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Vollzugsprobleme im Tierschutz Bericht über die Inspektion der Geschäftsprüfungskommission des Ständerates an den Bundesrat vom 5. November 199

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Übersicht Der Tierschutz hat in der Schweiz in den letzten Jahren merkliche Fortschritte erzielt.

Am weitesten entwickelt ist er - im Bereich der baulichen Investitionen, weniger - in bezug auf die betrieblichen Anpassungen und im praktischen Verhältnis von Mensch und Tier.

Wenn auch das Tierschutzgesetz massgeblich zu dieser Entwicklung beigetragen hat, sind doch die gesetzlichen Anforderungen manchenorts noch nicht erfüllt. Die Anstrengungen von Bund, Kantonen und Privaten müssen verstärkt werden.

Dabei ist das Schwergewicht von polizeilichen und administrativen Massnahmen wegzunehmen und auf Information, Motivation und Vereinbarung von Zielen zu legen. Qualitative Vorgaben sind quantitativen Massstäben vorzuziehen, Tierschutz verlangt die Entwicklung einer besseren Grundeinstellung zum Tier.

Tierschutz kostet etwas, bringt aber auch Vorteile. Seine wirtschafllichen Folgen können so gestaltet werden, dass sie tragbar sind. Dies bedingt in Einzelßllen eine flexible Haltung aller Beteiligten, ohne Preisgabe des grundsätzlichen Ziels.

Die Zusammenarbeit von Bund und Kantonen sowie die kantonalen Vollzugsstrukturen sind zu verbessern. Die Anliegen des Tierschutzes sind beim Vollzug anderer Politikbereiche - insbesondere in der Landwirtschaft - stärker zu beachten.

Für die Nutz- und Heimtiere ist eine wesentliche Besserung vor allem über die Ausbildung der Tierhalter anzustreben.

Wieviele Schlachtungen notwendig sind, entscheidet die Bevölkerung als Konsumentenschafi. Damit jedenfalls das Vorgehen beim Schlachten tiergerechter wird, braucht es ein gesamtschweizerisches Konzept und einheitliche Vorschriften. Der Verdrängungswettbewerb unter Schlachthöfen muss behoben werden.

Die Qualzucht von Heimtieren aus ästhetischen Gründen, die der Gesundheit des Tieres schaden, muss als besondere Form der Tierquälerei verboten und bekämpft werden.

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Bericht l

Vorgeschichte

Das Tierschutzgesetz vom 9. März 1978 (TSchG) ist seit dem 1. Juli 1981 in Kraft.

Zehn Jahre danach sind die letzten Übergangsfristen abgelaufen. Dennoch hat sich gezeigt, dass Forderungen des Tierschutzgesetzes nicht oder nur zum Teil erfüllt sind. Zahlreiche parlamentarische Vorstösse und Eingaben Dritter an die Geschäftsprüfungskommissionen weisen auf Mängel hin, denen die Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates bei der Behandlung der Geschäftsberichte des Bundesrates für die Jahre 1990 und 1991 nachgegangen ist. Sie hat ihre Feststellungen im Zusammenhang mit einer Aufsichtseingabe des Vereins gegen Tierfabriken am 26. August 1992 dem Bundesrat bekanntgegeben (vgl. den Bericht der GPK an die eidgenössischen Räte über die Inspektionen und Aufsichtseingaben im Jahre 1992, BB1 1993 II 310 ff.).

In den 15 Jahren seit dem Erlass des Tierschutzgesetzes ist in der Öffentlichkeit eine Sensibilisierung für Fragen zum Umgang des Menschen mit Tieren spürbar geworden. Der Schutz der natürlichen Tierwelt vor Eingriffen durch den Menschen bildet vor allem Gegenstand der Auseinandersetzungen um die Erhaltung gefährdeter Tierarten und um gentechnologische Experimente am Tier. Aber auch in bezug auf die Nutztierhaltung und Fleischgewinnung hat sich das allgemeine Bewusstsein verändert. Sowohl der Wissensstand wie auch die Werthaltung haben sich innerhalb von 15 Jahren entwickelt, so dass heute nicht mehr alles als richtig und hinreichend betrachtet werden kann, was beim Erlass des Gesetzes oder der Verordnung angemessen erschien.

Die Geschäftsprüfungskommission des Ständerates hat es sich daher zur Aufgabe gemacht, den im Bereich des Tierschutzes erreichten Stand festzuhalten und aus heutiger Sicht nach Verbesserungsmöglichkeiten zu fragen. Sie hat daher im Inspektionsprogramm 1993 den Tierschutz als Schwerpunkt bestimmt. Die Kommission des Nationalrates hat ihr die weitere Verfolgung ihrer Anliegen übertragen.

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Gegenstand und Vorgehensweise

Die für das Volkswirtschaftsdepartement zuständige Sektion 11 sah sich angesichts der Fülle möglicher Themen zum Tierschutz veranlasst, den Gegenstand einzugrenzen. Zunächst schloss sie Probleme des Artenschutzes und der tierquälerischen Behandlung im Ausland aus ihrem Blickkreis aus, weil der Kontrollbereich der Geschäftsprüfungskommissionen in erster Linie den Vollzug von Bundesgesetzen im Inland betrifft. Ferner verzichtete sie auf den Themenkreis der Tierversuche, weil diese eben erst im Anschluss an die Tierschutzinitiativen im Tierschutzgesetz neu geregelt worden sind (Revision des Tierschutzgesctzes vom 22. März 1991).

Das Schwergewicht der Inspektion wurde auf die Nutztierhaltung (Rinder, Schweine, Geflügel) gelegt. Da die Probleme der Schlachtung damit in engem Zusammenhang stehen, wurden sie ebenfalls eingeschlossen. Um das Thema nicht allzusehr auf die Belange der Landwirtschaft einzuengen, wurden auch einige Fra-

" Sektion V2: HH SR Seiler Bernhard (Vorsitz), Bisig, Bloetzer und Iten Andreas 620

gen zur Heimtierhaltung gestellt, d. h, zum Verhältnis der Bevölkerung insgesamt zum Halten von Haustieren.

Die Sektion hat sich eine umfangreiche Dokumentation verschafft und insgesamt neun Sitzungen durchgeführt ". Sie hat dabei ausgiebig Vertreter des Bundesamtes für Veterinärwesen und Vertreter der Tierschutzbehörden der Kantone Bern, Zug, St. Gallen, Freiburg, Thurgau und Waadt angehört. Sie liess sich die Standpunkte des Schweizer Tierschutzes, des Schweizerischen Bauemverbandes und des Bundesamtes für Landwirtschaft vortragen und hörte Experten zur Heimtierhaltung und zur Tierethik an. Im Kanton St. Gallen besichtigte sie die Haltung von Nutztieren und Heimtieren sowie einen Schlachthof. Ihre Schlussfolgerungen besprach sie aufgrund des Entwurfs zum vorliegenden Bericht mit dem Vorsteher des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartementes, Herrn Bundesrat Delamuraz.

Die Geschäftsprüfungskommission des Ständerates genehmigte den vorliegenden Bericht am 5. November 1993.

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Allgemeine Fragen Grundsätzliches zur Tiernutzung Die neue Tierethik, von der das Tierschutzgesetz ausgeht, achtet die Tiere um ihrer eignen Würde willen. Massstab für den Umgang der Menschen mit Tieren muss deren Wohlbefinden sein. Die wirtschaftlichen Folgen des Tierschutzes sind erheblich - sie dürfen aber nicht als Hindernis gewertet werden, sondern nur als Problem, das gelöst werden muss.

Verschiedene Zeiten und Kulturen haben je eigene Beziehungen zwischen Mensch und Tier gepflegt. Heute entwickelt sich bei uns eine neue Sensibilität im Umgang mit der Natur und der Tierwelt. Erkenntnisse der Verhaltensforschung (Ethologie) und der Tierpsychologie machen uns wieder vermehrt bewusst, dass das Tier keine Sache ist, über die wir beliebig verfügen können. Wir stellen uns ethische Fragen zu unserem Verhältnis zu den Tieren. Unsere Freiheit im Umgang mit der Natur ruft nach Verantwortung im Verhältnis zum Tier. Diese Verantwortung für das Tier beginnt dort, wo wir in die Natur eingreifen und die Lebensverhältnisse der Tiere verändern. Die moderne Antwort auf diese Verantwortung ist der Tierschutz.

Tiere sind schon in der traditionellen Landwirtschaftsgesetzgebung der Schweiz um des Menschen willen geschützt worden. Diesem anthropozentrischen oder indirekten Tierschutz stellt das Tierschutzgesetz eine ethische Konzeption gegenüber, die auf der Überzeugung beruht, dass Tiere um ihrer selbst willen zu schützen sind.

Der ethische Tierschutz ist eine Übertragung moralischer Grundhaltungen, welche unsere Kultur prägen, auf das Verhältnis zum Tier. Dieses gilt danach weder als Sache noch als Mensch, sondern als Tierwelt mit eigener Existenzberechtigung. Da wir als zivilisierte Gesellschaft in Würde leben wollen, müssen wir auch mit der uns anvertrauten Tierwelt würdig umgehen. Im menschlichen Zusammenleben ver-

Insbesondere verwertete die Sektion 2 wissenschaftliche Arbeiten zum Thema, die ihr als Manuskript zur Verfügung gestellt wurden: Birgitta Rebsamen-Albisser. «Der Vollzug des Tierschutzrechts durch Bund und Kantone»; Markus Kaufmann, «Vergleich der Erhebungen der Kantone über den Vollzug der Tierschutzvorschriften in Rindvieh- und Schweinehaltungen».

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suchen wir eine Lebensform zu bilden, die Leiden vermindert und Gerechtigkeit für alle anstrebt. Zu dieser Lebensform unter Menschen gehört auch, dass wir eine friedliche und würdige Haltung gegenüber dem Tier entwickeln.

Ob wir diese Haltung dadurch sichern, dass wir Pflichten anerkennen, die wir den Tieren gegenüber zu erfüllen haben, oder ob wir soweit gehen, dass wir den Tieren selbst Rechte zusprechen, kann hier offen bleiben. In beiden Fällen gilt, dass den Tieren ein moralischer Eigenwert zuerkannt wird, der zu achten ist.

Bundesverfassung und Tierschutzgesetz gehen von einer Grundeinstellung des Menschen zum Tier aus, die von einer Mitverantwortung für diese Lebewesen geprägt ist. Das Bundesgericht spricht von einer Grundeinstellung, welche «das Tier als lebendes und fühlendes Wesen, als Mitgeschöpf anerkennt, dessen Achtung und Wertschätzung für den durch seinen Geist überlegenen Menschen ein moralisches Postulat darstellt» (BGE 775 IV 248 ff., 254).

Die Bundesverfassung schützt in Artikel 24"ovics Absatz 3 die «Würde der Kreatur» gegen Missbräuche der Fortpflanzungsmedizin und Gentechnologie. Der Tierschutzartikel 25bis der Bundesverfassung erhebt den Tierschutz zu einem mit Verfassungsrang ausgestatteten Rechtsgut. Geschützt wird das Tier nach Massgabe des Gesetzes vor ungerechtfertigten Verhaltensweisen des Menschen, durch die dem Tier Schmerzen, Leiden und körperliche Schäden zugefugt werden, oder durch die es Angstzuständen ausgesetzt ist. Den Bedürfnissen der Tiere ist in bestmöglicher Weise Rechnung zu tragen. Nach der Tierschutzverordnung sind Tiere so zu halten, dass ihre Körperfunktionen und ihr Verhalten nicht gestört werden und ihre Anpassungsfähigkeit nicht überfordert wird. Fütterung, Pflege und Unterkunft haben den Bedürfnissen der Tiere zu entsprechen. Leitprinzip der Ethik unseres Gesetzgebers ist damit das Wohlbefinden der Tiere (Art. l, Abs. l TSchG). Hingegen gewährt das Gesetz dem Tier keinen grundsätzlichen Anspruch auf Leben.

Tiere dürfen jedoch nicht mutwillig getötet werden.

Eine moderne Tierschutzethik wird sich nach Ansicht der Geschäflsprüfungskommission an folgende Kriterien zu halten haben: - Tiere sind weder als Mensch noch als Sache zu behandeln, sondern gemäss ihrer Würde als Kreatur nach einem selbständigen Massstab ihrer eigenen Bedürfnisse. Dabei sind ihre Gefühle zu achten, ihr Leiden ist zu vermeiden oder zu vermindern, ihr Lebenswille zu achten. Dies führt beispielsweise zu einer restriktiven Tiernutzung. Der Mensch ist frei, die Tierwelt zu nutzen, doch hat er diese Freiheit in Verantwortung und Respekt gegenüber den Tieren wahrzunehmen.

Ökonomische Interessen sind kein zureichender Grund, diesen Respekt zu verletzen. Die Nutztierhaltung darf Tiere z. B. nicht nach dem Vorbild industrieller Produktion zur Sache herabwürdigen. Wie viele Tiere überhaupt gemästet und geschlachtet werden müssen, hängt allerdings in erster Linie von der Haltung und der Lebensweise der ganzen Bevölkerung ab. Zentrale Richtschnur für die ticrgerechte Nutztierhaltung ist das Lebensprinzip der «drei B»: Beleuchtung, Bewegung, Beschäftigung. Nutz- und Heimtiere brauchen Tageslicht, Bewegungsfreiheit und Gelegenheit zum Spielen.

Diese Anforderungen sind heute im Grundsätzlichen unbestritten. Dennoch werden sie oft nicht erfüllt. Viele private Heimtierhalter neigen dazu, ihren Hund oder ihre Katze entweder zu vermenschlichen oder zu vernachlässigen. Viele Konsumenten haben ein irrationales Verhältnis zum Tier und zu dessen Fleisch, das sie essen. Oft verdrängen sie den Zusammenhang von Tier und Fleisch, oder aber sie überzeichnen die emotionale Bedeutung des Schlachtens. In der landwirt622

schaftlichen Nutztierhaltung ist während Jahrzehnten ein instrumentelles Verhältnis zur Tierzucht entwickelt worden, das unter dem Begriff «Tierproduktion» dem Muster industrieller Wirtschaftsprozesse nachgebildet worden ist.

Die Verwirklichung des Tierschutzes hat - vor allem in der Landwirtschaft beträchtliche wirtschaftliche Folgen. Für die ganze Schweiz wird der tierschutzbedingte Investitionsbedarf in der Landwirtschaft zwischen 2 und 3 Milliarden Franken geschätzt. Diese Aufwendungen sind angesichts des zunehmenden wirtschaftlichen Drucks auf die Landwirtschaft kurzfristig kaum zu erbringen. Viele Landwirte sind durch die Ungewisse Zukunft verunsichert. Sie fürchten die Folgen eines möglichen GATT-Abkommens oder eines Anschlusses an die EG.

Zahlreiche Gesetzesauflagen, wie das Gewässerschutz-, das Naturschutz-, das Heimatschutz-, das Raumplanungs-, das Umweltschutz- und das Tierschutzgesetz belasten die Landwirtschaft. Zusätzlich geraten die landwirtschaftlichen Produkte unter Preisdruck und das Einkommen der Landwirte verringert sich. Wo der Bauer seine Tierschutzmassnahmen ohne Beiträge von Bund und Kantonen durchführen muss, neigt er daher dazu, grössere Investitionen möglichst zurückzustellen.

Aber auch die Bauern sind durch die Publikationen und Informationen zum Tierschutzgesetz sowie durch kantonale Umfragen und durch die behördliche Kontroll- und Beratungstätigkeit für den Tierschutz sensibilisiert worden. Der Lemprozess zugunsten des Tierschutzes ist zumindest angelaufen. Neue Impulse dürfte er durch die neue Landwirtschaftspolitik erhalten, welche im Rahmen der Ökologischen Zielsetzung auch die Stellung der Tiere verändert hat und für die Gewährung von Direktzahlungen nach Artikel 3 le des Landwirtschaftsgesetzes verlangt, dass die Anliegen des Tierschutzes beachtet werden, - Das Mass, in welchem die Forderungen der neuen Tierethik verwirklicht werden können, ist unter diesen Bedingungen auch eine Frage des Geldes, das von den Privaten und von der öffentlichen Hand für diese Aufgabe eingesetzt wird. Langfristig ist aber auch aus wirtschaftlicher Sicht nur ein Leben mit der Natur - und nicht gegen sie - möglich, so dass wirtschaftliche Schwierigkeiten nie als Hindernis, sondern nur als Problem gewertet werden dürfen, das gelöst werden muss.

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Zur Konzeption von Gesetz und Verordnung Das Tierschutzgesetz steckt vor allem Ziele, die von der Verordnung und in der Praxis aber meist in polizeiliche Massnahmen umgesetzt werden. «Tiergerechtigkeit» beurteilt sich heute daher eher an der messbaren Erfüllung von Mindestvorschriften, denn am tatsächlichen Wohlbefinden der Tiere. Das Quantitative droht das Qualitative zu verdrängen. Eine neue Ausrichtung sollte wieder vermehrt das Qualitative betonen und die Massstäbe von Gesetz und Verordnung besser aufeinander abstimmen.

Artikel 25bis der Bundesverfassung ist eine reine Kompetenzvorschrift, die den Bund für zuständig erklärt, den Tierschutz zu regeln. Die Verfassung nennt lediglich die Bereiche, welche schwergewichtig zu erfassen sind, und bestimmt, dass der Vollzug der Bundesvorschriften den Kantonen obliegt, soweit das Gesetz ihn nicht dem Bund vorbehält. Materielle Grundsätze des Tierschutzes sind in der Verfassung nicht enthalten. Diese finden sich erst im Tierschulzgesetz, das als 'Rahmengesetz konzipiert ist und wiederum nur die Grundzüge regelt. Das Gesetz formu-

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liert vor allem Zielvorgaben qualitativer Art, nach denen die Praxis auszurichten ist. Dazu gehören das Wohlbefinden der Tiere, die Ausrichtung der Tierhaltung auf deren Bedürfnisse, das Vermeiden von ungerechtfertigten Schmerzen, Leiden oder Schäden sowie Angstzustände. Daneben schafft bereits das Gesetz gewisse Bewilligungspflichten, so für den Verkauf von Stalleinrichtungen und Aufstallungssystemen, zum Halten von Nutztieren, für den Handel und die Werbung mit Tieren, für die Haltung von Wildtieren und für Tierversuche. Schliesslich delegiert es dem Bundesrat die Kompetenz, Vorschriften über das Halten von Tieren zu erlassen, «namentlich über Mindestabmessungen, Beschaffenheit, Belichtung und Belüftung der Unterkünfte, Bewegungsdichte bei Gruppenhaltung sowie Anbindevorrichtungen» (An. 3 Abs. 3 TSchG).

Das Gesetz errichtet daneben auch Verbote und enthält Straft>estimmungen sowie Vorschriften über Verwaltungsmassnahmen des Bundes und der Kantone.

Die Tierschutzverordnung vom 27, Mai 1981 verwirklicht den gesetzlichen Auftrag einerseits in der Form von allgemeinen Tierhaltungsvorschriften, welche mit unbestimmten Rechtsbegriffen versuchen, die Ziele des Tierschutzgesetzes näher zu umschreiben. Anderseits formuliert sie detaillierte Mindestanforderungen für die Haltung von Nutztieren, namentlich von Rindvieh, Schweinen, Hauskaninchen und Hausgeflügel sowie spezielle Bestimmungen über Fütterung, Pflege, Beschäftigungs- und Auslaufmöglichkeiten für die Tiere und Vorschriften über Anbindevorrichtungen, Stalleinrichtungen, Stallböden und Beleuchtung. Der Anhang zur Tierschutzverordnung enthält genaue Mindestabmessungen für Standplätze, Boxen und Stalleinrichtungen und legt die maximale Belegungsdichte bei Gruppenhaltung fest.

Das Bundesamt für Veterinärwesen hat überdies zahlreiche Richtlinien und Informationsschriften zuhanden der Kantone verfasst. Es wäre darüber hinaus aber nach Artikel 33 Absatz l des TSchG sowie Artikel 71 der Tierschutzverordnung auch befugt, rechtsverbindliche Ausführungsvorschriften technischer Art zu erlassen.

Mit Ausnahme des Bewilligungsverfahrens für den Verkauf von Stalleinrichtungen und Aufstallungssystemen und des Vollzugs an der Zollgrenze und im internationalen Handel überträgt das Tierschutzgesctz den Vollzug den Kantonen. Der Bund beteiligt sich somit am Vollzug vor allem im Rahmen des grenztierärztlichen Dienstes sowie durch die Prüfung und Bewilligung von Stalleinrichtungen, mit denen die Tiere häufig in Berührung kommen. Die kantonalen Behörden können eine Reihe von Verwaltungs- und Strafmassnahmen ergreifen. Sie haben dazu seit 1991 das unbedingte Zutrittsrecht zu den Räumen, Einrichtungen, Fahrzeugen, Gegenständen und Tieren. Die Verwaltung kann einem Tierhalter, der seine Pflichten verletzt hat oder aus anderen Gründen zur Tierhaltung unfähig ist, das Halten eines Tieres dauernd oder vorübergehend verbieten. Sie kann die Tiere vorsorglich beschlagnahmen und nötigenfalls verkaufen oder töten lassen. Bei geringeren Mängeln kann die Vollzugsbehörde auch zum Mittel der Ersatzvornahme greifen und kleinere Anpassungen auf Kosten des säumigen Tierhalters vornehmen lassen.

Für solche Verwaltungsmassnahmen ist erforderlich, dass die Tiere stark vernachlässigt oder völlig unrichtig gehalten werden. Es braucht jedoch keine strafbare Tierquälerei vorzuliegen. Ist diese gegeben, so können Verwaltungsbehörden und Dritte den fehlbaren Tierhalter bei den Strafbehörden verzeigen. Die strafrechtliche Durchsetzung des Tierschutzes ist jedoch weniger wirksam als die verwaltungsrechtlichen Massnahmen, die immerhin bis zum Entzug der Existenzgrundlage gehen können.

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Der hier skizzierten Regelung von Gesetz und Verordnung liegt eine gemischte Konzeption des Tierschutzes zugrunde. Der Gesetzgeber versucht primär, Tierschutz über Zielvorgaben zu verwirklichen. Der Verordnungsgeber setzt diese Ziele aber überwiegend durch Verwaltungsmassnahmen polizeilicher Art um. In der Praxis hat dies zur Folge, dass der Tierschutz in der Schweiz im wesentlichen als Polizeiaufgabe konzipiert ist. Die bisherige Erfahrung weckt freilich Zweifel daran, ob dieser Ansatz gerechtfertigt ist. Tierschutz ist - wie auch etwa der Umweltschutz - wesentlich eine Erziehungsaufgabe, die nicht erzwungen werden kann. Ziele und Mittel des Tierschutzes stehen daher zum Teil in einem Spannungsverhältnis zueinander.

Dies zeigt sich auch an der Kritik, die von verschiedener Seite gegenüber der geltenden Regelung erhoben wird. Einerseits wird der Tierschutzverordnung vorgeworfen, sie sei unklar, schwer zu handhaben und unbestimmt oder gar widersprüchlich.

Diese Kritik betrifft unbestimmte Rechtsbegriffe folgender Art: Ställe sind «wenn möglich» durch natürliches Tageslicht zu beleuchten; Schweine müssen die Möglichkeit haben, sich «über längere Zeit» mit Stroh oder Raufutter oder «anderen geeigneten Gegenständen» zu beschäftigen; Schweine und Rindvieh müssen sich überdies «zeitweilig» ausserhalb der Standplätze bewegen können. Die Definition der «tiergerechten Haltung» verweist auf den Stand der Erfahrung und der wissenschaftlichen Erkenntnis. Ein Widerspruch wird etwa darin erblickt, dass die Tierschutzverordnung einerseits die Haltung von Schweinen auf Vollspaltenböden zulässt, anderseits die Beschäftigung der Schweine mit Stroh empfiehlt, das durch die Spalten hindurchfällt und die Abläufe verstopfen kann.

Ein grosser Teil der Tierschutzverordnung bemüht sich jedoch, der Unbestimmtheit qualitativer Vorgaben durch messbare Mindestvorschriften zu entrinnen. Dies hat insbesondere zu einer starken Betonung der baulichen Aspekte des Tierschutzes geführt, weil hier am ehesten messbare Kriterien gesetzt werden können. Hieran wird kritisiert, dass der Vollzug des Gesetzes auf diese Weise zu einem «Tierschutz in Zentimetern» verkomme, was zur Folge habe, dass eine Tierhaltung durchaus legal sein könne, ohne tiergerecht zu wirken. Der Griff nach messbarem Tierschutz sei letztlich untauglich, weil die Art, wie das Tier vom Menschen behandelt werde, sich grundsätzlich jeder Messung entziehe.

Das Bundesamt für Veterinärwesen setzt sich aus dieser Erkenntnis heraus bereits heute mit grossem Engagement für ein besseres Verständnis des Tierschutzrechts ein. Es berät die Kantone und bemüht sich in seinen Informationsschreiben und Richtlinien sowie mit Ausbildungstagungen, Vorträgen und Fachpublikationen darum, das Bewusstsein und die Kenntnisse der Behörden und der Tierhalter zu fördern. Es hat jedoch hiefür keinen rechtlichen Auftrag und nur beschränkte Mittel.

Generell fehlt im Tierschutzrecht (mit Ausnahme der Forschungsförderung) die Befugnis des Bundes, die Tierschutzbemühungen finanziell zu unterstützen.

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über die Motivation der Öffentlichkeit und die Erziehung aller Tierhalter möglich werden. Dass kantonale Vollzugsbehörden und Tierschutzorganisationen nach möglichst klaren Ausführungsvorschriften rufen, ist verständlich, doch lässt sich damit das Ziel gesamthaft nicht erreichen. Eine Präzisierung der Tierschutzvorschriften ist gewiss dort sinnvoll, wo Schwierigkeiten in der Praxis gelöst werden müssen; neue zwingende Vorschriften sind jedoch schon aus Gründen der wirtschaftlichen Tragbarkeit auf Neubauten sowie auf Umbauten, welche die Stallverhältnisse betreffen, zu beschränken. Grundsätzlich ist ein zielorientierter Vollzug gegenüber einer repressiven Vorgehensweise zu bevorzugen.

Künftige Änderungen in Verordnung und Gesetz sollten die qualitativen Aspekte des Tierschutzes betonen und die konstruktive Zusammenarbeit aller Beteiligten fördern. Langfristig lässt sich ein angemessenes Verhalten der Bevölkerung gegenüber der Tierwelt viel eher durch Einsicht und gesellschaftlichen Druck erreichen, als durch Zwangsvorschriften und polizeiliche Massnahmen.

Auch mit dieser Zielsetzung lassen sich klare Vollzugsaufträge an die Kantone formulieren.

Die unterschiedliche Konzeption von Gesetz und Verordnung führt dazu, dass unklar ist, nach welchem Massstab der kantonale Vollzug gemessen werden soll.

Die kantonalen Behörden halten sich zwangsläufig an die Tierschutzverordnung und gehen davon aus, dass diese den Willen des eidgenössischen Gesetzgebers angemessen konkretisiere. Sie vollziehen primär die klar bestimmten und kontrollierbaren Vorschriften. Wo diese aber nicht geeignet sind, das Wohlbefinden der Tiere zu garantieren, setzen sich die Behörden berechtigter Kritik am Vollzug des Tierschutzgcsctzcs aus. Es ist daher wichtig, die Massstäbe von Gesetz und Verordnung besser aufeinander abzustimmen.

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Zum Stand des Vollzugs Das Tierschutzgesetz hat positive Wirkungen gezeitigt. In manchen Bereichen muss allerdings ein bedauerliches Vollzugsdefizit festgestellt werden. Die Schwierigkeiten wurden lange unterschätzt. Sie lassen sich nur auf der Grundlage verbesserter Zusammenarbeit von Behörden und Privaten überwinden.

Es liegt im Auftrag der Geschäftsprüfung begründet, dass im vorliegenden Bericht - wie auch überwiegend in der Öffentlichkeit - vornehmlich von den Problemen beim Vollzug des Tierschutzes die Rede ist. Es wäre aber falsch, wenn der Eindruck entstehen sollte, das Tierschutzgesetz sei insgesamt wirkungslos geblieben.

Vielmehr hat es zu vielen wesentlichen und spürbaren Verbesserungen für die Tiere geführt. Bestehende Vollzugsmängel sind im Gesamtzusammenhang zu werten und entsprechend zu relativieren. Seit rund fünf Jahren stellt das Bundesamt für Veterinärwesen bei den Kantonen einen echten Umsetzungsprozess fest. Heute ist in den meisten Kantonen der gute Wille vorhanden, die Ziele des Gesetzes zu erreichen. Freilich hat auch der Bund lange Zeit die Lage in den Kantonen zu optimistisch eingeschätzt. Obwohl der Bund schon 1981 zuhanden der Kantone einen ausführlichen Mustererlass ausgearbeitet hatte, dauerte es noch sechs Jahre, bis der letzte Kanton seine Ausführungsvorschriften beschloss. Der Bundesrat hat diese Bestimmungen ausnahmslos genehmigt, auch wenn sie zum Teil nicht optimale Vollzugsbedingungen geschaffen haben.

Im internationalen Vergleich darf die schweizerische Tierschutzgesetzgebung als streng eingestuft werden, namentlich weil sie den gesamten Tierschutz für alle Wirbeltiere umfassend regelt, eine Reihe von Bewilligungsverfahren vorsieht und verbindliche Mindestabmessungen in der Tierhaltung vorschreibt. Eine Reihe ausländischer Staaten hat seit dem Erlass des schweizerischen Tierschutzgesetzes zum Teil ähnliche Vorschriften erlassen oder kennt in einzelnen Fragen strengere Regelungen als die Schweiz. So verbietet Schweden zum Beispiel den Kuh-Trainer (elektrisch geladener Draht Über dem Rücken der Kuh, welcher das Tier veranlasst, beim Kotlösen und Harnen nach hinten zu treten) und kennt eine strengere Regelung der Kastenstand- oder Anbindehaltung von Schweinen sowie ein Verbot der Haltung von Rindvieh ohne Weidegang während des Sommers. Grossbritannien hat die Anbinde- oder Kastenstandhaltung von Sauen verboten. Im Rückstand ist die Schweiz gegenüber dem Ausland vor allem in bezug auf die häufig vorkommende Anbindehaltung von Milchvieh (immerhin werden heute bei Neubauten vermehrt Laufställe gebaut).

Nach neuesten Untersuchungen ist im Bereiche der Nutztierhaltung in der Schweiz vor allem bei der Rindviehhaltung, aber auch bei der Schweinehaltung, ein Vollzugsdefizit im Tierschutz festzustellen. Diese Feststellung beruht auf der Grundlage der Selbstdeklarationsverfahren (Erhebungen mittels Fragebogen), die in gut der Hälfte aller Kantone durchgeführt worden sind, sowie aufgrund der Betriebskontrollen, die in zirka einem Drittel aller Kantone stattgefunden haben. Danach befinden sich rund drei Viertel aller Schweinebetriebe aus der Sicht der Tierschutzgesetzgebung in einem ordnungsgemässen Zustand. Bei den Rindviehbetrieben gilt dies allerdings laut Sclbstdcklarationcn nur für knapp 60 Prozent, laut Bctricbskontrollen sogar nur für gut 40 Prozent der Betriebe. Die Beanstandungen betreffen in den Rindviehbetrieben vor allem die ungenügenden Lägerabmessungen, die zu hohen Krippen, den ungenügenden Auslauf und das ungenügende Tageslicht. Mängel in den Schweinebetrieben betreffen die ungenügende Beschäftigung, die zu geringe 627

Fressplatzbreite, die ungenügende oder fehlende Bewegung der Galtsauen, das ungenügende Tageslicht und die ungenügenden Abmessungen der Kastenstände.

Im Vergleich zu den Rindviehhaltungen könnte hier mit einem viel geringeren finanziellen Aufwand für den Tierhalter ein viel grösserer Effekt im Tierschutz erzielt werden (dies sind die Ergebnisse der zitierten Arbeit von Markus Kaufmann). In der Geflügelhaltung geht es vor allem um das fehlende Tageslicht, um Mängel an Legenestem und Sitzstangen sowie um Käfighaltung und Uberbelegung. Einige Kantone haben noch über den Ablauf der zehnjährigen Einführungsfrist hinaus Ausnahmebewilligungen für die Batterie-Käfighaltung von Legehennen bewilligt. Die längste dieser Bewilligungen, die dem Bundesamt für Veterinärwesen bekannt ist, ist jedoch seither abgelaufen.

Von einigen Kantonen sind keine hinreichenden Angaben über den Stand des Vollzugs im Tierschutz verfugbar. Eine zuverlässige Beurteilung der Lage wird daher frühestens nach der auf Ende 1995 vorgesehenen Gesamterhebung zum Stand des Tierschutzes in der Schweiz möglich sein.

Die Besichtigungen, welche die Sektion der Geschäftsprüfungskommission durchgeführt hat, zeigen allerdings, dass auch bei Einhaltung der heute geltenden Tierschutzvorschriften naturwidrige Verhältnisse herrschen können: So verunmöglichen es Vollspaltenböden den Schweinen, im Stall mit Stroh ein Nestklima zu schaffen; im Kastenstand kann sich eine Muttersau während zwei Monaten fast gar nicht bewegen; Hühner in Volieren-Haltung verlieren in eineinhalb Jahren u. U.

den Grossteil ihres Gefieders ans Federpicken, das auch in Volieren-Haltung auftreten kann.

Die Bundesbehörden sind sich dieser Problematik durchaus bewusst. Sie haben daher die Tierschutzvorschriften seit dem Erlass des Gesetzes in verschiedener Hinsicht verfeinert und überarbeiten sie noch weiter. Beispielsweise werden die Spaltenböden überprüft, ebenso der elektrische Kuh-Trainer. Bereiche, deren Regelung zurzeit im Bund bearbeitet wird, sind neben Rindvieh, Schweinen, Geflügel, Wildtieren und Hcimtieren vor allem die Haltung von Pferden, die Haltung von Schafen und Ziegen, das Vermeiden züchtungsbedingter Schmerzen, Leiden oder Schäden bei der Tierzucht sowie die Tiertransporte und die Schlachtviehbetäubung. Vor kurzem haben die eidgenössischen Räte schliesslich das europäische Übereinkommen zum Schutz von Heimtieren gutgeheissen, das insbesondere das Coupieren des Schwanzes bei Hunden verbietet.

Laut dem Bericht einer Expertenkommission «Vollzug Tierschutzgesetz» zuhanden der Landwirtschaftsdirektoren-Konferenz vom Februar 1991 bestehen bei einem recht hohen Anteil der Nutztierbetriebe Mängel, die sich aber mit einem nicht allzu grossen materiellen Aufwand beheben lassen. Nur bei ungefähr zehn bis zwanzig Prozent der Betriebe sind grössere und zum Teil sehr kostspielige Anpassungen erforderlich, deren Finanzierung sowohl die Tierhalter wie auch die Vollzugsorgane vor nahezu unlösbare Probleme stellt. Das Schwergewicht sei auf Sanierungen zu legen, die mit einem erträglichen Kostenaufwand die Situation der Tiere spürbar verbessern. Die Expertenkommission gelangte zum Schluss, dass in den Vollzugsbehörden auf 5000 Nutztierbestände wenigstens ein vollamtlicher Fachmann erforderlich wäre.

Die Ursachen des VollzugsdeflziJs sind vielfacher An. Oft reicht die Kuntrullc dei Landwirtschaftsbetriebe nicht aus; insbesondere wird sie in verschiedenen Kantonen sehr unterschiedlich gehandhabt. Im allgemeinen geht es um personelle Probleme und damit um die zeitliche Überforderung der Vollzugsorgane, den Mangel

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an finanziellen Mitteln sowie um den ungenügenden Bekanntheitsgrad der Tierschutzgesetzgebung in der Öffentlichkeit, in der Landwirtschaft und bei den Behörden.

Eine wichtige Kontrollmassnahme hat der Bundesrat 1991 in die Tierschutzverordnung eingefügt. Die Kantone sind verpflichtet, auf Ende 1995 den Stand der Anpassungen der Tierhaltungen an die Tierschutzvorschriften zu ermitteln und dem Bundesamt für Veterinärwesen Bericht zu erstatten.

Nach Ansicht der Geschäftsprüfungskommission sind im Tierschutz, noch grosse Anstrengungen nötig, um die Ziele des Gesetzes zu verwirklichen: - Dabei sind die bisherigen Bemühungen fortzusetzen. Der Stand des Tierschutzes in der Schweiz dürfte sich aber in Zukunft nur durch konstruktive Zusammenarbeit von Behörden und Privaten wesentlich verbessern lassen. Ein negatives Beispiel fehlender Unterstützung privater Anstrengungen hat die zuständige Sektion im Berggebiet erlebt, wo ein initiativer Landwirt seinen Stall in tierschutzgerechter Art mit hohen Eigenleistungen saniert hat, dafür aber weder Investitionsbeiträge noch Betriebsberatung erhalten hat, weil der Aufwand und dadurch die Schuldenlast dank der günstigen Lösung die untere Subventionsgrenze nicht erreicht haben. Mangelnde Flexibilität und Koordination der Behörden und starre Vorschriften haben hier den berechtigten Unmut des Betroffenen hervorgerufen.

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Die Strukturen des Vollzugs Der bundesrätliche Vollzug leidet unter einer zu schwach ausgestalteten Oberaufsicht des Bundes, unter teilweise ungeeigneten Organisationsformen in den Kantonen sowie unter ungenügender Koordination und Kommunikation zwischen und innerhalb der verschiedenen Ebenen des Vollzugs,

Hauptmerkmal beim Vollzug des Tierschutzes ist - wie in andern Bereichen - die bundesstaatliche Struktur des Vollzugs. Gesetz und Verordnung haben im wesentlichen darauf verzichtet, dem Bund im Inland Vollzugskompetenzen zuzuordnen.

Das Bundesamt für Veterinärwesen erfüllt seine Aufgaben daher primär in der Form der Oberaufsicht über den kantonalen Vollzug (bereits erwähnt wurden die Ausnahmen des Bewilligungsverfahrcns für den Verkauf von Aufstallungssyslemen und Stalleinrichtungen, die Überwachung des internationalen Handels mit Tieren und tierischen Produkten sowie der Vollzug an der Zollgrenze).

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Inhalt und Kriterien dieser Oberaufsicht sind gesetzlich nicht klar definiert. Innerhalb der bundesstaatlichen Aufgabenteilung nach Artikel 3 der Bundesverfassung hat die Aufsicht des Bundes über die Kantone ihre spezifische Grundlage in Artikel 102 Ziffer 2 der Bundesverfassung. Danach hat der Bundesrat «für die Beobachtung ... der Gesetze ... des Bundes ... zu wachen». Auch dort, wo der Vollzug den Kantonen übertragen ist, verbleibt dem Bundesrat die Aufgabe, dafür zu sorgen, dass das vom Bund gesetzte Recht auch angewendet wird. Die Aufsicht, die der Bund wahrzunehmen hat, ist damit eine Rechtskontrolle. Wie weit auch Zweckmässigkeitsfragen in die Kontrolle einbezogen werden können, ist umstritten. Es handelt sich ohnehin um eine Verbandsaufsicht, das heisst, eine Aufsicht, die sich nicht an den kantonalen Beamten, sondern an den Kanton als Ganzes, vertreten durch seine Regierung, richtet. Daraus und aus dem Gebot der Bundestreue ergibt sich eine Zurückhaltung bei der Ausübung der Bundesaufsicht, die bezweckt, das Bewusstsein der Staatlichkeit und der Selbstverantwortung in den Kantonen zu wahren. Der Bund hat daher kraft Oberaufsicht kein Verfügungsrecht innerhalb des kantonalen Vollzugs. Hingegen kann er (beziehungsweise das im vorliegenden Fall zuständige Bundesamt für Veterinärwesen) Richtlinien erlassen, die zumindest den Charakter der Verwaltungsverordnung tragen. Er kann die Praxis eines Kantons beanstanden und ihn ermahnen, sich bundesrechtskonform zu verhalten. Er kann die Kantone verpflichten, Berichte und Meldungen zu erstatten. Er kann, wenn dies wie im Tierschutzgesetz vorgesehen ist, sich die Genehmigung von kantonalen Ausführungsvorschriften vorbehalten. Schliesslich kann er sich Beschwerderechte gegen Strafurteile der kantonalen Gerichte zusprechen. So haben die Kantone alle Strafurteile, die sie gestützt auf das Tierschutzgesetz aussprechen, der Bundesanwaltschaft zu melden. Das Bundesamt für Veterinärwesen prüft sie und kann der Bundesanwaltschaft beantragen, ein kantonales Rechtsmittel zu ergreifen.

Das Rechi zur direkten Inspektion ist das schärfste Mittel der Aufsicht. In der Lehre werden Zweifel daran angebracht, ob sich dieses Recht aus dem allgemeinen Oberaufsichtsrecht ableiten lasse. Die Praxis neigt eher dazu, dies zu bejahen (vgl.

die zitierte Arbeit von Frau
Rebsamen-Albisser, Seite 83). Im Bereich des Tierschutzes ist das Bundesamt für Veterinärwesen gesetzlich befugt, mit der sogenannten Amtsklage die kantonalen Behörden anzuhalten, Strafuntersuchungen einzuleiten und durchzuführen.

Alle diese Instrumente sind in der Praxis nach den Grundsätzen der Subsidiarität und der Verhältnismässigkeit einzusetzen. Die Bundesbehörden versuchen, mit dem mildesten Eingriff in die kantonale Hoheit das Aufsichtsziel zu verwirklichen.

Bei dieser Güterabwägung gelangen sie meist zum Schluss, dass auf Zwangsmassnahmen zu verzichten ist. So gelangt die Ersatzvornahme, die zum Teil auch unmittelbar aus der Bundesaufsicht abgeleitet wird, in der Praxis nicht zur Anwendung.

Das Bundesamt für Veterinärwesen konzentriert sich darauf, für den Vollzug des Tierschutzgesetzes günstige Rahmenbedingungen zu schaffen, indem es Anpassungen der Verordnung vorbereitet, Vollzugshilfen leistet und sich an der Ausbildung der kantonalen Fachstellen beteiligt. Seine Informationen beschafft es sich über die kantonalen Jahresberichte, über Umfragen, Auskünfte und Besichtigungen an Ort und Stelle, sowie durch die Überwachung der Ausführung von Aufträgen und Instruktionen an die kantonalen Instanzen.

Die Abteilung Tierschutz des Bundesamtes für Veterinärwesen ist auch so mit ihren Aufgaben voll ausgelastet. Die verfügbaren zehn Etatstellen einschliesslich der Prüfstellen für Stalleinrichtungen in Tänikon und in Zollikofen gestatten es

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nicht, die neu zugewiesenen Aufgaben umfassend zu erfüllen. Die Revision des Tierschulzgesetzes von 1991 im Bereich der Tierversuche hätte nach Auffassung des Amtes drei zusätzliche Stellen erforderlich gemacht, die bisher nicht zugeteilt worden sind. Diese Personalsituation erschwert es dem Amt insbesondere, seine Aufgabe der Information und Beratung in dem Ausmass zu erfüllen, das langfristig erforderlich ist.

Der Bundesrat hat den Kantonen keine Mindestvorschriften über die Organisation ihrer Tierschutzbehörden gemacht. Die Kantone haben sich daher praktisch durchwegs dafür entschieden, die tierschutzrechtliche Vollzugsaufgabe bereits bestehenden Verwaltungsbehörden zuzuweisen. In der Regel liegt die Hauptverantwortung dafür bei den kantonalen Veterinärämtern oder beim Kantonstierarzt. Zum Teil sind aber die unterschiedlichsten Departemente verantwortlich erklärt worden, so das Landwirtschaftsdepartement, das Polizeidepartement, das Gesundheitsdepartement oder das Landeshauptmannamt. Aufgeteilt sind die Kompetenzen in den Kantonen Bern, Schwyz, Nidwaiden, Aargau, Schaffhausen, St. Gallen, Thurgau und Appenzell Innerrhoden. Im Kanton Freiburg (bis vor kurzem auch im Kanton Thurgau) sind die Regierungsstatthalter in ihrem Amtsbezirk für den Tierschutz zuständig.

Diese Zuweisung einer neuen Aufgabe an bestehende Dienste ist zwar kostensparend, fördert aber die Durchsetzung der neuen Aufgabe in der Regel wenig. Insbesondere haben die Funktionen des Kantonstierarztes im Gebiet der Fleischschau und des Tierseuchenwesens Vorrang vor dem Tierschutz, denn zusätzliche Aufgaben dürfen den Kantonstierarzt bei der Erfüllung seiner Hauptaufgabe nicht behindern (so die Tierseuchenverordnung des Bundes in Art. 3 Ziff. 3). Unter diesen Voraussetzungen ist eine rasche Umsetzung des Bundesrechts nicht zu erwarten.

Zudem verlangt das Bundesrecht selber relativ wenig von den Kantonen. Sie erfüllen ihre Bundespflicht bereits, wenn sie die Tierhalter Über die Rechtsvorschriften orientieren und bei Bekanntwerden von Rechtsverletzungen einschreiten. Systematische Kontrollen sind von Bundesrechts wegen weder im Nutztier- noch im nicht gewerblichen Heimtierbereich vorgeschrieben. Daher bestehen heute in bezug auf die Nutztiere verschiedenartigste Kontrollkonzepte nebeneinander: - systematische Stallkontrolle durch Inspektion der landwirtschaftlichen Betriebe an Ort und Stelle, - systematische Erhebung mittels Selbstdeklaration der Landwirte, - stichprobeweise Kontrolle einzelner Betriebe, - Betriebskontrolle nur aufgrund von Anzeigen oder bei dringendem Verdacht eines Missstandes.

Hinzu kommt, dass die Tierärzte, die in der Praxis den besten Einblick in die Stallverhältnisse haben, nicht verpflichtet sind, Missstände dem Kantonstierarzt anzuzeigen. Auch amtliche Tierärztinnen und Tierärzte (Kreistierärzte, Bezirkstierärzte), die zugleich eine private Praxis führen, befinden sich gegenüber ihrer Klientschaft in einem Interessenkonflikt und zögern in der Regel mit Sanktionen gegen ihre Kunden.

Insgesamt ist der Vollzug der Tierschutzgesetzgebung von Kanton zu Kanton sehr verschieden. Einige Kantone sträuben sich sogar gegen die Oberaufsicht des Bundes und betrachten diese als Einmischung in ihre Angelegenheiten. In mehreren Kantonen stellen sowohl die Tierschutzorgane wie auch das Bundesamt fest, dass die Zusammenarbeit unter den verschiedenen Dienststellen des Kantons, welche einen Einfluss auf die Erfüllung der Tierschutzvorschriften haben können, schlecht

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ist. Zusammenzuwirken hätten in der Regel die Baubewilligungsbehörden, die Raumplanungsbehörden, die Gewässerschutzbehörden und die Lärmschutzinstanzen, aber auch die Meliorationsämter und Landwirtschaftsdepartemente. Zum Teil wendet jeder dieser Dienste nur seine eigene Gesetzgebung an und versäumt es, die Koordination mit den anderen Diensten zu suchen.

Unter den Kantonen wird die Koordination durch die interkantonale Konferenz der Kantonstierärzte gefördert. Dieses Fachgremium dient dem Austausch von Meinungen und der Erarbeitung von Empfehlungen. Dem Bundesamt, das diese Konferenzen präsidiert, erleichtert dieses Gremium den erforderlichen persönlichen Kontakt, die direkte Information aus der Praxis und die Einflussnahme auf den kantonalen Vollzug.

Aus der Sicht der Geschäfispriifiingskommission sind folgende Probleme besonders hervorzuheben: ~ Die Befugnisse des Bundes bei der Oberaufsicht über die Kantone sind nicht klar genug umschrieben. Das Bundesamt für Vetcrinärwesen braucht einen Auftrag zu Inspektionen und sollte sein Beschwerderecht vermehrt nutzen.

Ein Minimalerfordernis stellt die Schaffung einer Koordinationsstelle dar, wie sie etwa im Kanton Bern geschaffen worden ist, die Informationen sammelt und vermittelt sowie Aufgaben einer Gesarntleitung übernimmt.

Die Kommunikations- und Koordinationsprobleme zwischen Bund und Kantonen und innerhalb derselben sollten unter den verantwortlichen Stellen offen ausgesprochen werden, zum Beispiel an Jahreskonferenzen unter den Tierschutzbeauftragten und den zuständigen Mitgliedern der Kantonsregierungen im Beisein des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements.

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Vernetzung von Tierschutz und anderen Politikbereichen Andere Sektoren der Bundespolitik, die mit dem Tierschutz verknüpft sind, werden oft vollzogen, ohne den Anliegen des Tierschutzes gebührend Rechnung zu tragen. Vor altem die landwirtschaftlichen Subventionen und Bewilligungen sollten vermehrt mit Auflagen zum Schutz der Tiere verknüpft werden.

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Der Vollzug des Tierschutzes ist eng mit der Erfüllung anderer Staatsaufgaben verknüpft, so zum Beispiel mit der Lebensmittelpolizei, mit der Baupolizei und dem Raumplanungsrecht sowie vor allem mit der Landwirtschaftspolitik.

Zur Lebensmittelpolizei liegt die Schnittstelle beim Schlachten. Hier zeigt sich, dass tiergerechte Haltung in der Regel auch der Fleischqualität förderlich ist. Konkret äussert sich der Zusammenhang in der Doppelaufgabe des Fleischschauers, lebensmittelpolizeiliche und Tierschutz-Aspekte gemeinsam zu werten (vgl. hinten Ziff. 42).

Eine wichtige Verknüpfung besteht zum Bau- und Raumplanungsrecht. Auch wenn das Baubewilligungsverfahren nicht ausdrücklich auf die Tierschutzgesetzgebung verweist, sind die Baupolizeibehörden doch gehalten, die gesamte Rechtsordnung von Bund und Kantonen zu wahren. Damit haben sie bei der Bewilligung von Stallbauten, Tierheimen und Tierhandlungen die Anforderungen des Tierschutzes zu beachten. Dem wird am besten Rechnung getragen, wenn die Tierschutzbehörden in das Bauverfahren einbezogen werden. Solche Mitberichtsverfahren dürften jedoch in der Praxis die Ausnahme bilden.

Das Raumplanungsrecht sollte dem Tierschutz besondere Beachtung schenken, weil tiergerechte Mastbetriebe oder Tierheime Ausnahmebewilligungen in der Landwirtschaftszone notwendig machen können. Im Gegensatz zu industriellen Tierbetrieben erfüllen nämlich tierfreundliche Boden- oder Freilandhaltungen das Erfordernis der Standortgebundenheit in der Landwirtschaftszone. Zudem sollten sogenannte Bauernhofzonen im Baugebiet nur dort vorgesehen werden, wo die Tierschutzanforderungen erfüllbar sind, das heisst, wo die Bauweise den Viehtrieb auf die Weide nicht verhindert oder wo wenigstens ein Laufhof (Stall mit Auslauf) errichtet werden kann.

Die Bau- und Raumplanungsbehörden haben den Tierschutz durch verfassungskonforme Auslegung der planungs- und baurechtlichen Generalklauseln und Rahmenbestimmungen in ihre Beurteilungskriterien einzubeziehen.

Die wichtigste Beziehung besteht zur Landwirtschaftspolitik. Zum einen gehört der Tierschutz mit zur neuen Ausrichtung der Landwirtschaftspolitik auf ökologische Zielsetzungen, zum andern bieten zahlreiche staatliche Interventionen in der Landwirtschaft Gelegenheit, dem Tierschutzgedanken Nachachtung zu verschaffen: Die Landwirtschaft wird in Zukunft einer immer stärkeren internationalen Konkurrenz durch grössere Anstrengungen zur Reduktion ihrer Kosten begegnen müssen. Sie wird ihre Produktivität verbessern müssen, ohne die Produktionsmenge ausdehnen zu können. Gleichzeitig wird sie auf Natur und Umwelt zusätzlich Rücksicht zu nehmen haben. Diese veränderten Rahmenbedingungen haben die Bundesbehörden veranlasst, den Leistungsauftrag der Landwirtschaft zu überprüfen. Neu hat die Pflege der natürlichen Lebensgrundlagen und der Landschaft gegenüber der Produktion und der Versorgungssicherheit ein grösseres Gewicht erhalten. Hauptinstrument der neuen Landwirtschaftspolitik sind die Direktzahlungen, welche eine teilweise Entlastung der Produktepreise von ihrer einkommenspolitischen Funktion bewirken und besonders umweltschonende Bewirtschaftungsformen fördern sollen. In diesem Rahmen bilden vor allem Meliorationsprojekte und Investitionshilfen Ansatzpunkte zur Förderung des Tierschutzes.

Das landwirtschaftliche Meliorationswesen erfasst neben Güterzusammenlegungen und anderen Bodenverbesserungen vor allem Projekte im landwirtschaftlichen Hochbau und damit auch Stallsanierungen, welche in hohem Masse tierschutzrele-

25 Bundesblau 146. Jahrgang. Bd. I

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vant sind. Die kantonalen Meliorationsämter sind daher aufgerufen, im Rahmen ihrer Tätigkeit auch die Tierschutzgesetzgebung zu vollziehen.

Zur Verbesserung der Produktionsgrundlage bäuerlicher Betriebe stellt der Bund den Kantonen unverzinsliche Darlehen zur Gewährung von Investitionskrediten zur Verfügung, In den Kantonen gewähren die landwirtschaftlichen Kreditkassen auf dieser Grundlage den Gesuchstellem Kredite nach den Bedingungen des Bundesgesetzes über Investitionskredite und Betriebshilfe in der Landwirtschaft, Dabei haben sie die agrarpolitischen Zielsetzungen zu berücksichtigen und insbesondere auch auf die Anliegen des Tierschutzes zu achten.

Schliesslich sieht Artikel 3 li des Landwirtschaftsgesetzes Direktzahlungen vor für Produktionsformen, die besonders naturnah oder tjergerecht sind. Auch hier können die Kantone den Vollzug anerkannten Organisationen übertragen, die dabei die Anforderungen des Tierschutzes zu beachten haben. Dessen Anliegen sind allerdings nicht nur im Rahmen von Artikel 316, sondern auch bei den Ausgleichszahlungen nach Artikel 3 \a zu beachten (Abs. 5 Bst. b). Somit ist bei sämtlichen Direktzahlungen in einem geeigneten Verfahren dafür zu sorgen, dass die Einhaltung der Tierschutzvorschriften Voraussetzung für die Gewährung von Beiträgen bildet. Dies gilt auch für die Gewährung von Tierhalterbeiträgen nach Artikel 19a und c des Landwirtschaftsgesetzes und für die Stallbaubewilligung nach Artikel 19rf, auch wenn der Tierschutz hier nicht ausdrücklich unter den Bedingungen erwähnt ist, Nach den Erkenntnissen der Geschäftsprüfungskommission ist das Zusammenwirken der Behörden in Bund und Kantonen, die auf diese Weise den Tierschutz fordern könnten, in doppelter Hinsicht mangelhaft: - Zum einen kommt es immer wieder vor, dass eine Fachbehörde nur das ihr ausdrücklich zum Vollzug übertragene Gesetz anwendet und den Tierschutz ausser acht lässt; zum andern bedeutet in der Praxis die Wendung «Beachtung der Anforderungen des Tierschutzes» lediglich, dass Beiträge oder Bewilligungen verweigert werden, wenn gegen den gesuchstellenden Tierhalter ein rechtskräftiges Strafurteil wegen Verletzung von Tierschutzvorschriften vorliegt. (Auf diese Weise schränken z. B. die beiden Direktzahlungs-Verordnungen den gesetzlichen Auftrag ausdrücklich ein). Der Auftrag an die Behörden zur Beachtung des Tierschutzes wird aber erst erfüllt, wenn sie im Rahmen ihrer Tätigkeit von Amtes wegen prüfen, ob im betreffenden Betrieb die Tierschutzvorschriften eingehalten werden.

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Ausgewählte Problembereiche

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Nutztierhaltung Das bisherige Vollzugskonzept führt dazu, dass der bauliche besten verwirklicht wird, während die betrieblichen Aspekte das Verhältnis von Mensch und Tier am wenigsten gefordert sind die Investitionen massgeblich dafür verantwortlich, dass die landwirtschaftliche Produktion verteuert,

Tierschutz am und vor allem werden. Dabei der Tierschutz

Schon die allgemeinen Fragen des Tierschutzes sind im vorangehenden Kapitel meist an Beispielen aus der Nutztierhaltung erörtert worden. Dies nicht deshalb, weil sich die Probleme nur hier stellen würden, sondern vielmehr, weil in der bis-

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herigen Praxis die Kontrollen und Massnahmen der Behörden weit weniger im Bereich der Heimtierhaltung als in jenem der Nutztierhaltung stattgefunden haben.

Allfällige Missstände sind hier somit bloss besser erfasst.

Im folgenden wird am Beispiel der Nutztierhaltung das Grundproblem unserer Tierschutzgesetzgebung illustriert, das darin besteht, dass die Ziele des Tierschutzes mit den dafür vorgesehenen Mitteln nur beschränkt erreicht werden können (vgl.

vome Ziff. 32).

Die Tierschutzmassnahmen im Bereich der Nutztierhaltung lassen sich in drei Hauptgruppen gliedern: Massnahmen im Bereich der Investitionen, Anforderungen an den Betrieb und Anpassungen im Verhältnis von Mensch und Tier.

Der bauliche Tierschutz lässt sich von den Behörden am besten erfassen. Zunächst sind bauliche Missstände dauerhaft und jederzeit feststellbar. Die Abweichungen von den quantitativen Tierschutzvorschriften lassen sich am leichtesten messen, und die zu treffenden Massnahmen können objektiv festgelegt werden. Schliesslich ist eine Nachkontrolle darüber, ob die notwendigen Vorkehren getroffen worden sind, einwandfrei möglich. Aufgrund dieser administrativen Vorteile ist der sichtbare Tierschutz am Objekt auch am weitesten fortgeschritten. Mängel bestehen hier nach Ansicht des Bundesamtes vor allem noch in bezug auf den Einbau von Fenstern in Geflügelhaltungen (vgl. femer den Hinweis auf ungenügende Stalleinrichtungen unter Ziff. 33 in diesem Bericht). Verbesserungen in diesem Bereich sind vor allem durch intensivere Beratung und flexiblere Handhabung der Finanzierungshilfen zu erreichen (vgl, das negative Beispiel vome unter Ziff. 33 am Ende).

Die Anforderungen des Tierschutzes an den Betrieb einer Nutztierhaltung sind wesentlich schwerer kontrollierbar. Mängel beziehen sich hier auf die Abgabe an Beschäftigungsmaterial an Schweine, auf den Auslauf für Zuchtsauen in Einzelhaltung sowie auf den regelmässigen Weidegang oder Auslauf für Rindvieh in Anbindehaltung. Wenn die Tierschutzverordnung vorschreibt, dass den Tieren während einer Mindestzeit Bewegungsfreiheit gewährt werden muss, so lässt sich auch durch periodische Kontrollen nicht feststellen, ob dieser Vorschrift nachgelebt wird. Nach dem Vollzugsmodell eines Polizeigesetzes liessen sich solche Betriebsfragen nur durch einen «Stallvogt» einigermassen unter Kontrolle bringen.

Dasselbe gilt für den Anspruch der Tiere auf Beschäftigung sowie für die angemessene Fütterung und Pflege. Nur die Erfüllung der beiden letzten Anforderungen kann zum Teil auch bei der Entgegennahme der Tiere im Schlachthof überprüft werden.

Kaum mehr kontrollierbar ist, ob sich das Verhältnis von Mensch und Tier insgesamt in einem bestimmten Betrieb den Anforderungen des Tierschutzes angepasst hat. Hier lassen sich Erfolge ausschliesslich über die Motivierung der Tierhalter für die Zielsetzungen des Tierschutzes erreichen. Voraussetzungen dafür sind, dass sich eine Öffentliche Meinung zum Verhältnis zwischen Mensch und Nutztier herausbildet, die den tiergerechten Umfang mit Nutztieren zur Selbstverständlichkeit werden lässt. Eine besondere Aufgabe fällt sodann den landwirtschaftlichen Fachverbänden zu. Aber auch die landwirtschaftlichen Schulen und Beratungen müssen von ihrem industrienahen Konzept der Tierproduktion zu einer Auffassung der Tierhaltung und -zucht gelangen, welche den angehenden Bauern ein Grundverständnis von Verhaltensforschung, Tierpsychologie und Tierschutz vermittelt. Wenn einmal alle Nutztierhalter in irgendeiner Form eine Ausbildung erhalten haben, die ihnen ein tiergerechtes Verhältnis zu ihren Nutztieren erlaubt, werden sich behördliche

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Kontrollen zu dieser Frage erübrigen (die gleiche Forderung gilt je nach Art und Grosse des Tierbestandes auch für die Haltung von Heimtieren).

Ein besonderer Mangel des Tierschutzes im Nutztierbereich liegt darin, dass eine ganze Reihe von Tierhaltungen nicht durch besondere Bestimmungen erfasst ist.

Dies gilt vor allem für die Pferde, Schafe und Ziegen. So sind Stalleinrichtungen und Aufstallungssysteme für Pferde nicht bewilligungspflichtig und die Schaf-, Ziegen- und Pferdehaltung wird von allfälligen Betriebskontrollen durch die kantonalen Aufsichtsorgane in aller Regel ausgenommen. Dies, obwohl gerade bei der Pferdehaltung heute bekannt ist, dass krass tierschutzwidrige Verhältnisse vorkommen. So hat die Beliebtheit des Pferdesports viele Landwirte zur Einrichtung von Pensionsställen angeregt, denen aber oft die nötige Infrastruktur fehlt. Hauptmängel sind zu enge und dunkle Boxen, ständige Anbindehaltung, Bewegungsmangel und fehlender Sozialkontakt (vgl. die Arbeit von Frau Rebsamen-Albisser, S, 222).

Die Nutztierhaltung ist schliesslich der Bereich, in welchem der Konflikt zwischen Tierschutz und Winschaftlichkeit am deutlichsten auftritt: Der Finanzierungsbedarf in der Landwirtschaft wurde bei Erlass des Tierschutzgesetzes deutlich unterschätzt. Auch wenn zahlreiche Verbesserungen ohne unzumutbaren Aufwand verwirklicht werden konnten, muss doch schätzungsweise jeder zehnte Landwirt seine Gebäude einer Gesamtsanierung unterziehen und dafür mit Aufwendungen von mehr als 100000 Franken rechnen. Ausgaben in dieser Grössenordnung sind für viele Bauern finanziell kaum zu verkraften. Das Tierschutzgesetz bietet keine Rechtsgrundlage für finanzielle Unterstützungen durch den Bund, und viele Kantone bieten keine Finanzierungshilfen an. Damit sind Beiträge nur in den Fällen möglich, in denen die Voraussetzungen einer Melioration, eines Investitionskredites oder einer Direktzahlung für ökologische Anbauweise gegeben sind.

Nach einer Arbeitsgruppe der Bundesverwaltung zum Ausgleich unterschiedlicher Produktionsbedingungen an der Grenze (vom 15. Juni 1990) verteuert der Tierschutz die einheimische landwirtschaftliche Produktion. Die Verteuerung beträgt allerdings beim Kalbfleisch nur gut ein Prozent und beim Schweinefleisch weniger als drei Prozent, während die Legehennen-Haltung um bis zu sieben Prozent teurer wird. Dass der Tierschutz auch wirtschaftliche Vorteile bringen kann, ist unbestritten, doch lassen sich diese weniger gut messen. Stichworte zu den wirtschaftlichen Vorteilen tierfreundlicher Wirtschaftsweise sind: bessere Futtermittelverwertung und kleinere Ausfallquote der Tiere, weniger Tierarztkosten, bessere Qualität der Produkte und bessere Arbeitsbedingungen für die Tierhalter. Wie die zuständige Sektion an einem Legehennen-Betrieb feststellen konnte, lässt sich jedenfalls im Einzelfall Tierschutz mit gutem wirtschaftlichem Ertrag verknüpfen.

Einen echten Konkurrenznachteil können die Tierschutzvorschriften in der Schweiz im internationalen Wettbewerb bilden. Nach Artikel 9 Absatz l des Tierschutzgesetzes könnte der Bundesrat aus Gründen des Tierschutzes die Ein-, Aus- und Durchfuhr von Tieren und tierischen Erzeugnissen an Bedingungen knüpfen, einschränken oder verbieten. Er hat diese Befugnisse jedoch nicht genutzt, weil er u. a. befürchtet, dadurch internationale Verpflichtungen der Schweiz, insbesondere das GATT-Abkommen, zu verletzen. Wird auf diese Option verzichtet, bleibt als einzige Massnahme die Schaffung einer Deklarationspflicht für Importware mit Hinweisen über Herkunft und Produktionsweise der Lebensmittel. Daraus wird ersichtlich, ob die Herstellung eines Nahrungsmittels den schweizerischen Tierschutzvorschriften entspricht. Dies gestattet zumindest dem Konsumenten, eine Wahl zu treffen.

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Nach Ansicht der Geschäftsprüfungskommission sollte das Schwergewicht im Vollzug des Tierschutzes vom Bereich der Investitionen auf jenen des Betriebs und auf das Verhältnis von Mensch und Tier verlagert werden: - Es war richtig, in den ersten Jahren nach Erlass des Tierschutzgesetzes vor allem die sichtbaren baulichen Mängel anzupacken. Investitionen werden weiterhin notwendig sein, doch sollten sie vor allem Ausfluss von Veränderungen im Verhältnis von Mensch und Tier und in den betrieblichen Anforderungen bilden.

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Schlachtung Im Bereich der Schlachtung bestehen die grössten Schwierigkeiten in der Zusammenarbeit von Bund und Kantonen. In der Tierschutzverordnung fehlen Vorschriften zu diesem Thema; die Inspektionen des Bundesamtes für Veterinärwesen in den Schlachthöfen sind wirkungslos geblieben; die Fleischschauer sind mangels Unterstützung durch die kantonalen Behörden oft nicht in der Lage, die ihnen zufallende Tierschutzaufgabe zu erfüllen. Der Verdrängungswettbewerb unter den Schlachthöfen gefährdet die Tierschutzanliegen.

Die Nutztierhaltung endet unweigerlich bei der Schlachtung, zumindest soweit sie der Fleischgewinnung dienen soll. Im vorliegenden Bericht soll nicht zur Diskussion gestellt werden, ob und wieviel Fleisch auf den Markt gebracht werden soll.

Diese Frage ist von den Konsumenten nach ihren Bedürfnissen und Einsichten zu beantworten. Im folgenden ist bloss zu beurteilen, ob und wie der Tierschutz beim Schlachten verbessert werden kann.

Von Gesetzes wegen unterstehen nur Säugetiere der Betäubungspflicht, also insbesondere Rinder, Schweine, Schafe, Ziegen, Pferde und Kaninchen, nicht aber das Geflügel. Die Tierschutzverordnung enthält keine Vorschriften über das Schlachten. Bei ihrem Erlass hat man sich mit den wenigen Vorschriften der Eidgenössischen Fleischschauverordnung begnügt, die im wesentlichen nur das Verbot der Tierquälerei wiederholen und die Methoden für die Betäubung von Wirbeltieren festlegen. Damit ist der Tierschutz in dieser schwersten Lebensphase der Tiere vom Bund her am wenigsten gewährleistet. Zwar hat das Bundesamt für Veterinärwesen bereits 1982 in einem Kreisschreiben alle wesentlichen Mängel zusammengestellt und dringliche Massnahmen gefordert, doch hat diese Intervention keine befriedigenden Wirkungen erzielt.

Die Besichtigung, die die zuständige Sektion in einem Schlachthof vornehmen konnte, hat zwar keine rechtlich fassbaren Verletzungen des Tierschutzgedankens aufgezeigt, wohl aber einige Schwierigkeiten bei der Anlieferung und Zuführung der Tiere zur Betäubung sichtbar werden lassen. Auch wenn die Grosszahl der Tiere das Geschehen einigermassen ruhig über sich ergehen lässt, wehren sich doch einige gegen den Auslad oder die Zuführung zur Betäubungsanlage.

Amtliche und private Quellen stimmen darin überein, dass vermeidbares Leiden vor allem bei der Anlieferung und bei der Zutreibung zur Betäubungsanlage sowie bei der Betäubung selber vorkommt. Im Vordergrund stehen das Treiben mit Stockschlägen, Elektrotreibern, femer das Quetschen oder Knicken des Schwanzes,

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sodann das falsche Ansetzen der Betäubungsapparate und eine zu lange Wartezeit zwischen der Betäubung und dem Entbluten, so dass Tiere wieder erwachen. Bauliche Mängel betreffen die Zuführrampen, die Warteställe, die Treibgänge und die Betäubungseinrichtungen. Gemäss einer deutschen Untersuchung ist beispielsweise das heute übliche Verfahren zur elektrischen Betäubung von Schlachtgeflügel im Wasserbad mit Spannungen von 70 Volt nicht tierschutzgerecht. Nur 30 bis 40 Prozent der Tiere werden dadurch für mindestens 30 Sekunden betäubt.

Nachdem das Bundesamt für Veterinärwesen aufgrund einer systematischen Besichtigung der 50 grössten Schlachthöfe der Schweiz feststellen musste, dass die Tierschutzvorschriften betreffend die Anlieferung und Betäubung von Schlachttieren in fast allen Betrieben verletzt werden, hat es im Jahre 1989 ein permanentes Inspektoren geschaffen, um die Vorschriften über Fleischhygiene und Tierschutz in den Schlachtanlagen durchzusetzen. Die Berechtigung des Bundes, solche Inspektionen durchzuführen, wurde jedoch in verschiedenen Kantonen grundsätzlich bestritten.

Da dem Bund die Druckmittel fehlten, wurden die Mängelprotokolle des Bundesamtes kaum befolgt und immer weniger ernst genommen. 1991 brach das Bundesamt die Inspektionstätigkeit aus Personalgründen und mangels Wirksamkeit ab.

Der Beitritt zum EWR hätte wirksamere internationale und nationale Inspektionen mit sich gebracht.

An sich besteht für jede Schlachtanlage eine amtliche Kontrolle durch den Fleischschauer, der in der Regel ein Tierarzt ist. Dieser soll insbesondere auch den Zustand der Tiere beim Antransport überprüfen und den Auslad, die Haltung, das Treiben, die Betäubung und das Ausbluten der Tiere überwachen. Die Fleischschauer finden jedoch oft nur ungenügende Unterstützung bei den kantonalen Behörden. Aufgrund ihrer Stellung fehlt ihnen meist die erforderliche Unabhängigkeit vom Schlachthof oder von den Tierlieferanten. Soweit sie Haltungsmängel im Herkunftsbetrieb beanstanden, müssen sie zuweilen feststellen, dass ihre Meldungen von den Kantonstierärzten oder den Strafverfolgungsbehörden nicht mit dem nötigen Nachdruck weiterbearbeitet werden; es fehlt der Feedback von der Kantonsbehörde zum Fleischschauer und oft ist die Folge einer Vorzeigung, dass die betreffenden Tierlieferanten den Schlachthof, der seine Kontrolle ernst genommen hat, boykottieren.

Unter den Schlachthöfen in der Schweiz findet ein Verdrängungswettbewerb statt.

Der laufende Konzentrationsprozess dürfte dazu führen, dass bis im Jahre 2000 nur noch ein Dutzend oder weniger Betriebe übrigbleiben werden. Die Wirtschaftlichkeit eines Betriebes, die für das Überleben in diesem Wettbewerb entscheidend ist, hängt wesentlich von der Schlachtfrequenz ab. Daher müssen in modernen Anlagen bis zu vier Tiere pro Minute betäubt und entblutet werden. Das Personal steht dann unter hohem Zeitdruck, was Fehlmanipulationen fördert und Tierschutzanliegen behindert. Innerhalb des Schlachthofes haben die am eigentlichen Schlachtprozess Beteiligten sozial-, lohn- und ausbildungsmässig die niedrigste Stellung. Zum Teil werden auch ungenügende Instruktionen gegeben. Schliesslich sind die Fleischschauer, denen die Aufsicht über den Tötungsprozess obliegt, nicht immer im wünschbaren Masse für die Beachtung der Tierschutzanliegen motiviert. Ihre Hauptaufgaben bleiben die Fleischhygiene und die Tierseuchenpolizei.

Grosse Tierschutzprobleme schafft auch der Transport der Tiere zum Schlachthof.

Je weniger Schlachthöfe bestehen, desto grösser wird die Transportdistanz. Femer besteht die Gefahr, dass die Lastwagen überladen werden, so dass sich die Tiere in ihrer Nervosität gegenseitig verletzen. Nach Forderungen des Schweizer Tierschutzes sollten Tiere nicht länger als vier Stunden im Fahrzeug verbleiben. Ferner 638

sollten die Art und die Anzahl der Tiere, welche in einem bestimmten Lastwagen transportiert werden dürfen, sowohl im Fahrzeugausweis als auch von aussen gut sichtbar am Fahrzeug angegeben werden.

Nach Ansicht der Geschäftsprüfungskommission fehlt heute ein einheitliches Schlachthofkonzept für die ganze Schweiz: - Dringend erforderlich sind einheitliche Anforderungen aus der Sicht des Tierschutzes an den Vorgang der Anlieferung, Zuführung, Betäubung und Schlachtung. Beispielsweise sind die Betäubungsanlagen auf eine feste Maximalfrequenz zu plombieren. Die Schlachthöfe müssen so organisiert und geführt werden, dass die Arbeit ohne Zeitdruck und Nervosität verrichtet werden kann. Die Fleischschauer sind so zu stellen, dass es ihnen auch möglich ist, wirksame Sanktionen einzuleiten. Da die Kontrolle der lebenden Tiere vor der Schlachtung oft eindeutige Rückschlüsse auf die Haltung der Nutztiere in ihren Herkunftsbetrieben gestattet, könnte sie auf effiziente Weise an die Stelle systematischer Stallinspektionen treten. Dies setzt allerdings voraus, dass diese Kontrolle von allen beteiligten Behörden mit Nachdruck ausgeübt wird.

Gestützt auf das Schlachthofkonzept sollte die Tierschutzverordnung den Schlachtvorgang besser regeln (insbesondere Anlieferung, Zuführung, Betäubung). Gelegenheit, diesen Bereich besser zu erfassen, bieten auch die Ausführungsbestimmungen zum neuen Lebensrnittelgesetz, die zurzeit erarbeitet werden.

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Heimtierhaltung Die Haltung von Heimtieren durch Private ist jener Bereich, der von den Behörden und Tierschutzorganisationen am wenigsten betreut wird. Aus Unkenntnis werden viele Tiere falsch gehalten. Das Problem der Qualzucht ist lange Zeit zu wenig beachtet worden: Ganze Rassen sind aus ästhetischen Gründen so verbildet worden, dass ihre Gesundheit Schaden leidet, und ihr Verhalten auf artwidrige Weise gestört wird.

In jedem zweiten Schweizer Haushalt wird mindestens ein Heinitier gehalten: rund 450 000 Hunde und 900 000 Katzen sowie unzählige Hamster, Meerschweinchen, Zwergkaninchen, Kanarienvögel, Wellensittiche, Schildkröten, Goldfische und viele weitere Tierarten. Was ein Heimtier ist, wird für die Schweiz jedoch erst seit kurzem im europäischen Übereinkommen zum Schutz von Heimtieren definiert. Im Gegensatz zur wirtschaftlichen Motivation bei den Nutztieren geht es hier um Tiere, die der Mensch insbesondere in seinem Haushalt zu seiner eigenen Freude und als Gefährten hält. Die Tierschutzverordnung äussert sich bisher näher nur zur Hundehaltung und auch dies meist in unbestimmter Weise. Die private Heimtierhaltung ist denn auch in der Praxis jener Bereich, der von den Behörden am wenigsten betreut wird. Sie machen geltend, es handle sich hier um ein schwer kontrollierbares Feld. Die Geschäftsprüfungskommission hat das Thema nicht gründlich genug geprüft, um zu beurteilen, welcher zusätzliche Aufwand erforderlich wäre.

Gewiss ist, dass es um eine grosse Menge von Tierhaltern und Tierarten geht.

Offenbar herrscht bei den verantwortlichen Privatpersonen vielfach grosse Unkenntnis über die Bedürfnisse ihres Tieres, so dass sie ihre Verantwortung oft gar nicht erkennen können. Haltungsarten, die nicht tiergerecht sind, und Tierquälerei kommen vermutlich sehr viel häufiger vor, als bekannt ist. Die Haltungsbedingungen von Heimtieren entsprechen oft viel mehr den Bedürfnissen der Halter, als jenen der Tiere.

Leiden und Schäden entstehen für Heimtiere vor allem bei der Beschaffung, beim Transport und im Handel. Nötig wären mehr Eigenverantwortung und Kontrolle im Zoofachhandel, bessere Ausbildung und Anerkennung des Tierpflegerberufs und vermehrte Aufklärung der Tierärzte über den Tierschutz.

Ein lange vernachlässigtes Problem ist jenes der Qualzucht. Rassenzuchtverbände haben etwa bei Hunden, Katzen oder Kaninchen Rassenmerkmale definiert und prämieren Tiere, die diese Merkmale in besonders ausgeprägter Weise erfüllen. Dies führt dazu, dass Züchter jene Jungtiere zu Stammhaltern machen, die diese Bedingungen in besonderer Weise erfüllen. So züchten sie bei Katzen und Kaninchen, aber auch bei Bulldoggen, besonders kurze, runde Köpfe mit verkürzten oder verkrümmten Nasen, die bei den Tieren zu Atembeschwerden und zu Krankheitsanfälligkeit führen. Die zuständige Sektion der Geschäftsprüfungskommission hat eine Bulldoggenzucht besichtigt, die immer noch Hunde heranzieht, die nur mit Mühe schnaufen und gehen können, obwohl die Züchterin die Schädlichkeit ihrer Zuchtergebnisse eingesehen hat und sich nun für ein Umdenken einsetzt.

Die Qualzucht ist im Tierschutzgesetz nicht ausdrücklich aufgeführt, fällt aber unter die allgemeinen Grundsätze, wonach niemand einem Tier ungerechtfertigterweise Schmerzen, Leiden oder Schäden zufügen darf. Sie ist als besondere Form der Tierquälerei zu werten und müsste entsprechend verboten und bestraft werden.

Obwohl zahlreiche Beispiele von Qualzuchten bekannt sind, ist in der Schweiz bisher noch kein Verfahren gegen eine solche Zuchtmethode durchgeführt worden.

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Neu konkretisiert für die Schweiz das europäische Übereinkommen zum Schutz von Heimtieren die Pflicht zur Vermeidung von Qualzuchten: Nach Artikel 5 des Übereinkommens sind die Züchter gehalten, bei der Auwahl ihrer Zuchttiere «die anatomischen, physiologischen und ethologischen Merkmale zu berücksichtigen, die Gesundheit und Wohlbefinden der Nachkommenschaft oder des weiblichen Elternteils gefährden könnten».

Nach Ansicht der Geschäftsprüfungskommission sollte im Rahmen der laufenden Revision der Tierschutzverordnung der Heimtierbereich besonders intensiv überprüft werden:

Ferner sind Ausbildungserfordernisse zu umschreiben, die einerseits für den gewerblichen Umgang mit Heimtieren, anderseits aber auch je nach Art und Grosse des Tierbestandes für Tierhalter zu gelten haben. Der Tierpflegerberuf ist näher zu umschreiben und vom BIGA anzuerkennen. Im übrigen gilt im Heimtierbereich in besonderem Masse, was allgemein unter den Nutztierhaltungen gesagt worden ist: Gebote und Verbote, Kontrollen und administrative Massnahmen vermögen hier den Tierschutz nicht wirksam zu fördern. Die unzähligen Heimtierhalter können nur durch Information und Motivation zu einer tiergerechten Verhaltensweise erzogen werden.

5

Empfehlungen

Die Geschäftsprüfungskommission überweist dem Bundesrat die nachstehenden Empfehlungen zur Prüfung: Nachkontrolle

1.

Die Empfehlungen der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates vom 26. August 1992 (BEI 1993 H 310) werden bestätigt (Prüfungsaufträge in bezug auf das Verbot von Kastenständen und Brustgurtenanbindung für Sauen, das Verbot des Schnäbelcoupierens bei Küken, der Ersatz des Schwanzcoupierens bei Ferkeln auf der Grundlage neuer Forschungsbemühungen für eine tiergerechte Haltung von Ferkeln, der restriktive Verzicht auf Tageslicht bei der Hühnerhaltung, das Verbot der Einzelhaltung von über drei Wochen alten Kälbern - mit Ausnahme der Anbindehaltung in kleinen Betrieben des Berggebiets -, die Beschäftigung von Schweinen, ein tiergerechtes Haltungssystem für Wachteln, die rasche Entscheidung über noch nicht bewilligte Aufstallungssysteme und Stalleinrichtungcn nach Abschluss der laufenden Revision der Tierschutzverordnung, der strengere Gebrauch der Mittel der Oberaufsicht und die Überprüfung unbestimmter Rechtsbegriffe im Rahmen der hängigen Revision der Tierschutzverordnung). Diese Empfehlungen betreffen grossteils die laufende Revision der Tierschutzverordnung und sind bis anhin noch nicht erfüllt.

Allgemeine Fragen

2.

Das Tier ist keine Sache: halls der Parlamentarischen Initiative Loeb im Nationalrat keine Folge gegeben wird, sollte der Bundesrat prüfen, wie den Grundsätzen der Tierethik (vgl. Ziff. 31 ) rechtliche Gestalt verliehen werden kann.

641

3.

4.

5.

6.

7.

642

Die Massstäbe des Tierschutzgesetzes und der Tierschutzverordnung sind besser aufeinander abzustimmen. Einerseits sind dort, wo im Vollzug Unklarheiten aufgetreten sind, einzelne VerordnungsVorschriften zu präzisieren.

Ebenso ist die Verordnung in gewissen Bereichen zu ergänzen (Schweinehaltung) und auf andere auszudehnen (Pferdehaltung, Schlachtung). Grundsätzlich sollten aber Gesetz und Verordnung in gleicher Weise vor allem qualitative Ziele vorgeben. Für die konkrete Verwirklichung dieser Ziele sind Verfahren der Mitwirkung für Betroffene und Fachorganisationen zu schaffen, ergänzt durch die Möglichkeit der gerichtlichen Überprüfung der so ausgehandelten Ergebnisse (Verfahrensrechte anerkannter Verbände und Organisationen).

Die Aufsichtskompetenzen der Bundesbehörden sind klarer zu formulieren und konsequenter zu handhaben. Insbesondere benötigt das Bundesamt für Veterinärwesen ein Inspektionsrecht im Schlachtbereich. Seine Befugnis, dem Bundesanwalt das Ergreifen eines kantonalen Rechtsmittels gegen Strafurteile im Tierschutzbereich zu beantragen, ist vermehrt zu nutzen.

Dem Bundesamt für Veterinärwesen sind zur Erfüllung seiner Aufgaben im Bereich der Oberaufsicht, der Information und der Ausbildung das nötige Personal und die erforderlichen Finanzen zuzuteilen. Einen Zusatzaufwand erfordert insbesondere die Erfüllung der Aufklärungsarbeit, die in Zukunft vermehrt zu leisten sein wird, wenn die hier vorgeschlagene Vollzugskonzeption verwirklicht werden soll (im übrigen ist die Prüfstelle für Stalleinrichtungen für Rindvieh und Schweine an der landwirtschaftlichen Forschungsanstalt Tänikon wieder in die Lage zu versetzen, ihre Stammfunktion der Prüfung und Entwicklung von Stalleinrichtungen voll wahrzunehmen). Die benötigten Stellen sind innerhalb des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartementes zu verschieben.

Der Vollzug des Tierschutzes ist vermehrt über die Mittel der Information und der Ausbildung bei den Tierhaltern und in der Öffentlichkeit zu fördern. Bund und Kantone haben hier zusammenzuwirken. Die Kürzung im Budget des Bundesamtes für Veterinärwesen für 1994 und in der anschliessenden Finanzplanung zum Bereich Information und Öffentlichkeitsarbeit ist daher rückgängig zu machen (Kompensation innerhalb des Departementes). Eine wichtige Aufgabe haben auch die landwirtschaftlichen Beratungsstellen. Schliesslich sind die Schulen im Hinblick auf den Naturkundeunterricht durch geeignete Informationsmittel für den Tierschutz zu sensibilisieren.

Für sämtliche Tierhalter ist eine angemessene Ausbildung vorzusehen. Dies gilt für sämtliche Nutztierhalter und gewerbliche Heimtierhalter (Handel und Tierheime), aber auch für private Heimtierhalter je nach Tierart und nach Grosse des von ihnen betreuten Tierbestandes. Die Ausbildung ist im Bereiche der Landwirtschaft vor allem durch die landwirtschaftlichen Schulen zu vermitteln, kann aber auch durch Tierzuchtverbände und andere Fachorganisationen angeboten werden.

Für den Tierschutz ist ein klares Vollzugskonzept zu entwickeln, das einen Leistungsauftrag an die Kantone formuliert. Die Anforderungen an den Vollzug sind einheitlicher zu gestalten, als dies heute der Fall ist. Beispielsweise sollten periodische Erhebungen zum Stand des Tierschutzes in allen Nutztierhaltungen und gewerblichen Heimtierhaltungen vorgesehen werden.

8.

9.

In organisatorischer Hinsicht sind die Kantone zu verpflichten, eine gewisse Konzentration der Vollzugsorgane auf eine Stelle pro Kanton vorzunehmen.

Erforderlich ist zumindest eine zentrale Koordinationsinstanz als Fachstelle für Tierschutz sowie eine geeignete Vollzugsstruktur. Zusätzlich zu den praktizierenden Tierärzten sind Kontrollinstanzen in unabhängiger Stellung zu schaffen. Eine jährliche Konferenz der kantonalen Direktoren, die für den Tierschutz zuständig sind, soll dem Eidg. Volkswirtschaftsdepartement gestatten, das Gespräch zum Tierschutz auf Regierungsebene zu führen und den Kantonen dabei helfen, ihre Vollzugsstrategien zu harmonisieren.

Die Möglichkeiten der Vernetzung des Tierschutzes mit andern Politikbereichen gemäss Ziffer 4 dieses Berichtes sind besser zu nutzen. In allen Verfahren um Erteilung von Bewilligungen oder um Gewährung von Subventionen einschliesslich der Direktzahlungen -, die geeignet sind, den Tierschutz zu berühren, sind die kantonalen Tierschutzbehörden beizuziehen. Ökologisch begründete Direktzahlungen nach Artikel 3 lb des Landwirtschaftsgesetzes sind nur aufgrund einer Überprüfung der Tierschutzmassnahmen des Gesuchstellers durch die kantonalen Tierschutzbehörden zu gewähren,

Nuntierhaltung 10. Die bisherigen Bemühungen um den Tierschutz in der Nutztierhaltung sind fortzusetzen. Das Schwergewicht in der Vollzugsstrategie ist dabei aber von den Investitionen auf die Betriebsfragen und auf das Verhältnis von Mensch und Tier zu verschieben. Priorität verdienen die drei «B»-Forderungen: Beleuchtung mit Tageslicht, Bewegung, Beschäftigung. Neue bauliche Anforderungen sind nur für Neubauten und Umbauten mit erheblichem Bezug zu den Stalleinrichtungen vorzusehen.

11. Die Abkehr von der Konzeption des Tierschutzes als Polizeiaufgabe und die Hinwendung zu Information, Aufklärung und Ausbildung verlangt, dass der bisherige Verzicht auf finanzielle Beiträge an Tierschutzmassnahmen überdacht wird. Zumindest ist der indirekte Weg über bestehende Instrumente der Finanzierungsbeihilfe flexibler zu nutzen als bis anhin. Beispielsweise ist zu prüfen, ob für kleinere Sanierungen unterhalb der Subventionierungsgrenze durch Investitionskredite auch Kleinbeiträge als Motivationshilfe gewährt werden können. Grundsätzlich ist am Prinzip der Eigenverantwortung der Tierhalter für die Erfüllung des Tierschutzes festzuhalten. Die Bereitschaft zu Tierschutzaufwendungen ist jedoch durch eine bessere Organisation der kantonalen Unterstützung und Beratung zu heben; dabei ist auch dafür zu sorgen, dass Subventionen nicht nur für teure Anlagen gewährt werden, damit kostengünstige Varianten nicht benachteiligt sind.

12. Auslaufbetriebe, das heisst solche, die in absehbarer Zeit aufgelöst werden müssen, weil für den Tierhalter keine Nachfolge in Sicht ist, sollten in bezug auf den Tierschutz anders behandelt werden, als Familienbetriebe, die voraussichtlich weiterbestehen werden. Für Auslaufbetriebe sind pragmatische Lösungen zu suchen.

13. Meldepflichten über festgestellte Verletzungen der Tierschutzvorschriften sind generell für alle Tierärzte, alle Betriebsberater und Milchinspektoren vorzusehen. Die Meldungen sollen primär keine polizeiliche Funktion erfüllen, sondern Anstoss für Beratung, Ausbildung und Motivationsbemühungen der Tierschutzbehörden bilden.

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14. Der Bund sollte seinen Einfluss auf die Lehrpläne der landwirtschaftlichen Schulen dahingehend geltend machen, dass Tierschutz überall unterrichtet wird.

15. Der Bund sollte darauf hinwirken, dass grundsätzlich sämtliche Bauern die landwirtschaftlichen Schulen besuchen oder eine gleichwertige Ausbildung machen, die jedem Tierhalter die erforderlichen Ticrhalterkenntnisse vermitteln.

16. Für importiertes Fleisch und Fleischwaren ist eine Deklarationspflicht einzuführen.

Schlachtung 17. Das Bundesamt für Veterinärwesen sollte in Zusammenarbeit mit den kantonalen Behörden ein Schlachthofkonzept entwickeln, welches für den Tierschutz einen einheitlichen Massstab an alle Betriebe anlegt und geeignete Kontrollen vorsieht sowie die Stellung und die Ausbildung des Schlachtpersonals fördert. Gestützt darauf ist die Schlachtung in der Tierschutz Verordnung zu regeln. Ebenfalls regelungsbedürftig sind die Tiertransporte, insbesondere jene zu den Schlachthöfen. Schliesslich ist durch geeignete Massnahmen der Verdrängungswettbewerb unter den Schlachthöfen in der Schweiz einzudämmen.

18. Vorschriften über die Schlachtung haben insbesondere dafür zu sorgen, dass die Betäubungsanlagen verbessert werden und die Zuführung zur Schlachtanlage tiergerechter gestaltet wird.

19. Mit einer obligatorischen Schlachttieruntersuchung ist dafür zu sorgen, dass die Tierkontrolle vor dem Schlachten systematisch genutzt wird, um Mängel in der Nutztierhaltung in den Herkunfsbetrieben zu beheben.

Helmtierhaltung 20. Gestützt auf das europäische Übereinkommen zum Schutz von Heimtieren sollte der Bundesrat die Qualzucht näher definieren und verbieten.

21. Im Bereich der Heimtierhaltung sind besondere Anstrengungen zur Information und Motivation der Öffentlichkeit über Belange des Tierschutzes notwendig.

22. Für den Handel und die Werbung mit Tieren sind nicht nur geeignete Räume, Gehege und Einrichtungen zu verlangen, sondern neben der entsprechenden Ausbildung der Gewerbebetreibenden auch deren Pflicht zur Information und Beratung der Käufer in Belangen des Tierschutzes.

Die Geschäftsprüfungskommission bittet den Bundesrat, bis am 3I.Januar 1994 zum vorliegenden Bericht Stellung zu nehmen. Sie bittet ihn ferner, bis zum 30. Juni 1995 einen Bericht über die zu den vorstehenden Empfehlungen getroffenen Massnahmen zu erstatten.

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Wir versichern Sie, sehr geehrter Herr Bundespräsident, sehr geehrte Frau Bundesrätin, sehr geehrte Herren Bundesräte, unserer ausgezeichneten Hochachtung.

5. November 1993

Für den Entwurf der Sektion: Der Präsident: Seiler Bernhard Der Sekretär: Mastronardi Für die Fassung der Kommission: Der Kommissionspräsident: Cavadini Jean

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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Vollzugsprobleme im Tierschutz Bericht über die Inspektion der Geschäftsprüfungskommission des Ständerates an den Bundesrat vom 5. November 1993

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Jahr

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08

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01.03.1994

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