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94.089

Botschaft zum Bundesgesetz über den Bundesfeiertag

vom 19. Oktober 1994

Sehr geehrte Frau Präsidentin, sehr geehrter Herr Präsident, sehr geehrte Damen und Herren, wir unterbreiten Ihnen den Entwurf zu einem Bundesgesetz über den Bundesfeicrtag mit dem Antrag auf Zustimmung.

Ferner beantragen wir Ihnen, folgenden parlamentarischen Vorstoss abzuschreiben: 1993 P 93.3486 Bundesgesetz über den Bundesfeiertag (N 17. 12. 93, Ruf) Wir versichern Sie, sehr geehrte Frau Präsidentin, sehr geehrter Herr Präsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

19. Oktober 1994

1994-620

Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Vizepräsident: Villiger Der Bundeskanzler: Couchepin

3l Bundesblatt 146. Jahrgang. Bd. V

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Übersicht Volk und Stände haben am 26. September 1993 die Volksinitiative «für einen arbeitsfreien Bundesfeiertag (rl.-August-Initiative>)» angenommen. Um diesen Entscheid möglichst rasch umzusetzen, hat der Bundesrat von seiner Kompetenz Gebrauch gemacht, bis zum Inkrafttreten der geänderten Bundesgesetzgebung die Einzelheiten auf dem Verordnungswege zu regeln. Das Bundesgesetz soll die bisherige Verordnung ablösen und hat grundsätzlich denselben materiellen Inhalt, Der Gesetzesentwurf stellt den I.August den arbeitsfreien Sonntagen gleich und bestimmt, dass er als Bundesfeiertag ein bezahlter Feiertag ist. Die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer haben demnach Anspruch auf volle Lohnzahlung durch die Arbeitgeberin bzw. den Arbeitgeber. Sie dürfen an diesem Tag nur ausnahmsweise beschäftigt werden, wobei der Entwurf diesbezüglich auf die einschlägigen eidgenössischen und kantonalen Vorschriften über die Sonntagsarbeit verweist.

Eine eigene Ausnahmeregelung enthält sie nur für den Fall, dass keine entsprechenden Vorschriften bestehen.

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Botschaft I II

Allgemeiner Teil Ausgangstage

An der Abstimmung vom 26. September 1993 wurde die im Herbst 1990 eingereichte Volksinitiative «für einen arbeitsfreien Bundesfeiertag (<l.-August-Initiative>)» von Volk und Ständen mit sehr deutlichem Mehr angenommen. Gemäss Artikel 20 der Übergangsbestimmungen der Bundesverfassung (BV) ist die neu geschaffene Bestimmung durch den Bundesrat binnen drei Jahren in Kraft zu setzen. Bis zum Inkrafttreten der geänderten Bundesgesetzgebung regelt der Bundesrat die Einzelheiten auf dem Wege der Verordnung.

Die entsprechende Verordnung ist vom Bundesrat am 30. Mai gutgeheissen und deren Inkraftsetzung auf den 1. Juli 1994 festgesetzt worden. Am gleichen Tag ist auch die in der Volksabstimmung angenommene Verfassungsänderung in Kraft getreten. Der Bundesrat ist nun gewillt, die nötigen Schritte vorzunehmen, um die als Übergangslösung gedachte Verordnung möglichst rasch durch ein Gesetz abzulösen.

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Geschichte des 1. August als Bundesfeiertag

Die Initiative für einen arbeitsfreien Bundesfeiertag wird in der entsprechenden Botschaft vom 20. Mai 1992 (BB1 7992 III 889 ff.) eingehend erläutert. Insbesondere wird dort die historische Entwicklung von den Schlachtgedenktagen des 15. Jahrhunderts bis zur Entstehung des Bundesfeiertages ausführlich dargelegt.

Wir verweisen deshalb auf die dort gemachten Ausführungen und beschränken uns hier auf die konkret mit dem Gesetzesentwurf zusammenhängenden Fragen.

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Grundzüge der vorgeschlagenen Regelung Im allgemeinen

Der Grundgehalt des Gesetzes besteht darin, dass der I.August grundsätzlich arbeitsfrei und bezahlt sein soll. Dieser wird arbeitsrechtlich den Sonntagen gleichgestellt, und zwar hinsichtlich der (öffentlich-rechtlichen) Arbeits- und Ruhezeitregelung. Auch ein arbeitsfreier l. August ist jedoch nicht ohne Ausnahmen denkbar.

In gewissen Bereichen ist es unerlässlich, Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer beschäftigen zu können, weshalb der Entwurf eine entsprechende Regelung vorsieht. Die Frage der Zulässigkeit einer solchen Beschäftigung an diesem Tag und die weiteren Modalitäten richten sich nach den jeweils anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen über die Sonntagsarbeit. Weil für bestimmte Wirtschafts- und Berufsgruppen keine gesetzlichen Regelungen bestehen und man auch dort die Arbeit am Bundesfeiertag nicht uneingeschränkt zulassen will - der Bundesfeiertag soll ja grundsätzlich für alle arbeitsfrei sein -, wird für diese Gruppen eine spezifische Vorschrift über die Voraussetzungen der Beschäftigung an diesem Tag sowie die zu gewährende Ersatzruhe erlassen.

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132

Der Verweis auf die anwendbare Gesetzgebung im besonderen

Wo einschlägige Bestimmungen über die Sonntagsarbeit bestehen, regelt der Entwurf - wie bereits erwähnt - die Arbeit am Bundesfeiertag nicht selbst, sondern verweist auf diese Bestimmungen. Damit wird zwar keine einheitliche Praxis garantiert, doch handelt es sich um eine systemkonforme Lösung. Es hätte sich auch die Möglichkeit geboten, die Regelung des Arbeitsgesetzes auf alle Beschäftigten analog anwendbar zu erklären, wie das im Entwurf der Petitions- und Gewährleistungskommission des Nationalrates (s. BB1 7992 II 1006ff.) vorgesehen war. In dem Fall hätte sich jedoch eine ganze Anzahl Probleme gestellt: Nach welchen Kriterien soll eine allfällige Bewilligung erteilt werden? Welche Behörde ist dafür zuständig? Was für Rechtsmittel sind gegen den Entscheid möglich? Welche Behörde besorgt den Vollzug? Demgegenüber hat der hier gewählte Weg den Vorteil, dass Regelungen zur Anwendung gelangen, die den konkreten spezifischen Berufsverhältnissen Rücksicht tragen und der Vollzug durch die üblicherweise zuständige Behörde garantiert wird. Zudem wird damit verhindert, dass das Arbeitsgesetz für die Einzelfrage des 1. August auf Arbeitnehmcrinnen und Arbeitnehmer angewendet wird, die sonst von diesem Gesetz generell ausgenommen sind.

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Die Frage der Lohnzahlung

Die Vorschrift, wonach der Bundesfeiertag arbeitsfrei sein soll, ist unweigerlich mit der Frage verbunden, wie es sich mit der Lohnzahlung verhalte. Der Text des Verfassungsartikels enthält hierzu keine Angaben. Demgegenüber sind in den parlamentarischen Beratungen zur Volksinitiative über den arbeitsfreien Bundesfeiertag verschiedentlich Aussagen gemacht worden, wonach eine Bezahlung des l, August selbstverständlich sei und keiner weiteren Erklärungen bedürfe (vgl. Amtl. Bull. N vom 3. März 1993, S. 76-79). In diese Richtung geht auch der Bericht der Petitions- und Gewährleistungskommission des Nationalrates vom 9. Dezember 1991 zur Parlamentarischen Initiative über den I.August, der festhält, dass eine Regelung des arbeitsfreien Bundesfeiertages ohne Lohnzahlungspllicht aus arbeitspolitischer Sicht ausser Betracht falle und den Arbe'itnehmerinnen und Arbeitnehmern nicht zuzumuten sei (BB1 7992 II 1012 f.). Der Bundesrat teilt diese Auffassung, zumal er schon in seiner Botschaft zur Volksinitiative für einen arbeitsfreien Bundesfeiertag von einem bezahlten Feiertag ausgegangen ist und unmissverständlich festhielt (BEI 7992 III 905, Ziff. 32 Andere Auswirkungen): «Die durch die Einführung eines arbeitsfreien Bundesfeiertages bedingte volle Lohnfortzahlungspflicht hat insbesondere auch Auswirkungen auf die privaten Arbeitgeber, die wie die öffentlichen den durch die Arbeitsfreiheit entstehenden Arbeitsausfall zu tragen haben,» Der Entwurf sieht deshalb - in Übereinstimmung mit der Verordnung für den Bundesfeiertag die volle Lohnzahlungspflicht der Arbeitgeberin oder des Arbeitgebers vor.

An der Verordnungsbestimmung über die Lohnzahlungspflicht wurde verschiedentlich die Kritik geäussert, sei sei verfassungswidrig. Dieser Einwand trifft jedoch nicht zu. Gemäss Bundesverfassung ist der l. August arbeitsrechtlich den Sonntagen gleichgestellt. Die Gleichstellung kann sich jedoch nur auf bestehende Regelungen über die Sonntagsarbeit beziehen, d. h. auf Vorschriften über die Arbeits- und Ruhezeiten. Hingegen besteht über die Lohnzahlung an Sonntagen überhaupt keine Vorschrift, weil ja dieser Tag in aller Regel arbeitsfrei ist. Aus diesem Grunde ist 824

bezüglich der Lohnzahlung der Vergleich mit den Sonntagen fehl am Platz. Eine gesetzliche Regelung über den 1. August als Feiertag darf deshalb die Lohnzahlung regeln oder auch nicht regeln. Die Kompetenz dazu ist in den Artikeln 34Kr und 64 der Bundesverfassung vorhanden und eine Verletzung der arbeitsrechtlichen Gleichstellung mit den Sonntagen liegt in diesem Fall nicht vor,

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Problematik der Ersatzruhe

Der Entwurf schreibt einerseits einen grundsätzlich arbeitsfreien Tag für alle Beschäftigten vor. Anderseits regelt er die zu gewährende Ersatzruhe für diejenigen, die trotzdem arbeiten müssen, aber nur in den Bereichen, in denen keine gesetzlichen Bestimmungen zur Anwendung gelangen. Wo einschlägige Regelungen über die Sonntagsarbeit bestehen, wird für die Frage der Ersatzruhe auf diese Regelungen verwiesen (vgl, Ziff. 132).

Damit ist die Glcichbehandlung aller Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer nicht gesichert, weil die Ersatzruhe in den verschiedenen Gesetzen (Arbeitsgesetz, Arbeitszeitgesetz, Beamtengesetz usw.) sehr unterschiedlich geregelt ist. Sogar innerhalb des Arbeitsgesetzes bestehen in der Verordnung 2 (ArGV 2) Sonderbestimmungen, die je nach Berufsgruppe ganz anders ausfallen können. Die Tatsache, dass eine Gesetzesbestimmung Sonntagsarbeit zulässt, garantiert also keineswegs, dass jeweils eine entsprechende Ersatzruhe gewährt werden muss. Diese relative Ungleichbehandlung der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer wird in Kauf genommen, denn es soll nur insoweit in bestehende Regelungen eingegriffen werden, als es zur Verwirklichung des arbeitsfreien Bundesfeiertages notwendig ist.

Die weiteren Modalitäten sollen sich nach den sonst üblichen Bestimmungen über die Sonntagsarbeit richten. Dies steht im Einklang mit der verfassungsrechtlichen Grundlage, wonach der Bundesfeiertag den Sonntagen gleichgestellt ist.

Man muss sich demnach bewusst sein, dass eine Gleichbehandlung der Beschäftigten nur dort besteht, wo am Bundesfeiertag nicht gearbeitet wird: Die Beschäftigten haben gemäss Artikel l des Entwurfs arbeitsfrei und erhalten den vollen Lohn.

Demgegenüber ist die Situation etwas komplexer, wenn eine Arbeitnehmerin oder ein Arbeitnehmer am l. August trotzdem arbeiten muss (natürlich vorausgesetzt, dass nach den anwendbaren Gesetzes- oder Verordnungsbestimmungen die Beschäftigung von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern am Sonntag überhaupt zulässig ist). Je nachdem haben sie eine Ersatzruhe zugute, oder eben nicht. So muss beispielsweise den Beschäftigten des Gastgewerbes, die am l. August arbeiten, nach den anwendbaren Bestimmungen (Art. 30 und 31 der Verordnung 2 zum Arbeitsgesetz) keine Ersatzruhe gewährt werden, es sei denn, vertragliche oder gesamtarbeitsvertragliche Abreden würden etwas anderes vorsehen. Der vom Bundesrat allgemeinverbindlich erklärte Landes-Gesamtarbeitsvertrag des Gastgewerbes schreibt hierzu vor, dass im Kalenderjahr sechs bezahlte Feiertage zu gewähren sind, ohne diese Tage genau festzulegen. Werden diese Feiertage nicht gewährt und nicht durch einen zusätzlichen Ruhetag kompensiert, so sind sie mit dem Bruttolohn zu entschädigen (Art. 77 Abs. l und 2 L-GAV des Gastgewerbes).

Der Bundcsrat geht jedoch davon aus, dass die Sozialpartner in Berücksichtigung der Situation in den einzelnen Branchen Vereinbarungen treffen werden, um für möglichst alle Beschäftigten befriedigende Lösungen zu finden.

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Vollzug der Gesetzesbestimmungen

Der Vollzug der Bestimmungen über den Bundesfeiertag ist im Gesetz nicht ausdrücklich geregelt. Wie oben erwähnt (s. Ziff. 131 sowie die Bemerkungen zu Art. 2 des Entwurfs), ist jedoch der Verweis auf die anwendbaren Vorschriften über die Sonntagsarbeit ein umfassender. Der Vollzug der Entwurfsbestimmungen richtet sich demnach ebenfalls nach den Erlassen, auf die verwiesen wird. So sind beispielsweise im Geltungsbereich des Arbeitsgesetzes die Kantone für dessen Vollzug verantwortlich (Art. 41 ArG). In den Wirtschafts- und Berufszweigen, in denen kein öffentlich-rechtlicher Vollzug besteht, gelangen die Regeln des Privatrechts zur Anwendung, d. h. im Streitfall ist der Zivilrichter zuständig (vgl. Art. 342 Abs. 2 OR; gemäss dieser Bestimmung steht der Vertragspartei auch bei öffentlichrechtlichem Vollzug unter bestimmten Voraussetzungen zusätzlich ein zivilrechtlicher Klageanspruch zu).

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Aufhebung bisherigen Rechts

Die am I.Juli 1994 in Kraft getretene Verordnung über den Bundesfeiertag ist lediglich als Übergangslösung gedacht. Mit dem Inkrafttreten des vorliegenden Bundesgesetzes wird die Verordnung überflüssig, sie wird deshalb vom Bundesrat auf den selben Zeitpunkt aufgehoben werden müssen. Der Entwurf enthält darüber keine Bestimmung, weil die Aufhebung in die Zuständigkeit des ßundesrates fällt.

14 141

Ergebnisse des Vorverfahrens Einleitende Bemerkung

Zum Verordnungsentwurf über den Bundesfeiertag hat das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement vom 3. Januar bis 4. März 1994 ein Vernehmlassungsverfahren bei den Kantonen, den politischen Parteien, den Spitzenverbänden und weiteren interessierten Organisationen durchgeführt. Weil der Gesctzesentwurf materiell der Verordnung entspricht, wurde auf die Durchführung eines weiteren Vernehmlassungsverfahrens verzichtet. Dies stand bereits von Anfang an fest und wurde den Vernehmlasserinnen und Vernehmlassern auch mitgeteilt. Obwohl die Lohnzahlung im Vernehmlassungsentwurf nicht geregelt war, wurden die Vernehmlasserinnen und Vemehmlasser ausdrücklich gebeten, sich zu dieser Frage im Hinblick auf die spätere gesetzliche Regelung zu äussern. Die Lohnzahlung wurde nach Auswertung der Vernehmlassungsergebnisse in den definitiven Verordnungstext aufgenommen; der vorliegende Gesetzesentwurf enthält die Lohnzahlungspflicht ebenfalls. Die Vernehmlassungsergebnisse des Verordnungsentwurfs können daher für den Gesetzesentwurf ohne Einschränkung herangezogen werden.

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Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens

142.1

Vorbemerkung

Das Ergebnis des Vemehmlassungsverfahrens ist in einem besonderen, Ende Mai 1994 veröffentlichten Bericht zusammengefasst, welcher beim Bundesamt für Industrie, Gewerbe und Arbeit bezogen werden kann. Wir beschränken uns deshalb im folgenden auf eine kurze Übersicht.

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142.2

Allgemeines

Insgesamt 51 Vernehmlasserinnen und Vernehmlasser haben eine Stellungnahme eingesandt, nämlich alle Kantone, die Parteien SPS, SVP, LPS, LdU, SD, FPS sowie die Spitzenverbände der Arbeitgeber- und Arbeitnehmerorganisationen und andere Interessierte.

Der Vernchmlassungsentwurf fand bei Kantonen, Parteien und den weiteren Organisationen grundsätzlich Zustimmung, obwohl einzelne Fragen - insbesondere von Arbeitgeberseite - kritisiert wurden. Dies betraf insbesondere die Lohnzahlungspflichl, die äusserst kontrovers war, Gegner und Befürworter hielten sich hier beinahe die Waage, nur bei den Kantonen hatte sich eine relativ klare Mehrheit zugunsten der Lohnzahlung herausgebildet.

142.3

Verordnungs-XGesetzesinhalt

Von einer Ausnahme abgesehen, waren alle Kantone mit dem Entwurf allgemein einverstanden.

Von den Parteien, die sich zur Vorlage äusserten, waren alle mit dem Entwurf einverstanden (ein einziges Änderungsbegchren).

Bei den Verbänden und den weiteren Interessierten ist das Bild nicht ganz so einheitlich ausgefallen, obwohl auch hier eine mehrheitliche Zustimmung zum Entwurf festzustellen ist. Viele Arbeitgeberverbände fanden, der Entwurf gehe zu weit, weshalb sie verschiedene Änderungsanträge anbrachten, ohne aber den Entwurf völlig abzulehnen. Einige wenige Verbände äusserten sich dahingehend, dass eine Ausführungsregelung überflüssig sei. Die Arbeitnehmerverbände hingegen waren mehrheitlich mit dem Entwurf einverstanden. Allerdings wollten auch sie verschiedene Änderungen anbringen, insbesondere was die Gleichstellung der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer anbelangt. So hätte ihrer Meinung nach für alle Beschäftigten eine einheitliche Vorschrift über die Ersatzruhe bestehen sollen (vgl. dazu Ziff. 134). Der Entwurf ging ihnen in diesem Punkt nicht weit genug.

142.4

Lohnzahlungspflicht

Die Frage war äusserst-kontrovers, gesamthaft gesehen hatte sich eine knappe Mehrheit zugunsten der Lohnzahlungspflicht durch den Arbeitgeber herausgebildet. 15 Kantone haben sich für die Verankerung der Lohnzahlung, elf dagegen ausgesprochen. Von den 15 Befürwortern waren fünf der Auffassung, die Lohnzahlung sei bereits in der Verordnung testzuhalten, deren zehn waren dagegen für eine Regelung im späteren Gesetz. Bei den Parteien bestand ein «Unentschieden», indem sich drei für die Lohnzahlung aussprachen (wovon zwei zugunsten der Verordnung) und drei fanden, diese Frage solle den Sozialpartnern überlassen werden.

Auch bei den Verbänden und weiteren Organisationen vermochte sich keine eindeutige Mehrheit herauszubilden: neun waren dafür (davon acht für die Verankerung in der Verordnung) und acht dagegen, Erwartungsgemäss zeichnete sich hier eine Spaltung zwischen den Arbeitgeber- und den Arbeitnehmerverbänden ab.

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143

Stellungnahme des Bundesrates

Wie bereits erwähnt, stand die Mehrheit der eingegangenen Stellungnahmen dem Vernehmlassüngsentwurf grundsätzlich positiv gegenüber, weshalb der Inhalt des Verordnungstextes für den Gesetzesentwurf praktisch unverändert übernommen werden kann.

Der Entwurf regelt die im Zusammenhang mit dem Bundesfeiertag sich stellenden Fragen, ohne in die für die Bezeichnung der Feiertage den Kantonen zukommende Zuständigkeit einzugreifen. Er erklärt den Bundesfeiertag für alle Beschäftigten grundsätzlich zum arbeitsfreien Tag. Damit wird den Bürgerinnen und Bürgern ermöglicht, sich über die Bedeutung des 1. August im Zusammenhang mit der Gründung der Eidgenossenschaft Gedanken zu machen. Allfällige Ausnahmen vom arbeitsfreien Tag richten sich nach den einschlägigen Vorschriften, womit eine relative Gleichbehandlung aller Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer erreicht wird.

Einzig bei der Verpflichtung zur Gewährung der Ersatzruhe kann keine absolute Gleichheit garantiert werden, doch wird dies in Kauf genommen, weil man nicht über Gebühr in die bestehenden Regelungen über die Sonntagsarbeit eingreifen will (vgl. Ziff. 134).

Die Auswertung der Vernehmlassung hat gezeigt, dass sich eine knappe Mehrheit zugunsten eines bezahlten Bundesfeiertages ausspricht. Aufgrund dieser Auswertung und der in der Debatte angeführten Begründung, wonach ein arbeitsfreier Bundesfeiertag ohne Lohnzahlungspflicht den Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern nicht zuzumuten sei, hat sich der Bundesrat nach Abwägung der Interessen entschlossen, an der Lohnzahlungspflicht der Arbeitgeberin bzw. des Arbeitgebers festzuhalten und sie in den definitiven Verordnungstext und nun auch in den Gesetzesentwurf aufzunehmen. Dabei wurde auch berücksichtigt, dass die Schweizer Bevölkerung in der Abstimmung wohl davon ausging, es handle sich um einen bezahlten Feiertag. In der Lohnfrage folgt der Entwurf somit nicht der Regelung, die für die kantonalen Feiertage gilt, da für letztere die Lohnzahlung gesetzlich nicht vorgeschrieben, sondern den Sozialpartnern überlassen wird. Die Gleichstellung des Bundesfeiertages mit den Sonntagen ist also auf die Arbeits- und Ruhezeiten beschränkt (vgl. Ziff. 131). Weitere Änderungen drängen sich nicht auf.

2

Besonderer Teil: Erläuterung des Entwurfs

In der Folge sollen die einzelnen Bestimmungen des Gesetzesentwurfs kurz erläutert werden.

Artikel l Grundsatz Um der Bedeutung des Bundesfeiertages gerecht zu werden, ist ein allgemeines Beschäftigungsverbot für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer im Sinne der Verfassungsbestimmung vorgesehen. Der I.August soll grundsätzlich arbeitsfrei sein (Abs. 1). Dies entspricht der Verfassung und geht auch aus den bisherigen diesbezüglichen Unterlagen hervor (Botschaft zur 1.-August-Initiative, BB1 7992 III 899 ff., Amtl. Bull. N vom 3. März 1993, S. 76-79).

Mit der Festsetzung des Bundesfeiertages will der Bund nicht in die Zuständigkeit der .Kantone, die Feiertage zu bestimmen, eingreifen. Die Kantone behalten diese Zuständigkeit. Der B«;i<tofeiertag kann jedoch aus leicht einsichtigen Gründen nur durch den Bund bestimmt werden, die Hoheit der Kantone wird dadurch jedenfalls

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nicht verletzt. Dem neu geschaffenen Feiertag kommt damit eine Natur sui generis zu.

Der Entwurf hält in Absatz l fest, dass der Bundesfeiertag arbeitsrechtlich den Sonntagen gleichgestellt wird und grundsätzlich arbeitsfrei sein soll. Damit ist indirekt die Wirkung der gesetzlichen Bestimmungen verbunden, die eine Beschäftigung von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern an Sonntagen grundsätzlich verbieten (für die grosse Mehrheit der Beschäftigten handelt es sich um Art. 18 Arbeitsgesetz, s. dazu die Bemerkungen zu Art. 2 des Entwurfs).

In Absatz 2 wird festgehalten, dass der l. August nicht an die Anzahl der Feiertage im Sinne von Artikel 18 Absatz 2 des Arbeitsgesetzes angerechnet werden soll. Dieser Grundsatz figuriert bereits in der Verfassungsbestimmung, er soll lediglich klarstellen, dass den Kantonen die Möglichkeit gewahrt bleibt, acht Feiertage im Jahr den Sonntagen gleichzustellen. Diejenigen Kantone, in denen der 1. August bereits ein den Sonntagen gleichgestellter Feiertag ist, haben somit die Möglichkeit, einen zusätzlichen Feiertag den Sonntagen gleichzustellen. Eine weitergehende Wirkung kommt dem Absatz 2 nicht zu. Damit ist beispielsweise klar, dass die Vorschrift des Arbeitsgesetzes, wonach der Arbcitsschluss in industriellen Betrieben am Vorabend vor Sonntagen spätestens um 17 Uhr zu erfolgen hat (Art. 10 Abs. l ArG), auch auf den Bundesfeiertag Anwendung findet.

Schliesslich schreibt der Entwurf in Absatz 3 die volle Lohnzahlungspflicht der Arbeitgeberin oder des Arbeitgebers für die ausfallenden Stunden vor. Die Vorschrift kommt allen Beschäftigten zugute, also auch den Stundenlöhnerinnen und Stundenlöhnern und den Teiltzeitbeschäftigten. Damit wird die Lohnfrage für den Bundesfeiertag bewusst anders gehandhabt als für die kantonalen Feiertage, für welche die Lohnzahlung gesetzlich nicht vorgeschrieben ist. (Die Gleichstellung des I.August mit den Sonntagen bezieht sich nur auf die öffentlich-rechtlichen Vorschriften, d. h. auf die Arbeits- und Ruhezeitregelungen, nicht aber auf die privatrechtliche Lohnzahlung. Vgl. Ziff. 131.)

Im übrigen gelten die für Feiertage im Arbeitsrecht üblichen (ungeschriebenen) Regeln. Fällt beispielsweise der Bundesfeiertag auf einen Tag, an dem im Betrieb normalerweise nicht gearbeitet wird, so kann der Feiertag durch die Beschäftigten nicht nachgeholt werden und es ist auch kein Lohn geschuldet. Fällt der 1. August hingegen in die Ferien einer Arbeitnehmerin oder eines Arbeitnehmers (und zwar auf einen Wochentag, an dem üblicherweise gearbeitet würde), so gilt dieser Tag nicht als bezogener Ferientag.

Artikel 2 Beschäftigung am Bundesfeiertag Artikel 2 enthält in Absatz I eine Regelung, wonach die Beschäftigung von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern ausnahmsweise zulässig sein soll. Es wird aber kein Katalog von Branchen oder Betrieben geschaffen, für die Sonntagsarbeit zulässig wäre, sondern es wird auf die einschlägigen Vorschriften über die Sonntagsarbeit verwiesen. Je nach Anstellungsverhältnis und Branche richtet sich die Frage beispielsweise nach dem Arbcitsgesetz, dem Arbeitszeitgesetz, dem (eidgenössischen oder kantonalen) Beamtenrecht usw. Der Vorteil liegt darin, dass man sich auf eine bewährte und umfangreiche Praxis im Bereiche der Sonntagsarbeit abstützen kann. Der Verweis auf die einschlägige Gesetzgebung ist umfassend, er gilt nicht nur in bezug auf die Zulässigkeit der Sonntagsarbeit, sondern auch auf alle andern Fragen, wie die der Gewährung eines Ersatzruhetages. Für alle dem Arbeitsgesetz unterstehenden Betriebe beispielsweise wäre dessen Artikel 20 und die darauf gestützten Verordnungsbestimmungen anwendbar.

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Gewisse Branchen oder Tätigkeiten sind vom Geltungsbereich des Arbeitsgesetzes ausgenommen und auch keiner andern Spezialgesetzgebung unterworfen (z. B. die landwirtschaftlichen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, Fischereibetriebe), weshalb Artikel 2 Absatz l des Entwurfs nicht zur Anwendung gelangt. Für jene Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer ist im allgemeinen die Arbeit an Sonntagen ohne weiteres zulässig, wenn darüber eine arbeitsvertragsrechtliche Vereinbarung besteht. Der Grundsatz des arbeitsfreien l, Augusts gemäss Artikel l gilt jedoch für sie ebenfalls. Weil in diesem Fall Sonntagsarbeit quasi ohne eingrenzende Beschränkungen zulässig wäre, stellt der Entwurf in Absatz 2 solche Schranken für die Arbeit am Bundesfeiertag auf. Danach können an diesem Tag Arbeitnehmerinncn und Arbeitnehmer beschäftigt werden, wenn dies aus betrieblichen Gründen notwendig ist. Wird Feiertagsarbeit geleistet, schreibt der Entwurf zudem auch einen Ausgleich vor. Die am l. August vorgesehene oder geleistete Arbeit, die fünf Stunden Dauer nicht überschreitet, ist durch Freizeit von gleicher Dauer auszugleichen. Dauert die Arbeit hingegen länger als fünf Stunden, rechtfertigt es sich, einen ganzen Esatzruhetag festzulegen. Diese Regelung über die Ersatzruhe lehnt sich an die entsprechende Vorschrift des Gesetzesentwurfs über die Teilrevision des Arbeitsgesetzes (Art. 19« Abs. 2 Entwurf Arbeitsgesetz, s. BB1 1994 II 208 ff.) an.

Artikel 3 Vorbehalt kantonalen Rechts Die ausnahmsweise Zulassung der Beschäftigung von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern am Bundesfeiertag im Sinne des Artikels 2 erfolgt nach Massgabe der jeweiligen Vorschriften über die Sonntagsarbeit. Dies könnte zur irrigen Annahme verleiten, bei Vorliegen der entsprechenden Voraussetzungen und/oder Bewilligungen sei die Beschäftigung von Arbeitnehmerinncn und Arbeitnehmern am I. August in jedem Fall möglich. Zur Klarstellung, dass dem nicht so ist, wird in Artikel 3 die kantonale Polizeigesetzgebung vorbehalten. Diese kann gegebenenfalls eine solche Beschäftigung an Sonntagen einschränken oder sogar ausschliessen. Es handelt sich um die Bestimmungen über die Sonntagsruhe und die Öffnungszeiten von Betrieben, die dem Detailverkauf, der Bewirtung oder der Unterhaltung dienen. Die Hoheit der Kantone wird somit auch in diesem Bereich vollumfänglich gewahrt. Dem Vorbehalt kommt keine rechtserzeugende Wirkung zu, er ist lediglich deklaratorischer Natur.

Artikel 4 Änderung bisherigen Rechts Die Festsetzung eines zusätzlichen, den Sonntagen gleichgestellten Feiertages bedingt eine Anpassung des Arbeitszeitgesetzes, welches u. a. die Arbeits- und Ruhezeiten in den Unternehmen des öffentlichen Verkehrs regelt. Gemäss Artikel 10 dieses Gesetzes müssen mindestens 20 Ruhetage pro Jahr auf einen Sonntag fallen, wobei jedoch gewisse Feiertage als Sonntage gelten. Da der I.August gemäss Bundesverfassung den Sonntagen gleichgestellt ist, soll er auch nach Arbeitszcitgcsetz als Sonntag angerechnet werden können.

3 31

Finanzielle Auswirkungen Auf die Arbeitgeber

Es ist vorweg darauf hinzuweisen, dass keine Statistiken über die lohnmässigen Auswirkungen der kantonalen Feiertage bestehen. Die Lohnzahlung ist für diese Tage gesetzlich nicht vorgeschrieben und richtet sich nach den vertraglichen Abmachungen. Ferner war der 1. August bereits vor der bundesrechtlichen Regelung in 830

mehreren Kantonen ein anerkannter Feiertag, weshalb davon ausgegangen werden kann, dass viele Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer ihren Lohn trotz der ausfallenden Stunden erhielten (s. dazu ausführlich weiter unten). Der grösste Teil der finanziellen Auswirkungen geht damit auf die Annahme der Verfassungsbestimmung zurück, und ist unabhängig von der gesetzlichen Verankerung der Lohnzahlungspflicht. Aus diesen Gründen ist es nicht möglich, eine genaue Berechnung der auf die Einführung des l. August als gesetzlich bezahlter Feiertag zurückgehenden Kosten vorzunehmen.

Es gilt auch hervorzuheben, dass die Einführung des Bundesfeiertages grundsätzlich keine neuen Kosten verursacht. Die am Ende jeden Monats ausbezahlte Lohnsumme wird durch den zusätzlichen arbeitsfreien Tag nämlich nicht erhöht. Vielmehr wird für den gleichen Lohn in der Regel ein Tag weniger gearbeitet (was die Lohnstückkosten erhöhen kann). Wie gross der Ausfall an Arbeitsleistung für eine Branche oder einen Betrieb effektiv sein wird, lässt sich kaum vorhersagen. Der Ausfall kann sogar bei Null liegen (z. B. bei den Lehrkräften).

Für die Arbeitgeber bedeutet ein zusätzlicher, bezahlter Feiertag eine Verteuerung der Arbeit, was im Rahmen künftiger Lohn Verhandlungen sicherlich geltend gemacht und mit der Zeit auch kompensiert werden dürfte. Die finanziellen Auswirkungen sind also eher vorübergehender Natur.

Nach inoffiziellen Schätzungen des Zentralverbandes Schweizerischer ArbeitgeberOrganisationen dürften die Kosten der Einführung des 1. August sich auf ungefähr 500 Millionen Franken belaufen, was 0,25 Prozent der Lohnsumme ausmachen würde. Eigene Überlegungen haben uns zum Schluss geführt, dass diese Zahl wahrscheinlich zu hoch liegt, und zwar aus folgenden Gründen: Der l . August war in sechs Kantonen und damit für knapp einen Drittel der Schweizerinnen und Schweizer bereits vor Inkrafttreten der Verordnung ein anerkannter Ruhetag. In den drei Kantonen Zürich, Schaffhausen und Solothurn (in letzterem nur !/j Tag arbeitsfrei) war dieser Feiertag im Sinne des Arbeitsgesetzes den Sonntagen gleichgestellt. Hier kann davon ausgegangen werden, dass der Feiertag weitestgehend bezahlt war und die Einführung des Bundesfeiertagcs kaum neue Kosten verursacht. Wir stützen uns dabei auf die Tatsache, dass zumindest die Gesamtarbeitsverträgc die Lohnzahlung trotz Wegfallen der Arbeitspflicht in der Regel vorschreiben. Zudem haben Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer im Monatslohn Ende Monat grundsätzlich und mangels einer besonderen Abrede ihren fixen Lohn zugute. Hingegen wurden den im Stundenlohn Beschäftigten die ausfallenden Stunden im Prinzip nicht vergütet. Diese Bemerkung gilt übrigens auch dort, wo der 1. August ein den Sonntagen nicht gleichgestellter Feiertag war.

Auch in den drei zusätzlichen Kantonen Thurgau, Tessin und Genf, die den l. August als gesetzlich anerkannten Feiertag bezeichnet hatten - jedoch ohne ihn arbeitsgesetzlich den Sonntagen gleichzustellen -, kann davon ausgegangen werden, dass eine bedeutende Anzahl der Beschäftigten ihren Lohn erhielten (insbesondere Monatslöhner).

In den verbleibenden Kantonen war der l. August bis zum Erlass der bundesrätlichen Verordnung kein Feiertag. Grundsätzlich ist deshalb davon auszugehen, dass die Beschäftigten arbeiteten. Gewisse Kategorien von Arbeitnehmerinncn und Arbeitnehmern erhielten jedoch trotzdem einen freien Tag ohne Lohneinbusse, so z, B. die öffentlichen Verwaltungen verschiedener Städte und Gemeinden. Zudem hatten auch in diesen Kantonen am Nachmittag viele Betriebe, Verkaufsgeschäfte, Banken usw. mehrheitlich geschlossen.

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Ferner ist davon auszugehen, dass ein nicht unbedeutender Teil der Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber den Lohn für den Bundesfeiertag auch ohne entsprechende gesetzliche Verpflichtung zahlen würde. Schliesslich ist noch zu berücksichtigen, dass der 1. August im Schnitt in jedem dritten oder vierten Kalenderjahr auf einen Samstag oder Sonntag fällt, was die finanziellen Auswirkungen um ca. weitere 30 Prozent reduzieren dürfte.

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Auf den Bund

Der arbeitsfreie bezahlte Bundesfeiertag hat für den Bund relativ geringe finanzielle Auswirkungen, weil der 1. August im Rahmen der heute gültigen Ruhetagsregelung ohnehin in den jährlich gewährten Ruhetagen je nach Jahr und Dienstort teilweise oder ganz enthalten ist.

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Legislaturplanung

Die Vorlage ist in der Legislaturplanung 1991-1995 nicht angekündigt, weil die Verfassungsgrundlage für den vorliegenden Gesetzesentwurf erst durch die Volksabstimmung vom 26. September 1993 geschaffen wurde. Nach der deutlichen Annahme der sog. 1.-August-Initiative hat der Bundesrat zügig die Ausarbeitung der entsprechenden Ausführungsbestimmungen an die Hand genommen. Die am 1. Juli 1994 in Kraft getretene Verordnung ist jedoch von vornherein lediglich als Übergangslösung konzipiert worden. Der Bundesrat möchte dieses Provisorium möglichst bald durch einen auf dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren anzunehmenden Erlass ablösen.

5

Verhältnis zum europäischen Recht

Die Auswirkungen des Gesetzes bleiben auf den innerstaatlichen Bereich beschränkt, eine Überprüfung in bezug auf das Recht der Europäischen Union ist nicht notwendig.

6

Verfassungsmässigkeit

Der Gesetzesentwurf stützt sich auf Artikel 116bis der Bundesverfassung sowie Artikel 20 der Übergangsbestimmungen. Weil mit der Vorlage auch arbeitsrechtliche Fragen berührt werden, sind im Ingress zudem die Artikel 34lcr und 64 der Bundesverfassung aufgezählt.

7088

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Bundesgesetz über den Bundesfeiertag

Ennvurf

vom

Die Bundesversammlung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, gestützt auf die Artikel 34lsr, 64 und 116bis der Bundesverfassung sowie Artikel 20 der Übergangsbestimmungen der Bundesverfassung, nach Einsicht in die Botschaft des Bundesrates vom 19. Oktober 1994 '>, beschliessl: Art. l

Grundsatz

1

Der Bundesfeiertag ist ein den Sonntagen gleichgestellter arbeitsfreier Tag.

2 Er wird der Anzahl der Feiertage nach Artikel 18 Absatz 2 des Arbeitsgesetzes 2> nicht angerechnet.

3 Für den arbeitsfreien Bundesfeiertag besteht volle Lohnzahlungspflicht durch die Arbcitgeberin beziehungsweise den Arbeitgeber.

Art. 2 Beschäftigung am Bundesfeiertag 1 Die Beschäftigung von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern am Bundesfeiertag richtet sich nach den einschlägigen Vorschriften über die Sonntagsarbeit.

2 Wo keine gesetzlichen Vorschriften anwendbar sind, können Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer am Bundesfeiertag beschäftigt werden, wenn es aus betrieblichen Gründen notwendig ist. Arbeit bis zu fünf Stunden Dauer ist durch Freizeit von gleicher Dauer, Arbeit von mehr als fünf Stunden durch einen Ersatzruhetag auszugleichen.

Art. 3 Vorbehalt kantonalen Rechts Vorbehalten bleiben die kantonalen Bestimmungen über die Sonntagsruhe und die Öffnungszeiten von Betrieben, die dem Detailverkauf, der Bewirtung oder der Unterhaltung dienen.

Art. 4 Änderung bisherigen Rechts Das Arbeitszeitgesetz vom 8. Oktober 19713> wird wie folgt geändert:

" BB1 1994 V 821 SR 822.11 > SR 822.21

2 > 3

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Bundesfeiertag. BÖ

Art. 10 Abs. l 1 Der Arbeitnehmer hat je Kalenderjahr Anspruch auf 62 bezahlte Ruhetage. Diese sind angemessen auf das Jahr zu verteilen. Mindestens 20 Ruhetage müssen auf einen Sonntag fallen. Als Sonntage gelten auch Neujahr, Auffahrt, der Bundesfeiertag und Weihnachten, ferner bis zu fünf kantonale Feiertage.

Art. 5 Schlussbestimmung 1 Dieses Gesetz untersteht dem fakultativen Referendum.

2 Der Bundesrat bestimmt das Inkrafttreten,

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Die Kohärenz staatlicher Aktivitäten: das Beispiel des Vollzugs der Luftreinhaltepolitik Inspektionsbericht der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates zuhanden des Bundesrates vom 5. Mai 1994

1994-319

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Zusammenfassung Der moderne Staat, insbesondere der Bund, wird immer häufiger mit komplexen Aufgaben konfrontiert. Um diesen begegnen und eine maximale Kohärenz bei der Aufgabenerfiillung gewährleisten zu können, müssen bereichsübergreifende Massnahmen getroffen werden, denen eine globale und gemeinsam formulierte Zielvorgabe zugrunde liegt. Nicht nur die Wirksamkeit, sondern auch die Glaubwürdigkeit des staatlichen Handelns hängt von einem solchen Vorgehen ab.

Die Forderung nach einer kohärenten Kegierungs- und Verwaltungstätigkeit hat uns dazu veranlasst, das Vorgehen des Bundesrates und der Verwaltung in dieser Hinsicht näher zu untersuchen. Der Inspektionsgegenstand, die Kohärenz staatlichen Handelns, wurde aufgrund einer Aufsichtseingabe des World Wildlife Fund Schweiz gegen den Bundesrat, der Votlzugsdeflzite bei der Durchführung der Lufireinhaltegesetzgebung feststellt (Luftreinhalte-Verordnung [LRV]), für den Bereich der Lufireinhaltepolitik definiert. Die Ergebnisse unserer Inspektion zeigen, dass das Vorgehen des Bundesrates in diesem Bereich nicht immer die gewünschte Kohärenz gewährleisten konnte. Insbesondere wurden einige Defizite der horizontalen Koordination zwischen den eidgenössischen Departementen sowie der vertikalen Koordination zwischen Bund und Kantonen bei der Erstellung und im Vollzug der von der LRV vorgeschriebenen Massnahmenpläne festgestellt.

Ebenfalls konnte auch die Unzulänglichkeit der klassischen Koordinationsinstrumente des Bundesrates (Mitberichte, Ämterkonsultation, Richtlinien) aufgezeigt werden.

In Anbetracht dieser Festellungen fordern wir in unseren Empfehlungen den Bundesrat auf: - in seiner Geschäftsführung politische Prioritäten zu setzen, damit die Tätigkeiten der Bundesverwaltung kohärenter werden; - im Rahmen der «Regierungsreform 1993» den politischen Koordinationsmechanismen und Verfahren zur Kohärenzherstellung eine besondere Beachtung beizumessen; - einen Bundesratsausschuss für Urnweltfragen einzurichten, der nach den Prinzipien der Projektorganisation fallweise problembezogen zusammengesetzt werden kann. Dieser sollte einerseits Lösungswege zur Bereinigung der Interessenkonflikte ausarbeiten, die im Zusammenhang mit der Umsetzung der Umweltschutzpolitik im allgemeinen und der Lufireinhaltepolitik im besonderen bestehen. Andererseits sollte dieser Ausschuss versuchen, eine Lösung für das in diesen beiden Polittkbereichen bestehende Kohärenzdefizil zu finden; - mit den Kantonen schnellstmöglich die Vollzugsbestimmungen der LRV zu koordinieren und die interkantonale Kooperation zu fördern; - die Ausführungsverordnungen zum Treibstoffzollgesetz (TZG) insbesondere in bezug auf die Verfahren zur Bewilligung von Beiträgen an Umweltschutzmassnahmen zu vereinfachen und zu vereinheitlichen; - seine Politik in hezug auf die Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeitsbeschränkungen auf gewissen Natiortalstrassenstrecken gemäss den Kriterien der Verkehrssicherheit und des Umweltschutzes zu vereinheitlichen.

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Bericht l

Kontext des Berichtes

Die Geschäflsprüfungskommissionen der eidgenössischen Räte verwiesen schon mehrmals auf ein Kohärenzdefizit staatlichen Handelns, das sowohl auf Regierungs- als auch Verwaltungsebene besteht. Dieses Defizit ist einerseits auf die nach Bereichen aufgegliederte Departements- und Ämterstruktur zurückzuführen und ergibt sich andererseits aus dem Vollzugsföderalismus. Dies will nicht heissen, dass Kohärenz mit wirksamen Koordinations- und Kooperationsinstrumenten nicht wiederhergestellt werden könnte. Die Geschäftsprüfungskommissionen meinen jedoch, dass diese Instrumente noch zu wenig definiert sind, um die vermehrt bereichsübergreifenden Staatsaufgaben bewältigen zu können.

Im Rahmen ihrer neueren Untersuchungen hatten die Geschäftsprüfungskommissionen wiederholt Gelegenheit, sich mit den Schwierigkeiten einer kohärenten Definition und Umsetzung staatlicher Massnahmen auseinanderzusetzen1'. Eines der wichtigsten Probleme, das in diesem Zusammenhang von den Kommissionen erkannt wurde, ist die Tatsache, dass die fast ausschliesslich nach Bereichen aufgegliederte Departements- und Ämterstruktur in vielen Fällen dazu ungeeignet ist, globale Aufgaben auch umfassend zu bewältigen. Diese Erkenntnis ist natürlich nicht neu. Um diesen Schwierigkeiten zu begegnen, verfügt der Bundesrat über ein relativ umfassendes Instrumentarium und über verschiedene Verfahren zur Geschäftsführung und Koordination der Tätigkeiten. Auf Bundesratsebene zählen hierzu die Bundeskanzlei, die Generalsekretärenkonferenz und das Mitberichtsverfahren; auf Departementsebene sind insbesondere die Ämterkonsultationen und, im Rahmen des Vollzugsföderalismus, die interkantonale Zusammenarbeit zu nennen.

Um die Kohärenz ihrer Aktivitäten zu gewährleisten, können Bundesrat und Departemente auch andere Organisationsformen wie etwa interdépartementale Koordinationsorgane oder Projektorganisationen einsetzen (project management).

In vielen Bereichen (Osteuropahilfe, Flüchtlings- und Ausländerrecht, Exportrisikogarantic und Entwicklungshilfe, Regionalpolilik, usw.) ist jedoch nach Meinung der Geschäftsprüfungskommissionen die Ausgestaltung dieses Instrumentariums noch nicht ausreichend, um eine Koordination der Regierungs- und Verwaltungstätigkeiten auch tatsächlich gewährleisten zu können. Hinzu kommen als Folge des Vollzugsföderalismus Koordinationsschwierigkeiten im Vollzug von Bundesgesetzen durch die Kantone.

Nach Ansicht der Geschäftsprüfungskommissionen gefährdet dieser Sachverhalt die Wirksamkeit und die Kohärenz staatlichen Handelns und stellt somit auch die Glaubwürdigkeit der Regierung in Frage.

Die horizontale Sektion 4 (Wirksamkeit) 21 der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates erhielt daher das Mandat, die Kohärenz staatlicher Aktivitäten angesichts der immer häufigeren bereichsübergreifenden Staatsaufgaben zu prüfen. Die Eingabe des WWF-Schweiz 3 ' an die Aufsichtsbehörde (siehe 4. Kapitel) hat die

" Vgl. hierzu die in Anhang l angeführten Beispiele.

2)

31

Die Sektion setzt sich aus folgenden Parlamentaricrlnnen zusammen: Fr. U. Mauch (Präsidentin), Fr. A. Fankhauser, Hr. Ch. Miesen, Hr. P. Tschopp und Hr. J.-C. Zwahlen.

Abkürzungen siehe Beilage am Schluss des Berichtes.

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Sektion dazu veranlasst, eine besonders eingehende und exemplarische Untersuchung dieses Sachverhaltes vorzunehmen.

2

Problemformulierung

Im Zusammenhang mit der Staatstätigkeit bedeutet der Begriff Kohärenz, dass sämtliche staatlichen Aktivitäten auf eine oder mehrere gemeinsame, einander nicht widersprechende Zielvorgaben ausgerichtet sind und auch in diesem Sinne ausgeführt werden. Eine solche Kohärenz ist aber im System der politisch-administrativen Institutionen der Schweiz nur mühsam zu erreichen, da Pluralismus und direkte Demokratie, aufgesplitterte Verwaltungsstruktur und Vollzugsföderalismus eine umfassende und gesamtheitliche Problemlösung erschweren. Angesichts der Komplexität der Aufgaben und der Vielzahl der beteiligten Organe müssen die Entscheidung- und Vollzugsmechanismen genau aufeinander abgestimmt werden.

Unter dem Begriff der Kohärenz kann, je nach Zusammenhang, etwas anderes verstanden werden. In der Umgangssprache versteht man unter Kohärenz das Fehlen von Widersprüchen und unzusammenhängenden Aussagen in einer Argumentation oder Theorie. Kohärenz meint also Zusammenhang, Einheit, Übereinstimmung, ja sogar Einheitlichkeit. In bezug auf die Staatstätigkeit bedeutet der Begriff Kohärenz, dass sämtliche staatlichen Aktivitäten auf eine oder mehrere gemeinsame, einander nicht widersprechende Zielvorgaben ausgerichtet sind und auch in diesem Sinne ausgeführt werden.

Die Tatsache, dass Regierungs- und Verwaltungsapparat nur punktuelle und fragmentarische Problemlösungen hervorbringen, erklärt die Dringlichkeit einer permanenten Suche nach kohärenter Staatstätigkeit. Die Kommission sieht für diesen Sachverhalt drei Gründe, die aus den politischen Strukturen unseres Landes abgeleitet werden können: - Politisches System der pluralistischen und direkten Demokratie In einer Demokratie begegnen sich eine Vielzahl von Kräften, deren Gedankengut, Strategien und Interessen in der politischen Arena aufeinanderprallen und kontinuierlich ausbalanciert werden müssen. Obwohl Konkordanz- und Konsensprinzip einen gewissen Grad an Kohärenz gewährleisten, sind die politischen Antworten auf gesellschaftliche Probleme oft eher inkremental als umfassend (Mangel an Gesamtkohärenz). Hinzu kommt, dass die Volksrechte die kohärente Planung und Durchführung staatlicher Aktivitäten erschweren.

Diese Aufteilung nach
Aufgabenbereichen reduziert die Komplexität der zu bewältigenden Probleme und erlaubt dank einer entsprechenden Spezialisierung eine schnelle und wirksame Umsetzung Öffentlicher Massnahmen. Diese Umsetzung ist jedoch nur fragmentarisch (Mangel an horizontaler Kohärenz).

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Das Streben nach kohärenter Staatstätigkeit bedingt den Willen zur Zusammenarbeit und Koordination zwischen den verschiedenen politischen und administrativen Ebenen (Bund, Kantone, Gemeinden). Diese müssen ihr Vorgehen gegenseitig sinnvoll ergänzen (Gewinn an vertikaler Kohärenz) und auf genau aufeinander abgestimmte Entscheidungs- und Vollzugsrnechanismen zurückgreifen (Gewinn an horizontaler bzw, vertikaler Kohärenz).

Als erste und letzte Instanz obliegt es dem Bundesrat und seiner Verwaltung, die fragmentarischen Problemlösungen zu einer globalen und kohärenten Strategie zusammenzufassen, indem politische Zielformulierungen und Prioritäten festgelegt werden. Diese Strategie rnuss über eine sogenannte «Bereichspolitik» hinausgehen und sich gegenüber den herkömmlichen Organisationsstrukturcn durchsetzen (Prinzip «structures follow strategy»). In diesem Sinne ist Kohärenz keine konstante und einmalig erworbene Eigenschaft, sondern das Resultat einer politischen Planungs- und Regierungstätigkeit.

3

Gegenstand der Inspektion

Die Geschäftsprüfungkommission untersuchte exemplarisch den Vollzug der Luftreinhaltepolitik. Einerseils konnte sie damit einen Sachverhalt vertiefen, der bereits in der Evaluation des Bundesamtes für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) hervorgehoben wurde. Andererseils könnte mit dieser Untersuchung einer Aufsichtseingabe des WWF-Schweiz gegen den Bundesrat im Bereich der Lufthygiene nachgegangen werden.

Die Problematik der Kohärenz staatlicher Aktivitäten ist - zwangsläufig - komplex. Die Kommission beschränkte daher ihre Untersuchung auf einen einzigen staatlichen Handlungsbereich. Von den Sachbereichen, die sich ihr zur Untersuchung anboten und die, wie schon in früheren Inspektionen festgestellt, ein Kohärenzdefizit aufwiesen, wählte die Kommission den Vollzug der Luftreinhaltepolitik.

Diese Wahl ergab sich hauptsächlich aus zwei Gründen, Erstens hatte die Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates bereits bei der Evaluation des Bundesamtes für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) auf ein Kohärenzdefizit bei der Luftreinhaltepolitik hingewiesen. Die in diesem Bereich schon erworbene Sachkenntnis erlaubte der Kommission, diese neue Inspektion mit einem geringeren Zeitaufwand durchzuführen. Zweitens wurde den Geschäftsprüfungskommissionen am 23. Dezember 1992 eine Aufsichtseingabe des World Wildlife Fund Schweiz (WWF-Schweiz) gegen den Bundesrat vorgelegt, die die Nachlässigkeit des Bundesrates bei der Aufsicht über den Vollzug der Bundesbestimmungen durch die Kantone im Bereich der Lufthygiene bemängelt.

Dem vorliegenden Bericht liegt demnach ein zweifaches Anliegen zugrunde. Er will auf die Sachfragen, die schon bei der Evaluation des BUWAL aufgeworfen wurden, näher eingehen und zur Aufsichtseingabe des WWF-Schweiz Stellung nehmen. Ausgehend von der Eingabe des WWF-Schweiz hat die Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates das Problemfeld der Luftreinhaltepolitik insgesamt und gleichzeitig die Kohärenz der Verwaltungs- und Regierungstätigkeit in diesem Bereich untersucht. In diesem Sinn erhebt der vorliegende Bericht keinen Anspruch auf Vollständigkeit, sondern er will diesen Sachverhalt vielmehr exemplarisch untersuchen.

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4

Aufsichtsbeschwerde des WWF-Schweiz gegen die 26 Kantone und Aufsichtseingabe gegen den Bundesrat

Im September 1991 legte der WWF-Schweiz dem, Bundesrat eine Aufsichtsbeschwerde gegen die 26 Kantone vor, die ein Vollzugsdefizit im Bereich der Luftreinhaltepolilik auf kantonaler Ebene bemängelt. Der Bundesrat antwortete daraufhin im August 1992, dass es für ihn keinen Grund gebe, den Kantonen gegenüber Aufsichtsmassnahmen zu ergreifen. Diese Antwort erachtete der WWF-Schweiz als ungenügend. Er ersuchte daher das Oberaufsichtsorgan der Bundesverwaltung, die Geschäftsprüfungskommissionen der eidgenössischen Räte, zu intervenieren.

Am 10. September 1991 richtete der WWF-Schweiz eine 175 Seiten starke Aufsichtsbeschwerde gegen die 26 Kantonsregierungen an den Bundesrat. Dieser Beschwerde lag die Feststellung zugrunde, dass keiner der Kantone in den auferlegten Fristen alle Bestimmungen, die das Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 !) über den Umweltschutz (USG) und die Luftreinhalte-Verordnung (LRV) vom 16. Dezember 19852) zur Verbesserung der Luftreinhaltung ausdrücklich vorschreiben, ausgeführt hatte oder demnächst ausführen werde.

Da der WWF-Schweiz gegenüber den Kantonen über keine Rechtsmittel verfügt, richtete er seine Beschwerde an die Aufsichtsbehörde der Kantone, den Bundesrat, In dieser Beschwerde wird der Bundesrat ersucht, gegenüber den Kantonen alle notwendigen Massnahmen zu ergreifen, damit diese gemäss den gesetzlichen Bestimmungen des USG und der LRV im Bereich Lufthygiene die übermässigen Immissionen verhindern und beseitigen3'. In seiner fünfseitigen Antwort vom 19. August 1992 bestätigte der Bundesrat die genannten Schwachpunkte im Vollzug der LRV durch die Kantone und anerkannte, dass keiner der Kantone bei Ablauf der gesetzlichen Frist die von der Verordnung vorgeschriebenen Massnahmenpläne erstellt hatte. Die Erstellung dieser Massnahmenpläne durch die Kantone sei, so unterstrich die Antwort des Bundesrates, sehr arbeitsaufwendig. Diese Tatsache hätte man jedoch weitgehend unterschätzt. Zudem räumte der Bundesrat ein, dass die von den Kantonen getroffenen Massnahmen noch unter den Anforderungen lägen, die nötig seien, um die Immissionen auch tatsächlich zu verringern. Trotz dieser ungünstigen Bilanz zeigte sich der Bundesrat davon überzeugt, dass die Kantone die nötigen Massnahmen treffen würden, um ihre Verspätung aufzuholen, und verzichtete deshalb auf Aufsichtsmassnahmen. Der WWF-Schweiz erachtete diese Anwort des Bundesrates auf seine Beschwerde als ungenügend und reichte daraufhin am 23. Dezember 1992 bei den Geschäftsprüfungskommissionen eine Aufsichtseingabe gegen den Bundesrat ein. Darin ersucht er die Geschäftsprüfungskommissionen

' > RS 814,01

21

31

RS 814.318.142.1 Deutscher Originaltext: «Es seien gegen die 26 Kantone bzw. die im einzelnen zuständigen Kantonsbehörden alle notwendigen Aufsichtsmassnahmen (...) anzuordnen, damit im Bereich Lufthygiene die fristgerechte Verhinderung und Beseitigung der übermässigen Immissionen gemäss den gesetzlichen Anforderungen des Umweltschutzgesetzes und der Luflreinhalte-Verordnung gewährleistet werden kann.»

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Die Geschäftsprüfungskommissionen beschlossen mit Entscheid der beiden Präsidenten, die Eingabe des WWF-Schweiz im Rahmen der Inspektion der Kohärenz staatlicher Aktivitäten zu behandeln.

In diesem Zusammenhang muss noch präzisiert werden, dass sich die Oberaufsicht des Parlaments auf die Kontrolle der Geschäftsführung des Bundesrates beschränkt. Dies heisst zum einen, dass das Parlament keine Aufsicht über die Kantone auszuüben hat, zum andern ist die Kontrolle über den Bundesrat nur eine Oberaufsicht. Das Parlament hat in der Frage, wie der Bundesrat seine Aufgaben erfüllt und ob er das in angemessener Weise tut, keinerlei Weisungsbefugnis, Dies gilt somit auch für die Kontrolle der Kantone durch den Bundesrat. Die Oberaufsichtsbehörde kann auch nicht anstelle des Bundcsrates in einen Bereich eingreifen, in dem dieser direkte Kompetenzen ausübt. Im vorliegenden Fall können die Geschäftsprüfungskomrnissioncn den Bundesrat also nicht dazu zwingen, sondern ihn allenfalls dazu auffordern, die Aufsichtsbeschwerde des WWF-Schweiz gegen die Kantone zu behandeln.

Abschliessend sei noch erwähnt, dass der Urheber einer Aufsichtseingabe prinzipiell keinen Anspruch auf Prüfung seiner Eingabe durch die Geschäftsprüfungskommissionen hat. Die Prüfung der Geschäftsprüfungskommissionen erfolgt von Amtes wegen und in dem Ausmass, das sie als gerechtfertigt erachten.

5

Untersuchungsbereich und -méthode

Die Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates untersuchte hauptsächlich die vom Bund eingesetzten Verfahren und Mittel zur Koordination des Vorgehens von Bund und Kantonen im Bereich der Lufthygiene.

Unter Berücksichtigung der vom WWF-Schweiz angeführten Mängel und der Erläuterungen des Bundesrates gliederte die Kommission den Untersuchungsbereich nach folgenden Sachfragen auf: - das Problemtcld des Vollzugs der LRV durch die Kantone, insbesondere die Erstellung und Durchführung der Massnahmenpläne;

11

21

3)

Deutscher Originaltext: «Es sei festzustellen, dass der Bundesrat verpflichtet ist. die Aufsichtsbeschwerde des WWF-Schweiz vom 10. September 1991 gegen die 26 Kantone betreffend Lufthygiene/Massnahmen gegen übermässige Immissionen (...) materiell zu behandeln und die beantragten Aufsichtsmassnahmen zu ergreifen.» Deutscher Originaltext: «Es sei festzustellen, dass der Bundesral verpflichtet ist, unverzüglich für die Realisierung der in die 7nstänriigkeit des Bundes fallenden Massnahmen zu sorgen, damit im Bereich Lufthygiene die fristgerechte Verhinderung und Beseitigung der übermässigcn Immissionen gemäss den gesetzlichen Anforderungen des Umweltschutzgeselzes und der Luftreinhalte-Verordnung gewährleistet werden kann.» Deutscher Orginaltext: «Es sei der Bundesrat einzuladen, dementsprechend vorzugehen und zu handeln.»

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Die Untersuchung der Kommission beschränkte sich ausschliesslich auf die Prüfung der Kohärenz der Durchführung der Luftreinhaltepolitik. Die Problematik der inhaltlichen Kohärenz der Luftreinhaltepolitik (zum Beispiel eventuelle Zielkonflikte innerhalb der LRV, Widersprüche zwischen variablen Emissions- und festen Immissionsgrenzwerten, Angemessenheit zwingender Vorschriften im Gegensatz zu marktwirtschaftlichen Regulierungsmassnahmen usw.) wurde hingegen nicht behandelt.

Die Kommission nahm diese Inspektion auch zum Anlass, die auf Bundesebene eingesetzten Verfahren zur Koordination der Regierungs- und Verwaltungstätigkeit genauer zu untersuchen. Die von ihr formulierten Empfehlungen gehen somit über den engeren Bereich der Luftreinhaltepolitik hinaus.

Im Zeitraum von Oktober 1992 bis März 1994 setzte sich die horizontale Sektion 4 in zwölf Sitzungen eingehend mit dem Problemfeld der Kohärenz staatlicher Tätigkeiten auseinander und bewältigte eine umfangreiche Dokumentation zu diesem Thema. Zudem wurden sechzehn Experten des Bundes und der Kantone angehört'>.

Im Rahmen ihrer Arbeiten prüfte die Sektion auch die Eingabe des WWF-Schweiz und die diesbezügliche Antwort des Bundesrates vom 19. August 1992. Hierbei wurde der Bundesrat zweimal um ergänzende Erläuterungen gebeten. Die Sektion hat ihren Schlussbericht mit der Vorsteherin des Eidgenössischen Departementes des Innern, mit dem Vorsteher des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartementcs und dem Bundeskanzler erörtert. Die Geschäftsprüfungskommission hat den vorliegenden Bericht an ihrer Sitzung vom 5. Mai 1994 verabschiedet.

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Grundzüge der Luftreinhaltepolitik

Ziel der Luftreinhaltepolitik ist es, vereinfacht gesagt, die Schadstoffemissionen einzuschränken. Die Lufireinhalte-Verordnung (LRV) legt die Immissions- und Emissionsgrenzwerie fest und verpflichtet die Kantone, unter Vorbehalt der Aufsicht durch den Bundesrat, diese einzuhalten. Wenn nötig, müssen die Kantone, gegebenenfalls ergänzt durch den Bund, zusätzliche Massnahmen (Massnahmenpläne) ergreifen.

Die Luftreinhaltepolitik verfolgt das Ziel, den Menschen und seine natürliche Umwelt gegen schädliche oder lästige Luftverunreinigung zu schützen 2 '. Die LRV konkretisiert auf Gesetzesebene die vom Bundesrat im Bereich der Luftreinhaltung verfolgten Zielsetzungen. In ihr sind die Immissionsgrenzwerte der für den Menschen und seine Umwelt schädlichen Stoffe («passive» Verschmutzung) sowie die Emissionsgrenzwerte für Anlagen und Fahrzeuge («aktive» Verschmutzung) festgeschrieben. Die LRV legt ein zweistufiges Vorgehen zur Verringerung dieser Schadstoffausstösse fest. In einem ersten Schritt sollen im Rahmen der technischen und betrieblichen Möglichkeiten sowie der wirtschaftlichen Tragbarkeit die Schadstoffemissionen, unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung, reduziert werden 11 21

Vgl. Liste der angehörten Personen, Anhang 2.

Für weitere Einzelheiten vgl. Anhang 3.

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(vorsorgliche Emissionsbegrenzung). Können durch dieses Vorgehen die Immissionen nicht eingeschränkt werden, sieht die Verordnung die Möglichkeit vor, verschärfte Emissionsgrenzwerte festzusetzen, unabhängig davon, welche Kosten dadurch für den Verursacher entstehen.

Der Vollzug der LRV fällt hauptsächlich in den Kompetenzbereich der Kantone.

Diese haben insbesondere die Aufgabe, für die von übermässiger Luftverschmutzung betroffenen oder gefährdeten Gebiete Massnahmenpläne zu erstellen. Diese Massnahmenpläne sollten in einer Frist von drei Jahren nach Inkrafttreten der LRV, d. h. bis zum 1. Mär/. 1989, erstellt werden. Für die Durchführung der Massnahmen wurde eine weitere Frist von fünf Jahren (bis zum 1. März 1994) gewährt.

Des weiteren können die Kantone den Bundesrat ersuchen, auf Bundesebene weitergehende Massnahmen zu treffen (zum Beispiel Verbesserung des öffentlichen Verkehrs, Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit auf bestimmten Nationalstrassenstrecken, Verschärfung der Abgasnormen für Motorfahrzeuge usw.).

Die Rolle des Bundesrates besteht darüber hinaus in der Koordination und der Aufsicht des kantonalen Vollzugs der LRV. Die den Kantonen übertragene Vollzugskompetenz entbindet den Bundesrat als ordentliche Aufsichtsbehörde der Kantone nicht davon, den Vollzug der LRV zu koordinieren und zu überwachen und, wenn nötig, gegenüber den säumigen Kantonen einzugreifen. Hierzu verfügt der Bundesrat über verschiedene Mittel, die bis hin zur Durchführung von Ersatzvornahmen, reichen.

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Untersuchung und Bewertung der Kohärenz des Vollzugs der Luftreinhaltepolitik

Die Durchführung der Lufireinhaltepolitik führte zu eindeutigen Ergebnissen bei der Reduktion der Schwefeldioxid-Belastung (SO,). Die Gesamtbilanz der Reduktion anderer Schadstoffe, insbesondere der Stickstoffoxide (NO.,-) und der flüchtigen organischen Verbindungen (VOC), ist eher unbefriedigend. Bund und Kantone schieben sich gegenseitig die Veranhvonung für die festgestellten Defizite zu. Diesbezüglich gelangt die Geschäfispriifungskommission zu dem Schluss, dass der Vollzug der Lufireinhaltepolitik nicht kohärent ist. Insbesondere stellt sie fest, dass die meisten Kantone in der Bekämpfung der Luftverschmutzung eine zögernde Haltung einnahmen, der Bund hingegen, insbesondere der Bundesrat, sich nicht rechtzeitig zum Eingreifen enlschliessen konnte, um die Einhaltung des Rechfes zu gewährleisten.

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Allgemeines

Im Verlauf ihrer Arbeiten konnte die Kommission feststellen, dass der Vollzug der Luftreinhaltepolitik sowohl auf Kantons- als auch auf Bundesebene offensichtliche Lücken aufweist. Wenn auch die vom Bundesrat in seinem Luftreinhalte-Konzept (LRK) von 1986 festgesetzten Ziele " hinsichtlich der Verringerung der Schwefeldioxid-Emissionen (SO2) weitgehend erreicht werden konnten, so liegen Ende 1992

Diese sehen bis spätestens 1990 eine Verringerung der SOz-Emissionen auf den Stand von 1950 und bis spätestens 1995 eine Verringerung der NO,-Emissionen und des Ausslosscs der flüchtigen organischen Verbindungen (VOC. früher Kohlenwasserstoff genannt [HC]) auf den Stand von 1960 vor. BBI 1986 III S. 269 ff.

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die Werte des Stickstoffoxidausstosses (NOx), der hauptsächlich dem Verkehr anzulasten ist, und diejenigen der VOC-Emissionen, die im wesentlichen durch Industrie und Gewerbe verursacht werden, noch rund zweimal über den Werten von 1960. Der Bund ist also nicht in der Lage, seine im Bereich der Luftreinhaltung gesetzten Ziele zu verwirklichen.

Die bisher getroffenen Massnahmcn führten zu einer eindeutigen Verringerung der Schadstoffemissionen insgesamt, doch ist diese hauptsächlich auf die Verringerung des Ausstosses von Schwefeldioxiden (SO2) zurückzuführen. Was die übrigen Schadstoffe betrifft, so sind die in der LRV festgesetzten Immissionsgrenzwerte noch nicht erreicht. Um die Emissionen dieser Schadstoffe auf den gewünschten Stand zu verringern, müssten einerseits die kantonalen Massnahmenpläne konsequent vollzogen werden, und andererseits müsste der Bund neue zwingende gesetzliche Vorschriften sowie Anreizmittel einführen. Mit der Durchführung all dieser Massnahmen könnte die Luftverschmutzung erheblich reduziert und die in dem LRK formulierten Zielsetzungen könnten bis zum Jahr 2000 erreicht werden.

Bewertung durch die Geschäfisprüfungskommission Die Geschäftsprüfungskommission ist der Ansicht, dass der Vollzug der Luftreinhaltepolitik nicht kohärent ist, wobei unter Kohärenz eine Harmonisierung der Verhaltensweisen und Strategien der Beteiligten - Bund und Kantone - auf ein gemeinsames Ziel hin verstanden wird.

Die Untersuchung der Kommission zeigte, dass zwischen den auf Bundes- und Kantonsebene zum Vollzug der Gesetzgebung eingesetzten Mitteln und Vorgehensweisen und den erreichten Ergebnissen ein Kausalzusammenhang besteht. Im untersuchten Fall gibt es auf Bundesebene keinen globalen Ansatz zur Umsetzung der Luftreinhaltepolitik. Die Umsetzung wird vielmehr durch bereichsspezifische Ansätze seitens der Departemente und Ämter in Angriff genommen.

Daraus resultiert eine «Vollzugszersplitterung», die sich unweigerlich auf die Kantone auswirkt. Kantone, die wegen finanzieller, personeller oder materieller Engpässe nicht in der Lage sind, die Umsetzung der ihnen auferlegten Massnahmen anzugehen, können sich diese Zersplitterung zunutze machen und ihrerseits den Bund dazu drängen, Bestimmungen zu erlassen, die ausschliesslich in seinen Kompetenzbereich fallen (zum Beispiel Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit auf bestimmten Nationalstrassenstrecken, Verschärfung der Abgasvorschriften, Gewährung von Beiträgen an Umweltschutzmassnahmen usw.).

Zusammenfassend kann man festhalten, dass der Vollzug der Luftreinhaltepolitik zu einem ständigen Hin und Her zwischen Bund und Kantonen geworden ist, ohne dass dabei die gesetzten Ziele wirklich erreicht wurden. Die Gcschäftsprüfungskornmission betrachtet diese Situation als Geschäftsführungsdefizit.

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Vollzug der LRV durch die Kantone

Die Artikel 31-34 und 42 der LRV sehen vor, dass bei feststehender oder zu erwartender Überschreitung der in der Verordnung vorgeschriebenen Immissionsgrenzwerte die Kantone innerhalb von drei Jahren einen Massnahmenplan erstellen müssen, um die Luftverunreinigung auf einen gesetzlich annehmbaren Stand zu bringen. Die Erstellung und die Verwirklichung der Massnahmenpläne ist Aufgabe der Kantone, Der Bund hat diesbezüglich keine über die in der Verfassung und dem USG verankerte Aufsichts- und Koordinationspflicht hinausgehende Kompetenz.

Dies bedeutet, dass er die Massnahmenpläne nicht genehmigen muss. Falls jedoch 844

ausschliesslich kantonale Massnahmcn nicht genügen, um die Luftverschmutzung in ausreichendem Masse zu verringern, müssen die Kantone den Bundesrat darum ersuchen, zusätzliche Massnahmen zu ergreifen (zum Beispiel Verbesserung des öffentlichen Verkehrs, Geschwindigkeitsbeschränkungen auf bestimmten Autobahnabschnitten, Verschärfung der Abgasnormen für Motorfahrzeuge usw).

Seit Inkrafttreten der LRV hatten die Kantone eine Frist von drei Jahren, d. h. bis zum I.März 1989, um die Massnahmenpläne zu erstellen und gegebenenfalls Anträge an den Bundesrat zu richten. Im Einklang mit dem Bundcsrat musste die Kommission jedoch feststellen, dass zu diesem Zeitpunkt keiner der Kantone einen Massnahmenplan erstellt hatte. Selbst zwei Jahre nach Ablauf dieser Frist (April 1991) hatten nur 14 Kantone und Halbkantone vollständige oder partielle Massnahmenpläne verabschiedet. Diese Zahl belief sich im April 1993 auf 18 Kantone. Bis heute (Stand l. März 1994) haben 22 Kantone solche Massnahmenpläne verabschiedet. Dies bedeutet, dass derzeit, d. h. fünf Jahre nach Ablauf der gesetzlichen Frist und acht Jahre nach Inkrafttreten der Verordnung, vier Kantone (Wallis, Jura, Appenzell-Ausserrhoden, Waadt) ihren Verpflichtungen immer noch nicht nachgekommen sind.

Hierzu muss verdeutlicht werden, dass diese Verpflichtungen nicht mit der Erstellung der Massnahmenpläne enden. Diese müssen selbstverständlich auch verwirklicht sowie auf ihre Ergebnisse hin geprüft werden. Zum gegenwärtigen Zeitpunkt weist jedoch nichts darauf hin, dass die von den Kantonen verabschiedeten Massnahmenpläne auch tatsächlich die erwarteten Auswirkungen haben. Selbst ohne gründliche Analyse dürfte sich die Behauptung, dass keiner der Kantone am I.März 1994 alle von der LRV vorgeschriebenen Immissionsgrenzwerte kantonsflächendeckend erreicht hat, nicht als Spekulation erweisen.

Keiner der Kantone erfüllt also die von der LRV vorgeschriebenen Bestimmungen, weder hinsichtlich der Erstellung der Massnahmenpläne noch der Zielsetzung der Verbesserung der Luftqualität.

Nach Ansicht des Bundesrates leitet sich dieser Rückstand aus den personellen, finanziellen und politischen Sachzwängen ab, denen die Kantone unterworfen sind.

Die Kantone hätten zudem, so unterstreicht der Bundesrat, das Aufgabenvolumen, das ihnen in diesem Bereich zufiel, stark unterschätzt. Trotz der zu verzeichnenden Verspätungen wähnt der Bundesrat die Luftreinhaltepolitik der Schweiz auf dem richtigen Wege und bekräftigt seine Absicht, die festgesetzten Ziele zum Schutze von Mensch und Umwelt zu erreichen.

Der Ansicht des Bundesrates steht die Auffassung der angehörten Kantone gegenüber, dass die ihnen angelasteten Verspätungen auf die Schwerfälligkeit des Bundes zurückzuführen seien. Die Kantone sind der Überzeugung, dass die meisten Massnahmen, insbesondere im Bereich des Verkehrs, die tatsächlich zu einer Verbesserung der Luftqualität führen würden, sowieso in den Kompetenzbereich des Bundes fallen. Solange der Bund seinerseits mit der Durchsetzung der durch ihn zu treffenden Massnahmen, gemeint sind vor allem die CO:-Abgabe '' bzw. die Energiesteuer und die Verschärfung der Abgasvorschriften für Motorfahrzeuge, seit 1986 zuwartet, könne man den Kantonen keine Verspätung zum Vorwurf machen.

Eine Zurechtweisung der Kantone durch den Bund sei deshalb nicht angebracht.

" Der Bundesrat hat am 23. März 1994 das Eidgenössische Departement des Innern (EDI) ermächtigt, über die Vorlage zur Einführung einer COrAbgabe die Vernehmlassung durchzuführen. Die Vernehmlassung dauert bis zum 30. September 1994.

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Bewertung durch die Geschäftsprüjungskommission Im Hinblick auf die unterschiedlichen Situationen in den einzelnen Kantonen wollte der Verfassungsgeber und später der Gesetzgeber den Vollzug des Umweltrechts hauptsächlich den Kantonen übertragen. In der Tat besteht das Problem des Umweltschutzes ja nicht im ganzen Land in gleichem Ausmass: Die Industrie- und Stadtkantone stehen in diesem Bereich anderen Schwierigkeiten gegenüber als die hauptsächlich ländlichen Kantone. Diese Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen entspricht zudem dem Subsidiaritätsprinizip, das verlangt, dass der Bund nur in dem Bereich zuständig ist, in dem ein einheitlicher Vollzug unabdingbar und sinnvoll ist (zum Beispiel im Bereich der umweltgefährdenden Stoffe), Wird also der Aufgabenvollzug den Kantonen übertragen, so darf es auch vorkommen, dass die Umsetzung der betreffenden Politik von einem Kanton zum anderen unterschiedlich ist und dabei auch Ungleichheiten entstehen. Die Kommission ist der Ansicht, dass man dieses als unabwendbare Begleiterscheinung des Föderalismus auftretende «Vollzugsunglcichgewicht» nicht überbewerten sollte. Besser wäre es zudem, von «Vollzugsunterschieden» zu sprechen. Doch sollten diese Vollzugsunterschiede nicht soweit gehen, dass sie die Kohärenz der Politik von Bund und Kantonen unterlaufen. Im Fall der Luftreinhaltepolitik kommt man jedoch nicht umhin festzustellen, dass die Verspätung der Kantone bei der Erstellung und Umsetzung der Massnahmenpläne den Zielsetzungen des Bundesrates zuwiderläuft und somit ein vertikales Kohärenzdefizit entstehen lässt.

Wirksamkeit und Kohärenz des Vollzugs der Luftreinhaltepolitik durch die Kantone sind nur dann gewährleistet, wenn die Kantone die notwendigen Voraussetzungen (finanzieller, personeller und materieller Art) schaffen, um die ihnen von der Gesetzgebung übertragenen Aufgaben bewältigen zu können. Die Kommission kann zwar zugestehen, dass die Kantone trotz ihrer Beteiligung an dem Vernehmlassungsverfahren über den LRV-Entwutf nur schwerlich den zum Vollzug der LRV notwendigen Arbeitsaufwand einschätzen konnten. Doch bleibt festzuhalten, dass einige Kantone die festgeschriebenen Fristen hinausschoben, ohne dass der Bundesrat darauf reagierte hätte.

Die Kommission vertritt die Auffassung, dass der Bundesrat hätte eingreifen und die Kantone dazu auffordern sollen, durch eine vermehrte interkantonale Zusammenarbeit ihre gesetzlichen Pflichten zu erfüllen. Die interkantonale Zusammenarbeit hätte, unter der Leitung des Bundes, im Rahmen der schweizerischen Bau-, Raumplanungs- und Umweltschutzdirektorenkontercnz oder in Form regionaler Konferenzen der Kantonsregierungen stattfinden können.

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Vollzug der LRV durch den Bund Aufsicht und Koordination durch den Bundesrat

Trotz der festgestellten Vollzugsmissachtungen der LRV durch die Kantone beschränkte sich der Bundesrat nur darauf, die säumigen Kantone zur Beschleunigung ihrer Verfahren zur Erstellung und Umsetzung der Massnahmenpläne aufzufordern. Er wiederholte diese Aufforderung insgesamt dreimal. In einem ersten Schreiben vom 11. Oktober 1988 an alle Kantone bat der Vorsteher des Eidgenössischen Departementes des Inneren (EDI) um Informationen über den Vollzugsstand der LRV und forderte die Kantone dazu auf, sich für die Erstellung und Umsetzung der Massnahmenpläne einzusetzen. Am 23. März 1989, wenige Tage nach Ablauf der gesetzlichen Frist zur Erstellung der Massnahmenpläne, ermahnte der 846

Vorsteher des EDI zum zweiten Mal die Kantonsregierungen, ihren Pflichten nachzukommen. Erst am 2I.April 1993, d.h. rund vier Jahre nach dem gesetzlichen Stichdatum, rief der Gesamtbundesrat den Kantonen die Dringlichkeit der Umsetzung der Luftreinhaltemassnahmen in Erinnerung.

Auf die Aufforderung der Kommission, ihr diese den Kantonen gegenüber eingenommene Haltung zu erklären, antwortete der Bundesrat, dass er sein Vorgehen als aureichend beurteile. Er verfüge ausscrdem nicht über die Mittel, im Rahmen einer Ersatzvornahme und anstelle eines Kantons einen Massnahmenplan zu erarbeiten.

Auch die Tatsache, dass die Umweltpolitik, vor allem im Bereich des Strassenverkchrs, in den Kantonen auf zahlreiche Widerstände stösst, die zu einer Verzögerung bei der Erstellung der Masshahmenpläne führen können, wurde vom Bundesrat nicht geleugnet. Seine gegenüber den Kantonen eingenommene Haltung leite sich deshalb, abgesehen von den Grundsätzen der Subsidiarität und der Verhältnismässigkeit, auch aus der Rücksichtnahme auf das besondere Konfliktpotcntial der Umweltpolitik ab.

In Hinsicht auf die Koordination zwischen Bund und Kantonen unternahm der Bundesrat verschiedene Schritte. An erster Stelle nannte der Bundesrat die Einberufung mehrmals jährlich stattfindender Sitzungen der Verantwortlichen der kantonalen Lufthygienefachstellen und der Vertreter der Bundesverwaltung (BUWAL; Ämter, die die Anträge der Kantone behandeln). Weiterhin wurde angeführt, dass das BUWAL eine Reihe von Unterlagen zur Verfügung gestellt habe, die den Kantonen die Erstellung der Massnahmenpläne erleichtern sollten. Und schliesslich wurde nicht nur jenen Kantonsregierungen, die einen Antrag gestellt hatten, sondern allen Kantonsregierungen mitgeteilt, welche Entscheide der Bundesrat aufgrund der kantonalen Anträge getroffen hatte. Über diese Koordinationsschritte hinausgehend fand, so merkt der Bundcsrat an, keine interkantonale Koordination statt, da keiner der Kantone diese beantragt habe.

Bewertung der Bundesratsaufsicht durch die Geschäftsprüfungskommission Die Kommission ist der Auffassung, dass die von EDI und Bundesrat zur Mahnung der säumigen Kantone eingesetzten Mittel nicht ausreichten, um einen tatsächlichen und umfassenden Vollzug der Luftreinhaltepolitik zu gewährleisten. Die Kommission ist sich zwar der Tatsache bewusst, dass die Umsetzung jedes Gesetzes und jeder Verordnung mit einem gewissen Lernprozess verbunden ist, was natürlich ganz besonders für einen derart neuen Bereich wie der Lufthygiene gilt.

Doch bedauert sie, dass der Bundesrat den säumigen Kantonen gegenüber nicht mit mehr Festigkeit aufgetreten ist. Obwohl der Bundesrat ziemlich rasch feststellen konnte, dass viele der Kantone die Bestimmungen der LRV nicht erfüllt hatten, wandte er ausschliesslich «Überzeugungsmassnahmen» an, ohne überhaupt nach anderen Lösungen zu suchen. Die Kommission meint aber, dass der Bundesrat, wenn er schon keine Zwangsmassnahmen anwenden wollte, zumindest hätte andere Mittel wie Vollzugshilfen (technische und wissenschaftliche Unterstützung, Rahmengesetzgebung usw.) oder Anreizrnittel (zum Beispiel Finanztransfcrs, Förderprogramme usw.) einsetzen können, um die Vollzugstätigkeit der Kantone anzuregen.

So gesehen wirkte die nachsichtige Haltung des Bundesrates hinsichtlich der offensichtlichen Rechtsverletzungen einem kohärenten Vollzug der Luftreinhaltepolitik entgegen und erfolgte auf Kosten der Rechtssicherheit. Denn über den Umweltschutz hinaus stellt sich die Frage, ob ein solches Vorgehen den Anforderungen eines demokratischen Rechtsstaates genügte.

847

Die Kommission meint, dass unter diesen Umständen die vom WWF-Schweiz vorgebrachten Beschwerdepunkte zulasten der Kantone und des Bundesrates teilweise gerechtfertigt sind. Dadurch, dass die Kantone ihren gesetzlichen Verpflichtungen erst mit Verspätung nachkamen, verletzten sie eindeutig Bundesrecht. Die Kommission ist deshalb der Ansicht, dass der Bundesrat sowohl die inhaltlichen als auch die formellen Beanstandungen der Aufsichtsbeschwerde des WWF-Schweiz hätte eingehender behandeln sollen. Die Haltung des Bundesrates kann aber insofern nicht als materielle Rechtsverweigerung betrachtet werden, als die Beschwerde an die Aufsichtsbehörde kein formelles Rechtsmittel darstellt.

Bewertung der Koordinaiionstätigkeit des Bundesrates durch die Geschäftsprüfungskommission Der Bericht sprach schon weiter oben von einem Defizit an vertikaler Kohärenz beim Vollzug der Luftreinhaltepolitik (vgl. unter Ziff. 72). Dieses Defizit ist im wesentlichen einer ungenügenden Koordination zwischen Bund und Kantonen zuzuschreiben. Die Kommission ist der Auffassung, dass der Bundesrat nicht alle der im Bereich der Luflhygiene zur Verfügung stehenden Koordinationsmittel eingesetzt hat, Die Lufthygiene ist, wie der Umweltschutz überhaupt, ein dynamischer Regelungsprozess '>. Sie darf somit keiner einmaligen Konzeption unterliegen, sondern ihre Zielsetzungen und die zur Zielerreichung eingesetzten Mittel müssen immer wieder neu und unter Berücksichtigung des jeweiligen Realisierungsgrades definiert werden.

Die Koordination sollte gleichsam in einer interaktiven Form erfolgen. Daher kann die Geschäftsprüfungskommission nur nochmals bedauernd feststellen, dass der Bundesrat eine interkantonale Koordination zur Erstellung der Massnahmenpläne hätte veranlassen sollen, und dies obwohl keiner der Kantone eine solche beantragt hatte.

Angesichts der gegenseitigen Abhängigkeit von Bund und Kantonen bei der Umsetzung der LRV-Bestimmungen ist die Kommission davon überzeugt, dass eine genau abgestimmte Koordination der Massnahmen von Bund und Kantonen unbedingt zu empfehlen ist. Diese könnte darin bestehen, die globalen Massnahmen, die auf dem gesamten Bundesgebiet anzuwenden sind und deren Ausführung in den Kompetenzbereich des Bundes fällt, mit den spezifisch kantonalen Massnahmen zu konzertieren. Die Massnahmenpläne der Kantone könnten in diesem Sinne als Ausgangsbasis zur Vereinbarung gemeinsamer Richtlinien und zur Koordination des Vorgehens von Bundesrat und Kantonen dienen,

732

Horizontale Koordination des Vorgehens des Bundesrates und der Verwaltung

Neben den Massnahmen, die die Kantone selbst bestimmen können, sieht die LRV vor, dass die Kantone dem Bundesrat Anträge für Massnahmen unterbreiten können, deren Ausführung in den Kompetenzbereich des Bundes fällt (zum Beispiel Verbesserung des öffentlichen Verkehrs, Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeitsbegrenzungen auf bestimmten Nationalstrassenstrecken, Verschärfung der Abgasnormen für Motorfahrzeuge usw.).

11

Für weitere Einzelheiten vgl. Anhang 3,

848

Das erste Antragspaket für das Ergreifen solcher Massnahmen wurde von acht Kantonen und drei Halbkantonen eingereicht. Das BUWAL leitete diese Anträge im September 1990 den betroffenen Departementen (EDI, EJPD, EMD, EFD, EVD und EVED) zur Vcrnehmlassung zu. Vom Bundesrat wurden sie am 27. Januar 1992, rund anderthalb Jahre nach der Einleitung der Vernehmlassung, behandelt.

Das zweite von sieben Kantonen eingereichte Antragspaket wurde am 2. Juli 1992 von dem Generalsekretär des EDI an die verschiedenen Departemente weitergeleitct und vom Bundesrat in seiner Sitzung vom 21. April 1993 behandelt. Im letzteren Fall ging es einerseits darum, frühere Entscheide zu bestätigen oder abzuändern, und andererseits zu neuen Vorschlägen Stellung zu nehmen.

Nach Ansicht des Bundesrates haben die Aufteilung der Verantwortlichkeiten zwischen den verschiedenen Departementen und Ämtern (Umwelt, Transport, Energie, Industrie, Verkehr, Raumplanung usw.) sowie die zahlreichen Meinungsverschiedenheiten zu beachtlichen Verspätungen auf Bundesebene geführt !) . Hinzu kam, dass die Anträge der Kantone nicht alle gleichzeitig eingereicht wurden und somit die Vernehmlassung in zwei Phasen erfolgen musste.

Die Beurteilung des Bundcsrates stimmt mit den Beurteilungen der Verantwortlichen der Bundesämter und der Kantonsvertreter überein. Diese äusserten den Eindruck, dass durch die bereichsspezifische Aufgabenauffassung der Bundesämter die Postulate der Luftrcinhaltepolitik oft in den Hintergrund geraten. Mangels einer in bezug auf andere öffentliche Politikbereiche klar festgesetzten Prioritätenregelung für den Bereich der Luftreinhaltepolitik stellen die Amter ihre bereichsspezifischen Prioritäten (Verkehrsanlagen, Energieversorgung, Raumplanung usw.) vor die Anforderungen der Lufthygiene, um ihren Standpunkt geltend zu machen. Daraus ergeben sich unweigerlich Interessenkonflikte, die die Kohärenz des Handelns beeinträchtigen. Dies gilt nach Aussage der befragten Kantonsvertreter vor allem hinsichtlich der Problematik der Herabsetzung der allgemeinen Höchstgeschwindigkeit auf Nationalstrassen oder der Finanzierung von Umweltschutzmassnahmen aus den Treibstoffzöllen. In diesem Zusammenhang wurde die Rolle des BUWAL von den kantonalen Umweltschutzämtcrn im allgemeinen gelobt, während den übrigen beteiligten Ämtern, insbesondere dem Bundesamt für Polizeiwesen (BAP) und dem Bundesamtes für Strassenbau (ASB), Verzögerungstaktik vorgeworfen wurde.

Der Bundesrat ist der Ansicht, dass die Ämter zu einer übereinstimmenden Lösung der Interessenkonflikte gelangen könnten, wenn sie verstärkt auf die vorn Bundesgesctz vom 19. September 1978 über die Organisation und die Geschäftsführung des Bundesrates und der Bundesverwaltung (Verwaltungsorganisationsgesetz [VwOG]) 2 ' vorgesehenen Koordinationsinstrumente wie gegenseitige Information, Ämtcrkonsultation oder Schaffung von Arbeitsgruppen zurückgreifen würden. Der Bundesrat seinerseits verfügt über die Koordinationsinstrumente des Mitberichtverfahrens und der Generalsekretärenkonferenz. Nichtsdestoweniger ist dem Bundcsrat bewusst, dass die Koordination und Kooperation zwischen den für den Umweltschutz und den für die Verkehrspolitik zuständigen Ämtern teilweise ungenügend ist.

Die Ämter selbst sehen sich durchaus in der Lage, technische Streitpunkte untereinander ohne grosse Schwierigkeiten zu bereinigen. Was jedoch die politischen Zielkonflikte anbelangt, so sind sie der Meinung, dass es nicht ihre Aufgabe sei, diese " Brief des Bundesrates vom 24. März 1993 an die Geschäftsprüfungskommission des Nationalratcs.

SR 172.010

21

849

zu lösen. Die im Bereich der Urnweltpolitik sehr oft vorkommenden politischen Zielkonflikte müssen, so die Vertreter der Bundesverwaltung, vom Bundesrat selbst in Grundsatzentscheidungen bereinigt werden. Mangels eindeutiger politischer Prioritätensetzung bleibt jedoch die Kohärenz der Staatstätigkeit unbestimmt.

Angesichts dieser Situation sei es verständlich, so führen die Vertreter der kantonalen Verwaltungen an, dass die Kantone sich der auf Bundesebene bestehenden Meinungsverschiedenheiten bedienen, um ihrerseits ihren Verpflichtungen hinsichtlich der Erstellung der Massnahmenpläne nicht nachzukommen und dem Bund dafür den «Schwarzen Peter» zuzuspielen («Wait-and-see-Haitung»).

Bewertung durch die Geschäßsprüfungskommission Die Geschäftsprüfungskommission kommt zu dem Schluss, dass die Kohärenz der Luftreinhaltepolitik auf Bundesebene weder vorn Bundesrat noch von der Bundesverwaltung hinreichend gewährleistet wird. Das Hauptproblem liegt dabei im widersprüchlichen Verhalten einiger Departemente und Amter. Das BUWAL als Fachstelle des Bundes für die Umsetzung der Luftreinhaltepolitik hat weder die Kompetenz noch die Verantwortung, die gesamte Verwaltungstätigkeit im Umweltbereich zu leiten. Diese ist mehreren Ämtern und Departementen zugeteilt, vor allem dem BAP des EJPD und dem ASB des EVED, die häufig - davon konnte sich die Kommission überzeugen - zuerst ihre eigenen bereichsspezifischen Prioritäten verfolgen. Diese Tatsache wurde im übrigen schon bei der Evaluation des BUWAL als problematisch betrachtet.

Der Geschäftsprüfungskommission fielen in diesem Zusammenhang auch Inkohärenzen beim Vollzug der im Treibstoffzollgesetz vom 22. März 1985 (TZG) ' > vorgeschriebenen Umweltvorschriften auf. Das TZG sieht vor, dass der Bund den Kantonen Beiträge an die Kosten für strassenverkehrsbedingte Umweltschutzmassnahmen gewähren kann (Art. 25). Die Erstellung von Massnahmenplänen wird hier ebenfalls als eine der Umweltschutzmassnahmen genannt. Angesichts der Verspätungen einiger Kantone bei der Erstellung der Massnahmenpläne ist es erstaunlich, dass diese Kantone nicht vermehrt die Möglichkeit der Beitragsleistungen in Anspruch genommen haben.

Die Kommission konnte jedoch festellen, dass die Verfahren zur Gewährung solcher Beiträge oft sehr kompliziert sind. Das TZG umfasst nicht weniger als sechs Ausführungsverordnungen 2), die alle jeweils unterschiedliche Verfahren und Kompetenzen vorschreiben. Im Verlauf der Arbeiten der Kommission stellte sich heraus, dass einige Kantone trotz des Bedarfs an Finanzierungsmitteln Mühe hatten, sich in diesem «Verfahrensdschungel» zurechtzufinden und ihre Beitragsanträge geltend zu machen. Im Jahre 1993 wies der Voranschlag der Eidgenossenschaft sogar 4,5 Millionen Franken aus, die unter anderem zur Finanzierung der kantona-

» SR 725.116.2 > Verordnung vom 8. April 1987 über die Hauptstrassen (SR 725.116.23), Verordnung vom 25. April 1990 über Beiträge an strassenverkehrsbedingte Massnahmen gemäss der Luftrcinhalte-Verordnung (SR 725.116.244), Verordnung vom 9. Februar 1985 über die Verteilung der nicht werkgebundenen Treibstoffzollanteile (SR 725.116.25), Verordnung vom 6. November 1Q91 über die Beiträge an die Aufhebung oder Sicherung von Niveauübergängen und an andere Massnahmen zur Trennung von öffentlichem und privatem Verkehr (Verkehrstrennungsvcrordnung, SR 725.121), Verordnung vom 30. April 1986 über Beiträge an den Bau von Parkplätzen bei Bahnhöfen von Öffentlichen Verkehrsmitteln (Bahnhofparkplatz-Verordnung, SR 725,131), Verordnung vom 29. Juni 1988 über die Förderung des kombinierten Verkehrs und des Transportes begleiteter Motorfahrzeuge (SR 742.149).

2

850

len Massnahmenpläne bestimmt waren. Dieser Betrag wurde laut EVED" paradoxerweise nicht vollständig ausgeschöpft, obwohl sich die Anträge auf mehr als das Fünffache beliefen (23,9 Mio. Fr.). Es scheint, dass die Kantone in diesem Punkt Schwierigkeiten hatten, ihre angemeldeten Kreditbedürfnisse zu realisieren.

Nach Ansicht der Kommission ist es unbedingt erforderlich, dass die vom TZG vorgesehenen Beiträge den Kantonen in einem unproblematischen Verfahren gewährt werden, um einen schnellen Vollzug der LRV gewährleisten zu können. Es muss unbedingt vermieden werden, dass sich die Kantone auf den Mangel an finanziellen Mitteln berufen können, um die LRV-Bestimmungen nicht umzusetzen.

Die Kommission erachtet es daher für unbedingt erforderlich, dass die Verfahren zu Beitragsgewähmng an Umweltschutzmassnahmen vereinfacht und im Rahmen einer engen Zusammenarbeit von ASB, BUWAL und der Eidgenössischen Finanzverwaltung (EFV) behandelt werden. Weiter ist es unerlässlich, dass das Budget künftig die Finanzierungsbeiträgc höher voranschlagt, da die Beitragsanträge ständig zunehmen.

Im Bereich der Strassenverkehrsgesetzgebung konnte die Kommission ebenfalls eine Interessenkollision mit der Luftreinhaltepolitik ausmachen, Art. 108 der Signalisationsverordnung vom S.September 1978 2) (SSV) besagt, dass die zuständige Behörde (Kanton) Abweichungen von den allgemeinen Höchstgeschwindigkeitsbegrenzungen anordnen kann, um unter anderem die übermässigen Umweltbelastungen zu reduzieren. Um eine Herabsetzung der HÖchtsgeschwindigkeit auf Nationalstrassen anordnen zu können, muss der Kanton zuerst die Bewilligung des EJPD einholen.

Die Geschäftsprüfungskommission stellte fest, dass die Durchführung der SSV im Hinblick auf Umweltschutzmassnahmen in gewissen Fällen nur bedingt erfolgt. Es zeigte sich nämlich, dass das EJPD Gesuche um Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit auf Nationalstrassenstrecken oft mit der Begründung ablehnt, dass diese aus Sicherheitsgründen nicht gerechtfertigt sei. Artikel 108 Absatz 2 der SSV besagt jedoch: «Die allgemeinen Höchstgeschwindigkeiten können herabgesetzt werden, wenn: (...) d. eine übermässigc, durch andere Massnahmen nicht vermeidbare Umweltbelastung (Lärm, Schadstoffe) erheblich vermindert werden kann.» Das EJPD scheint diesbezüglich die Verkchrsinteressen in den Vordergrund zu stellen und die Umweltinteressen als zweitrangig zu betrachten, ein Vorgehen, das vollkommen im Widerspruch zur Luftreinhaltepolitik steht.

Die Geschäftsprüfungskommission bedauert diese Kompetenz- und Verantwortlichkeitsaufsplitterung im Bereich der Umweltpolitik. Sie ist sich zwar der Tatsache bewusst, dass angesichts der vielfältigen Aufgaben, die der Staat bewältigen muss, eine bercichsspezifische Kompetenzaufteilung und eine Dezentralisierung der Verantwortlichkeiten unerlässlich sind. Doch alle Verwaltungshandlungen sollten sich in eine politische Prioritätenordnung einfügen. Dies bedeutet, bezogen auf das behandelte Problemfeld, dass die Verwaltungstätigkeiten im Bereich der Luftreinhaltepolitik mit denjenigen in anderen Politikbercichcn abgestimmt und in einer politischen Prioritätenordnung festgelegt werden müssen. Die Festlegung einer solchen Prioritätenordnung kann nur durch ein politisches Organ, d. h. durch den Bun-

" Schreiben des Vorstehers des eidgenössischen Verkehrs- und Energiewirtschattsdepartementes (EVED) vom 2I.Dezember 1993 an die Geschäflspriifungskommission des Nationalrates, S. 3.

21 SR 741.21

851

desrat, erfolgen. Solange diese Prioritätensetzung nicht vorgenommen wird, tendieren die Verwaltungshandlungen auf Bundesebene zur Inkohärenz, die sich dann auch auf kantonaler Ebene widerspiegelt.

Der Rückgriff auf interdépartementale Verfahrens- und Koordinationsinstrumente (Ämterkonsultation, Mitberichtsverfahren, Gcneralsekretärenkonferenz) ist in diesem Zusammenhang nur wenig hilfreich. Anstatt ein Zusammenwirken bei der inhaltlichen Definition der Tätigkeiten zu gewährleisten, erlauben diese Instrumente vielmehr jedem Departement und jedem Amt eher auf seinem eigenen Standpunkt zu verharren (negative Koordination) als diesen auf gemeinsame Zielsetzungen hin auszurichten (positive Koordination). Daher ist die Kommission der Auffassung, dass Ämterkonsultation und Mitberichtsverfahren keine eigentlichen Mittel zur politischen Koordination sind, sondern vielmehr im Sinne von administrativen Kontrollinstrumenten fungieren, die garantieren, dass alle betroffenen Departemente und Ämter konsultiert werden (Begrüssungsdernokratie).

Mehrere Gesprächspartner der Kommission signalisierten auch, dass das Mitberichtsverfahren immer häufiger durch die sogenannten Aussprachepapiere umgangen wird". Ursprünglich dienten diese Papiere dazu, dem Bundesrat vor der Weiterbehandlung eines Geschäftes gewisse Überlegungen darzubringen und seine Meinung zu diesen einzuholen. Die Erfahrung zeigt allerdings, dass in diesen Dokumenten häufig politische Entscheidungen formuliert werden, die vornehmlich nach einer Vernehmlassung auf Stufe der Departemente ohne Fachberatung der Ämter getroffen worden sind. Nach Ansicht der Kommission treten hier die Grenzen des Mitberichtsverfahrens im politischen Entscheidungsprozess zum Vorschein.

Die Kommission erachtet es daher für unbedingt notwendig, im Bereich der Luftreinhaltepolitik die politische Dimension von der administrativen zu unterscheiden.

Die gegenwärtig zur Koordination der Luftreinhaltepolitik sowie der gesamten Umweltpolitik eingesetzten Mittel sollten unbedingt eine politischere Form annehmen. Die Kommission empfiehlt daher, die Schaffung eines Bundesratsausschusses für Umweltfragen zu prüfen.

74

Schlussfolgerungen

Die Geschäftsprüfungskommission kommt zu dem Schluss, dass das Kohärenzdefizit, das im Bereich der Luftreinhaltepolitik festgestellt wurde, symptomatisch ist für die ständig zunehmende Komplexität der bereichsübergrcifenden Aufgaben, denen der Bundesrat nachkommen muss. Nach Auffassung der Kommission können solche Aufgaben nur dann bewältigt werden, wenn sie unter dem Gesichtspunkt ihrer Gesamtkohärenz betrachtet und ständig in bezug auf klare politische Zielsetzungen ausgerichtet werden. Die Formulierung dieser Zielsetzungen fällt dem Bundesrat zu, denn gleichzeitig müssen diese auch eine Steuerung der Verwaltungstätigkeiten erlauben.

'' Laut einer neueren Untersuchung der Vewaltungskontrollstelle des Bundesrates (VKB) werden jährlich ca. neunzig Sachfragen mittels Aussprachepapieren behandelt (vgl. Stufengerechlc Zuordnung von Aufgaben und Entscheidungsbefugnissen, Bericht der VKB an den Bundesrat vom 23, November 1993, S. 1).

852

Aus politischen Legitimitätsgründen kann diese Aufgabe weder von der Generalsekretärenkonferenz noch von den Bundesämtern übernommen werden, Das Mitberichtsverfahren als Instrument zur Beseitigung von Meinungsverschiedenheiten stellt in diesem Sinne auch nicht das geeignete Mittel dar, um die Kohärenz der Staatstätigkeiten zu gewährleisten, da oft nur die bereichsspezifischen und administrativen Standpunkte der Departemente zum Vorschein kommen. Die Tatsache, dass der Bundesrat erst nach Abschluss des Verfahrens, d, h. nachdem die Meinungsverschiedenheiten grösstenteils bereinigt wurden, Entscheide trifft, spricht um so mehr für die Unzulänglichkeit des Einsatzes dieses Instruments zur Gewährleistung einer kohärenten Staatstätigkeit. Die Geschäftsprüfungskommission sieht in dieser «vorgezogenen Differenzenbereinigung» eine gewisse Gefahr für die politische Entscheidungsfreiheit des Bundesrates.

Die Geschäftsprüfungskommission betrachtet daher mit Interesse die vom Bundesrat in seiner Botschaft vom 20. Oktober 1993 " zum Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz (RVOG) gemachten Vorschläge zur Stärkung der Regierungsfunktion und des Bundesratskollegiums. Sie bedauert jedoch, dass die interdépartementale Koordination im wesentlichen einer hauptsächlich administrativen Institution, der Generalsekretärenkonferenz2). vorbehalten werden soll. Nach Meinung der Kommission hätte angesichts des politischen Gehalts der meisten departementsübergreifenden Geschäfte die Aufgabe der Koordination und der Kohärenzherstellung vielmehr einem politischen als einem administrativen Organ übertragen werden müssen. Der Vorschlag zur Einrichtung einer Koordinationskonferenz der betroffenen Staatssekretäre unter der Leitung der Bundeskanzlei entspricht insofern eher den Vorstellungen der Kommission von einer politischen Koordination. Die Generalsekretärenkonferenz sollte hingegen mit der Koordination und der Kontrolle der Aufgabenerfüllung durch die Departemente und Bundesämter betraut werden. Der Bundeskanzler würde hierbei eine Vermittlerposition zwischen Bundesrat, Staatssekretärenkonferenz und Generalsekretärenkonferenz einnehmen.

Über diese Betrachtungen hinaus bedauert die Geschäftsprüfungskommission weiter, dass der Bundesrat anderen Koordinationsverfahren als demjenigen des Mitberichtes keine grössere Beachtung schenkt. Nach Ansicht der Kommission könnten auch andere Organisationsformen der Koordination in Betracht gezogen werden.

Der häufigere Einsatz von Bundesratsausschüsscn (ständige oder ad hoc) oder die Einrichtung von Projektorganisationen (project management) unter der Leitung eines Mitglieds des Bundesrates oder eines Staatssekretärs kämen insbesondere in Frage. Solche Organisationsformcn würden es einerseits in vielen Fällen ermöglichen, auf das langsame Verfahren der Mitbcrichte der Departemente verzichten zu können, und andererseits könnte damit die politische Entscheidungsfindung des Bundesrates bereichert werden. Diese Organisationsformen werden zwar in der Botschaft des Bundesrates genannt (Art. 22, 56 und 60 des Gesetzesentwurfes), doch wird nicht deutlich, welcher dieser Formen der Bundesrat in Zukunft den Vorzug geben wird.

" BEI 1993 III S. 997 ff.

2)

Vgl. Erläuterung zu Artikel 57.

32 Bundesblatt 146. Jahrgang. Bd. V

853

8

Empfehlungen

Auf der Grundlage seiner Feststellungen und Bewertungen formuliert die Geschäftsprüfungskommission folgende Empfehlungen:

81

Allgemeines

Empfehlung l Kohärenzherstellung und politische Koordination der Bundesratstätigkeit a. Die Geschäftsprüfungskommission bittet den Bundesrat, in seiner Geschäftsführung politische Prioritäten zu setzen, damit die Tätigkeiten der Bundesverwaltung kohärenter werden.

b. Die Geschäftsprüfungskommission fordert den Bundesrat auf, im Rahmen der «Regierungsreform 1993» den politischen Koordinationsmechanismen und Verfahren zur Kohärenzherstellung besondere Beachtung zu schenken.

82

Das Beispiel des Vollzugs der Luftreinhaltepolitik

Empfehlung 2 Bundesratsausschuss fiir Umweltfragen Die Geschäftsprüfungskommission fordert den Bundesrat auf, einen Bundesratsausschuss für Umweltfragen einzurichten, der nach den Prinzipien der Projektorganisation fallweise problembezogen zusammengesetzt werden kann. Dieser sollte einerseits Lösungswege zur Bereinigung der Interessenkonflikte ausarbeiten, die im Zusammenhang mit der Umsetzung der Umweltschutzpolitik im allgemeinen und der Luftreinhaltepolitik im besonderen bestehen. Andererseits sollte dieser Ausschuss versuchen, eine Lösung für das in diesen beiden Politikbereichen bestehende Kohärenzdefizit zu finden.

Empfehlung 3 Koordination zwischen Bund und Kantonen, Kooperation zwischen den Kantonen a. Der Bundesrat wird gebeten, schnellstmöglich die Vollzugsbestimmungen der LRV gemäss Artikel 38 des Umweltschutzgesetzes (USO) mit den Kantonen zu koordinieren.

b.

Die Geschäftsprüfungskommission bittet den Bundesrat, die Kantonsregierungen eindringlich anzuhalten, im Bereich der Luftreinhaltepolitik die interkantonale Kooperation durch Zusammenlegung ihrer Mittel und Kenntnisse zu verstärken.

Empfehlung 4 Vollzug der LRV a. Der Bundesrat wird gebeten, so schnell wie möglich alle Vollzugshilfen (technische und wissenschaftliehe Unterstützung, Rahmengesetzgebung usw.)

bereitzustellen, um die rasche Umsetzung der Bestimmungen der Luftreinhalte-Verordnung (LRV) bezüglich der Massnahmenpläne zu ermöglichen.

854

b.

Der Bundesrat wird aufgefordert, so schnell wie möglich alle Vorschrift«- und Anreizmassnahmen umzusetzen, deren Durchführung im Rahmen der Lüftrcinhaltepolitik in seinen Kompetenzbereich fällt, um so die Zielsetzungen des USG und der LRV verwirklichen zu können.

Empfehlung 5 Vereinfachung und Vereinheitlichung der Verfahren a. Der Bundesrat wird ersucht, die Ausführungsverordnungen mm Treibstoffzollgesetz (TZG) insbesondere in bezug auf die Verfahren zur Bewilligung von Beiträgen an Umweltschutzmassnahmen zu vereinfachen und zu vereinheitlichen. Weiter bittet die Geschäftsprüfungskommission den Bundesrat, die Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 '> (Ausführungsverordnung zum Umweltschutzgesetz) und die Verordnung vom 24. April 1990 über Beiträge an strassenverkehrsbedingte Massnahmen gemäss Luftreinhalte-Verordnung (Ausführungsverordnung des TZG) hinsichtlich der Verfahrens- und Instanzenwege zu vereinfachen und zu vereinheitlichen.

b. Die Geschäftsprüfungskommission fordert das Eidgenössische Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement (EVED) auf, die Verfahren zur Bewilligung von Beiträgen an Umweltschutzmassnahmen zu vereinfachen und diese Verfahren in enger Zusammenarbeit mit dem Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) sowie der Eidgenössischen Finanzverwaltung (EFV) durchzuführen.

Empfehlung 6 Kriterien und Kompetenzen a. Die Geschäftsprüfungskommission ersucht das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (EJPD), bei der Prüfung der Gesuche der Kantone um die Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeitsbeschränkungen auf gewissen Nationalstrassenstrecken den Kriterien der Verkehrssicherheit und des Umweltschutzes gemäss der SSV gleichwertig Rechnung zu tragen.

b. Der Bundcsrat wird gebeten, erneut die Möglichkeit einer Übertragung der gegenwärtig vorn Bundesamt für Polizeiwesen (BAP) ausgeführten Umweltschutzaufgaben im Verkehrsbereich auf eine Sektion der Abteilung Luftreinhaltung des BUWAL zu prüfen.

9

Weiteres Vorgehen

» SR 814.41

855

Im Namen der Horizontalen Sektion 4: Die Präsidentin: Ursula Mauch, Nationalrätin Der Stellvertretende Sekretär der Geschäftsprüfungskommissionen; Philippe Schwab Im Namen der Geschäftsprüfungskommission: Der Präsident: Heinz Schwab, Nationalrat

856

Abkürzungen Abs.

Art.

ASB BAP BB1 BEW BFO BK BRP BUWAL BV Cercl'Air CO2 EDA EDI EFD EFV EJPD EMD EPA EVD EVED HC LRK LRV LSV NOS RVOG SOi SR SSV StoV TZG USG VKB VOC VwOG

Absatz Artikel Bundesamt für Strassenbau Bundesamt für Polizeiwesen Bundesblatt Bundesamt für Energiewirtschaft Bundesamt für Organisation Bundeskanzlei Bundesamt für Raumplanung Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft SR 101 Schweizerische Gesellschaft der Lufthygieniker Kohlendioxid Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten Eidgenössisches Departement des Innern Eidgenössisches Finanzdepartement Eidgenössische Finanzverwaltung Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement Eidgenössisches Militärdepartement Eidgenössisches Personalarnt Eidgenössisches Volkswirtschaftsdepartement Eidgenössisches Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement Kohlenwasserstoff Bericht Luftreinhalte-Konzept vom 10. September 1986, BB1 1986 III S. 269 ff.

Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985, SR 814.318.142.1 Lärmschutz-Verordnung vom 15, Dezember 1986, SR 814.41 Stickstoffoxid Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz (Entwurf des Bundesrates vom 20. Okt. 1993, BEI 1993 III S. 997 ff.)

Schwefeldioxid Systematische Rechtssammlung Signalisationsverordnung vom 5. September 1979, SR 741.21 Verordnung vom 9. Juni 1986 über umweltgefährdende Stoffe (Stoffverordnung), SR 814.013 Treibstoffzollgesetz vom 22. März 1985, SR 725.116.2 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz, SR 841.01 Verwaltungskontrollstelle des Bundesrates Volatile Organic Compounds (flüchtige organische Verbindungen) Bundesgesetz über die Organisation und die Geschäftsführung des Bundesrates und der Bundesverwaltung, SR 172.010

WWF

World Wildlife Fund

Ziff.

Ziffer

857

Anhang l

Auszüge aus einigen neueren Berichten der Geschäftsprüfungskommissionen, in denen ein Kohärenzdefizit der Regierungs- und Verwaltungstätigkeiten festgestellt wird Horizontale Kohärenzdefizite a.

Statistiken des Bundes

(Bericht der Geschäftsprüfungskommissionen an die eidgenössischen Räte über die Inspektionen und Aufsichtseingaben im Jahre 1985, BB1 1986 II S. 406 ff.)

«Die Inspektion hat gezeigt, dass hinter den konkreten Problemen meist ein Konflikt zwischen unterschiedlichen Auffassungen von Sinn und Zweck einer Statistik steht. Dies gilt insbesondere für das Koordinationsproblem zwischen dem BFS (Bundesamt für Statistik) und dem BIGA (Bundesamt für Industrie, Gewerbe und Arbeit). (...) Aus der Sicht des BFS ist Statistik eine selbständige Hauptaufgabe des modernen Staates im Rahmen der von ihm zu betreibenden Information. Statistik ist damit ein Teil des Informationssystems des Bundes und bildet eine Dienstleistung für die gesamte Öffentlichkeit. (...) Das BIGA betrachtet die Statistik eher als Komplementärfunktion zur einzelnen Fachaufgabe (,..).» (Ziff. 423) Die Geschäftsprüfungskommission ruft die Führungsverantwortung des Bundesrates an (Ziff. 431) und stellt fest (Ziff. 432): «Jeder Umschreibung der Probleme und Lösungsansätze muss die Feststellung zugrunde gelegt werden, dass die Amtsphilosophie oder Amtspolitik zum Teil den Inhalt der Statistik bestimmt.» Die Kommission weist auf folgende Spannungsfelder hin: Politik - Wissen, Amtsinteresse Gesamtinteresse, Aufwand - Qualität und Koordination - Konzentration. «Diese Spannungsfelder entsprechen durchaus dem Mehrzweckcharakter der Statistik.

Wenn sie zwischen zwei Bundesämtern zu einem schier unlösbaren Konflikt geführt haben, so handelt es sich dabei (wie auch anderswo schon festgestellt) um einen Konflikt unter Personen in der Verwaltung, die sich mit einer bestimmten Problemsicht, die ihrer amtlichen Funktion entspricht, identifizieren. Verschärft wird der Konflikt durch Führungsmängel. (...) Die nach dem heute geltenden System der dezentralen Organisation erforderliche Koordination stellt hohe Anforderengen an die Gesprächsbereitschaft und an das gegenseitige Vertrauen unter den Bundesämtern. Dieses Zusammenwirken wird dadurch erschwert, dass jedes Bundesamt überzeugt ist, dass es seine Statistiken am besten mache. Zur Koordination ist man meist bereit, jedoch soll sie durch das eigene Amt erfolgen. Daher kommt es, dass die nötige Mitsprache oft nicht oder nur zu spät gewährleistet wird und so elementare Grundsätze der Koordination verletzt werden». (Ziff. 432) b.

Regionalpolitische Auswirkungen des Beschaffungsprogramms 1983 (Bericht der Geschäftsprüfungskommissionen an die eidgenössischen Räte über die Inspektionen und die Aufsichtseingaben im Jahre 1987, BB1 1988 II S.665ff.)

«Staatliche Ein.ze-lmasxnahmf.ri /nr Förderung der Wirtschaft müssen sich in eine globale Strategie einordnen lassen. Jede wirtschaftspolitische Massnahme steht im dreifachen Bezugsfeld von Strukturpolitik, Konjunkturpolitik und Regionalpolitik.

Wichtig ist, dass auf allen diesen drei Ebenen eine langfristige Politik betrieben

858

wird, in welche sich allfällige Einzelmassnahmen einordnen lassen. Die Spannung auseinanderstrebcndcr Zielrichtungen der drei Arten von Förderungsmassnahmen wird sich dabei freilich nicht grundsätzlich beheben lassen, Konjunkturpolitik erfordert auch dann, wenn sie einer langfristigen Strategie folgt, kurzfristige Massnahmen mit gesamtwirtschaftlichem Ziel. Regionalpolitik erfordert hingegen eine dauerhafte Förderung regionaler Wirtschaftsräume. Staatspolitische Rücksichten auf die Regionen mögen die Effizienz von Mitteln gesamtwirtschaftlicher Konjunkturförderung zwar schmälern, doch liegt eine regional einigermassen ausgeglichene Wirtschaftskraft der Schweiz langfristig auch im gesamtwirtschaftlichen Interesse.

Deshalb sollten konjunkturpolitische Massnahmen nach Möglichkeit auch regionalpolitisch nützlich sein.» (Ziff. 531) «Wirtschaftsförderungsmassnahmen von der Art des Beschaffungsprogramms 1983 sollten nur als Teil einer umfassenden konjunktur-, Struktur- und regionalpolitischen Strategie getroffen werden.» (Ziff. 541) c.

Inspektion im Bundesamt für Konjunkturfragen zum Thema Technologiepolitik (Bericht der Gcschäftsprüfungskommissionen an die eidgenössischen Räte über die Inspektionen und die Aufsichtseingaben im Jahre 1990, BB1 7997 II S. 824 ff.)

«Die Durchführung der technologiepolitischen Massnahmen teilen sich mehrere Organe. Dieses pluralistische System hat den Vorteil, dass jeder Verwaltungsbereich für jene Aspekte verantwortlich ist, die in seinen Kompetenzbereich fallen.

Nachteile andererseits sind eine Verzettelung der Kräfte, Doppelspurigkeiten, Konkurrenz zwischen den verschiedenen Ämtern und Institutionen, ungenügende Koordination, konkurrierende Konzeptionen, ungenügender Informationsaustausch, komplizierte Verwaltungswege für die Benutzer, Verzettelung der finanziellen Mittel (<Giesskannenprinzip> versus <Konzentration>) sowie eine fragmentarische Berücksichtigung der Wirtschaft (vor allem was die kleinen und mittleren Unternehmen betrifft).» (Ziff. 221.6) «Die vom Bund ergriffenen Massnahmen zur Förderung der technologischen Entwicklung sind nicht in eine ganzheitliche Strategie eingebettet.» (Ziff. 231) «Das Fehlen einer Gesamtkonzeption führt zu einer unzusammenhängenden Durchführung der Massnahmen, die geeignet wären, dem Wirtschaftssektor im technologischen Fortschritt eine Hilfe zu bieten. Diese Aufsplitterung gestattet zwar jedem Amt, die in seinen Verantwortlichkeitsbereich fallenden Kompetenzen und Kenntnisse anzuwenden, verhindert aber eine globale Sicht über das, was in der Technologiepolitik geleistet wird und erlaubt es nicht, klar definierte Verantwortlichkeiten und Zuständigkeiten festzulegen. Es besteht die Gefahr, dass die Ämter aufgrund ihres beschränkten Kompetenzbereiches eine Nischenstrategie betreiben.

Eine solche Strategie behindert den Wissensaustausch und lässt ein Konkurrenzdenken unter den Dienststellen aufkommen.» (Ziff. 233) «Der Bundesrat wird eingeladen, eine Konzeption im Bereich der Technologiepolitik vorzulegen, aus der seine Entscheidung über die aufgezeigten Lösungsmöglichkeiten klar ersichtlich ist, insbesondere: - seine Beurteilung der Entwicklung der schweizerischen Wirtschaft, - seine Auffassung über die Rolle des Bundes bei der wirtschaftlichen Entwicklung und im Bereich des technologischen Wandels.

Diese Konzeption muss die Ziele, Mittel und die Kompetenzordnung (Führungsstruktur) im Bereich der Technologiepolitik klarlegen.» (Ziff. 261)

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d.

Die Planung!- und Koordinationsfunktion im Bereich der Aussenpolitik (Bericht der Geschäftsprüfungskommissionen an die eidgenössischen Räte über die Inspektionen und die Aufsichtseingaben im Jahre 1992, BB1 1993 II S. 310 ff.)

Die Geschäftsprüfungskommission stellt fest, dass «in der Führung der Aussenpolitik keine Konzeption vorhanden ist, die (der heutigen) Situation Rechnung trägt, und dass infolgedessen die Komponente <Aussenpolitik> an die verschiedenen Fachdienste delegiert wird.

Diese Aufgabenaußplitterung führt zur Ausbildung von sektoriellem Teilwissen auf dem Gebiet der Aussenpolitik, was folgende Mängel nach sich zieht: - Kohärenzverlust der schweizerischen Position in den verschiedenen internationalen Gremien; - Führungsmangel in der globalen schweizerischen Aussenpolitik; - Doppelspurigkeiten in der Arbeit (vgl. die Schaffung von Diensten für internationale Angelegenheiten in verschiedenen anderen Departementen und die Schaffung von Spezialistenstellen im EDA zur Bearbeitung von Sachfragen)» (Ziff. 313). In der Folge lädt die Geschäftsprüfungskommission den Bundesrat ein, sein Konzept für die Führung der Aussenpolitik vorzulegen: «Dieses Konzept soll klar angeben: - welche Zuständigkeiten das EDA in der Führung und Koordination in der Aussenpolitik hat, um deren Kohärenz zu gewährleisten; - nach welchen Grundsätzen die Federführung zugewiesen wird und - nach welchen Grundsätzen das Primat der Sachkompetenz berücksichtigt wird.» (Ziff. 411) e,

Kohärenzprobleme haben in einem Fall die Geschäftsprüfungskommission sogar dazu veranlasst, einen Denkanstoss für die Struktur der Bundesverwaltung zu geben

Einfuhrung der Informatik in der Bundesverwaltung (Bericht der Geschäftsprüfungskommissionen an die eidgenössischen Räte über die Inspektionen und Aufsichtseingaben im Jahre 1987, BB1 1988 II S. 665 ff.).

«Die Planung im Informatikbereich leidet darunter, dass es keine allseits anerkannte einheitliche Interpretation des gesetzlichen Auftrages des BFO (Bundesamtes für Organisation) gibt und ein kohärentes Aufgabenkonzept in diesem Bereich noch aussteht. (...) Die Geschäftsprüfungskommission hat den Eindruck, dass die Schwächen im gezeichneten Bild weitgehend daherrühren, dass im Informatikbereich eine zentrale Führung fehlt. Das zuständige Koordinationsamt hat zwar formell Entscheidungskompetenzen, stösst sich jedoch am Departementalsystem, d. h.

an der Aufgabenverantwortung der Linieninstanzen. (...) Die Fachstelle im Informatikbereich sollte ein Instrument der Verwaltungsführung in der Hand des Bundesrates als Kollegium darstellen. Ihre zentrale Aufgabe liesse sich optimal nur im Rahmen eines Präsidialdepartementes erfüllen. Ein solches schiene generell geeignet, das festgestellte Führungsmanko zu beheben. Die Fachstelle wäre don funktionsgerecht eingestuft und könnte auf die Unterstützung des Bundespräsidenten zählen, der für die Dauer seines Amtes von der Belastung eines Fachdepartementes befreit wäre. Eine solche, Lösung würde freilich eine weitgehende Änderung im heutigen Regierungssystem bedingen.» (Ziff. 122)

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Vertikale Kohärenzdefizite a.

Inspektion der Lebensmlttelkontrolle (Bericht der Geschäftsprüfungskommissionen an die eidgenössischen Räte über die Inspektionen und Aufsichtseingaben im Jahre 1986, BEI 1987 II S. 718 ff.)

«Der schweizerische Vollzugsföderalismus gerät im Bereich der Lebensmittelkontrolle in Konflikt mit den Anforderungen des einheitlichen nationalen Wirtschaftsraums. (...) Der Aufbau der Lebensmittelkontrolle in der Schweiz gewährt dem Bund nicht jene Kompetenzen, die eine zeitgemässe, einheitliche Gewährleistung von Gesundheits- und Täuschungsschutz in der Schweiz erfordern würde. Aufgaben und Kompetenzen entsprechen sich nicht. (...) Dieses Strukturproblem kann nur durch eine Anpassung der Bundeskompetenzen an die heutigen Anforderungen der Lebensmittelkontrolle bereinigt werden.» (Ziff. 233) b,

Volllugsprobleme im Tierschutz (Bericht Über die Inspektion der Geschäftsprüfungskommission des Ständerates an den Bundesrat vom 5. Nov. 1993, 93.082, BEI 1994 I S. 618 ff.)

«Der bundesrätliche Vollzug leidet unter einer zu schwach ausgestalteten Oberaufsicht des Bundes, unter teilweise ungeeigneten Organisationsformen in den Kantonen sowie unter ungenügender Koordination und Kommunikation zwischen und innerhalb der verschiedenen Ebenen des Vollzugs.» (Ziff. 34)

861

Anhang 2 Liste der von der Sektion angehörten Personen Vertreter der Bundesverwaltung F. Couchepin, Bundeskanzler, BK P. Hablützel, Direktor, EPA M. Schnyder, Führungs- und Organisationsberatung, EPA H. Flückiger, Direktor, BRP K. Suter, Direktor, ASB J. Koch, Sektionschef, Sektion Umwelt und Forschung, ASB E, Kiener, Direktor, BEW H.-L. Schmid, Vizedirektor, BEW R. Wyss, Vizedirektor, BAP A. Bühler, Abteilungschef, Abteilung Verkehrszulassung/Umweltschutz, BAP P, Roch, Direktor, BUWAL G. Leuten, Abteilungschef, Abteilung Luftreinhaltung, BUWAL Vertreter der kantonalen Verwaltungen H.-P. Burkhard, Chef des Amtes für technische Anlagen und Lufthygiene, Direktion der Öffentlichen Bauten des Kantons Zürich G. Portmann, Chef des kantonalen Amtes für Umweltschutz des Kantons Nidwaiden A. Lièvre, Chef des kantonalen Gewässerlabors, Amt für Gewässer und Naturschutz der Republik und des Kantons Jura Weitere Personen H. Mathys, Präsident des Cercl'Air

862

Anhang 3

Die Luftreinhaltepolitik l

Die Zielsetzungen und Grundzüge der Luftreinhaltepolitik

Die Zielsetzungen der Luftreinhaltepolitik ergeben sich aus der Bundesverfassung, dem USG, der LRV und dem Luftreinhalte-Konzept des Bundesrates vom 10. September 1986" (LRK).

Artikel 24TMPtics der Bundesverfassung überträgt dem Bund die Gesetzgebung «über den Schutz des Menschen und seiner natürlichen Umwelt gegen schädliche oder lästige Einwirkungen. Er bekämpft insbesondere die Luftverunreinigung (...).» Das USG setzt den Verfassungsartikcl um und schreibt als Grundsatz des staatlichen Handelns im Umweltschutz das Vorsorgeprinzip fest (Art. l Abs. 2 USG).

Das Gesetz präzisiert, dass eine Verunreinigung der Luft, die schädliche oder lästige Auswirkungen haben könnte, vorsorglich und frühzeitig reduziert werden muss. Um die Schadstoffe, die Mensch und Umwelt belasten (Immissionen), zu verringern, sieht das USG vor, hauptsächlich gegen die direkten Vcrursacher der Emissionen (Art. 11 Abs. l USG), d. h. die Anlagen und Fahrzeuge, vorzugehen (Massnahmen bei der Quelle).

Zusammenhang zwischen Emission, Transmission und Immission

(Quelle: OFEFP, l.a pollution de l'air en 1991. Mesures exécutées à l'aide du Réseau national d'observation des polluants atmosphériques (NABEL), Cahier de l'environnement n° 179, Berne, juin 1992, p. 51).

" BBI 1986 III S. 269 ff.

863

Zur Verringerung dieser Schadstoffe legt das USO ein zweistufiges Vorgehen fest.

In einem ersten Schritt sollen im Rahmen der technischen und betrieblichen Möglichkeiten sowie der wirtschaftlichen Tragbarkeit die Schadstoffemissionen, unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung, reduziert werden (vorsorgliche Emissionsbegrenzung, Art. 11 Abs. 2 USG). Können durch dieses Vorgehen die Immissionen nicht verringert werden (Immissionsgrenzwerte), so sieht das Gesetz die Möglichkeit vor, strengere Emissionsgrenzwerte festzusetzen, unabhängig davon, welche Kosten dadurch für den Verursacher entstehen (Art. 11 Abs. 3 USG). Das USG bedient sich somit im wesentlichen dynamischer Regelungsmechanismen: die Grenzwertfestschreibung dient der Erfüllung der allgemeinen Zielsetzungen des Gesetzes; sie kann je nach Realisierungsgrad dieser Ziele verändert werden.

Als Ausführungsverordnung des USG im Bereich der Lufthygiene konkretisiert die LRV deren Grundsätze und schreibt die vorsorglichen Emissions- sowie die Immissionsgrenzwerte fest. Weiter bestimmt sie die Massnahmen, die von den Kantonen in Folge übermässiger Immissionen getroffen werden müssen (Massnahmenpläne).

Das Luftreinhalte-Konzept, das als Reaktion auf das Phänomen des Waldsterbens erstellt wurde, hebt jedoch die Zielsetzungen des Bundesrates im Bereich Lufthygiene am deutlichsten hervor und legt diese auch qualitativ fest. Laut LRK sollen bis spätestens 1990 die Schwefeldioxid-Emissionen (SO2) auf den Stand von 1950 und bis spätestens 1995 die Stickstoffoxid-Emissionen (NOK) und die Emissionen der flüchtigen organischen Verbindungen [VOC, früher Kohlenwasserstoff (HC) genannt] auf den Stand von 1960 reduziert werden. Dieses Konzept wurde bei seiner Vorstellung im Jahre 1987 vor den eidgenössischen Räten von beiden Kammern massiv befürwortet.

2

Die Vollzugskompetenzen

Artikel 24sci"ics der Bundesverfassung sieht ausdrücklich vor, dass die Umsetzung von Bundesvorschriften im Bereich des Umweltschutzes in den Zuständigkeitsbereich der Kantone fällt, sofern die Ausführungsgesetzgebung diese nicht dem Bund vorbehält. Dieser Grundsatz wurde auch im USG wiederholt (Art. 36) und gilt demnach auch für die Lufthygiene (Art. 35 LRV). Die Zuständigkeit der Kantone beschränkt sich nicht nur auf den Vollzug der Bundesgesetzgebung, Den Kantonen werden auch weitgehende Kompetenzen insbesondere hinsichtlich der Erstellung und Verwirklichung der Massnahmenpläne zur Verringerung der übermässigen Immissionen (Art. 31 bis 34 LRV) übertragen. Diese Massnahmenpläne müssen in einer Frist von drei Jahren nach Inkrafttreten der LRV, d. h. bis spätestens 1. März 1989 (Art. 42 Abs. 3 LRV) erstellt und in einer Frist von 5 Jahren nach Erstellung (spätestens 1. März 1994, Art. 31 Abs. 3 LRV) vollzogen werden. Diese Zuständigkeiten sind jedoch nicht dem freien Ermessen der Kantone überlassen. Was die Massnahmenpläne angeht, so sind die Kantone zu deren Erstellung und Verwirklichung in der vorgegebenen Frist gesetzlich verpflichtet.

3

Aufsicht und Koordination durch den Bundesrat

Die den Kantonen für die Umsetzung der Bundesvorschriften übertragene Vollzugskompetenz entbindet den Bundesrat nicht davon, die Durchführung des USG und der LRV im Rahmen der Bundesaufsicht über die Kantone zu koordinieren und zu überwachen.

864

Gemäss den Befugnissen, die die Bundesverfassung dem Bundesrat (Art. 102 Ziff. 2 und 13) erteilt, muss sich dieser von Amtes wegen oder auf Beschwerde der «Beobachtung (...) der Gesetze (...) des Bundes» annehmen 0 . In diesem Sinne ist der Bundesrat die ordentliche Aufsichtsbehörde der Kantone. Für den Umweltschutzbereich ist die Aufsichtskompetenz des Bundes ebenfalls im USG festgesetzt (Art. 38 Abs. l ).

Zur Ausübung der Bundesaufsicht verfügt der Bundesrat über Beobachtungs-, Berichtigungs- und Zwangsmittel: - Beobachtungsmittel Die Beobachtungsmittel können in «hoheitliche» und «nicht hoheitliche» Mittel unterschieden werden. Hoheitliche Beobachtungsmittel sind solche, die dem Bundesrat ein Einsichtsrecht über gewisse Tätigkeiten der kantonalen Behörden einräumen. Ein solches Einsichtsrecht besteht insbesondere für die kantonalen Massnahmenpläne, insofern diese Bestimmungen enthalten, die in den Zuständigkeitsbereich des Bundes fallen (An. 34 Abs. l LRV). Die nicht hoheitliche Beobachtung beschränkt sich auf die Informationsbeschaffung der Bundesbehörden durch die Medien oder durch kantonale Veröffentlichungen.

Auch die Anwendung von Finanzzwangen (Einbehaltung von Bundessubventionen usw.) ist in diesem Zusammenhang umstritten.

Letztendlich ist der Bundesrat gemäss USG auch für die Koordination der Vollzugsmassnahmen der Kantone zuständig (Art. 38 Abs. 2). Die zu dieser Aufgabenerfüllung vorgesehenen Mittel reichen vom Erlass von Verordnungen über Rundschreiben, Information und Vermittlung bis hin zur Aufstellung von Richtlinien.

Die LRV sieht weiter die Möglichkeit zur Abstimmung der kanto'nalen Massnah-

» Obwohl Artikel 102 Ziffer 2 B V nur die Gesetze, nicht aber die Verordnungen nennt, besieht grundsätzlich Einvernehmen darüber, dass die Aufsichtspflicht des Bundesrates sich auf das gesamte Bundesrecht inklusive Verordnungen bezieht (vgl. Eichenberger, K., Kommentar zur Bundesverfassung der schweizerischen Eidgenossenschaft vom 29. Mai 1874, Basel/Bern/Zürich, 1990. S. 16).

865

menpläne im Rahmen einer vom Bundesrat auf Antrag eines Kantons durchzuführenden interkantonalen Koordination vor.

Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass dem Bundesrat, wenn er auch für den Vollzug der Luftreinhalte-Gesetzgebung grösstenteils nicht zuständig ist, dennoch diesbezüglich weitreichende Aufsichts- und Koordinationszuständigkeiten zufallen.

4

Verhältnis der Luftreinhaltepolitik zu anderen öffentlichen Politikbereichen

Die Luftreinhaltepolitik kann als eine Politik betrachtet werden, deren Grenzen zu anderen Politikbereichen fliessend sind. Über die inhaltlichen Gemeinsamkeiten hinausgehend, die die Luftreinhaltepolitk mit verwandten Umweltschutzbereichen (Lärmschutz'), Einschränkung der Verwendung von Schwermetallen 2 » usw.) teilt, fliessen ihre Grundsätze auch in völlig andere öffentliche Politkbereiche ein. So werden zum Beispiel die Emissionsgrenzwerte von Fahrzeugen nicht von der LRV festgesetzt, sondern von den Gesetzgebungen über Strassenverkehr, Luftverkehr, Schiffahrt und Schienenverkehr. Dasselbe trifft auch für die Verkehrsanlagen (Strassenbau, Flughäfen, Eisenbahnlinien usw.) zu.

Neben der Verkehrspolitik steht die Luftreinhaltepolitik auch mit der Energiesparpolitik in einem Zusammenhang: So kann zum Beispiel die geplante Einführung der CO2-Abgabe, auch wenn diese in erster Linie als Energiesparmassnahme verstanden wird, dazu beitragen, den Gehalt dieses Schadstoffes in der Luft zu stabilisieren. Ähnliche Zusammenhänge bestehen auch bezüglich der Raumplanungspolitik (Verbesserung des Gleichgewichts zwischen ökonomischen und Ökologischen Funktionen des Landschaftsraumes und den Ansprüchen der Natur).

Damit wird deutlich, dass die Luftreinhaltepolitik in ein komplexes und verflochtenes Gebilde von Politikbereichen eingebunden ist. Die diesen Bereichen zugeteilten Aufgaben und Tätigkeiten müssen daher genau koordiniert und auf gemeinsame politische Zielsetzungen hin ausgerichtet werden.

7063

'> Lärmschutz-Verordnung vom 15. 12. 1986 (LSV), SR 814.41.

> Verordnung über umweltgefährdende Stoffe (Stoffverordnung) vom Q.Juni 1986, SR 814.013.

2

866

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Botschaft zum Bundesgesetz über den Bundesfeiertag vom 19. Oktober 1994

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1994

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5

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51

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20.12.1994

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