarstruktur zu streichen. Der Kanton Zürich, der ZVSM und Suisseporcs möchten den ganzen zweiten Satz gestrichen haben.

90

Absatz 2

Der zweite Absatz enthält die Kriterien für die Ausrichtung von Direktzahlungen. Der im Bericht vorgestellte Entwurf sieht die Fläche, den Betrieb und die Zahl der Haushalte, der Arbeitskräfte oder der Vieheinheiten vor.

Das Kriterium Fläche erhält grossmehrheitlich den Vorzug, nämlich beim Bauernverband, bei zahlreichen Kantonen, beim VORORT und mehreren bäuerlichen Organisationen. Dagegen wird es von der SPS und den Umweltorganisationen sowie der VKMB abgelehnt.

Das Kriterium Betrieb erhält ebenfalls die Unterstützung einer breiten Mehrheit, insbesondere der CVF, der SPS, der VKMB und der UPS.

Der SBV, gefolgt -von einigen Kantonen sowie.den meisten andern bäuerlichen Organisationen, schlägt vor, das standardisierte Arbeitsaufkomnen zusammen mit dem Flächenkriterium in Betracht zu ziehen. Dieses neue Kriterium unterstellt jedem Betrieb einen standardisierten Arbeitsaufwand, welcher je nach Region differenziert werden kann. Nach der Auffassung dieser Organisationen würde dieses Kriterium, zusammen mit jenem der Fläche, den Unterschieden zwischen den verschiedenen Produktionsformen besser Rechnung tragen und zu deren Milderung beitragen. Allerdings gestehen die Verfechter dieses Kriteriums ein, dass es den Nachteil hat, dehnbar zu sein und die Landwirte veranlassen könnte, die am besten dotierte Produktion zu wählen. Ueberdies ist die Bestimmung der Normen schwierig und der Vollzug bei jedem Betrieb von einem grossen administrativen Aufwand begleitet.

Hingegen hätte dieses Bemessungskriterium den Vorteil, dass die Nebenerwerbsbetriebe entsprechend ihren Leistungen entschädigt werden könnten.

91

Die Kriterien Zahl der Haushalte und Zahl der Arbeitskräfte werden sehr oft abgelehnt, weil sie Betriebe mit unausgelasteten Arbeitskräften begünstigen könnten. Der Viehbestand wird im allgemeinen als Kriterium akzeptiert, jedoch ausschliesslich für das Berggebiet.

Generell wird die Kombination der zwei Kriterien Fläche und Betrieb unterstützt, dies in erster Linie aus Gründen der Einfachheit des Vollzugs und weil die Tierhalterbeiträge darin integriert werden könnten.

Das Prinzip der Abstufung und der Festlegung von Höchst- und Mindestbeträgen hat leidenschaftliche Befürworter aber auch eifrige Gegner. Die SPS und der Landesring, die Umweltorganisationen, die VKMB und die UPS sowie der Migros-Genossenschafts-Bund möchten es zwingend. Hingegen sprechen sich gewisse Kantone, insbesondere jene der Westschweiz, und mehrere landwirtschaftliche Organisationen für eine Beseitigung der Abstufung und der Mindest- und Höchstbeträge aus. Dabei wird mit dem Prinzip der Abgeltung einer Leistung argumentiert.

Absatz 3 Der dritte Absatz, der die Bedingungen und Auflagen für die Ausrichtung von Direktzahlungen festlegt, wird im Prinzip akzeptiert. Der Inhalt ist jedoch Gegenstand mehrerer Aenderungs- und Ergänzungsanträge.

Einige möchten den Absatz 3 rundweg streichen (z.B. der ZVSM). Viele Kantone und Organisationen schlagen vor, entweder diesen Absatz zu streichen oder die Bedingungen und Auflagen mit den durch die neuen Direktzahlungen anvisierten Zielen zu ersetzen, wie es der SBV vorschlägt.

Dagegen schlagen die Umwelt- und Konsumentenorganisationen relativ strengere Bedingungen und Auflagen vor, um einen mi-

92

nimalen ökologischen Standard zu erreichen. Sie bestehen darauf, einen maximalen Viehbesatz ebenso wie eine angepasste Fruchtfolge im Gesetzestext zu verankern. Einige unter ihnen möchten, dass die landwirtschaftlichen Betriebe die Bedingungen der Integrierten Produktion, wie sie für den Artikel 31i) vorgesehen sind, auch:für den Erhalt der Beiträge g'emäss 31a erfüllen müssen.

i

Die VKMB, die Konsumenten-Arbeitsgruppe für tier- und umweltfreundliche Nutztierhaltung (KAG) verlangen, dass die Betriebe die Vorschriften des Tierschutzgesetzes, des Gewäs-- serschutzgesetzes und des Umweltschutzgesetzes einhalten

Der Schweizerische Gewerbeverband und der Verband Schweizerischer Getreideimporteure verlangen, dass die Ausrichtung von- Direktzahlungen an Bedingungen und Auflagen geknüpft werden .kann, welche eine Begrenzung der Produktionsmengen und der Kulturflächen voraussetzen.

93

3

Bemerkungen zu Art. 31i>

31

Mehrheitliche Zustimmung

Auch das Konzept des Art. 31i>, der sog. Oeko-Ausgleichsbeiträge für besonders umweltschonende Produktions- und Bewirtschaftungsformen (auf freiwilliger Vertragsbasis), fand mehrheitlich Zustimmung. Insbesondere wird die Förderung der Integrierten Produktion und des Biologischen Landbaus begrüsst. Die positiven Aeusserungen haben verschiedene Beweggründe. Von den einen wird das öffentliche Interesse an einer umweltgerechteren Landwirtschaft in den Vordergrund gerückt (Parteien, Kantone, SBV, Umwelt-, und Konsumentenorganisationen) . Daneben gibt es auch Begründungen, die eher auf wirtschaftlichen und anderen Interessen bestimmter Gruppen beruhen (VSBLO, 'IP-Bauern, COOP, Migros, Schweiz.

Vogelschutz). Die meisten unterstützen den Gedanken, über finanzielle Anreize (Abgeltung einer zusätzlichen Leistung) eine bessere Motivation und Stärkung der Selbstverantwortung in ökologischen Belangen bei möglichst vielen Bauern zu erreichen; dies sei besser, als mit weiteren und schärferen gesetzlichen Vorschriften einzugreifen, wird etwa argumentiert . Uebereinstimmung herrscht darin, dass nur tatsächlich entstandene Mehrkosten abzugelten sind, welche wiederum von der Höhe der Anforderungen an die Bewirtschaftung abhängen.

Verschiedentlich wird eine klare Trennung zwischen Massnahmen verschiedener Zielrichtungen, insbesondere Produktionslenkung und Oekologie, gefordert.

Der eher zurückhaltende bis ablehnende Standpunkt von Vorort, Suisseporcs, IG-Geflügel, VSF und ZVSM wird damit begründet, dass die heutigen gesetzlichen Bestimmungen und Vorschriften (z.B. die verschiedenen Umwelt- und Tierschutzauflagen) ausreichen, und dass das Konzept des Artikels 31a LwG genüge;' auf jeden Fall hätte 31£> nicht dieselbe Priorität. Ferner wird gesagt, das ökologische Wohlverhalten sollte nicht staatlich honoriert werden; eine Verschärfung der Umweltauflagen sei nicht nötig; die Integrierte Produktion sei mit Forschung, Bildung und Beratung zu verbreiten.

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Zahlreiche Befürworter verlangen eine bestmögliche Koordinierung mit den neuen Massnahmen im Getreidebau (BB vom 21.

Juni 1991) . Kantone und bäuerliche Organisationen weisen darauf hin,'dass für die Umsetzung der bestehenden, weitreichenden gesetzlichen Anforderungen wie z.B. im Tierschutzbereich eine Unterstützung zweckdienlich wäre. Dabei halten die Kantone fest1, dass durch eine solche Förderung die bisherigen Vollzugsinstanzen nicht zusätzlich belastet werden sollten.

32

Abgeltung, Koordination, Finanzierung

Bei der Frage der finanziellen Unterstützung besonderer Umwelt- und Tierschutzleistungen sei zu unterscheiden - so wird etwa argumentiert -, ob ein öffentliches oder privates Interesse im Vordergrund stehe. Private Interessen seien über den Markt abzugelten. Verschiedentlich wird darauf hingewiesen, dass auch im Natur- und Heimatschutzgesetz (NHG) sowie im revidierten Landwirtschaftsgesetz die Rechtsgrundlagen vorhanden seien, um spezielle Leistungen im öffentlichen Interesse, welche Mehrkosten oder Mindererträge zur Folge haben, abzugelten.

Teilweise wird eine Beteiligung der Kantone an der Finanzierung verlangt (SVP, Schweiz. Vereinigung des privaten Agrarhandels, Schweiz. Gewerbeverband, Verband Schweiz. Getreideimporteure); dies insbesondere dort, wo diese ökologische Auflagen verfügen. Landwirtschaftliche Organisationen verlangen, dass die sich ergebenden Kosten (aus 3lb) nicht generell der Landwirtschaft belastet werden, sondern, je nach Massnahme, auch dem Gewässerschutz oder dem Naturschutz .

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33

Definition der besonderen Umweltleistungen

COOP, SBN, WWF, SGU fordern diesbezüglich strenge Anforderungen. VSBLO, SBN, - SGU, WWF, Konsumentenforum DeutschSchweiz wollen eine explizite Nennung des Biologischen Landbaues. Die Mehrheit ist jedoch der Meinung, dass ab einer bestimmten Stufe der besonderen ökologischen Leistungen (Minimalanforderungen) die Integrierte Produktion und der Biologische Landbau gleichermassen gefördert werden sollen.

SVP, Vorort, ZVSM, SAB sowie die Kantone GE, GL und JU, verlangen, dass nicht nur für gesamtbetriebliche Leistungen eine Abgeltung möglich sein soll, sondern auch für einzelne Massnahmen, welche der Oekologisierung oder der Extensivierung dienen. Eine Befristung der Beiträge für eine gesamtbetriebliche Bewirtschaftung nach den Methoden der Integrierten Produktion und des Biologischen Landbaus wird von den Kantonen VD, GE, JU und vom ZVSM verlangt.

34

Umsetzung, Vollzug

Die Freiwilligkeit der unter Art. 3li) vorgesehenen Massnahmen wird allgemein begrüsst wie auch das vorgeschlagene Vorgehen mittels Vertrag. Gleichzeitig wird eine Koordination im Vollzug mit bestimmten anderen Massnahmen verlangt. Die Kantone FR und VD sowie die Migros möchten den Vertrag bereits im Gesetz erwähnen. Die Beratungszentralen betonen, dass ihre Aufgaben im Vollzug und der Umsetzung zu klären sind.

35

Spezielles zu den Absätzen von Artikel 31i>

Absatz l Mehrheitlich wird die vorliegende offene Formulierung begrüsst. Demgegenüber möchten SPS, SVP, ZVSM, Vorort, SBN, SGU, WWF, STS und WGB verpflichtendere Aussagen.

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Landwirtschaftliche Kreise wünschen zum1Te'il eine Erweiterung des Geltungsbereichs auf Extensivierungsmassnahmen und auf alternativer Flächennutzung wie nachwachsende Rohstoffe..

Der Begriff "ökologische Ausgleichsbeiträge" - so wird etwa befürchtet - könnte zu Verwechslungen führen mit den Massnahmen nach dem Natur- und Heimatschutzgesetz (NHG) und der Produktionslenkung im Pflanzenbau. Unterstützung findet der Vorschlag "Förderbeiträge für ökologische Leistungen" des SBV.

Die zwingende Formulierung verlangen FdP, SVP, GPS, einige Kantone, die Umweltschutzorganisationen und VKMB, UPS, VSBLO, IP-Bauern, SAB und das :Konsumentenforum der Deutschschweiz . Die Mehrheit befürwortet jedoch die "Kann-Form".

Der Ausdruck "besonders umweltschonend und tiergerecht" wird häufig als missverständlich kritisiert. Speziell der Ausdruck "besonders tiergerecht" stösst auf Ablehnung. Die Kantone BE, SZ, NW, ZG, AI, AG sowie FdP, Suisseporcs, VSGP und die Vereinigung der Genossenschaftsverbände unterstützen die Formulierung des SBV: "Der Bund kann Produktions- und Bewirtschaftungsformen, welche im Interesse der Umwelt mit besonderen ! Anstrengungen verbunden sind, mit Beiträgen fördern" .

Umweltschutzorganisationen fordern, dass nur für anerkannte Produktions- und Bewirtschaftungsformen (IP, Bio-Landbau) Beiträge bezahlt werden. Letztere sollen die gesamten Mehrkosten und Ertragsausfälle abgelten; VSBLO, Umweltorganisationen und Schweiz. Konsumentenbund verlangen, dass der Biologische Landbau in einem separaten Artikel (z.B. 31c) geregelt wird.

Absatz 2 Die vorgeschlagene Formulierung findet bei der Mehrheit -Zustimmung. Die begriffliche Anpassung an 'Abs. l wird gewünscht. Umweltorganisationen verlangen eine Aufzählung

4 Bundesblatt 144.Jahrgang. Bd.II

97

folgender Mindestanforderungen: Eìnbezug des Gesamtbetriebes, beschränkter Tierbesatz, minimale ökologische Ausgleichsfläche, Verbote von gewissen Hilfsstoffen und von gentechnologisch veränderten Organismen.

Die bäuerlichen Organisationen wünschen eine Beteiligung an der Ausarbeitung der Bedingungen und Auflagen; letztere sollen praxisnah und den regionalen Verhältnissen angepasst sein und müssten auf objektiven Erkenntnissen aus der Forschung beruhen.

Absatz 3 Die Formulierung, welche den Kantonen erlaubt, die Kontrolle der Bedingungen und Auflagen im Vollzug delegieren zu können, wird, insbesondere von den Kantonen und vielen Organisationen, begrüsst. Die Suisseporcs befürchtet einen rechtsungleichen Vollzug und die Beratung eine Aufsplitterung der Kräfte.

Zum Begriff "anerkannte Organisationen" verlangen landwirtschaftlich orientierte Kreise eine Präzisierung im Sinne "bäuerlicher/landwirtschaftlicher Organisationen". Umweltorganisationen anderseits stellen den Anspruch, beteiligt zu sein, und schlagen deshalb vor, dass die direktinteressierten Kreise "ausgewogen vertreten" seien.

Die meisten Kantone verlangen, dass sie die Organisationen vorschlagen können. Verschiedentlich wird festgehalten, dass es bestehende gesamtschweizerische Organisationen sein sollten. Kontrovers ist die Frage, ob auch Vermarktungsorganisationen anerkannt werden sollen: positiv dazu äussert sich die Migros, negativ die Vereinigung der Genossenschaftsverbände .

Absatz 4 Mehrheitlich wird die Möglichkeit einer Unterstützung der Organisationen begrüsst (FdP, Kantone, SBV, Suisseporcs, VSGP). Die Kantone OW, NW sowie CVP, SBV und die Vereinigung der Genossenschaftsverbände verlangen eine kostendeckende

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Unterstützung. Die Kantone SH, TI, VD, NE und JU fordern sogar, dass der Bund auch sie unterstützt.

Gegen Unterstützungsbeiträge sprechen sich die Migros, der LdU und die SVBL aus mit der Begründung, dass dadurch unwirtschaftliche Strukturen geschaffen werden (Migros), und dass durch die Vermehrung von anerkannten offiziellen Stellen im Zuständigkeits- und Aufgabenbereich Unklarheiten entstehen. Die Unterstützung des Bundes soll über die bestehenden Wege geschehen.

5188

99

Landwirtschaftsgesetz

Entwurf

Änderung vom

Die Bundesversammlung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, nach Einsicht in eine Botschaft des Bundesrates vom 27. Januar 1992 '), beschliesst: I

Das Landwirtschaftsgesetz2) wird wie folgt geändert:

Art. ila (neu) Ergänzende ' Der Bundesrat kann zur Sicherung eines angemessenen EinkomDirektzahlungen mens nach den Grundsätzen dieses Gesetzes ergänzend Direktzahlungen an die Landwirte ausrichten.

2

Die Direktzahlungen werden nach Fläche, Betrieb oder anderen geeigneten Kriterien bemessen. Der Bundesrat legt die Kriterien fest.

3

4

Der Bundesrat kann a. die Direktzahlungen nach den natürlichen Produktionsverhältnissen, der Ertragskraft des Bodens und anderen Faktoren abstufen; b. Mindest- und Höchstgrenzen festlegen; c. für die Bezüger eine Altersgrenze festsetzen.

Die Direktzahlungen werden mit Bedingungen und Auflagen verknüpft. Diese sollen insbesondere: a. die Landwirte veranlassen, marktkonform, umweltschonend und tiergerecht zu produzieren; b. die bodenabhängige Produktion in bäuerlichen Familienbetrieben unterstützen; b. die kostengünstige Produktion sowie die überbetriebliche Zusammenarbeit fördern.

') BEI 1992 II l > SR 910.1

2

100

Landwirtschaftsgesetz

Art. 31b (neu) Direktzahlungen ' Der Bundesrat kann Produktions- und Bewirtschaftungsformen, ökologischeTM die besonders umweltschonend, naturnah oder tiergerecht sind, Leistungen mjt Beiträgen fördern.

2

Die Beiträge werden mit Bedingungen und Auflagen verknüpft.

Der Bundesrat legt diese fest.

3 Die Kantone überprüfen, ob die Poduzenten die Bedingungen und Auflagen einhalten. Sie können diese Aufgabe anerkannten Organisationen übertragen. Das Departement regelt die Anerkennung der Organisationen.

4 Der Bundesrat kann die anerkannten Organisationen für die Tätigkeit nach diesem Artikel mit Beiträgen unterstützen. Kantonale Organisationen unterstützt er jedoch nur, wenn sie vom Kanton mindestens einen gleich hohen Beitrag erhalten.

5 Wird für eine bestimmte Fläche ein Beitrag nach diesem Artikel geleistet, so wird er auf allfällige Beiträge nach den Artikeln 20a Landwirtschaftsgesetz und 18o-18rf Natur- und Heimatschutzgesetz angerechnet.

6 Der Bundesrat kann bis 50 Prozent der Kosten für die Massnahmen nach diesem Artikel den Kantonen überbinden.

II 1 2

Dieses Gesetz untersteht dem fakultativen Referendum.

Der Bundesrat bestimmt das Inkrafttreten.

5188

101

Teil II: Berufsbildung Übersicht Dieser Teil der Botschaft beinhaltet Anträge zur Änderung der Vorschriften über die Berußbildung.

Der rechtliche Rahmen der landwirtschaftlichen Berufsbildung ist letztmals anfangs der 70er Jahre revidiert worden: das Landwirtschaftsgesetz im Jahre 1973 und die Verordnung über die landwirtschaftliche Berufsbildung im Jahre 1975. Die gesetzlichen Bestimmungen und die Verordnung sind am 1. Juli 1975 in Kraft getreten. In den über 15 Jahren seit der letzten Revision ist die Entwicklung in der landwirtschaftlichen Berufsbildung natürlich nicht stillgestanden. Heute sind die Vorschriften teilweise überholt. Zudem entstanden infolge gewandelter Gegebenheiten technischer, wirtschafllicher und oekologischer Art auch neue Bedürfnisse in der Ausbildung.

Eine Anpassung der rechtlichen Grundlagen ist notwendig. Das Ausbildungssystem muss durchlässiger werden. Ein-, Um- und Ausstieg soll auf jeder Stufe möglich sein. Die Weiterbildung sowie höhere Ausbildungsgänge sind auszubauen und zu differenzieren. Die wichtigsten Revisionsziele orientieren sich deshalb an den genannten Feststellungen: -- Eine Ausrichtung der Berufsbildung auf die neueren Bedürfnisse und die Entwicklung der Landwirtschaft, - Die Harmonisierung der Vorschriften über die landwirtschaftliche Berufsbildung mit dem Bundesgesetz über die Berufsbildung zum Zweck einer besseren Durchlässigkeit.

-- Die Schaffung neuer Ausbildungsgänge im Rahmen der Grundausbildung und der Weiterbildung.

Daneben sollen weitere Anliegen der Berufsbildungspraxis realisiert werden. Das Bildungs wesen muss zukunflsgerichtet gestaltet sein, wenn es seinem Auftrag gerecht werden will, der kommenden Baaemgeneration die fachlichen Grundlagen zu vermitteln.

102

I

Allgemeiner Teil

I1

Ausgangslage

I I I Vorarbeiten Mit der vorliegenden Botschaft empfehlen wir Ihnen eine Tptalrevision des Abschnittes Berufsbildung im Landwirtschaftsgesetz (LwG) vorzunehmen. Die Vorschläge gehen auf die von Herrn Na7 tionalrat Zwingli im Jahre 1988 eingereichte und vom Parlament gutgeheissene Motion und umfangreiche Vorarbeiten einer Arbeitsgruppe von Experten zurück: 1984 hat das Eidgenössische Volksv» irtschattsdepartement (EVD) eine Studienkommission unter dem Vorsitz von Herrn Nationalrat Zwingli eingesetzt mit dem Auftrag, den Zustand der landwirtschaftlichen Berufsbildung zu überprüfen und allenfalls Empfehlungen für eine Revision der gesetzlichen Grundlagen zu erarbeiten. Im April 1985 verabschiedete die Kommission einen Schlussbericht mit Revisionsanträgen. Aufgrund dieser Antrage hat eine verwaltungsinteme Arbeitsgruppe in der Folge Entwürfe für einen erneuerten Abschnitt Berufsbildung im LwG geschaffen. Aus verschiedenen Gründen konnte die Revision aber nicht weitergeführt werden.

Herr Nationalrat Zwingli reichte am 23. Juni 1988 im Nationalrat eine Motion ein, welche die Revision des Abschnittes Berufsbildung im LwG verlangte. Der Bundesrat hat sich an seiner Sitzung vom 14. September 1988 bereit erklärt, die Motion Zwingli entgegenzunehmen. Die Motion wurde am 7. Oktober 1988 vom Nationalrat und am 1. Juni 1989 vom Ständerat behandelt und an den Bundesrat überwiesen.

Als Folge der Bewegungen, die inzwischen die landwirtschaftliche Berufsbildung infolge Lehrlingsund Schülerrückgangs ergriffen hatte, setzte das EVD zum zweiten Mal eine Studienkommission für die landwirtschaftliche Berufsbildung wiederum unter dem Vorsitz von Herrn Nationalrat Zwingli ein. Der Auftrag lautete insbesondere, die Arbeit von 1984/85 zu aktualisieren. Unsere Vorschläge stützen sich weitgehend auf die Empfehlungen dieser Expertengruppe, wie sie nachfolgend ausgeführt sind.

112 Landwirtschaftliche Berufsbildung heute und morgen Die geltenden gesetzlichen Vorschriften haben viel zur Verbesserung des landwirtschaftlichen Bildungswesens beigetragen: Früher innerhalb und ausserhalb der Landwirtschaft gehörte Kritiken wie «rückständig, theoretisch, wenig praxisgerecht» sind weitgehend verschwunden. Besonders günstig hat sich die Koordination und Ausgestaltung der Grundausbildung für Landwirte ausgewirkt. Die praktische zweijährige Lehre wird durch einen anschliessenden zweisemestrigen Landwirtschafts-

103

Schulbesuch ergänzt (siehe Darstellungen 4 und 5). Das Vertrauen der Landwirte in ihre Bildungsinstitutionen ist heute so gross, dass die Aus- und Weiterbildung selbstverständlich ist. Zweifellos ist ein gewichtiger Teil der Produktivitätssteigerung der letzten Jahre der besseren Ausbildung unserer Landwirte zuzuschreiben.

Rationalisierungen und Produktivitätssteigerungen führten indessen zu den bekannten Überschussproblemen mit der Folge, dass Mengenbeschränkungen auf verschiedenen Gebieten eingeführt werden mussten. Die ökologischen Ansprüche und Auflagen sind im Zunehmen begriffen. Der Einfluss der übrigen Wirtschaftssektoren auf die Landwirtschaft ist grösser geworden. Zu- und Nebenerwerb haben an Bedeutung gewonnen. Im Zusammenhang mit dem Trend zu grossen Wirtschaftsräumen wird die einheimische Landwirtschalt immer mehr internationaler Konkurrenz ausgesetzt.

Das Bundesgesetz vom 19. April 1978 über die Berufsbildung (BBG) (SR 412.10) ist einer Totalrevision unterzogen und 1980 in Kraft gesetzt worden ist. Zwischen dem landwirtschaftlichen Bildungswesen und demjenigen der gewerblichen und industriellen Berufe bestehen eine Reihe von Divergenzen. Die Durchlässigkeit ist behindert und damit die Konkurrenzfähigkeit und die Anerkennung der landwirtschaftlichen Berufsbildung bei den Wirtschaftspartnern. Aber auch das Schritthalten mit den europäischen und internationalen Entwicklungen wird durch eine fehlende Koordination erschwert.

104

Darstellung 1: Berufsbildung der Betriebsleiter und Mitarbeiter

gemass eidg. Betriebszahlungei S Betriebe voh hauptberuflichen Landwirten -·- Landwirtschaftsschule ·D- Lehrlingsprufung -·· Fahigkeitsprufung ·O- Eire Oder mehrere diesei Prufungen Oder Schulen

Betriebe Oder Absolventen

1975

1980

1985

1990 Jahr

Der Anteil der Landwirte mil Berufsbildung nimmt von einer eidgenossischen Betriebszahlung zur nachsten stetig zu, was erfreulich 1st und zeigt, dass die triiheren Gesetzesrevisionen ihr Ziel erreicht haben.

Darstellung 2: Schiiler/innen in der Grundausbildung

·*· Berulsschuler/innen Landwirt ·o- Landw.schuler/innen -·- Berufsschuler/innen landw.

Spezialberule

75767778798081828384858687888990

Jahr

Trotz sletiger Zunahme des Anteils an ausgebildeten Landwirten siehl sich das Bildungswesen entsprechend der Abnahme der Landwirtschaftsbetriebe und der unsicheren Zukunft einer sinkenden Zahl von Lehrlingen und Landwirtschal'tsschiilern gegeniiber.

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Darstellung 3: Neu diplomierte Meister und Ingenieure HTL l Ingenieure HTL Landw · Meister landw.

Spez.berufe

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S Meisterlandwirte

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90 Jahr

Im Zunehmen begriffen ist anderseits der Bedarf an Ausbildungsplätzen auf der Stufe höherer Ausbildungsgänge und in der Weiterbildung.

Die wichtigsten Revisionsziele orientieren sich deshalb an den oben genannten Feststellungen: - Die Berufsbildung soll auf die neueren Bedürfnisse und die Entwicklung der Landwirtschaft ausgerichtet werden: Die zunehmende Bedeutung der Ökologie und des Umweltschutzes für die Landwirtschaft bedingen, dass die Institutionen verpflichtet werden, diese Themen in die Ausbildung einzubeziehen und dafilr ein gesetzlicher Auttrag formuliert wird.

Die Weiterbildung und die Beratung werden zunehmend wichtiger und bedürfen einer neuen Definition. Um die zur Verfügung stehenden Mittel weiterhin effizient einzusetzen, sollte dem Bund auch im Bereich der landwirtschaftlichen Berufsbildung die Möglichkeit gegeben werden, sich auf wissenschaftliche Untersuchungen abzustützen und Forschungsaufträge zu erteilen - Die Vorschriften über die landwirtschaftliche Berufsbildung und die Terminologie müssen mit dem Bundesgesetz über die Berufsbildung harmonisiert werden. Damit kann eine bessere Durchlässigkeit zwischen verschiedenen Ausbildungen erreicht werden. Für Landwirte mit Erwerbskombinationen erhöht sich auf diese Weise die berufliche Mobilität, beispielsweise indem Teile einer nichtlandwirtschaftlichen Erstausbildung für eine weiterfuhrende landwirtschaftliche Ausbildung angerechnet werden können. Eine Harmonisierung drängt sich aber auch auf, im Interesse der landwirtschaftlichen Spezialberufe. Diese müssen mit verwandten, nichtlandwirtschaftlichen Berufen konkurrenzfähig bleiben. Die internationale Freizügigkeit wird gefördert durch die Möglichkeit der Gleichwertigkeitsanerkennung ausländischer Ausbil-

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düngen und der Anpassung unserer Bildungsgänge an die europäischen Standards. Letzteres ist insbesondere für die Absolventen der Ingenieurschulen von grosser Wichtigkeit.

Daneben sollen weitere Anliegen der Berufsbildungspraxis realisiert werden, wie die Schaffung einer Berufsprüfung oder Änderungen der Aufnahmebedingungen der Landwirtschaftsschulen.

Das Landwirtschaftsgesetz regelt die Berufsbildung des Landwirts, der Landwirtin und in den landwirtschaftlichen Spezialberufen. Die Berufsbildung der Bäuerin (bäuerlich- hauswirtschaftliche Ausbildung) ist dagegen im Bundesgesetz über die Berufsbildung geregelt und steht somit in dieser Vorlage nicht zur Diskussion.

12 Ergebnisse des Vorverfahrens 121 Expertenkommission Wie in Kapitel 111 erwähnt, hat das EVD 1989 eine Expertenkommission unter dem Vorsitz von Herrn Nationalrat Zwingli eingesetzt, die den Auftrag hatte, Vorschläge einer früheren Studienkommission zu aktualisieren. Den Experten stand dabei ein erster Revisionsentwurf des vorliegenden Gesetzes zur Verfügung der eingehend beraten und ergänzt wurde. Im Wesentlichen sind in dieser Phase die Vorschläge dazugekommen, für Landwirte auch Berufsmittelschulen und die Möglichkeit einer dreijährigen Lehre zu schaffen.

122 Ergebnis des Vernehmlassungsverfahrens Der Bundesrat hat am 21. Januar 1991 das EVD beauftragt, das Vernehmlassungsvertahren zum Entwurf über eine Änderung des Landwirtschaftsgesetzes, Abschnitt Berufsbildung, einzuleiten.

Das Departement hat am 31. Januar 1991 den Entwurf und einen erläuternden Bericht den Kantonen, 13 politischen Parteien und 47 interessierten Organisationen zugestellt. 24 Kantone und Halbkantone, 5 Parteien und 22 Organisationen haben ihre Meinung abgegeben. Ausserdem haben einige regionale Berufsbildungsorganisationen und Institutionen Stellung genommen.

Eine Revision der Vorschriften über die landwirtschaftliche Berufsbildung wird in allen Stellungnahmen begriisst. Die im Bericht dargestellten Ziele, eine Ausrichtung auf die

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neueren Bedürfnisse und die Entwicklung der Landwirtschaft, die Harmonisierang der Vorschriften mit denjenigen im Berufsbildungsgesetz sowie die Schaffung neuer Ausbildungsgänge sind unbestritten.

In einzelnen Stellungnahmen wird sogar eine noch konsequentere Harmonisierung der Vorschriften gefordert, nämlich die Engliederung der landwirtschaftlichen Ausbildung in das Berufsbildungsgesetz. Demgegenüber befürworten eine grössere Anzahl ausdrücklich die Regelung im Landwirtschaftsgesetz. Damit könne den regionalen und spezifischen Bedürfnissen der Landwirtschaft, insbesondere im beruflichen Bereich, besser entsprochen werden. Der grössere Spielraum, den das Landwirtschaftsgesetz im Vergleich zum Berufsbildungsgesetz den Trägern der Berufsbildung zugesteht, wird mehrheitlich begrüsst. Doch fehlen auch die kritischen Stimmen nicht, die eine verminderte Mobilität, besonders beim traditionellen Austausch der Lehrlinge zwischen den Landesgegenden befürchten.

Verschiedene Stellungnahmen fordern eine geringere Regelungsdichte, so etwa bei der Festlegung der Aufgaben und Befugnisse der Träger der Berufsbildung. Noch zahlreicher sind aber die Begehren für die Aufnahme von noch mehr Details im Gesetz. Zudem wird immer wieder auf die Bedeutung der Harmonisierung der Vorschriften mit denjenigen des Berufsbildungsgesetzes hingewiesen.

Bei den Reaktionen zu materiellen Fragen fällt der Wunsch nach Zielkorrekturen der landwirtschaftlichen Ausbildung auf: Insbesondere die Erwähnung, dass mit der Ausbildung auch ökologisches Verhalten angestrebt werden soll, findet ausnahmslos Zustimmung. Zudem wurde eine Neuorientierung in der Grundausbildung der Landwirte gefordert. Demnach soll die Betriebsleiterausbildung hauptsächlich Bestandteil der Weiterbildung werden. Auch solle auf die zunehmende Bedeutung von Zu-- und Nebenerwerbslandwirten in der Ausbildung Rücksicht genommen werden. Eine nichtlandwirtschaftliche Erstausbildung müsse anerkannt und zur Verkürzung einer landwirtschaftlichen Zweitausbildung angerechnet werden.

Die vorgesehenen Massnahmen zur Koordination der landwirtschaftlichen Ausbildung mit dem Berufsbildungsgesetz werden zum grössten Teil begrüsst, so die Schaffung einer Eidgenössischen Kommission für die landwirtschaftlichen Berufsbildung, die Anpassung der Terminologie und der Bestimmungen Über die Anrechnung von Berufspraxis an Stelle der Lehre. In Abweichung vom urprünglich vorgeschlagenen Entwurf wird verlangt, die Lehrlingsprüfung für Landwirte solle in der bisherigen Form aufgehoben und in die Lehrabschlussprüfung integriert werden. Diesem Wunsch wurde in der vorliegenden Botschaft entsprochen. Damit fällt die Lehrlingsprüfung auch als Bedingung zur Aufnahme an eine Landwirtschaftsschule dahin. Dagegen soll weiterhin am heutigen Prinzip der Grundausbildung der Landwirte (zwei Jahre Lehre/ein Jahr Landwirtschaftsschule) festgehalten werden. Verschiedentlich wird die vorgeschlagene Möglichkeit einer dreijährigen Lehre für Landwirte abgelehnt.

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Ebenfalls mehrheitlich begriisst wurde die Schaffung einer Berufsmittelschule für Landwirte, die Schaffung des Berufs Landwirt mit Spezialrichtung, eine Regelung der Gleichwertigkeit ausländischer Berufsabschlüsse und die Einfuhrung der Berufsbildungsforschung in der Landwirtschaft. Die Schaffung einer Berufsprüfung wurde vor allem für gewisse Spezialberufe als zweckmässig erachtet

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Darstellung 4: Bestehendes Ausbildungsmodell

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(vereintacht)

Darstellung 5: vorgeschlagenes Ausbildungsmodell

(vereinfacht)

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13 Erledigung der parlamentarischen Vorstösse Die Motion «Erneuerung des Abschnittes Berufsbildung des Landwirtschaftsgesetzes» (1989 M 88.547 N Zwingli) beauftragt den Bundesrat, dem Parlament einen erneuerten Abschnitt Berufsbildung des Landwirtschaftsgesetzes vorzuschlagen um insbesondere, - dringende Anpassungen zu ermöglichen; -- ungewollte Differenzen zum Bundesgesetz über die Berufsbildung, welche die Ausbildung für Erwerbskombinationen erschweren, auszuräumen; - der Landwirtschaft für die kommenden Anpassungsprozesse in Bezug auf die Ökologie, Extensivierung, internationale Entwicklung, usw. Entscheidungshilten zu bieten.

Diesen Forderungen trägt die vorliegende Botschaft durch eine Totalrevision der Vorschriften über die Berufsbildung im Landwirtschaftsgesetz Rechnung.

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2 Besonderer Teil: Erläuterungen zu den einzelnen Artikeln Art 5; Grundsätze Ahsafcl umschreibt die Zielsetzung der landwirtschaftlichen Berufsbildung. Unter Buchstabe B wird das Ziel der Berufsbildung neu präzisiert, nämlich die Befähigung den wirtschaftlichen, technischen, sozialen und ökologischen Erfordernissen zu entsprechen.

Im Absatz 2 ist die Berufsbildung definiert. Dabei wird auf den Begriff "Fortbildung" verzichtet, da keine praktisch sinnvolle Abgrenzung zwischen Fort- und Weiterbildung besteht. Die Beratung wird als eigenständiger Teil der landwirtschaftlichen Berufsbildung genannt. Neu erwähnt werden die Aus- und Weiterbildung der Ausbildner und Berater sowie die Berufsbildungslbrschung. Die Ausbildung anTechnikerschulen und an Höheren Technischen Lehranstalten (Ingenieurschulen HTL) gehört zur Weiterbildung.

Art 6, Aufgaben des Bundes In den Absätzen l und 2 werden die wesentlichen Aufgaben und Befugnisse des Bundes genannt.

Die Ausbildung der Bäuerin wird auf Wunsch verschiedener Organisationen weiterhin erwähnt, obwohl diese gestutzt auf das Berufsbildungsgesetz (SR 412.10) geregelt ist. Es werden die Regelungskompetenzen des Bundes in den verschiedenen landwirtschaftlichen Berufen (Landwirt, Spezialberufe) präzisiert.

Abs. 5: Wie für die gewerblich- industriellen und die Forstberute soll auch tur die Landwirtschaft eine eidgenössische Berufsbildungskommission mit beratender Funktion eingesetzt werden. Bei der dezentralen Struktur der landwirtschaftlichen Berufsbildung kommt der Koordination eine besondere Bedeutung zu.

Abs. 6: Die Tätigkeit der Landjugendorganisationen wird weiterhin gefördert. Aus formellen Gründen ist auf einen eigenen Artikel verzichtet worden. Neu werden auch die Imkerorganisationen erwähnt, damit diese fiir ihre Tätigkeit im Bereich der Berufsbildung unterstutzt werden können. Für die Landwirtschaft erbringen die Imker wertvolle Dienstleistungen.

Art. 7a, Träger der Berufsbildung Im Ahsatz_Lwird neu der Begriff "Träger der Berufsbildung" ausdrücklich definiert, und zwar enger als das bisher der Fall war, da nur noch die Kantone und die Berufsorganisationen darunter fallen. Bisher wurden als Träger auch «andere Körperschaften und Anstalten» unter den Trägern aufgeführt.

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Absatz 2 umschreibt die Befugnis der Träger der Berufsbildung Vorschriften und Richtlinien zu erlassen.

Abs. 3: Die Kommissionen für Berufsbildung erfüllen bereits jetzt wichtige Aufgaben im Bereich der landwirtschaftlichen Berufsbildung. Sie verfügen in der Regel sogar über bedeutsame Entscheidungsbefugnisse. Dies, obgleich sie im LwG überhaupt nicht erwähnt sind. Die Revision des LwG bietet hier die Gelegenheit, eine gesetzliche Grundlage für die Tätigkeit dieser Kommissionen zu schaffen.

Art. 8, Dauer und Formen der beruflichen Grundausbildung Absatz l hält die möglichen Formen der Grundausbildung für Landwirte und die landwirtschaftlichen Spezialberufe auseinander. Im gegenwärtig geltenden LwG sind die verschiedenen Formen der Grundausbildung nicht sehr klar geregelt. Zudem fehlt die Unterscheidung zwischen der Ausbildung des Landwirts und jener in den Spezialberufen. Letztere fristen Überhaupt im geltenden Gesetz ein Schattendasein, das ihrer tatsächlichen Bedeutung nicht Rechnung trägt. Die neue Bestimmung schafft hier Abhilfe.

Abs. 2: eröffnet die Möglichkeit, dass bei Bedarf auch für Landwirte das Modell der dreijährigen Lehre, wie sie in den meisten übrigen Berufen üblich ist, eingeführt werden kann. Ueber die Zweckmässigkeit eines Verzichts auf unser heutiges besonderes Ausbildungsmodell in der Landwirtschaft besteht noch kein Konsens.

Art 8a, Berufslehre Die Berufslehre wird definiert und die Rechte und Pflichten des Lehrmeisters festgelegt.

Abs. 2: Das Landwirtschaftsgesetz regelte bisher die die Rechte und Pflichten des Lehrmeisters und des Lehrlings nicht. In der Verordnung ist einzig mit einem Verweis auf die einschlägigen Bestimmungen des Obligationenrechts hingewiesen. Nun soll dieser Verweis bereits auf Gesetzesstufe gemacht werden.

Abs. 4: Die Lohnzahlungspflicht ist ein wesentliches Element des Lehrvertrages, das im Obligationenrecht nur indirekt zum Ausdruck gebracht wird. Eine Präzisierung auf Gesetzesstufe ist wünschbar. Die Kompetenz der Träger der Berufsbildung zur Festsetzung von verbindlichen Mindest- und Höchstlöhnen bedarf einer gesetzlichen Grundlage. Eine solche fehlt im Moment.

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Art 8h, Berufsschulen Diese Bestimmung entspricht im wesentlichen den schon heute geltenden Vorschriften. Die Berufslehre und die Berufsschule sollen aber getrennt geregelt werden, um einen zu langen Artikel zu vermeiden.

Art. 8c, Landwirtschaftsschule In dieser Bestimmung wird der bisher in verschiedenen Regionen, namentlich in der französischsprachigen Schweiz, gebräuchliche Begriff der Landwirtschaftsschule (Ecole d'agriculture) anstelle des Begriffs "Fachschule" bzw. "landwirtschaftliche Fachschule" eingeführt. Dies gilt für jene Schulen, an welchen die Landwirte nach Abschluss der Lehre ihre Grundausbildung beenden. Der im geltenden LwG benützte Begriff der Fachschule ist verwirrend, weil der Besuch der Fachschule für die Landwirte Teil der Grundausbildung, für die landwirtschaftlichen Spezialberufe jedoch Teil der Weiterbildung ist In Zukunft soll der Begriff "Fachschule" nur noch im Rahmen der Weiterbildung gebraucht werden. Diese Lösung entspricht auch der sprachlichen Regelung im Bundesgesetz über die Berufsbildung.

·

Art Rd, Spe/ialrichtungen Bildungsgänge in Form von Spezialrichtungen, die einzelnen Betriebszweigen, wie namentlich dem Obstbau, dem Rebbau oder dem Gemüsebau besonderes Gewicht einräumen, bestehen in der Praxis bereits. Es erscheint nun angezeigt, diese Möglichkeit im Gesetz ausdrucklich zu erwähnen. In verschiedenen Gegenden herrscht eine Betriebsstruktur vor, in der neben der allgemeinen Landwirtschaft landwirtschaftliche Spezialkulturen eine grosse Bedeutung haben. Zudem ist in gewissen landwirtschaftlichen Spezialberufen die Zahl der Lehrlinge stark rückläufig, so dass sich Berufsschulklassen kaum aufrecht erhalten lassen. Aus diesen Gründen werden an einigen Berufs- und Landwirtschaftsschulen erfolgreich Ausbildungsmodelle praktiziert, die diese Gegebenheiten be-rücksichtigen: Einer allgemeinen landwirtschaftlichen Ausbildung in den unteren Semestern folgt eine wahlweise Spezialisierung in den oberen Semestern.

Art. 8e, Berufsmittelschulen In Absatz l wird die Möglichkeit der Errichtung von Berufsmittelschulen erwähnt. Gegenwärtig ist diese Bildungseinrichtung auf Gesetzesstufe nicht erwähnt. Sie wird jedoch in Artikel 28 der Verordnung vom 25. Juni 1975 über die landwirtschaftliche Berufsbildung (VLB) (SR 115.1) geregelt.

Abs. 2: Erfolgreiche Abschlussprüfungen der Berufsmittelschule sollen unter gewissen Bedingungen zu prüfungsfreiem Eintritt in die landwirtschaftlichen Ingenieurschulen HTL berechtigen. Eine Kommission soll daher über die einheitliche Durchführung wachen.

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Abs. 3: Im Rahmen der Diskussionen um die «Europatauglichkeit» der Berufsbildung in den gewerblich- industriellen Berufen zeichnet sich immer deutlicher die Notwendigkeit der Schaffung von Fachhochschulen für die Ingenieurausbildung ab. Bedingung zur Anerkennung der Ingenieurschulen HTL als Fachhochschule ist unter anderem, dass sich neueintretende Studenten über eine Berufsmaturität ausweisen können. Die Abschlussprüfung der Berufsmittelschulen bietet sich unter bestimmten Bedingungen als Möglichkeit zur Ausgestaltung als Berufsmaturität an. Der Vorschlag wurde nach Abschluss des Vernehmlassungsverfahrens durch die landwirtschaftlichen Ingenieurschulen eingebracht.

Art. 9, Prüfungen In allen landwirtschaftlichen Berufen soll die Grundausbildung mit einer Lehrabschlussprüfung abschliessen. Die Lehrlings- und Fähigkeitsprüfung für Landwirte soll abgeschafft werden.

Die Lehrlingsprüfung und die Fähigkeitsprüfung war auf die Grundausbildung des Landwirts zugeschnitten. Die Lehrabschlussprüfung in den Spezialberufen wird im geltenden Recht nicht ausdrücklich erwähnt. Art. lOa Absatz 5 bestimmt lediglich, dass für diese Berufe die Lehrlingsprufung der Fähigkeitspriifung gleichgestellt ist. Die neue Regelung sieht für alle Berufe einheitlich nur noch die Lehrabschlussprüfung vor. Sie erscheint uns einfacher und verständlicher. Anstelle der bisherigen Lehrlingsprüfung für Landwirte kann ein erster Teil der Lehrabschlusspriifung gemäss Absatz l im revidierten Landwirtschaftsgesetz treten.

AbsJL.Dass die landwirtschaftliche Berufsbildung in gleichem Masse Personen männlichen und weiblichen Geschlechts zugänglich ist, wird zum Ausdruck gebracht, indem zu den jeweiligen Titeln auch die weiblichen Bezeichnungen aufgeführt werden. Eine Bestimmung, welche festhält, dass die Bildungsmöglichkeiten Personen beiderlei Geschlechts offenstehen, halten wir als nicht notwendig, da es sich um eine Selbstverständlichkeit handelt.

Abs^i Bisher wurde auch zur Prüfung zugelassen, wer «doppelt so lange im Beruf gearbeitet hat, als die vorgeschriebene Lehrzeit beträgt...». In Angleichung an das Berufsbildungsgesetz wird für diesen Fall nur noch die eineinhalbfache Dauer verlangt.

Abs. 5: Bei der Anerkennung nichtlandwirtschaftlicher bzw. für die Gleichwertigkeit ausländischer und nichtlandwirtschaftlicher Ausbildungen handelt es sich ebenfalls um eine Angleichung an das Berufsbildungsgesetz.

Art. 10, Weiterbildung Das Ziel, die Formen und die Institutionen der Weiterbildung werden genannt. Fjitsprechend der steigenden Bedeutung muss die Weiterbildung neu definiert werden.

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Im gellenden LwG ist die Rede von Fortbildung und Beratung einerseits und von Weiterbildung anderseits. Die Abgrenzung zwischen diesen Begriffen bleibt jedoch unklar. Wir haben es vorgezogen, auf den Begriff der Fortbildung zu verzichten.

Aus Absatz_l geht hervor, dass zur fachlichen und allgemeinen Weiterbildung nun auch die Befähigung der Teilnehmer zur Anpassung an die ökologische Entwicklung gehört.

Die Formen der Weiterbildung sind in Absaty.2 aufgelistet und die Institutionen, die sich damit befassen in AbsatzS.

Art l Oa, Fachschulen Der Begriff der Fachschulbegritf soll neu im Sinne einer Weiterbildungsinstitution definiert werden (siehe dazu auch den Kommentar zu Artikel 8c).

Art l Ob, Betriebsleiterschulen Abs. 1: Die Betriebsleiterschulen entsprechen den Betriebsleiterkursen nach geltendem Recht. Da die Betriebsleiterkurse im Verlaute der Zeit zu einer eigenständigen Institution geworden sind erscheint der neue Begriff angebracht. Im Landwirtschaftsgesetz fehlt bisher eine Umschreibung des Zieles der Betriebsleiterkurse. Dieses ist in der VLB genannt. Ein wichtiger Aspekt, nämlich die Vorbereitung auf die Meisterprüfung bleibt aber unerwähnt.

Art. 10c, Berut'spriifungen Die Berufsprüfung ist gedacht für Berufsangehörige mit Vorgesetztenfunktion im technischen Bereich, die aber nicht notwendigerweise auch die kaufmännische Leitung eines Betriebes innehaben.

Die Möglichkeit der Berufsprüfung ist im geltenden LwG in der Weiterbildung der Landwirte und der Berufsangehörigen landwirtschaftlicher Spezialberufe noch nicht vorgesehen. Die Schaffung dieser Möglichkeit erscheint jedoch allgemein als wünschbar. Das Bestehen dieser Prüfung ist nicht unbedingt als Bedingung für die Zulassung zur Meisterprüfung gedacht. Praktisch wäre diese Abfolge aber durchaus denkbar.

Art. 10e, Technikerschulen und Höhere Technische I-ehranstalten Es werden der Geltungsbereich, die Ziele, die Zuständigkeit und die Titel für die Technikerschulen und Höheren Technischen Lehranstalten festgelegt.

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Die Bestimmungen über die Techniker- und Ingenieurschulen HTL sind erst 1986 geändert bzw.

neu geschaffen worden. Sie bleiben materiell im wesentlichen unverändert. Neu soll ins Gesetz aufgenommen werden, dass die Schulen auch der Landwirtschaft verwandte Bereiche abdecken können. Gedacht ist insbesondere an Getränke- und Lebensmitteltechnologie. Das Departement stellt im übrigen Mindestanforderungen auf für die Anerkennung von Techniker- und Ingenieurschulen HTL. Es regelt die Unterrichtsfächer, den Studienumfang, die Lehrmittel, die Anforderungen an die Lehrkräfte, die Aufnahme- und die Promotionsbedingungen sowie die Abschlussprufungen. Es gelten somit für die landwirtschaftlichen Techniker- und Ingenieurschulen HTL keine Sonderregelungen. Es gelten die allgemeinen Vorschriften für Techniker- und Ingenieurschulen HTL.

Art 11, Beratung Geregelt wird das Ziel, die Organisation und die Zuständigkeit in der Beratung Anlässlich der Änderung des LwG vom 19. Dezember 1986 (AS 1988 640) ist die Möglichkeit geschaffen worden, dass der Bund die Beratungszentralen übernehmen kann. Nachdem noch keine diesbezügliche Entscheidung getroffen wurde, sind beide Möglichkeiten, die bisherige Form oder die Übernahme offen zu halten.

Der Begriff «Beratungsdienste» schliesst die Zentralstellen ein. Letztere werden nicht mehr erwähnt, weil sie im wesentlichen die gleichen Aufgaben wie die Beratungsdienste erfüllen, auch wenn sie überregional oder gesamtschweizerisch organisiert sind. Diese Lösung vermeidet auch Verwechslungen mit dem Begriff Beratungszentralen.

Art. 12, Aus- und Weiterbildung der Ausbildner tmd Berater Es soll eine gesetzliche Grundlage geschaffen werden, welche es erlaubt, für alle Ausbildner Mindestanforderungen festzulegen und sie zum Besuch von Weiterbildungsveranstaltungen zu verpflichten.

Die Anforderungen an die Aus- und Weiterbildung der Ausbildner (Lehrmeister, Lehrer, Berater, Prüfungsexperten) sind gegenwärtig auf Gesetzesstufe kaum geregelt. Eine klarere Regelung scheint nun hier angezeigt.

Art 13, Rerufshildungsforschung Der Bund soll die Berufsbildungsforschung fördern. Die Berufsbildungsforschung ist im geltenden LwG nicht erwähnt. Angesichts der Bedeutung, welche der rechtzeitigen Anpassung der Berufsbildung an die technische, wirtschaftliche, soziale und ökologische Entwicklung heute zukommt, ist es

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angezeigt, diese Aufgabe auf Gesetzesstufe zu umschreiben und die Rechtsgrundlage für die Förderung der Berufsbildungsforschung zu schaffen.

Art 15, Beitragssätze im Hinzeinen Es sind keine wesentlichen Änderungen der Subventionssatze vorgesehen.

Die subventionsberechtigten Aufwendungen sollen mit der Unterstützung der Berufsbildungsforschung geringfügig ausgeweitet werden. Die Gesamtkosten für die landwirtschaftliche Berufsbildung werden dadurch kaum steigen, da die Mehraufwendungen durch Einsparungen in andern Bereichen (bsp. Abnahme der Schüler und Lehrlinge) aufgefangen werden.

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3 Auswirkungen Die vorgeschlagenen Änderungen sind kostenneutral. Es sind keine finanziellen und personelle Auswirkungen zu erwarten.

Eine Abnahme der Schüler und Lehrlingszahlen in der Grundausbildung und eine tendenzmässige Zunahme der Teilnehmer in der Weiterbildung sowie der Ausbau höherer Ausbildungsgänge ist auch ohne Gesetzesrevision zu erwarten.

4 Legislaturplanung Die Vorlage ist im Bericht vom 18. Januar 1988 über die Legislaturplanung 1987 - 1991 unter Ziffer 2.22 angekündigt. Sie ist als Richtliniengeschäft der 2. Legislaturhälfte vorgesehen, wurde aber auf die Legislaturperiode 1991 -1995 verschoben.

5 Verhältnis zum europäischen Recht Die vorgeschlagenen Massnahmen erfordern keine spezifische Abstimmung mit dem europäischen Recht Das Gesetz erteilt jedoch dem Bundesrat die Kompetenz, die Gleichwertigkeit ausländischer Ausbildungen zu regeln.

6 Rechtliche Grundlagen 6l

Verfassungsmässigkeit

Die Gesetzesrevision stützt sich auf den Artikel 31 Absatz 3 Buchstabe b der Bundesverfassung, der die Erhaltung eines gesunden Bauernstandes und einer leistungsfähigen Landwirtschaft bezweckt. Ausserdem ermächtigt Artikel 34ter Absatz l Buchstabe g der Verfassung den Bund Vorschriften über die Berufsbildung in verschiedenen Wirtschaftszweigen, so auch in der Landwirtschaft, zu erlassen.

5188

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Bundesgesetz Entwurf iiber die Forderung der Landwirtschaft und die Erhaltung des Bauernstandes (Landwirtschaftsgesetz) Anderung vom

Die Bundesversammlung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, nach Einsicht in eine Botschaft des Bundesrates vom 27, Januar 19921), beschliesst: I

Das Landwirtschaftsgesetz 2) wird wie folgt geandert: ErsterTitel: Landwirtschaftliche Berufsbildung und Forschung Erster Abschnitt: Die Berufsbildung

  1. Allgemeines I. Griindsatze

Art. 5 1 Die landwirtschaftliche Berufsbildung soil: a. die Kenntnisse und Fertigkeiten vermitteln, die zur Ausiibung eines landwirtschaftlichen Berufes erforderlich sind; b. dazu befahigen, den wirtschaftlichen, technischen, sozialen und okologischen Erfordernissen zu entsprechen; c. die Allgemeinbildung erweitern und die Entfaltung der Personlichkeit fordern.

2 Die landwirtschaftliche Berufsbildung umfasst: a. die Grundausbildung; b. die Weiterbildung mit Einschluss der Ausbildung an Technikerschulen und an Hoheren Technischen Lehranstalten (Ingenieurschulen HTL); c. die Beratung; d. die Aus- und Weiterbildung der Ausbildner und Berater so!

wie .

e. die Berufsbildungsforschung.

3 Fur die Berufsberatung gelt'eh die Bestimmungen des Bundesgesetzes vom 19. April 1978 uber die Berufsbildung 3).

') BB1 1992 II 1 V SR 910.1 « SR 412.10

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Landwirtschaftsgesetz

An. 6 II. Aufgaben des Bundes

III. Aufgaben der Kantone

IV. Trager der Berufsbildung

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1 Der Bund fordert die landwirtschaftliche Berufsbildung. Dabei berilcksichtigt er die Interessen der Kantone und Landesgegenden; er kann fiir die Berggebiete besondere Bestimmungen erlassen.

2 Er legt Mindestanforderungen fiir die Ausbildung des Landwirts und der Landwirtin und fur die Ausbildung in den landwirtschaftlichen Spezialberufen sowie fiir die bauerlich-hauswirtschaftliche Ausbildung fest.

3 Der Bund sorgt fur die Koordination unter den Tragern der Berufsbildung. Zu diesem Zweck konnen das Eidgenossische Volkswirtschaftsdepartement (Departement) und das Bundesamt fiir Landwirtschaft (Bundesamt): a. Richtlinien, Weisungen und Rahmenlehrplane erlassen; b. Koordinationstatigkeiten der Trager der Berufsbildung unterstiitzen.

4 Vor dem Erlass von Vorschriften und Richtlinien hort der Bund die Trager der Berufsbildung an.

5 Das Departement setzt eine standige Kommission ein, die den Bund in Fragen der Berufsbildung berat.

6 Der Bund fordert die Tatigkeit der Imker- und Landjugendorganisationen im Bereich der Berufsbildung. Diese Organisationen arbeiten mil den Tragern der Berufsbildung zusammen.

Art. 7 1 Soweit nicht der Bund zustandig ist, ist die landwirtschaftliche Berufsbildung Sache der Kantone.

2 Die Kantone konnen ihre Aufgaben vom Bund anerkannten Berufsorganisationen iibertragen. Sie konnen auch andere Korperschaften und Anstalten mil Aufgaben betrauen.

Art. 7a 1 Trager der Berufsbildung sind die Kantone und die von ihnen beauftragten Bemfsorganisationen.

2 Die Trager der Berufsbildung erlassen fur jeden Beruf die erforderlichen Vorschriften und Richtlinien, namentlich die Ausbildungs- und die Prufungsreglemente sowie die Ausbildungs- und die Lehrplane. Die Vorschriften bediirfen der Genehmigung durch das Bundesamt.

Landwirtschaftsgesetz

3

Sie,setzen Berufsbildungskommissionen ein. Die Berufsbildungskommissionen sind insbesondere zustandig fiir: a. die Anerkennung von Lehrmeistern und Lehrbetrieben; b. die Genehmigung der Lehrvertrage; c. die Aufsicht iiber die Lehrverhaltnisse; d. die Durchfuhrung der Priifungen im Rahmen der Grundausbildung.

Art. 7b Aufgehoben

B. Grundausbildung I. Dauer und Form

II. Berufslehre

Art. 8 1 Die Grundausbildung dauert mindestens drei Jahre. Sie umfasst: a. fiir den Landwirt: zwei Jahre Lehre mit Berufsschule und zwei Semester Landwirtschaftsschule oder ein Jahr Lehre mit Berufsschule und vier Semester an einer Schule, die neben dem beruflichen Unterricht auch die praktische Ausbildung vermittelt; b. fiir die landwirtschaftlichen Spezialberufe: die Lehre in einem Betrieb mit gleichzeitigem Besuch der Berufsschule oder in einer Schule, die neben dem beruflichen Unterricht auch die praktische Ausbildung vermittelt.

2 Die Trager der Berufsbildung konnen im Einvernehmen mit dem Departement fur den Landwirt die gleiche Ausbildungsform vorsehen wie fur die landwirtschaftlichen Spezialberufe. Die besonderen Bestimmungen fiir die landwirtschaftlichen Spezialberufe gelten in diesem Fall sinngemass auch fiir den Landwirt.

Art. 8a 1 Die Berufslehre vermittelt die grundlegenden Kenntnisse und die praktischen Fertigkeiten.

2 Jedes Lehrverhaltnis ist durch einen schriftlichen Vertrag gemass Artikel 344 ff. des Obligationenrechts>' zu regeln.

3 Lehrmeister und Lehrbetrieb bediirfen der Anerkennung durch die zustandige Berufsbildungskommission. Sie werden anerkannt, wenn sie Gewahr fur eine fachlich einwandfreie Ausbildung sowie die Voraussetzungen zur Entfaltung der Personlichkeit des Lehrlings bieten.

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') SR 220 123

Landwirtschaftsgesetz

4

Der Lehrmeister muss dem Lehrling einen Lohn zahlen, der dem Alter und dem Konnen entspricht. Die Trager der Berufsbildung konnen Mindest- und Hochstlohne festlegen.

Art. 8b Die Berufsschule ist Teil der Berufslehre. Sie vermittelt eine allgemeine Bildung und die theoretischen Kenntnisse, die zum Verstandnis der Berufsarbeit notwendig sind.

2 Die Trager der Berufsbildung errichten und unterhalten Berufsschulen. Diese bediirfen der Anerkennung durch den Bund.

3 Der Unterricht an der Berufsschule ist fiir die Lehrlinge obligatorisch.

III. Berufsschuler 1

Art. 8c IV. Landwirtschaftsschulen

1

Die Landwirtschaftsschule vermittelt die allgemeinen und die fachlichen Kenntnisse und Fertigkeiten, die fur qualifizierte Landwirte erforderlich sind.

2 Die Trager der Berufsbildung errichten und unterhalten Landwirtschaftsschulen. Diese bediirfen der Anerkennung durch den Bund.

Art. 8d

V. Spezialrichtungen '

Die Trager der Berufsbildung konnen im Einvernehmen mit dem Bundesamt im Rahmen der Grundausbildung Spezialrichtungen vorsehen, die einzelnen Betriebszweigen besonderes Gewicht beimessen.

Art. 8e

VI. Berufsmittelschulen

124

1

Die Trager der Berufsbildung konnen im Einvernehmen mit dem Bundesamt Berufsmittelschulen schaffen, die den Pflichtunterricht an der Berufs- und Landwirtschaftsschule erganzen sowie den Zugang zu anspruchsvolleren Bildungsgangen erleichtern.

2 Der Bund kann eine Kommission einsetzen, welche die Ausbildung an den Berufsmittelschulen koordiniert.

3 Der Bund kann die Abschlussprufung der Berufsmittelschule als Berufsmaturitat ausgestalten.

Landwirtschaftsgesetz

VII. Priifungen

Art. 9 1 Der Lehrling schliesst die Grundausbildung mit der Lehrabschlusspriifung ab. Diese kann in Teilen abgelegt werden.

2 Wer die Lehrabschlussprufung besteht, erhalt das eidgenossische Fahigkeitszeugnis und ist berechtigt, sich als gelernter Berufsangehoriger oder gelernte Berufsangehorige zu bezeichnen.

3 Zur Lehrabschlussprufung wird auch zugelassen, wer die Berufslehre nicht absolviert hat, jedoch: a. mindestens eineinhalbmal so lange im entsprechenden Beruf gearbeitet hat als die Grundausbildung dauert, und b. sich darilber ausweist, dass er die Berufs- und die Landwirtschaftsschule bzw. in den landwirtschaftlichen Spezialberufen die Berufsschule besucht hat oder sich die Berufskenntnisse auf andere Weise erworben hat.

4 Die Priifungen werden von den Tragern der Berufsbildung durchgefuhrt.

5 Der Bund regelt, wieweit nichtlandwirtschaftliche oder auslandische Ausbildungen angerechnet oder als gleichwertig anerkannt werden.

6 Fur Priifungen und die Wiederholung yon Priifungen im Rahmen der Grundausbildung diirfen von den Kandidaten keine Gebuhren erhoben werden.

Art. 9a Aufgehoben

Art. 10 1 C. Weiterbildung Die Trager der Berufsbildung schaffen WeiterbildungsmoglichI. Ziel. Formen und Organisation keiten; diese sollen den Berufsangehorigen helfen, ihre Ausbildung der wirtschaftlichen, technischen, sozialen und okologischen Entwicklung anzupassen und zu erweitern.

2 Zur Weiterbildung gehoren namentlich Kurse, Arbeitstagungen, Vortrage, Ausstellungen, Wettbewerbe sowie Studienreisen und -aufenthalte.

3 Weiterbildungsmoglichkeiten werden insbesondere von Berufsschulen, Landwirtschaftsschulen, Fachschulen, Techniker- und Ingenieurschulen HTL sowie von Beratungszentralen, Beratungsdiensten und Berufsorganisationen angeboten.

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Landwirtschaftsgesetz

II. Fachschulen

Art. Wa 1 Fachschulen vermitteln Berufsleuten mit einer abgeschlossenen landwirtschaftlichen Grundausbildung namentlich technische, wirtschaftliche, soziale und okologische Kenntnisse, welche sie zu einer anspruchsvollen Tatigkeit in ihrem Fachbereich oder zur Ausiibung einer leitenden Funktion in einem Betrieb befahigen.

Sie dienen auch der Vorbereitung auf die Berufsprufung und die Meisterpriifung.

2 Fachschulen bediirfen der Anerkennung durch den Bund.

Art. lOb

III. Belriebsleiler · ' schulen

Betriebsleiterschulen dienen der Vertiefung und Erganzung der Grundausbildung sowie der Vorbereitung auf die Meisterprufung.

2 Sie bediirfen der Anerkennung durch den Bund.

Art. We IV. Berufsprufungen

V. Meisterprufungen

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1

Die Trager der Berufsbildung konnen Berufspriifungen veranstalten.

2 Durch die Berufsprufungen wird festgestellt, ob ein Kandidat die erforderlichen Fahigkeiten und Kenntnisse besitzt, urn die Stelle eines Vorgesetzten zu bekleiden oder eine berufliche Funktion zu erftillen, die hohere Anforderungen stellt.

3 Der Bund regelt die Zulassung zur Priifung und beaufsichtigt die Durchfuhrung.

4 Wer die Berufsprufung besteht, kann seine Berufsbezeichnung mit dem Zusatz «mit eidgenossischem Fachausweis» verwenden.

Art. Wd 1 Die Trager der Berufsbildung fuhren Meisterpriifungen durch.

Sie konnen eine Kommission mit deren Durchfuhrung betrauen.

2 Durch die Meisterprufung wird festgestellt, ob ein Kandidat fahig ist, einen Landwirtschaftsbetrieb oder einen Betrieb in einem landwirtschaftlichen Spezialberuf selbstandig zu fuhren.

3 Der Bund regelt die Zulassung zur Priifung und beaufsichtigt die Durchfuhrung.

4 Wer die Priifung bestanden hat, erhalt das eidgenossische Meisterdiplom und ist berechtigt, den Meistertitel zu fuhren oder die Berufsbezeichnung mit dem Zusatz «diplomiert» zu verwenden.

Landwirtschaftsgesetz

VI.. Technikerschuten und Hohere Technische Lehranstalten

D. Beratung

Art. lOe 1 Die Trager der jBerufsbildung konnen Technikerschulen und H6here Technische Lehranstalten (Ingenieurschulen HTL) fur Lahdwirte, die landwirtschaftlichen Spezialberufe und verwandte Bereiche enichten und unterhalten.

| 2 Die Techniker- und Ingenieurschulen HTL vermitteln die erforderlichen Kenntnisse und Fahigkeiten fiir die fachgemasse Ausubung von landwirtschaftlich-technischen sowie hoheren landwirtschaftlich-technischen Berufen und verwandten Bereichen im Inund Ausland.

3 Techniker- und Ingenieurschulen HTL bediirfen der Anerkennung durch den Bund. Das Departement legt daftir die Voraussetzungen fest. Es regelt die Unterrichtsfacher, den Studienumfang, die Lehrmittel, die Anforderungen an die Lehrkrafte, die Aufnahme- und die Promotionsbedingungen sowie die Abschlussprufungen.

4 Wer die Abschlusspriifung an einer Techniker- oder Ingenieurschule HTL besteht, ist berechtigt, den vom Bund festgelegten Titel zu ftihren.

Art. 11 1 Die Beratung hilft den in der Landwirtschaft Beschaftigten, berufsbezogene Probleme zu lo'sen und sich den andernden Verhaltnissen anzupassen.

, , 2 Zur Erfilllung dieser Aufgabe konnen die Trager der Berufsbildung Beratungsdienste errichten und unterhalten. Diese erarbeiten namentlich Entscheidungsgrundlagen und bieten Weiterbildungsmoglichkeiten an.

3 Der Bund unterstiitzt die Beratungsdienste. Im Einvernehmen mit den Kantonen kann er auch private Beratungsdienste unterstiitzen.

4 Der Bund kann Beratungszentralen unterstutzen oder errichten und unterhalten. Die Beratungszentralen helfen den Beratungsdiensten bei der Erfullung ihrer Aufgaben.

5 Die Beratungsdienste und -zentralen arbeiten mit den andern Bildungsinstitutionen, den landwirtschaftlichen Forschungsanstalten, den bauerlich-hauswirtschaftlichen Beratungsdiensten, den Landjugend- und anderen Organisationen zusammen.

Art. lla Aufgehoben 127

Landwirtschaftsgesetz

E. Aus- und Weiterbildung der Ausbildner und Berater

Art. 12 1 Der Bund legt die Mindestanforderungen fest, welche die als Ausbildner im Bereich der landwirtschaftlichen Berufsbildung tatigen Lehrmeister, Lehrer, Prufungsexperten sowie die Berater erfiillen miissen.

2 Die Ausbildner und Berater sind verpflichtet, sich fachlich und padagogisch weiterzubilden.

Art. 12a und 12b Aufgehoben

Art. 13 F. Berufsbildungs--Der Bund fordert die landwirtschaftliche Berufsbildungsforforschung schung.

Art. 14 G. Finanzhilfen Der Bund richtet zur Forderung der Berufsbildung Finanzhilfen und Abgeltungen und Abgeltungen aus. Er regelt die Voraussetzungen, legt die BeiI. Grundsatz tragssatze fest und bestimmt die anrechenbaren Kosten.

II. Beitragssatze im einzelnen

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Art. 15 1 Der Bund richtet Beitrage von hochstens 50 Prozent aus an die anrechenbaren Kosten der Trager der Berufsbildung fur: a. die berufliche Grundausbildung; b. die Weiterbildung nach den Art. 10-10c; c. die Beratung ausserhalb des Berggebietes; d. die Aus- und die Weiterbildung der Ausbildner und der Berater.

e. die Berufsbildungsforschung 2 Der Bund richtet Beitrage von hochstens 75 Prozent aus an die anrechenbaren Kosten der Trager der Berufsbildung fur: a. die Beratung im Berggebiet; b. Schulen von interkantonaler Bedeutung; c. Techniker- und Ingenieurschulen HTL.

3 Der Bund richtet Beitrage bis zur Hohe der anrechenbaren Kosten aus fur: a. die Beratungszentralen; b. die Organisation obligatorischer Weiterbildungskurse fur Ausbildner (Art. 10 Abs. 2) sowie die Teilnahme an solchen Kursen;

Landwirtschaftsgesetz

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Der Bund richtet Beitrage von hochstens 35 Prozent der anrechenbaren Kosten aus fur: a. die Erstellung, die Erweiterung und den Umbau von Gebauden; b. Betriebseinrichtungen; 5 Der Bund richtet Beitrage von hochstens 25 Prozent aus an die Gestehungskosten der Lehrmittel und an Anleitungen zur Unterrichtsgestaltung und von weiteren Dokumenten, die der Berufsbildung dienen.

Art. 15a Die Bundesversammlung setzt jeweils mit dem Voranschlag den Hochstbetrag fest, bis zu dem im Voranschlagsjahr Zusicherungen fur Baubeitrage gemass Artikel 15 Absatz;4 abgegeben werden durfen.

Art. 15b-15d Aufgehoben Achter Titel: Rechtsschutz und Strafbestimmungen

la. Titelanmassung

Art. 112a 1 Wer vorsatzlich eine Berufsbezeichnung oder einen Titel nach den Artikeln 9 Absatz 2 und l0c-l0e fuhrt, ohne die entsprechenden Priifungen bestanden zu haben, wird mit Haft oder Busse bestraft.

2 Die Trager der Berufsbildung miissen bei begriindetem Verdacht einer Widerhandlung Strafanzeige erstatten.

II

Referendum und Inkrafttreten Dieses Gesetz untersteht dem fakultativen Referendum: 2 Der Bundesrat bestimmt das Inkrafttreten.

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5 Bundesblatt 144.Jahrgang. Bd.II

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Botschaft zur Aenderung des Landwirtschaftsgesetzes Teil I: Agrarpolitik mit ergänzenden Direktzahlungen Teil II: Berufsbildung vom 27. Januar 1992

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1992

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09

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92.010

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10.03.1992

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1-129

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