Bericht der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrats an den Bundesrat über die Evaluation des BUWAL (Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft)1) ST

vom 18. Mai 1992

  1. Anlass 1.1. Ausgangslage Seit 1987 haben sich die beiden Geschäftsprüfungskommissionen mit der Reorganisation des Eidgenössischen Departements des Innern (EDI) befasst. Anlässlich der Prüfung des bundesrätlichen Geschäftsberichts 1988 haben die Kommissionen Fragen zur Schaffung des BUWAL gestellt. Aufgrund dieser Prüfung hat unsere Kommission entschieden, die Entwicklung dieses Amtes genauer zu verfolgen, um die Wirksamkeit der neuen Organisation überprüfen, die der Umweltpolitik Einheitlichkeit und Durchsetzungskraft verleihen sollte. Anlässlich ihrer Plenarsitzung am 20. und 21. November 1989 hat unsere Kommission auch den Beschluss gefasst, den Vollzug der Luftreinhalteverordnung und die Massnahmen des Bundesrats gegen die Luftverschmutzung einer Prüfung zu unterziehen.

Anlässlich der Plenarsitzung vom 10. und 11. Mai 1990 hat die Kommission die Zielsetzungen der Evaluation festgelegt und die Sektion EDI mit der Durchführung beauftragt.

1.2. Zielsetzungen der Inspektion Die Problemstellung, von der die Kommission ausging, kann wie folgt zusammengefasst werden:

Originaltext französisch

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1992-319

1.2.1.

Vollzug der Umweltschutzpolitik, speziell in den Bereichen Luftreinhaltung, ländlicher Gewässerschutz und Umweltverträglichkeitsprüfung

Nach Ansicht der Kommission scheint der Vollzug speziell der Luftreinhaltemassnahmen auf Schwierigkeiten zu stossen. Diese können verschiedene Ursachen haben; einige können sich aus dem Inhalt des Textes des Umweltschutzgesetzes (USQ) selbst und der dazu gehörigen Verordnungen ergeben. Andere Schwierigkeiten könnten in den Mechanismen begründet sein, die zur Einführung eines Gesetzes wie des USG geführt haben, das in hohem Masse komplex und neuartig ist und das einen hohen Koordinationsaufwand zwischen den verschiedenen mit dem Vollzug betrauten Amtsstellen erfordert. Die Antwort auf diese Fragen zu den Vollzugsschwierigkeiten beim USG und speziell bei den Luftreinhaltemassnahmen müssen nach Ansicht der Kommission auf mehreren Ebenen untersucht werden: - auf der Ebene des Gesetzes und der Verordnungen; - auf der Ebene des Vollzugs durch die Kantone; - auf der Ebene der Beziehungen zwischen Bund und Kantonen; - auf der Ebene des Vollzugs durch den Bund, speziell in bezug auf die interne Struktur des BUWAL und die Beziehungen zwischen den vom Umweltschutz mitbetroffenen Bundesämter.

1.2.2. Struktur und Organisation des BUWAL Am 28. Juni 1988 beschloss der Bundesrat, auf den 1. Januar 1989 das Bundesamt für Umweltschutz (BUS) und das Bundesamt für Forstwesen und Landschaftsschutz (BFL) zu einem Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) zusammenzulegen. Gleichzeitig wurde der Heimatschutz in die Sektion "Kunst/Denkmalpflege" des Bundesamtes für Kultur (BAK) eingegliedert. Das Institut für Schnee- und Lawinenforschung (ISL) wurde in die Eidgenössische Forschungsanstalt für Wald, Schnee und Landschaft integriert. Diese Neuorganisation steht in Zusammenhang mit der allgemeinen Ueberprüfung der Aufgaben und Strukturen des Eidgenössischen Departements des Innern im Rahmen des Projekts EFFI-QM-BV ("Querschnittmassnahmen zur Effizienzsteigerung in der Bundesverwaltung").

Gemäss dem McKinsey-Bericht bestand das Ziel der Reorganisation, das zur Schaffung des BUWAL führte, darin: - sicherzustellen, dass durch die Konzentration der verfügbaren Ressourcen die Umweltpolitik vereinheitlicht und gestärkt wird.

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Im Hinblick auf diese Zielsetzung bekam die Firma McKinsey den Auftrag, die Aufteilung des Bundesamtes für Forstwesen und Landschaftsschutz (BFL) auf andere Aemter zu untersuchen. Diese Fragestellung ergab sich aus den Resultaten, die die Analyse der Effizienz des BUWAL in der ersten Projektphase von EFFI-QM-BV gebracht hatte.

Ein erstes Ziel der Evaluation besteht demnach darin, festzustellen, in welchem Masse die bestehende Struktur des BUWAL geeignet ist, diese Vereinheitlichung und Stärkung der Umweltpolitik zu erreichen.

Die Untersuchung der Eignung der Struktur des Bundesamtes muss mit der Prüfung des Vollzugs der Umweltpolitik in den drei ausgewählten Bereichen Luftreinhaltung, ländlicher Gewässerschutz und Umweltverträglichkeitsprüfung verknüpft werden.

Als zweites muss die Frage gestellt werden, inwiefern es zweckdienlich war, die Aemter zu einem neuen Bundesamt zusammenzuschliessen, statt eine Gruppe zu bilden.

Gemäss EDI (Antwort auf die Frage der Sektion EDI der GPK des Nationalrats anlässlich der Prüfung des Geschäftsberichts 1988) war die Fusion insofern zweckdienlich, als sie eine Konzentration der Ressourcen erlaubte, um gleichartige Aufgaben, die vorher zwischen zwei verschiedenen Aemtern aufgeteilt waren, zusammenzufassen. Nach Meinung des EDI hätte die Schaffung einer Gruppe dieses Problem nicht lösen können, da die Aufgabenaufteilung die gleiche geblieben wäre.

Aus ihrer Analyse der Organisationsstruktur des neuen Bundesamtes (Stand 1. Jan. 1989) stellt sich für die Kommission die Frage, inwiefern die gegenwärtige Struktur des BUWAL nicht eher einer Umgruppierung einzelner Abteilungen zu einer Gruppe gleichkommt als der Zusammenlegung gleichartiger Aufgaben, die früher auf zwei Aemter aufgeteilt waren.

2. Vorgehen Die Sektion EDI unserer Kommission beauftragte eine Forschergruppe unter der Leitung von Prof. Knoepfel vom IDHEAP der Universität Lausanne mit der Durchführung der Evaluation. Die Experten erhielten den Auftrag, auf der Basis eines von der Sektion erarbeiteten und von der Kommission verabschiedeten Arbeitspapiers ein Untersuchungsprogramm zu formulieren, das Antworten auf die folgenden Fragen geben sollte:

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  1. Ist die Struktur des BUWAL geeignet, Einheit und Durchschlagskraft der Umweltpolitik sicherzustellen?
  2. Funktioniert das BUWAL, das wie ein Bundesamt organisiert ist, in Wirklichkeit wie eine Gruppe?
  3. Hat das BUWAL im Bereich der Luftreinhaltung die Kompetenzen überschritten, die ihm das USG einräumt?

Zusatzfrage: Gibt es Widersprüche · im USG, · zwischen dem USG und den Vollzugsverordnungen, · zwischen den verschiedenen Vollzugsverordnungen, · zwischen der Strategie des Bundesrates gegen die Luftverschmutzung und dem USG und seinen Vollzugsverordnungen?

4. Welche Schwierigkeiten haben die kantonalen Behörden, die Massnahmen zur Durchführung der Luftreinhaltung zu vollziehen?

Bei der Diskussion der Projektskizze von Prof. Knoepfel verlangte die Sektion eine Ausweitung des Untersuchungsbereichs auf den ländlichen Gewässerschutz und auf die Umweltverträglichkeitsprüfung.

Die Sektion liess sich im Laufe der Durchführung der Untersuchung in mehreren Sitzungen über die Arbeiten der Experten unterrichten (vier Sitzungen während der Durchführungsphase und fünf Sitzungen, die der Diskussion des Schlussberichts der Experten gewidmet waren). Die Direktion des BUWAL wurde in die Arbeiten durch die Teilnahme an allen Arbeitssitzungen der Sektion einbezogen. Der endgültige Expertenbericht wurde Bundesrat Cotti, Vorsteher des EDI, und der Direktion des BUWAL zur Stellungnahme unterbreitet.

3. Ergebnisse der Evaluation Auf der Grundlage der Fragen der GPK gingen die Experten bei ihrer Evaluation von bestimmten Arbeitshypothesen aus. Nach Ansicht der Experten muss die Analyse der Verwaltungsstruktur mit der Analyse der politischen Aspekte verknüpft werden. Sie gehen von der Hypothese aus, dass zwischen einem Verwaltungspro-

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dukt und den Verwaltungsstrukturen und Prozessen, die zu diesem Produkt geführt haben, ein enger Zusammenhang besteht. Für das BUWAL im speziellen wurde die folgende Hypothese aufgestellt: Die Produktion einer widerspruchsfreien und kohärenten Leistung der Verwaltung erfordert Koordinationsfähigkeit sowohl auf der Ebene der Organisation wie der Entscheidungsprozesse.

Für die Durchführung der Evaluation konnten die Experten auf eine Reihe von Daten zurückgreifen: Dokumente der Administration, Daten aus einer schriftlichen Umfrage unter Beamtinnen/Beamten und Departementsvorstehern der 26 Kantone (130 verschickte Fragebogen mit einem Rücklauf von 68 %) und bei den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern des BUWAL (318 verschickte Fragebogen mit einem Rücklauf von 82 %, was das Interesse zeigt, welches die Beamten der Evaluation entgegenbrachten). Auf der Grundlage der Ergebnisse aus den schriftlichen Befragungen führten die Experten Tiefeninterviews in vier von der Sektion ausgewählten Kantonen (Thurgau, Schwyz, Basel-Stadt und Waadt) und mit 44 Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern des BUWAL durch. Weitere Gespräche wurden mit anderen Aemtern der Bundesverwaltung geführt, die von den drei Untersuchungsbereichen besonders betroffen sind (ASB, BAP, BAWI, BLW, BAV). Ferner wurden die Gesetzestexte (Gesetz und Verordnungen) einer juristischen Analyse unterzogen, um eventuelle innere Widersprüche aufzudecken. Auch eigene Erfahrungen der Experten aus früheren von ihnen durchgeführten Evaluationen im Bereich der Umweltpolitik wurden beigezogen.

Ausgehend von den Fragestellungen der GPK und den eigenen Arbeitshypothesen haben die Experten ihre Ergebnisse in die folgenden Punkte gegliedert: - Analyse der Politikleistungen des kantonalen Vollzugs und die Rolle des BUWAL und des Bundesrats; - Analyse der Politikleistungen des BUWAL und des Bundesrats; - Analyse der Struktur-, Führungs- und Personalprobleme innerhalb des BUWAL und auf der Ebene seiner Aussenbeziehungen.

3.1.

Vollzug in den Bereichen Luftreinhaltung, ländlicher Gewässerschutz und Umweltverträglichkeitsprüfung

Die hauptsächlichen Ergebnisse lauten:

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3.1.1. Massnahmen im Bereich der Luftreinhaltung Die Experten stellten fest, dass die Leistungen des BUWAL (Information, Beratung, Empfehlungen) durch die Kantone speziell geschätzt werden, denn sie stellten eine wichtige Unterstützung bei der Durchführung der Vorschriften des Bundes dar.

Nach Ansicht der verantwortlichen kantonalen Stellen meistert das BUWAL die Komplexität der Materie.

Die Strategien des Bundes im Kampf gegen die Luftverschmutzung sind für die Kantone eine Hilfe bei der Ausarbeitung ihrer Massnahmenpläne. Auch die Verordnung wird als taugliches Vollzugsinstrument angesehen. Jedoch zeigt sich nach Auffassung der befragten Personen aus kantonalen Stellen allmählich, dass die geltenden Massnahmen für die Luftreinhaltung mit ihrem rein technischen Charakter nur begrenzt wirkungsvoll sein können und dass die Strategien geändert und eher zu ökonomischen Massnahmen führen sollten (wie Oekobonus, Lenkungsabgaben).

Die juristische Analyse der Gesetzestexte ergab, dass keine Widersprüche zwischen dem USG und seiner Verordnung zu finden sind. Die wenigen Mängel, die sich zeigten, betreffen im wesentlichen die nicht genügend klare Formulierung einer Anzahl Stellen (wie zum Beispiel die Definition neuer Anlagen). Dieser Mangel an Klarheit hat auch einige Koordinationsprobleme mit anderen Verordnungen zur Folge (Lärmbekämpfung und UVPV). Diese Analyse ergab auch, dass die zuständigen Behörden die Grenzen der LRV nicht überschritten hätten; sie zeigt schliesslich, dass das Konzept des Bundesrats bei der Luftreinhaltung dem USG entsprechen.

Anders verhält es sich nach Meinung der Experten in bezug auf die Umweltschutzmassnahmen im Verkehrsbereich. Der Bericht weist auf eine Reihe von Widersprüchen zwischen den verschiedenen verantwortlichen Stellen hin, die einer kohärenten Umweltpolitik auf Bundesebene abträglich sind.

Die Schwierigkeiten der Kantone beim Vollzug der Luftreinhaltemassnahmen sind nicht auf die Arbeit des BUWAL oder auf Probleme in der Zusammenarbeit mit ihm zurückzuführen. Das BUWAL erfährt eine positive Einschätzung: es verfolgt klare Zielsetzungen und leistet wertvolle Hilfe. Die Vollzugsschwierigkeiten auf kantonaler Ebene erwachsen vielmehr einerseits aus der mangelhaften Koordination zwischen den verschiedenen mit Umweltschutzmassnahmen befassten Bundesämtern, vor allem im Verkehrsbereich, und andererseits aus der Politik des Bundesrats, die nicht kontinuierlich sei und zur Verunsicherung führe.

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Andere Faktoren, die für die kantonalen Behörden Quellen von Schwierigkeiten bei der Anwendung der Luftreinhaltemassnahmen darstellen, sind eher auf kantonaler Ebene anzusiedeln; es handelt sich zum Beispiel um Meinungsverschiedenheiten mit Interessengruppen wie etwa TCS-Sektionen und mit anderen kantonalen Stellen (Strassenbauämter und Verkehrspolizei sowie gewisse Gemeindebehörden).

Diese Meinungsverschiedenheiten sind von Kanton zu Kanton verschieden gross; sie haben in den Westschweizer Kantonen ein grösseres Gewicht als in den Deutschschweizer Kantonen.

3.1.2.

Ländlicher Gewässerschutz

Die Experten kritisieren die Wirksamkeit der geltenden Massnahmen zur Verhinderung der Gewässerverschmutzung landwirtschaftlichen Ursprungs. Zunächst stellen sie fest, dass wenig Anstrengungen unternommen worden sind, um Daten über die Wasserqualität zu gewinnen. Sie erwähnen als Beispiel, dass die vier Testkantone nicht in der Lage waren, Informationen zur Trinkwasserqualität zu liefern, weil diese Daten oft als vertraulich behandelt werden. (Diese Tatsache wurde durch andere Untersuchungen der Experten bestätigt.)

Nach Ansicht der Experten stellt die Ausscheidung von Schutzzonen als Massnahme des ländlichen Gewässerschutz kein geeignetes Mittel dar, um die Gewässerverschmutzung durch Nitrate und Phosphate zu verhindern.

Die Leistungen des BUWAL im Bereich von Information, Beratung und Empfehlungen werden im Vergleich zu den Aufgaben, wie sie das Gesetz umschreibt, als ungenügend erachtet. Dieser Rückstand des BUWAL als Berater wird auch von den interviewten Personen aus kantonalen Stellen bestätigt, welche die Empfehlungen und Weisungen des BUWAL als von wenig praktischem Wert bezeichneten.

Die Kantone zeigten ein gewisses Missbehagen beim Vollzug dieser Politik, die in ihren Auswirkungen eher als Fehlschlag eingeschätzt wird. Die Kantone nennen als Gründe dafür: die fehlende Verknüpfung zwischen der Gewässerschutzpolitik und der Landwirtschaftspolitik, die Verwendung von zweierlei Sprachen beim BUWAL und beim BLW und fehlende Klarheit bei gewissen Empfehlungen. Diese Mängel schaffen auch Probleme für die Kantone.

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3.1.3. Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung Nach Meinung der Experten erachten die von dieser Verordnung betroffenen kantonalen Stellen die UVPV als geeignetes Instrument zur Koordination von Umweltschutz und Raumplanung und halten sie deshalb nicht für hemmend. Diese Meinung wird allerdings von den Amtsstellen, die für die Realisierung von Infrastrukturvorhaben zuständig sind, nicht geteilt. Die Umweltverträglichkeitsprüfungen bringen Koordinationsdefizite zwischen den verschiedenen raumrelevanten Politiken zutage, die auch die Ursache gewisser Konflikte sind.

Die Juristische Analyse ergab, dass zwischen der UVPV und den anderen, mit ihr zusammenhängenden Gesetzestexten Widersprüche und ein Mangel an Koordination besteht. Diese Verordnung enthält ebenfalls eine Anzahl von unklaren Definitionen, die bei ihrer Anwendung eine Quelle von Konflikten darstellen können.

Gemäss den befragten Kantonen wird die vom BUWAL geleistete Hilfe in diesem Bereich geschätzt. Die einzige Kritik am Amt bezieht sich darauf, dass es seine Kompetenz zur Beurteilung von Berichten in den Fällen, wo es angehört werden muss (Art. 12, Abs. 3 UVPV), zu extensiv interpretiere.

Die Aufgaben des BUWAL bei der Anwendung dieser Verordnung konkretisieren sich, über die aus quantitativer und qualitativer Sicht nicht zu vernachlässigende Rolle als Berater der Kantone hinaus, in dieser Beurteilung von Umweltverträglichkeitsberichten zu Vorhaben des Bundes, die von anderen Aemtern verfasst worden sind. Diese Beurteilung ist eine Quelle von Konfliktpotentialen aufgrund der unterschiedlichen Interessenlage. Dieses Konfliktpotential besteht bei der Anwendung der Verordnung auch innerhalb des BUWAL.

3.2.

Struktur und Organisation des BUWAL

Die Frage der Geschäftsprüfungskommission an die Experten hatte gelautet, ob die gegenwärtige Struktur des Amtes geeignet sei, Einheit und Durchschlagskraft der Umweltpolitik sicherzustellen.

Um diese Frage beantworten zu können, haben die Experten die Organisation unter zwei Gesichtspunkten untersucht:

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Die Analyse wurde mit Hilfe eines Vergleichs der bestehenden Situation mit gewissen Prinzipien der Verwaltungsorganisation durchgeführt. Einige dieser Prinzipien beziehen die spezifische Eigenart der Aufgaben beim Vollzug der Umweltpolitik ein.

Auf der Grundlage der Gegenüberstellung dieser Prinzipien mit der bestehenden Struktur haben die Experten Organisationsprinzipien vorgeschlagen, nach denen das BUWAL organisiert werden müsste, um wirkungsvolle Leistungen erbringen zu können. Zunächst soll auf die hauptsächlichen Ergebnisse dieser Organisationsanalyse eingegangen werden. Sie zeigen, dass eine Reihe von Funktionsmängeln bestehen, die sich negativ auf die Leistungen des Amtes auswirken.

3.2.1.

Struktur und Organisation zum Vollzug der Politik im Bereich der Luftreinhaltung

Gegenwärtig sind die Aufgaben der Luftreinhaltung der Hauptabteilung Immissionsschutz zugewiesen, die in zwei Abteilungen, nämlich Luftreinhaltung und Lärmbekämpfung, unterteilt ist.

Die Ergebnisse der schriftlichen Befragung und der Tiefeninterviews zeigen: - Die Erfüllung dieser Aufgaben erfordert zahlreiche Kontakte sowohl mit andern Abteilungen des Amtes wie mit anderen Aemtern der Verwaltung. Die internen Kontakte stellen keine Probleme dar, Kontakte mit anderen Aemtern bergen dagegen mehr Konfliktpotential.

Wie oben im Kapitel über die Evaluation der Politikleistungen im Bereich der Luftreinhaltung bereits erwähnt, wird das BUWAL durch die Kantone positiv eingeschätzt. Zwei Aspekte seiner Organisation beeinflussen die Qualität seiner Leistungen positiv: - Die Tatsache, dass das Bundesamt über klare Leitlinien für die Luftreinhaltung verfügt, erlaubt eine kohärente Durchführung der Massnahmen.

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terne Struktur), erlaubt einen konstanten und konstruktiven Dialog mit den betroffenen Kreisen, was eine wirksame Durchführung der Massnahmen gewährleistet.

Intern zeigen sich allerdings in dieser Abteilung Probleme, die sich gemäss den Experten auf die Qualität der Arbeit negativ auswirken. Diese Probleme sowie die Diskontinuität und die Verzögerungen in der Erledigung der Aufgaben sind zum grossen Teil der hierarchischen Struktur zuzuschreiben, die zu viele Ebenen umfasst und deshalb den Informationsfluss behindert.

Dieser Mangel, den die Experten auf der Ebene der Leistungen des Bundes im Be, reich der Luftreinhaltung in bezug auf den Verkehr feststellten, ist strukturell in der Tatsache begründet, dass die Luftreinhaltung im Verkehrsbereich dem Bundesamt für Polizeiwesen zugewiesen ist. Diese Organisation entspricht nicht den geltenden Regeln für die Verwaltung, wonach in jedem Bereich zwischen dem Aspekt der Nutzung und jenem des Umweltschutzes unterschieden werden muss.

3.2.2.

Struktur und Organisation zum Vollzug der Politik im Bereich des ländlichen Gewässerschutzes

Die schwache Leistung des BUWAL im Bereich des ländlichen Gewässerschutzes muss auf die interne Organisation für die Behandlung dieses Bereichs zurückgeführt werden. Aufgrund der Analyse der administrativen Organisation gelangten die Experten zu den folgenden Feststellungen: - Die Aufgaben sind zwischen drei Sektionen, die zu drei verschiedenen Abteilungen gehören, aufgeteilt. Darüber hinaus ist auch eine Sektion der Abteilung Hydrologie der Landeshydrologie und -geologie beteiligt.

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3.2.3.

Struktur und Organisation zum Vollzug der Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung

Die Aufgaben, die sich aus der UVPV für das BUWAL ergeben, werden durch einen Dienst im Direktionsstab wahrgenommen, der von zwei Personen besetzt ist. Zur Unterstützung dieser Dienststelle wurde 1989 eine Kontaktgruppe geschaffen, in der andere Fachdienste vertreten sind. Deren Hauptaufgaben bestehen in der Planung der Zirkulation der Dossiers sowie in der Beseitigung von Konfliktpunkten.

Gemäss den Experten bilden der UVP-Dienst und die Kontaktgruppe das einzige Querschnittorgan des BUWAL. Seine Arbeit stösst allerdings auf Schwierigkeiten, die einerseits davon herrühren, dass die UVP divergierende Interessen unter einen Hut zu bringen hat, und die andererseits in der Organisation der Administration begründet sind. Zu einem offensichtlichen Personalmangel gesellt sich die Tatsache, dass der Dienst nicht über ein Geschäftsreglement verfügt, das ihm erlaubt, seine Entscheidungen gegenüber den anderen Abteilungen und Sektionen durchzusetzen. Dieser Zustand führt zu Verzögerungen in der Behandlung der Dossiers, vor allem solcher zu Projekten, bei denen das Amt angehört werden muss. Der Personalmangel hat auch Auswirkungen auf die Wahl der Schwerpunkte der Tätigkeit.

Beispielsweise lässt sich die mangelnde Koordination zwischen der UVP und der Raumplanung sowie mit den kantonalen Massnahmenplänen auf Arbeitsüberlastung zurückführen, die eine systematische Bearbeitung verhindert. Nach Ansicht der Experten sind diese strukturellen und organisatorischen Schwächen auch die Ursache von Mängeln in den Leistungen des BUWAL in bezug auf die UVP.

3.2.4.

Struktur und Organisation für die sonstigen Aufgaben des BUWAL und allgemeine Probleme in der Struktur und Organisation des Amtes

Auf der Grundlage der schriftlichen Befragung und der Tiefeninterviews wurden auch die Struktur-, die Leitungs- und Personalprobleme bei den übrigen Aufgaben des BUWAL analysiert. Diese Analyse erbrachte eine ganze Reihe von Ergebnissen. Nachfolgend werden diejenigen Ergebnisse dargestellt, die von der Kommission als wichtig in bezug auf die vorgegebene Fragestellung angesehen werden.

Wie die Landeshydrologie und -geologie ist auch die Eidgenössische Forstdirektion innerhalb des Amtes ein Aussenseiter. Diese Aussenseiterrolle im Vergleich zur sonstigen Struktur des Amtes ist aus historischen Gründen zu erklären. Gemäss den Experten besteht die hauptsächliche Anomalie darin, dass die Forstdirektion

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gleichzeitig Aufgaben im Bereich der Nutzung und des Schutzes auszuführen hat, was in den anderen Bereichen des BUWAL nicht der Fall ist. In den anderen Politikbereiphen besteht die Aufgabe des Amtes wesentlich in der Förderung des Schutzes; d.h. es hat in allen Bereichen eine Strategie des konsequenten Schutzes durchzusetzen gegenüber den Forderungen der Nutzung, die durch andere Aemter vertreten werden. Gemäss den Experten schafft die Kumulation der beiden Funktionen Schulz und Nutzung in einem Amt Interessenkonflikte, die die Wirksamkeit des Gesetzesvollzugs beeinträchtigen.

In den Augen der Experten erlaubt die Organisation der Zentralen Dienste und des Direktionsstabs nicht, die übertragenen Aufgaben wirkungsvoll zu erfüllen, da diese Dienste zu viele und zu verschiedenartige Funktionen auszuüben haben, mit deren Häufung gewisse strukturelle Probleme im BUWAL gemildert werden sollten, zum Beispiel (was den Direktionsstab betrifft) ein Mangel in der Organisation der horizontalen Arbeit und der Koordination.

Gegenwärtig setzt sich die Direktion aus neun Mitgliedern zusammen: dem Direktor, dem stellvertretenden Direktor, den Direktoren der drei Hauptabteilungen, dem Direktor der Forstdirektion, dem Direktor der Landeshydrologie und -geologie, dem Chef der Zentralen Dienste, und dem Chef der Stabsstelle Internationales. Die Ergebnisse der schriftlichen Befragung und der Tiefeninterviews zeigten, dass das Funktionieren der Direktion nicht als gut eingeschätzt wird, weil sie die Leitungsfunktion, vor allem aber auch die Koordinations- und konzeptuelle Funktion nicht befriedigend erfüllt. .

Zusammengefasst bestehen folgende Hauptprobleme der gegenwärtigen Organisation des BUWAL. welche den wirkungsvollen Vollzug der Umweltschutzpolitik behindern: - Die Struktur des Amtes folgt wesentlich einer Aufteilung der Aufgaben nach den Gesetzen und Verordnungen und trägt den Bedingungen des Vollzugs dieser Gesetze nicht genügend Rechnung.

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entiertes Strukturkonzept stützt. Dies verunmöglicht die notwendige Flexibilität in der Erfüllung der Aufgaben.

3.2.5

Politische Führung

Die Ergebnisse der Analyse der Beziehungen zwischen den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern des Amtes und der politischen Führung (Departementschef und Generalsekretär) warfen für die Experten die folgenden Fragen auf: Gemäss den Ergebnissen der schriftlichen Befragung und der Tiefeninterviews wird das Klima im Amt unterschiedlich eingeschätzt. Gleichwohl drängt sich der Eindruck auf, dass ein Unbehagen besteht, das aus einer Unsicherheit in der Aufgabenerfüllung erwächst, welche teilweise auf die Art und Weise zurückzuführen ist, wie der Departementschefseine Forderungen gegenüber den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern des Amtes geltend macht. Die unterschiedliche Wahrnehmung der Aufgabenerfüllung des Amtes kann teilweise aus einem allgemeinen Grund, der für alle Dienste der Verwaltung zutrifft, erklärt werden: Die politische Rationalität und die administrative Rationalität bedingen unterschiedliche Betrachtungsweisen bei der Aufgabenerfüllung; die Konfrontation zwischen beiden ist potentiell konflikthaft. Jedoch sind im Falle des BUWAL bei einer Erklärung dieser Konfliktsituation noch andere Gesichtspunkte in Rechnung zu stellen. Gemäss den Experten handelt es sich hauptsächlich um folgende Gründe: - Die Umschreibung und Festlegung der Prioritäten im Bereich Umweltschutz durch den Departementschef (Priorität für die Abfallprobleme, für die Luftreinhaltung und für Internationales) ist nicht von einer Festlegung der strategischen und operativen Zielsetzungen zuhanden der Mitarbeiter begleitet. In diesem Mangel liegt die Hauptursache für die Spannungen zwischen den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern des Amts und dem Departementschef. Mangels klarer politischer Vorgaben geht die Verwaltung bei ihrer Arbeit unter Umständen von Fehlbeurteilungen aus, die notwendigerweise auf politischer Ebene korrigiert werden müssen. Damit steht im Zusammenhang, dass die politische Leitung gleichzeitig die strategische und die operative Führung übernommen hat, was eine gewisse

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Aengsllichkeit der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter im Amt bei der Erfüllung der Aufgaben zur Folge hat.

3.2.6.

Hauptsächliche Vorschläge der Experten zur Struktur und Organisation des Amtes

Die Experten sind der Ansicht, dass die gegenwärtige Struktur des Amtes keinen wirkungsvollen Vollzug des Umweltschutzes erlaubt. Es sind Aenderungen nötig, um die Leistungen des Amtes zu verbessern. Ausgehend von gewissen Prinzipien der Verwaltungsorganisation, die auch den spezifischen legislativen Problemen beim Umweltschutz Rechnung trägt, kommen die Experten zu folgenden Schlussfolgerungen: A. Massnahmen in bezug auf die Struktur 1. Das Amt sollte in seinem Aufbau vereinfacht werden und eine Grundstruktur erhalten, die den Anforderungen an eine ganzheitliche Umweltpolitik genügt und die Vernetzung der internen Verbindungen möglich macht.

2. Um diese interne Vernetzung aufbauen zu können, muss das Amt nach dem Prinzip der Matrixorganisation strukturiert werden. Diese Organisationsform erlaubt, die Sektoralabteilungen, die den einzelnen Umweltbereichen (Luft, Wasser, Lärm, Natur, Landschaft, Boden und evtl. Wald) zugeordnet sind, mit Querschnittabteilungen (UVP, Schadstoffe, Abfälle, Sicherheitsrisiken, Umweltrecht) zu verbinden, die Geschäfte (und Stoffkreisläufe) bearbeiten, die mehrere Umweltbereiche gleichzeitig umfassen und die deshalb die Tätigkeit mehrerer Sektoralabteilungen berühren, ; 3. Die fachlichen Verantwortlichkeiten müssen jenen Abteilungen zugewiesen werden, deren Arbeit direkt mit den entsprechenden Problemen verknüpft ist (aufgrund einer präzisen Aufgabenverteilung). Die Ebene der Hauptabteilungen muss dementsprechend aufgehoben werden. Die Abteilungen müssen in die zwei Gruppen der (bereits bestehenden) Sektoralabteilungen und der neu zu schaffenden Querschnittabteilungen gegliedert werden.

4. Die Sektoralabteilungen sollen nach dem Muster der Abteilung Luftreinhaltung organisiert werden: Jeder wichtigen Emittentengruppe entspricht eine Sektion als Ansprechpartner.

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5. Die Aufgaben des Amtes sollen strikt auf den Umweltschutz beschränkt bleiben, damit es in allen Bereichen den nutzungsorientierten Erfordernissen in diesen Bereichen, die von anderen Aemtern vertreten werden, eine konsequente eigene Strategie entgegensetzen kann. Die Kumulation der Nutzungs- und der Schutzfunktion in ein und demselben Amt schafft letztlich unerwünschte Interessenkonflikte, die die wirksame Ausführung des gesetzlichen Auftrags des Amtes nur behindern. Dieses Prinzip erfordert in seiner konsequenten Anwendung, dass gewisse Aufgaben (nämlich ein Teil des Bereichs des Forstwesens) vom BUWAL auf andere Departemente übertragen werden. Das Prinzip kann auch durchgeführt werden, wenn beide Funktionen Im BUWAL belassen werden, dann nämlich, wenn im Falle des Forstwesens die beiden Funktionen getrennt gehalten und verschiedenen Abteilungen zugewiesen werden.

6. Multifunktionale Dienste sollen vermieden werden. Eine Vermischung der Funktionen führt in einem Amt dieser Grosse zu einem Mangel an Transparenz, zum Verlust von Effizienz und zur Unzufriedenheit der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in den einzelnen Abteilungen.

B. Massnahmen in bezug auf die Führung 1. Die Führung des Amtes soll dadurch gestärkt werden, dass sie den Departementschef weniger in Anspruch nehmen muss und bei der Führung der internen Angelegenheiten einen breiteren Kompetenzspielraum besitzt.

2. Ein Amt von der Grosse des BUWAL (ungefähr 320 Mitarbeiter) sollte über eine autonome operative Führung verfügen, die nicht auf verschiedene Abteilungen verstreut ist; gleichzeitig sollte sie aber auch für eine effiziente Bewältigung der Probleme auf diese Abteilungen zurückgreifen können. Die Führung sollte auf einfache und direkte Weise erfolgen. Die Personen in Führungspositionen sollten die Prioritäten festlegen, Vorkehrungen dafür treffen, dass keine Vermischungen von Interessen vorkommen, und sicherstellen, dass man sich an die Prioritäten hält. Zu diesem Zweck sollten Geschäftsreglemente und Leitbilder entwickelt werden.

C. Massnahmen in bezug auf das Personal 1. Hochqualifiziertes und stark motiviertes Personal ist eine Ressource, die nach dem ökologischen Prinzip der Nachhaltigkeit überlegt eingesetzt werden soll.

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2. Hauptsächlich in den Querschnittabteilungen sollten mehr Generalisten und Spezialisten aus den Sozialwissenschaften (vor allem der Wirtschaftswissenschaften, der Politikwissenschaften, der Verwaltungswissenschaft und der Psychologie) mit Kenntnissen in der Oekologie eingesetzt werden. Diese Personen sollten nicht mit Blick auf ein spezielles Problem oder eine bestimmte Funktion eingestellt werden; es sollte dagegen mehr Rotation möglich werden, wenn man vermeiden will, dass die Strukturen, statt objektiven Anforderungen zu entsprechen, sich nach den persönlichen Eigenschaften der Personen in den jeweiligen Funktionen entwickeln.

Konkret münden die Ueberlegungen der Experten in den Vorschlag eines "Bundesamtes für Umwelt", das aus sechs Sektoralabteilungen (Natur, Land, Wasser, Boden, Luft, Lärm) und fünf Querschnittabteilungen (UVP, Schadstoffe, Abfälle, Sicherheitsrisiken, Umweltrecht) aufgebaut ist. Das Direktorium sollte aus drei Mitgliedern bestehen, nämlich dem Direktor undiZwei Vizedirektoren, die für die Konzeption, die Planung und die Koordination zuständig sind. Sie soll vielmehr im Amt für die ständige Beobachtung der Umwelt eingegliedert werden. Einer der Vizedirektoren soll seine Führungsaufgaben in engem Kontakt mit den Sektoralabteilungen ausüben, der andere in Kontakt mit den Querschnittabteilungen. Daraus ergibt sich auch, dass sie keine Linienfunktionen ausüben sollen. Die Landeshydrologie und -geologie soll nicht mehr Bestandteil des Amtes sein. Sie soll vielmehr in einer eidgenössischen Anstalt für die Beobachtung der Umwelt eingegliedert werden. Für die Hauptabteilung Wald schlagen die Experten zwei Lösungsvarianten vor: Eine erste Variante sieht vor, dass ein Teil dieser Sektionen an das BLW angegliedert wird. Nur die Schutzfunktionen würden beim BUWAL verbleiben und in die Sektoralabteilung "Natur" eingegliedert. Die zweite Variante sieht vor, dass innerhalb des BUWAL zwei Abteilungen gebildet werden: eine Abteilung Waldschutz und eine Abteilung Waldnutzung. Dies würde die Zahl der Sektoralabteilungen auf acht erhöhen.

4. Stellungnahme der Verwaltung Die Direktion des BUWAL hatte mehrere Gelegenheiten, den Bericht der Experten zu studieren. Wir beschränken uns im folgenden auf die wichtigsten Bemerkungen: Ein Teil der Bemerkungen bezieht sich auf den methodischen Ansatz der Experten.

Nach Meinung der Direktion erlaubt es die Analyse der drei Bereiche Luftreinhaltung, ländlicher Gewässerschutz und UVP nicht, zu genügend abgesicherten

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Schlussfolgerungen in bezug auf die Qualität der Leistungen wie auch die Struktur des Amtes als Ganzes zu gelangen.

Nach Ansicht der Direktion ist die gegenwärtige Struktur in der Lage, die Erfüllung der Aufgaben, die dem Amt übertragen sind, sicherzustellen. Es wird zugegeben, dass Mängel bestehen, vor allem in der Koordination und im Informationsfluss.

Gleichwohl reicht eine Optimierung der bestehenden Strukturen und eine bessere Anpassung der Mittel an die Aufgaben dazu aus, diese Probleme zu lösen. Wenn die Leistungsfähigkeit des Amtes und die Qualität der Leistungen nicht befriedigen, dann ist das nach Meinung der Direktion allgemein auf ein unbefriedigendes Verhältnis zwischen Mitteln und Aufgaben zurückzuführen. Dazu kommen die organisatorischen Schwierigkeiten, die sich aus der Verteilung des Amtes auf vier verschiedene Oertlichkeiten in der Stadt ergeben. Dieses Missverhältnis zwischen Aufgaben und Mitteln ist umso relevanter, als, nach Meinung der Direktion das Amt, im Gegensatz zur Darstellung der Experten, zu 90 Prozent ausreichend gut funktioniert. Die Verbesserung um die restlichen 10 Prozent erfordert keine Umstrukturierung, wie sie die Experten verlangen. Sie ist der Meinung, dass die Umstrukturierungsvorschläge in keinem Verhältnis zu vorhandenen Funktionsmängeln stehen.

Die Analyse der Leistungen des BUWAL wird differenziert beurteilt. Was die Luftreinhaltung betrifft, so nimmt die Direktion zur Kenntnis, dass deren Leistungen positiv beurteilt werden. Demgegenüber ist sie der Meinung, dass die Umstrukturierungsvorschläge in keinem Verhältnis zu den festgestellten Funktionsmängeln stehen.

Beim ländlichen Gewässerschutz bestreitet die Direktion, dass die Bewertung der Leistungen des Amtes repräsentativ sind, vor allem deshalb, weil für den Vollzug der Massnahmen im wesentlichen das BLW zuständig ist und demzufolge das BUWAL nur in geringem Masse beteiligt ist.

Was die UVP betrifft, so ist die Direktion der Meinung, dass die Ueberprüfung der Experten der Tatsache nicht genügend Rechnung trägt, dass dieses Instrument noch an einigen Kinderkrankheiten leidet, die allerdings der Direktion bekannt sind und für die man Lösungen sucht.

Die bestehende Gliederung in Hauptabteilungen entspricht einer Verteilung von Aufgaben und Kompetenzen entsprechend den durch das Gesetz vorgegebenen Bereichen: Jeder Abteilung ist der Vollzug eines Gesetzes und seiner Verordnungen zugeteilt. Die Zweckmässigkeit dieser Organisationsform hat sich, nach Ansicht

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der Direktion des Amtes, darin bewiesen, dass sie es dem Amt erlaubte, seine Strukturen den gesetzlichen Aufgaben, die es zu erfüllen hat, anzupassen.

Die Direktion ist der Meinung, dass es für mögliche Verbesserungen nicht nötig ist, gleich Aenderungen der Gesamtstruktur durchzuführen. Solche Aenderungen sollten erst am Schluss nach einer vertieften Ueberprüfung des Verhältnisses zwischen Aufgaben und Mitteln erfolgen. Gleichzeitig mit einer solchen Evaluation sollte auch überprüft werden, ob die Aufgaben verringert oder ob im Sinne eines planmässigen "Nullwachstums" auf eine Anzahl davon verzichtet werden könnte.

Auf der Grundlage dieser allgemeinen Bemerkungen hat die Direktion Stellung genommen zu den verschiedenen Organisationsprinzipien, die von den Experten vorgeschlagen worden sind. Folgende Prinzipien wurden in Frage gestellt: - Die Matrixstruktur und die daraus abgeleitete Strukturierung in Sektoralabteilungen und Querschnittabteilungen. Bereits heute ist ein Netz von internen Verbindungen vorhanden. Dass dieses Netz nicht voll zufriedenstellend funktioniert, ist auf mangelnde Mittel und logistische Probleme zurückzuführen. Der UVP-Dienst bedarf bei den gegebenen Aufgaben einer Verstärkung, damit er seine Rolle als Querschnittsdienst erfüllen kann. Die Zweckmässigkeit der Zuordnung der Bereiche Schadstoffe, Abfälle, Sicherheitsrisiken zu den Querschnittsabteilungen einer Matrixorganisation wird indessen bestritten.

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Prinzip der Trennung zwischen Schutzfunktion und Nutzungsfunktion: Die Direktion des BUWAL ist der Meinung, dass eine scharfe Trennung zwischen diesen zwei Funktionen nicht wünschbar ist und schwierig zu realisieren wäre. Sie hätte zur Folge, dass die Bereinigung von Konflikten durch den Bundesrat geschehen müsste. Die Schaffung des BUWAL stellt gerade den Versuch dar, dies zu vermeiden. Im übrigen ist es wünschbar, dass auch andere Verwaltungseinheiten Verantwortung im Bereich des Umweltschutzes wahrnehmen können. Was speziell den Bereich des Forstwesens betrifft, so würde die Trennung der beiden Funktionen und die daraus sich ergebende Aufteilung der Aufgaben zwischen zwei Departemente den Zielsetzungen des neuen Waldgesetzes entgegenlaufen. Diese Zielsetzungen bringen drei verschiedene Funktionen - die Funktion des Schutzes, der Bewirtschaftung und die soziale Funktion - in einen einheitlichen Handlungsrahmen. Die Zerstückelung der Aufgaben würde einen Bruch in einer Einheit, die das Gesetz herstellt, bedeuten.

Verringerung der Mitgliederzahl des Direktoriums von neun auf drei: Dieser Vorschlag wird zurückgewiesen, weil vor dem Hintergrund der heutigen Aufgaben die so verringerte Direktion eine Mehrbelastung mit Arbeit auf sich zu nehmen hätte, die über das für die Wahrnehmung der Leitungsfunktionen tolerierbare Mass hinausginge.

5.

Schlussfolgerungen der Geschäftsprüfungskommission

Das Ziel der vorliegenden Inspektion ist es, im Rahmen der Möglichkeiten einer Evaluation eine Antwort auf die Fragen zu geben, die sich die Geschäftsprüfungskommission in bezug auf den Vollzug der Umweltschutzpolitik gestellt hatte. Aufgrund der Bewertung der Resultate lässt sich einschätzen, in welchem Mass:die Experten die gestellten Fragen beantwortet haben.

Bei der Bewertung des Evaluationsberichts und der Abwägung der Ergebnisse ist die Kommission von der allgemeinen Feststellung ausgegangen, dass die Tragweite der Ergebnisse einer Evaluation direkt vom methodischen Ansatz abhängt, den die Experten gewählt haben.

Die mit der Begleitung der Arbeiten der Experten betraute Sektion hat die verwendeten Untersuchungsmethoden gründlich studiert. Sie ist zur Schlussfolgerung gelangt, dass der methodische Ansatz zur Beantwortung der den Experten gestellten Fragen geeignet ist und die wissenschaftliche Stichhaltigkeit der Ergebnisse gewährleistet.

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Der Expertenbericht bietet eine vertiefte Evaluation des Vollzugs der Umweltschutzpolitik in den drei von unserer Kommission ausgewählten Bereichen sowie der Struktur und Organisation des BUWAL. Diese Evaluation ermöglicht es, die Mängel auf der Ebene der Leistungen des Amtes und des Bundes und Funktionsmängel innerhalb des BUWAL aufzuzeigen. Sie liefert nützliche Informationen für eine Beantwortung der Fragen. Die Ergebnisse und die Vorschläge stellen eine wertvolle Grundlage für die Ueberlegungen der Kommissionen bei ihren Lösungsvorschlägen dar.

5.1. Vollzug der Gesetzgebung bei der Luftreinhaltung Die Analyse erlaubt es, auf die von der GPK gestellten Fragen über die Rolle des BUWAL im Vollzug dieser Politik und über die Schwierigkeiten, die sich beim Vollzug für die Kantone ergeben, eine Antwort zu finden.

Dem BUWAL kommt aufgrund von Artikel 6 des USG einerseits die Aufgabe der Information, der Beratung und der Formulierung von Empfehlungen zu, andererseits hat es als Fachorgan des EDI die Anordnungen der Exekutive in Ergänzung zu den gesetzlichen Bestimmungen vorzubereiten, vor allem in bezug auf die Verfahren bei der Kontrolle, der Messung und der Berechnung. Das Augenmerk der GPK richtete sich auf die Frage, ob das Bundesamt seine Kompetenzen überschritten hat.

einerseits indem es seine Befugnisse über die ihm vom Gesetz übertragenen Bereiche hinaus ausdehnte, andererseits, indem es die Zielsetzungen des USG weiter interpretierte, als es dem Willen des Gesetzgebers entspricht. Grundlagen für eine Beantwortung dieser Frage lieferten die Experten mittels einer juristischen Analyse der Gesetzestexte zum Umweltschutz. Diese Analyse zeigte, dass zwischen dem USG und der LRV sowie den Strategien zur Bekämpfung der Luftverschmutzung Uebereinstimmuhg herrscht. Gleichwohl drängt sich eine Bemerkung auf: Die LRV und die Strategien zur Bekämpfung der Luftverschmutzung sind die Ergebnisse von Entscheidungen des Bundesrats, an denen über das Vernehmlassungsverfahren auch die übrigen Departemente und die Kantone beteiligt waren. Die Experten konnten die Beteiligung und den direkten Einfluss des Amtes bei der Erarbeitung dieser Dokumente nicht mehr nachprüfen, weil es aus offenkundigen Gründen schwierig ist, einen solchen Entscheidungsprozess zu rekonstruieren. Gleichwohl darf man wohl annehmen, dass das BUWAL als Fachorgan bei der Durchführung der Umweltschutzpolitik bei der Erarbeitung der betreffenden Texte einen gewichtigen Beitrag geleistet hat.

57 Bundesblau 144.Jahrgang. Bd.III

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Einen weiteren Aspekt für die Beantwortung der Frage hätte eine Analyse des Inhalts der Publikationen des BUWAL zum Umweltschutz liefern können. Wegen des technischen und naturwissenschaftlichen Inhalts dieser Publikationen verzichteten die Experten auf eine Analyse. Sie beschränken sich auf die Feststellung, dass die befragten kantonalen Fachleute sich über die wissenschaftliche Qualität der Publikationen und entsprechend über die Rolle als Berater und Verfasser von Empfehlungen positiv äusserten.

Ein weiteres Element ergibt sich implizit aus der Analyse der Antworten der Kantone auf die Frage nach der Hilfe, die das Amt beim Vollzug der Luftreinhaltemassnahmen geleistet habe. Diese Analyse ergibt, dass das Amt als kompetent betrachtet wird und dass diese Fachkompetenz für die kantonalen Behörden eine wertvolle Unterstützung darstelle.

Aufgrund dieser Feststellung kommt die Kommission zum Schluss. dass das BUWAL die Kompetenzen, die ihm durch das USG zugemessen werden, nicht überschritten hat.

Ein zweites Anliegen der GPK waren die möglichen Schwierigkeiten der Kantone beim Vollzug der Massnahmen zur Luftreinhaltung. Aufgrund der Antworten der kantonalen Stellen, die für die Durchführung dieser Massnahmen zuständig sind, stellten die Experten fest, dass die grössten Schwierigkeiten sich bei der Durchführung der Massnahmen im Verkehrsbereich ergeben, und zwar - wegen fehlender Koordination zwischen den verschiedenen zuständigen Bundesbehörden, und - wegen der Verunsicherung, die das Verhalten des Bundesrates verursacht, das als eher inkohärent eingeschätzt wird (Beispiel die Entscheidung für einen Tempoversuch 70/100 km/h auf den Autobahnen). Die Tätigkeit des BUWAL wird dagegen durch die grosse Mehrheit der Kantone nicht in Frage gestellt und ist beim kantonalen Vollzug keine Quelle von Schwierigkeiten.

Die Frage nach den Schwierigkeiten der Kantone betrifft auch die internen Probleme jedes Kantons. In diesem Zusammenhang wurden die Probleme erwähnt, die aus einer konflikthaften Zusammenarbeit zwischen den für die Umweltschutzpolitik Verantwortlichen und den für die Infrastrukturpolitik Verantwortlichen erwachsen, und solche, die durch die ablehnende Haltung von gewissen Interessenverbänden (gewisse Ortssektionen des TCS) oder von Gemeindebehörden zurückzuführen sind.

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Bei der Beantwortung der beiden Fragen der GPK hoben die Experten eine Anzahl von Umständen hervor, die fürdie Luftreinhaltepolitik hinderlich sein können: Die juristische Analyse zeigt zwar, dass keine Widersprüche zwischen dem UVG und der LRV bestehen. Gleichwohl erweist sich, dass einige Begriffe genauer definiert werden müssen, damit gewisse Quellen der Unsicherheit und damit Konfliktmöglichkeiten eliminiert werden können (Beispiel: die Definition des Begriffs "neue Anlagen"). Andererseits besteht auch eine ungenügende Koordination zwischen der LRV und der Lärmschutzverordnung.

Die Strategie des Bundesrats in der Bekämpfung der Luftverschmutzung wird als zweckdienliches Instrument für die Durchführung der kantonalen Massnahmenplanung eingeschätzt. Dennoch erkennen die Kantone mit der Zeit die Grenzen einer rein technischen Konzeption der Luftreinhaltung. Nach Ansicht der Kantone müsste diese durch ökonomische Massnahmen (wie Oekobonus und Lenkungsabgaben) ergänzt werden.

Der Vollzug der Luftreinhaltemassnahmen im Verkehrsbereich hängt von Entscheidungen in anderen politischen Bereichen ab. Die Experten wiesen auf die Schwierigkeiten hin, die unterschiedliche oder sogar divergierende Betrachtungsweisen anderer Bundesämter wie z.B. des BAP oder des ASB in Umweltschutzfragen schaffen.

Die Schwierigkeiten, mit denen die kantonalen Behörden im Vollzug der Luftreinhaltungspolitik konfrontiert sind, haben ihren Ursprung sowohl auf Bundesebene wie auf kantonaler Ebene. Sie sind nicht in mangelhaften Leistungen des BUWAL begründet. Sie ergeben sich vielmehr aus dem widersprüchlichen Verhalten anderer Bundesämter (speziell des BAP und des ASB).

5.2. Gesetzesvollzug im ländlichen Gewässerschutz Die Ergebnisse des Expertenberichts zeigen, dass die Zielsetzungen des Gewässerschutzgesetzes von 1971 im ländlichen Gewässerschutz mangels angemessener Massnahmen nicht wirksam umgesetzt werden konnten. Vor allem ist festzustellen, dass die Verschmutzung der Grund- und Oberflächengewässer durch die Landwirtschaft erst sehr spät in die Betrachtung einbezogen wurden. Infolgedessen konnten die im Gesetz von 1971 vorgesehenen Massnahmen nur teilweise den Erfordernissen in diesem Bereich entsprechen. Nach Ansicht der Experten haben auch die übrigen gesetzlichen Grundlagen, die Massnahmen in diesem Bereich er-

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lauben könnten (beispielsweise Anhang 4.5. der Stoffverordnung StoV über Dünger) keine durchschlagenden Wirkungen gezeitigt. Anlässlich der Revision des GSchutzG führte der Gesetzgeber gezielte Massnahmen gegen die Gewässerverschmutzung aus der Nutztierhaltung ein, was die Wirksamkeit des Vollzugs verbessern sollte. Dennoch ist die Kommission der Ansicht, dass weitere Massnahmen angestrebt werden sollten, und zwar aufgrund der folgenden Ueberlegungen: Gemäss den Untersuchungen der Situation in den einzelnen Kantonen durch die Experten ist der ländliche Gewässerschutz eher als Misserfolg denn als Erfolg zu betrachten. Nach Ansicht der Kantone ist dies hauptsächlich der Tatsache zuzuschreiben, dass der Bund (und mit ihm das Parlament) den Gewässerschutz nicht mit der Landwirtschaftspolitik abgestimmt haben. Die mangelnde Abstimmung führte zu widersprüchlichen Massnahmen durch den Bund. Die Kantone haben das Gefühl, dass der Bund in diesem Bereich mit zwei Sprachen spricht: einerseits mit jener des BUWAL, andererseits mit jener des BLW. Zu diesen grundsätzlichen Schwierigkeiten kommen andere hinzu, die mit der Anwendbarkeit der verschiedenen Wegleitungen und Empfehlungen der Bundesbehörden zusammenhängen.

Nach Meinung der Kantone leisteten die Arbeiten des Kantons Luzern, dem in diesem Bereich eine Pionierrolle zugemessen wird, aber auch anderer Kantone eine wirksamere Hilfestellung als die Unterstützung durch die Bundesstellen.

Die bescheidene und oft ungenügende Unterstützung durch das BUWAL kann als Ergebnis eines Konflikts zwischen der Umweltschutz- und der Landwirtschaftspolitik einerseits und einer allzu zögerlichen Beachtung des Problems andererseits interpretiert werden. Die Revision des GSchutzG im Jahre 1991 sowie die Verordnungen, die seit 1971 in Kraft gesetzt worden sind (StoV und Klärschlammverordnung) zeigen, dass Schritte zur Lösung der durch die Landwirtschaft verursachten Probleme getan worden sind.

Die Analyse des Vollzugs dieser Politik zeigte darüber hinaus einen Mangel an Koordination in der Sammlung und Veröffentlichung der Daten über die Qualität der Gewässer (stehende und fliessende Gewässer, Grundwasser, Trinkwasser). Dieser Mangel ist umso bedauerlicher, als das neue GSchutzG vorsieht (Art. 57), dass der Bund Erhebungen von gesamtschweizerischem Interesse unter anderem über die Wasserqualität der ober- und unterirdischen Gewässer und die Trinkwasserversorgung durchführt und dass er die Ergebnisse und die Auswertung der Erhebungen Interessierten zur Verfügung stellt. Die Kommission ist der Ansicht, dass über diese Notwendigkeit von Information hinaus auch die Koordination der Datenerhebung und die Veröffentlichung ein Mittel ist, um die Auswirkungen der Gewässerschutzmassnahmen verfolgen zu können.

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5.3. Vollzug der UVPV Die in Artikel 9 des USG vorgesehenen Umweltverträglichkeitsprüfungen haben zum Zweck, die Verträglichkeit der Errichtung oder Aenderung von Anlagen, welche die Umwelt erheblich belasten können, mit den Erfordernissen des Umweltschutzes zu überprüfen. Die UVP soll erlauben, zu entscheiden, ob die Bauvorhaben den Vorschriften des Bundes über den Umweltschutz und den Bestimmungen über den Schutz der Natur, der Landschaft, der Gewässer, des Waldes und über die Jagd und Fischerei entsprechen. Der Bericht soll alle nötigen Angaben enthalten und die Auswirkungen auf die Umwelt sowohl einzeln als auch gesamthaft und in ihrem Zusammenwirken bewerten. Die Kommission hatte den Experten den Auftrag gegeben, dieses Instrument zu evaluieren, sowie es die Grundlagen für die Koordinationsbemühungen einerseits in bezug auf die verschiedenen Massnahmen zum Schutz der Umwelt untereinander und andererseits des Umweltschutzes mit anderen Politiken schafft. Das Ziel solcher Koordinationsbemühungen besteht darin, Widersprüche abzubauen, die sich ergeben können, wenn Entscheidungen auf der Basis von inkohärenten Grundlagen (widersprüchlichen Teilentscheidungen) zu ein und demselben Objekt getroffen werden müssen. Die Anwendung dieses Instruments in jüngster Zeit erlaubt sicherlich noch keine endgültigen Schlussfolgerungen über ihre Wirksamkeit. Die ersten Erfahrungen zeigen, dass die UVP als Koordinationsinstrument die Koordination zwischen der Raumplanung und dem Umweltschutz verbessern, die Transparenz der Genehmigungsverfahren erhöhen, sowie die Beteiligung der betroffenen Bevölkerung verstärken kann. Die Umweltverträglichkeitsprüfung wird allerdings je nach Benutzer unterschiedlich bewertet: Die für die Durchführung der Prüfung zuständigen Stellen schätzen sie positiv ein, denn sie betrachten sie als ein geeignetes Instrument für die Koordination und den Vollzug der Umweltschutzgesetze. Demgegenüber sind die Behörden, die für die Infrastrukturpolitik zuständig sind (Strassen, Wasser, Energie), der Meinung, dass die Umweltverträglichkeitsprüfung ein Instrument zur Errichtung von Hindernissen ist und notwendige Vorhaben zu verhindern droht. Diese Spannung, die auch auf der Ebene der Bundesverwaltung zu beobachten ist, kann seine Ursache im Instrument selbst haben (innere Widersprüche in der Verordnung, Widersprüche zwischen der Verordnung und anderen Gesetzestexten, ungenaue Definitionen einiger Begriffe); das Instrument der Umweltverträglichkeitsprüfung kann aber auch gewisse Koordinationsschwierigkeiten von unterschiedlichen Politiken, die untereinander nicht verknüpft sind, zutage bringen. Letzteres stellt wahrscheinlich die Hauptursache für die Spannungen und Konflikte in der Durchführung der UVP dar. Daneben hat die Analyse der Experten aber auch innere Mängel des Instruments an den Tag ge-

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bracht, die Quellen von Schwierigkeiten nicht nur für jene darstellen, die das Instrument anwenden müssen, sondern auch für jene, für die es bestimmt ist. Die Widersprüche zwischen der UVPV und dem USG sowie eine Reihe von ungenauen Formulierungen in der Verordnung, welche die juristische Analyse zum Vorschein gebracht hat, schafft Unklarheiten bei der Interpretation der verschiedenen Aspekte der Prüfung, die einer einheitlichen Doktrin bei der Anwendung der UVP abträglich sind.

Die Evaluation hat ebenfalls Schwierigkeiten bei der Behandlung der Dossiers durch das BUWAL aufgezeigt. Diese Behandlung wird durch mehrere Faktoren behindert, was zu entsprechenden Verzögerungen im Entscheidungsprozess führt.

Die Probleme sind einerseits in der Schwierigkeit begründet, Lösungen für die widersprüchlichen Interessen der verschiedenen Dienste, sei es innerhalb des BUWAL, sei es aus unterschiedlichen Departementen, zu finden, andererseits in einer zu extensiven Interpretation der Rolle, die das Amt bei der Beurteilung der Berichte ausübt, bei denen es angehört werden muss.

5.4. Struktur und Organisation des BUWAL Zur Struktur des BUWAL stellte die Geschäftsprüfungskommission die Frage, ob diese Struktur geeignet sei, jene Leistungen zu erbringen, welche die Einheit und Durchschlagskraft der Umweltpolitik sicherstellen. Die Umweltpolitik weist Eigenheiten auf, welche administrative Strukturen erfordern, die von den traditionellen Strukturen abweichen.

Erstens erweist sich die Umweltpolitik in bezug auf ihre Berührungspunkte zu anderen Politikbereichen mehr und mehr als eine intersektorielle Aufgabe, die andere Politikbereiche miteinbeziehen muss (Verkehr, Raumplanung, Landwirtschaft, Gesundheit, Wirtschaft).

Zweitens muss, in bezug auf die innere Kohärenz, das ökologische System von seiner Natur her ganzheitlich betrachtet werden. Jede Massnahme, die auf einen einzelnen Bereich zielt, kann Wirkungen auf verschiedenen Ebenen haben, die ihrerseits wiederum Auswirkungen auf andere Bereiche haben können. Deshalb kann das ökologische System nicht auf der Grundlage vorgegebener gesetzlicher Bestimmungen segmentiert "verwaltet" werden.

Ein dritter Gesichtspunkt betrifft den Typ der Gesetzgebung, in der sich die Umweltpolitik verwirklicht: Es handelt sich um eine zielorientierte Gesetzgebung; im

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Unterschied zur klassischen, bedingungsorientierten Gesetzgebung, die davon ausgeht, dass die Beachtung der Vorschriften gleichzusetzen ist mit der Verwirklichung der angestrebten Ziele; sind für die zielorientierte Gesetzgebung die Vorschriften so formuliert, dass ihre Erfüllung einen Beitrag zur Verwirklichung der Zielsetzung darstellen, diese aber sich darin nicht erschöpft. In diesem Fall kann sich die Verwaltung nicht darauf beschränken, die Gesetze durchzuführen; sie ist vielmehr dazu aufgerufen, ihre Handlungen auf dynamische Ziele auszurichten. Die Tatsache, dass der Bundesrat parallel zum USG und zur LRV eine Strategie zur Bekämpfung der Luftverschmutzung beschlossen hat, zeigt symptomatisch diese Situation auf.

Die Strukturen der Administration müssen sich nach diesen drei Besonderheiten der Umweltpolitik richten, denn sonst kann die Wirksamkeit der Leistungen ungenügend bleiben. Dazu ist es notwendig, dass die Verwaltungsstrukturen über die Fähigkeit zur Koordination, über Vernetztheit und Flexibilität verfügen.

Die Resultate der Ueberprüfung zum Vollzug in den Bereichen Luftreinhaltung und ländlicher Gewässerschutz illustrierten die Tatsache, dass die gegenwärtige Konzeption des Vollzugs in der Umweltpolitik die erwähnten Gesichtspunkte nicht genügend berücksichtigt. Als Beispiel seien die Vollzugsprobleme des Umweltschutzes im Verkehrsbereich und die Erfolglosigkeit des ländlichen Gewässerschutzes in Ermangelung einer Abstimmung von Umweltschutz- und Landwirtschaftspolitik genannt. Die Analyse der Struktur des BUWAL auf der Grundlage seiner Leistungen lässt auch die Probleme Sichtbarwerden, die sich beim Vollzug eines Gesetzes ergeben können, das den ihm eigenen Voraussetzungen nicht genügend Rechnung trägt.

Auf der Grundlage dieser Ueberlegungen hat die GPK die Ergebnisse und Vorschläge der Experten geprüft und ist zur Schlussfolgerung gekommen, dass die gegenwärtige administrative Struktur im Bereich des Umweltschutzes eine Ueberprüfung im Lichte einiger Organisationsprinzipien verdient.

Ein erstes Organisationsprinzip bezieht sich auf die Unterscheidung der Schutzfunktion und der Nutzungsfunktion. Die Diskussion über die gegenwärtige und künftige Verwaltungsstruktur im Bereich der Umweltpolitik konzentriert sich auf zwei Thesen: Gemäss der ersten These soll die Umweltpolitik restriktiv definiert und dementsprechend ihre Aufgabe verstärkt als jene des Schutzes der Umwelt verstanden werden. Die zweite These schlägt demgegenüber die Integration der Schutzfunktion, der Nutzungsfunktion und der Bewirtschaftung der Ressourcen vor.

Die Verteidiger dieser Position sind der Ansicht, dass es damit möglich ist, politi-

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sehe Eingriffe direkt auf der Ebene der Umweltverschmutzung durchzuführen. Dieser zweite Ansatz kann als Umweltpolitik im umfassendsten Sinn verstanden werden (die "Oekologisierung" aller übrigen Bereiche der Politik). Die Frage stellt sich, welche der beiden Optionen im gegenwärtigen Entwicklungsstadium der Umweltschutzpolitik bei der Sicherstellung der Wirksamkeit des Umweltschutzes erfolgreicher ist. Artikel 24septies der Bundesverfassung über den Umweltschutz stellt den Aspekt des Schutzes über jenen der Nutzung, und das USG weist die selbe Ausrichtung auf. Nach Meinung der GPK erfordert die konsequente Durchführung der gesetzlichen Aufträge weiterhin die klare Trennung der beiden Funktionen und eine Stärkung der Schutzfunktion. Das bedeutet, dass die schutzwürdigen Güter klarer umrissen werden und dass zur Erreichung der Ziele entsprechende gezielte Massnahmen festgelegt werden, wobei die Verbindungen zu den anderen Politikbereichen besser berücksichtigt werden sollten. Diese Konzentration auf einen klaren Schutzauftrag ist jedenfalls insofern notwendig, als man nicht sicher sein kann, inwiefern die anderen Bundesämter, welche die Nutzungsfunktion vertreten, in der Lage sind, die Gebote des Umweltschutzes zu berücksichtigen. Die Evaluation hat im übrigen gezeigt, dass diese in jenen Bereichen des Umweltschutzes noch nicht genügend durchgesetzt werden, wo auch andere Departemente betroffen sind, man denke speziell an die Bereiche des Verkehrs und der Landwirtschaft.

Die Trennung von Schutz- und Nutzungsfunktionen hat zur Konsequenz, dass Konflikte, die zwischen verschiedenen Bereichen der Verwaltung aufzubrechen drohen, auf politischer Ebene gelöst werden müssen und nicht auf der Ebene der administrativen Einheiten, wie das heute oft der Fall ist. Die Kommission ist der Meinung, dass die Lösung von Konflikten zwischen verschiedenen auseinandergehenden Interessen, die politische Entscheidungen erfordert, nicht den Aemtern überlassen werden darf, deren Kompetenzen nur operativ sein sollten.

Gleichgültig, ob man die eine oder die andere Möglichkeit wählt, die Organisation der Umweltpolitik überschreitet den Rahmen einer einfachen internen Umstrukturierung des BUWAL. Die konsequente Durchführung der Option "Verstärkung der Schutzfunktion" bringt eine Umlagerung der Aufgaben zwischen den Departementen mit sich. Gemäss den Ergebnissen des Expertenberichts erweisen sich zwei Bereiche bei der Anwendung dieses Prinzips als problematisch: der Bereich Wald und der Bereich Verkehr. Im ersten Fall müssten die Aufgaben, die mit der Bewirtschaftung der Wälder zu tun haben, an das BLW übertragen werden. Im zweiten Fall müssten die Umweltschutzbelange im Verkehrsbereich, (die gegenwärtig vom BAP wahrgenommen werden), in das BUWAL integriert werden. Die Aufgaben des BUWAL müssten demzufolge streng auf den Schutz der Umwelt beschränkt bleiben, damit in allen Bereichen durch die anderen Aemter eine konsequente Strate-

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gie in bezug auf die Erfordernisse der Nutzung dieser Bereiche verfolgt werden kann.

Für den Bereich des Waldes kann man auch unter Verzicht auf die strikte Anwendung der Option "Verstärkung der Schutzfunktion", eine pragmatischere Lösung vorsehen. Diese würde darin bestehen, dass man die beiden Funktionen trennt und die bestehende Forstdirektion innerhalb des BUWAL in zwei verschiedenen Abteilungen aufteilt: eine Abteilung'Waldschutz und eine Abteilung Waldnutzung.

Die klare Trennung zwischen der Schutzfunktion und der Nutzungsfunktion bringt auch Vorteile in bezug auf die Anpassung der Verwaltungsstrukturen bei der Weiterentwicklung der Umweltpolitik, sei es im Sinne einer Verstärkung des Schutzes, sei es im Sinne einer Integration des Schutzes in die Bewirtschaftung und Nutzung der Ressourcen. Ausgehend von einem Kernbereich, der seine Tätigkeit auf den Schutz konzentriert, lässt sich eine ganze Reihe von Kombinationsmöglichkeiten in der Verwaltungsorganisation denken, je nachdem ob man die eine oder die andere Option bevorzugt. Im Falle einer Entscheidung im Sinne der zweiten Option liesse sich auch eine revolutionäre Verwaltungsorganisation denken, die sich von der Kooperation zwischen den verschiedenen Aemtern zu der Schaffung von Gruppen entwickelt (s. Kap. 6 des Expertenberichts zu den Perspektiven der zukünftigen Entwicklung der Umweltpolitik).

Ein zweites Organisatiosprinzip, das nach Ansicht der Kommission für den erfolgreichen Vollzug einer Umweltpolitik erforderlich ist, besieht in der Matrixstruktur. Die Erfordernisse einer integrierten Umweltpolitik müssen sich auf ein Netz von internen Verbindungen stützen können. Um dieses Netz schaffen zu können, müssen in der Struktur des Amtes die Sektoralabteilungen, die mit einem einzelnen Umweltbereich befasst sind (Wasser, Luft, Lärm usw.) mit Querschnittabteilungen, die bereichsübergreifende Angelegenheiten behandeln und deren Tätigkeit sich deshalb mit jener mehrerer Sektoralabteilungen überschneidet, verknüpft werden. Ein anschauliches Beispiel für diese Querschnittabteilungen ist die UVP. Nach Meinung der'Direktion des Amtes wird diese Verknüpfung gegenwärtig durch interne Koordination gewährleistet, die jedoch wegen Personalmangels als ungenügend empfunden wird. Gemäss den Experten rühren die Koordinationsmängel nicht nur vom Personalmangel her, sondern auch daher, dass die Koordination nach einem traditionellen Verfahren geregelt wird, das sich auf ein hierarchisches Konzept der Struktur des Amtes stützt, und dass andererseits die Aufgaben nach den Gesetzestexten verteilt sind. Die Matrixstruktur dagegen schafft ständige Berührungspunkte, die eine Orientierung an den Notwendigkeiten des Vollzugs gewährleisten. Dies lässt sich wiederum anhand des UVP illustrieren: Die Umweltverträglichkeitsprüfung

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betrifft innerhalb des Amtes sämtliche Sektoralabteilungen. Einerseits ist ein Dienst erforderlich, der allgemeine Kompetenzen zur Führung der Dossiers hat, um eine Synthese zu schaffen, andererseits ist in jeder Sektoralabteilung eine Einheit nötig, die speziell mit der Bearbeitung der Umweltverträglichkeitsprüfung in bezug auf ihren Arbeitsbereich betraut ist.

Der Vollzug der Umweltschutzpolitik erfordert ausserdem einen ständigen konstruktiven Dialog mit den verschiedenen Emittentengruppen. Diese Orientierung auf die einzelnen Emittentengruppen steht ebenfalls in Einklang mit dem Verursacherprinzip, das in Artikel 2 des USG formuliert ist. Dieses Organisationsprinzip ist bereits in der Abteilung Luftreinhaltung realisiert, welche in Sektionen unterteilt ist, die jeweils für einen Emittenten zuständig sind (Verkehr, Heizung, Industrie/Gewerbe). Die GPK ist der Ansicht, dass die anderen Sektoralabteilungen an Leistungsfähigkeit gewinnen würden, wenn sie eine gleichartige Struktur übernähmen. Eine derartige Umstrukturierung würde zum Beispiel der Abteilung Gewässerschutz, die es mit den grossen Emittentengruppen Industrie und Landwirtschaft zu tun hat, erlauben, sich einzeln an die unterschiedlichen Verursachern auf der Grundlage einer gesamtheitlichen Konzeption von Zielen und Massnahmen, wie sie im Gesetz formuliert sind, zu wenden.

Die Ergebnisse der Evaluation zeigen, dass in der Tätigkeit des BUWAL Funktionsmängel wegen einer allzu hierarchischen Struktur mit zu vielen Ebenen bestehen. Diese Art von Struktur wirkt auf den Entscheidungsprozess und den Informationsfluss eher hemmend. Er erweist sich als nicht besonders günstig für eine optimale Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen Verwaltungseinheiten. Die Entscheidung für eine hierarchische Struktur ist gewöhnlich auf dem Prinzip begründet, dass jeder, der für eine Aufgabe verantwortlich ist, einen entsprechend grossen Kontrollbereich haben muss. Der Kontrollbereich hängt seinerseits von der Aufteilung der Entscheidungskompetenzen und der Aufgaben zwischen den verschiedenen Einheiten des Amtes ab. Die Literatur zu diesem Problem hat gezeigt, dass eine stark hierarchisierte Struktur vor allem für die wirksame Kontrolle und Koordination in einem System geeignet ist, in dem die Verwaltungseinheiten Aufgaben mit wenig Querverbindungen zwischen den Sektionen zu erfüllen haben (also relativ selbständige Aufgaben). Es ist auch gezeigt worden, dass je mehr Hierarchieebenen eingeführt werden, desto komplexer der Informationsfluss wird, was dazu führen kann, dass Information verfälscht und zurückgehalten wird.

Eine Umverteilung der Aufgaben nach dem Prinzip der Matrixstruktur gewährleistet die Integration der verschiedenen Aufgaben. Diese Aufgabenverteilung muss von einer klaren Festlegung der neuverteilten Aufgaben begleitet sein. Die operativen

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Verantwortlichkeiten müssen in diesem Falle den Abteilungen übertragen werden, die direkt mit der Erfüllung von klar umrissenen Aufgaben betraut sind. Damit gewährleistet diese Struktur sowohl die Koordination wie einen operativen Entscheidungsprozess. Es stellt sich deshalb die Frage, ob die Hauptabteilungen beibehalten werden sollen oder nicht. Diese haben gegenwärtig eine Koordinationsfunktion auszuüben, allerdings geschieht dies gemäss den Ergebnissen der Evaluation in Wahrheit nicht, wenigstens nicht in den Bereichen, die genauer untersucht worden sind. Diese Untersuchung hat gezeigt, dass diese zusätzliche Hierarchieebene eine Behinderung sowohl des Entscheidungsprozesses wie des Informationsflusses darstellt. Die Kommission ist der Ansicht, dass die Hauptabteilungen insoweit überflüssig sind, als ihre gegenwärtigen Aufgaben von anderen Strukturen übernommen werden können.

Dies führt zu einer klaren Trennung von strategischen Kompetenzen und operativen Kompetenzen. Letztere müssen, wie bereits erwähnt, von den Sektorabteilungen und den Querschnittabteilungen übernommen werden. Die strategischen Kompetenzen dagegen würden auf die Direktion übertragen. Die Abschaffung der Hauptabteilungen bedeutet gleichzeitig, dass die Struktur und die Funktion der Direktion sich ändern müssten. Die Delegation von Entscheidungskompetenzen auf die verschiedenen operativen Abteilungen würde es der Direktion erlauben, sich bei der Führung der Sektoralabteilungen und der Querschnittabteilungen auf die strategischen Fragen zu beschränken. Diese strategische Führung würde auch eine Arbeitsplanung ermöglichen, die sich nach einer gesamtheitlichen Sicht der zu erfüllenden Aufgaben richtete. Im Entscheidungsprozess müsste die Direktion eher Schiedsrichterfunktionen als Entscheidungsfunktionen im engeren Sinn übernehmen. Nach Ansicht der Direktion des BUWAL würde die Abschaffung der Hauptabteilungen und dementsprechend die Verringerung der Mitgliederzahl in der Direktion Probleme in Bezug auf die Koordination auf operativer Ebene und eine Arbeitsüberlastung für die Direktion beim Fällen von Entscheidungen mit sich bringen.

Nach Meinung der GPK trifft diese Feststellung nur zu, wenn die zukünftige Struktur keine wesentlichen Aenderungen in bezug auf die Koordination und die Organisation der strategischen und operativen Kompetenzen enthielte. Die Arbeitsorganisation würde dagegen bei einer Organisation des Amtes nach dem Prinzip der Matrixstruktur, welche zwei Aufteilung in zwei Gruppen von Abteilungen (Sektoralabteilungen und Querschnittabteilungen) vorsieht, ganz andere Formen als gegenwärtig bekommen.

Die GPK hat ferner die Ergebnisse aus den Untersuchungen zu Fragen der Arbeitsorganisation und der Personalprobleme geprüft. Die Ueberlegungen der Experten basieren auf der Beobachtung, dass im Amt offensichtliche Führungs-

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problème bestehen. Erwähnt sei insbesondere: Das Amt verfügt weder über ein Organisationsreglement noch über Leitlinien (mit Ausnahme der Bereiche Luftreinhaltung und Abfall); die zentralen Dienste und speziell der Direktionsstab haben sehr viele und sehr.unterschiedliche Funktionen zu erfüllen; es fehlt eine klare Beförderungspraxis, und die Fachkenntnisse der Mitarbeiter werden nicht immer genügend ausgenützt. Die Prüfung der erforderlichen Massnahmen zur Behebung dieser Mängel ist Sache der Direktion des Amtes. Die Kommission ist der Ansicht, die Mängel in der Funktionsweise zu beheben, soweit sie die Qualität der Leistungen des Amtes beeinträchtigen.

Ein Anliegen der Kommission bestand darin, in Erfahrung zu bringen, ob die Umstrukturierung im Gefolge des McKinsey-Berichts, welche zur Schaffung des BUWAL geführt hatte, nicht eher eine Umgruppierung von selbständigen Abteilungen als eine Zusammenlegung von verschiedenen Aufgaben, die zuvor in getrennten Aemtern verteilt waren, darstellte. Die Experten kommen zum Schluss, dass die gegenwärtige Funktionsweise eher einer Umgruppierung zu einer Gruppe als in ein Amt entspricht. Das Amt umfasst neben drei zentralen Hauptabteilungen (Natur- und Landschaftsschutz, Wasser- und Bodenschutz, Immissionsschutz) zwei Einheilen, die faktisch und de jure autonom sind: die Forstdirektion und die Landeshydrologie und -geologie. Die Stellung der Forstdirektion innerhalb des Amtes ist bereits anlässlich der Diskussion über das Prinzip der Trennung der Schutz- und der Nutzungsfunktionen erörtert worden. Die Eingliederung der LHG in das BUWAL scheint ihrerseits offensichtlich nichts mit ihren Aufgaben zu tun zu haben. Dieses Problem ist bereits in einem der McKinsey-Berichte aufgeworfen worden und ist gegenwärtig Gegenstand einer Untersuchung einer Arbeitsgruppe "Integration Messnetze Umweltdaten" des EDI im Rahmen des EFFI-QM-BVProgramms. Es erscheint wünschenswert, dass das LHB mit anderen Instituten, die Messnetze betreiben (SMA, Eidg. Institut für Schnee- und Lawinenforschung Weissfluhjoch/Davos) zu einem Amt für Umweltbeobachtung zusammengefasst wird.

Die Kommission hat auch Kenntnis genommen von den Problemen, die gemäss dem Bericht zwischen der politischen Führung des Departements und den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern des Amts bestehen. Die Lösung dieser Probleme, soweit sie die Wirksamkeit der Arbeit beeinträchtigen können, ist Sache des Departementschefs. Allerdings zeigen die Ergebnisse der Evaluation, dass die Lösung sich auf die Art und Weise beziehen muss, wie die Festlegung der Prioritäten in der Umweltpolitik durch den Departementschef den operativen Einheiten vermittelt wird.

Wenn die Festlegung von Prioritäten nicht von einer für alle erkennbaren und verständlichen Festlegung der strategischen und operativen Ziele begleitet wird, erge-

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ben sich Bereiche der Unsicherheit, die der Einheit der Doktrin in diesem Arbeitsbereich schädlich sind. Diese Unsicherheiten bewirken auch Unklarheiten in bezug auf die Aufgaben des Amtes und dementsprechend interne Konflikte im Amt.

Die Kommission ist der Meinung, dass die Schwierigkeiten in den Beziehungen zwischen der politischen Führung und den Mitarbeiter/innen des Amtes ebenfalls auf institutionelle Probleme zurückzuführen sind. Die bestehenden Institutionen reichen wahrscheinlich nicht dafür aus, Schwierigkeiten beim Vollzug der Umweltpolitik auf politischer und administrativer Ebene auf optimale Weise zu regeln. Die am Anfang des Kapitels erwähnten, spezifischen inneren Probleme dieser Politik, wie ihre hohe Komplexität und der Grad ihrer Neuheit, erfordern wahrscheinlich die Schaffung neuer Institutionen. Wir denken hier im besonderen an eine ausserparlamentarische Kommission, eine Eidgenössische Umweltschutzkommission, die paritätisch aus Vertretern der Verwaltung, von betroffenen Organisationen und Gruppierungen und der Wissenschaft zusammengesetzt ist.

6. Empfehlungen Die Empfehlungen der Kommission gehen von folgenden Feststellungen aus: Die gegenwärtige Struktur des BUWAL ist nicht geeignet, die Wirksamkeit des Vollzugs in der Umweltpolitik optimal zu gewährleisten. Die von der GPK ausgewählten Untersuchungsbereiche zeigen, dass ein ursächlicher Zusammenhang zwischen der Art und Weise, wie das Amt strukturiert ist, und der Qualität seiner Leistungen besteht. Die gegenwärtige Struktur hat sich zwar in einer Reihe von Bereichen bewährt (zum Beispiel Luftreinhaltung), aber sie war nicht in der Lage, eine optimale Einheit und Durchschlagskraft der Umweltpolitik sicherzustellen. Diese Feststellung gründet sich auf die Tatsache, dass der Vollzug viele innere Aspekte der Umweltpolitik berücksichtigen muss, die ihrerseits Rückwirkungen auf die Struktur und den Verwaltungsablauf haben.

Um eine qualitativ hochstehende Leistung erbringen zu können, muss man einen ganzheitlichen Ansatz zugrundelegen. Die Verwaltung hat den Auftrag, die politischen Entscheide zu vollziehen, und sie muss ihre Tätigkeit an den Zielen ausrichten, die ihr vorgegeben sind, und dabei die Mittel verwenden, die ihr für die Erreichung dieser Ziele zur Verfügung stehen, und auf Wirksamkeit bedacht sein.

Neben der Optimierung des Nutzens bei der Allokation der verfügbaren (finanziellen, materiellen und menschlichen) Ressourcen und der Rationalisierung

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der Arbeitsmethoden (Informatik, Büroorganisation) setzt die Verbesserung der Effizienz auch die Schaffung von Strukturen voraus, die zur Erreichung der vorgegebenen speziellen Ziele einer vorgegebenen Politik optimal geeignet sind. Der blosse Versuch, die Mittel den Aufgaben anzupassen, reicht für eine qualitativ hochstehende Leistung nicht aus.

Aufgrund dieser Ueberlegungen kommt die GPK zum Schluss, dass die Vorschläge der Experten in bezug auf die Struktur eines Amtes, das mit dem Umweltschutz beauftragt ist, geeignete Lösungen für diese Probleme enthalten.

Die folgenden Empfehlungen fassen die Massnahmen zusammen, die die GPK als erforderlich erachtet, um die Qualität der Leistungen des Bundes in der Umweltpolitik zu verbessern:

6.1.

Bei der Festlegung der Verwaltungsorganisation in bezug auf die Umweltpolitik in ihrer Gesamtheit sollen die Aufgaben des Schutzes der Umwelt von jenen, die mit der Nutzung der entsprechenden Bereiche verknüpft sind, getrennt werden. Die einheitliche Anwendung dieses Prinzips führt zu folgenden Konsequenzen: 6.1.1.

Es soll ein departementsübergreifendes Organ wie etwa eine Delegation des Bundesrates für Umweltfragen geschaffen werden, dem die Aufgabe zukommt, bei Konflikten zwischen den Erfordernissen des Schutzes und der Nutzung die nötigen politischen Entscheidungen zu treffen.

6.1.2.

Die Aufgabenverteilung für den Umweltschutz im Bereich des Verkehrs soll reorganisiert werden: Der Bundesrat wird eingeladen, die Uebertragung der Aufgaben des Umweltschutzes, die gegenwärtig dem Bundesamt für Polizeiwesen anvertraut sind, an eine Sektion der Abteilung Luftreinhaltung zu überprüfen.

6.1.3.

Innerhalb des BUWAL sollen für den Bereich des Forstwesens die Schutzfunktion und die Nutzungsfunktion getrennt und auf zwei neu zu schaffende verschiedene Sektorale Abteilungen übertragen werden, eine Abteilung Waldschutz und eine Abteilung Waldnutzung.

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6.2.

In bezug auf das Amt, das mit der Erfüllung der Umweltschutzaufgaben betraut ist, zeigt die vorliegende Evaluation, dass die Verbesserung der Qualität der Leistungen von der Struktur abhängt, die für die Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben vorgesehen ist. Dazu muss die Möglichkeit einer Umstrukturierung der bestehenden Organisation gemäss den folgenden Prinzipien geprüft werden: 6.2.1.

Die Bedürfnisse einer integrierten Umweltpolitik erfordern interne Verbindungen, die sich gemäss dem Prinzip der Matrixstruktur organisiert denken lassen. Aus dieser Organisationsform leitet sich einerseits die Schaffung von Querschnittabteilungen ab (z.B. UVP, Schadstoffe, Abfälle, Sicherheitsrisiken, Umweltrecht), die mit der Behandlung von Geschäften betraut sind, die mehrere Umweltbereiche betreffen, und die sich demzufolge mit den Tätigkeitsbereichen mehrerer Sektoralabteilungen überlappen, die ihrerseits sich mit einem einzelnen Umweltbereich (Luft, Wasser, Lärm, Natur, Landschaft, Boden) befassen.

6.2.2.

Die Verbesserung der Wirksamkeit der Umweltpolitik erfordert eine Konzentration der Kräfte entsprechend den grossen Emittentengruppen. Deshalb sollen alle Sektoralabteilungen nach dem Vorbild der bestehenden Abteilung Luftreinhaltung so organisiert werden, dass jeder Emittentengruppe eine Sektion entspricht (emittentenorientierte Struktur).

6.2.3.

Die Wirksamkeit des Vollzugs'der Umweltpolitik hängt von einer klaren Abgrenzung der strategischen und operativen Kompetenzen ab. In diesem Sinne empfiehlt die Kommission: - Die Kompetenzen für operative Entscheidungen sind den Sektoral- und Querschnittabteilungen zu übertragen.

6.2.4.

Um die Entscheidungsprozesse in der Umweltpolitik zu verbessern, empfiehlt die Kommission die Schaffung einer ausserparlamentarischen eidgenössischen Umweltschutzkommission, die paritätisch aus Vertretern der Verwaltung, der

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betroffenen Organisationen und Gruppierungen und der Wissenschaft zusammengesetzt ist.

6.3.

In bezug auf seine eigentlichen Aufgaben erbringt die LHG keinen direkten Beitrag zum Umweltschutz. Die Ergebnisse der Evaluation zeigen, dass der Koordinationsbedarf zwischen dem LHG und den anderen Bereichen des BUWAL gering sind.

Die GPK empfiehlt dem Bundesrat, zu überprüfen, in welchem Mass die Funktionen der LHG mit anderen Institutionen, die Messnetze betreiben (SMA, Eidg. Institut für Schnee- und Lawinenforschung Weissfluhjoch/Davos), verknüpft werden sollen im Hinblick auf die Schaffung eines Amtes zur ständigen Beobachtung der Umwelt.

6.4.

Die GPK empfiehlt dem Bundesrat, die notwendigen Massnahmen für die Umstrukturierung des BUWAL zu ergreifen und dabei der Tatsache Rechnung zu tragen, dass die neue Struktur in der Lage sein soll, sich neuen Entwicklungen der Umweltpolitik anzupassen. Der Bundesrat wird gebeten, die GPK über seine Absichten zu informieren, wie er in Zukunft den Vollzug der Umweltpolitik auf der Grundlage der verschiedenen Optionen hinsichtlich der Schutz- und Nutzungsfunktionen gestalten will. Wir verweisen hier auf die von den Experten entwickelten Szenarien (s. Kap. 6 des Expertenberichts).

6.5.

Die juristische Analyse der Erlasse zum Umweltschutz hat einige Widersprüche und Unklarheiten bei der LRV und der UVPV an den Tag gebracht. Die GPK empfiehlt dem Bundesrat, diese Erkenntnisse bei der Revision der entsprechenden Erlasse zu berücksichtigen.

Die Geschäftsprüfungskommission ersucht den Bundesrat, ihr bis Ende 1992 mitzuteilen, welche Konsequenzen er aus diesem Bericht zu ziehen gedenkt.

Die Kommission wird im Laufe des Jahres 1993 sich über die Auswirkungen der ergriffenen Massnahmen berichten lassen.

Für die Fassung der Sektion Der Präsident: Bïugger Die stellvertretende Sekretärin: Bardin Arigoni Für die Fassung der Kommission Der Präsident: Seiler Rolf

1536

Bemerkung: Der Expertenbericht zur Evaluation des BUWAL von Prof. Dr. P. Knoepfel, IDHEAP Lausanne, ist erhältlich bei der EDMZ, Bern.

Abkürzungen

ASB

Bundesamt für Strassenbau

BAP

Bundesamt für Polizeiwesen

BAV

Bundesamt für Verkehr

BAWI

Bundesamt für Aussenwirtschaft

BLW

Bundesamt für Landwirtschaft

GSchutzG

Gewässerschutzgesetz

IDEHAP

Institut de Hautes Etudes en Administration Publique

LHG

Landeshydrologie und -geologie

LRV

Luftreinhalte-Verordnung

StoV

Stoffverordnung

USG

Umweltschutzgesetz

UVP UVPV

Umweltverträglichkeitsprüfung Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung

5508

1537

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Bericht der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrats an den Bundesrat über die Evaluation des BUWAL (Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft)1) vom 18. Mai 1992

In

Bundesblatt

Dans

Feuille fédérale

In

Foglio federale

Jahr

1992

Année Anno Band

3

Volume Volume Heft

29

Cahier Numero Geschäftsnummer

---

Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum

28.07.1992

Date Data Seite

1502-1537

Page Pagina Ref. No

10 052 302

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