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Botschaft zum Abkommen mit Kanada über Soziale Sicherheit und zur Vereinbarung mit Quebec über Soziale Sicherheit

vom 17. August 1994

Sehr geehrte Frau Präsidentin, sehr geehrter Herr Präsident, sehr geehrte Damen und Herren, wir unterbreiten Ihnen den Entwurf zu einem Bundesbeschluss über das am 24. Februar 1994 unterzeichnete Abkommen mit Kanada und die am 25. Februar 1994 unterzeichnete Vereinbarung mit Quebec über Soziale Sicherheit mit dem Antrag auf Genehmigung.

Wir versichern Sie, sehr geehrte Frau Präsidentin, sehr geehrter Herr Präsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

17. August 1994

1994-499

Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Stich Der Bundeskanzler: Couchepin

17 Bundesblan 146. Jahrgang. Bd. V

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Übersicht Zwischen der Schweiz und Kanada bestand bisher auf dem Gebiet der Sozialen Sicherheit keine staatsvertragliche Regelung, was insbesondere für jene Angehörigen des einen Staates unbefriedigend war, die eine mehr oder weniger lange Zeit im andern Staate verbracht und dort Versicherungszeiten erworben hatten. Quebec hat als einzige Provinz von Kanada von der verfassungsmässigen Möglichkeit Gebrauch gemacht, ihr eigenes beitragsabhängiges Rentensystem einzuführen. Aus diesem Grunde erwies es sich als notwendig, mit ihr eine Vereinbarung in diesem Bereich der Sozialen Sicherheit abzuschliessen, der in ihre eigene Zuständigkeit fällt.

Wie in den Verträgen unseres Landes mit anderen Vertragspartnern wurden nun Regelungen betreffend die Alters-, Unterlassenen- und Invalidenversicherung getroffen, die eine weitgehende Gleichbehandlung der beiderseitigen Vertragsstaatsangehörigen vorsehen. Die vorliegenden Verträge folgen hinsichtlich der darin enthaltenen Regelungen den von der Schweiz bisher abgeschlossenen Verträgen.

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Botschaft I II

Allgemeiner Teil Ausgangslage

Bisher fehlte eine sozialversicherungsrechtliche Regelung zwischen der Schweiz und Kanada. Ansprüche von Staatsangehörigen des einen Landes auf Leistungen aus der Rentenversicherung des anderen Staates waren deshalb ausschliesslich nach dem jeweiligen innerstaatlichen Recht zu beurteilen.

Ohne staatsvertragliche Regelung hängt der Anspruch auf Leistungen der Rentenversicherung des anderen Staates in der Regel von langen Wartezeiten ab. Für das schweizerische Recht bedeutet dies bekanntlich, dass ausländische Staatsangehörige nur dann Renten unserer Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung beanspruchen können, wenn sie in der Schweiz Wohnsitz haben und mindestens zehn Jahre Beiträge bezahlt hatten. Auf kanadischer Seite entsteht der Anspruch auf eine Rente nach dem Gesetz über die Alterssicherung nach einer Wohnzeit in Kanada von zehn Jahren; nach 20 Wohnjahren in Kanada wird die Rente an ausserhalb dieses Gebietes wohnende Personen ausbezahlt.

Das beitragsunabhängige System der Alterssicherung Kanadas findet auf dem ganzen Bundesgebiet Anwendung. Das ist hingegen beim beitragsabhängigen System der Pensionsversicherung nicht der Fall. Dieses System ist nur in denjenigen Provinzen anwendbar, die nicht ihr eigenes, beitragsabhängiges System eingeführt haben, das heisst konkret, in allen Provinzen mit Ausnahme derjenigen von Quebec, die Über eine eigene Gesetzgebung in diesem Bereich verfügt. Da die kanadischen Provinzen ermächtigt sind, mit ausländischen Stellen in jedem Gebiet der Sozialen Sicherheit, das in ihren eigenen Kompetenzbereich fällt, Vereinbarungen abzuschliessen, hat die Schweiz unter Berücksichtigung ihrer grossen Auslandschweizerkolonie in Quebec, gleich wie insbesondere Deutschland und Österreich, entsprechend mit dieser Provinz eine Vereinbarung ausgehandelt.

Andernfalls wäre eine Person mit Schweizer Bürgerrecht, die in Quebec dem beitragsabhängigen System unterstellt gewesen war, nicht in den Genuss der Zusammenrechnung von Versicherungszeiten Quebecs und der Schweiz gekommen, so wie es entsprechend bei einer Person mit Schweizer Bürgerrecht der Fall ist, die dem beitragsabhängigcn System der Pensionsversicherung von Kanada unterstellt war.

Das Interesse am Abschluss eines Sozialversicherungsabkommens war sowohl auf schweizerischer als auch kanadischer Seite gegeben. Die Zahl der in Kanada wohnhaften Personen mit Schweizer Bürgerrecht vermag diese Aussage zu belegen. So leben insgesamt 31 439 Personen mit Schweizer Bürgerrecht in Kanada, davon 9916 Nur-Schweizer (Stand 30. Juni 1994). Ausserhalb von Europa handelt es sich dabei um die zweitgrösste Schweizer-Kolonie; weltweit betrachtet - nach Deutschland, Frankreich, Italien und den Vereinigten Staaten von Amerika - um die fünftgrösste. Demgegenüber befanden sich Ende April 1994 insgesamt 2778 kanadische Staatsangehörige in der Schweiz.

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Ergebnis des Vorverfahrens

Eine erste Expertenbegegnung zwischen einer schweizerischen und kanadischen Delegation im Hinblick auf die Ausarbeitung einer zwischenstaatlichen Regelung fand 1985 in Ottawa statt. Eine erste Gesprächsrunde mit einer Delegation von Quebec wurde 1987 in Quebec durchgeführt. Die Besprechungen dienten der Information über die jeweiligen nationalen Sozialversicherungssysteme und der Festlegung der Grundlagen der bilateralen Vereinbarungen. 1991 konnten die Besprechungen mit Quebec und 1992 diejenigen mit Kanada in Bern abgeschlossen werden. Die im Geiste des gegenseitigen Verständnisses und in freundschaftlicher Atmosphäre geführten Verhandlungen ermöglichten es, wie unsere weiteren Ausführungen noch aufzeigen werden, eine für alle Vertragsparteien zufriedenstellende Lösung der hängigen Probleme zu finden. Am 24. Februar 1994 konnte das Abkommen mit Kanada und am darauffolgenden Tag die Vereinbarung mit Quebec unterzeichnet werden.

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Besonderer Teil Die Soziale Sicherheit in Kanada Allgemeines

Das kanadische Sozialversicherungssystem ist aufgrund verschiedener sozialer, wirtschaftlicher und politischer Faktoren entstanden. Vor allem die Wirtschaftskrise der Dreissigerjahre führte dazu, dass eine Reihe wichtiger Sozialversicherungszweige eingeführt wurde, wie etwa die von den Provinzen vorgesehene Abfindung für Opfer von Betriebsunfällen, die Altersvorsorgesysteme für Bedürftige, Zulagen für verheiratete Mütter sowie die Arbeitslosenversicherung. Durch den industriellen und wirtschaftlichen Aufschwung der Nachkriegszeit wurde der Schutzbereich auf praktisch alle in den modernen Sozia]versicherungssySternen normalerweise versicherten Risiken ausgedehnt. 1951 führte Kanada das Gesetz über die Alterssicherung ein. Es handelt sich dabei um eine Versicherung, die bei Erreichen des Rentenalters für alle in Kanada wohnhaften Personen die Auszahlung einer monatlichen Rente vorsieht. Auf Bundesebene wurden in dieser Zeit Bestrebungen unternommen, die Invaliden, Blinden und Arbeitslosen in den sozialversicherungsrechtlichen Schutzbereich aufzunehmen. 1961 wurde ein Gesetz über die beruflichen Eingliederungsmassnahmen für Invalide angenommen.

Ein weiterer wichtiger Schritt war 1966 das Inkrafttreten der Bundesgesetzgebung über die Pensionsversicherung von Kanada, welche für die Beitragszahlenden und ihre Familien einen Versicherungsschutz für Einkommensverluste bei Erreichen des Rentenalters durch Invalidität oder Tod vorsieht. Alle Personen, die einer Erwerbstätigkeit nachgehen, sind darin obligatorisch versichert. Die Verfassung sieht vor, dass die Provinzen frei entscheiden können, ob sie an dieser Pensionsversicherung teilnehmen oder ein eigenes System einführen wollen. Einzig die Provinz Quebec hat - wie bereits erwähnt - von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht und eine Gesetzgebung über die Rentenversicherung eingeführt. Die beiden Systeme sind einander sehr ähnlich. Die Pensionsversicherung von Kanada findet in den neun anderen Provinzen und den beiden Territorien Anwendung. Im weiteren befassen sich die Provinzregierungen grundsätzlich mit Gesundheitsprogrammen wie auch Programmen der Sozialhilfe, welche minimale Einkommensgarantien für bedürftige Personen vorsehen. Die Anspruchsvoraussetzungen und der 440

Umfang der Leistungen werden von den Provinzregierungen festgelegt. Ausserdem haben die Provinzen eigene Kompetenzen im Bereich der an Opfer von Arbeitsunfällen und Berufskrankheiten zu erbringenden Leistungen. Mehrere Provinzen sehen im Bereich der Altersvorsorge ergänzende Leistungen zu denjenigen des Bundes vor. Ab 1967 wurden finanzschwachen Altersrentenbezügern Zulagen zum garantierten Einkommen gewährt. Seit 1972 haben alle Provinzen und Territorien eigene Krankenversicherungen, die den Anforderungen der nationalen Rechtsvorschriften entsprechen. Im Verlaufe der siebziger Jahre haben praktisch alle Erwerbstätigen Zugang zur verbesserten Arbeitslosenversicherung erhalten. Bereits bestehende Leistungen für den durch Krankheit, Mutterschaft und Ruhestand verursachten Erwerbsausfall wurden verbessert. Ebenso wurde der Anwendungsbereich der Familienzulagen erweitert, indem Leistungen für Kinder bis zu 18 Jahren gewährt und die Zulagen betragsmässig erhöht wurden. Seit 1975 erhalten 60- bis 64jährige, einkommensschwache Ehegatten von Rentenbezügern Ehegattenzulagen.

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Das Gesetz über die Alterssicherung

Grundpfeiler der Altersvorsorge ist das Gesetz über die Alterssicherung. Folgende Leistungen sind darin enthalten: - die Grundrente - die Zulage zum garantierten Einkommen und - die Ehegattenzulage

212.1

Die Grundrente

Der Anspruch auf diese Rente entsteht mit der Vollendung des 65. Altersjahres.

Die Aufgabe der Erwerbstätigkeit ist nicht Voraussetzung zum Bezug der Rente.

Die leistungsempfangende Person muss kanadische Staatsangehörige sein oder einen Tag vor Genehmigung ihres Antrages legal in Kanada gewohnt haben. Die nicht mehr in Kanada wohnhafte antragstellende Person muss am Tag vor Verlassen des Landes entweder kanadische Staatsangehörige gewesen sein oder legal in Kanada gewohnt haben.

Eine ganze Altersrente erhält, wer nach dem 18. Altersjahr 40 Wohnjahre in Kanada zurückgelegt hat. Um eine Teilrente der Alterssicherung erwerben zu können, müssen nach der Vollendung des 18. Altersjahres zehn Wohnjahre zurückgelegt worden sein. Damit die Altersrente ins Ausland überwiesen wird, sind 20 Wohnjahre notwendig.

Die Höhe der Leistungen hängt von der Wohndauer ab. Personen, die alle Voraussetzungen bezüglich der Wohndauer für die Rente der Alterssicherung erfüllen, erhalten eine ganze Rente. Eine Teilrente berechnet sich im Verhältnis von einem Vierzigste! der ganzen Rente pro zurückgelegtem Wohnjahr in Kanada vor Erreichen des Rentenalters.

Die Finanzierung erfolgt aus den allgemeinen Steuereinkünften. Eine Anpassung der Renten nach den Lebenshaltungskosten des Konsumentenpreisindexes findet viermal jährlich statt.

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212.2

Die Zulage zum garantierten Einkommen

Es handelt sich dabei um eine monatlich auszahlbare Leistung an finanziell schlecht gestellte Personen, die in Kanada wohnen und eine Grundrente (Voll- oder Teilrente) der Alterssicherung erhalten. Die Auszahlung kann im selben Zeitpunkt beginnen wie die Grundrente. Im Gegensatz zur Grundrente unterliegt die Zulage nicht der Besteuerung. Die leistungsempfangenden Personen müssen jedes Jahr erneut einen Antrag auf Ausrichtung dieser Leistung stellen. Eine Auslandszahlung erfolgt unabhängig von der Wohndauer nur für den Monat der Abreise sowie für weitere sechs Monate. Anspruch auf die Zusatzrente haben die Bezüger der Grundrente, deren Einkommen eine gewisse Grenze nicht überschreitet.

Die Höhe der Leistung hängt vom Zivilstand und sämtlichen Einkommen der anspruchsberechtigten Person ab.

212.3

Die Ehegattenzulage

Diese Leistung steht grundsätzlich in Kanada lebenden Witwen und Witwern zu und Ehepaaren, die von der Rente eines Ehegatten abhängen. Die Zulage kann 60bis 64jährigen Ehegatten eines Rentenbezügers als auch 60- bis 64jährigen Witwen bzw. Witwern ausgerichtet werden. Der Leistungsempfänger oder die Leistungsempfängerin muss nach dem 18. Altersjahr während zehn Jahren in Kanada gewohnt haben und sein oder ihr Einkommen darf eine gewisse Grenze nicht überschreiten.

Die Zulage wird nicht mehr ausgerichtet, wenn der Leistungsempfänger oder die Leistungsempfängerin: - das 65. Altersjahr erreicht und eine Rente der Alterssicherung erhält; - das Land für mehr als sechs Monate verlässt; - stirbt; - Witwer oder Witwe ist und sich wieder verheiratet; - sich die Ehegatten trennen oder scheiden lassen.

Jedes Jahr muss erneut ein Antrag auf Ausrichtung der steuerfreien Leistung gestellt werden. Unabhängig von der Wohndauer wird die Leistung nicht ins Ausland ausbezahlt mit Ausnahme einer Dauer von sechs Monaten nach Verlassen des Landes.

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Die Pensionsversicherung

Die Pensionsversicherung von Kanada ist ein beitragsabhängiges, auf dem Einkommen beruhendes System der Sozialen Sicherheit. Die beitragszahlende Person und ihre Familie sind gegen Einkommensverluste infolge Pensionierung, Invalidität oder Tod versichert. Mit Ausnahme der Provinz von Quebec findet dieses System im gesamten Gebiet Kanadas Anwendung. Die Regelungen des Rentensystems von Quebec sind denjenigen der Pensionsversicherung von Kanada ähnlich. Vereinbarungen zwischen der Bundesregierung und der Regierung von Quebec koordinieren die Anwendung der beiden Systeme. Grundsätzlich garantieren diese Vereinbarungen, dass Leistungen aufgrund der Versicherungsgutschriften beider Systeme gewährt werden. Im Falle eines Umzuges bleiben die in einem System erworbenen Rechte erhalten; die volle Freizügigkeit ist gewährleistet. Leistungen der Pensionsversicherung von Kanada unterstehen der Besteuerung des Bundes und der Provinzen.

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Alle Arbeitnehmer, Arbeitnehmerinnen und Selbständigerwerbenden im Alter zwischen 18 und 70 Jahren werden ab einem gewissen jährlichen Mindesteinkommen obligatorisch von dieser Verischerung crfasst. Die Finanzierung erfolgt über die Beiträge von Arbeitnehmern, Arbeitnehmerinnen und Arbeitgebern sowie der Selbständigerwerbenden. Die Beiträge werden auf dem jährlichen Einkommen erhoben, das zwischen dem Mindesteinkommen und der Beitragsbemessungsgrenze liegt.

Zwischen Arbeitnehmern, Arbeitnehmerinnen und Arbeitgebern werden die Beiträge zu gleichen Teilen bezahlt, Selbständigerwerbende entrichten denselben Beitrag alleine. Seit 1987 erhöht sich dieser Beitragssatz schrittweise, bis er voraussichtlich im Jahre 2011 3,8 Prozent für Arbeitnehmer, Arbeitnehmerinnen und Arbeitgeber, beziehungsweise für Selbständigerwerbende 7,6 Prozent betragen wird. Jährlich findet eine Rentenanpassung an die Lebenshaltungskosten des Indexstandes der Konsumentenpreise statt. Sämtliche Leistungen der Pensionsversicherung werden an jeden beliebigen Wohnort der Leistungsempfänger überwiesen.

213.1

Altersrente

Wer zumindest eine gültige Beitragszahlung an die Pensionsversicherung von Kanada oder ein Jahr Beiträge an die Rentenversicherung von Quebec entrichtet hat, kann ab dem 60.Altersjahr eine monatliche Altersrente beziehen. Um die Rente jedoch vor dem 65. Altersjahr erhalten zu können, muss die Erwerbstätigkeit ganz oder grossteils aufgegeben worden sein. Nach Erreichen des Rentenalters von 65 Jahren muss diese Voraussetzung nicht mehr erfüllt sein.

Eine 65jährige Person erhält eine monatliche Altersrente von 25 Prozent des durchschnittlichen Monatseinkommens, das während der Beitragszeit einer versicherten Person den Anspruch auf eine Rente begründet. Die beitragspflichtige Zeit begann entweder am 1. Januar 1966 oder im Moment, wo die beitragspflichtige Person das Alter von 18 Jahren erreicht und endet üblicherweise mit dem Erhalt der Altersrente. Seit Januar 1987 ist jede nach den Pensionsversicherung von Kanada oder der Rentenversicherung von Quebec als invalid befundene Person von der Beitragspflicht ausgenommen. Um die mittleren monatlichen Einkommen, die den Anspruch auf eine Rente gewähren, zu berechnen, werden die effektiven Einkommen der vorhergehenden Jahre angepasst, um den aktuellen Wert wiederzuspiegeln. Gewisse Perioden mit minimalem oder keinem Einkommen können von der Berechnung des monatlichen mittleren Einkommens, das den Anspruch auf eine Rente gewährt, ausgenommen werden. Dieser Ausschluss sieht eine Entschädigung für Zeiten der Arbeitslosigkeit, Krankheit, des Studiums usw. vor. Ebenfalls können Monate der Betreuung von Kindern unter sieben Jahren, die mit minimalen oder keinen Einkünften verbunden sind, von den beitragspflichtigen Zeiten ausgenommen werden. Wird die Rente vor dem 65. Altersjahr bezogen, so wird für jeden Monat zwischen dem Beginn des Rentenbezuges und dem Monat nach Erreichen von 65 Jahren die Leistung um 0,5 Prozent gesenkt. Wer den Beginn des Rentenbezuges über den 65. Geburtstag hinaus verschiebt, erhält jeden Monat eine um 0,5 Prozent erhöhte Leistung. Die Rente kann maximal um 30 Prozent gesenkt oder erhöht werden. Ehegatten oder im Konkubinat lebende Partner, die beide 60 Jahre alt sind, können für die BeitragszeiLeii, die sie während ihres gemeinsamen Lebens in der Pensionsversicherung von Kanada erworben haben, eine gleichförmige Teilung ihrer Altersrente verlangen.

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213.2

Invalidenrente

Anspruch auf eine Invalidenrente hat, wer der Pensionsversicherung von Kanada unterstellt ist und über eine ausreichende Versicherungszeit verfügt. Im Sinne der Gesetzgebung wird als invalid betrachtet, .wer schwer und andauernd invalid ist.

«Schwer» ist eine Invalidität, wenn die Person regelmässig ausserstande ist, einer bezahlten Beschäftigung nachzugehen. Als «andauernd» gilt sie, wenn sie offensichtlich während eines langen, fortgesetzten und unbestimmten Zeitraumes dauert oder wahrscheinlich den Tod nach sich ziehen wird. Eine Invalidenrente kann ausbezahlt werden, wenn die antragstellende Person während fünf der letzten zehn oder während zwei der letzten drei Kalenderjahre Beiträge bezahlt hat. Die Beitragspflicht einer invaliden Person endet nach Ablauf des Monats, in dem die Person als invalid erklärt worden ist.

Bei der Invalidenrente handelt es sich um eine monatliche Leistung, die sich aus zwei Komponenten zusammensetzt. Die erste Komponente besteht aus einem einheitlichen Satz, der unabhängig vom früheren Einkommen ist und allen Empfängern ausgerichtet wird. Die zweite Komponente hingegen hängt vom früheren Einkommen ab und entspricht 75 Prozent einer Altersrente, die so berechnet wird, als hätte die beitragszahlende Person das Alter von 65 Jahren im Laufe des Monats, in dem die Invalidenrente beginnt, erreicht. Die Invalidenrenten werden nach dem vierten Monat, welcher dem Invaliditätseintritt folgt, ausbezahlt, bis zu dem Zeitpunkt, wo die antragstellende Person 65 Jahre erreicht oder nicht mehr invalid ist oder stirbt. Wird eine Invalidenrente beziehende Person 65 Jahre alt, so wird die Invalidenrente automatisch in eine Altersrente umgewandelt.

Leistungen an Kinder von invaliden Personen können bezahlt werden, sofern das Kind noch nicht 18 Jahre alt ist oder bis .zum Alter von 25 Jahren, sofern es sich ganztags in Ausbildung befindet. Die an jedes Kind ausgerichtete monatliche Rente entspricht der einheitlichen Leistung, wie sie an Waisen entrichtet wird. Zwei Kinderrenten sind an ein Kind einer invaliden Person zu entrichten, sofern beide Eltemteile invalid oder tot sind und beide die notwendigen Beiträge entrichtet hatten.

213.3 Leistungen an {Unterlassene 213.31 Pension des hinterlassenen Ehegatten / Konkubinatspartners Der Ehegatte einer verstorbenen beitragszahlenden Person oder der Konkubinatspartner, der mit der verstorbenen Person zusammengelebt hat, erhält unter der Voraussetzung, dass die anspruchsbegründende Beitragszeit von der verstorbenen Person zurückgelegt worden ist, eine Rente. Folgende Zeiten in der Pensionsversicherung von Kanada müssen vorliegen: Anzahl Kalenderjahre in der Beitrags/eit der .verstorbenen beiiragszahlenden Person

weniger als 9 Jahre 9 bis 30 Jahre 30 Jahre oder mehr

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. Anzahl Kalenderjahre, in denen die verstorbene Person Beiträge bezahlt haben rauss

mindestens 3 Jahre mindestens Va der beitragspflichtigen Kalenderjahre mindestens 10 Jahre

Um eine Rente beanspruchen zu können, muss der überlebende Ehegatte oder Konkubinatspartner im Zeitpunkt, wo die beitragszahlende Person stirbt, - 65 Jahre alt sein, oder - falls er noch nicht 65 Jahre alt ist, - 3 5j ährig sein oder - Kinder unter seiner Obhut haben, oder - invalid sein, Der 65 Jahre alte oder ältere Ehegatte oder Konkubinatspartner der verstorbenen Person hat entsprechend Anspruch auf 60 Prozent der Altersrente der verstorbenen Person, welche dieser im Alter von 65 Jahren ausbezahlt worden wäre. Hat die verstorbene Person das Alter von 65 Jahren nicht erreicht, so wird eine Altersrente zugesprochen, als wäre die verstorbene Person 65 Jahre alt gewesen. Der Ehegatte oder Konkubinatspartner, der noch nicht 65jährig ist, erhält eine Rente, die sich einerseits aus einer einheitlichen Komponente zusammensetzt und andererseits aus einer Komponente, die auf den Einkünften basiert. Diese entspricht 37,5 Prozent der effektiven oder zugesprochenen Altersrente der verstorbenen Person. Ist der überlebende Ehegatte oder Konkubinatspartner zwischen 35 und 45 Jahre alt und hat er weder Kinder unter seiner Obhut noch ist er invalid, so reduziert sich seine Rente um 'Am des vorstehenden Betrages für jeden Monat, der verbleibt, bevor er 45 Jahre alt wird. Ist die hinterbliebene Person nicht mehr invalid oder hat sie keine Kinder mehr unter ihrer Obhut und erfüllt sie die Voraussetzungen in bezug auf das Alter nicht, so wird die Rente bis zum Erreichen des Rentenalters von 65 Jahren eingestellt. Seit dem l. Januar 1987 werden die Renten nach einer Wiederverheiratung des Gatten oder Konkubinatspartners weiterhin ausbezahlt.

213.32 Zusammengesetzte Renten Wer eine Hinterbliebenenrente erhält, kann aufgrund eigener Beitragszahlungen an die Pensionsversicherung von Kanada ein Recht auf eine Alters- öder Invalidenrente haben. In diesem Falle wird eine zusammengesetzte Rente ausbezahlt bis zu einem vorgesehenen Höchstbetrag.

213.33 Waisenrenten Eine Waisenrente wird dem Kind einer verstorbenen beitragszahlenden Person ausgerichtet, sofern die Voraussetzung der vorgeschriebenen minimalen Beitragsdauer erfüllt ist. Es handelt sich dabei um dieselbe zeitliche Bedingung wie bei der Hinterbliebenenrente, Das Kind muss jünger als 18 Jahre alt sein, oder zwischen 18 und 25 Jahren, sofern es ganztags eine Schule oder Universität besucht.

Die monatliche Rentenleistung pro Kind entspricht der einheitlichen Rentenkomponentc, die eine unter 65jährige hinterbliebene Person erhält. Zwei Waisenrenten können ausbezahlt werden, wenn beide Eltemteile gestorben oder invalid sind und beide die notwendigen Beiträge an die Pensionsversicherung entrichtet hatten.

213.34 Sterbeleistungen An die Erben der verstorbenen Person kann eine Leistung erbracht werden, sofern die Erblasserin oder der Erblasser die Voraussetzung der minimalen Beitragsdauer gemäss der Pensionsversicherung von Kanada erfüllt hat. Es handelt sich dabei um 445

dieselben Bedingungen wie bei der Hinterbliebenenrente. Die Leistung wird in Form einer Pauschalabfindung gewährt, die sechsmal dem Betrag der effektiven oder zugeschriebenen monatlichen Altersrente der verstorbenen Person entspricht.

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Die Rentenversicherung von Quebec

Die Rentenversicherung von Quebec entspricht in den wesentlichen Zügen der Pensionsversicherung von Kanada. Aus diesem Grunde kann auf die entsprechenden Ausführungen zur Pensionsversicherung von Kanada verwiesen werden.

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Inhalt des Abkommens Die allgemeinen Bestimmungen

Das Abkommen umfasst auf schweizerischer Seite die Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung. Auf kanadischer Seite ist das Gesetz über die Alterssicherung und die Pensionsversicherung von Kanada einbezogen.

In den Geltungsbereich der mit der Provinz von Quebec abgeschlossenen Vereinbarung ist auf schweizerischer Seite ebenfalls die Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung und auf der Seite Quebecs die Rentenversicherung von Quebec, die anstelle der Pensionsversichenmg von Kanada erlassen wurde, einbezogen. In bezug auf diese Versicherungszweige entsprechen die getroffenen Regelungen in der Vereinbarung im grossen und ganzen inhaltlich denjenigen, wie sie im Abkommen mit Kanada getroffen wurden.

Der sachliche Anwendungsbereich des Abkommens entspricht dem im Jahre 1979 mit den Vereinigten Staaten von Amerika abgeschlossenen Abkommen. Da die Wanderbewegungen zwischen der Schweiz und den USA wie auch Kanada nicht sehr gross sind, weisen diese Abkommen nicht die gleichen Merkmale auf, wie die zwischen der Schweiz und ihren Nachbarstaaten abgeschlossenen Verträge. Personen mit Schweizer Bürgerrecht, die sich in Kanada niederlassen, bleiben häufig während langer Dauer oder für immer in ihrem Gastland. Infolgedessen war es wichtig, ihre Stellung namentlich im Bereich derjenigen Versicherungszweige zu regeln, die lange Mindestversicherungszeiten für den Erwerb eines Leistungsanspruches voraussetzen, um ihnen den Bezug von Leistungen nach dem Verlassen von Kanada zu garantieren. Es konnte deshalb darauf verzichtet werden, den Geltungsbereich des Abkommens auf die Regelung der Berufsunfall- und Berufskrankheitenversicherung sowie der Familienzulagen und der Krankenversicherung zu erweitern. Was die Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen anbelangt, die für ihre Arbeitgeber in der Schweiz während begrenzter Dauer in Kanada tätig sind, so handelt es sich hier im allgemeinen um sogenannte entsandte Personen, für die grundsätzlich vorgesehen ist, dass sie der Versicherung des entsendenden Staates unterstellt bleiben.

Der persönliche Geltungsbereich des Abkommens wird in Artikel 3 umschrieben: Er umfasst in erster Linie die Staatsangehörigen der Vertragsstaaten sowie ihre Familienangehörigen und Hinterlassenen. Wie in den meisten von der Schweiz abgeschlossenen Abkommen vorgesehen, gelten gewisse Abkommensbestimmungen auch für die Angehörigen von Drittstaaten sowie für Flüchtlinge und Staatenlose.

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Nach dem Muster der übrigen von der Schweiz abgeschlossenen Abkommen ist auch in den beiden vorliegenden Verträgen die Gleichbehandlung der Angehörigen der beiden Länder in allen erfassten Versicherungszweigen weitestgehend verwirklicht (Art. 4). Die in anderen Abkommen enthaltenen Ausnahmen von diesem Prinzip finden sich auch in diesem Abkommen und der Vereinbarung. Entsprechende Vorbehalte bestehen insbesondere hinsichtlich der freiwilligen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung der im Ausland wohnhaften Personen mit Schweizer Bürgerrecht, der Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung von Personen mit Schweizer Bürgerrecht, die im Ausland für einen Arbeitgeber in der Schweiz tätig sind und von diesem entlöhnt werden, und für Fürsorgeleistungen für Personen mit Schweizer Bürgerrecht im Ausland (Ziff. l des Schlussprotokolls).

Die Gleichbehandlung bezieht sich auch auf die Auszahlung von schweizerischen Leistungen an kanadische Staatsangehörige im Ausland. Nach dem schweizerischen Recht werden die den eigenen Staatsangehörigen zustehenden Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherungsrenten ins Ausland überwiesen. Die Auslandszahlung der schweizerischen Renten wird den kanadischen Staatsangehörigen nun gestützt auf den Gleichbehandlungsgrundsatz ermöglicht. Auf der Seite Kanadas und der Provinz Quebec besteht beim Erwerb wie auch bei der Auslandszahlung von Renten keine Diskriminierung von Ausländern. Daher wirkt sich das im Abkommen erfasste Gleichbehandlungsprinzip in diesem Bereich nicht auf die Gesetzgebung Kanadas oder Quebecs aus.

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Anwendbare Gesetzgebung

Ein wichtiger Punkt in den Abkommen ist jeweils die Frage der versicherungsrechtlichen Unterstellung der Angehörigen des einen Staates, die im Gebiet des anderen Staates erwerbstätig sind. In den vorliegenden Verträgen wird dies nach dem allgemein anerkannten Grundsatz der Unterstellung am Erwerbsort geregelt. Für die höchstwahrscheinlich wenigen aber doch möglichen Fälle einer doppelten Erwerbstätigkeit wurde eine besondere, bereits im Abkommen mit den Vereinigten Staaten von Amerika enthaltene Regelung aufgenommen. So werden nach Artikel 6 Absatz l des Abkommens und der Vereinbarung in beiden Ländern erwerbstätige Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen den Sozialversicherungen beider Staaten unterstellt, jedoch wird in jedem Staat nur das dort erzielte Einkommen berücksichtigt.

In den Fällen einer selbständigen Erwerbstätigkeit wird die betreffende Person nur in ihrem Wohnstaat erfasst (Art. 6 Abs. 2 des Abkommens und der Vereinbarung).

Artikel 7 des Abkommens und der Vereinbarung sieht die in allen Abkommen enthaltene Sonderregelung für die von ihrem Arbeitgeber zur vorübergehenden Beschäftigung in das Gebiet des anderen Staates entsandten Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen vor. Um die Verwaltungsarbeit zu vereinfachen und der durchschnittlichen Entsendungsdauer besser gerecht zu werden, wurde die Dauer der Befreiung von der sozialversicherungsrechtlichen Unterstellung unter die Rechtsvorschriften des Empfangsstaates auf fünf Jahre ausgedehnt. Eine Regelung, die sich in der Durchführung des Abkommens mit den Vereinigten Staaten von Amerika bereits bewährt hat.

Artikel 8 des Abkommens sieht eine besondere Bestimmung für das Personal der diplomatischen und konsularischen Vertretungen vor. Wie üblich werden diese Personen von der Unterstellung unter die Sozialversicherungsgcsetzgebung des Empfangsstaates befreit.

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Zu erwähnen sind noch die Ausweichsklauseln, das heisst Artikel 9 des Abkommens und Artikel 8 der Vereinbarung, welche die Unterstellungsnormen ergänzen, indem sie den zuständigen Behörden auf beiden Seiten gestatten, einvernehmlich besondere Fälle auf Gesuch und im Interesse der betroffenen Personen abweichend zu regeln.

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Die Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung

Die Voraussetzungen für den Erwerb des Anspruchs auf ordentliche Renten der schweizerischen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung sind - wie bereits erwähnt - nach dem Grundsatz der Gleichbehandlung für kanadische Staatsangehörige dieselben wie für Personen mit Schweizer Bürgerrecht, das heisst, kanadische Staatsangehörige können ordentliche Renten bereits nach einem vollen Beitragsjahr beanspruchen. Die Rentenberechnung erfolgt nach den Vorschriften des schweizerischen Rechts.

Anspruch auf eine Rente nach dem kanadischen Gesetz über die Alterssicherung hat, wer während mindestens zehn Jahren in Kanada gewohnt hat. Ein Export dieser Rente in jedes beliebige Land wird nach einer Wohndauer in Kanada von 20 Jahren gewährt. Nach dem Abkommen werden Versicherungs- wie auch Wohnzeiten in der Schweiz für die Eröffnung eines kanadischen Leistungsanspruchs den entsprechenden kanadischen Zeiten hinzugezählt (Art. 11 Abs. 2 Est. a des Abkommens). Es handelt sich dabei um eine sehr vorteilhafte Regelung, die bei beitragsunabhängigen Systemen kaum je gewährt wird. .

Um den Anspruch auf eine Leistung nach der Gesetzgebung über die Pensionsversicherung von Kanada erwerben zu können, wird eine nach der schweizerischen Gesetzgebung zurückgelegte Versicherungszeit von mindestens drei Monaten pro Kalenderjahr als ein Beitragsjahr in der kanadischen Pensionsversicherung anerkannt (Art. 11 Abs. 2 Bst. b des Abkommens). Dieselbe Regelung gilt auch für die Gesetzgebung über die Rentenversicherung von Quebec (Art. 10 Abs. 2 Bst. a der Vereinbarung).

Sollte jemand trotz diesen Bestimmungen kein Recht auf eine Leistung der Alterssicherung oder Pensionsversicherung von Kanada erwerben können, so werden Versicherungszeiten von Drittstaaten, mit denen die Schweiz und Kanada durch ein internationales, die Zusammenrechnung der Versicherungszeiten vorsehendes Instrument der Sozialen Sicherheit verbunden sind, berücksichtigt (Art. 11 Abs. 3 des Abkommens).

Dank diesen Regelungen können schweizerische und kanadische Staatsangehörige wesentlich leichter einen Rentenanspruch erwerben. Die Leistungen werden nach den international anerkannten Regeln der Zusammenrechnung und der Proratisierung errechnet (Art. 11 des Abkommens bzw. Art. 9 der Vereinbarung).

Den Anspruch auf Leistungen der Pensionsversicherung von Kanada oder der Rentenversicherung von Quebec im Falle von Invalidität erwerben schweizerische und kanadische Staatsangehörige, wenn sie - gegebenenfalls unter Anrechnung der schweizerischen Versicherungszeiten - die nach ihrer Rechtsordnung erforderlichen Mindestversicherungszeiten erfüllen.

Anspruch auf Leistungen der schweizerischen Invalidenversicherung haben nur versicherte Personen. Durch eine besondere Bestimmung wird dafür gesorgt, dass kanadische Staatsangehörige, die aus der AHV/IV ausgeschieden sind, weil sie

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unser Land verlassen haben, die Versicherungsklausel des schweizerischen Rechts auch dann erfüllen, wenn sie gemäss den Rechtsvorschriften von Kanada oder Quebec versichert sind (Art. 15 des Abkommens, Art. 12 der Vereinbarung). Die Ansprucbsvoraussetzungen zum Bezug der Eingliederungsmassnahmen der schweizerischen Invalidenversicherung unterscheiden sich in den beiden vorliegenden Verträgen etwas von der mit den USA getroffenen Lösung. So erhalten in Kanada oder einem Drittland geborene Kinder unter gewissen Voraussetzungen Eingliederungsmassnahmen der schweizerischen Invalidenversicherung (Art. 14 des Abkommens, Art. 11 der Vereinbarung). Es handelt sich dabei um eine Regelung, die in den meisten neueren Abkommen enthalten ist.

Hinsichtlich des Anspruchs auf ausserordentliche Rente gelten für kanadische Staatsangehörige dieselben Bedingungen wie für die Angehörigen aller übrigen Vertragspartner der Schweiz; diese beitragsunabhängigen Leistungen können nur gewährt werden, wenn die betreffende Person in der Schweiz Wohnsitz hat und, unmittelbar bevor sie eine solche Leistung beantragt, während mindestens zehn Jahren (Altersrente) bzw. fünf Jahren (Invaliden- und Hinterlassenenrenten sowie diese ablösende Altersrente) hier gewohnt hat (Art. 16 des Abkommens, Art. 13 der Vereinbarung).

Mit Ausnahme der ordentlichen Renten für versicherte Personen, die weniger als zur Hälfte invalid sind und der Hilflosenentschädigungen, die auch an Personen mit Schweizer Bürgerrecht nicht ausserhalb der Schweiz gewährt werden, können die ordentlichen Leistungen der AHV/IV an jeden beliebigen Wohnort der berechtigten Personen ausbezahlt werden.

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Bestimmungen über die Durchführung und das Inkrafttreten des Abkommens

Im vorliegenden Abkommen wie auch in der Vereinbarung finden sich die üblicherweise unter diesem Titel vereinigten, in allen unseren bilateralen Verträgen mehr oder weniger gleichlautenden Bestimmungen. Sie ermächtigen die zuständigen Behörden, eine Verwaltungsvereinbarung zur Durchführung des Abkommens abzuschliessen und Verbindungsstellen zur Erleichterung des Verkehrs zwischen den beidseitigen Versicherungsträgern zu bezeichnen (Art. 18 des Abkommens, Art. 15 der Vereinbarung); die durchführenden Stellen werden zu gegenseitiger Verwaltungshilfe verpflichtet (Art. 19 des Abkommens, Art. 16 der Vereinbarung). Allfällige Meinungsverschiedenheiten zwischen den Vertragsstaaten werden nötigenfalls einem Schiedsgericht (Art. 25) oder gemäss der Vereinbarung mit Quebec einer gemischten Kommission unterbreitet (Art. 22).

Das Abkommen und die Vereinbarung gelten vom Zeitpunkt ihres Inkrafttretens an und zwar ebenfalls für die vor diesem Datum eingetretenen Versicherungsfälle, doch werden die daraus entstehenden Leistungen erst ab Inkrafttreten der Verträge ausgerichtet (Art. 27 des Abkommens und Art. 23 der Vereinbarung). Diese Regelung will denjenigen Staatsangehörigen der Vertragspartner, die bisher wegen der strengeren Bestimmungen des innerstaatlichen Rechts einen Leistungsanspruch nicht erwerben konnten, die günstigeren Lösungen des neuen Rechts ebenfalls zugute kommen lassen.

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Die Bedeutung des Abkommens und der Vereinbarung

Bereits die grosse Anzahl Personen, die vom Geltungsbereich dieser Verträge erfasst wird, belegt, wie wichtig der Abschluss der vorliegenden Regelungen ist.

Die Verträge bringen eine höchst wünschenswerte Angleichung der Stellung der kanadischen Staatsangehörigen in der schweizerischen Sozialversicherung an diejenigen, die Bürgerinnen und Bürgern zahlreicher anderer Vertragsstaaten bereits eingeräumt worden ist. Nicht zu unterschätzen sind andererseits auch die Vorteile, die unseren Landsleuten in den Sozialversicherungen Kanadas und der Provinz Quebec zuteil werden.

Für die Ausgestaltung des Abkommens und der Vereinbarung dienten, wie bereits erwähnt, auf schweizerischer Seite die neueren bilateralen Abkommen als Muster.

Die vorliegenden Verträge dürfen als eine zweckmässige Lösung bezeichnet werden, die auch mit den heutigen internationalen Grundsätzen im Bereich der Sozialen Sicherheit übereinstimmen.

3

Die finanziellen und personellen Auswirkungen der Verträge

Grundsätzlich ist die Zahl der durch ein Abkommen begünstigten Personen mitbestimmend für dessen finanzielle Auswirkungen, Vergleichen wir die kanadische Kolonie in der Schweiz mit denjenigen anderer Staaten, die mit unserem Land durch ein Sozialversicherungsabkommen verbunden sind, so kommt ihr mit ihren rund 2800 Personen eine zahlenmässig begrenzte Bedeutung zu. Die Mitglieder dieser Kolonie haben entweder ständigen Wohnsitz in unserem Land und sind damit bereits jetzt schon in die AHV/IV-Finanzrechnung einbezogen, oder aber sie üben in der Schweiz nur eine vorübergehende Tätigkeit aus, sei es als entsandte Arbeitnehmer oder als Beamte internationaler Organisationen, und gehören daher unserem System nicht an. Demzufolge dürften sich die finanziellen Auswirkungen dieses neuen Abkommens und der Vereinbarung in bescheidenem Rahmen halten. Die Zahl der neu nach Kanada zu überweisenden Renten wird sich voraussichtlich erhöhen, doch wird dem auf der anderen Seite eine noch grössere Anzahl Renten der kanadischen Sozialversicherung an Berechtigte in der Schweiz gegenüberstehen, was in diesem Zusammenhang ebenfalls nicht ausser acht zu lassen ist. Die durch das neue Abkommen und die neue Vereinbarung verursachte zusätzliche Verwaltungsarbeit bei der Schweizerischen Ausgleichskasse in Genf wird schätzungsweise die Erhöhung des Personalbestandes um eine ganze Arbeitskraft erfordern.

4

Legislaturplanung

Die Vorlage ist in der Legislaturperiode 1991-1995 (BEI 1992 III 177, Anhang 2) angekündigt.

5

Rechtliche Grundlagen

Nach Artikel 341»«'« der Bundesverfassung ist der Bund zur Gesetzgebung auf dem Gebiet der Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung ermächtigt. Nach Artikel 8 der Bundesverfassung steht ihm ausserdem das Recht zu, Verträge mit ausländischen Staaten zu schliessen. Die Zuständigkeit der Bundesversammlung zur Genehmigung ergibt sich aus Artikel 85 Ziffer 5 der Bundesverfassung.

450

Das vorliegende Abkommen mit Kanada sowie die Vereinbarung mit Quebec können von Jahr zu Jahr auf Ende des Kalenderjahres gekündigt werden (Art. 30 des Abkommens und Art. 26 der Vereinbarung). Sie sind somit weder unbefristet noch unkündbar. Sie sehen auch nicht den Beitritt zu einer internationalen Organisation vor und führen zu keiner Rechts Vereinheitlichung. Sie unterstehen deshalb auch nicht dem fakultativen Referendum nach Artikel 89 Absatz 3 der Bundesverfassung. Die beschränkte sachliche Bedeutung der Verträge rechtfertigt auch nicht die Unterstellung unter das fakultative Referendum nach Artikel 89 Absatz 4 der Bundesverfassung.

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451

Bundesbeschluss betreffend das Abkommen über Soziale Sicherheit mit Kanada und die Vereinbarung über Soziale Sicherheit mit Quebec vom

Die Bundesversammlung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, gestützt auf Artikel 8 der Bundesverfassung, nach Einsicht in die Botschaft des Bundesrates vom 17. August 1994 '', beschliesst:

Art. l 1 Das am 24. Februar 1994 unterzeichnete Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und Kanada über Soziale Sicherheit wird genehmigt.

2 Die am 25. Februar 1994 unterzeichnete Vereinbarung zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und Quebec über Soziale Sicherheit wird genehmigt.

3 Der Bundesrat wird ermächtigt, sie zu ratifizieren.

Art. 2 Dieser Beschluss untersteht nicht dem Staatsvertragsreferendum.

7083

D BB1 1994 V 437

452

Abkommen

Übersetzung»

über Soziale Sicherheit zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und Kanada

Der Schweizerische Bundesrat und die Regieruns von Kanada vom Wunsche geleitet, die Beziehungen zwischen den beiden Staaten im Bereich der Sozialen Sicherheit zu regeln, sind übereingekommen, zu diesem Zwecke ein Abkommen abzuschliessen und haben folgende Bestimmungen vereinbart:

Kapitel l Begriffsbestimmungen und Gesetzgebungen Artikel l 1 Für die Anwendung dieses Abkommens bedeuten die Ausdrücke: a)

«Regierung von Kanada» die Regierung in ihrer Befähigung als Vertreterin Ihrer Majestät der Königin als Oberhaupt von Kanada und vertreten durch den Minister für Arbeit und Einwanderung (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration);

b)

«Staatsangehöriger» in bezug auf die Schweiz eine Person schweizerischer Staatsangehörigkeit und in bezug auf Kanada einen kanadischen Staatsbürger; «Gesetzgebung» die in Artikel 2 aufgeführten Gesetze und Verordnungen;

c) d)

«zuständige Behörde» in bezug auf die Schweiz das Bundesamt für Sozialversicherung, und in bezug auf Kanada der oder die für die Anwendung der Gesetzgebung Kanadas zuständige bzw. zuständigen Minister;

e)

«Träger» die Einrichtung oder die Behörde, welche für die Durchführung der in Artikel 2 aufgeführten Gesetzgebungen zuständig ist;

f)

«wohnen» in bezug auf die Schweiz, sich gewöhnlich aufhalten;

g)

«Wohnsitz» im Sinne des Schweizerischen Zivilgesetzbuches, den Ort, wo sich eine Person mit dei Absicht des dauernden Verbleibens aufhält;

'' Übersetzung des französischen Originaltextes.

453

Soziale Sicherheit

h)

«Versicherungszeit» in bezug auf die Schweiz eine Zeit, während der Beiträge an die schweizerische Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung bezahlt wurden oder eine Zeit, die einer solchen Zeit in der genannten Versicherung gleichgestellt ist.

2 In diesem Artikel nicht definierte Ausdrücke haben die Bedeutung, die ihnen nach der anwendbaren Gesetzgebung zukommt.

Artikel!

1

Das vorliegende Abkommen gilt: a) in bezüg auf die Schweiz: i) für das Bundesgesetz über die Alters- und Hinterlassenenversicherung vom 20. Dezember 1946; ii) für das Bundesgesetz über die Invalidenversicherung vom 19. Juni 1959; b) in bezug auf Kanada: i) für das Gesetz über die Alterssicherung; ii) für die Pensionsversicherung von Kanada; 2 Dieses Abkommen gilt auch für alle Gesetze und Verordnungen, welche die in Absatz l aufgeführten Gesetzgebungen kodifizieren, ändern oder ergänzen.

3 Hingegen gilt es für Gesetze und Verordnungen, welche die bestehenden Systeme auf neue Kategorien von Berechtigten ausdehnen, nur, wenn der seine Gesetzgebung ändernde Staat dem andern Staat nicht innert sechs Monaten seit der amtlichen Veröffentlichung oder Verkündigung der genannten Erlasse eine gegenteilige Mitteilung zukommen lässt.

Kapitel H Allgemeine Bestimmungen Artikel 3 Unter Vorbehalt abweichender Bestimmungen gilt dieses Abkommen: a) für Staatsangehörige beider Staaten sowie für ihre Familienangehörigen und Hinterlassenen, soweit diese ihre Rechte von den genannten Staatsangehörigen ableiten; b) für Flüchtlinge im Sinne des Übereinkommens vom 28. Juli 1951 und des Protokolls vom 31. Januar 1967 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge sowie für ihre Familienangehörigen und Hinterlassenen, soweit sie ihre Rechte von den genannten Flüchtlingen ableiten; in bezug auf die Anwendung der schweizerischen Gesetzgebung wird dabei jedoch vorausgesetzt, dass diese Personen im Gebiet eines der Staaten wohnen; c) in bezug auf die Schweiz für Staatenlose im Sinne des Übereinkommens über die Rechtsstellung der Staatenlosen vom 28. September 1954, sowie für ihre Familienangehörigen und Hinterlassenen, soweit sie ihre Rechte von den genannten Staatenlosen ableiten, vorausgesetzt, dass diese Personen im Gebiet eines der Staaten wohnen;

454

Soziale Sicherheit

d)

für Staatsangehörige von Drittstaaten; die der Gesetzgebung eines der Staaten unterstellt sind oder waren oder nach dieser Gesetzgebung Rechte erworben haben.

Artikel 4 1 Unter Vorbehalt abweichender Bestimmungen dieses Abkommens sind die Staatsangehörigen Kanadas, ihre Familienangehörigen und Hinterlassenen, soweit diese ihre Rechte von den genannten Staatsangehörigen ableiten, sowie die in Artikel 3 Buchstaben b) und c) genannten Personen in ihren Rechten und Pflichten aus der schweizerischen Gesetzgebung den schweizerischen Staatsangehörigen gleichgestellt.

2 Unter Vorbehalt abweichender Bestimmungen dieses Abkommens sind schweizerische Staatsangehörige sowie die in Artikel 3, Buchstaben b) und d) genannten Personen in ihren Rechten und Pflichten aus der Gesetzgebung Kanadas den Staatsangehörigen Kanadas gleichgestellt.

Artikel 5 1 Unter Vorbehalt abweichender Bestimmungen dieses Abkommens dürfen schweizerische Geldleistungen, die nach der schweizerischen Gesetzgebung oder aufgrund dieses Abkommens erworben werden, nicht deshalb gekürzt, geändert, zum Ruhen gebracht, entzogen oder beschlagnahmt werden, weil der Berechtigte a) im Gebiet Kanadas wohnt, wenn es sich um eine in Artikel 3 Buchstaben a) bis c) genannte Person handelt; b) im Gebiet eines Drittstaates wohnt, wenn es sich um eine in Artikel 3 Buchstabe a) genannte Person handelt.

2 Unter Vorbehalt abweichender Bestimmungen dieses Abkommens dürfen kanadische Leistungen, die nach der Gesetzgebung Kanadas oder aufgrund dieses Abkommens erworben wurden, nicht deshalb gekürzt, geändert, zum Ruhen gebracht, entzogen oder beschlagnahmt werden, weil der Berechtigte im Gebiet der Schweiz oder eines Drittstaates wohnt.

Kapitel IH Anwendbare Gesetzgebung Artikel 6 1 Unter Vorbehalt abweichender Bestimmungen dieses Abkommens ist eine Person, die im Gebiet eines oder beider Staaten eine unselbständige Erwerbstätigkeit ausübt, in bezug auf diese Tätigkeit ausschliesslich der Gesetzgebung über die Versicherungspflicht des Staates unterstellt, in dessen Gebiet sie beschäftigt ist.

2 Eine Person, die, im Gebiet eines oder heider Staaten eine selbständige Erwerbstätigkeit ausübt und irn Gebiet eines der beiden Staaten wohnt, ist ausschliesslich der Gesetzgebung über die Versicherungspflicht des Staates unterstellt, in dessen Gebiet sie wohnt.

455

Soziale Sicherheit

Artikel 7 1 Wird eine Person, die eine unselbständige Erwerbstätigkeit ausübt, von einem Unternehmen mit einer Betriebsstätte im Gebiet des einen Staates für eine Dauer von voraussichtlich längstens 60 Monaten in das Gebiet des andern Staates entsandt, so bleibt sie der Gesetzgebung über die Versicherungspflicht des ersten Staates unterstellt, als wäre sie im Gebiete dieses Staates beschäftigt.

2 Wünscht das Unternehmen, das für die Person den Entsandtenstatus beantragt hat, zu ihren Gunsten eine Verlängerung des Entsendungsverhältnisses, so kann diese Verlängerung ausnahmsweise gewährt werden, wenn die zuständige Behörde des Staates, von dessen Gebiet aus die Person entsandt worden ist, den Antrag auf Verlängerung, sofern sie ihn für begründet hält, der zuständigen Behörde des anderen Staates unterbreitet und deren Zustimmung erhalten hat. Der Verlängerungsantrag muss vor Ablauf der laufenden Entsendung der zuständigen Behörde des Staates unterbreitet werden, von dessen Gebiet aus die Person entsandt worden ist.

Artikel 8 1 Unter Vorbehalt von Absatz 2 sind die Bestimmungen über Soziale Sicherheit des Wiener Übereinkommens über diplomatische Beziehungen vom 18. April 1961 und des Wiener Übereinkommens über konsularische Beziehungen vom 24. April 1963 selbst dann anwendbar, wenn sie von diesem Abkommen abweichen.

2 Die Mitglieder des Verwaltungs- und technischen Personals einer diplomatischen oder konsularischen Vertretung sind gemäss der Gesetzgebung des Empfangsstaates versichert, wenn sie dessen Staatsangehörigkeit besitzen oder in dessen Gebiet ständig wohnen. Im letztgenannten Fall können sie aber die Versicherungszugehörigkeit nach der Gesetzgebung des Entsendestaates wählen, wenn sie dessen Staatsangehörigkeit besitzen.

Artikel?

Die zuständige Behörde des einen Staates kann im Einvernehmen mit der zuständigen Behörde des andern Staates Ausnahmen von den Bestimmungen dieses Abschnittes zulassen.

Artikel 10 Für den Erwerb des Anspruchs auf Leistungen und deren Berechnung nach dem Gesetz über die Alterssicherung Kanadas gilt a) im Falle einer Person, die während irgend einer Wohnzeit im Gebiet der Schweiz der Pensionsversicherung Kanadas oder der allgemeinen Rentenversicherung einer Provinz Kanadas unterstellt ist, diese Wohnzeit für diese Person, ihren Ehegatten, und die ihr gegenüber unterhaltsberechtigten Personen, die bei ilu wulmen und nicht der schweizerischen Gesetzgebung unterstellt sind, als Wohnzeit in Kanada; b) im Falle einer Person, die während irgend einer Wohnzeit im Gebiet Kanadas aufgrund einer Erwerbstätigkeit der schweizerischen Gesetzgebung unterstellt ist, diese Wohnzeit für diese Person, ihren Ehegatten und die ihr gegenüber 456

Soziale Sicherheit

unterhaltsberechtigten Personen, die bei ihr wohnen und nicht der Pensionsversicherung Kanadas oder der allgemeinen Rentenversicherung einer Provinz Kanadas unterstellt sind, nicht als Wohnzeit in Kanada.

Kapitel IV Bestimmungen über die Leistungen Abschnitt I Anwendung der kanadischen Gesetzgebung Artikel 11 1 Hat eine Person allein aufgrund der nach der Gesetzgebung Kanadas anrechnungsfähigen Zeiten keinen Anspruch auf eine Leistung, so werden für den Erwerb des Anspruchs auf diese Leistung diese Zeiten mit den in Absatz 2 erwähnten Zeiten zusammengerechnet, soweit sie sich nicht überschneiden.

2 a) Für den Erwerb des Anspruchs auf eine Leistung nach dem Gesetz über die Alterssicherung gilt eine Versicherungszcit nach der schweizerischen Gesetzgebung oder eine Wohnzeit im Gebiet der Schweiz ab dem Alter, von dem an die Wohnzeiten in Kanada nach dem genannten Gesetz anrechnungsfähig sind, als Wohnzeit im Gebiete Kanadas.

b) Für den Erwerb des Anspruchs auf eine Leistung der Pensionsversicherung von Kanada gilt ein Kalenderjahr, das mindestens drei Versicherungsmonate nach der schweizerischen Gesetzgebung beinhaltet, als ein Jahr, in dem Beiträge im Sinne der Pensionsversicherung von Kanada entrichtet wurden.

3 Hat eine Person ungeachtet der Absätze l und 2 keinen Anspruch auf eine Leistung nach der Gesetzgebung Kanadas, werden für den Erwerb des Anspruchs auf diese Leistung anrechnungsfähige Zeiten nach der Gesetzgebung eines Drittstaates berücksichtigt, mit dem die beiden Staaten durch eine zwischenstaatliche Vereinbarung über Soziale Sicherheit, welche die Zusammenrechnung von Zeiten vorsieht, verbunden sind.

4 Erreicht die Gesamtdauer der nach der Gesetzgebung Kanadas zurückgelegten Zeiten nicht ein Jahr, so ist der zuständige Träger Kanadas nach diesem Abkommen nicht verpflichtet, Leistungen aufgrund dieser Zeiten zu gewähren.

Artikel 12 1 Hat eine Person nur bei Anwendung der in Artikel 11 erwähnten Bestimmungen über die Zusammenrechnung Anspruch auf eine Rente oder eine Ehegattenzulagc nach dem Gesetz über die Alterssicherung, so setzt der zuständige Träger Kanadas den zu bezahlenden Betrag der Rente oder Ehegattenzulage nach den Bestimmungen des Gesetzes über die Alterssicherung, welche die Auszahlung der Teilrente oder der Ehegattenzulage regeln, ausschliesslich aufgrund der nach dem genannten Gesetz anrechnungsfähigen Wohnzeiten in Kanada fest.

2 Die Bestimmungen von Absatz l gelten auch für eine Person, die Anspruch auf eine Rente in Kanada hat, aber nicht die nach dem Gesetz über die Alterssicherung für den Anspruch auf eine Rente ausserhalb Kanadas erforderliche Mindestwohnzeit in Kanada zurückgelegt hat.

457

Soziale Sicherheit

3

Ungeachtet anderslautender Bestimmungen dieses Abkommens a) wird eine Rente der Alterssicherung einer Person ausserhalb von Kanada nicht ausbezahlt, es sei denn, dass die Wohnzeiten dieser Person bei Zusammenrechnung nach Artikel 11 wenigstens der nach dem Gesetz über die Alterssicherung für den Erwerb des Anspruchs aus Zahlung der Rente ausserhalb von Kanada erforderlichen Mindestwohnzeit in Kanada entsprechen; und b) wird die Ehegattenzulage und die garantierte Einkommenszulage einer Person ausserhalb von Kanada nur in dem vom Gesetz über die Alterssicherung erlaubten Ausmass bezahlt.

Artikel 13 Hat eine Person nur bei Anwendung der in Artikel 11 erwähnten Bestimmungen über die Zusammenrechnung Anspruch auf eine Leistung der Pensionsversicherung von Kanada, so setzt der zuständige Träger Kanadas den Betrag der Leistung wie folgt fest: a)

b)

der einkommensbezogene Leistungsteil wird entsprechend den Bestimmungen der Pensionsversicherung von Kanada ausschliesslich aufgrund der für den Erwerb des Rentenanspruchs anrechnungsfähigen Einkommen berechnet, die in der genannten Versicherung gutgeschrieben wurden; und der Betrag des festen Leistungsteils wird festgesetzt durch Vervielfachung i) des entsprechend den Bestimmungen der Pensionsversicherung von Kanada festgesetzten Betrages der festen Leistung mit ü) dem Verhältnis zwischen den Beitragszeiten in der Pensionsversicherung von Kanada und der Mindestwartezeit für die genannte Leistung im Sinne der Pensionsversicherung von Kanada. Dieses Verhältnis beträgt keinesfalls mehr als eins.

Abschnitt II Anwendung der schweizerischen Gesetzgebung Artikel 14 1 Staatsangehörige Kanadas haben Anspruch auf Eingliederungsmassnahmen der schweizerischen Invalidenversicherung, solange sie in der Schweiz wohnen und wenn sie unmittelbar vor Eintritt der Invalidität während mindestens eines Jahres Beiträge an die schweizerische Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung entrichtet haben, 2

Staatsangehörige Kanadas, die keine Erwerbstätigkeit ausüben, haben Anspruch auf Ejngliederungsmassnahmen, solange sie ihren Wohnsitz in der Schweiz haben und wenn sie unmittelbar vor Eintritt der Invalidität während mindestens eines Jahres ununterbrochen in der Schweiz gewohnt haben. Minderjährige Kinder mit Wohnsitz in der Schweiz haben ausserdem Anspruch auf solche Massnahmen, wenn sie in der Schweiz invalid geboren sind oder seit ihrer Geburt ununterbrochen da gewohnt haben; ein Aufenthalt des Kindes in Kanada von längstens drei Monaten unmittelbar nach der Geburt steht einer Wohnzeit in der Schweiz gleich.

458

Soziale Sicherheit 3

Kinder mit Wohnsitz in der Schweiz, die in Kanada invalid geboren sind und deren Mutter sich dort vor der Geburt insgesamt während längstens zwei Monaten aufgehalten hat, sind den in der Schweiz invalid geborenen Kindern gleichgestellt.

Die Invalidenversicherung übernimmt im Falle eines Geburtsgebrechens des Kindes die Leistungen während einer Dauer von drei Monaten nach der Geburt bis zu dem Umfang, in dem sie in der Schweiz gewährt werden müssten.

4 Die Absätze 2 und 3 gelten sinngemäss für Kinder, die ausserhalb der Schweiz oder Kanadas geboren sind; die Invalidenversicherung übernimmt in diesem Falle die Leistungen nur dann, wenn sie im Ausland infolge des Gesundheitszustandes des Kindes sofort gewährt werden müssen.

Artikel 15 Soweit nach der schweizerischen Gesetzgebung der Anspruch auf ordentliche Renten von der Erfüllung eines Versicherungsverhältnisses abhängig ist, gilt als versichert im Sinne dieser Gesetzgebung auch der Staatsangehörige Kanadas, der bei Eintritt des Versicherungsfalles nach der schweizerischen Gesetzgebung in der Pensionsversicherung von Kanada versichert ist oder im Sinne des Gesetzes über die Alterssicherung in Kanada wohnt.

Artikel 16 Staatsangehörige Kanadas haben Anspruch auf die ausserordentlichen Renten nach der schweizerischen Gesetzgebung nur 1) solange sie in der Schweiz Wohnsitz haben und 2) sofern sie unmittelbar vor dem Monat, in welchem die Rente verlangt wird, a) im Falle einer Altersrente mindestens zehn volle Jahre; b) im Falle einer Invalidenrente, einer Hinterlassenenrente oder einer diese Leistungen ablösenden Altersrente mindestens fünf volle Jahre ununterbrochen in der Schweiz gewohnt haben.

Artikel 17 Die nach der schweizerischen Gesetzgebung vorgesehenen ordentlichen Renten für Versicherte, die weniger als zur Hälfte invalid sind, ausserordentlichen Renten, Hilflosenentschädigungen und Hilfsmittel werden dem Berechtigten nur bei Wohnsitz in der Schweiz gewährt.

Kapitel V Verwaltungsmässige und verschiedene Bestimmungen Artikel 18 Die zuständigen Behörden oder, mit ihrer Zustimmung, die Träger beider Staaten a) vereinbaren die für die Anwendung dieses Abkommens notwendigen Durchführungsbestimmungen und bezeichnen ihre Verbindungsstellen; b) regeln die Einzelheiten der gegenseitigen Verwaltungshilfe, insbesondere die Kostenbeteiligung bei medizinischen und verwaltungsmässigen Abklärungen 459

Soziale Sicherheit

c) d)

sowie die übrigen für die Anwendung dieser Vereinbarung notwendigen Begutachtungsverfahren; unterrichten einander über alle Massnahmen, die zur Durchführung dieses Abkommens getroffen werden; unterrichten einander sobald als möglich über alle Änderungen ihrer Gesetzgebung.

Artikel 19 1 Die zuständigen Behörden und Träger beider Staaten leisten einander im Rahmen ihrer Zuständigkeit bei der Durchführung dieses Abkommens gegenseitig Hilfe und teilen einander alle hierzu notwendigen Auskünfte mit, soweit die von ihnen angewandte Gesetzgebung dies erlaubt. Diese Hilfe ist kostenlos unter Vorbehalt gewisser, in einer Verwaltungsvereinbarung vorgesehenen Ausnahmen.

2 Ausser wenn die Bekanntgabe nach den Gesetzen eines der Staaten erforderlich ist, sind Auskünfte über Personen, die nach diesem Abkommen von einem Staat an den andern weitergeleitet werden, vertraulich und dürfen ausschliesslich zur Durchführung dieses Abkommens und der Gesetzgebung, auf die es Anwendung findet, verwendet werden.

Artikel 20 Sind nach der Gesetzgebung eines Staates Urkunden, die der zuständigen Behörde oder einem Träger dieses Staates vorzulegen sind, ganz oder teilweise von Gebühren oder Abgaben einschliesslich Konsulargebühren und Verwaltungsabgaben befreit, so gilt diese Befreiung auch für Urkunden, die der zuständigen Behörde oder einem Träger des andern Staates nach dessen Gesetzgebung vorgelegt werden.

Artikel 21 1

Die zuständigen Behörden und die Träger der beiden Staaten können bei der Anwendung dieses Abkommens miteinander sowie mit den beteiligten Personen, unabhängig von deren Wohnort, in ihren Amtssprachen unmittelbar verkehren.

2

Eine Eingabe oder eine Urkunde darf nicht deshalb zurückgewiesen werden, weil sie in einer Amtssprache des anderen Staates abgefasst ist.

3

Entscheide eines Trägers oder eines Gerichts, die nach der Gesetzgebung des einen Staates dem Betroffenen persönlich zugestellt werden müssen, können diesem, wenn er im Gebiet des anderen Staates wohnt, durch eingeschriebenen Brief unmittelbar zugestellt werden.

Artikel 22 Ein nach Inkrafttreten dieses Abkommens nach der Gesetzgebung eines Staates gestellter Lcistungsantrag gilt als Antrag auf eine entsprechende Leistung nach der Gesetzgebung des andern Staates, wenn der Antragsteller a) verlangt, dass sein Antrag auch als Leistungsantrag nach der Gesetzgebung des anderen Staates betrachtet werde, oder

460

Soziale Sicherheit

b)

mit seinem Antrag Auskünfte liefert, die darauf hinweisen, dass anrechnungsfähige Zeiten oder Versicherungszeiten nach der Gesetzgebung des andern Staates zurückgelegt worden sind.

Als Tag des Eingangs eines solchen Antrags gilt der Tag, an dem der Antrag nach der Gesetzgebung des ersten Staates eingegangen ist. Der Antragsteller kann jedoch verlangen, dass die Zahlung der Leistungen nach der Gesetzgebung des anderen Staates aufgeschoben wird.

Artikel 23 Gesuche, Erklärungen oder Rechtsmittel, die nach der Gesetzgebung eines Staates innerhalb einer bestimmten Frist bei einer Behörde, einem Gericht oder einem Träger dieses Staates einzureichen sind, und innerhalb derselben Frist bei einer Behörde, einem Gericht oder einem Träger des andern Staates eingereicht werden, gelten als bei der Behörde, dem Gericht oder dem Träger des ersten Staates eingereicht.

Artikel 24 Die Träger, die nach diesem Abkommen Leistungen zu erbringen haben, werden durch Zahlung in ihrer Landeswährung von ihren Verpflichtungen befreit.

Artikel 25 1 Schwierigkeiten, die sich aus der Auslegung oder der Durchführung dieses Abkommens ergeben, werden von den zuständigen Behörden beider Staaten soweit möglich entsprechend dem Geist und den Grundsätzen des Abkommens geregelt.

2 Meinungsverschiedenheiten zwischen den beiden Staaten über die Auslegung oder die Durchführung dieses Abkommens, die nicht nach Absatz l beigelegt werden konnten, sind auf Verlangen eines der Staaten einem Schiedsgericht bestehend aus drei Mitgliedern zu unterbreiten. Jeder Staat bezeichnet ein Mitglied. Diese beiden Mitglieder wählen einen Präsidenten. Können die beiden Mitglieder sich bezüglich der Person des Präsidenten nicht einigen, so ist dieser durch den Präsidenten des Internationalen Gerichtshofes zu ernennen. Das Schiedsgericht regelt sein Verfahren selbst. Sein Entscheid ist für beide Staaten bindend.

Artikel 26 Der Schweizerische Bundesrat und eine Provinz Kanadas können Vereinbarungen über jeden Bereich der Sozialen Sicherheit, der in die Zuständigkeit der Provinzen Kanadas fällt, abschliessen, soweit diese Vereinbarungen nicht den Bestimmungen dieses Abkommens widersprechen.

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Soziale Sicherheit

Kapitel VI Übergangs- und Schlussbestimmungen Artikel 27 1 Dieses Abkommen gilt auch für die vor seinem Inkrafttreten eingetretenen Versichenmgsfälle.

2 Dieses Abkommen begründet keinen Anspruch auf Zahlung von Leistungen für Zeiten vor seinem Inkrafttreten oder von Todesfallentschädigungen, wenn die in Frage stehende Person vor Inkrafttreten des Abkommens gestorben ist.

3 Für die Feststellung eines Leistungsanspruches nach diesem Abkommen werden alle Versicherungs- und Wohnzeiten berücksichtigt, die nach der Gesetzgebung eines der Staaten vor Inkrafttreten dieses Abkommens zurückgelegt worden sind.

4 Dieses Abkommen gilt nicht für Ansprüche, die durch Abfindung oder Beitragsrückvergütung abgegolten worden sind.

5 Vor Inkrafttreten dieses Abkommens getroffene Entscheide beeinträchtigen keine Rechte, die durch seine Anwendung entstehen.

6 Bereits gewährte Geldleistungen werden durch das Inkrafttreten dieses Abkommens nicht gekürzt.

Artikel 28 Das beiliegende Schlussprotokoll ist Bestandteil dieses Abkommens.

Artikel 29 Die Regierungen beider Staaten notifizieren einander schriftlich den Abschluss der durch Gesetzgebung und Verfassung für das Inkrafttreten dieses Abkommens vorgeschriebenen Verfahrens; das Abkommen tritt am ersten Tag des vierten auf den Empfang der letzten Notifikation folgenden Monats in Kraft.

Artikel 30 1 Dieses Abkommen bleibt bis zum Ende des Kalenderjahres nach dem Jahr, in dem es von einem der Staaten gegenüber dem anderen schriftlich gekündigt wird, in Kraft.

2 Wird dieses Abkommen gekündigt, so bleiben die auf Grund seiner Bestimmungen erworbenen Rechte oder Leistungszahlungen erhalten; Vereinbarungen zwischen den Staaten werden die Anwartschaften regeln.

Zu Urkund dessen haben die Bevollmächtigten der beiden Staaten dieses Abkommen unterzeichnet.

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Soziale Sicherheit

So geschehen zu Ottawa, am 24, Februar 1994, in zwei Urschriften, in französischer und englischer Sprache, jede Fassung ist in gleicher Weise verbindlich.

Für den Schweizerischen Bundesrat: Ernst Andres

Für die Regierung von Kanada: Lloyd Axworthy

7083

4fii

Schlussprotokoll

Übersetzung »

zum Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und Kanada über Soziale Sicherheit

Anlässlich der heutigen Unterzeichnung des Abkommens zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und Kanada über Soziale Sicherheit haben die unterzeichnenden Bevollmächtigten ihr Einverständnis in folgenden Punkten festgestellt: 1.

Artikel 4 Absatz l gilt nicht für die schweizerischen Rechtsvorschriften über die a) freiwillige Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung der im Ausland niedergelassenen schweizerischen Staatsangehörigen; b) Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung von schweizerischen Staatsangehörigen, die im Ausland für einen Arbeitgeber in der Schweiz tätig sind und von diesem entlöhnt werden; c) Fürsorgeleistungen für schweizerische Staatsangehörige im Ausland.

2.

Die Bestimmungen des Abkommens stehen der Anwendung von Bestimmun7 gen der schweizerischen Gesetzgebung, die für die betreffenden Personen im Leistungsbereich günstiger sind, nicht entgegen.

3.

Was Artikel 6 Absatz l betrifft, werden für die Berechnung der nach der schweizerischen Gesetzgebung geschuldeten Beiträge die aufgrund einer unselbständigen Erwerbstätigkeit im Gebiete Kanadas erzielten Einkünfte nicht berücksichtigt.

4.

Der Ehegatte und die Kinder, die eine nach Artikel 7 in die Schweiz entsandte Person begleiten, sind von der Unterstellung unter die schweizerische Gesetzgebung befreit, sofern sie in der Schweiz keine Erwerbstätigkeit ausüben.

5.

Der Ehegatte und die Kinder, die eine nach Artikel 7 nach Kanada entsandte Person begleiten, bleiben nach der schweizerischen Gesetzgebung versichert, sofern sie in Kanada keine Erwerbstätigkeit ausüben.

6.

In der Schweiz wohnhafte Staatsangehörige Kanadas, welche die Schweiz für eine zwei Monate nicht übersteigende Dauer verlassen, unterbrechen ihre Wohndauer in der Schweiz im Sinne von Artikel 14 Absatz 2 nicht.

7.

Staatsangehörige Kanadas ohne Wohnsitz in der Schweiz, die ihre Erwerbstätigkeit in diesem Lande infolge eines Unfalls oder einer Krankheit aufgeben mussten und die Eingliederungsmassnahmen der schweizerischen Invalidenversicherung erhalten oder bis zum Eintritt des Versicherungställes in der Schweiz bleiben, gelten für die Gewährung von Leistungen der Invalidenversicherung als nach der schweizerischen Gesetzgebung versichert. Sie haben Bei-

'> Übersetzung des französischen Originaltextes.

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Soziale Sicherheit

träge an die Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung zu entrichten, als hätten sie Wohnsitz in der Schweiz.

8.

Was Artikel 16 betrifft, gilt die Wohndauer eines Staatsangehörigen Kanadas in der Schweiz als ununterbrochen, wenn dieser während eines Kalenderjahres die Schweiz für nicht mehr als drei Monate verlassen hat. Wohnzeiten eines Staatsangehörigen Kanadas in der Schweiz, während deren er von der Unterstellung unter die schweizerische Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung befreit war, werden auf die Wohndauer im Sinne von Artikel 16 nicht angerechnet.

9.

Wurden Beiträge, die nach der schweizerischen Gesetzgebung entrichtet worden waren, in Anwendung der schweizerischen Gesetzesbestimmungen über die Beitragsrückvergütung an Ausländer und Staatenlose rückvergütet, so steht das der Gewährung von ausserordentlichen Renten gemäss Artikel 16 nicht entgegen; in diesen Fällen werden jedoch die rückvergüteten Beiträge mit den auszuzahlenden Renten verrechnet.

So geschehen zu Ottawa, am 24. Februar 1994, in zwei Urschriften, in französischer und englischer Sprache, jede Fassung ist in gleicher Weise verbindlich.

Für den Schweizerischen Bundesrat: Ernst Andres

Für die Regierung von Kanada: Lloyd Axworthy

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Vereinbarung Übersetzung '> über Soziale Sicherheit zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und Quebec

Der Schweizerische Bundesrat und die Regierung von Quebec vom Wunsche geleitet, die Beziehungen zwischen der Schweiz und Quebec im Bereich der Sozialen Sicherheit zu regeln, sind übereingekommen, zu diesem Zwecke eine Vereinbarung abzuschliessen und haben folgende Bestimmungen vereinbart:

Kapitel I Begriffsbestimmungen und Gesetzgebungen Artikel l 1 Für die Anwendung dieser Vereinbarung bedeuten die Ausdrücke: a) «Angehöriger» in bezug auf die Schweiz eine Person schweizerischer Staatsangehörigkeit und in bezug auf Quebec eine Person kanadischer Staatsangehörigkeit, die in Quebec wohnt, oder die, wenn sie nicht in Quebec wohnt, der in Artikel 2 Absatz l Buchstabe b genannten Gesetzgebung unterstellt ist oder unterstellt war; b) «Gesetzgebung» die in Artikel 2 aufgeführten Gesetze und Verordnungen; c) «zuständige Behörde» in bezug auf die Schweiz das Bundesamt für Sozialversicherung und in bezug auf Quebec den für die Anwendung der in Artikel 2 aufgeführten Gesetzgebung zuständigen Minister; d) «Träger» die Einrichtung oder die Behörde, welche für die Durchführung der in Artikel 2 aufgeführten Gesetzgebungen zuständig ist; e) «wohnen» in bezug auf die Schweiz, sich gewöhnlich aufhalten; f) «Wohnsitz» im Sinne des Schweizerischen Zivilgesetzbuches, den Ort, wo sich eine Person mit der Absicht des dauernden Verbleibens aufhält;

'' Übersetzung des französischen Originaltextes 466

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g)

«Versicherungszeit» in bezug auf die Schweiz eine Zeit, während der Beiträge an die schweizerische Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung entrichtet wurden oder eine Zeit, die einer solchen Zeit in der genannten Versicherung gleichgestellt ist und in bezug auf Quebec jedes Jahr, für welches Beiträge entrichtet worden sind oder eine Invalidenrente nach dem Gesetz über die Rentenversicherung von Quebec ausgezahlt worden ist, sowie jedes als gleichgestellt geltende Jahr.

2 In diesem Artikel nicht definierte Ausdrücke haben die Bedeutung, die ihnen nach der anwendbaren Gesetzgebung zukommt.

Artikel 2 1 Die vorliegende Vereinbarung gilt: a) in bezug auf die Schweiz: i) für das Bundesgesetz über die Alters- und Hinterlassenenversicherung vom 20. Dezember 1946; ii) für das Bundesgesetz über die Invalidenversicherung vom 19. Juni 1959; b) in bezug auf Quebec: für die Gesetzgebung über die Rentenversicherung von Quebec.

2 Diese Vereinbarung gilt auch für alle Gesetze und Verordnungen, welche die in Absatz l aufgeführten Gesetzgebungen kodifizieren, ändern oder ergänzen.

3 Hingegen gilt sie für Gesetze und Verordnungen, welche die bestehenden Systeme auf neue Kategorien von Berechtigten ausdehnen nur, wenn die ihre Gesetzgebung ändernde Partei der anderen Partei nicht innert sechs Monaten seit der amtlichen Veröffentlichung oder Verkündigung der genannten Erlasse eine gegenteilige Mitteilung zukommen lässt.

Kapitel II Allgemeine Bestimmungen Artikel 3 Unter Vorbehalt abweichender Bestimmungen dieser Vereinbarung gilt sie: a) für Angehörige der Parteien sowie für ihre Familienangehörigen und Hinterlassenen, soweit diese ihre Rechte von den genannten Angehörigen ableiten; b) für andere Personen, die der Gesetzgebung einer der Parteien unterstellt sind oder unterstellt waren oder die nach dieser Gesetzgebung Ansprüche erworben haben.

Artikel 4 1 Unter Vorbehalt abweichender Bestimmungen dieser Vereinbarung sind die Angehörigen von Quebec, ihre Familienangehörigen und Hinterlassenen, soweit diese ihre Rechte von den genannten Angehörigen ableiten, in ihren Rechten und Pflich-

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Soziale Sicherheit

ten aus der schweizerischen Gesetzgebung den schweizerischen Staatsangehörigen gleichgestellt.

2 Unter Vorbehalt abweichender Bestimmungen dieser Vereinbarung sind die in Artikel 3 genannten Personen in ihren Rechten und Pflichten aus der Gesetzgebung von Quebec den Angehörigen von Quebec gleichgestellt.

Artikels 1

Unter Vorbehalt abweichender Bestimmungen dieser Vereinbarung dürfen schweizerische Geldleistungen, die nach der schweizerischen Gesetzgebung oder aufgrund dieser Vereinbarung von einer in Artikel 3 Buchstabe a genannten Person erworben werden, nicht deshalb gekürzt, geändert, zum Ruhen gebracht, entzogen oder beschlagnahmt werden, weil die berechtigte Person ausserhalb des Gebietes der Schweiz wohnt.

2

Unter Vorbehalt abweichender Bestimmungen dieser Vereinbarung dürfen Leistungen von Quebec, die nach der Gesetzgebung von Quebec oder aufgrund dieser Vereinbarung erworben wurden, nicht deshalb gekürzt, geändert, zum Ruhen gebracht, entzogen oder beschlagnahmt werden, weil die berechtigte Person ausserhalb des Gebietes von Quebec wohnt.

Kapitel III Anwendbare Gesetzgebung Artikel 6 ' Unter Vorbehalt abweichender Bestimmungen dieses Abschnittes ist eine Person, die im Gebiet einer oder beider Parteien eine unselbständige Erwerbstätigkeit ausübt, in bezug auf diese Tätigkeit ausschließlich der Gesetzgebung über die Versicherungspflicht der Partei unterstellt, in deren Gebiet sie beschäftigt ist.

2 Eine Person, die im Gebiet einer oder beider Parteien eine selbständige Erwerbstätigkeit ausübt und im Gebiet einer der beiden Parteien wohnt, ist ausschliesslich der Gesetzgebung über die Versicherungspflicht der Partei unterstellt, in deren Gebiet sie wohnt.

Artikel 7 J Wird eine Person, die eine unselbständige Erwerbstätigkeit ausübt, von einem Unternehmen mit einer Betriebsstätte im Gebiet der einen Partei für eine Dauer von voraussichtlich längstens fünf Jahren in das Gebiet der anderen Partei entsandt, so bleibt sie der Gesetzgebung über die Versicherungspflicht der ersten Partei unterstellt, als wäre sie im Gebiet dieser Partei beschäftigt.

2 Wünscht das Unternehmen, das für die Person den Entsandtenstatus beantragt hat, zu ihren Gunsten eine Verlängerung des Eritsendungsverhältnisses, so kann diese Verlängerung ausnahmsweise gewährt werden, wenn die zuständige Behörde der Partei, von deren Gebiet aus die Person entsandt worden ist, den Antrag auf Verlängerung, sofern sie ihn für begründet hält, der zuständigen Behörde der anderen Partei unterbreitet und deren Zustimmung erhalten hat. Der Verlängerungsantrag muss

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vor Ablauf der laufenden Entsendung der zuständigen Behörde der Partei unterbreitet werden, von deren Gebiet aus die Person entsandt worden ist.

Artikel 8 Die zuständige Behörde der einen Partei kann im Einvernehmen mit der zuständigen Behörde der anderen Partei Ausnahmen von den Bestimmungen dieses Abschnittes zulassen.

Kapitel IV Bestimmungen über die Leistungen Abschnitt I Anwendung der Gesetzgebung von Quebec Artikel 9 Hat eine Person, die Versicherungszeiten nach der Gesetzgebung beider Parteien zurückgelegt hat, allein aufgrund der nach der Gesetzgebung von Quebec zurückgelegten Zeiten keinen Anspruch auf eine Leistung, so rechnet der Träger von Quebec, soweit dies notwendig ist, für den Erwerb des Anspruchs auf eine Leistung nach der Gesetzgebung von Quebec die nach der Gesetzgebung beider Parteien zurückgelegten Zeiten zusammen, soweit sie sich nicht überschneiden.

Artikel 10 1 Eine Person, die der Gesetzgebung beider Parteien unterstellt worden ist, sowie die ihr gegenüber unterhaltsberechtigten Personen, ihre Hinterlassenen und Personen, die ihre Rechte von der genannten Person ableiten, haben Anspruch auf eine Leistung nach der Gesetzgebung von Quebec, wenn diese Person ohne Anwendung der in Artikel 9 vorgesehenen Zusammenrechnung die von dieser Gesetzgebung vorgesehenen Anspruchsvoraussetzungen erfüllt. Der Träger von Quebec setzt den Betrag der Leistung nach den Bestimmungen der für ihn geltenden Gesetzgebung fest.

2 Erfüllt die im Absatz l genannte Person die erforderlichen Anspruchsvoraussetzungen nicht ohne Anwendung der Zusammenrechnung, so verfährt der Träger von Quebec wie folgt; a) Er anerkennt ein Beitragsjahr, wenn der schweizerische Träger bescheinigt, dass eine Versicherungszeit von mindestens drei Monaten innerhalb eines Kalenderjahres nach der schweizerischen Gesetzgebung zurückgelegt worden ist, vorausgesetzt, dass dieses Jahr innerhalb der nach der Gesetzgebung von Quebec bestimmten Beitragszeit liegt.

b) Die nach Buchslabe a) anerkannten Jahre werden entsprechend Artikel 9 mit den nach der Gesetzgebung von Quebec zurückgelegten Versicherungszeiten zusammengerechnet.

3 Wird der Anspruch auf eine Leistung in Anwendung der in Absatz 2 vorgesehenen Zusammenrechnung erworben, so setzt der Träger von Quebec den Betrag der auszuzahlenden Leistung wie folgt fest:

18 Bundesblatt 146. Jahrgang. Bd. V

469

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  1. b)

der einkommensbezogene Leistungsteil wird entsprechend den Bestimmungen der Gesetzgebung von Quebec berechnet; der Betrag des festen Leistungsteils wird im Verhältnis der Beitragsdauer nach der Gesetzgebung von Quebec zu der nach dieser Gesetzgebung bestimmten Beitragszeit angepasst.

Abschnitt II Anwendung der schweizerischen Gesetzgebung Artikel!!

1

Angehörige von Quebec haben Anspruch auf Eingliederungsmassnahmen der schweizerischen Invalidenversicherung, solange sie in der Schweiz wohnen und wenn sie unmittelbar vor Eintritt der Invalidität Beiträge an die schweizerische Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung entrichtet haben.

2 Angehörige von Quebec, die keine Erwerbstätigkeit ausüben, haben Anspruch auf Eingliederungsmassnahmen, solange sie ihren Wohnsitz in der Schweiz haben und wenn sie unmittelbar vor Eintritt der Invalidität während mindestens eines Jahres ununterbrochen in der Schweiz gewohnt haben. Minderjährige Kinder mit Wohnsitz in der Schweiz haben ausserdem Anspruch auf solche Massnahmen, wenn sie in der Schweiz invalid geboren sind oder seit ihrer Geburt ununterbrochen da gewohnt haben; ein Aufenthalt des Kindes in Quebec von längstens drei Monaten unmittelbar nach der Geburt steht einer Wohnzeit in der Schweiz gleich.

3 Kinder mit Wohnsitz in der Schweiz, die in Quebec invalid geboren sind und deren Mutter sich dort vor der Geburt insgesamt während längstens zwei Monaten aufgehalten hat, sind den in der Schweiz invalid geborenen Kindern gleichgestellt.

Die schweizerische Invalidenversicherung übernimmt im Falle eines Geburtsgebrechens des Kindes die Leistungen während einer Dauer von drei Monaten nach der Geburt bis zu dem Umfang, in dem sie in der Schweiz gewährt werden müssten.

4 Die Absätze 2 und 3 gelten sinngemäss für Kinder, die ausserhalb der Schweiz oder Quebecs geboren sind; die Invalidenversicherung übernimmt in diesem Falle die Leistungen nur dann, wenn sie im Ausland infolge des Gesundheitszustandes des Kindes sofort gewährt werden müssen.

Artikel 12 Soweit nach der schweizerischen Gesetzgebung der Anspruch auf ordentliche Renten von der Erfüllung einer Versicherungsklausel abhängig ist, gilt als versichert im Sinne dieser Gesetzgebung auch der Angehörige von Quebec, der bei Eintritt des Versicherungsfalles nach der schweizerischen Gesetzgebung in der Rentenversicherung von Quebec versichert ist oder im Sinne des auf das Gebiet von Quebec anwendbaren Gesetzes über die Alterssicherheit in Quebec wohnt.

Artikel 13 Angehörige von Quebec haben Anspruch auf die ausserordentlichen Renten nach der schweizerischen Gesetzgebung nur 470

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  1. 2)

solange sie in der Schweiz Wohnsitz haben und sofern sie unmittelbar vor dem Monat, in welchem die Rente verlangt wird, a) im Falle einer Altersrente mindestens zehn volle Jahre; b) im Falle einer Invalidenrente, einer Hinterlassenenrente oder einer diese Leistungen ablösenden Altersrente mindestens fünf volle Jahre ununterbrochen in der Schweiz gewohnt haben.

Artikel 14 Die nach der schweizerischen Gesetzgebung vorgesehenen ordentlichen Renten für Versicherte, die weniger als zur Hälfte invalid sind, ausserordentlichen Renten, Hilflosenentschädigungen und Hilfsmittel werden dem Berechtigten nur bei Wohnsitz in der Schweiz gewährt.

Kapitel V Verwaltungs- und verschiedene Bestimmungen Artikel 15 Die zuständigen Behörden oder, mit ihrer Zustimmung, die Träger beider Parteien a) vereinbaren die für die Anwendung dieser Vereinbarung notwendigen Durchführungsbestimmungen und bezeichnen ihre Verbindungsstellen; b) regeln die Einzelheiten der gegenseitigen Verwaltungshilfe, insbesondere die Kostenbeteiligung bei medizinischen und verwaltungsmässigen Abklärungen sowie die übrigen für die Anwendung dieser Vereinbarung notwendigen Begutachtungsverfahren; c) unterrichten einander über alle Massnahrnen, die zur Durchführung dieser Vereinbarung getroffen werden; d) unterrichten einander sobald als möglich über alle Änderungen ihrer Gesetzgebung.

Artikel 16 1 Die zuständigen Behörden und Träger beider Parteien leisten einander im Rahmen ihrer Zuständigkeit bei der Durchführung dieser Vereinbarung gegenseitig Hilfe und teilen einander alle hierzu notwendigen Auskünfte mit, soweit die von ihnen angewandte Gesetzgebung dies erlaubt. Diese Hilfe ist kostenlos unter Vorbehalt gewisser, in einer Verwaltungsvereinbarung vorgesehenen Ausnahmen.

2 Auskünfte über Personen, die nach dieser Vereinbarung eine Partei der anderen übermittelt, sind vertraulich zu behandeln und ausschliesslich zur Durchführung dieser Vereinbarung und der Gesetzgebung, auf die sie Anwendung findet, zu verwenden.

Artikel 17 Sind nach der Gesetzgebung einer Partei Urkunden, die der zuständigen Behörde oder einem Träger dieser Partei vorzulegen sind, ganz oder teilweise von Gebühren oder Abgaben befreit, so gilt diese Befreiung auch für Urkunden, die der zuständi47t

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gen Behörde oder einem Träger der anderen Partei nach deren Gesetzgebung vorgelegt werden.

Artikel 18 1 Die zuständigen Behörden und die Träger der beiden Parteien können bei der Anwendung dieser Vereinbarung miteinander sowie mit den beteiligten Personen, unabhängig von deren Wohnort, in ihren Amtssprachen unmittelbar verkehren.

2 Eine Eingabe oder eine Urkunde darf nicht zurückgewiesen werden, weil sie in einer Amtssprache der anderen Partei abgefasst ist.

3 Entscheide eines Trägers oder eines Gerichts, die nach der Gesetzgebung der einen Partei der betroffenen Person zugestellt werden müssen, können dieser, wenn sie im Gebiet der anderen Partei wohnt, durch eingeschriebenen Brief unmittelbar zugestellt werden, Artikel 19 Ein nach Inkrafttreten dieser Vereinbarung nach der Gesetzgebung einer Partei gestellter Leistungsantrag gilt als Antrag auf eine entsprechende Leistung nach der Gesetzgebung der anderen Partei, wenn die antragstellende Person a) verlangt, dass ihr Antrag als Leistungsantrag nach der Gesetzgebung der anderen Partei betrachtet werde, oder b) mit ihrem Antrag Auskünfte liefert, die darauf hinweisen, dass anrechnungsfähige Zeiten oder Versicherungszeiten nach der Gesetzgebung der anderen Partei zurückgelegt worden sind.

Als Tag des Eingangs eines solchen Antrags gilt der Tag, an dem der Antrag nach der Gesetzgebung der ersten Partei eingegangen ist. Die antragstellende Person kann jedoch verlangen, dass die Zahlung der Leistungen nach der Gesetzgebung der anderen Partei aufgeschoben wird.

Artikel 20 Gesuche, Erklärungen oder Rechtsmittel, die nach der Gesetzgebung einer Partei innerhalb einer bestimmten Frist bei einer Behörde, einem Gericht oder einem Träger dieser Partei einzureichen sind und innerhalb derselben Frist bei einer Behörde, einem Gericht oder einem Träger der anderen Partei eingereicht werden, gelten als bei der Behörde, dem Gericht oder dem Träger der ersten Partei eingereicht.

Artikel 21 Die Träger, die nach dieser Vereinbarung Leistungen zu erbringen haben, werden durch Zahlung in ihrer Landeswährung von ihrer Verpflichtung befreit.

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Artikel 22 1 Meinungsverschiedenheiten, die sich zwischen den beiden Parteien aus der Auslegung oder der Durchführung dieser Vereinbarung ergeben, werden, soweit möglich, von den zuständigen Behörden geregelt.

2 Meinungsverschiedenheiten, die nicht nach Absatz l beigelegt werden können, werden auf Verlangen einer der Parteien einer zu diesem Zweck gebildeten gemischten Kommission unterbreitet.

3 Die gemischte Kommission wird ad hoc gebildet; sie besteht aus vier Mitgliedern; jede Partei bezeichnet zwei davon.

4 Die gemischte Kommission prüft die Meinungsverschiedenheiten und erarbeitet einvemehmlich Empfehlungen zu deren Beilegung.

Kapitel VI Übergangs- und Schlussbestimmungen Artikel 23 1 Diese Vereinbarung gilt auch für die vor ihrem Inkrafttreten eingetretenen Versicherungsfälle.

2 Diese Vereinbarung begründet keinen Anspruch auf Zahlung von Leistungen für Zeiten vor ihrem Inkrafttreten oder von Todesfallentschädigungen, wenn die in Frage stehende Person vor Inkrafttreten der Vereinbarung gestorben ist.

3 Für die Feststellung eines Leistungsanspruches nach dieser Vereinbarung werden alle Versicherungs- und Wohnzeiten berücksichtigt, die nach der Gesetzgebung einer Partei vor Inkrafttreten dieser Vereinbarung zurückgelegt worden sind.

4 Diese Vereinbarung gilt nicht für Ansprüche, die durch Abfindung oder Beitragsrückvergütung abgegolten worden sind.

5 Vor Inkrafttreten dieser Vereinbarung getroffene Entscheide beeinträchtigen keine Rechte, die durch ihre Anwendung entstehen.

6 Bereits gewährte Geldleistungen werden durch das Inkrafttreten dieser Vereinbarung nicht gekürzt.

Artikel 24 Das beiliegende Schlussprotokoll ist Bestandteil dieser Vereinbarung.

Artikel 25 Die Regierungen beider Parteien notifizieren einander schriftlich den Abschluss der durch Gesetzgebung und Verfassung für das Inkrafttreten dieser Vereinbarung vorgeschriebenen Verfahren; die Vereinbarung tritt am ersten Tag des vierten auf den Empfang der letzten Notifikation folgenden Monats in Kraft.

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Artikel 26 1 Diese Vereinbarung bleibt bis zum Ende des Kalenderjahres nach dem Jahr, in dem sie von einer der Parteien gegenüber der anderen schriftlich gekündigt wird, in Kraft.

2 Wird diese Vereinbarung gekündigt, so bleiben die aufgrund ihrer Bestimmungen erworbenen Rechte oder Leistungszahlungen erhalten; Vereinbarungen zwischen den Parteien werden die Anwartschaften regeln.

Zu Urkund dessen haben die Bevollmächtigten der Parteien diese Vereinbarung unterzeichnet.

So geschehen zu Montreal, am 25. Februar 1994, in zwei Urschriften, in französischer Sprache.

Für den Schweizerischen Bundesrat: Ernst Andres

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Für die Regierung von Quebec: Violette Trepanier

Schlussprotokoll

Übersetzung '

zur Vereinbarung zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und Quebec über Soziale Sicherheit

Anlässlich der heutigen Unterzeichnung der Vereinbarung zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und Quebec über Soziale Sicherheit haben die unterzeichnenden Bevollmächtigten ihr Einverständnis in folgenden Punkten festgestellt: 1.

Artikel 4 Absatz l gilt nicht für die schweizerischen Rechtsvorschriften über die a) freiwillige Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung der im Ausland niedergelassenen schweizerischen Staatsangehörigen; b) Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung von schweizerischen Staatsangehörigen, die im Ausland für einen Arbeitgeber in der Schweiz tätig sind und von diesem entlöhnt werden; c) Fürsorgeleistungen für schweizerische Staatsangehörige im Ausland.

2.

Die Bestimmungen der Vereinbarung stehen der Anwendung von Bestimmungen der schweizerischen Gesetzgebung, die für die betreffenden Personen im Leistungsbereich günstiger sind, nicht entgegen.

3.

Was Artikel 6 Absatz l betrifft, werden für die Berechnung der nach der schweizerischen Gesetzgebung geschuldeten Beiträge die aufgrund einer unselbständigen Erwerbstätigkeit im Gebiete von Quebec erzielten Einkünfte nicht berücksichtigt.

4.

Der Ehegatte und die Kinder, die eine nach Artikel 7 in die Schweiz entsandte Person begleiten, sind von der Unterstellung unter die schweizerische Gesetzgebung befreit, sofern sie in der Schweiz keine Erwerbstätigkeit ausüben,

5.

Der Ehegatte und die Kinder, die eine nach Artikel 7 nach Quebec entsandte Person begleiten, bleiben nach der schweizerischen Gesetzgebung versichert, sofern sie in Quebec keine Erwerbstätigkeit ausüben.

6.

In der Schweiz wohnhafte Angehörige von Quebec, welche die Schweiz für eine zwei Monate nicht übersteigende Dauer verlassen, unterbrechen ihre Wohndauer in der Schweiz im Sinne von Artikel 11 Absatz 2 nicht.

7.

Angehörige von Quebec ohne Wohnsitz in der Schweiz, die ihre Erwerbstätigkeit in diesem Lande infolge eines Unfalls oder einer Krankheit aufgeben mussten und die Eingliederungsmassnahmen der schweizerischen Invalidenversicherung erhalten oder bis zum Eintritt des Versicherungsfalles in der Schweiz bleiben, gelten für die Gewährung von Leistungen der Invalidenversicherung als nach der schweizerischen Gesetzgebung versichert. Sie haben BeiÜbersetzung des französischen Originaltextes.

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träge an die Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung zu entrichten, als hätten sie Wohnsitz in der Schweiz.

8.

Was Artikel 13 betrifft, gilt die Wohndauer eines Angehörigen von Quebec in der Schweiz als ununterbrochen, wenn dieser während eines Kalenderjahres die Schweiz für nicht mehr als drei Monate verlassen hat, Wohnzeiten eines Angehörigen von Quebec in der Schweiz, während deren er von der Unterstellung unter die schweizerische Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung befreit war, werden auf die Wohndauer im Sinne von Artikel 13 nicht angerechnet.

9.

Wurden Beiträge, die nach der schweizerischen Gesetzgebung entrichtet worden waren, in Anwendung der schweizerischen Rechtsvorschriften über die Beitragsrückvergütung an Ausländer und Staatenlose rückvergütet, so steht das der Gewährung von ausserordentlichen Renten gemäss Artikel 13 nicht entgegen; in diesen Fällen werden jedoch die rückvergüteten Beiträge mit den auszuzahlenden Renten verrechnet. -

So geschehen zu Montreal, am 25. Februar 1994, in zwei Urschriften, in französischer Sprache.

Für den Schweizerischen Bundesrat: Ernst Andres

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Für die Regierung von Quebec: Violette Trepanier

Inspektion Vollzugskonzept im Flüchtlingsbereich Bericht der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates an den Bundesrat vom 5. Mai 1994

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Übersicht - Grundsätzlich sind zur Zeit Bund, Kantone und Hüfswerke in der Lage, die Einreise von Asylsuchenden in die Schweiz in befriedigender Weise zu bewältigen.

Das Bundesamt für Flüchtlinge und seine Partner bilden heute eine Grossorganisation, die imstande ist, das Flüchtlingswesen in der Schweiz unter heutigen Bedingungen wirksam zu verwalten.

-- Zu prüfen sind dabei auch neue Wege, so insbesondere die Schaffung von Rückkehrprogrammen für Gewaltflüchtlinge und kollektive Prüfungsformen für die Länderbeurteilung.

Soweit der Bund seine Aufgaben im Flüchtlingsbereich erfüllt, muys er auch erwarten, dass die Kantone seine Anordnungen zeitgerecht und richtig ausführen.

Die Kantone und die Hilfswerke benötigen eine entsprechende eigene Form der Vorsorge. Für ausserordentliche Lagen ist die Einführung eines Zivildienstes für den Flüchtlingsbereich zu prüfen.

A7S

Bericht l

Anlass, Gegenstand und Vorgehen

Die Gcschäftsprüfungskoramission des Nationalrates hat sich seit 1987 vorwiegend mit den rechts.staatlichen Anforderungen an das Asylverfahren befasst. Ende 1992 nahm sie den Bericht einer Arbeitsgruppe Asyl der Bundesratspartcien (vorn 21. Febr. 1992) zum Anlass, die Effizienz der Verfahrensbehandlung zu überprüfen. Der Bericht jener Arbeitsgruppe hatte insbesondere bemängelt, dass der Bund noch immer nicht in der Lage sei, ein neu eingehendes Asylgesuch innert sechs Monaten rechtskräftig zu entscheiden. Hauptursache dafür sei die unterschiedliche Verfahrensdauer bei den einzelnen Kantonen.

Zahlreiche parlamentarische Vorstösse der letzten Jahre befassen sich aus unterschiedlicher Optik ebenfalls mit den Vollzugsproblemen im Verhältnis von Bund, Kantonen und Hilfswerken. Die Finanzdelegation der eidgenössischen Räte hat im August 1992 eine Inspektion bei der Asylrekurskommission durchgeführt und sich dabei sowohl mit Fragen des Pendenzenabbaus wie mit solchen der Fürsorgeleistungen an Asylbewerber und Asylbewerberinnen befasst. Die Geschättsprüfungskommission selber hat sich zu Vollzugsfragen letztmals in ihrem Bericht vom 19. Mai 1992 betr. «Hinweise zur Asylpraxis» geäussert (Amtl. Bull. 1992, 1169 ff.), unter anderem zur Praxis zu den humanitären Aufenthaltsbewilligungen (vgl. dazu hinten Ziff. 752).

Die vorliegende Inspektion hat sich zunächst auf die Frage konzentriert, wie die Frist von sechs Monaten für die Behandlung neuer Asylgesuche garantiert werden könnte. Es hat sich jedoch bald gezeigt, dass diese Frage bei längerfristiger Betrachtung in den Rahmen des gesamten Vollzugskonzeptes von Bund und Kantonen zum Asylgesetz zu stellen ist.

Gegenstand der Inspektion bilden daher alle Massnahmen zur Gewährleistung eines wirksamen und effizienten Vollzugs der Asylpolitik, insbesondere im Verhältnis von Bund, Kantonen und Hilfswerken. Das Hauptaugenmerk gilt den Vorbereitungen im Hinblick auf künftige Veränderungen des Flüchtlingsstroms.

Im vorliegenden Bericht wird die Entwicklung des Themas bis Ende 1993 erfasst.

Die zuständige Sektion1' hat eine umfangreiche Dokumentation zu den Vollzugsproblemen im Asylrecht gesammelt und dann in insgesamt zwölf Sitzungen zahlreiche Experten und Expertinnen in- und ausserhalb der Bundesverwaltung angehört2) sowie den vorliegenden Schlussbericht mit dem Vorsteher des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartementes, Herrn Buridesrat Arnold Koller, erörtert. Die Gcschäftsprüfungskommission hat den vorliegenden Bericht an ihrer Sitzung vom 5. Mai 1994 verabschiedet.

"> Die zuständige Sektion VI umfasst folgende Mitglieder: HH. Keller Anton (Vorsite), C<irobbio, Ciucerà, Jenni, Frau Mauch Ursula, HH. Engler (ersetzt durch Hrn. Schmidhalter, dann durch Hrn. Seiler Rolf), Schwab.

2) Vgl. die Liste der angehörten Personen im Anhang 1.

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Der rechtliche Rahmen der Inspektion Zur Zuständigkeit der Geschäftsprüfungskommission

Die parlamentarische Oberaufsicht im Bund erstreckt sich nur auf den Verantwortungsbereich des Bundesrates, nicht aber auf jenen der Kantone. Die Inspektion muss sich daher unmittelbar auf das Bundesamt für Flüchtlinge beziehen und kann das Handeln der Kantone nur indirekt erfassen. Empfehlungen dürfen nur Massnahmen betreffen, die der Bundesrat anordnen kann.

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Die Zuständigkeit von Bund und Kantonen im Flüchtlingsbereich

Der Bund hat nach Artikel 69ler der Bundesverfassung eine Gesetzgebungskompetenz im Bereiche des Ausländerrechts. Der Vollzug ist primär Sache der Kantone, wobei dem Bund jedoch das endgültige Entscheidungsrecht über die Verweigerung des Asyls zusteht. Anders als in vielen anderen Bereichen des Bundesrechts ist der Vollzug somit nicht vollständig den Kantonen übertragen. Im Verfahrensrecht hat der Bund eine eigene Vollzugskompetenz. Hingegen ist das Fürsorgerecht nach den verfassungsrechtlichen Bestimmungen Sache der Kantone. Allerdings vergütet der Bund den Kantonen die Fürsorgeauslagen vollumfänglich, weshalb mit der zweiten Asylgesetzrevision die Grundlage geschaffen wurde, dass das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement vorn kantonalen Fürsorgerecht abweichende Bestimmungen erlassen kann. Entsprechend der Delegation der Rechtssetzungskompetenzen und der parlamentarischen Sparvorgaben der letzten Jahre haben das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement und das Bundesamt für Flüchtlinge insbesondere im Fürsorgebereich zahlreiche Weisungen erlassen, die das Verhältnis von Bund und Kantonen während des Asylverfahrens prägen (vgl. dazu hinten Ziff. 7).

Sache der Kantone ist hingegen der Vollzug rechtskräftiger Asylentscheide, sei es bei der Vollstreckung einer Wegweisungsverfiigung des Bundes, sei es bei der Betreuung anerkannter Flüchtlinge. In diesen Bereichen gelten die allgemeinen Grundsätze der Bundesaufsicht, welche dem Bundesrat nach Artikel 102 Ziffer 2 der Bundesverfassung zustehen. Nach dem Grundsatz der Bundcstreue ist dabei die Autonomie der Kantone zu achten und das Verhältnismässigkeitsprinzip zu wahren. Der Bundesrat kann Weisungen und Kreisschreiben erlassen und hat rechtlich die Möglichkeit, säumigen Kantonen Entschädigungen zu verweigern oder die Ersatzvornahme anzudrohen. Solche Sanktionen sind jedoch nur als letztes Zwangsmittel einsetzbar. In der Praxis kommen sie nicht vor. Bund und Kantone sind gerade im Flüchtlingswesen - so sehr auf ein gegenseitiges Einvernehmen angewiesen, dass Zwangsmassnahmen des Bundes gegenüber einem Kanton kaum erwogen werden.

Die rechtliche Ausgestaltung des Verhältnisses von Bund und Kantonen ist zwar Quelle einiger Schwierigkeilen, auf die noch einzugehen sein wird, jedoch überschreiten die Probleme nicht das Mass, das in anderen Bereichen föderalistischer Zusammenarbeit festzustellen ist. Die Geschäftsprüfungskommission hai daher insgesamt keinen Anlass, daran Kritik zu Üben.

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Geltendes und neues Recht

Die vorliegende Inspektion ist vorerst an das Asylgesetz vom 5. Oktober 1979 in der Fassung des Asylverfahrensbeschlusses (AVB) vom 22. Juni 1990 gebunden.

Wo die Geschäftsprüfungskommission allerdings auf Probleme stösst, die im Gesetz nicht oder unzulänglich geregelt sind, kann sie auch Anregungen für die Anpassung des Gesetzes machen. Eine Expertenkommission des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartementes ist ohnehin zur Zeit daran, den Asylverfahrensbeschluss, dessen Geltung Ende 1995 ausläuft, zu überprüfen, um das befristete Recht in eine Dauerregelung überzuführen. Vorab sollen dabei Massnahmen getroffen werden, die gegenüber straffälligen Asylsuchenden und zur Verbesserung des Vollzugs von Wegweisungen dringlich geworden sind. Ein Schwerpunkt der Revision bildet sodann die Neuregelung des Status von Gewaltflüchtlingen. Ferner sind die Datenschutzbestimmungen für den Asylbereich zu schaffen und eine Reihe von Verfahrensproblemen zu lösen, so die Frage des sofortigen Vollzuges von Nichteintretensentscheiden, die Verstärkung der Mitwirkungspflichten der Asylsuchenden sowie die Härtefallregelung. Im Fürsorgebereich wird die Schaffung einer gesetzlichen Grundlage für die Pauschalierung der Bundesbeiträge geprüft. Erste Massnahmen zur Verbesserung des Vollzugs wurden bereits mit dem Bundesgesetz über Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht vom 18. März 1994 getroffen.

Eine schematische Darstellung des Ablaufs eines Asylverfahrens findet sich im Anhang 2.

Der Gesamtzusammenhang des Inspektionsgegenstandes

Die vorliegende Inspektion befasst sich nur mit einem Ausschnitt aus dem Bereich der Flüchtlingspolitik. Geprüft wird - die Wirksamkeit und Effizienz des Vollzugs der Asylpolitik - im Verhältnis von Bund, Kantonen und Hilfswerken sowie - im Hinblick auf künftige Veränderungen des Flüchtlingsstroms.

Nichi erfasst wird damit insbesondere die gesamte Flüchtlingsaussenpolitik und die Migrationspolitik. Die Untersuchung folgt dem heute noch gültigen Ansatz, die wachsende Migrationsbewegung in die Industrieländer mit den Mitteln des Asylrechts zu bewältigen. Damit grundsätzliche Schwächen des heutigen Instrumentariums jedoch nicht aus dem Blickfeld fallen, wird im folgenden kurz auf die Entwicklung des Flüchtlingsstroms in den letzten Jahren und auf seine typische Zusammensetzung hingewiesen (Ziff. 32 und 33), damit gestützt darauf einige grundsätzliche Fragen zum Vollzugskonzept der Asylpolitik erörtert werden können (Ziff. 4).

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Entwicklung des Flüchtlingsstroms in die Schweiz seit 1975

In den siebziger Jahren war das Flüchtlingsproblem in erster Linie eine Frage von individuellen Verfolgungen von Regimegegnern und -gegnerinnen in Diktaturen, vor allem in Staaten des damaligen Ostblocks. 1975 gab es in ganz Europa 20 000 Asylsuchende, Heute sind es über eine Million, also 50mal mehr. Bis 1978 ersuch-

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ten jährlich nur rund 1000 Ausländer und Ausländerinnen die Schweiz um Asylgewährung. In den Jahren 1980-1982 stieg die Zahl der Gesuche auf rund 7000, dann flachte die Kurve bis 1987 etwas ab, um in den Jahren 1988-1991 auf über 40 000 Gesuche im Jahr hinaufzuschnellen. 1992 fiel die Kurve auf weniger als die Hälfte zusammen, stieg jedoch 1993 wieder auf 25 000 Gesuche an. Die grossen Schwankungen der letzten drei Jahre erschweren die Prognose der kurzfristigen Weiterentwicklung. Angesichts des wachsenden Nord-Südkonfliktes und der zahlreichen Krisenherde und wirtschaftlichen Notlagen in der Welt ist jedoch jederzeit mit einem erneuten massiven Ansteigen der Flüchtlingszahlen zu rechnen.

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Unterschiedliche Typen der Einwanderung

Nicht nur die Zahl, sondern auch die Art der Asylsuchenden, die in die Schweiz einwandern, hat sich verändert. Es lassen sich Typen bilden, für welche unterschiedliche Verfahren angemessen sind.

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Grundsätzliche Fragen

Das bisher praktizierte Einzelverfahren enthält schon heute einen wesentlichen Aspekt kollektiver Prüfung, der in ein separates Verfahren unter Beteiligung der Kantone und interessierter Organisationen verwiesen werden könnte.

Für Gewaltflüchtlinge sind internationale Rückkehrprogramme zu schaffen.

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Problematik des Einzelverfahrens

Die schweizerische Asylpolitik hat seit Erlass des Asylgesetzes von 1979 eine beachtliche Entwicklung durchgemacht. Während sie damals noch stark vom Bild des klassischen Flüchtlings geprägt war, sind seither die übrigen Typen von Asylsuchenden vermehrt ins Blickfeld gerückt. Beleg dafür ist die Strategie für eine Flüchtlings- und Asylpolitik der 90er Jahre, welche eine interdépartementale Strategiegruppe 1989 vorgelegt hat und die 1991 zum Bericht des Bundesrates zur Ausländer- und Flüchtlingspolitik geführt hat. Für die Bemühungen um internationale Zusammenarbeit stehen der Entwurf einer Strategieplattform aufgrund von Konsultationen unter 16 Staaten aus dem Jahre 1991, das neue Rückübemahmeabkommen zwischen der Schweiz und Deutschland sowie die gegenwärtigen Bemühungen des Bundesrates um den Abschluss eines Parallelabkommens zur Dubliner Konvention und zum Schengen-Polen-Übereinkommen mit dem Zweck, mehrfache Asylgesuche derselben Person durch Rückübemahmepflicht des Erstasyllandes zu verhindern.

Im wesentlichen aber begegnet die heutige Praxis der schweizerischen Behörden dem Flüchtlingsproblem noch immer im Rahmen des klassischen Asylverfahrens.

Die Schweiz ist völkerrechtlich, insbesondere aufgrund der Flüchtlingskonvention, verpflichtet, für jeden einzelnen ausländischen gesuchstellenden Menschen, der angibt, er sei wegen seiner Rasse, Religion oder politischen Anschauung in seinem Herkunftsland verfolgt, zu prüfen, ob es zulässig ist, ihn in sein Land zurückzuschicken. Nach dem Rechtsstaatsprinzip hat diese Prüfung in einem Verfahren zu erfolgen, das dem Betroffenen gestattet, seine elementaren Rechte zu wahren. Das Verfahren kann rationell und effizient ausgestaltet werden, darf aber keine völkerund verfassungsrechtlichen Garantien verletzen, insbesondere die Mitwirkung des betroffenen Menschen nicht soweit einschränken, dass seine Würde verletzt wäre.

Damit sind an die Praxis der Bundesbehörden hohe Anforderungen gestellt. Die grossie Schwierigkeit dieses Verfahrenstypus liegt wohl darin, dass die Entscheidungsinstanzen sich als Richtende über fremde Verhältnisse und Kulturen sowie über den Seelenzustand von Drittpersonen auszusprechen haben, und deren «begründete Furcht» vor ernsthaften Nachteilen oder deren «unerträglichen psychischen Druck» beurteilen müssen. Dazu kommt der grosse administrative Aufwand, den dieses Verfahren bei der wachsenden Zahl von Gesuchstellenden mit sich bringt. Leistungsdruck und administrative Effizienz sind notwendige Rahmenbedingungen, gefährden aber den humanitären und rechtsstaatlichen Ansatz des Asylverfahrens. Die Geschäftsprüfungskommission hat sich dazu in zahlreichen Einzelpunkten bereits früher geäussert.

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Innerhalb dieses rechtlichen Rahmens der Einzelprüfung hat sich aber der Beurteilungsvorgang verändert. Mit der zunehmenden Zahl von Asylsuchenden, die nicht dem klassischen Flüchtlingsbegriff entsprechen, werden die Gesuchstellenden manchmal weniger als Einzelperson denn als Mitglied eines Flüchtlingstypus oder einer Herkunftsnation gesehen. Die Frage, ob ein einzelner in seinen Menschenrechten verletzt werde, wird überlagert durch die Frage, ob im Herkunftsland eine Lage herrsche, die menschenrechtskönform sei. Beurteilt wird oft letztlich nicht mehr das Individuum, sondern das Herkunftsland. Die Länderbeurteilung wird ausschlaggebend; im Gefäss der Einzelprüfung findet im wesentlichen eine kollektive Prüfung statt. Dies zeigt sich am deutlichsten im Safe-cvuntries-Konzept, nach welchem der Bundesrat gestützt auf die Länderbeurteilung des BFF entscheidet, ob in einem Land Sicherheit vor Verfolgung besteht, d. h. die Situation so stabil und menschenrechtskönform ist, dass aus diesem Land keine Flüchtlinge zu erwarten sind.

Gesuchstellende aus einem als sicher erklärten Land haben die Vermutung gegen sich, nicht verfolgt zu sein. Das Gegenteil gilt für die vorläufige Aufnahme von Gewaltflüchtlingen, die dann verfügt wird, wenn im Herkunftsland eine generelle und systematische Gefährdungssituation bestimmter Menschengrappen festgestellt wird. In beiden Fällen werden, gestützt auf eine kollektive Prüfung, im Einzelverfahren Verfügungen getroffen.

Nach Ansicht der Geschäftsprüfungskommission ist das Asylverfahren durch folgendes Dilemma geprägt: Asyl ist zu früheren Zeiten als politischer Akt einer Regierung gewährt worden.

Heute stehen den Flüchtlingen nach Völkerrecht und rechtsstaatlichem Landesrecht Ansprüche zu, über die bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen in einem geordneten Verfahren zu entscheiden ist. So dürfen Flüchtlinge nicht in ihr Herkunftsland weggewiesen werden, und die Behörden sind verpflichtet, ihnen bei Vorliegen der gesetzlich umschriebenen Voraussetzungen Asyl zu gewähren. Trotz dieser Verrechtlich ung bleibt aber der Zwiespalt zwischen Asylrecht und Asylpolitik erhalten.

Die Asylpraxis kommt nicht umhin, die politische Lage im Inland zu berücksichtigen. Auch im Einzelverfahren lässt sich der Einfluss der Politik auf verschiedene Stadien des Verfahrens nicht vollständig ausblenden. Sogar innerhalb der rechtlichen Würdigung der Asylbegehren fliessen notwendigerweise kulturell und politisch geprägte Lebensvorstellungen ein, so etwa bei der Beurteilung der Glaubwürdigkeit von Gesuchstellenden, bei der alle am Asylentscheid beteiligten Personen Richtende über Angehörige einer fremden Kultur sein müssen.

Dass in der Fülle der Einzelverfahren bereits zu einem guten Teil bloss eine kollektive Prüfung vorgenommen wird, lässt sich kaum rückgängig machen. Hingegen sollte daraus die Konsequenz gezogen werden, dass die Einzelprüfung auf das reduziert wird, was tatsächlich individuell zu beurteilen ist, während die kollektive Prüfung in ein ausgebautes und verfeinertes kollektives Verfahren zu verweisen ist.

Grundsätzlich bleibt freilich das Individualverfahren das bestmögliche Verfahren, um denjenigen Ausländern Schutz zu gewähren, die diesen nötig haben.

Der rechtsstaatliche Anspruch und die richterlichen Massstäbe des Verwaltungsverfahrens gelten daher voll, wenn es um die Wahrung der Verfahrensrechte und die individuelle Sachverhaltsermittlung geht. Kollektiv wirksame Umstände - Länderbeurteilungen, Gewaltsituationen, kulturelle Eigenarten - sind aber vermehrt in einem kollektiven Verfahren zu überprüfen, in welches die Hilfswerke einzubeziehen sind.

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Vorläufige Aufnahme mit Rückkehrprogramm

Schon heute trifft der Bundesrat in einem Kollektivverfahren Entscheide über die vorläufige Aufnahme von Kriegsopfern (z. B. aus Bosnien-Herzegowina). Dabei besteht jeweils die Absicht, diese Leute so bald als möglich in ihr Herkunftsland zurückzuführen. Das BFF hat vor allem mit Sri Lanka ein Rückkehrprogramm entwickelt. Es hat ein Konzept zur Förderung der freiwilligen Rückkehr erarbeitet und einen Vertrag mit Sri Lanka über die Rückführung von srilankischen Staatsangehörigen ausgehandelt, der nun nach längerem Zögern durch diesen Staat unterzeichnet worden ist.

Der Abschluss des Vertrages stiess vor allem deshalb auf Schwierigkeiten, weil die internationale Staatengemeinschaft nicht geschlossen auftrat. So konnte die srilankische Regierung durchsetzen, mit der Schweiz einen Muster-Notenwechsel abzuschliessen, der dann als Grundlage für weitere individuelle Notenwechsel mit anderen europäischen Staaten dienen soll. Norwegen und Schweden schaffen aber srilankische Staatsangehörige auch ohne eine solche Abmachung zurück; Frankreich und Holland wollen sich dieser Praxis anschliessen. Andere Staaten warten auf die Erfahrungen der Schweiz mit ihrem Rückführungsmodell. Damit fehlt der heutigen Praxis der Charakter einer international geführten Politik. Wirksame Rückkehrprogrammc sollten von den wichtigen Zufluchtsländern gemeinsam durchgeführt werden.

Über solche Ansätze hinaus hat Herr Professor Walter Kälin ein Konzept ßr die Rückkehr von Gewaltflüchtlingen entworfen, das nach Ansicht der Geschäftsprüfungskommission vertiefte Prüfung verdientn: Gewaltflüchtlinge sollen gestützt auf einen Gruppenentscheid des Bundesrates in einem einfachen Verfahren vorläufig aufgenommen werden. Gleichzeitig soll die Schweiz zusammen mit anderen Staaten und internationalen Organisationen mit allen Mitteln der Aussenpolitik auf den Herkunftsxtaat Einfluss nehmen, damit dort die Voraussetzungen für eine Rückkehr in Sicherheit und Würde geschaffen werden können. Durch Druckmittel (einschliesslich internationaler gerichtlicher Verfahren) wird der Herkunftsstaat veranlagst, den Rückkehrenden rechtliche und faktische Sicherheit zu garantieren. Internationale Organe müssen diese Sicherheit im Land überwachen dürfen. Im Gegenzug verpflichten sich die Schweiz und andere Zufluchtsstaaten zur Leistung von Wirischafls- und Entwicklungshilfe mit dem Ziel, die ökonomische und soziale Reintegration der Rückkehrenden zu fördern, wobei auch die Zurückgebliebenen begünstigt werden.

Sobald eine vertragliche Vereinbarung mit dem Herkunftsstaat getroffen ist, kann den Asylsuchenden auch gegen ihren Willen eine Rückkehr zugemutet werden, so dass die Aufhebung der vorläufigen Aufnahme verfügt werden darf. Damit erübrigt sich die Durchführung zahlreicher Asylverfahren. Der Aufwand für die Hilfe vor Ort wird teilweise durch den Ausfall von Verfahrens- und Fürsorgekosten für die Asylsuchenden kompensiert; teilweise rechtfertigt er sich durch die Prävention gegenüber künftigen Flüchtlingen, die ohne diese Hilfe ansonsten die Schweiz oder andere beteiligte Zufluchtsstaaten aufsuchen würden.

" Walter Kälin und Alberto Achermann: Rückkehr von Gewaltflüchtlingen in Sicherheit und Würde: Ein neues Instrument der Flüchtlingsaussenpoliuk? Forschungspolitische Friiherkennung 121/1992, herausgegeben vom Schweiz. Wissenschaftsrat.

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Dieses Modell gewinnt insbesondere dann an Bedeutung, wenn der Begriff der Gewaltflttchtlinge zeitgemäss so definiert wird, dass er nicht nur Fälle genereller und systematischer Verfolgung einer Bevölkerungsgruppe durch staatliche Behörden erfasst, sondern alle Personen, die «angesichts der allgemeinen politischen Lage im Heimatland, die sich durch Krieg, Bürgerkrieg oder sonst eine Situation allgemeiner Gewalt kennzeichnet, gute Gründe anführen, nicht dorthin verbracht zu werden» (Botschaft des Bundesrates zum AVB von 1991, BB1 1990 II 668), ohne dass sie selber bereits konkret gefährdet sind, - Eine Expertenkommission des EJPD hat diese Fragen bei der Revision des AVB bereits berücksichtigt.

Eine konsequente Rückkehrpolitik gegenüber Gewaltflüchtlingen unter Einschluss von Rückkehrprogrammen hätte auch eine willkommene innenpolitische Wirkung.

Sie würde den Willen manifestieren, die Probleme an der Wurzel anzupacken und die Leute zurückzuführen. Sie würde auch aufzeigen, dass an die Stelle innenpolitischer Verfahrenslösungen letztlich aussenpolitische Lösungen treten müssten.

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Kollektive Prüfung bei der Länderbeurteilung

Die Idee der Rückkehrprogramme zeigt auf, welche Bedeutung der Länderbeurteilung durch das BFF zukommt. Diese stellt auch im ordentlichen Verfahren jenen Teil dar, der eine kollektive Gesuchsprüfung beinhaltet und im Einzelverfahren nicht angemessen ausgestaltet werden kann. Heute streiten sich Gesuchstellende und Verwaltungsbeamte in jedem Einzelfall über die Verfolgungssituation in heiklen Ländern. Politische Parteien, Hilfswerke und Behörden ergehen sich in öffentlichen Auseinandersetzungen über die Lage in bestimmten Herkunftsgebieten von Asylsuchenden, z. B. der Türkei oder der Provinz Kosovo. In beiden Fällen sind die Auseinandersetzungen nötig, doch fehlt dafür das geeignete Verfahren. Im Einzelfall ist der Beamte oder die Beamtin im BFF durch interne Weisungen gehalten, auf die Länderbeurteilung durch die zuständige Sektion im BFF abzustellen und als Konsequenz davon die Glaubwürdigkeit gegenläufiger Behauptungen der Gesuchstellenden zu bezweifeln; in der öffentlichen Diskussion fehlt ein Verfahren, in welchem Parteien und Hilfswerke einen geordneten Einfluss auf die Länderbeurteilung durch das BFF ausüben könnten. Dieses sieht sich auch hier durch seine Entscheidungsveraniwortung nach Asylgesetz verpflichtet, auf seine eigene Lagebeurteilung abzustellen. Es hält diese geheim, weil es befürchtet, dass die Gesuchstellenden sonst erfundene Lebensgeschichten so auf die Lagebeurteilung zuschneiden würden, dass sie viel schwerer zu entlarven wären. Während das BFF Informationen der Hilfswerke im Hinblick auf die Länderbeurteilung zwar entgegennimmt, aber eine Partnerschaft wenig zu bcj;rüssen scheint, verhält sich das Departement für auswärtige Angelegenheiten gegenüber den Hilfswerken offener. In einer Auseinandersetzung um die unterschiedlichen Standpunkte der verschiedenen Behörden und Organisationen - die richtigerweise aus den unterschiedlichen Rollen im Rahmen des Flüchtlingsproblems folgen - wird so auf allen Seiten viel Energie unfruchtbar vertan.

Nach Ansicht der Geschäfisprüfungskommission ist ein Verfahren zu prüfen, welches diese Diskussion formalisiert und in einen Entscheid über die Länderbeurteilung ausmündet, der für den Einzelfall verbindlich sein kann. An diesem kollektiven Prüfungsverfahren sind neben dem BFF und dem Eidgenössischen Departement für auswärtige Angelegenheiten vor allem die Hilfswerke (vermutlich vertreten durch die Schweizerische Flüchtlingshilfe) zu beteiligen. Auch die Kantone, die bei der Ausschaffung abgewiesener Asylbewerber und Asylbewerberinnen direkt 486

mit der Tragfähigkeit von Länderbeurteilungen konfrontiert sind, sollten ihre Erfahrungen im Rahmen einer förmlichen Konsultation einbringen können. Die Geschäftsprüfungskommission erwartet bei einer solchen Öffnung des Dialogs, dass alle Partner des Bundes vermehrt das direkte Gespräch und weniger den Umweg über die Medien suchen würden.

Die so getroffenen Länderentscheide könnten typischerweise drei Aussagen zum Gegenstand haben: - Im betreffenden Land herrscht hinreichende Verfolgungssicherheit (Safe country), und damit besteht eine Vermutung gegen die Flüchtlingseigenschaft von Asylsuchenden, - im betreffenden Land herrscht eine Gewaltsituation, und damit ist die Voraussetzung für eine vorläufige Aufnahme von Asylsuchenden gegeben, - im betreffenden Land herrschen je nach Region und Kategorie von Asylsuchenden unterschiedliche Verhältnisse, die es nicht erlauben, eine generelle Vermutung zu definieren.

Das Ergebnis des kollektiven Prüfverfahrens kann im dritten Fall daher nur eine breiter abgestützte Länderbeurteilung ohne unmittelbare Rechtswirkung darstellen.

Während der Entscheid über die Verfolgungssicherheit oder die Gewaltsituation wie bisher vom Bundesrat zu treffen wäre, bliebe die Zuständigkeit im dritten Fall beim BFF, Ein besonderes Beschwerderecht ist nicht vorgesehen.

Eine einmal getroffene Länderbeurteilung gilt, bis sie revidiert ist. Jedes beteiligte Organ und jede berechtigte Organisation kann unter Angaben von Beweismitteln eine Revision der Lagebeurteitung beantragen. Nach Möglichkeil ist die so ermittelte Lagebeurteilung mit den Lagebeurteilungen anderer Zufluchtsländer iu vergleichen und in eine europäisch abgestimmte Diagnose zu integrieren.

Das Einzelverfahren wird durch dieses Vorgehen insoweit entlastet, als die Gesuchstellenden keine abweichende Beurteilung der Gesamtlage ihres Landes geltend machen können. Dir Anspruch beschränkt sich darauf, auf dem Hintergrund der - ihnen nun bekannten - behördlichen Gesamtbeurteilung der Situation in ihrem Land darzutun, inwiefern ihre persönliche Lage allenfalls davon abweicht und glaubhaft zu machen, dass sie verfolgt werden bzw. begründete Furcht hegen, ernsthaften Nachteilen ausgesetzt zu werden. Es bleibt ihnen unbenommen, Elemente, die sie zur Lagebeurteilung herbringen können, dem BFF oder den Hilfswerken einzureichen. Ihre völkerrechtlichen und verfassungsrechtlichen Verfahrensansprüche werden durch dieses zweigeteilte Vorgehen nicht berührt.

Die hier skizzierte Anregung zu einem neuen Verfahrensmodell bedarf noch näherer Prüfung und gesetzlicher Ausgestaltung. Falls sich das Modell verwirklichen lässt, ist zu erwarten, dass es gleichzeitig zu höherer Effizienz und zu verbesserter Akzeptanz der Flüchtlingspolitik in bezug auf heikle Länder führt. Das heutige Verfahren der Länderbeurteilung ist zuwenig geeignet, um bei den Betroffenen, der Öffentlichkeit und den Kantonen das nötige Vertrauen in die Zuverlässigkeit des Urteils zu schaffen.

Heute führt das BFF in der Sektion Länderinformation und Lageanalysen einen Nachrichtendienst, der eine aktive Dokumentation betreibt. Der Dienst verfügt zur Zeit über 500000 Informationen; jede Woche kommen rund 1000 hinzu. Er benutzt dafür öffentliche Quellen, Berichte von nationalen und internationalen Hilfswerken sowie Auskünfte, welche die Botschaften über Vertrauenspersonen aus den Herkunftsländern beschaffen. Die Auswertung dieser Daten führt zu einem Länderbericht, der auf der Direktionsstufe des BFF durch Stellungnahmen der Verfahrens487

abteilungen angereichert wird. An mündlichen Rapporten der Direktion BFF werden aus diesen Unterlagen Schlüsse gezogen. Die eigentliche Lagebeurteilung findet sich somit im Protokoll der Direktionssitzung und bleibt geheim. Hat der Bundesrat über eine Qualifikation als Safe country oder über eine Aufnahmeaktion zu entscheiden, so gehen diese Unterlagen mit einem Antrag an das EJPD sowie zur Stellungnahme an das EDA.

Aussenstehende erhalten keinen Einblick. Die kantonalen Fremdenpolizeiorgane werden hingegen regelmässig mit Länderinformationsblättern versorgt, denen sie allgemeine Informationen über die wichtigsten Herkunftsländer sowie eine Chronologie der asylrelevanten Ereignisse in diesen Ländern entnehmen können. Die kantonalen Fremdenpolizeidienste erhalten ferner Kopien von Pressemitteilungen über Ereignisse in den wichtigsten Herkunftsländern. Die eigentlichen Länderbeurteilungen hingegen stehen nicht zur Verfügung, Der Widerstand gegen Wegweisungsverfügungen, wie er an den Beispielen der Nidwaldner Kurden und der Berner Kosovo-Albaner sichtbar geworden ist, muss als Anzeichen dafür gewertet werden, dass die Länderbeurteilung durch den Bund nicht nur in einzelnen Bevölkerungsteilen, sondern auch bei einzelnen kantonalen Behörden nicht das nötige Vertrauen geniesst. Wohl haben die Kantone nach erfolgtem Wegweisungsentscheid des Bundes einen reinen Vollzugsauftrag. Die kantonalen Regierungen sind jedoch als politische Behörden nie im gleichen Sinne blosse Vollzugsinstanz, wie das eine Polizeibehörde des Bundes wäre. Sie haben gegenüber ihrer Bevölkerung eine eigene politische Verantwortung zu tragen und müssen sich davon überzeugen können, dass die Durchsetzung der Bundesentscheide sachlich und politisch vertretbar ist. Dies erfordert, dass die Bundesbehörden die kantonalen Regierungen offen und kontinuierlich über ihre Lagebeurteilungen informieren. Wenn die Kantonsregierungen sich in die Länderentscheide der Bundesbehörden eingebunden fühlen, verringert sich die Gefahr, dass Kantonsregierungen dem öffentlichen Widerstand Vorschub leisten, ohne die näheren Gründe für den Länderentscheid zu kennen.

Das eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement informiert die Kantonsregierungen bis anhin insbesondere auf dem Weg über die kantonalen Polizei- und Fürsorgedirektorenkonferenzen sowie über deren paritätische Kommission. Das BFF ist ferner bereit, jedem Polizeidirektor Einblick in seine Unterlagen zu gewahren. Das Departement hat diese Mittel bisher als genügend erachtet. Nach Ansicht der Geschäftsprüfungskommission zeigt die Erfahrung aber, dass diese Informationsmittel nicht genügen. Der Meinungsaustausch mit den Kantonen ist daher zu vertiefen.

Zu prüfen ist darüber hinaus eine allgemeine Verbesserung der Informations- und Kommunikationspolitik des BFF gegenüber der Öffentlichkeit, wie sie an sich im Leitbild dieses Amtes von 1993 vorgesehen ist. So will das Amt nicht nur seine Information verbessern, sondern auch den Dialog mit der Bevölkerung suchen.

Obwohl bereits der frühere Direktor des BFF hier grosse Anstrengungen unternommen hat, muss die Akzeptanz der Flüchtlingspolitik in der Öffentlichkeit durch eine klare und transparente Darstellung einer konsequenten Amtspolitik vermehrt gefördert werden.

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Standortbestimmung im Vollzug des Asylrechts

Der vorübergehende Rückgang der Gesuchszahlen und die gestiegenen Kapazitäten von Bund und Kantonen im Verfahrens- und im Betreuungsbereich haben zu einer objektiven Entspannung des Asylproblems geführt. Die damit im Augenblick gegebene Chance, die Lage auf längere Frist auch politisch und im Bewusstsein der Bevölkerung zu bereinigen, wird zur Zeit aber durch Sparmassnahmen des Bundes gefährdet.

Die Schwierigkeiten mit der quantitativen Bewältigung der Asylgesuche, die bis 1991 das Asylproblem beherrscht haben, sind weitgehend überwunden. Dies ist einerseits auf den Rückgang der Gesuchszahlen zurückzuführen. Seit dem Asylverfahrensbeschluss von 1991 ist die Schweiz als Zielland weniger attraktiv. Zudem wird wegen der schweizerischen Wirtschaftslage der Vollzug von den Kantonen wesentlich konsequenter durchgeführt als zu früheren Zeiten. Die angespannte Finanzlage des Bundes hat dazu geführt, dass die Fürsorge weniger attraktiv gestaltet wurde. Einen momentanen Rückgang der Zahl der Asylsuchenden bewirkt aber auch der Krieg im früheren Jugoslawien, der zahlreiche Schlepperwege in die Schweiz blockiert. Nachdem die Gesuchszahlen 1992 auf die Hälfte zurückgefallen sind, steigen sie seither allerdings wieder an.

Die Behandlung!- und Betreuungskapazität der schweizerischen Behörden ist in den vergangenen Jahren (bis 1992) erheblich angestiegen. Dies zeigt sich insbesondere im Verfahrensbereich. Im Jahre 1992 erledigte das BFF die Höchstzahl von 37 000 Asylgesuchen. Dies war eine direkte Wirkung der Personalaufstockung, der Straffung des Verfahrens und der Konzentration auf gesuchsstarke Herkunftsländer.

Nach dem Prinzip «Last in - first out» wurden die jüngsten Gesuche zuerst behandelt, und zwar vorab einfache und klare Fälle. Da seither auch die schwierigeren Fälle behandelt werden müssen sowie Fälle sämtlicher 120 Herkunftsländer zu betreuen sind, reduziert sich die Durchschnittsleistung etwas. 1993 wurden knapp 30 000 Fälle entschieden. Einen Kapazitätsengpass im Verfahren stellt zur Zeit vor allem die Asylrekurskommission dar. '' Insgesamt kann festgestellt werden, dass die Hauptforderungen der Arbeitsgruppe der Bundesratsparteien erfüllt sind. Das BFF entscheidet die Gesuche in der Regel innerhalb von drei bis vier Monaten. Praktisch alle Kantone führen die erste Einvernahme innerhalb der 20tägigen Frist durch.

Im Fürsorgebereich sind die Kapazitäten der Kantone und der Hilfswerke bis 1991 stark erweitert worden. Während früher die Asylsuchenden ihren Aufenthalt in der Schweiz frei wählen konnten, und sich daraus ungleiche Belastungen unter den Kantonen ergaben, schafft die seit 1988 geltende Zuweisungsregelung eine ausgewogene Belastung der Aufnahmestrukturen in den Kantonen. Da die Unterbringungskapazitäten auf kantonaler Ebene bald einmal überfordert waren, verteilten die Kantone das ihnen zugewiesene Kontingent teilweise auf die Gemeinden und auf die Hilfswerke. Auf diese Weise sind in der Schweiz Strukturen geschaffen worden, die bis zu 50 000 Asylsuchende beherbergen können. Mit dem Rückgang

Vgl. Ziffer 655.

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der Gesuchszahlen im Jahre 1992 sind die Kapazitäten teilweise reduziert und die Gemeinden entlastet worden.

Um seine Effizienz zu erhöhen, hat das BFF erhebliche Anstrengungen unternommen. Es hat eine Beratungsfirma beigezogen, um seine Ablauforganisation nach wirtschaftlichen Gesichtspunkten zu gestalten und eine transparente und einheitliche Kosten- und Leistungsrechnung zu erstellen. Die Firma hat festgestellt, dass in der Gesuchsabwicklung noch Wartezeiten reduziert werden können, die Gesuchsabwicklung vermehrt in die Empfangsstellen verlagert oder jedenfalls unter die einheitliche Verantwortung eines bestimmten Sektionschefs gestellt werden sollte. Das BFF hat diese Vorschläge bereits weitgehend umgesetzt. Dasselbe gilt für die Einführung einer neuen Kostenrechnung und eines Revisorats des BFF im Bereich der Fürsorge.

Die Geschäftsprüfungskommission nimmt mit Befriedigung davon Kenntnis, dass die quantitative Bewältigung der Asylgesuche grosse Fortschritte gemacht hat. Sie anerkennt die Bemühungen des Bundes, der Kantone und der Hilfswerke, den Vollzug des Asylrechts zu gewährleisten, Der Rückgang der Gesuchszahlen im Jahre 1992 hat auf der Ebene der Kantone und des Bundesamtes gestattet, den Pendenzenberg teilweise abzubauen.

Ende 1992 waren bei den Kantonen insgesamt nur noch rund 2000 Gesuche hängig; bis Ende 1993 hat das BFF die Gesuche, die aus dem Jahre 1990 oder aus früherer Zeit stammen, weitgehend abgebaut. Eine Ausnahme bildeten die Asylgesuche von srilankischen Staatsangehörigen, für die lange Zeit ungewi ss war, ob sie überhaupt im Einzelverfahren zu beurteilen seien. Abgesehen davon sind zur Zeit alle Gesuche vor der Erreichung der Vierjahresgrenze, die für humanitäre Lösungen gilt, entschieden. Die neueste Entwicklung sieht jedoch bereits wieder weniger günstig aus. So ist es dem BFF nur bis Mitte 1993 gelungen, den Gesuchsüberhang zu reduzieren (auf einen Tiefststand von 28 000 asylsuchenden Personen). Seither steigt die Zahl der hängigen Gesuche eher wieder etwas an. Die Asylrekurskommission hat ihren Pendenzenberg im Jahre 1993 zwar von über 16 000 Personen (oder 9200 Fälle) auf unter 13 000 Personen (oder 7000 Fälle) reduzieren können. Sie bildet aber weiterhin den Engpass im Asylverfahren. Unter gleichbleibenden Bedingungen würde sie bis Ende 1995 brauchen, um ihren Pendenzenberg auf den notwendigen Stock hängiger Verfahren (3000 Fälle, betreffend 5000 Personen) zu reduzieren.

Die wichtigste Steuerungsgrösse beim Pendenzenabbau ist das Personal. Die Asylrekurskommission arbeitet mit 189 Stellen auf nur 90 Prozent ihres Sollbestandes.

Das BFF hat im Jahre 1993 von seinen 500 Mitarbeiterstelien 50 abbauen müssen.

Der Grund dafür liegt in der Reaktion des Bundesrates auf den Entscheid der Bundesversammlung, mit dem Voranschlag 1993 in der allgemeinen Bundesverwaltung 300 Steilen abzubauen. Der Bundesrat hat davon 50 beim. BFF eingespart, weil der Rückgang der Gesuchszahlen dies zu rechtfertigen schien und weil die innenpolitische Diskussion zum Asylwesen ein Zeichen der Entlastung auch auf seilen des Aufwandes notwendig machte. Die Geschäftsprüfungskommission hat Verständnis sowohl für den vom Parlament vorgegebenen Personalabbau wie für den Entscheid des Bundesrates. Unter dem Gesichtspunkt der Wirtschaftlichkeit wie auch unter menschlichen Aspekten ist der Personalabbau beim BFF jedoch zu bedauern. Er bildet eine Hauptursache dafür, dass der Pendenzenabbau nicht rascher vollendet werden kann. Nach den Erfahrungszahlen des BFF kann der Überhang beim heutigen Personalbestand von 450 Stellen nur gerade in dem Ausmass reduziert werden, als die Gesuchszahl 1994 unter 30000 fällt. Würde der Personalbestand weiter 490

gesenkt, müsste bereits wieder ein Anstieg der Pendenzen in Kauf genommen werden. Das Bundesamt hat ferner errechnet, dass jede eingesparte Personalstelle das Siebenfache an Fürsorgekosten verursacht, die der Bund für nicht behandelte Asylgesuche aufzuwenden hat. Der Personalabbau ist damit in diesem Bereich kontraproduktiv und darf keinesfalls fortgesetzt werden, bevor der Pendenzenberg abgebaut ist. Die vom EJPD konsequent verfolgte Politik der Verfahrensbeschleunigung ist durch die Stellenreduktion beeinträchtigt worden, so dass die asylpolitische Situation nicht im gewünschten Ausmass bereinigt werden kann. Längere Verfahrensdauer und damit menschliche Härten im Zeitpunkt der Wegweisung sind unvermeidlich.

Da die Fürsorgeabhängigkeit der Asylsuchenden aus Gründen der wachsenden Arbeitslosigkeit in der Schweiz in den letzten Jahren stark gestiegen ist, ist zu erwarten, dass sich die Fürsorgeauslagen um rund einen Drittel erhöhen. Der Pendenzenberg verteuert sich damit sogar.

Nach Auffassung der Geschäftsprüfimgskommission hat sich die Lage beim Vollzug des Asylrechts gesamthaft merklich verbessert. Die objektive Situation entspricht nicht mehr der subjektiven Empfindung weiter Kreise in Bevölkerung und Politik, welche immer noch die alarmierenden Verhältnisse von 1991 widerspiegeln. Die Priorität, welche die Asylpolitik im Bund und in den Kantonen verdient, darf deswegen jedoch keinesfalls gesenkt werden.

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Bereitschaftskapazität für die Zukunft Die Spannung zwischen kurzfristiger Effizienz und langfristiger Zielerreichung

Die Behörden sollen die momentane Entlastung zum Anlass nehmen, sich für zukünftige Veränderungen im Flüchtlingsstrom vorzubereiten.

Ihre Kapazitäten sind so auszurichten, dass sie sich ändernden Gesuchszahlen anpassen können. Das Projekt «Strategische Leistungsbereitschaft» des FJPD ist ein Schritt in diese Richtung. Die Kantone und die Hilfswerke benötigen eine entsprechende eigene Form der Vorsorge.

Hauptgrund für solche Differenzen ist die geringere Erledigungszahl im BFF einerseits, die unterschiedliche Prognose über die Behandlung von Gesuchen srilankischer Staatsangehöriger anderseits: erst seit kurzem steht fest, dass rund zwei Drittel dieser Gesuche im Einzelverfahren behandelt werden müssen, während für den Rest eine humanitäre Lösung gesucht wird.

Voraussetzung für die Planung künftiger Kapazitäten ist eine realistische Einschätzung der gegenwärtigen Leistungsbereitschaft. Nur wenn klar ist, wieviel Kapazität bei der gegenwärtigen Arbeitslast abgebaut werden darf, kann die Basiskapazität definiert werden, von welcher aus Anpassungen nach oben und unten vorgesehen werden sollen. Dass dies nicht so einfach ist, zeigt die Schwankung der Frledigungsprognosen des BFF innerhalb des Jahres 1993. Wahrend der frühere Direktor zu Beginn jenes Jahres voraussah, dass bis Ende 1993 die Pendenzen auf einen Grundstock von 10000 Fällen abgebaut sein würden, schätzt sein Nachfolger Ende Jahr, dass dieses Ziel frühestens 1/2 Jahre später erreicht werden könne. Hauptgrund für solche Differenzen ist neben der geringeren Erledigungszahl im BFF die 491

noch unentschiedene Frage, ob alle Gesuche von srilankischen Staatsangehörigen im Einzelverfahren behandelt werden müssen oder ob teilweise eine Globallösung getroffen werden kann. Angesichts solcher Unsicherheiten haben alle Überlegungen zur Bereitschaftskapazität für die Zukunft nur Modellcharakter. Ihre Umsetzung bedingt heikle politische Entscheide.

Obwohl der Abbau des Pendenzenberges nur langsam vor sich geht und die Gesuchszahlen wieder erheblich angestiegen sind, geht der Bund bei der Zuteilung der Ressourcen offenbar davon aus, dass bei den Behörden von Bund und Kantonen heute ein Abbaupotential vorhanden sei. Dies zeigt sich einmal bei der vorgenommenen Personalreduktion beim BFF, sodann in den Budgetvorgaben für 1994, in denen das EJPD die Prognose der Asylbewerberzahl von 30 000 auf 2.7 500 gesenkt hat. Dies hat unmittelbare Auswirkungen auf die Zahl der vom Bund subventionierten kantonalen Betreuerstellen im Asylbereich. Nach Ansicht der Geschäftsprüfungskommission ist dieser Kapazitätsabbau weniger in objektiven Verhältnissen begründet, als darin, dass das EJPD sich angesichts der Finanzlage des Bundes politisch und kollegial auch dort zu Kompromissen gezwungen sieht, wo diese sachlich nicht zu überzeugen vermögen.

Trotz dieser erschwerten Umstände müssen die Anforderungen an die künftige Leistungsbereitschaft von Bund und Kantonen im Asylbereich so umschrieben werden, dass eine optimale Anpassungsfähigkeit an neue Entwicklungen sichergestellt werden kann. Diese Bereitschaftskapazität darf auch etwas kosten. Es gilt, die Infrastruktur soweit aufrechtzuerhalten, dass die Kapazität rasch gesteigert werden kann.

Dies ist zunächst aus innenpolitischen Gründen von erstrangiger Bedeutung. Die Behörden müssen das Vertrauen herstellen, dass sie auch bei erneutem Anstieg der Gesuchszahlen in der Lage sind, das Asylverfahren rasch abzuwickeln. Dabei sollte vermieden werden, dass im Zeitpunkt verschärfter politischer Diskussion die Kosten für Asylsuchende überproportional ansteigen. Sodann kommt dem Bund eine gewisse Reservehaltung langfristig günstiger zu stehen als die Auflösung von Infrastruktur und deren Wiederherstellung unter Zeitdruck. Infrastmkturkapazitäteu sind so stillzulegen, dass sie rasch wieder ausgeschöpft werden können. In jedem Falle ist es wirtschaftlich, einen erneuten Pendenzenberg zu verhindern.

Nach Ansicht der Geschäftsprüfungskommission ist das Spannungsverhältnis zwischen kurzfristigen Einsparungen und einer wirksamen «Landesvorsorge» im Flüchtlingsbereich grundsätzlich zugunsten der langfristigen Optik zu entscheiden.

Innerhalb dieser Ausrichtung sind sodann möglichst wirtschaftliche Lösungen zu suchen.

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Das Projekt der «strategischen Leistungsbereitschaft» beim Bund

Das BFF hat ein Grundlagenpapier erarbeitet, welches die strategische Leistungsbereitschaft des Bundes im Asyl- und Flüchtlingsbereich in ordentlichen Lagen umschreibt. Der Bund soll damit befähigt werden, rasch und flexibel auf die schwankende Zuwanderung von Asylsuchenden und schutzsuchenden Ausländern und Ausländerinnen zu reagieren. Die Basiskapazität soll nach diesem Modell auf 25 000 Asylsuchende pro Jahr ausgerichtet sein. Aufgrund von Erfahrungszahlen des BFF würde dies ein Basispersonal von mindestens 375 Stellen erfordern (162 bei der Asylrekurskommission). Die durchschnittliche Verfahrensdauer soll in erster Instanz vier Monate, in zweiter Instanz drei bis vier Monate dauern (rechnet man die Beschwerdefrist ein, so wird damit allerdings die Vorgabe für den Erlass 492

eines rechtskräftigen Entscheides von sechs Monaten auf acht bis neun Monate erstreckt). Die erste Instanz benötigt bei 25 000 Gesuchen einen Grundstock hängiger Geschäfte von knapp 8500, der dreimal im Jahr umgesetzt wird. Für die zweite Instanz beträgt dieser Stock bei einer Beschwerderate von 60 Prozent oder 15 000 Beschwerden 5000 Asylsachende. Auf diese Grossen muss somit der heutige Pendenzenberg der beiden Instanzen abgebaut werden, wenn das Basismodell umgesetzt werden soll.

Der Bund wäre nach diesem Modell in der Lage, bis zu 50000 Personen pro Jahr in der Schweiz zu empfangen und auf die Kantone zu verteilen. Für diese sieht er 1150 Betreuerstellen und 25000 Unterbringungsplätze vor (gerechnet für einen durchschnittlichen Aufenthalt von sechs Monaten).

Das Konzept ist auch nach unten flexibel, da im BFF zur Zeit nur 200 Beamte und Beamtinnen tätig sind. Für das übrige Personal kann das Arbeitsverhältnis flexibel gestaltet werden. Auf der Ebene der Infrastruktur soll eine Reserve geschaffen werden. So sollen sämtliche heute verfügbaren Arbeitsplätze erhalten bleiben. Diese sind im wesentlichen durch eine ausserordentliche Verdichtung in der Nutzung der Räumlichkeiten entstanden, die nun nach Möglichkeit wieder rückgängig gemacht wird. Im Bedarfsfall kann der heutige Zustand jedoch wieder hergestellt werden.

In einer ersten Variante sah das Projekt vor, dass der Bundesrat generell ermächtigt werden sollte, über den vom Parlament bewilligten Stellenplafond hinaus im Laufe des Jahres zusätzliche Stellen zu bewilligen. Als Grundlage diente eine grobe Schätzung des Stellenbedarfs pro tausend Asylsuchende. Eine interdépartementale Projektgruppe hat sodann auf der Grundlage einer differenzierteren Bestimmung des Personalbedarfs eine Lösung vorgeschlagen, die von einem Leistungsauftrag des Bundesrates an die Asylbehörden ausgeht, der für einen längerfristigen Zeitraum gelten soll und für dessen Erfüllung das nötige Personal und die erforderliche Infrastruktur bereitzustellen wären. Für den Fall, dass die eingehenden Gesuche und die Beschwerden den Leistungsauftrag übersteigen, soll das Parlament dem Bundesrat eine Reserve an Hilfskräftestellen und an Sachmitteln zugestehen, mit deren Hilfe die Mehrbelastung aufgefangen werden kann. Falls der Bundesrat den Leistungsauttrag als Folge der Entwicklung reduzieren kann, haben die Asylbehörden den Bestand des Personals entsprechend abzubauen.

Der Entscheid des Bundesrates über die strategische Leistungsbereitschaft steht bevor. Die Geschäftsprüfungskommission äussert sich daher zur Zeit nicht zu den Varianten.

Die Geschäftsprüfungskommission unterstützt aber grundsätzlich das Modell des EJPD. Der Umgang mit dem Flüchtlingsproblem stellt besonders hohe Anforderungen an die Reaktionsfähigkeit der Verwaltung. Dies rechtfertigt es, im Bereich der Stellenplafonierung eine Sonderregelung zu treffen, die dem Bundesrat erhöhte Flexibilität verschafft.

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Über das Modell der strategischen Leistungsbereitschaft hinaus hat das Bundesamt auch bereits die Bewältigung von ausserordentlichen Lagen geplant. Gedacht ist an Situationen zwischen Normalfall und Notrecht, d. h. im wesentlichen an einen Zustrom von Flüchtlingen in der Höhe von 4000-10000 pro Monat, falls die ordentlichen Mittel erschöpft sind und die Aufnahmebereitschaft in der Bevölkerung überfordert ist.

Die Geschäftsprüfungskommission begrüsst das Vorhandensein eines Planungsund Einsatzbehelfs für ausserordentliche Lagen, Wichtig scheint ihr, dass solche Situationen mit den Kantonen gemeinsam geplant und offene rechtliche Fragen miteinander geklärt werden, so z- B. das Recht auf Requisition und das Aufgebot des Zivilschutzes.

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Die Bereitschaftskapazität bei den Kantonen

Die Kantone haben ihre Kapazität im Verfahrens- und Betreuungsbereich in letzter Zeit reduzieren müssen. Gegenüber den Rationalisierungsforderungen des Bundes betonen sie jedoch die Notwendigkeit einer Reservekapazität für den Fall eines neuen Anstiegs der Gesuchszahlen. Im Kanton Zürich ist die Deckung eines künftigen Personalbedarfs dadurch sichergestellt, dass mit einer Firma für Temporärarbeit ein Vertrag besteht, wonach diese Firma Rekrutierung, Anstellung und Ausbildung von Zusatzpersonal übernimmt, falls solches im Asylverfahren eingesetzt werden muss. Das Modell scheint der Gesctiäftsprüfungskommission auch für andere Kantone empfehlenswert. Im Fürsorgebereich sind die Gemeindekapazitäten, die seit 1988 aufgebaut worden waren, zum Teil wieder aufgelöst worden. Es ist jedoch damit zu rechnen, dass bei einem erneuten Anstieg der Gesuchszahlen die Infrastruktur der Gemeinden wieder vermehrt beansprucht weiden müsste. Nach Ansicht der Geschäftsprüfungskommission sollten die heutigen Kapazitäten in der Infrastruktur zur Zeit aufrechterhalten werden. Es ist nicht zu umgehen, dass den Kantonen ein gewisses Ermessen belassen werden muss, auch wenn der Bund die Kosten zu tragen hat.

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Im Hinblick auf eine optimale und zugleich rationelle Betreuung der Asylsuchenden aus über 120 Ländern ist zu prüfen, oh in Zukunft nicht vom Prinzip der gleichmässigen Verteilung aller Asylsuchenden aus jedem Land auf die Kantone abgewichen werden sollte: Menschen aus Ländern, von denen nur wenige Asylsuchende zu uns kommen, sollten möglichst dem gleichen Kanton zugewiesen werden. Die Leute würden sich wohter fühlen und der Aufwand für die Betreuung und die Übersetzung würde sich vermindern. Voraussetzung wäre, dass die Zahl der örtlich zusammengeführten Landsleute gering bleibt und es sich nicht um ein Bürgerkriegsland handelt.

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Die Bereitschaftskapazität bei den Hilfswerken

Die Hilfswerke haben in den vergangenen Jahren bei der Betreuung von Asylsuchenden wertvolle Arbeit geleistet. Die Geschäftsprüfungskommission erachtet ihre Mitwirkung auch für die Zukunft als unersetzlich. Sie müssen daher von den Kantonen, für welche sie arbeiten, mit Hilfe des Bundes in die Lage versetzt werden, ihre Aufgabe weiterhin zu erfüllen. Auch hier zeigt sich die Spannung zwischen kurzfristiger Effizienz und langfristiger Zielerreichung. Bei der Betreuung von Menschen aus fremden Kulturen muss ein praktischer Kompromiss zwischen dem System der Verwaltungsweisungen und der Flexibilität im Umgang mit Menschen mit verschiedenen Wertvorstellungen gefunden werden. In der gegenwärtigen Phase des Kapazitätsabbaus ist daher vor allem darauf zu achten, dass die Erfahrung professioneller Betreuer und Betreuerinnen nicht verloren geht. Nach Auffassung der Hilfswerke wären diese heute weder strukturell noch personell in der Lage, einen rasch ansteigenden Strom von Asylsuchenden zu bewältigen. Hier fehlt es sowohl an einem Konzept, das Bund, Kantone und Hilfswerke gemeinsam erarbeiten müssten, als auch an der Ausbildung im Hinblick auf eine Zunahme der Asylbewerberzahlen oder auf ausserordentliche Lagen.

Die Geschäftsprüfungskommission gelangt zum Schluss, dass die Kapazitäten im Betreuungsbereich vorderhand nicht mehr zu reduzieren sind. Der Dialog zwischen Bund, Kantonen und Hilfswerken über die künftige Strategie sollte verbessert und eine einheitliche Doktrin über die erforderliche Qualität der Betreuung sowie über die Mitwirkung der Hilfswerke bei den Anhörungen entwickelt werden.

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Ausgewählte Probleme Empfangsstellen

Seit 1988 haben sich alle Ausländer und Ausländerinnen, die ein Asylgesuch einreichen wollen, bei einer der vier Empfangsstellen in der Schweiz zu melden. Die Empfangsstellen nehmen die Personalien sowie die Identitätsausweise der Asylsuchenden in Empfang und identifizieren die eintretenden Personen mit Hilfe von Fingerabdrücken. Sodann informieren sie die Asylsuchenden über ihre Rechte und Pflichten während des Asylverfahrens mit Hilfe eines Merkblatts. Schliesslich treffen die Empfangsstellen Abklärungen im Hinblick auf den weiteren Verfahrensablauf. Die Asylsuchenden werden zum Reiseweg und zu den Emigrationsgründen befragt. Gestützt darauf können Nichteintretensentscheide getroffen werden (z. B.

wenn die Gesuchstellenden ihre Identität erwiesenermassen verheimlicht oder in der Schweiz oder in einem anderen Zufluchtsland bereits Asyl verlangt haben, sowie wenn sie ihre Mitwirkungspflicht vorsätzlich in grober Weise verletzen).

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Möglich sind auch positive Asylentscheide oder vorläufige Aufnahmen, wenn die Voraussetzungen dafür ohne weitere Abklärungen als gegeben erachtet werden können. Schliesslich entscheiden die Empfangsstellen auch über die Wegweisung in Drittstaaten, wenn ein Asylsuchender oder eine Asylsuchende den Ausgang des Verfahrens dort abwarten kann oder jener Staat vertraglich für die Behandlung des Asylgesüchs zuständig ist.

Die Empfangsstellen erfüllen noch eine Reihe weiterer Funktionen zur Steuerung des Asylverfahrens, so beispielsweise die Vorttiage der Gesuche in Dringlichkeitskategorien.

Die Geschäftsprüfungskommission anerkennt die Nützlichkeit der Empfangsstellen.

Sie hat bei ihrem Besuch in der Empfangs stelle Genf einen guten Eindruck von den Bemühungen der Leitung und des Personals gewonnen. Dass bei einer derart heiklen Aufgabe Differenzen zu einzelnen Hilfswerken oder auch Fehler bei der Behandlung einzelner Asylsuchender auftreten können, ist verständlich und tut dem Gesamturteil - bei aller Kritik im Einzelfall - keinen Abbruch.

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Gesuchstellende ohne Ausweispapiere

Eine der Hauptschwierigkeiten beim Vollzug von Wegweisungen am Schluss des Asylverfahrens liegt im Fehlen von Reisedokumenten, die die Rücknahme des Gesuchstellers oder der Gesuchstellerin durch sein oder ihr Herkunftsland sicherstellen. Zahlreiche Asylsuchende verheimlichen die Existenz von Identitätspapieren und verletzen auf diese Weise ihre Mitwirkungspflicht. Das BFF hat daher eine interne Dienstanweisung erlassen, wonach die Empfangsstellen Asylsuchende, die keine Reisedokumente vorlegen, auffordern sollen, allfällig anderweitig deponierte Ausweise zu beschaffen, bevor sie in die Empfangsstelle eintreten. In ihrer dritten Fassung vom 10. Juli 1992 präzisiert die Weisung, dass diese Aufforderung nicht eine Zulassungsvoraussetzung zum Asylverfahren darstelle. Asylsuchende, die sich ohne Ausweispapiere an der Loge einer Empfangsstelle melden und nicht glaubhaft machen können, dass sie tatsächlich über keine Ausweise verfügen, werden auf ihre Mitwirkungspflicht hingewiesen und aufgefordert, allfällig deponierte Ausweise beizubringen. Sie erhalten eine Bestätigung darüber, dass sie in der Empfangsstelle zwecks Einreichung eines Asylgesuches vorgesprochen haben. Asylsuchende, die sich erneut melden, sind in der Empfangsstelle aufzunehmen, wenn sie einen Ausweis vorlegen oder glaubwürdig begründen, warum dies nicht möglich ist.

Während vor Erlass dieser Weisung rund 40 Prozent der Asylsuchenden keine Ausweise abgegeben haben, sprechen heute nur noch 15 Prozent ohne Ausweise bei einer Empfangsstelle vor. Die Weisung stellt somit ein wirksames Mittel dar, um die Mitwirkungspflicht der Asylsuchenden durchzusetzen. Allerdings hat sie zur Folge, dass rund 50 Prozent der Personen ohne Ausweis sich bei der gleichen EmpfangssteUe nicht mehr melden. Das BFF weiss nicht, wieviele davon sich bei einer anderen Empfangsstelle in der Schweiz oder in einem anderen Zufluchtsland melden. Es ist daher damit zu rechnen, dass die Massnahme auf einige Asylsuchende auch abschreckend wirkt und im Einzelfall auch einen echten Flüchtling von der Einreichung seines Gesuchs in der Schweiz abhält.

Die Weisung ist aus diesem Grunde zwischen Hilfswerken und Bundesbehörden umstritten. Die Hilfswerke sehen darin eine gesetzwidrige Zulassüngsvoraussetzung zum Asylverfahren. Einem oder einer Asylsuchendeh an der Loge den Eintritt in die Empfangsstelle zu verweigern, ist über alle Sprachgrenzen hinaus ein deutli-

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ches Zeichen der Abweisung. Hinzu kommt, dass das BFF die Auffassung vertritt, das Asylverfahren sei erst eröffnet, wenn die Gesuchstellenden die zumutbaren Anstrengungen für ihre Identifikation unternommen hätten. Aus der Sicht des BFF handelt es sich hierbei nur um Modalitäten bei der Einreichung des Gesuchs, also um Anforderungen, wie sie im Vewaltungsverfahren auch anderweitig vorkommen.

Ein Hilfswerk hat am Beispiel einer Empfangsstelle untersucht, wie die Weisung des BFF gehandhabt wird und festgestellt, dass die Praxis in einer Reihe von Fällen nicht weisungskonform ist. Dies gelte etwa für den Anspruch der Asylsuchenden auf die Bescheinigung, die bestätigt, dass sie zwecks Einreichen eines Asylgesuches bei der betreffenden Empfangsstelle vorgesprochen hätten. Ebenso für die Pflicht, die Asylsuchenden bei der zweiten Vorsprache nicht nur vom Securitas-Personal, sondern von geschultem Personal der Empfangsstelle zu den Gründen zu befragen, warum sie keine Papiere beibringen können. Schliesslich wäre es nicht Sache der Empfangsstelle zu beurteilen, ob die beigebrachten Papiere gefälscht sind oder nicht. Diese und weitere Rechte der Asylsuchenden seien in der Praxis nicht immer voll gewahrt.

Das Zentralsekretariat der Schweizerischen Flüchtlingshilfe erachtet Praxis und Weisung als gesetzwidrig. Das Bundesamt behalte sich auf diese Weise vor, zu bestimmen, in welchem Zeitpunkt bei undokumentierten Asylsuchenden das Asylverfahren eröffnet wird. Das Asylgesetz belasse den Behörden aber kein entsprechendes Ermessen. Vielmehr sei das Asylgesuch mit der ersten Vorsprache rechtshängig. Das heutige Vorgehen laufe auf ein Zulassungsverfahren hinaus, das vom Gesetzgeber beim Erlass des AVB deutlich abgelehnt worden sei.

Nach Ansicht der Geschäftsprüfungskommission beireiben Asylsuchende, welche vorhandene Identitätspapiere geheimhalten, einen Missbrauch rechtsstaatlicher Garantien unseres Asylverfahrens. Die Asylbehörden sind auf ein Mittel angewiesen, diesen Missbrauch einzudämmen. Die Weisung hat sich offensichtlich als wirksam bewährt. Sie wirkt auch beschleunigend auf das Verfahren und dient der rechtsgleichen Behandlung aller Asylsuchenden. Erforderlich ist allerdings, dass die Weisung von allen Empfangsstellen korrekt und rechtsgleich angewendet wird.

Hauptproblem bleibt, dass die Weisung eine abschreckende Wirkung auf echte Flüchtlinge ausüben kann. Dies muss dadurch verhindert werden, dass die Vorschrift nicht als Zulassungsbedingung gehandhabt wird; Das Asylverfahren ist von Gesetzes wegen bereits mit der ersten Vorsprache der Gesuchstellenden eröffnet.

In der Bescheinigung, welche die Empfangsstelle in diesem Zeitpunkt ausstellt, sollte daher bestätigt werden, dass der oder die Asylsuchende ein Asylgesuch eingereicht habe, das Verfahren jedoch unterbrochen sei, damit der oder die Gesuchstellende seine Mitwirkungspflicht bei der Feststellung seiner oder ihrer Identität erfüllen könne.

Die Papierweisung hat durch das neue Bundesgesetz über Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage erhalten, soweit sie die Gesuchstellenden zur Mitwirkung während des Asylverfahrens anhält. Die neue Vorschrift in Artikel 12b Asylgesetz verpflichtet nämlich Asylsuchende, ihre Reisepapiere und Identitätsausweise bereits in der Empfangsstelle abzugeben. Dies setzt allerdings voraus, dass das Asylverfahren bereits begonnen hat und der oder die Asylsuchende sich in der Empfangsstelle befindet. Soweit die Papierweisung hingegen bezweckt oder bewirkt, dass Asylsuchende, die bei der ersten Vorsprache bei der Empfangsstelle keine Papiere vorweisen, (auf Zeit) vom Asylverfahren ausgeschlossen werden, fehlt ihr auch heute noch die gesetzliche Grundlage. Denn nach dem Asylgesetz hat jede asylsuchende Person Anspruch auf Eröffnung des Verfah497

rens, auch wenn sie keine Papiere hat. Ob ihre entsprechende Behauptung zutrifft, ist im Laufe des Verfahrens zu überprüfen. Die Mitwirkungspflicht bildet keine Grundlage für ein verstecktes Zulassungsverfahren.

Das neue Bundesgesetz enthält im übrigen die nötigen Druckmittel, um die Asylsuchenden dazu anzuhalten, vorhandene Papiere beizubringen.

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Verfahrenszentren

Seit 1991 werden die Gesuche von Asylsuchenden, die im Kanton Zürich untergebracht sind, in einem gemeinsamen Verfahrenszentrum von Bund und Kanton behandelt. Die mündliche Befragung durch den Kanton und der Entscheid durch das Bundesamt finden unter dem gleichen Dach statt, was das Verfahren beschleunigt und die Qualität der Entscheide fördert. Die Erfahrungen werden sowohl vom Kanton wie auch vom Bund als positiv bewertet, auch wenn der Aufwand für das BFF beträchtlich ist. Der Hauptvorteil liegt in der besseren Information der kantonalen Befrager und Befragerinnen dank der Anwesenheit des BFF. Die Qualität der Protokolle, die den Bundesbeamten als Entscheidungsgrundlage dienen, wird dadurch gefördert. Ferner fällt der Postweg zwischen Zürich und Bern weg. Insgesamt wird die Verfahrensdauer verkürzt und die Motivation der Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen verbessert.

Um dieser Vorteile willen muss das BFF allerdings eine Zweigstelle in Zürich betreiben. Dies rechtfertigt sich für diesen Kanton, der mit einer Zuweisungsquote von 17 Prozent einen hohen Anteil an Asylsuchenden zu betreuen hat. Einer Ausdehnung des Modells auf andere Kantone oder Regionen steht das Bundesamt jedoch eher skeptisch gegenüber, solange kleinere Kantone sich nicht zusammenschliessen, um zusammen eine Zuweisungsquote von ca. 20 Prozent zu erreichen.

Nach Ansicht der Geschäftsprüfungskommission hat sich das Verfahrenszentrum Zürich bewährt. Bei der gegenwärtigen Gesuchszahl besteht kein Bedarf nach Ausdehnung des Modells. Sollten sich die Verhältnisse jedoch wesentlich verändern, wäre die Einrichtung weiterer Verfahrenszentren zu prüfen.

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Entscheidvorbereitung durch die Kantone

Das Asylverfahren kann in drei verschiedenen Formen durchgeführt werden. Grundsätzlich erfolgt die Anhörung zu den Asylgriinden durch die kantonalen Behörden.

Das Bundesamt trifft seinen Entscheid aufgrund des Protokolls, allenfalls nach zusätzlichen Abklärungen oder einer ergänzenden Anhörung. Das Gesetz sieht in Artikel 15 Absatz 3 eine Variante vor, wonach das Bundesamt die Gesuchstellenden direkt anhören kann. Dieses Vorgehen soll gefördert werden, wenn es organisatorisch möglich ist und zu einer erheblichen Verfahrensbeschleunigung führt, Schliesslich kann im Gegenteil zu dieser Variante vorgesehen werden, dass kantonale Beamte unter Leitung des Bundesamtes Entscheide, die in einem abgekürzten Verfahren getroffen werden, zuhanden des Bundesamtes vorbereiten. Der Bund vergütet den Kantonen die daraus entstehenden Personalkosten.

Die direkte Anhörung durch den Bund ist bisher wenig zum Zug gekommen, obwohl sie die Qualität der Sachverhaltsermittlungen steigern, das Verfahren beschleunigen und nach dem Unmittelbarkeitsprinzip fairer gestalten könnte. Das Bundesamt fürchtet aber offenbar negative finanzielle, organisatorische und personelle Konsequenzen und möchte die Kantone nicht aus ihrer Mitverantwortung im 498

Verfahren entlassen. Zudem ist es für das Bundesamt rationeller, seine Beamtinnen und Beamten auf die Entscheidfindung anzusetzen und die Anhörung der Gesuchstellenden den Kantonen zu überlassen.

Die Geschäftsprüfungskommission hat diese Verfahrensvariante nicht näher geprüft. Die Frage, ob diese Möglichkeit vermehrt genutzt werden sollte, bleibt bei der Überführung des AVB ins ordentliche Recht zu beantworten.

Die Entscheidvorbereitung durch die Kantone wird unterschiedlich beurteilt.

Einige Kantone haben sie von vornherein als Schritt zur Kantonalisierung des Asylverfahrens abgelehnt; andere haben diese Möglichkeit beansprucht und gute Erfahrungen damit gemacht. So ist beispielsweise der Kanton Genf überzeugt, dass seine hohe Effizienz bei der Verkürzung der Verfahrensdauer wesentlich auf dieses Vorgehen zurückzuführen ist. Nach Meinung des BFF ist diese Verfahrensvariante weder effizient noch betriebswirtschaftlich vertretbar. Sie bringe einen entscheidenden Mehraufwand in der Koordinations- und Betreuungstätigkeit und der erhoffte Beschleunigungseffekt sei ausgeblieben. Das Amt prüft, ob diese Verfahrensvariante definitiv fallengelassen werden soll. Kantone, die daran festhalten wollen, können damit fortfahren, solange diese Frage nicht entschieden ist.

Die Geschäftsprüfungskommission sieht allerdings darin eine Spietvariante des Föderalismus, dessen Kräfte zu nutzen sind. Das Vorgehen ist offenbar in einigen Fällen geeignet, die Motivation der kantonalen Behörde zu steigern. Es sollte daher dort genutzt werden, wo es sich bewährt hat. Eine Kantonalisierung des Verfahrens ist damit nicht beabsichtigt. Sie wäre weder zulässig noch erwünscht.

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Asylrekurskommission

Die Asylrekurskommission liegt am Rande des Themenkreises, mit dem sich die vorliegende Inspektion befasst. Sie ist zudem eine richterliche Instanz, die von der Geschäftsprüfungskommission nur in beschränktem Umfang überprüft werden kann. Die umstrittene Frage, ob die Asylrekurskommission das Gebot der Rechtsgleichheit in ihrer Spruchpraxis einhalte, wird nicht im Rahmen dieser Inspektion, sondern bei der laufenden Prüfung im Zusammenhang mit dem Geschäftsbericht des Bundesrates erörtert, soweit dies möglich ist. Das Vollzugskonzept im Flüchtlingsbereich wird jedoch durch die Asylrekurskommission dann beeinträchtigt, wenn Probleme der Organisation und Führung den Beitrag des Gerichts zur Lösung des Asylproblems beeinträchtigen.

Die Asylrekurskommission hat ihre Arbeit im April 1992 aufgenommen. Sie hatte von ihrem Vorgänger, dem Beschwerdedienst des EJPD, rund 6200 hängige Beschwerden zu übernehmen. Während der Einarbeitungszeit stieg die Zahl unerledigter Fälle bis im November 1992 auf rund 9500 Geschäfte. Im Laufe des Jahres 1993 vermochte die Asylrekurskommission ihren Pendenzenberg um rund 2000 Geschäfte zu senken. Ende 1993 sind aber immer noch mehr als 7000 Beschwerden hängig gewesen. Die Asylrekurskommission setzt in eigener Kompetenz folgende drei Prioritäten: - Behandlung neuer Beschwerden nach dem Prinzip «Last in - first out»,

Es ist ihr bisher nicht gelungen, die Vorgabe des EJPD, wonach sie die Beschwerden von 20 000 Personen pro Jahr erledigen sollte, zu erfüllen. Die Asylrekurskommission bildet damit den eigentlichen Engpass im Asylverfahren. Ihre ungenügende 499

Entscheidkapazität ist zu einem grossen Teil dafür verantwortlich, dass die Fürsorgekosten im Flüchtlingsbereich weiterhin steigen und die Zahl der langjährigen Asylsuchenden, die potentiell humanitäre Fälle bilden, nicht rascher gesenkt werden kann.

Die Asylrekurskommission steht daher unter einem beträchtlichen Leistungsdruck, der zu den rechtsstaatlichen Grundsätzen richterlicher Tätigkeit in ein Spannungsfeld geraten kann. Das Gericht hat in dieser Lage eine Strategie vorbereitet, welche die Steigerung der Leistungskapazität bezweckt und sich in den Rahmen der strategischen Leistungsbereitschaft des EJPD im Flüchtlingsbereich einpasst. Auch hier hätte eine definierte strategische Leistungsgrösse mit dem entsprechenden Ressourcenbedarf als Grundlage zu dienen, für die ein qualifiziertes Basispersonal auf Dauer vorhanden sein müsste, das durch rasch aktivierbares Zusatzpersonal verstärkt werden könnte. Vorerst will die Asylrekurskommission aber auf diese Strategie verzichten und hofft, mit der Vorgabe einer Leistungssteigerung von 20 Prozent gegenüber dem Vorjahr im Laufe des Jahres 1994 eine spürbare Mehrleistung zu erzielen.

Eine Eigenart der Gerichtsorganisation liegt darin, dass die Arbeit unter den sieben Kammern nicht nach Herkunftsländern oder nach Sachbereichen aufgeteilt wird, sondern nach Kantonen. Diese Gliederung erhöht den Koordinationsbedarf, weil so die genau gleiche Frage von sieben verschiedenen Kammern entschieden werden muss und dabei die Rechtsgleichheit in der Praxis zu gewährleisten ist. Wenn die Zuständigkeitsgrenzen strikte eingehalten werden, besteht zudem das Risiko einer ungleichen Auslastung der Kammern.

Die Geschäftsprüfungskommission stellt das Organisationsprinzip nicht grundsätzlich in Frage, weil es zumindest für die französischsprachigen Kammern sinnvoll sein mag. Notwendig ist jedoch eine flexible Handhabung der Zuständigkeitsgrenzen und ein effizienter Ausgleich durch Umteilung von Beschwerdefällen. Das Gericht hat begonnen, solche Umteilungen vorzunehmen.

Ein Mangel in der Gerichtsorganisation hegt in der Stellung des Präsidenten der Asylrekurskommission, Im Gegensatz zu den Sektionen im BFF beanspruchen die Kammern der Asylrekurskommission richterliche Eigenständigkeit und können daher vom Präsidenten nicht wie von einem Amtsdirektor zu einer rechtsgleichen Praxis und zu gleichmässiger Effizienz gezwungen werden. Der heutige Präsident sieht sich zudem aufgrund der Verordnung über die Asylrekurskommission auf eine bloss administrative Leitung des Gerichtes beschränkt. Er leitet keine eigene Kammer. Immerhin ist er Vorsitzender der Präsidentenkonferenz und hat dort ein Mitentscheidungsrecht bei Rechtsfragen von grundsätzlicher Bedeutung und bei Praxisänderungen.

Nach Ansicht der Geschäftsprüfungskommission sollte der Präsident der Asylrekurskommission ebenfalls als Richter tätig sein. Ähnlich wie am Bundesgericht braucht er neben sich einen Verwaltungsdirektor, damit er sich stärker mit den Problemen der Spruchpraxis befassen kann.

Ein Beispiel für die ungleiche Praxis der Kammern, die unbedingt zu beheben ist, bildet die Frage der prioritären Behandlung von strafverdächtigen und straffälligen Asylsuchenden. Die Kammerpräsidenten sind sich hier in der Frage nicht einig, in welchem Ausmass den Gesuchen der kantonalen Polizeibehörden stattzugeben ist, wonach strafverdächtige Asylsuchende so rasch asylrechtlich zu beurteilen sind, dass das Asylverfahren abgeschlossen ist, bevor eine Untersuchungshaft oder eine Strafverbüssung ihren Abschluss findet. Die Polizeibehörden sind darauf angewie-

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sen, dass Asylsuchende nicht in diesem Zeitpunkt untertauchen können. Sie möchten die Ausschaffung wenn möglich sogleich vollziehen. Diesem Anliegen wird in der Asylrekurskommission von einer der Kammern grundsätzlich voll entsprochen, während eine andere Kammer ihre Prioritäten nur dann zu ändern bereit ist, wenn ein rechtskräftiges Strafurteil gegen die asylsuchende Person vorliegt. Die übrigen Kammern versuchen eine Abwägung zwischen der Dringlichkeit des geltend gemachten Polizeiinteresses und der eigenen Prioritätenordnung zu treffen.

Auf Wunsch der Geschältsprüfungskommission hat die Asylrekurskoinmission den kantonalen Behörden für begründete Fälle eine prioritäre Behandlung zugesichert, allerdings ohne einheitliche Kriterien für die künftige Praxis vorzugeben. So behält die Kommission sich vor, andere Prioritäten zu beachten und eine eigene Einschätzung der Gründe für die verlangte vorrangige Behandlung einer Beschwerde vorzunehmen - eine Abwägung, die ohne gemeinsame Kriterien wiederum jede Kammer in unterschiedlicher Weise treffen kann.

Nach Ansicht der Geschäftsprüfungskommission ist es Sache des Gerichtes, hier eine einheitliche Lösung zu finden. Im Interesse der Gesamtaufgabe sollte jedoch den strafverdächtigen Asylsuchenden erste Behandlungsprioriiüt gewährt werden.

Der Engpass,- den die Asylrekurskommission im Asylverfahren heute darstellt, musa nach Ansicht der Geschäftsprüfungskommission dringend behohen werden.

Die vom EJPD vorgegebene Erledigungszahl von 20 000 Personen im Jahr ist aufrechtzuerhalten. Damit dies innert nützlicher Frist möglich wird, braucht die Asylrekurskommission ein Aktionsprogramm Pendenzenabbau. Dies kann dadurch erfolgen, dass auf beschränkte Zeit eine zusätzliche Kammer geschaffen wird oder dass nach dem Vorbild, der ausserordentlichen Ersalzrichler am Bundesgericht in Lausanne Richter mit Teilzeitbeschäftigung beigezogen werden. Nach Ansicht der Asylrekurskommission könnten gewisse Funktionen in ihrer Verwaltung reduziert und dafür der Bereich der juristischen Mitarbeiter oder Mitarbeiterinnen verstärkt werden. Freilich müssten zusätzliche Richterfunktionen geschaffen werden. Nach Ansicht der Geschäftsprüfungskommission ist auch zu erwägen, ob qualifizierte juristische Mitarbeiter oder Mitarbeiterinnen bestehender Kammern auf Zeit zu Richtern oder Richterinnen befördert werden könnten, bis die Pendenzen abgebaut sind.

Die ARK hofft, ihre Leistungen auch ohne ein solches Aktionsprogramm hinreichend steigern zu können. Sie will dies im ersten Halbjahr 1994 belegen. Ì994 will sie 2000-3000 hängige Fälle abbauen. Nach Ansicht der Geschäftsprüfungskommission sollte der Bundesrat, gestützt auf diese Erfahrung, noch im Jahr 1994 über die Durchführung eines Aktionsprogrammes entscheiden.

Kaum lösbar scheint ein grundsätzliches Effizienzproblem der Asylrekurskommission. Die Schweiz ist durch die Europäische Menschenrechtskonvention dazu verpflichtet, eine rechtsstaatlichen Grundsätzen genügende Beschwerdeinstanz anzubieten. In ihrer heutigen Ausgestaltung verursacht die Asylrekurskommission freilich einen grossen Aufwand für nur sehr geringen Nutzen: Rund 60 Prozent aller Asylsuchenden, deren Gesuch vom BFF abgewiesen worden ist, beschweren sich bei der Rekursinstanz. Diese heisst jedoch nur 1,3 Prozent der Beschwerden gut.

Nach Ansicht der Geschäftsprüfungskommission wäre es wünschenswert, wenn die Beschwerderate gesenkt und damit die Erfolgsquote gehoben werden könnte. Mit der Einführung der Kostenvorschusspflicht durch das Sanienmgsprogramm 1993 lassi sich allenfalls die Beschwerderate senken und zugleich der Einnahmenausfall wegen nicht bezahlter Verfahrenskosten reduzieren.

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Freilich ist damit zu rechnen, dass in den meisten Fällen Armenrecht geltend gemacht wird und dadurch die Verfahrensdauer erheblich verlängert werden kann.

Nach dem Beschluss der Räte hat inskünftig die Asylrekurskommission in eigener Kompetenz zu beurteilen, ob sich die Erhebung eines Kostenvorschusses lohnt.

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Wegweisung und Ausschaffung

Ein Hauptproblem beim Vollzug des Asylrechts liegt in der Durchsetzung der Wegweisungsverfügungen des Bundes. Diese Aufgabe liegt in der Kompetenz der Kantone. Deren Durchsetzungsmittel sind jedoch beschränkt. Vorab ist es Sache der abgewiesenen Personen, ihre Pflichten aus der Wegweisungsverfügung in eigener Verantwortung wahrzunehmen und innerhalb der gesetzten Frist aus der Schweiz auszureisen. Zwangsmassnahmen sind nur zulässig, wenn die Frist überschritten ist oder konkrete Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass die Verfügung nicht befolgt wird. Damit besteht grundsätzlich die Möglichkeit des Untertauchens. In der Tat kann nur für einen Drittel der abgewiesenen Asylsuchenden amtlich bestätigt werden, dass sie die Schweiz "verlassen haben. Die übrigen zwei Drittel sind entweder ohne Abgabe der entsprechenden Formularkarte ausgereist oder in der Schweiz untergetaucht. Wegen der wachsenden Arbeitslosigkeit in der Schweiz dürfte das letztere in letzter Zeit weniger häufig gewesen sein als früher. Das tatsächliche Ausmass, in dem Asylsuchende in der Schweiz für unbestimmte Zeit untertauchen, lässt sich aber nicht bestimmen.

Bei Nichteintretensentscheiden hat das BFF nach Erlass des AVB in der Regel den sofortigen Vollzug der Wegweisung angeordnet und einer allfälligen Beschwerde die aufschiebende Wirkung entzogen. Die Kantone haben die betroffenen Personen unmittelbar nach der Eröffnung des Entscheides ausgeschafft. Diese Praxis ist von der Gescbäftsprüfungskomniission und später von der Asylrekurskommission als gesetzwidrig bezeichnet worden. Neu wird daher in jedem Fall eine Ausreisefrist angesetzt, welche frühestens am Tag nach der Eröffnung der Wegweisungsverfügung abläuft. In der Praxis setzt das Bundesamt das Ausreisedatum so an, dass zwischen Entscheiddatum und Fristablauf zwei Wochen liegen, damit die kantonalen Behörden Zeit haben, die Ausschaffung vorzubereiten. Den betroffenen Personen wird der Entscheid aber erst ein Tag vor Ablauf der Abreisefrist eröffnet. Die Gefahr des Untertauchens wird auf diese Weise zwar reduziert, aber nicht gebannt.

Im Entwurf des Bundesgesetzes über Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht wird nun vorgesehen, dass die auszuweisende Person während höchstens drei Tagen festgehalten werden darf. In dieser Zeit soll die Asylrekurskommission über die aufschiebende Wirkung einer Beschwerde gegen die Wegweisung entscheiden.

Eine Ausschaffung in den Hcrkunftsstaat ist nur möglich, wenn die betreffende Person über Reisedokumente verfügt, die sie als Angehörige des Herkunftsstaates ausweisen, so dass dieser verpflichtet ist, sie zurückzunehmen. Asylsuchende, die im Laufe des Verfahrens keine Identitätspapiere hinterlegt haben, können daher nicht ausgeschafft werden, bevor die erforderlichen Ausweispapiere beigebracht sind.

Nach der allgemeinen Kompetenzausscheidung im Fremdenpolizeirecht müssen sich daher die Kantone bei den Botschaften der verschiedenen Herkunftsstaaten in der Schweiz um die Ausstellung von Reisedokumenten für die auszuschaffenden Personen bemühen. Dies stösst oft auf Schwierigkeiten, die nur auf dem diplomatischen Weg überwunden werden können. Die Kantone sind für diesen Verkehr wenig geeignet und daher auf die Hilfe des Asylkoordinators im Departement für auswärtige Angelegenheiten angewiesen. Diejenigen Kantone, welche von der 502

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Geschäftsprüfungskommission befragt worden sind, verlangen, dass der Bund grundsätzlich die Papierbeschaffung für die Kantone übernehme. Das BFF ist zwar bereit, die Kantone zu unterstützen, möchte jedoch die Aufgabe nicht ganz übernehmen. Bundesverfassung und Asylgesetz liessen dies nach seiner Auffassung nicht zu. Ferner fürchtet es den zusätzlichen Personalaufwand. Sodann wäre es nicht zuständig, abgewiesene Asylsuchende zwangsweise bei den ausländischen Vertretungen vorzuführen, wie dies oft notwendig wird. Das Amt vertritt die Auffassung, dass sich das Problem für neue Fälle weitgehend dadurch gelöst habe, dass von den Asylsuchenden beim Eintritt in eine Empfangsstelle ein Identitätspapier verlangt werde. Die Papierbeschaffung sei daher nurmehr ein Problem der alten Fälle.

Nach Auffassung der Geschäftsprüfungskommission wird sich das Problem auch in Zukunft noch - wenn auch in etwas geringerem Ausmasse - stellen. Der Bund ist eindeutig besser geeignet, im Verkehr mit diplomatischen Vertretungen anderer Länder Ausweispapiere zu beschaffen. Er sollte daher den Kantonen diese Aufgabe abnehmen. Zu prüfen ist, ob er sich dafür nicht hinreichend auf seine aussenpolitischen Kompetenzen stützen kann. Die Frage sollte bei der Frage der Überführung des AVB ins ordentliche Recht beantwortet werden.

Für den Vollzug der Ausschaffungshaft fehlen zur Zeit die nötigen gesicherten Unterkünfte, da die kantonalen Gefängnisse überfüllt sind. Aus diesem Grund errichtet der Kanton Zürich beispielsweise im Flughafen ein Ausschaffungszentrum.

Dieses Vorgehen ist nach Auffassung der Geschäßsprüfungskommission zweckmässig und verdient allenfalls die Unterstützung durch den Bund. Die Errichtung eigener Ausschaffungszentren des Bundes würde jedoch der geltenden Kompetenzordnung widersprechen.

Insgesamt muss die Geschäßsprüfungskommission feststellen, dass der Vollzug der Wegweisungsverfügungen des Bundes durch die Kantone uneinheitlich ist. Die kantonalen Polizeibehörden gehen mit unterschiedlicher Strenge gegen untergetauchte Asylsuchende vor. Um die Rechtsgleichheit beim Vollzug durch die Kantone zu verbessern, sollte die Information des Bundes zuhanden der Kantone erweitert und das gegenseitige Gespräch vertieft werden. Wenn der Bund seine Aufgaben im Flüchtlingsbereich erfüllt und den Kantonen verständlich macht, darf er erwarten, dass diese seine Anordnungen zeitgerecht und richtig ausführen.

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Das Verhältnis von Bund, Kantonen und Hilfswerken

Die Partner im Vollzug des Asylrcchts bilden ein schwieriges Dreieck: Bund, Kantone und Hilfswerke vertreten unterschiedliche Standpunkte innerhalb einer gemeinsamen Aufgabe.

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Allgemeines

Mit den beschleunigten Gesetzesrevisionen in den vergangenen Jahren hat das Parlament dem Bundesrat, dem Departement und dem Bundesamt umfassende Regelungs- und Vollzugskompetenzen übertragen. Das Bundesamt fühlt sich daher für das Ganze verantwortlich. Es regelt die Aufaben, welche von Kantonen und Hilfswerken zu vollziehen sind, mit Hilfe detaillierter Weisungen.

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Die Kantone berufen sich in unterschiedlichem Ausmass auf ihre Eigenständigkeit im Polizei- und Fürsorgewesen. Während einige Kantone froh sind, wenn der Bund in diesem heiklen Bereich die Verantwortung übernimmt, erwarten andere ein mehr partnerschaftUch.es Verhältnis, auch in jenem Bereich, in dem der Bund zuständig ist.

Die Hilfswerke, die für den Bereich der Asylsuchenden über das Zentralsekretariat der Schweizerischen Flüchtlingshilfe zusammenarbeiten, haben zum Bund und den Kantonen je eine unterschiedliche Beziehung. Mit dem Bund treten sie direkt vor allem im Rahmen des Asylverfahrens in Verbindung. Sie stellen dort die Hilfswerkvertreter und Hilfswerkvertreterinnen, welche an Anhörungen teilzunehmen haben, um die Interessen der Gesuchstellenden zu wahren.. Dieses Verhältnis hat sich nach einigen Anfangsschwierigkeiten heute gut eingespielt. Vereinzelt besteht auf Bundesseite noch der Eindruck, die Hüfswerke würden ihre so gewonnenen Kenntnisse oder die finanziellen Mittel, die sie dadurch erwerben, bei der Rechtsberatung und der Vertretung von Asylsuchenden im Rechtsmittel verfahren nutzen. Die HilfsWerke versichern aber, dass hier eine strikte Trennung besteht. Die Hauptaufgabe der Hilfswerke liegt jedoch im Fürsorgebereich. Dort sind sie teils auch im Auftrag des Bundes sowie zahlreicher Kantone tätig (so bei der Ausrichtung von Fürsorgeleistungen an Flüchtlinge und bei der Betreuung von Asylsuchenden in den Transitzentren des Bundes oder von kollektiv aufgenommenen Flüchtlingen in Integrationszentren). Hier beschränkt sich ihre Beziehung zum Bund auf die Abrechnung über ihre Auslagen, welche der Bund zu decken hat. Naturgemäss vertreten die Hilfswerke hier stärker die Interessen der Asyl suchenden, während der Bund auch die Anliegen der Bundeskasse berücksichtigen muss.

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Die Weisungen des Bundes

Das Bundesamt hat zwei dicke Bundesordner voller Weisungen erlassen, welche das Asylgesetz je im Verfahrensbereich und im Fürsorgebereich ausgestalten.

Im Verfahrensbereich geben diese Anordnungen heute kaum Anlass zu Diskussionen zwischen den Kantonen und dem Bund. Im August 1991 hat die Vereinigung der kantonalen Fremdenpolizeichefs zwar zum Teil heftige Kritik an den geltenden Regelungen in zahlreichen Einzelpunkten geübt. Das BFF hat diese Rügen aber im einzelnen überprüft und dazu ein Jahr später Stellung genommen und eine Reihe von kurz- und mittelfristigen Massnahmen getroffen oder angekündigt. Im Rahmen der Inspektion der Geschäftsprüfungskommission haben diese Streitpunkte keine Rolle mehr gespielt.

Im Fürsorgebereich hat der Bund die Rahmenbedingungen in letzter Zeit erheblich verschärft. Die Kantone bemängeln hier eine allzu grosse Regelungsdichte. Sie berufen sich darauf, dass sie verfassungsrechtlich im Bereich der Fürsorge allgemein zuständig sind. Da der Bund ihnen aber die Zahl der zu betreuenden Asylsuchenden kraft Bundesrecht zuweist, hat er auch für die Kosten dieser Betreuung aufzukommen. Er behält sich daher vor, Bestimmungen zu erlassen, die vom kantonalen Recht abweichen (Art. 2Öa des Asylgesetzes). Auf dieser Grundlage hat der Bund das kantonale Fürsorgerecht im Asylbercich weitgehend verdrängt. Finige Kantone stören sich daran, dass dadurch die verfassungsmässige Ordnung auf den Kopf gestellt wird. Andere nehmen dies als Konsequenz der asylrechtlichen Zuständigkeit des Bundes in Kauf, sehen in den engen Vorschriften des Bundes jedoch ein ungerechtfertigtes Misstrauen gegenüber der kantonalen Beamtenschaft und der kantonseigenen Finanzaufsicht. Eine MinimaJforderung erstreckt sich darauf, dass 504

die Kantone vor Erlass von Fürsorgeweisungen zu konsultieren seien und die Weisungen so rechtzeitig bekannt werden sollten, dass sich die Vollzugsinstanzen darauf einrichten können. Die Einfuhrungsfristen sind anerkanntermassen in der Vergangenheit in einigen Fällen zu kurz gewesen.

Diese Kritiken sind zum Teil auch bei der Revision der Asylverordnung 2 laut geworden. Immerhin hat der Bundesrat hier grosszügige Übergangsfristen vorgesehen.

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Die finanzielle Abgeltung im Fürsorge- und Verwaltungsbereich

Der Bund hat nach Asylgesetz sämtliche Kosten zu tragen, die den Kantonen aus der Zuweisung von Asylsuchenden erwachsen. Da die Vorschriften, nach denen die Kantone früher dem Bund Rechnung gestellt haben, sich als zu wenig griffig erwiesen, sind detaillierte Abrechnungsvorschriften erlassen worden. Deren Einhaltung muss konsequenterweise vom Bundesamt und von der Eidgenössischen Finanzkontrolle überwacht werden. Dies hat bei den Kantonen zu einem unverhältnismässigen Abrechnungsaufwand und zu Klagen über das Misstrauen, das ihnen gegenüber gehegt werde, geführt. Als Lösung verlangen sie eine echte Pauschalierung der Kostendeckung. Allerdings machen sie dort, wo schon heute eine Pauschalierung vorgenommen wird, zum Teil geltend, diese deckten die effektiven Kosten nicht.

Beispielsweise wird das Betreuungspersonal auf der Grundlage der neu einreisenden Asylsuchenden berechnet und für eine durchschnittliche Aufenthaltsdauer von sechs Monaten entschädigt. Effektiv bleiben die Asylsuchenden wegen der Verzögerungen in der Verfahrensabwicklung durch das BFF und die Asylrekurskommission oft viel länger in kantonaler Obhut, was oft zu Mehrkosten führt, auch wenn die Betreuung bei längerer Aufenthaltsdauer an Intensität abnimmt. So tragen die Kantone die Folgen einer restriktiven Planung des Bundes einerseits, der langen tatsächlichen Verfahrensdauer anderseits. Diese Diskrepanz wird auch durch die neue Asylverordnung 2 nicht behoben. Der Bund berechnet die erforderlichen Betreuerstellen weiterhin auf der Grundlage einer durchschnittlichen Betreuungsdauer von sechs Monaten.

Die Schweizerische Konferenz für öffentliche Fürsorge und die Konferenz der kantonalen Fürsorgedirektoren haben diese und weitere Streitpunkte in ihren Vernehmlassungen zur neuen Asylverordnung 2 deutlich zur Sprache gebracht. Sie verlangen eine echte Pauschalierung, die Bundeskontrollen so weit als möglich überflüssig macht. Die kantonale und kommunale Handlungsfreiheit und Verantwortung sei zu stärken, wobei weiterhin das Prinzip der vollen Kostenabdeckung der Fürsorgeaufwendungen wegleitend sein müsse. Um die angestrebte administrative Vereinfachung zu verwirklichen, sei entscheidend, dass die Weisungen und Kreisschreiben sowie die Verwaltungsabläufe, die gestützt auf die neue Verordnung zu regeln seien, zusammen mit den Praktikern ausgearbeitet würden. Die kantonalen Fürsorgechefs befürchten insbesondere, dass die Pauschalen nicht .als feste Abgeltungen, sondern als Kostendach ausgestaltet würden. Dabei verbleibe den Kantonen die Aufgabe der detaillierten Rechnungsablegung, was dem Sinn der Pauschalierung zuwiderlaufe.

Die neue Asylverordnung 2 vom 24. November 1993 enthält eine echte Pauschalierung für den Bereich der Unterstützungsleistungen, wie Taschengeld, Verpflegung, Kleider und Schuhe, für die eine Tagespauschale von 18 Franken pro asylsuchende Person erstattet wird. Die Unterbringungskosten werden den Kantonen weiterhin .

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gemäss den effektiven Aufwendungen'- soweit, wie sie bei zweckmässigen und wirtschaftlichen Lösungen anfallen - abgegolten. Bei den Gesundheitskosten wird am bisherigen System festgehalten, dafür aber die Limite für die Einholung von Kostengutsprachen angehoben. Der Bund übernimmt die Kosten für die medizinische Versorgung auf der Grundlage von Einzelabrechnungen. Die Anzahl der vom Bund finanzierten Betreuerstellen wird weiterhin nach bisherigem Berechnungsmodus bestimmt. Auf die Abrechnung der effektiven Lohnkosten wird aber zugunsten einer echten Pauschalierung verzichtet. Statt dessen zahlt der Bund den Kantonen pro Stelle eine Lohnkostenpauschale von brutto 80 000 Franken. Der Bund trägt weiterhin die effektiven Rückreisekosten abgewiesener Asylsuchender, zahlt jedoch neu eine Pauschale von 100 Franken pro Person und Tag für die Kosten einer Ausschaffungshaft, Die Vertreter der Kantone, die im Rahmen der vorliegenden Inspektion angehört worden sind, begriissen grundsätzlich das Resultat der Asylverordnung 2. Sie erwarten, dass die von den Kantonen geforderten Vereinfachungen in der Praxis weitgehend Wirklichkeit werden. Erhebliche Vorbehalte bringen sie insbesondere gegenüber der Finanzierung der Betreuerstellen vor. Diese sollten nicht nach der prognostizierten Zahl der auf die Kantone zu verteilenden Asylsuchenden, sondern nach dem effektiven Bestand von Asylsuchenden und vorläufig aufgenommenen Personen bestimmt werden.

Ein Kantonsvertreter rügt, dass die Pauschale pro Betreuerstelle für die ganze Schweiz einheitlich festgelegt wurde, was den unterschiedlichen Lohnkosten in städtischen und ländlichen Gebieten nicht Rechnung trage. Den Verzicht auf eine Abstufung der Lohnkostenpauschale begründet das Bundesamt freilich damit, dass die bestehenden Lohnunterschiede keiner einheitlichen Struktur folgen und sich die Kantone nicht auf eine Abstufung einigen konnten.

Die Geschäftsprüfungskommission anerkennt, dass mit der vorliegenden Revision ein erheblicher Teil der Differenzen zwischen Bund und Kantonen bereinigt worden ist. Das Ziel ist jedoch noch nicht erreicht. Zwischen Bund und Kantonen müssen auch für die restlichen Kostenarten pauschale Abgeltungsformen gefunden werden, welchen nicht die effektiven, sondern die voraussichtlichen Aufwendungen kostengünstiger Lösungen zugrunde liegen. Damit sollen die Kontrolle von Abrechnungen im Einzelfall und andere administrative Umtriebe so weit wie möglich vermieden werden. Die bisherige Philosophie des Bundes, wonach auf dem Weg über detaillierte Regelungen und Abrechnungen gespart werden soll, ist zu verlassen zugunsten einer sparsamen Handhabung des Systems der Pauschalen, Soweit dafür die Kostendeckung im Asylgesetz neu umschrieben werden muss, hat dies im Laufe der hängigen Revision zu geschehen. Endziel ist die Schaffung einer Gesamtpauschale für Unterstützung, medizinische Versorgung, Betreuung, Spesen, Fortbildung und Unterbringung.

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Differenzen mit den Hilfswerken

In den Jahren 1988-1991 waren Bund und Kantone zunehmend überfordert, für alle Asylsuchendeji die erforderliche Betreuung zu gewährleisten. Sie haben daher in grösserem Umfange Hilfswerke zur Erfüllung dieser Aufgabe beigezogen. Unter dem Eindruck der Dringlichkeit und Grosse der Aufgabe sind finanzielle Gesichtspunkte beiderseits in den Hintergrund gedrängt worden. Bei der Revision der Rechnungen haben nun das Bundesamt und die Eidgenössischen Finanzkontrolle verschiedentlich Rechnungen beanstanden müssen, die den Vorschriften des Finanz506

haushaltsrechts nicht entsprechen. So haben einzelne Kantone bzw. Hilfswerke nicht überall die wirtschaftlichste Lösung getroffen und sind in ihrem Angebot teilweise teurer als gewinnorientierte Organisationen, die heute zu ihnen in Konkurrenz treten. Aus der Sicht der Hilfswerke ist dies Folge eines Betreuungsstandards, dem sie sich als humanitäre Organisationen verpflichtet fühlen. Das Bundesamt sieht hierin einen Konflikt in einer von den Hilfswerken übernommenen Doppelrolle, die darin besteht, die humanitären Interessen der Asylsuchenden einerseits, ihre eigenen vertraglichen Verpflichtungen und wirtschaftlichen Interessen andererseits wahrzunehmen.

Diese Differenzen haben das Klima zwischen dem Bund und den Hilfswerken in letzter Zeit erheblich getrübt. Der Bund sieht sich aus finanziellen Gründen zu immer strengeren Regelungen und Kontrollen veranlasst, um Missbräuche zu verhindern; die Hilfswerke sehen sich in ihrem Abgeltungsanspruch für erbrachte Vorleistungen verletzt und stehen zunehmend unter dem Eindruck, sie würden vom Bund nicht als Partner, sondern als Gegner betrachtet. Erschwert wird das Verhältnis auch durch den Umstand, dass der Bund mittlerweise zehn verschiedene Ausländerkategorien kennt, für die unterschiedliche finanzielle Beiträge des Bundes zur Verfügung stehen. Im Wunsch nach Vereinfachung der Verhältnisse sind sich alle Parteien einig, doch fehlt zur Zeit das gegenseitige Vertrauen.

Die Geschäftsprüfungskommission hat sich mit den Abrechnungsdifferenzen nicht im Detail befasst. Sie erwartet aber, dass Bund und Hilfswerke ihre finanziellen Beziehungen korrekt abwickeln. Es ist Aufgabe der Eidgenössischen Finanzkontrolle und des Revisorats im BFF, Fehler oder allfällige Missbräuche zu korrigieren. Beide Seiten können jedoch dazu beitragen, dass daraus kein allgemeines Klima des Misstrauens erwächst. Die Kommission hofft, dass die vorliegende Inspektion einen Beitrag dazu leisten kann, die Kontakte zwischen den Parteien zu vetiefen und die Vertrauensbasis zu erneuern. Lösungen für die Zukunft sollten nicht einseitig vom Bund verordnet, sondern gemeinsam erarbeitet werden. Die Kommission erinnert an zwei bewährte Grundsätze, die dabei wegleitend sein sollten: ~ Bei der Bereinigung der Differenzen sollte die Vergangenheit mit den Massstäben der Vergangenheit gemessen werden und nicht mit jenen der Gegenwart.

Die Geschäftsprüfungskommission erwartet, dass das Bundesamt und die Schweizerische Flüchtlingshilfe das offene und konstruktive Gespräch, das im Rahmen der Inspektion begonnen hat, weiterführen.

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Ausgewählte Probleme Straffällige Asylsuchende

In der politischen Auseinandersetzung über das Asylproblem steht heute der Missbrauch des Asylrechts an erster Stelle. Bestimmte Gruppen von Asylsuchenden benutzen ihr Aufenthaltsrecht in der Schweiz zur Verübung krimineller Taten, insbesondere im Drogenhandel. Ein Teil der Medien und der Öffentlichkeit wirft den Behörden vor, nicht energisch genug gegen solche Missbräuche vorzugehen. Am Bild des straffälligen Asylbewerbers entzündet sich ein Teil der aktuellen Diskussion um die innere Sicherheit in der Schweiz. Das Problem hat objektiv wie auch im Bewusstsein der Bevölkerung eine Bedeutung gewonnen, die rasche und wirk507

same Massnahmen erforderlich macht. Die Akzeptanz der Flüchtlingspolitik des Bundes leidet unter solchem Missbrauch.

Der tatsächliche Umfang der Ausländer- und Asylantenkriminalität in der Schweiz lässt sich statistisch nicht ausweisen. Für den Kanton Zürich lässt sich aussagen, dass knapp die Hälfte aller Delikte aus dem Betäubungsmittelbereich von Ausländern begangen werden und dass mehr als ein Viertel dieser ausländischen Täter Asylsuchende sind. Beim Drogenhandel sind es beinahe die Hälfte. Die Verhältnisse in Zürich sind freilich nicht repräsentativ für die Schweiz, Zum Beispiel befanden sich unter 120 Personen, die bei einer grossen interkantonalen Drögenfahndung verhaftet wurden, bloss 3 Asylsuchende. Die Vorstellung, ein Grossteil der Asylsuchenden in der Schweiz sei straffällig, trifft nicht zu. Auch die Behauptung, die Asylsuchenden beherrschten den Drogenhandel in der Schweiz, stimmt nach den Feststellungen des Bundesrates nicht. Die Kriminellen bilden auch unter den Asylsuchenden eine kleine Minderheit. Pauschalurteile gegen Ausländer oder Asylsuchende lassen sich somit objektiv nicht rechtfertigen.

Das Problem hat sich aber in den letzten Jahren objektiv verschärft. Während früher Asylsuchende (z. B. srilankische Staatsangehörige) erst in der Schweiz zu Drogenhändlern geworden sind, wird heute zum Teil im Stil der organisierten Kriminalität vorgegangen: Ausländer, die sich bereits seit längerer Zeit in der Schweiz aufhalten, engagieren in ihrer Heimat (z. B. Kosovo) Familienangehörige oder sonstige Landsleute mit dem Ziel, sie hier in der Schweiz als Drogenhändler einzusetzen. Das Asylverfahren dient bloss dazu, diesen Leuten für einige Zeit das Aufenthaltsrecht in der Schweiz zu sichern. Immer noch kommt es aber häufiger vor, dass Asylsuchende von Aussenstehenden für den Drogenhandel benutzt werden, als dass sie bereits mit der Absicht in die Schweiz kommen, Straftaten zu begehen. Während die früheren Fälle kein asylspezifisches Problem darstellten, liegt bei dieser organisierten Verbrechensform ein typischer Missbrauch des Asylrechts vor.

Ein sachlicher Problemlösungsversuch muss unterscheiden zwischen Asylsuchenden als Drogenhändler einerseits, Drogenhändlern als Asylsuchende anderseits.

Werden Asylsuchende zu Drogenhändlern, so ist dies ein Problem der allgemeinen Drogenpolitik. Asylsuchende sind möglicherweise stärker gefährdet, weil sie sich zum Teil psychisch und sozial in einer besonders instabilen Situation befinden. Die Aufgabe der Drogenpolitik, hier mit Mitteln der Prävention oder der Repression den besten Weg zu finden, stellt sich bei diesen Fällen gegenüber Asylsuchenden nicht anders als gegenüber dem Rest der Bevölkerung in der Schweiz.

Anders verhält es sich jedoch dort, wo ausländische Drogenhändler sich nur dank dem Asylrecht in der Schweiz einnisten können. Hier muss die Asylpolitik dafür sorgen, dass solcher Missbrauch verhindert oder doch bestraft wird. Das Flüchtlings- und das Drogenproblem sind somit sorgfältig auseinanderzuhalten und grundsätzlich mit je einer eigenen Strategie anzugehen. Die Drogenkriminalität ist grundsätzlich kein Asylproblem, sondern ein Problem der Strafverfolgung. Die Probleme berühren sich dort, wo das Asylverfahren den Aufenthalt von Drogenhändlern in der Schweiz ermöglicht und wo die Drogendelinquenz von Asylsuchenden die Akzeptanz der Flüchtlingspolitik in der Schweiz gefährdet.

Nach Auffassung der Geschäftsprüfungskommission bildet die wichtigste asylrechtliche Massnahme im Kampf gegen die Drogendelinquenz von Asylsuchenden die prioritäre Behandlung von Gesuchen strafverdächtiger Personen. Die Beschleunigung des Asylverfahrens soll die Anwesenheit von Delinquenten in der Schweiz verkürzen und damit die Auswüchse vermindern. Das Ziel, das unbedingt erreicht wer-

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den muss, ist, dass ein rechtskräftiger Asylentscheid spätestens in dem Zeitpunkt vorliegt, in dem die Strafe verbüsst ist. Damit kann auch in denjenigen Fällen, in denen keine gerichtliche Landesverweisung ausgesprochen ist, die Ausschaffung sofort vollzogen werden. Heute besteht demgegenüber die Gefahr, dass der Delinquent aufgrund seinen Anwesenheitsrechts als Asylgesuchsteller freigelassen werden muss und erneut ins Milieu untertaucht. Kein solches Problem entsteht dort, wo der Strafrichter die Landesverweisung verfügt. Wie das Bundesgericht kürzlich entschieden hat, schützt das Asylverfahren nicht vor der gerichtlichen Landesverweisung. Auch der Strafrichter kann vorfrageweise die Aussichten des Asylgesuches beurteilen.

Die Geschäftsprüfungskommission begrüsst die vom BFF getroffene Prioritätenregelung für die Behandlung strafverdächtiger Asylsuchender. Nach einer Weisung aus dem Jahre 1992 sind Dossiers von Asylsuchenden, gegen die eine Strafuntersuchung eröffnet wurde, in höchster Dringlichkeit zu behandeln.

Die Kommission ist sich bewusst, dass das Problem mit diesen Ansätzen nicht gelöst ist. Es werden dadurch bloss die ersten nötigen Schritte unternommen.

Mit dem Bundesgesetz über Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht haben Bundesrat und Parlament unter anderem auf das Problem der straffälligen Asylsuchenden reagiert. Das Gesetz gestattet unter bestimmten Voraussetzungen eine Vorbereitungshaft von höchstens drei Monaten sowie eine Ausschaffungshaft von höchstens neun Monaten. Das Gesetz dient einerseits der Durchsetzung von fremdenpolizeilichen Wegweisungsverfahren, anderseits dem Schutz von Drittpersonen und der Eindämmung des Drogentourismus von Ausländern innerhalb der Schweiz. Es gestattet jedoch nicht, strafverdächtige oder renitente Asylsuchende generell in Haft zu nehmen. Daher bleibt die Notwendigkeit, das Asylverfahren zu beschleunigen, auch nach dem Erlass dieses Gesetzes unverändert bestehen.

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Humanitäre Fälle langjähriger Asylbewerber und Asylbewerberinnen

Der AVB sieht vor, dass während der Dauer des Asylverfahrens ausschliesslich Asylrecht angewendet wird und kein fremdenpolizeiliches Bewilligungsverfahren eingeleitet werden kann. Eine Ausnahme gilt gemäss Artikel 17 Absatz 2 AVB, wonach der Kanton einem oder einer ihm zugewiesenen Gesuchstellenden eine fremdenpolizeiliche Aufenthaltsbewilligung erteilen kann, wenn das Asylgesuch vor mehr als vier Jahren eingereicht worden ist. In diesem Falle sind Asylrecht und Fremdenpolizeirecht nebeneinander anwendbar. Asylrechtlich ist die vierjährige Sperrfrist, fremdenpolizeirechtlich sind die materiellen Voraussetzungen für die Anerkennung eines schwerwiegenden persönlichen Härtefalls nach Artikel 13/ der Verordnung über die Begrenzung der Zahl der Ausländer.

Das EJPD hat in einem Kreisschreiben vom 21. Dezember 1990 zuhanden der Kantone festgehalten, für die Gewährung einer humanitären Aufenthaltsbewilligung seien schwerwiegende medizinische Gründe erforderlich oder die Verweigerung der Aufenthaltsbewilligung müsse für den Gesuchsteller oder die Gesuchstellerin äusserst schwerwiegende Folgen im Sinne der konstanten Praxis des Departementes und des Bundesgerichtes haben. Anlässlich einer Überprüfung durch die Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates hat das Departement seine Haltung relativiert und das Kreisschreiben bloss als Ausdruck der ständigen Praxis bezeichnet. Da diese auch den Grad der Integration von Ausländern in die schwei-

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zerische Gesellschaft berücksichtigt, wird damit den Kantonen der erforderliche Ermessensspielraum bei der Beurteilung humanitärer Fälle wieder gewährt.

Artikel 17 Absatz 2 AVB verwendet eine Katm-Formel zugunsten der Kantone, Im Gegensatz zum fremdenpolizeilichen Bewilligungsverfahren ist dabei nicht vorgesehen, dass die betroffenen Asylsuchenden das Recht haben, Antrag auf Erteilung einer humanitären Bewilligung zu stellen. Daraus ergibt sich die Pflicht der kantonalen Behörden, in jedem Asylfall, der mehr als vier Jahre alt, jedoch noch nicht rechtskräftig entschieden ist, zu prüfen, ob die Voraussetzungen für eine humanitäre Bewilligung gegeben sind. Dieser Auffassung, welche das EJPD iro erwähnten Kreisschreiben teilt, widersprechen einige Kantone mit Hinweis auf die Belastung, die ihnen daraus erwachse. Schwierigkeiten erblicken die Kantone vor allem auch darin, dass ihnen einerseits ein Ermessensentscheid übertragen wird, anderseits das Bundesamt für Ausländerfragen trotzdem seine Zustimmung vorbehalte und dabei die Kriterien seines Entscheides aus Geheimhaltungsgründen nicht bekanntgebe.

Einzelne Kantonsvertreter haben sich daher vor der Geschäftsprüfungskommission für die ersatzlose Streichung von Artikel 17 Absatz 2 AVB ausgesprochen.

Mit dem Entscheid, flir srilankische Staatsangehörige, die sich seit mehr als vier Jahren in der Schweiz aufhalten, eine Sonderlösung zu treffen, wird der Grossteil der humanitären Fälle geregelt. Im übrigen handelt es sich nach Ansicht der Geschäftsprüfungskommission um ein zahlenmässig sehr geringes, menschlich aber bedeutsames Problem im Vollzug des Asylrechts. Ein erheblicher Teil der öffentlichen Auseinandersetzung in Flüchtlingsfragen dreht sich um die humanitären Bewilligungen. Die Regelung von Artikel 17 Absatz 2 ist daher ernst zu nehmen und das Kriterium der Integration der Asylsuchenden in die schweizerischen Verhältnisse ins Zentrum der Beurteilung zu rücken. Da eine enge Auslegung der Gesetzesvorschriften für den Einzelnen grosse Probleme schafft, insgesamt aber nur -wenige Personen betrifft, erscheint sie aus asylpolitischer Warte nicht als gerechtfertigt. Eine gewisse Grossztigigkeit ist hier um so mehr am Platz, als sich die Zahl der Fälle mit der Beschleunigung des Asylverfahrens immer mehr verringern wird.

Die eigentliche Lösung des
Problems humanitärer Fälle im Asylverfahren liegt in der Kürzung der Verfahrensdauer, wie sie heute möglich ist. Aus der Sicht der Geschäftsprüfungskommission besteht daher für den Gesetzgeber kein Handlungsbedarf. Da das Anliegen jedoch von kantonaler Seite aufgeworfen worden ist, könnte anhand einer Umfrage bei den Kantonen abgeklärt werden, wie Artikel 17 Absatz 2 AVB beurteilt wird und was die Folgen seiner Streichung wären. Nach geltendem Recht ist jedenfalls davon auszugehen, dass das Gleichbehandlungsgebot jeden Kanton verpflichtet, in jedem mehr als vierjährigem Fall zu prüfen, ob eine humanitäre Aufenthaltsbewilligung gerechtfertigt sei.

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Würdigung des geltenden Vollzugskonzeptes Stand der Vollzugsmassnahmen

Bund und Kantone haben mit grossen Anstrengungen die erforderlichen Einrichtungen geschaffen, um den Vollzug des Asylrechts sicherzustellen. 450 Bundesbeamte und -beamtinnen und über 1300 vom Bund bezahlte Betreuer und Betreuerinnen sowie zahlreiche kantonale Polizeibeamte und -beamtinnen bilden eine funktionstaugliche Grossorganisation, die das Flüchtlingswesen in der Schweiz unter heutigen Bedingungen wirksam verwaltet.

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Die Geschäftsprüfungskommission ist aufgrund ihrer Inspektion überzeugt, dass alle Beteiligten sich mit grossem Einsatz um die Lösung der gemeinsamen Aufgabe bemühen. Die neuere Entwicklung zeigt auch, dass die geleistete Arbeit Früchte trägt.

Diese positive Entwicklung ist möglicherweise auch eine Folge des Asylverfahrensbeschlusses von 1991. Auf Bundesebene ist die Verfahrensbeschleunigung aber auch eine Auswirkung der gesammelten Erfahrung und der wachsenden Routine im BFF.

Wichtigstes Element der Leistungssteigerung im BFF ist die Personalaufstockung der letzten Jahre. Zahl und Qualität des Personals im BFF wird auch für die Zukunft entscheidend sein. Der Personalabbau im Jahre 1993 hat sich bereits negativ auf die Erledigungskapazität im Bundesamt ausgewirkt.

Die Asylrekurskommission ist zur Zeit noch immer nicht in der Lage, ihren Anteil an der Gesuchserledigung zu leisten. Sie ist auf dem Weg über ein Aktionsprogramm Pendenzenabbau personell zu verstärken.

Insgesamt ist der Pendenzenabbau nicht in befriedigender Weise sichergestellt. Die heutige Leistung von BFF und Asylrekurskommission genügt nicht, um sicherzustellen, dass alle echten Pendenzen vor einem nächsten Anstieg der Gesuchszahlen abgebaut sind.

Die Verfahrensdauer ist die SchlüsselgrÖsse beim Vollzug des Asylrechts. Die Wahl des Landes durch die Asylsuchenden wird zwar auch durch andere Kriterien (wie wirtschaftliches Wohlergehen, Fürsorgeleistungen und internationaler Ruf) mitbestimmt; die Verfahrensdauer scheint aber für die Grosszahl der Einwandernden ein zentrales Kriterium zu sein. Die Verfahrensdauer ist aber vor allem jene Grosse, die durch staatliche Massnahmen am meisten beeinflusst werden kann.

Eine Entlastung des Flüchtlingsproblems muss daher weiterhin in der Verfahrensbeschleunigung gesucht werden. Am Leistungsziel, innerhalb von sechs Monaten (und nicht acht, wie die strategische Leistungsbereitschaft vorsieht) einen rechtskräftigen Entscheid herzustellen, muss daher unbedingt festgehalten werden.

Ein Instrument, um die Attraktivität der Schweiz für Ausländer, die die Schweiz aus wirtschaftlichen Gründen aufsuchen, zu senken, ist das Institut des Lohnrückbehalts. Eine Erhöhung der heutigen 7 Prozent des Lohnes erscheint prüfenswert, auch wenn die Grenze aus rechtlichen und praktischen Gründen nicht wesentlich verschoben werden kann.

Im Verhältnis von Bund und Kantonen erweist sich der Föderalismus als Vollzugsform erneut als eine komplexe Staatsstruktur. Immerhin haben sich im Asylbereich die weitgehenden Kompetenzen des Bundes bewährt, und die Zusammenarbeit mit den Kantonen und den Hilfswerken ist heute im grossen und ganzen wirksam und effizient ausgestaltet. Die Strukturen von Bund und Kantonen sind heute zumindest im Verfahrensbereich recht gut aufeinander eingespielt.

Im Fürsorgebereich erweist sich das Dreieck von Bund, Kantonen und Hilfswerken als schwerfällig. Hier sind Vereinfachungen über klare Leistungsaufträge und pauschale Abgeltungsformen mit einem minimalen Abrechnungsaufwand und einem weitgehenden Verzicht auf Bundeskontrollen zu suchen.

Im Gegensatz zur bisherigen Methode des BFF, mehr Weisungen zu erlassen, um weniger Ausgaben zu haben, sollten dank echter Pauschalierung zugleich weniger Weisungen und weniger Ausgaben nötig werden.

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Die schwierigste Phase des Asylverfahrens ist die Ausschaffung, die im Kompetenzbereich der Kantone liegt. Hier muss der Bund zusätzliche Instrumente zur Verfügung stellen oder Teilfunktionen übernehmen. Mit dem geplanten Bundesgesetz über Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht wird hier ein notwendiger Schritt vollzogen.

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Kollektive Prüfung

Heute werden im Verfahren der Einzelprüfung zu einem guten Teil Fragen beantwortet, die nur einer kollektiven Prüfung in bezug auf Herkunftsländer und Flüchtlingstypen zugänglich sind. Die Länderbeurteilung ist daher aus dem Einzelverfahren herauszunehmen und in ein neugestaltetes kollektives Priifungsverfahren zu verlegen.

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Rückkehrprogramme

Alle laufenden oder noch möglichen Verbesserungen des Asylverfahrens sind grundsätzlich ungeeignet, das Flüchtlingsproblem an seiner Wurzel anzugehen.

Viel wirksamer als landesinteme Problemlösungsansätze ist die Hilfe an Ort im Herkunftsland. Die Schweiz sollte daher ihre Anstrengungen in erster Linie darauf ausrichten, im Verbund mit anderen europäischen Staaten in den wichtigsten Herkunftsländern von Gewaltflüchtlingen Rückkehrprogranune mit Aufbauhilfe einzurichten.

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Internationale Zusammenarbeit

Alle Zufluchtsländer versuchen seit Jahren, «ihr» Flüchtlingsproblem landesintern so effizient wie möglich anzupacken. Dieses Bestreben ist zweifellos gerechtfertigt.

Es führt jedoch zu einem Wettlauf unter den Immigrationsländem vor allem innerhalb Europas. Letztlich «löst» jenes Land sein internes Flüchtlingsproblem am besten, welches sich am wenigsten an rechtsstaatliche und völkerrechtliche Grundsätze hält. Solche Wettbewerbsvorteile sind dabei jeweils nur von kurzfristiger Dauer. Daher ist dringend erforderlich, dass ein gemeinsamer europäischer Standard für die Behandlung von Asylsuchenden geschaffen wird und dass eine echte internationale Kooperation bei der Hilfe an die Herkunftsländer und bei der Durchführung von Rückkehrprogrammen aufgebaut wird. Die Schweiz sollte ihre bisherigen Initiativen in dieser Richtung fortsetzen und verstärken.

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Innenpolitische Priorität

Das Flüchtlingsproblem ist innenpolitisch von grösster Bedeutung. Es gentigt nicht, dass die Verwaltungen von Bund und Kantonen das Asylverfahren effizient durchführen und die Zahl der hängigen Gesuche abbauen. Wie die Verknüpfung des Asylproblems mit der aktuellen Frage der inneren Sicherheit in der Schweiz zeigt, ist es dringend, dass die politischen Behörden von Bund und Kantonen eine klare Konzeption im Bereich der Flüchtlings- und Migrationspolitik entwickeln und für die Bevölkerung in sichtbarer Weise durchsetzen. Die Befürchtungen, die sich in weiten Kreisen der Bevölkerung in nationalistischen oder gar rassistischen Emotio512

nen Ausdruck verschaffen, müssen ernst genommen werden. Durch wirksame Massnahmen ist das Vertrauen in die behördliche Politik zu stärken. Die Asylfrage darf dabei nicht isoliert werden, sondern ist unter allen Aspekten schweizerischer Politik zu betrachten, insbesondere auch unter volkswirtschaftlichen und sozialpolitischen Aspekten. Nur so ist es möglich, in der Schweiz eine breite Akzeptanz für unsere Menschenrechtspolitik im Flüchtlingsbereich herzustellen.

Unter diesen Aspekten ist die heutige Informationspolitik des Bundes sowohl gegenüber den Kantonen wie gegenüber der Öffentlichkeit ungenügend. Zum Beispiel fehlen statistische Informationen zum Thema der straffälligen Asylsuchenden, die gestatten würden, die weitverbreitete Überschätzung der Kriminalität asylsuchender Ausländer in der Bevölkerung zu korrigieren. Ein anderes Beispiel bildet die übertriebene Geheimhaltung im Bereich der Länderbeurteilung. Sowohl die Kantone wie auch die Öffentlichkeit sollten die Politik der Aufnahme bzw. der Abweisung von Asylsuchenden, die der Bund in bezug auf die Angehörigen einzelner Herkunftsländer betreibt, besser verstehen und mittragen können.

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Landesvorsorge im Flüchtlingsbereich

Die positive Einschätzung des gegenwärtigen Vollzugsstandes darf nicht darüber hinwegtäuschen, dass uns heute die Voraussetzungen fehlen, eine grössere Welle von Asylgesuchen in der Schweiz zu bewältigen. Das Konzept der strategischen Leistungsbereitschaft, das im EJPD erarbeitet wird, bildet einen wichtigen Ansatz.

Es ist jedoch zu administrativ, d. h. zu sehr auf die Personal- und Sachbedürfnisse des BFF (und der Asylrekurskommission) ausgerichtet. Das Konzept leidet darunter, dass es unter Ausschluss der Kantone und der Hilfswerke erarbeitet worden ist.

Nötig ist eine praktischere Vorbereitung im Hinblick auf steigende Gesuchszahlen.

Das Konzept sollte bis hin zu vorbehaltenen Entschlüssen konkretisiert werden und die Bereiche Verfahren, Betreuung und Ausschaffung sowie die Beiträge von Bund, Kantonen und Hilf s werken umschliessen.

Bei der Planung im Hinblick auf ausserordentliche Lagen im Flüchtlingsbereich will das BFF zwar auch auf die Unterstützung durch Dritte greifen, so insbesondere auf den Zivilschutz, die Armee, die Hilfswerke sowie auf Freiwillige. Nach Auffassung der Geschäftsprüfungskommission gehört dazu als erster Schritt die Militärdienstbefreiung für Mitarbeiter des BFF, die ihren Dienst im Amt leisten können sollten.

Darüber hinaus ist im Hinblick auf ausserordentliche Lagen zu prüfen, ob ein Freiwilligendienst für den Flüchtlingsbereich geschaffen werden kann. Als Vorbild kann die Struktur des Katastrophenhilfecorps dienen. Das Migrationsproblem gehört zu den neuen Bedrohungslagen, auf die sich die schweizerische Gesamtverteidigung vorbereiten muss. Daher ist nach bewährtem Milizsystem eine Organisation der Landesvorsorge für diesen Themenbereich zu schaffen.

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Empfehlungen Nachkontrolle früherer Empfehlungen der Geschäftsprüfungskommission

Die Geschäftsprüfungskomtnission stellt fest, dass ihre Empfehlung zum Problem des sofortigen Vollzugs von Nichteintretensentscheiden gegenwärtig befolgt wird und eine neue Regelung auf dem Gesetzesweg getroffen werden soll. Das Thema 513

der humanitären Bewilligungen wird in Empfehlung 96.1] wieder aufgegriffen. Im übrigen berührt die vorliegende Inspektion keine früheren Empfehlungen der Geschäftsprüfungskorrimission.

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Grundsätzliche Fragen

Für Gewaltflüchflinge sind auf der Grundlage des revidierten Asylgesetzes in internationaler Zusammenarbeit Rückkehrprogramme zu entwickeln, die es gestatten, Schutzsuchende aus Ländern mit Gewaltsituationen ohne Durchführung eines Asylverfahrens vorläufig aufzunehmen und innert nützlicher Frist wieder in ihr Herkunftsland zurückzuführen.

922 Für den Entscheid des BFF über die Länderbeurteilung ist ein kollektives Prüfungsverfahren zu schaffen, an dem das Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten, die Kantone und die Hilfswerke beteiligt werden.

923 Der Bundesrat sollte seine Bemühungen um eine Verbesserung der internationalen Zusammenarbeit im Flüchtlingsbereich fortsetzen und verstärken, mit dem Ziel, den Wettlauf der Zufluchtsländer um die Senkung ihrer Attraktivität gegenüber Asylsuchenden durch eine Kooperation bei der Hilfe vor Ort zu ersetzen.

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Beschleunigung des Verfahrens

Die Empfehlungen unter dieser Ziffer sind mit besonderer Dringlichkeit zu behandeln.

931 Asylgesuche sind im Durchschnitt spätestens innerhalb von sechs Monaten rechtskräftig zu entscheiden. Der Pendenzenberg ist rasch so weit abzubauen, dass dieser Durchschnitt für sämtliche hängigen Geschäfte gilt. Das BFF ist personell in die Lage zu versetzen, dieses Ziel zu erreichen.

932 Für die Asylrekurskominission ist ein Aktionsprogramm Pendenzenabbau durchzuführen, das ihm gestattet, seinen Geschäftsüberhang rasch zu beseitigen.

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Bereinigung einiger Probleme im Verhältnis Bund - Kantone - Hilfswerke

941 Der mit der Revision der Asyl Verordnung 2 eingeschlagene Weg, die Rückerstattung von Fürsorgekosten an die Kantone in pauschaler Form vorzunehmen, ist fortzusetzen. Die zur Zeit noch verbleibenden Differenzen zwischen Bund und Kantonen sind durch echte pauschale Abgeltungsformen zu beheben, welchen die voraussichtlichen Aufwendungen kostengünstiger Lösungen zugrunde liegen und die keine Kontrollen von Abrechnungen im Einzelfall mehr erforderlich machen.

942 Die Differenzen zwischen Bund, Kantonen und Hilfswerken bei der Abrechnung im Bereich der Betreuung sollten unter Rücksichtnahme auf die Verhältnisse in der Vergangenheit bereinigt werden; für die Zukunft sind Lösungen im gemeinsamen Gespräch zu suchen.

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Zukünftiges Vollzugskonzept im Flüchtlingsbereich

Das Konzept der strategischen Leistungsbereitschaft des EJPD ist thematisch auszudehnen und gemeinsam mit den Kantonen und Hilfswerken auf deren Kapazitätsprobleme zu erstrecken. Inhaltlich ist es zu verfeinern, durch Methoden des Personalcontrollings zu präzisieren sowie bis auf die Ebene der einzelnen Massnahmen zu konkretisieren. Der Bundesversammlung ist allenfalls eine Abweichung von der geltenden Regelung für die Stellenplafonierung vorzuschlagen.

952 Im Rahmen der Planung für ausserordentliche Lagen ist zu prüfen, ob ein freiwilliger Zivildienst für den Flüchtlingsbereich geschaffen werden kann.

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Hinweise auf Anregungen im Bericht

Im übrigen verweisen wir auf die Anregungen im Bericht zu folgenden Themen: 96.1 Vertiefung des Meinungsaustauschs mit den Kantonsregierungen (Ziff. 4 und 656) 96.2 Verbesserung der Informations- und Kommunikationspolitik des BFF gegenüber der Öffentlichkeit (Ziff. 4 und 85) 96.3 Gewährleistung einer hinreichenden Bereitschaftskapazität bei den Kantonen durch Beizug von Temporärfirmen und Zuweisung von Asylsuchenden eines Landes bei geringer Zahl an einen einzigen Kanton (Ziff. 63) 96.4 Verzicht auf weitere Reduktion der Kapazitäten im Betreuungsbereich (Ziff. 64)

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96.5

96.6

96.7 96.8 96.9 96.10 96.11

Durchsetzung der Mitwirkungspflicht bei Asylsuchenden ohne Identitätspapiere, aber Eröffnung des Asylverfahrens bei der ersten Vorsprache in der Empfangsstelle (Ziff. 652) Verstärkung des richterlichen Einflusses, den der Präsident der Asylrekurskommission auf die Einheitlichkeit der Rechtsprechung ausübt (Ziff. 655) Prioritäre Behandlung von strafverdächtigen und straffälligen Asylsuchenden durch die Asylrekurskomrnission (Ziff. 655) Massnahmen zur Senkung der Beschwerderate (Ziff. 655) Beschaffung von Ausweispapieren durch den Bund (Ziff. 656) Verfahrensbeschleunigung gegenüber straffälligen und strafverdächtigen Asylsuchenden (Ziff. 751) Grosszügigkeit bei der Lösung der relativ geringen Zahl humanitärer Fälle (Ziff. 752)

Die Geschäftsprüfungskommission bittet den Bundesrat, bis Ende August 1994 zum vorliegenden Bericht und seinen Empfehlungen Stellung zu nehmen. Sie erwartet bis Ende Juni 1996 einen Bericht über den Vollzug der Massnahmen, die der Bundesrat bis dahin als Folge dieses Berichtes getroffen haben wird.

5. Mai 1994

Für die Fassung der zuständigen Sektion Der Referent: Keller Der Sekretär: Mastronardi Für die Fassung der Geschäftsprüfungskommission Der Präsident: Schwab

Anhänge: 1 Listé der angehörten Personen 2 Ablaufschema Asylverfahren 7062

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Anhang l Liste der angehörten Personen EJPD

Hr. Bundesrat Koller, Vorsteher

BFF

Hr. Arbenz, früherer Direktor Hr. Scheidegger, Direktor Hr. Hadorn, stv. Direktor Hr. Betschart, Vizedirektor Hr. Bien, Vizedirektor Hr. Supersaxo, Vizedirektor Hr. Zürcher, Vizedirektor Hr. Fassbind, stv. Vorst. der Hauptabt. Asylbewerber und Flüchtlinge Hr. Civelli, Sektionschef Länderinformation und Lageanalysen Hr. Bühler, stv. Sektionschef Länderinformation und Lageanalysen Hr. Schütz, Chef Abteilung Fürsorge Verfahrenszentrum Zürich: Hr. Meyer, Chef Verfahrenszentrum und stv. Abteilangschef BFF Frau Schwartz, Sektionschefin BFF Empfangsstelle Genf: Hr. Lenoir, Direktor

Asylrekurskommission Hr. Flubacher, Präsident Hr. Monnet, Präsident der l. Kammer Hr. Schäppi, Präsident der 2. Kammer Hr, Wieser, Vizepräsident der 3. Kammer Hr. Netzer, Präsident der 4. Kammer Frau Cotting, Präsidentin der 5. Kammer Hr. Gysi, Präsident der 6. Kammer Hr. Romanens, Präsident der 7. Kammer Bundesamt für Ausländerfragen Hr. Crittin, Vizedirektor Eidg. Oberzolldirektion (mit Besuch des Grenzwachtcorps in Rafz) Hr. Meier, Zollkreisdirektor Schaffhausen

Vertreter der Kantone Zürich

Hr. Holenstein, Generalsekretär der Fürsorgedirektion Hr. Steiger, Generalsekretär der Polizeidirektion Hr. Laetsch, stv. Chef Fremdenpolizei Frau Toffler, Fremdenpolizei (Verfahrenszentrum Zürich)

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Genf

Hr. Walpen, chef de la police cantonale Hr. Cuénod, sous-directeur «Hospice Général» Hr. Vallotton, stv. Sekretär des Justiz- und Polizeidepartementes Hr. Goetz, directeur de l'Office cantonal de la population Hr. Gut, chef Service des requérants d'asile

Basel-Land

Hr. Iselin, Vorsteher der Fremdenpolizei Hr. Anex, Vorsteher des Fürsorgeamtes

Vertreter der Hilfswerke SFH Hr. Loosli, Zentralsekretär Hr. Marugg, Rechtsdienst Caritas

Hr. Gattiker Hr. Kieliger

Rotes Kreuz

Hr. Weingart

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Anhang 2 Ablaufschema Asylverfahren beim Bundesamt fur Fliichtlinge

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Inspektion Vollzugskonzept im Flüchtlingsbereich Bericht der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates an den Bundesrat vom 5. Mai 1994 Stellungnahme des Bundesrates vom 26. September 1994

Sehr geehrter Herr Präsident, sehr geehrte Damen und Herren, der Bundesrat hat den obengenannten Bericht (BB1 1994 V 48) mit Interesse zur Kenntnis genommen. Er dankt der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates (GPK) für die vertiefte Auseinandersetzung mit den Schwierigkeiten, welche sich bei der Bewältigung der Migrations- und Flüchtlingsprobleme unter sich stets wandelnden Rahmenbedingungen ergeben. Er stellt mit Genugtuung fest, dass sich die Beurteilung der Gesamtsituation durch die GPK in wesentlichen Teilen mit derjenigen des Bundesrates deckt und freut sich über die Anerkennung der Anstrengungen, welche Bund und Kantone bei der Sicherstellung des Vollzuges im Asylbereich unternommen haben.

Der Bundesrat ist gerne bereit, der GPK den von ihr per Juni 1996 erwarteten Bericht über den Vollzug von Massnahmen, welche als Folge des heute vorliegenden Berichtes getroffen werden, vorzulegen. Er weist jedoch schon heute darauf hin, dass die Umsetzung gewisser Massnahmen von veränderten gesetzlichen Grundlagen abhängt, und nicht damit gerechnet werden kann, dass das totalrevidierte Asylgesetz bereits im Zeitpunkt der vorgesehenen Berichterstattung in Kraft sein wird.

Zu den einzelnen Empfehlungen und Anregungen nimmt der Bundesrat wie folgt Stellung:

  1. Empfehlungen zu grundsätzlichen Fragen: 921

Für Gewaltflüchtlinge sind auf der Grundlage des revidierten Asylgesetzes in internationaler Zusammenarbeit Rückkehrprogramme zu entwickeln, die es gestatten, Schutzsuchende aus Ländern mit Gewaltsituation ohne Durchführung eines Asylverfahrens vorläufig aufzunehmen und innert nützlicher Frist wieder in ihr Herkunftsland zurückzuführen.

Der Bundesrat teilt die Einschätzung der GPK, dass in Zusammenhang mit der Aufnahme von Gewaltflüchtlingen besondere Anstrengungen zu deren Rückführung innert nützlicher Frist unternommen werden müssen. Mit Änderung der Asylverordnung 2 vom 24. November 1993 wurden bereits Grundlagen für ein neues Rückkehrkonzept unter Intensivierung der internationalen Bezüge und Schaffung einer Koordinationsstelle bereitgestellt. Der in Vernehmlassung gegebene Entwurf zur Totalrevision des Asylgesetzes Übernimmt dieses Konzept. Bei der Umsetzung wird ein besonderes Gewicht auf die frühzeitige Planung der Rückkehr gelegt werden.

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1994-593

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Für den Entscheid des BFF über die Länderbeurteilung ist ein kollektives Prüfimgsverfahren zu schaffen, an dem das Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten, die Kantone und die Hilfswerke beteiligt werden.

Die Empfehlung der GPK beruht nicht zuletzt auf ihrer Feststellung, wonach das praktizierte Einzelverfahren schon heute einen wesentlichen Aspekt kollektiver Prüfung enthält (Bericht Ziff. 41). Diese Feststellung trifft nur bedingt zu. Wohl sieht das Asylgesetz die Möglichkeit einer solchen kollektiven Prüfung in zwei Fällen vor: Im Asylverfahren in bezug auf die Bezeichnung von verfolgungssicheren Herkunftsländern (Art. 16 Abs. 2 AsylG) und im Wegweisungsverfahren bei der Feststellung der generellen Unzumutbarkeit des Vollzuges einer Wegweisung (Art. 14a Abs. 5 ANAG). Auch hier hat das Einzelverfahren jedoch seine Berechtigung, da bei der Safe-Country-Konzeption die Regelvermutung der Verfolgungssicherheit urngestossen werden kann und bei der kollektiven vorläufigen Aufnahme die Behörden verpflichtet sind, Personen, die die öffentliche Sicherheit und Ordnung gefährden oder verletzen, nicht aufzunehmen.

Bei diesen beiden Verfahrensvarianten werden für die Erarbeitung der notwendigen Bundesratsbeschlüsse alle interessierten Stellen einbezogen. Die politische Verantwortung für den getroffenen Entscheid muss aber weiterhin ausschliesslich der Bundesrat tragen.

In allen übrigen Verfahren, d. h. in der überwiegenden Mehrheit der Fälle, bleibt das Einzelverfahren das bestmögliche Verfahren, weil damit die individuelle Gefährdungssituation des einzelnen am besten berücksichtigt werden kann. Die GPK bestreitet diese Aussage auch nicht.

Die GPK schlägt in ihrer Empfehlung ein neues Prüfungsverfahren vor. Sie setzt sich in Ziffer 43 ihres Berichtes eingehend mit der Beurteilung der sog. «kollektiv wirksamen Umständen» (wie z. B. Länderbeurteilungen, Gewaltsituationen usw.)

auseinander und fordert die Bundesbehörden auf, vermehrt ein Verfahren zu wählen, bei welchem die Hilfswerke einzubeziehen sind. Selbstverständlich sind die Bundesbehörden an einer Informationsbeschaffung bei sämtlichen Stellen, insbesondere auch bei den Hilfswerken, interessiert und werden sie auch in Zukunft regelmässig konsultieren. Im von der GPK vorgeschlagenen Verfahren werden aber die Kompetenzen und Verantwortungen vermischt. Der Bundesrat trägt die Verantwortung für die schweizerische Asyl- und Flüchtlingspolitik und den Einsatz der verfügbaren Mittel. Diese Verantwortung kann nicht geteilt werden.

Die GPK ist der Ansicht, dass ein besserer Einbezug der Hilfswerke in den Entscheidfindungsprozess die öffentlichen Auseinandersetzungen über die Lage in bestimmten Herkunftsgebieten von Asylsuchenden zwischen Bundesbehörden, politischen Parteien und Hilfswerken verhindern würde. Die GPK fordert deshalb die Institutionalisierung eines sog. kollektiven Prüfungsverfahrens, in welchem die Hilfswerke ein Mitspracherecht hätten. Es ist vorauszusehen, dass das empfohlene Verfahren nicht zu einer Verminderung sondern zu einer Intensivierung der Auseinandersetzungen in der Öffentlichkeit führen würde. Die Diskussionen finden nämlich praktisch ausschliesslich zwischen gewissen Hilfswerken, Basisgemeinden und anderen Interessengruppen (nicht aber Parteien) sowie dem BFF statt. Auch hier dreht sich die Diskussion in aller Regel nicht um die Lage in bestimmten Gebieten, sondern um die Schlussfolgerungen und Konsequenzen, welche aus dieser Situation bezüglich Aufnahme; Asylgewährung bzw. Wegweisung zu ziehen sind. Somit würde auch das skizzierte Verfahren in diesem Bereich keine wesentlichen Änderungen mit sich bringen.

2l Bumlcshlatt 146. Jahrgang. Bd. V

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Ganz generell muss der Vorwurf der GPK, das BFF nehme zwar Informationen entgegen, scheine aber eine echte Partnerschaft wenig zu begrüssen, zurückgewiesen werden. Das BFF gibt sich gegenüber Hilfswerken offen, empfängt regelmässig Delegationen, erörtert die Lage und holt bei Hilfswerken regelmässig (z. B. vor Erstellen eines Lageberichtes) Stellungnahmen ein. Die Lagebeurteilungssitzungen finden zudem in Anwesenheit von Vertretern des Eidgenössischen Departementes für auswärtige Angelegenheiten statt. Das Ergebnis dieser Länderbeurteilung ist nicht - wie von der GPK dargelegt - in einem geheimen Protokoll festgehalten. Es handelt sich vielmehr um ein amtsinternes Dokument, das die wichtigsten Grundsätze der Asyl- und Wegweisungspraxis für ein bestimmtes Herkunftsland festlegt.

Solche Dokumente sind dann auch mit dem Vermerk «vertraulich», keinesfalls aber mit dem Vermerk «geheim» versehen und werden auf Stufe Behörde relativ grosszügig zugänglich gemacht. Unzutreffend ist die Aussage, das BFF führe in der Sektion Länderinformation und Lageanalysen einen Nachrichtendienst (Bericht Ziff. 43 Abs. 8). Am ehesten lässt sich diese Sektion als wissenschaftliche Informationsvermittlungsstelle bezeichnen.

Der Vorschlag der GPK, dank Beteiligung der Hilfswerke eine gemeinsame Lageeinschätzung zu erreichen, muss zurückgewiesen werden. Eine tragfähige, dauerhafte gemeinsame Lageeinschätzung wird aufgrund der grundlegend unterschiedlichen Auffassungen - auch beim Vorliegen an sich übereinstimmender Herkunftsländerfakten - nie möglich sein. Angesichts von rund 120 Herkunftsländern von Asylbewerbern und den sich rasch verändernden Gegebenheiten in diesen Staaten einerseits und den vielen beteiligten, heterogenen Interessengruppen in der Schweiz andererseits müsste eine enorme und schwerfällige Maschinerie geschaffen werden, um nur schon von allen beteiligten Parteien Stellungnahmen einzuholen und Sitzungstermine zu vereinbaren. Ebenfalls abzulehnen ist der Vorschlag, wonach die Hilfswerke jederzeit die Möglichkeit hätten, unter Angabe von Beweismitteln eine Revision der Lagebeurteilung zu beantragen.

Der Bundesrat lehnt das vorgeschlagene Vorgehen bezüglich Lagebeurteilung ab.

Das Zwischenschalten eines Mitsprache- und Verbandklagerechtes für Flüchtlingsorganisationen vermischt die Verantwortungen für die Asyl- und Flüchtlingspolitik und schwächt schlussendlich die Legitimität des heutigen Asylverfahrens. Die Zusammenarbeit mit Hilfswerken und Kantonen ist jedoch im Bereich des gegenseitigen Informationsaustausches weiterhin zu pflegen. Die Asylrekurskomrnission als unabhängiges Verwaltungsgericht gewährleistet im übrigen die Rechtsstaatlichkeit des Asylverfahrens.

923

Der Bundesrat sollte seine Bemühungen um eine Verbesserung der internationalen Zusammenarbeit im Flüchtlingsbereich fortsetzen und verstärken, mit dem Ziel, den Wettlauf der Zufluchtsländer um die Senkung ihrer Attraktivität gegenüber Asylsuchenden durch eine Kooperation bei der Hilfe vor Ort zu ersetzen.

Der Bundesrat strebt eine internationale Zusammenarbeit der Aufnahmestaaten mit dem Ziel gemeinsamer Lösungen an. Als wichtigen Schritt für die Zukunft betrachtet er dabei den Beitritt zum Dubliner Parallelabkommen, mit welchem die Zuständigkeit zur Behandlung von Asylgesuchen analog dem Dubliner Übereinkommen vom 15. Juni 1990, welches noch nicht von allen Mitgliedstaaten ratifiziert wurde, geregelt werden soll. Die Schweiz beteiligt sich im übrigen sowohl auf Ministerwie auf Fachebene an den internationalen Anstrengungen zur Bewältigung der unkontrollierten Wanderung und strebt über die Mitarbeit in verschiedenen interaa-

522

tionalen Organisationen eine Harmonisierung des Asylrechts an..Die Beiträge der Schweiz bei der Hilfe vor Ort sind beachtlich und wo immer möglich, wird diese unter Koordination mit Hilfeleistungen anderer Staaten ausgerichtet.

2. Empfehlungen zur Beschleunigung des Verfahrens 931

Asylgesuche sind im Durchschnitt spätestens innerhalb von 6 Monaten rechtskräftig zu entscheiden. Der Pendenzenberg ist rasch so weit abzubauen, dass dieser Durchschnitt für sämtliche hängigen Geschäfte gilt. Das BFF ist personell in die Lage zu versetzen, dieses Ziel zu erreichen.

932 Für die Asylrekurskommission ist ein Aktionsprogramm Pendenzenabbau durchzuführen, das ihr gestattet, den Geschäftsüberhang rasch zu beseitigen.

Die bisher getroffenen Massnahmen haben zu einer beachtlichen Beschleunigung der erstinstanzlichen Verfahren geführt. So waren Ende Juni 1994 über 90 Prozent der im Jahr 1993 eingereichten Gesuche erledigt. Eine Untersuchung in bezug auf die materiellen Entscheide und die Nichteintretenentscheide zeigt, dass das erstinstanzliche Verfahren irn Durchschnitt weniger als vier Monate dauerte.

Die Feststellungen über die Entwicklung der Gesuchszahlen und die Behandlungsund Betreuungskapazitäten zur Bewältigung der Asylgesuche sowie die Schlussfolgerungen der GPK zur Bereitschaftskapazität der Bundesbehörden erachtet der Bundesrat im wesentlichen als richtig. Namentlich ihre Feststellung in Zusammenhang mit dem künftigen Vollzugskonzept, wegen der besonders hohen Anforderungen an die Reaktionsfähigkeit der Verwaltung sei eine Sonderregelung im Bereich der Stellenplafonierung für die Asyl- und Flüchtlingsbehörden des Bundes gerechtfertigt (Bericht Ziff. 62 Abs. 6 und Empfehlung 951), zielt in die richtige Richtung.

Am 17. August 1994 hat der Bundesrat für den Asyl- und Flüchtlingsbereich eine neue Ressourcenpolitik beschlossen. Diese stellt bei den Asyl- und Flüchtlingsbehörden (Bundesamt für Flüchtlinge, BFF, Asylrekurskommission, ARK) eine angemessene Bereitschaftskapazität sicher. Zu diesem Zweck werden die benötigten Personal- und Sachmittel auf die aktuelle Geschäftslast beider Behörden abgestimmt und sind flexibel nach oben und unten veränderbar. Gekoppelt an einen für eine bestimmte Periode erteilten Leistungsauftrag stellt der Bundesrat im Sinne einer stabilen Basis eine fixe Zahl fester Personalstellen sowie eine zweckgebundene Reserve an Hilfspersonalstellen bereit. Ohne Verzug soll diese Reserve zur Behandlung der zusätzlichen Gesuche und Beschwerden verwendet werden können, die den Leistungsauftrag von BFF und ARK übersteigen. Damit soll verhindert werden, dass der Stock unerledigter Asylgesuche und die damit verbundenen Aufenthaltskosten für Asylbewerber durch mangelnde Behandlungskapazitäten anwachsen.

Der Leistungsauftrag ist für das BFF auf die Erledigung von jährlich 25 000 Gesuchen von Asylbewerbern und schutzsuchenden Ausländern und für die ARK auf die Behandlung der daraus entstehenden Beschwerden bis Ende 1996 festgelegt.

Das Ausmass der Bereitschaftskapazität orientiert sich an den Erfahrungen der vergangenen Jahre und einer national und international breit abgestützten Prognose zur kommenden Entwicklung im Migrationsbereich. Berücksichtigt werden ebenfalls die Notwendigkeit des weiteren, zügigen Abbaus alter Pendenzen und der Umstand, dass über die Strukturen des BFF seit einiger Zeit laufend Aufhahmeak523

tionen für schutzsuchende Ausländer aus Krisengebieten, also humanitäre Hilfe der Schweiz, abgewickelt werden.

Mit seiner Ressourcenpolitik ermächtigt der Bundesrat das EJPD zudem, zugunsten von BFF und ARK in grösserem Umfang weitere Hilfskräftestellen zu beantragen, sobald die budgetierte Reserve ausgeschöpft sein sollte. Insgesamt sollen BFF und ARK in die Lage versetzt werden, neben ihrer Bereitschaftskapazität von 25 000 Gesuchen und der daraus erwachsenden Beschwerden bei Bedarf bis zu 15 000 zusätzliche Gesuche und die daraus erwachsenden Beschwerden ohne Verzug behandeln zu können. Reichen diese ordentlichen Mittel und Strukturen nicht aus, handelt der Bundesrat nach Bestimmungen und Planungsgrundlagen, die für ausserordentliche Lagen vorgesehen sind.

Nach den Beschlüssen des Bundesrates stellen BFF und ARK ferner zusammen mit dem Eidgenössischen Personalamt (EPA) sicher, dass die benötigten Personalstellen und Sachmittel mit einem effizienten Controlling der tatsächlichen Geschäftslast laufend nach oben und unten angepasst werden. Zu diesem Zweck ist ein differenziertes, dynamisches Personalcontrollinginstrument für den Asyl- und Flüchtlingsbereich entwickelt worden. Dieses zeigt auf, in welchen Verfahrensfunktionen wieviel Personal, wann und mit welchem Anforderungsprofil benötigt wird.

Um die gewonnene Flexibilität auch personalrechtlich umzusetzen, hat der Bundesrat beschlossen, dass BFF und ARK einen Anstellungsmix von 50 Prozent Beamten, 40 Prozent der Kündigung unterstehenden Angestellten und 10 Prozent befristet Angestellten einzuhalten haben. Zusatzpersonal wird grundsätzlich nur befristet eingestellt.

Ebenfalls mit Beschluss vom 17. August 1994 hat der Bundesrat das EJPD und das EFD beauftragt, die neue Ressourcenpolitik sofort umzusetzen. Im Sinne eines vorläufig bis zum 3I.Dezember 1996 befristeten Pilotversuches werden die entsprechenden budgettechnischen und personalbezogenen Massnahmen vorgenommen.

Gemeinsam mit dem EPA erstatten BFF und ARK über den Personaleinsatz und die Stellenbewirtschaftung zuhanden von Rechnung und Voranschlag jährlich Bericht. In seinem Bericht über die Massnahmen, die gestützt auf die Inspektion der Geschäftsprüfungskommission getroffen wurden, wird der Bundesrat auch zu den ersten Erfahrungen mit der neuen Ressourcenpolitik Stellung nehmen.

In bezug auf das für die Asylrekurskommission geforderte Aktionsprogramm verweist der Bundesrat auf die Stellungnahme der Asylrekurskommission in der Beilage.

3. Empfehlungen zur Bereinigung einiger Probleme im Verhältnis Bund-Kantone-Hilfswerke 941

Der mit der Revision der Asylverordnung 2 eingeschlagene Weg, die Rückerstattung von Fürsorgekosten an die Kantone in pauschaler Form vorzunehmen, ist fortzusetzen. Die zur Zeit noch verbleibenden Differenzen zwischen Bund und Kantonen sind durch echte pauschale Abgeltungsformen zu beheben, welchen die voraussichtlichen Aufwendungen kostengünstiger Lösungen zugrunde liegen und die keine Kontrolle von Abrechnungen im Einzelfall mehr erforderlich machen.

Es entspricht der bundesrätlichen Politik, den Prozess der Pauschalierung von Abgeltungen im Asylbereich fortzuführen. Ein weiterer Schritt in diese Richtung 524

ist eine geplante Änderung des Asylgesetzes im Rahmen der Sanierungsmassnahmen 94 im Bereiche der Abgeltung der Fürsorgekosten für Asylbewerber. Überdies sieht der in Vernehmlassung gegebene Entwurf zur Totalrevision des Asylgesetzes Rechtsgrundlagen für eine noch weitergehende Pauschalierung vor.

942

Die Differenzen zwischen Bund, Kantonen und Hilfswerken bei der Abrechnung im Bereich der Betreuung sollten unter Rücksichtnahme auf die Verhältnisse in der Vergangenheit bereinigt werden; für die Zukunft sind Lösungen im gemeinsamen Gespräch zu suchen.

Liegen Gründe zur Beanstandung von Abrechnungen vor, suchen die Bundesbehörden regelmässig das Gespräch. Dementsprechend werden in aller Regel einvernehmliche Lösungen unter Berücksichtigung der finanzpolitischen Rahmenbedingungen getroffen. Der Bundesrat befürwortet die Weiterführung dieser Praxis.

Klare Missbräuche können jedoch nicht geschützt werden.

4. Empfehlungen zum zukünftigen Vollzugskonzept im Flüchtlingsbereich 951

Das Konzept der strategischen Leistungsbereitschaft des EJPD ist thematisch auszudehnen und gemeinsam mit den Kantonen und den Hilfswerken auf deren Kapazitätsprobleme zu erstrecken. Inhaltlich ist es zu verfeinern, durch Methoden des Personalcontrollings zu präzisieren sowie bis auf die Ebene der einzelnen Massnahmen zu konkretisieren. Der Bundesversammlung ist allenfalls eine Abweichung von der geltenden Regelung für die Stellenplafonierung vorzuschlagen.

Zum Konzept der strategischen Leistungsbereitschaft kann grundsätzlich auf die Stellungnahme zu den Empfehlungen 931/932 verwiesen werden. Da die Kapazitätsfrage bei Kantonen und Hilfswerken namentlich im Bereich Abgeltungen von Bedeutung ist, wird diese Frage auch in Zusammenhang mit der Totalrevision des Asylgesetzes zu prüfen sein.

952

Im Rahmen der Planung für ausserordentliche Lagen ist zu prüfen, ob ein freiwilliger Zivildienst für den Flüchtlingsbereich geschaffen werden kann.

Der Bundesrat teilt die Auffassung der GPK, nach der sich das Migrationsproblem zu einer modernen Bedrohungslage entwickeln kann, die im Rahmen der Gesamtverteidigung zu berücksichtigen ist (vgl. auch den Bericht 90 des Bundesrates an die Bundesversammlung vom 1. Okt. 1990 über die Sicherheitspolitik der Schweiz). Migrationsprobleme werden dementsprechend seit Jahren in Gesamtverteidigungsübungen bearbeitet. Seit 1993 ist die Ausbildung in Migrationsfragen zudem fester Bestandteil der Zentralen Einführungskurse der ZGV für Behördenmitglieder und Verwaltungsangehörige von Kantonen und Gemeinden, die mit Gesamtverteidigungsfragen befasst sind.

Die Schaffung eines eigenständigen Zivildienstes für den Flüchtlingsberetr.h erachtet der Bundesrat hingegen in Anbetracht der bestehenden und geplanten Strukturen und Massnahmen als unnötig. Die Reformvorhaben Armee 95 und Zivilschutz 95 tragen einer ausserordentlichen Lage im Migrationsbereich bereits genügend Rechnung. So ist im neuen Militärgesetz der Einsatz von Truppen zur Unterstützung der Zivilbehörden unter dem Titel Assistenzdienst ausdrücklich vorgesehen.

525

Der Zivilschutz, auf den Gemeinden und allenfalls Kantone in ausserordentlichen Lagen selbständig Zugriff haben, soll erheblich verstärkt werden. Für die Zusammenarbeit zwischen diesen Partnern hat das BFF einen Fachbehelf für die Betreuung schutzsuchender Ausländer in ausserorderitlichen Lagen erstellt und allen interessierten Stellen zugestellt. Schliesslich sieht der Entwurf zu einem Bundesgesetz über den zivilen Ersatzdienst (Botschaft vom 22. Juni 1994) vor, dass auch Zivildienst-Leistende in besondern Lagen zu ausserordentlichen Dienstleistungen herangezogen werden können. In Anbetracht all dieser Strukturen erachtet es der Bundesrat vor allem aus verwaltungsökonomischen und finanziellen Überlegungen als unverantwortbar, zur Zeit einen separaten Zivildienst für den Flüchtlingsbereich ins Auge zu fassen. Indessen ist der Bundesrat bereit, die Studienkommission Allgemeine Dienstpflicht zu beauftragen, im Rahmen ihrer Modell-Untersuchungen für einen Gemeinschaftsdienst das Flüchtlingsproblem in ausserordentlichen Lagen in ihre Überlegungen einzubeziehen.

5. Stellungnahme zu den Anregungen im Bericht 96.1

Vertiefung des Meinungsaustauschs mit den Kantonsregierungen (Ziff. 4 und 656) Der vertiefte Meinungsaustausch mit den Kantonen wird in Ziffer 4 namentlich im Zusammenhang mit dem Widerstand gegen Wegweisungsverfügungen angeregt.

Auch bei Ziffer 656 geht es um die Wegweisung und Ausschaffung. Dabei stellt die GPK fest, dass der Vollzug durch die Kantone uneinheitlich ist und zur Verbesserung der Rechtsgleichheit beim Vollzug die Information des Bundes zuhanden der Kantone erweitert und das gegenseitige Gespräch vertieft werden sollte. Der Bundesrat stellt fest, dass dem Widerstand gegen Wegweisungen namentlich mit Massnahmen bei der Rückkehrhilfe zu begegnen ist, und der. Information der mit dem Vollzug beauftragten Kantone und dem angemessenen Meinungsaustausch ein besonderes Gewicht zukommt. Eine Intensivierung der Information auf Stufe Kantonsregierung bei spezifischen Problemstellungen kann die Akzeptanz der Entscheide der Bundesbehörden fördern. Der Bundesrat weist jedoch ausdrücklich darauf hin, dass diejenigen Schwierigkeiten, die sich in den im Bericht konkret angesprochenen Fällen (Obwaldner Kurden und Berner Kosovo-Albaner) ergeben haben, nicht auf ungenügende Informations- und Kommunikationsflüsse zurückgeführt werden können.

96.2

Verbesserung der Informations- und Kommunikationspolitik des BFF gegenüber der Öffentlichkeit (Ziff. 4 und 85) Ebenfalls in Zusammenhang mit dem Widerstand gegen Wegweisungen hält die GPK fest, dass eine allgemeine Verbesserung der Informations- und Kommunikationspolitik des BFF gegenüber der Öffentlichkeit entsprechend dem Leitbild des Amtes von 1993 zu prüfen ist (Bericht Ziff. 43 Abs. 11). Jüngste repräsentative Meinungsumfragen (z. B. INFOSUISSE) haben gezeigt, dass bei der Bevölkerung im allgemeinen das Interesse an asyl-, flüchtlings- und migrationspolitischen Themen gross ist. Laut diesen Umfragen wird - trotz der grossen Medienpräsenz des Themas - der Informationsstand der Bevölkerung in bezug auf die Grundlagen und Zusammenhänge der Asyl- und Flüchtlingspolitik, aus der subjektiven Sicht der Befragten, als ungenügend empfunden und ist auch aus objektiver Sicht mangelhaft. Diese Mängel verunmöglichen eine sachliche Diskussion und führen zu einer emotionalen Auseinandersetzung mit dem Thema.

526

Um diesem Informationsdefizit zu begegnen wird das BFF der Öffentlichkeit im Herbst 1994 ein umfassendes Informationsdossier «Flucht und Migration» vorstellen, das die Zusammenhänge im Asyl-, Flüchtlings- und Migrationsbereich eingehend erläutert.

Im weiteren erarbeitet das BFF zur Zeit ein neues Informations- und Kommunikationskonzept. Im Rahmen seiner Möglichkeiten wird das BFF bei der entsprechenden Massnahmenplanung den Anliegen der GPK Rechnung tragen können.

96.3

Gewährleistung einer hinreichenden Bereitschaftskapazität bei den Kantonen durch Beizug von Temporärfirmen und Zuweisung von Asylsuchenden eines Landes bei geringer Zahl an einen einzigen Kanton (Ziff. 63) Auch dem Bundesrat erscheint die Sicherstellung von Bereitschaftskapazität im Personalbereich über den Einsatz von temporären Arbeitskräften prüfenswert. Der Bundesrat weist jedoch darauf hin, dass die Kantone grundsätzlich frei sind, über die Art und Weise des Vollzugs von Bundesrecht zu entscheiden und wird sich mit der Thematik, wie bereits in der Stellungnahme zu Empfehlung 951 erwähnt, vorab im Rahmen der Neuregelung der Abgeltungen auseinandersetzen.

Der Bundesrat nimmt die Anregung zur konzentrierten Zuweisung von Asylsuchenden entgegen und erachtet sie namentlich unter den im Bericht erwähnten Synergieaspekten (Bericht Ziff. 63 Abs. 2) als prüfenswert. Die Umsetzung in der Praxis wird jedoch die Haltung der aufnahmepflichtigen Kantone berücksichtigen müssen.

96.4

Verzicht auf weitere Reduktion der Kapazitäten im Betreuungsbereich (Ziff. 64) Von Gesetzes wegen fällt die Betreuung von Asylsuchenden in die Kompetenz der Kantone. Beim derzeitigen Abgeltungssystem werden die Betreuungskapazitäten aufgrund der voraussichtlich neu eingehenden Asylgesuche jedes Jahr neu festgelegt. In der Vergangenheit sind die Prognosen vorsichtig ausgefallen und die rückläufigen Gesuchseingänge haben sich nicht vollumfanglich auf den bewilligten Stellenrahmen niedergeschlagen. Sofern der rückläufige Trend jedoch anhält, wird sich eine weitere Reduktion der Stellen angesichts des allgemeinen Spardruckes nicht umgehen lassen. Soweit die GPK in Zusammenhang mit der Asylbewerberbetreuung die Mitwirkung der Hilfswerke auch für die Zukunft als unersetzlich erachtet und verlangt, dass sie von den Kantonen mit Hilfe des Bundes in die Lage versetzt werden müssen, ihre Aufgabe weiterhin zu erfüllen (Bericht Ziff. 64 Abs. 1), ist festzuhalten, dass die Kantone in der Organisation der Vollzugsaufgabe frei sind und die Rahmenbedingungen für alle Kantone in gleichem Masse ausgestaltet sein müssen. Der Bundesrat ist nicht bereit, denjenigen Kantonen, die zur Aufgabenerfüllung die Hilfswerke einsetzen, eine subventionsrechtliche Sonderstellung einzuräumen. Mit Änderung der Asylverordnung 2 am 24. November 1993 wurden im Bereich Asylbewerberbetreuung die Grundlagen für die pauschale Abgeltung der Betreuerstellen gelegt. Damit haben die Kantone neuen Handlungsspielraum für die Art und Weise der Aufgabenerfüllung erhalten.

96.5

Durchsetzung der Mitwirkungspflicht bei Asylsuchenden ohne Identitätspapiere, aber Eröffnung des Asylverfahrens bei der ersten Vorsprache in der Empfangsstelle (Ziff. 652) Ohne Vorliegen von Reisepapieren oder Identitätspapieren, welche die Beschaffung der erforderlichen Reisedokumente erlauben, ist der Vollzug einer Wegwei-

527

sung nicht möglich. In der Vergangenheit wurde oft Missbrauch getrieben, indem Asylsuchende vorhandene Papiere trotz entsprechender Pflicht nicht eingereicht haben und so ihren weiteren Aufenthalt in der Schweiz nach Abschluss des Verfahrens trotz ablehnendem Entscheid erzwingen konnten. Die interne Dienstanweisung des BFF vom 10. Juli 1992 sieht vor, dass Asylsuchende, die sich ohne Ausweispapiere bei einer Empfangsstelle melden und nicht glaubhaft machen, dass sie tatsächlich über keine Ausweise verfügen, auf ihre Mitwirkungspflicht hingewiesen und aufgefordert werden, ihre Ausweise beizubringen. Dabei wird eine Bestätigung abgegeben, dass die fragliche Person in einer Empfangsstelle zwecks Einreichung eines Asylgesuchs vorgesprochen hat. Bei erneuter Vorsprache in einer Empfangsstelle erfolgt eine Aufnahme dann, wenn die Papiere beigebracht werden oder glaubwürdig begründet wird, warum dies nicht möglich ist.

Die GPK äussert im Bericht (Ziff. 652 Abs. 7) die Ansicht, dass die Asylbehörden auf ein Mittel angewiesen sind, den Missbrauch einzudämmen und stellt die Wirksamkeit der Weisung nicht in Frage. Das Hauptproblem der Weisung liege jedoch darin, dass sie eine abschreckende Wirkung auf echte Flüchtlinge ausüben könne.

Die Kommission hält fest, das Asylverfahren sei mit der ersten Vorsprache in der Empfangsstelle eröffnet und regt an, dass inskünftig in einer Bescheinigung, welche der vorsprechenden Person ausgehändigt wird, zu bestätigen sei, dass diese Person ein Asylgesuch eingereicht habe, das Verfahren jedoch unterbrochen sei, damit sie ihre Mitwirkungspflicht bei der Feststellung der Identität erfüllen könne. Im übrigen enthalte das neue Bundesgesetz über Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht die nötigen Druckmittel, um die Asyl suchenden dazu anzuhalten, vorhandene Papiere bei zubringen.

Die Möglichkeit, dass sich echte Flüchtlinge aufgrund der Weisung von der Stellung eines Asylgesuchs abhalten lassen, dürfte eher gering sein, denn die Weisung hat nicht die Wirkung eines ZulassungsVerfahrens: eine glaubwürdige Erklärung für das Fehlen von Reisepapieren oder eine wiederholte Vorsprache führen zur Aufnahme in der Empfangsstelle, In der Regel kann - im Sinne einer prozessrechtlichen Grundvoraussetzung - erst dann von einem hängigen Verfahren gesprochen werden, wenn das aktivlegitimierte Rechtssubjekt und der Verfahrensgegenstand ausreichend definiert sind. Der Registrierungsvorgang in der Empfangsstelle dient gerade dazu, abzuklären, ob die vorsprechende Person überhaupt ein Asyl verfahren einleiten will und wenn ja, um welche Person es sich handelt. Dass der Registrierungsvorgang noch vor formeller Eröffnung des Verfahrens der Mitwirkung der vorsprechenden Person bedarf, versteht sich von selbst, denn es lässt sich ohne eine solche Mitwirkung auch kein Begehren an irgend eine andere Verwaltungsbehörde stellen. Solange die mit dem Registrierungsvorgang verbundenen Abklärungen andauern, besteht ein Schwebezustand in bezug auf die Rechtshängigkeit und die Registrierung, der erst beendet wird, wenn die beiden Essentialia teststehen. Es kommt durchaus vor, dass zu Beginn der Vorsprache in der Empfangsstelle absolute Klarheit über die Personalien der vorsprechenden Person besteht, sich jedoch im Gespräch herausstellt, dass sich die Person gar nicht zur Stellung eines Asylgesuches in die Empfangsstelle begeben hat, sondern aufgrund von Verständigungsschwierigkeiten irrtümlicherweise dorthin gewiesen wurde. Alsdann erfolgt vernünftigerweise keine Registrierung. Umgekehrt ist es nur recht und billig, dass dann, wenn zwar Klarheit über den Wunsch nach einem Asylverfahren besteht, jedoch in bezug auf die Identität eine durch adäquate Mitwirkung kurzfristig beseitigbare Unklarheit vorliegt, im Interesse einer korrekten Verfahrenseröffnung mit der Registrierung zugewartet wird. Während des Schwebezustandes kommen man-

528

gels Hängigkeit des Asylverfahrens die asylverfahrensrechtlichen Bestimmungen nicht unmittelbar zur Anwendung. Die Art und Weise der Mitwirkung beim Registrierungsvorgang wird sich jedoch bei rechtlicher Lückenfüllung durch Analogie an der Mitwirkungspflicht während des Verfahrens orientieren müssen. Sei der in der Weisung vorgesehenen Beibringung von Auswelspapieren handelt es sich somit um eine Mitwirkung vor Hängigkeit eines Asylgesuches. Damit ist jedoch auch eine Sistierung des Verfahrens, wie sie von der Kommission vorgeschlagen wird, nicht möglich. Würde man davon ausgehen, dass das Gesuch schon vor Abschluss des Registrierungsvorgangs hängig wäre, käme eine Sistierung entsprechend dem Vorschlag der Kommission zwar in Frage. Gleichzeitig hätte dies aber zur Folge, dass in einer beachtlichen Anzahl Fälle Sistierungsverfügungen erlassen werden müssten, welche selbständig anfechtbar sind. Der administrative Mehraufwand wäre beträchtlich und die Verfahrensdauer würde sich verlängern. Der materielle Gegenstand der verlangten Sistierung bzw. ihre rechtliche Tragweite wäre zudem unklar. Einmal würde die Frage der Abgeltung von Fürsorgekosten während der Dauer der Sistierung kaum gelöst werden können. Schliesslich ruhen bei einer Sistierung auch die Mitwirkungspflichten, was die Anordnung von Zwangsmassnahmen zur Durchsetzung derselben obsolet werden lässt. Überdies können Zwangsmassnahmen ausschliesslich von kantonalen Behörden angeordnet werden.

Aus diesen Gründen kann der Bundesrat der Anregung der GPK nicht folgen.

96.6

Verstärkung des richterlichen Einflusses, den der Präsident der Asylrekurskommission auf die Einheitlichkeit der Rechtsprechung ausübt (Ziff. 655) Der in Vernehmlassung gegebene Entwurf zur Totalrevision des Asylgesetzes sieht für die Entscheidung von grundsätzlicher oder für die Einheit der Rechtsprechung bedeutsame Fragen eine besondere Kammer vor. Diese soll sich aus dem Präsidenten oder der Präsidentin der Asylrekurskommission und den verschiedenen Kammerpräsidenten und -präsidentinnen zusammensetzen. Es wird im Rahmen der Auswertung der Vernehmlassungsergebnisse zu prüfen sein, ob und inwieweit diese vorgeschlagene Regelung dem Anliegen der GPK gerecht werden kann.

96.7

Prioritäre Behandlung von strafverdächtigen und straffälligen Asylsuchenden durch die Asylrekurskommission (Ziff. 655) Auch dem Bundesrat ist es ein Anliegen, dass die Bemühungen der kantonalen Behörden und des Bundesamtes für Flüchtlinge zur prioritären Behandlung von delinquierenden Asylsuchenden von der Asylrekurskommission mitgetragen werden. Es wird derzeit geprüft, inwieweit die Weisungsbefugnis des Bundesrates nach geltendem Recht eine Statuierung von BehandlungsVorschriften zulässt. Im übrigen muss auf die Stellungnahme der Asylrekurskommission verwiesen werden.

96.S Massnahmen zur Senkung der Beschwerderate (Ziff. 655) Die GPK sieht in der Einführung der Kostenvorschusspflicht durch das Sanierungsprogramm 1993 eine Möglichkeit, die Beschwerderate zu senken, weist aber gleichzeitig darauf hin, dass durch Geltendmachung des Armenrechts die Verfahrensdauer erheblich verlängert werden kann (Bericht Ziff. 655 Abs. 16f.): Im Rahmen der Totalrevision des Asylgesetzes wird eine gegenseitige Abwägung dieser beiden Faktoren vorzunehmen sein.

529

96.9 Beschaffung von Ausweispapieren durch den Bund (Ziff. 656) Wie die GPK richtig feststellt, verlangen einige Kantone die zentrale Übernahme der Papierbeschaffung durch den Bund. Dies widerspricht generell der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen: Die Papierbeschaffung ist eine Teilaufgabe beim Vollzug der Wegweisung. Der Vollzug der Wegweisung fallt jedoch in die ausschliessliche Kompetenz der Kantone. Viele Kantone erledigen die Papierbeschaffung in eigener Kompetenz effizient. Zum Teil wird diese Papierbeschaffung durch eigentliche Spezialisten sichergestellt. Nach wie vor widerspricht eine zentrale Übernahme dieser Aufgabe der heute geltenden Regelung von Artikel 18c AsylG, welche von der «Unterstützung der Kantone» und von der «Vermittlung bei der Beschaffung von Reisepapieren» spricht.

Gegen die zentrale Übernahme der Papierbeschaffung spricht insbesondere die Tatsache, dass ein Ausländer sehr oft zwangsweise bei einer ausländischen Vertretung vorgeführt werden muss. Das Bundesamt hat jedoch weder von der Verfassung noch vom Gesetz her die Kompetenz, polizeiliche Zwangsmassnahmen vorzunehmen. Somit ist das BFF bei der Papierbeschaffung auf die Kantone angewiesen.

96.10

Verfahrensbeschleunigung gegenüber straffälligen und strafverdächtigen Asylsuchenden (Ziff. 751) Die GPK stellt zu Recht fest, dass auch bei Inkrafttreten des Bundesgesetzes vom 18. März 1994 über Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht die prioritäre Behandlung von Gesuchen seitens delinquierender oder dissozialer Asylsuchender nicht hinfällig wird (Bericht Ziff. 751 Abs. 6 ff). Zur Klärung des administrativen Verkehrs bei der Behandlung prioritärer Fälle wurde daher die im Bericht erwähnte Weisung aus dem Jahre 1992 durch eine neue Weisung des BFF vom Dezember 1993 abgelöst. Ohne Zweifel wird deren Regelungsgehalt auch nach einem allfälligen Inkrafttreten des neuen Bundesgesetzes über Zwangsmassnahmen im Sinne der Kommission weiterhin zur Anwendung gelangen.

96.11

Grosszügigkeit bei der Lösung der relativ geringen Zahl humanitärer Fälle (Ziff. 752) Wie die GPK festhält, wurde für abgewiesene srilankische Asylsuchende eine grosszügige Regelung getroffen. In Zusammenhang mit der Totalrevision des Asylgesetzes wird die Frage der humanitären Regelung im Sinne der GPK ausdrücklich zur Diskussion gestellt. Die heutige Praxis hält sich an die bundesgerichtliche Rechtsprechung.

Der Bundesrat stellt abschliessend fest, dass im wesentlichen von einem Grundkonsens über die künftige Entwicklung in der Asylpolitik gesprochen werden kann und hofft, dass dieser trote unterschiedlicher Beurteilungen der Situation in speziellen Einzelfragen aufrechterhalten bleibt.

26. September 1994

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Im Namen des Schweizerischen Bundesrates: Der Bundespräsident: Stich Der Bundeskanzler: Couchepin

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Botschaft zum Abkommen mit Kanada über Soziale Sicherheit und zur Vereinbarung mit Quebec über Soziale Sicherheit vom 17. August 1994

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29.11.1994

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