Evaluation der regionalpolitischen Koordination von Bundespolitiken

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Bericht der Geschäftspriifungskommission des Nationalrates über ihre Beurteilung der gegenwärtigen regionalpolitischen Koordination des Bundes aufgrund einer Überprüfung durch die Parlamentarische Verwaltungskontrollstelle vom 5. Mai 1994

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Überblick Die Geschäftsprüfungskommission ist aufgrund einer Evaluation der Parlamentarischen Verwaltungskontrollsteile zur Überzeugung gelangt, dass die regionalpolitische Koordination des Bundes zahlreiche und schwerwiegende Mängel aufweist: - Die regionalpolitische Koordination von Sektoralpolitiken findet nur in sehr eingeschränktem Masse statt, und sie hat bis heute keine spürbare Wirkung gezeitigt.

Die Geschäftsprüfungskommission ist der Ansicht, dass die festgestellten Schwachstellen nicht primär Ausdruck von Verfahrensproblemen sind. Das Hauptdefizit besieht vielmehr darin, dass die Regionalpolitik des Bundes ungenügend definiert ist. Sie fordert den Bundesrat deshalb mit Nachdruck auf, seine Regionalpolitik (Ziele, Strategien und Zuständigkeiten) zu definieren und für einen wirksamen Einsatz seiner regionalpolitischen Instrumente zu sorgen.

Die Geschäftsprüfungskommission hat fünf verschiedene Modelle einer möglichen Regionalpolitik des Bundes skizziert. Sie fordert den Bundesrat auf, eines dieser Modelle als Grundlage für seine Regionalpolitik zu bestimmen: - Regionalpolitik als Berggebietsförderung - Regionalpolitik als sektorale Wirtschaftsförderung - Regionalpolilik als seklorübergreifende Wirtschaftsförderung - Regionalpolitik als raumbezogene Wirtschafisförderung - Regionalpolitik als umfassende Raumordnungspolitikfür die Zukunft.

Abkürzungen siehe am Schluss des Berichtes.

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Bericht l

Ausgangstage und Vorgehensweise

Bei ihren Übeiprüfungen zur Rcgionalpolitik des Bundes, die die Gcschäftsprüfungskommissionen im Laufe der letzten Jahre durchgeführt haben, manifestierte sich aus je unterschiedlicher Perspektive immer wieder ein Grundkonflikt zwischen regionalpolitischen Anliegen einerseits und dem Kriterium der Wirtschaftlichkeit sowie den Zielen spezifischer Sektoralpolitiken andererseits. Bei der Überprüfung des Submissions- und Einkaufswesens" war die Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates zwar mit dem Bundesrat der Ansicht, dass der Einkauf und die Vergabe von Bundesaufträgen grundsätzlich nach wirtschaftlichen Überlegungen zu erfolgen habe. Gleichzeitig forderte die Geschäftsprüfungskommission aber, dass bei der Vergabepraxis vermehrt regionale Interessen zu berücksichtigen seien. Bei ihrer Inspektion zu den regionalpolitischen Auswirkungen des Beschaffungsprogramms 19832' haben die Geschäftsprüfungskommissionen beider Räte festgehalten, dass den regionalpolitischen Anliegen beim Vollzug verschiedener Sektoralpolitiken vermehrt Beachtung geschenkt werden sollte. Die Bundespolitik habe immer auch im Sinne der Regionalpolitik zu wirken. Zu diesem Zweck sei die regionalpolitische Koordination verschiedener Politikbereiche nachhaltiger zu gestalten.

Der Bundesrat hat diesem Anliegen nach einer regionalpolitischen Koordination der Bundestätigkeiten 1986 mit dem Erlass von entsprechenden Weisungen Rechnung getragen. Gemäss diesen Weisungen haben die Organe der Bundesverwaltung bei der Erfüllung ihrer Aufgaben das Ziel zu berücksichtigen, «die wirtschaftlich benachteiligten und periphcren Gebiete unseres Landes zu fördern und zu stärken.»3* Die Zuständigkeit für diese Koordination liegt einerseits bei der Zentralstelle für Regionale Wirtschaftsförderung (ZRW) des Bundesamtes für Industrie, Gewerbe und Arbeit (BIGA), andererseits beim Koordinationsausschuss der Bundesverwaltung für Regionalpolitik (Vorsitz und Sekretariat beim BIGA). Gleichzeitig setzte der Bundesrat einen bundcsrätlichen Ausschuss für Regionalpolitik ein, dem die ZRW regelmässig einen «Bericht über den Vollzug der Weisungen, die Zusammenarbeit auf regionalpolitischem Gebiet und den Stand der Regionalentwicklung» 3) zu unterbreiten hat.

1990 legte die ZRW ihren ersten Bericht zur regionalpolitischen Koordination vor. 4) Nach eingehender Prüfung kam die Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates zum Schluss, dass dieser Bericht den an ihn gestellten Anforderungen nicht voll entspreche. Namentlich wurde bemängelt, dass der Bericht keine Evaluation der Wirksamkeit des IHG für die Gesamtentwicklung der Bergregionen und

'' BB1 1978 II 939, Submissions- und Einkaufswesen, Bericht der Geschäftsprüfungskommission an den Nationalrat über die Arbeitsvergebung durch den Bund vom 16. August 1978.

BB1 1988 II 731, Bericht der Geschäftsprüfungskommissionen an die eidgenössischen Räte über die Inspektionen und die Aufsichtseingaben im Jahre 1987, Regionalpolitische Auswirkungen des Beschaffungsprogramms 1983.

31 BB1 1986 111 1U46, Weisungen über die regionalpolitische Koordination der Bundestätigkeit vom 26. November 1986.

4) Bundesamt für Industrie, Gewerbe und Arbeit (BIGA) (1990), Regionalpolitische Koordination, Entwicklung der IHG Regionen und Zusammenarbeit in der Verwaltung, Schriftenreihe BIGA, Beiträge zur Rcgionalpolitik Nr. l, Bern.

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keine Gesamtbilanz zur Regionalpolitik enthalte und dass es somit nicht möglich sei, im Hinblick auf eine Neuorientierung die Nachhaltigkeit der bisherigen Massnahmen im Bereich der Regionalpolitik zu beurteilen.

In der Folge beauftragte die Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates die Parlamentarische Verwaltungskontrollstelle (PVK), die Machbarkeit einer Evaluation der Wirksamkeit des IHG abzuklären. Die Parlamentarische Verwaltungskontrollstelle kam in ihrer Vorstudie zum Schluss, dass die schweizerische Regionalpolitik und das IHG im Nationalen Forschungsprogramm «Regionalprobleme in der Schweiz» (NFP 5) schon sehr eingehend untersucht worden 'sind. Die im Rahmen dieses Forschungsprogramms ermittelten Befunde zeigten auf, dass das IHG sehr Wesentliches zum Aufbau von Entwicklungskonzepten und funktionsfähigen Strukturen sowie zur Bildung eines regionalen Bewusstseins in den von diesem Gesetz abgedeckten Gebieten beigetragen hat. Aus dieser Perspektive kann das IHG als sehr wertvoller Beitrag zur Entwicklung der Berggebiete gelten. Angesichts der geringen Mittel, die über das IHG in die Berggebiete fliessen, kann indes dem Gesetz bestenfalls ein marginaler Effekt auf die wirtschaftliche Entwicklung der Berggebiete zugeschrieben werden. Diesbezüglich kommt anderen staatlichen Massnahmen - insbesondere verschiedenen raumwirksamen Sektoralpolitiken - ein viel grösseres Gewicht zu. Aus diesem Grund wurde denn auch bereits im NFP 5 darauf hingewiesen, dass die Interessenten für eine Verbesserung der Existenzbedingungen in den Berggebieten ihr Augenmerk nicht so sehr auf das IHG als vielmehr auf die Sektoralpolitiken zu richten hätten. Im Vordergrund steht dabei einerseits die Frage nach den tatsächlichen Auswirkungen der verschiedenen Sektoralpolitiken auf die Berggebiete. Andererseits geht es um die Frage, inwieweit die verschiedenen regionalpolitischen Massnahmen untereinander und mit anderen Politiken, die für die regionale Entwicklung bedeutsam sind, so abgestimmt sind, dass sie sich möglichst positiv auf die wirtschaftliche Entwicklung der Bcrggebiete auswirken. In bezug auf die für eine solche Abstimmung der betreffenden Politiken notwendigen Koordinationsstrukturen und -prozesse wiesen verschiedene Autoren des NFP 5 auf nachgewiesene oder vermutete Schwachstellen hin. '>.

Von diesem
Befund der Parlamentarischen Verwaltungskontrollstelle ausgehend und in Anknüpfung an ihre wiederholte Forderung nach vermehrter regionalpolitischer Koordination entschied sich die Geschäftsprüfungskommission, die Frage nach möglichen Schwachstellen in der regionalpolitischen Koordination zu überprüfen und die PVK mit der Evaluation der regionalpolitischen Koordination der Bundespolitiken zu beauftragen.

Die PVK hat im Rahmen ihrer Evaluation die verschiedenen regionalpolitischen Instrumente des Bundes identifiziert und den regionalpolitischen Koordinationsbedarf abgeklärt. Anschliessend führte sie in allen relevanten Koordinationsbereichen des Bundes Fallstudien durch und legte der Geschäftspriifungskommission ihre Ergebnisse und Schlussfolgerungen vor.

Die zuständige Sektion 2> erarbeitete auf der Grundlage dieses Berichtes ihre in den folgenden Kapiteln 4 und 5 wiedergegebenen Schlussfolgerungen und Empfehlungen und führte mit dem Vorsteher des Eidg. Volkswirtschaftsdepartementes, Herrn Bundesrat Delamuraz, eine Aussprache über den vorliegenden Bericht. Dabei wur» Brugger Emst A., Frey René L. (1985), Regionalpolitik Schweiz, Ziele, Probleme, Erfahrungen, Reformen, Bern, S. 81 ff.

> Die zuständige Sektion V2 umfasst die folgenden Mitglieder: HH. Tschuppert Karl (Präsident), Darbellay, Frau Fankhauser, HH. Maurer, Perey, Schmid Peter, Zwahlen,

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den die Befunde der Überprüfung bestätigt, gegen die gezogenen Schlussfolgerungen und Empfehlungen wurden keine Einwände geltend gemacht. Die Geschäftsprüfungskommission hat den vorliegenden Bericht an ihrer Sitzung vom 5. Mai 1994 verabschiedet.

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Die Ergebnisse der Parlamentarischen Verwaltungskontrollstelle Die regionalpolitischen Instrumente des Bundes

Die PVK hat in ihrer Evaluation eine Vielzahl von Massnahmen des Bundes identifiziert, die in einem engeren oder weiteren Sinne Auswirkungen auf die regionale Entwicklung haben. Sechs dieser Massnahmen können aufgrund ihrer Ausrichtung als spezifische Instrumente der Regionalpolitik des Bundes gelten: - Das Bundesgesetz über Investitionshilfe für Berggebiete (1HG) " zielt darauf ab, durch die Vergabe von Investitionshilfen für Infrastrukturvorhaben und für den Landerwerb die Existenzbedingungen im Berggebiet zu verbessern. Der Wirkungsbereich des IHG beschränkt sich auf bestimmte Bergregionen. Es ist als Ergänzung zu anderen Finanzierungsmöglichkeiten (Prinzip der Restfinanzierung) konzipiert.

» SR 901.1, Bundesgesetz über Invesütionshilfe für Berggebiete (IHG) vom 28. Juni 1974.

SR 951.93, Bundesbeschluss über Finanzierungsbeihilfen zugunsten wirtschaftlich bedrohter Regionen («Bonny-Beschluss») vom 6. Oktober 1978.

3) SR 935.12, Bundesgesetz über die Förderung des Hotel- und Kurortskredites vom I . J u l i 1966.

4) SR 901.2, Bundesgesetz über die Gewährung von Bürgschaften und Zinskostenbeiträgen in Berggebieten vom 25. Juni 1976.

51 BB1 1986 Hl 1046, Weisungen über die regionalpolitische Koordination der Bundestätigkeit vom 26. November 1986.

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Möglichkeiten und Grenzen der Koordination staatlichen Handelns

Die Parlamentarische Verwaltungskontrollstelle hat sich im Rahmen ihrer Evaluation eingehend mit dem Begriff der Koordination befasst. Sie kommt dabei zum Schluss, dass in bezug auf die beabsichtigte Wirkung zumindest vier Formen von Koordination zu unterscheiden sind: - Koordination sollte zumindest dazu führen, dass sich verschiedene staatliche Massnahmen nicht gegenseitig stören und in ihren Wirkungen beeinträchtigen.

Die Koordinationsleistung besteht bei dieser Form darin, die Massnahmen innerhalb eines Politikbereiches soweit einzugrenzen, dass sie keine nachteiligen Auswirkungen auf die zu koordinierende Politik zeitigen.

Die erste Form wird in der Fachwelt als «negative Koordination» bezeichnet, die letzten drei Formen werden unter dem Begriff «positive Koordination» subsumiert.

Positive Koordination ist in der Regel mit einem grossen Aufwand verbunden, birgt aber Chancen für kreative Lösungen. Negative Koordination ist weniger anspruchsvoll, sie ist in der Regel darauf beschränkt, den Status quo zu erhalten.

" SR 700, Bundesgesetz über die Raumplanung (RPG) vom 22. Juni 1979.

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Jede dieser vier Koordinationsformen hat ihre Berechtigung im Rahmen des staatlichen Handelns. Die Bestimmung der am besten geeigneten Form muss aufgrund von letztlich politisch zu beurteilenden Kosten-Nutzen-Erwägungen geschehen.

Grundsätzlich bedeutet das, dass die aufwendigen Formen der positiven Koordination sich auf politisch oder strategisch wichtige Vorhaben konzentrieren müssen.

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Der regionalpolitische Koordinationsbedarf des Bundes

Die Parlamentarische Verwaltungskontrollstelle geht in ihrer Studie davon aus, dass der regionalpolitische Koordinationsbedarf des Bundes sämtliche Massnahmen mit mittelbaren oder unmittelbaren Auswirkungen auf die regionale Entwicklung umfasst. Sie unterscheidet fünf verschiedene Bereiche, in denen ein Koordinationsbedarf besteht: - Das IHG umfasst mehrere zu koordinierende Verfahrensschritte zur Gewährung von Investitionshilfe: die Bildung einer Region, die Erarbeitung eines regionalen Entwicklungskonzeptes, die Gewährung der Darlehen oder die Übernahme von Zinskosten, die Kontrolle der Projekte und schliesslich die Rückzahlung der Darlehen. Die Regionenbildung und die Erarbeitung von Entwicklungskonzepten sind seit einiger Zeit abgeschlossen, so dass sich heute der vertikale Koordinationsbedarf auf die eigentliche Gewährung der Investitionshilfe beschränkt. An diesem Verfahren sind mehrere miteinander verknüpfte Instanzen beteiligt: das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartcment, die Zentralstelle für regionale Wirtschaftsförderung (ZRW) im Bundesamt für Industrie, Gewerbe und Arbeit, die Kantone, die Regionalsekretariate, die Gemeinden und schliesslich die einzelnen Projektträger. Horizontal ist der Vollzug des IHG als Restfinanzierungsinstrument auf Bundesebene mit jenen Bundesstellen zu koordinieren, die ihrerseits Projektbeiträge aufgrund anderer Gesetze gewähren. Zuständig für die anfallenden Koordinationsaufgaben auf Bundesebene sind die ZRW (für den Vollzug des IHG) sowie der Koordinationsausschuss der Bundesverwaltung für Regionalpolitik (für die Prüfung und Abstimmung der eingereichten Entwicklungskonzepte mit den anderen Sachpolitiken des Bundes).

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Die Befunde Die Koordination des IHG-Vollzugs

Die Koordination des IHG-Vollzugs durch die ZRW hat bisher eine sachgerechte Mittelvergabe des Bundes gewährleistet. Die in den letzten Jahren wachsenden Pendenzenberge konnten durch konzeptuelle und verfahrenstechnische Massnahmen (Ersatz der Darlehensgewährung durch Zinskostensubventionierung; teilweise Dezentralisierung des Vollzugs an die Kantone) abgebaut werden. Das gegenwärtige Koordinations- und Genehmigungsverfahren wird aber von der Parlamentarischen Verwaltungskontrollstelle desungeachtet als zu aufwendig beurteilt. Die Genehmigung der regionalen Entwicklungskonzepte und der einzelnen Projekte durch den Bund lässt sich materiell nicht rechtfertigen. Die Verflechtung des IHG zwischen Bund, Kantonen und Regionen führt zu Doppelspurigkeiten und Verzögerungen und schafft Unsicherheiten darüber, wer für die Festlegung regionaler Ziele und entsprechender Massnahmen letztlich zuständig ist.

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Die Koordination zwischen den regionalpolitisch ausgerichteten Wirtschaftsfbrderungsprogrammen des Bundes

Die verschiedenen regionalpolitisch ausgerichteten Aktivitäten des Bundes sind innerhalb des BIGA auf drei Abteilungen aufgeteilt: die ZRW ist zuständig für das IHG sowie für die Prüfung der Förderungsanträge der beiden flankierenden Massnahmen des IHG, d. h. der Gesuche um Bürgschaften und Zinskostenbeiträge bzw.

um Kredite für die Hotel- und Kurortsemeuerung. Die Federführung für die Hotelund Kurortskredite sowie der Vollzug des «Bonny-Beschlusses» obliegen der Abteilung Gewerbe. Daneben kommen auch dem Dienst für Tourismus gewisse regionalpolitisch bedeutsame Aktivitäten zu. Mit Ausnahme der gesetzlich vorgese. » BEI 1973 II 1589, Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung über die Investitionshilfe für Berggebieie vorn 16, Mai 1973. S. 1601

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henen Koordination bei den beiden flankierenden Massnahmen zum 1HG gibt es innerhalb des BIGA keine regionalpolitische Koordination zwischen den einzelnen Programmen und Abteilungen. Die beiden wichtigsten Programme, das IHG und der «Bonny-Beschluss», werden lediglich auf der Ebene der Regionen miteinander koordiniert, soweit sich IHG-Regionen und «wirtschaftlich bedrohte Regionen» des «Bonny-Beschlnsses» überlagern.

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Die Koordination zwischen den Sektoralpolitiken

Die Weisungen des Bundesrates über die regionalpolitische Koordination sowie das IHG sehen vor, dass die ZRW die regionalpolitische Koordination der Bundestätigkeiten wahrzunehmen hat. Die ZRW kann indes diese Koordinationsfunktion nur in ungenügender Weise erfüllen. Sie wird in der Bundesverwaltung ebenso wie innerhalb des BIGA nur unsystematisch in die Vorbereitung und Beurteilung von regionalpolitisch relevanten Geschäften einbezogen. So war sie beispielsweise von der Mitwirkung von wichtigen Vorhaben wie z. B. der Neuregelung der Wasserzinsen, der Änderung des Cargo-Domizil-Konzcptcs der SBB oder der Revitalisierung der Wirtschaft ausgeschlossen. Auch verfügt die ZRW nur über beschränkte personelle Ressourcen, die in erster Priorität für den IHG-Vollzug eingesetzt werden, so dass für die Koordinationsfunktion nur beschränkte Kapazitäten eingesetzt werden können. Die Wahrnehmung der Koordinationsfunktion durch die ZRW wird auch dadurch erschwert, dass die letztinstanzliche Zuständigkeit für die Rcgionalpolitik auf Bundesebene zwischen der ZRW, dem BIGA und dem EVD nicht geklärt ist und dass die ZRW in der Verwaltung für die Entfaltung einer wirkungsvollen Koordinationstätigkeit hierarchisch zu tief eingestuft ist. Auch sind der Leistungsauftrag, die übergeordneten Ziele und die materiellen Grundsätze der regionalpolitischen Koordination nicht klar. Es überrascht daher kaum, dass bis jetzt der Nachweis nicht erbracht werden konnte, dass in Fällen, in denen die ZRW ihre Koordinationsfunktion wahrnehmen konnte, dies auch tatsächlich zu regionalpolitisch erwünschten Effekten geführt hätte.

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Die Koordination zwischen Regionalpolitik und Raumplanung

Die ursprüngliche Absicht, Regionalpolitik und Raumplanung eng zu verzahnen und damit^ Synergien im Sinne einer Raumordnungspolitik zu entwickeln, hat bis heute in der Praxis keinen nennenswerten Niederschlag gefunden. Die eigentlich vorgesehene Abstimmung zwischen Raumplanung und Regionalpolitik in der Raumplanungskonferenz oder im Koordinationsausschuss der Bundesverwaltung für Regionalpolitik findet nicht statt, weil es im Gegensatz zur klar konzipierten Raumplanung an einer klaren rcgionalpolitischen Zielsetzung und an einem entsprechenden nationalen Mandat fehlt. Das Bundesamt für Raumplanung berücksichtigt indes bei seinen Tätigkeiten regionalpolitische Anliegen im Rahmen seines eigenen gesetzlichen Auftrages. In den IHG-Regionen findet eine regelmässige Abstimmung zwischen Entwicklungskonzepten und Richtplänen statt.

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Die Koordination zwischen Regionalpolitik und bundesstaatlichem Finanzausgleich

Der bundesstaatliche Finanzausgleich ist in seinem heutigen Zustand weder zielgerichtet noch transparent. Er ist nicht auf regionalpolitische Ziele abgestimmt, und er erfüllt seine interkantonale Ausgleichsfunktion nur ungenügend. Regionalpolitik und bundesstaatlicher Finanzausgleich sind untereinander nicht koordiniert. Sie lassen sich unter den gegebenen Umständen auch nicht koordinieren, weil beiden Politikbereichen eine übergeordnete Zielsetzung und aufeinander abgestimmte Konzepte fehlen.

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Die Schlussfolgerungen der Parlamentarischen Verwaltungskontrollstelle

Die Parlamentarische Verwaltungskontrollstelle kommt aufgrund dieser Befunde zum Schluss, dass eine regionalpolitische Koordination zwischen den verschiedenen auf die regionale Entwicklung einwirkenden Bundespolitiken in weiten Bereichen fehlt. In anderen Bereichen findet sie nur auf eine sehr eingeschränkte und kaum wirksame Weise statt.

Die nicht greifende Koordination hat zwei wesentliche Folgen für die Regionalpolitik des Bundes: - Zum einen wird die sektorale Regionalpolitik des Bundes in wesentlichem Masse geschwächt, indem die verschiedenen regionalpolitischen Wirtschaftsförderungsprogrammc ungenügend aufeinander abgestimmt sind. Damit vergibt sich der Bund die Chance, die an sich bescheidenen verfügbaren Mittel für die regionale Entwicklung optimal und kohärent einzusetzen und damit eine bestmögliche Wirkung zu erzielen, - Zum zweiten wird damit verunmöglicht, dass beim Vollzug von anderen Sektoralpolitiken des Bundes regionalpolitische Ziele mitberücksichtigt werden oder dass zumindest regionalpolitisch unerwünschte Nebenwirkungen vermieden werden können. Damit kommt letztlich auch die mit den Weisungen des Bundesrates angestrebte Regionalpolitik als Querschnittspolitik nicht zum Tragen.

Die PVK legt in ihrem Bericht dar, dass die von ihr ermittelten Schwachstellen in der regionalpolitischen Koordination nicht Ausdruck ungenügender Verfahren sind.

Sie sind vielmehr als Zeichen dafür zu werten, dass der Regionalpolitik auf Bundesebene letztlich nur ein geringes politisches Gewicht zukommt. Entsprechend gering ist auch die Chance, regionalpolitische Anliegen bei der Koordination von Sektoralpolitiken wirksam einzubringen. Es fehlt an einer konsistenten und durchsetzungsfähigen Regionalpolitik des Bundes in dem Sinne, dass ihre Ziele und materiellen Grundsätze, die Zuständigkeiten und die zur Erreichung der Ziele notwendigen Massnahmen klar definiert und abgestimmt sind. Ohne eine so klar definierte Regionalpolitik, an der sich jeder Koordinationsauftrag zu orientieren hätte, lassen sich die aufgezeigten Schwachstellen in der regionalpolitischen Koordination nicht beheben.

Damit Koordination als wirksames Instrument einer Regionalpolitik des Bundes zum Tragen kommen kann, bedarf es einerseits einer Klärung der politischen Rahmenbedingungen. Andererseits aber auch einer realistischen Einschätzung der Möglichkeiten und Grenzen dessen, was Koordination als Instrument der Verwaltung leisten kann.

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Die Klärung der politischen Rahmenbedingungen bedingt eine Antwort auf drei Fragen:

Die Möglichkeiten und Grenzen der Koordination werden durch das Verhältnis von Aufwand und Ertrag bestimmt. Jeder Koordinationsbedarf hat seine spezifischen Zielsetzungen, aus denen sich die in bezug auf Aufwand und Ertrag am besten geeignete Koordinationsforrn ergibt. Der regionalpolitische Koordinationsbedarf des Bundes umfasst drei unterschiedliche Koordinationsbereiche mit je spezifischen Zielen: - die horizontale Koordination zwischen verschiedenen raumwirksamen Politiken des Bundes (Koordination als^ Grundlage einer regionalpolitischen Querschnittspolitik), - die horizontale Koordination zwischen verschiedenen regionalpolitisch ausgerichteten Programmen im Rahmen einer regionalpolitischen Sektoralpolitik (Abstimmung verschiedener Massnahmen auf die Ziele einer übergeordneten Regionalpolitik) sowie - die vertikale Koordination von Programmen zwischen Bund, Kantonen, Regionen und Gemeinden (z. B. IHG).

Unter der hier nicht in Frage zu stellenden Voraussetzung, dass es auch bei einer klar definierten Regionalpolitik nicht darum gehen wird, mittels Koordination andere Sektoralpolitiken in den Dienst der Regionalpolitik zu stellen, sondern vielmehr die Gleichwertigkeit zwischen regionalpolitischen und sektoralpolitischen Zielen zu gewährleisten, wird sich die Koordination zwischen verschiedenen raumwirksamen Politikbereichen sinnvollerweise am Muster der «negativen» Koordination zu orientieren haben. Koordination als sektorübergreifende Querschnittspolitik wird somit darauf abzielen, rcgionalpolitisch negative Beeinträchtigungen anderer Sektoralpolitiken zu vermeiden. Kompensationsleistungen für negative externe Effekte oder gar Synergien zwischen mehreren Politikbereichen werden in der Regel nicht angestrebt.

Im Gegensatz dazu muss sich die Koordination zwischen verschiedenen regionalpolitisch ausgerichteten Programmen am Muster einer auf Synergien ausgerichteten «positiven» und hierarchischen Koordination orientieren. Die Programme müssen auf eine übergeordnete Zielsetzung und unter einer einheitlichen und durchsetzungsfähigen Leitung gebündelt werden. Nur so erhält eine sektoral konzipierte Regionalpolitik die für ihre Wirksamkeit notwendige Kohärenz und Schlagkraft.

Die vertikale Koordination zwischen Bund, Kantonen, Regionen und Gemeinden sollte sich grundsätzlich nach dem Subsidiaritätsprinzip orientieren. Der Koordinationserfolg hängt vom Koordinationsdruck ab. Je näher man der Realisierungsebene kommt, umso unmittelbarer werden die Folgen und Nebenwirkungen von Massnahmen spürbar, umso grösser wird der Koordinationsdruck, aber umso übersichtlicher werden auch die Koordinationszusarnmenhänge. Koordination von unten ist demzufolge problemnah und gleichzeitig effizient.

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Die Schlussfolgerungen der Geschäftspriifungskommission

Die Geschäftsprüfungskommission ist aufgrund der Befunde der PVK zur Überzeugung gelangt, dass die regionalpolitische Koordination des Bundes zahlreiche und schwerwiegende Mängel aufweist: - Die regionalpolitische Koordination von Sektoralpolitiken findet nur in sehr eingeschränktem Masse statt, und sie hat bis heute keine spürbare Wirkung gezeitigt.- Die Aufteilung der verschiedenen regionalpolitischen Aktivitäten auf verschiedene Abteilungen innerhalb des BTGA sowie die fehlende Koordination zwischen diesen Aktivitäten und Abteilungen verunmöglichen die Herstellung und Durchsetzung einer kohärenten sektoralen Regionalpolitik des Bundes.

Wenn sich aus den Ergebnissen der Untersuchung der PVK auch keine unmittelbaren Schlüsse auf die von der Geschäftsprüfungskommission seit langem verlangte Gesamtbilanz der Regionalpolitik des Bundes ziehen lassen, so liegt es doch auf der Hand, dass die festgestellten Koordinationsmängel die Wirksamkeit und Nachhaltigkeit der regionalpolitischen Massnahmen in erheblichem Masse beeinträchtigen.

Die Verschlechterung der wirtschaftlichen Lebensbedingungen in den peripheren Regionen ist ein Problem von grosser sozialer Bedeutung, In den Randgebieten drohen Entvölkerung, Verarmung der kulturellen Vielfalt und unerwünschte ökologische Veränderungen. Gleichzeitig steigt in den Agglomerationen des Mittellandes der Druck verschiedenster sozialer Probleme. Der beschleunigte soziale und ökonomische Wandel in Europa und in der Welt werden dazu führen, dass in naher Zukunft zusätzliche Probleme auf die Randregionen zukommen werden. Die Geschäftsprüfungskommission fordert den Bundesrat deshalb mit Nachdruck auf, seine Regionalpolitik zu definieren und für einen wirksamen Einsatz seiner regionalpolitischen Instrumente zu sorgen.

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Ungenügend definierte Regionalpolitik des Bundes

Die Geschäftsprüfungskommission ist mit der PVK der Ansicht, dass die Behebung der festgestellten Schwachstellen in der regionalpolitischen Koordination nicht auf der Verfahrensebene ansetzen darf. Das Hauptdefizit besteht darin, dass die Regionalpolitik des Bundes ungenügend definiert ist. Politik als staatliche Handlungsform besteht aus zielgerichteten Massnahmen. Damit Politik wirksam sein kann, bedarf sie klarer Ziele und - sofern sie aus mehreren Massnahmen besteht - der Koordination zur Herstellung von Kohärenz. Eine Klärung der politischen Rahmenbedingungen (Ziele, Strategien, Zuständigkeiten) ist deshalb eine unabdingbare Voraussetzung für jede weitere Neuerung in der Regionalpolitik.

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Definition der Ziele der Regionalpolitik

Ein erster Klärungsbedarf besteht auf der Ebene der Ziele. Die Zielsetzungen der verschiedenen bestehenden regionalpolitischen Massnahmen sind Ausdruck der punktuellen regionalpolitischen Gesetzgebung im Laufe der letzten zwanzig Jahre, Sie sind nicht nur zuwenig präzise, sie sind auch nicht aufeinander abgestimmt und beziehen sich auf unterschiedliche Problemdefinitioncn und Problemregionen. In bezug auf ihre territoriale und materielle Reichweite lassen die bestehenden Massnahmen vier verschiedene Zielorientierungen erkennen: - das IHG und die flankierenden Massnahmen zielen auf eine wirtschaftliche Förderung der Berggebiete ab, - der «Bonny-Beschluss» richtet sich an wirtschaftlich bedrohte Regionen, - die Weisungen des Bundesrates zur regionalpolitischen Koordination sollen der Förderung der «wirtschaftlich benachteiligten und peripheren Regionen» (gemeint sind die IHG-Regionen und die Fördergebiete des «Bonny-Beschlusses») dienen, - das Raumplanungsgesetz umfasst das gesamte Territorium der Schweiz und strebt gleichzeitig mehrere regionalpolitisch relevante Ziele an.

Abgesehen vom Raumplanungsgesetz dienen alle bisherigen regionalpolitischen Massnahmen des Bundes der Wirtschaftsförderung. Regionalpolitik ist indes schon immer in einem breiteren Zielrahmen diskutiert worden. Diese Mehrdimensionalität der Regionalpolitik hat im Zuge von jüngeren gesellschaftlichen Entwicklungen noch an Bedeutung gewonnen. Als Beispiele für solche über die unmittelbare Wirtschaftsförderung hinausreichende und teilweise mit ihr in Konflikt stehende regionalpolitisch relevante Zieldirnensionen seien hier erwähnt: - die vielfältigen wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Auswirkungen der jüngeren, markanten Veränderungen im internationalen Umfeld; - die Entwicklung von grenzüberschreitenden regionalen Problemlagen; - der Strukturwandel in der Landwirtschaft; - die wachsende Sorge um den Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen; - das gewandelte Rollenverständnis der Frauen, aus dem neue Ansprüche nach geeigneten Arbeitsplätzen und -formen erwachsen, die eine Kombination von Familie und Beruf ermöglichen; - die Förderung regionaler Identitäten als staatspolitisch bedeutsames Grundelemcnt für die Erhaltung der kulturellen Vielfalt in der Schweiz; - Problemhäufungen und Überlastungstendenzen in den Städten und Agglomerationen.

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Eine Klärung der regionalpolitischen Ziele des Bundes muss die Auseinandersetzung mit der Grundsatzfrage miteinschliessen, inwieweit eine zukunftsgerechte Regionalpolitik solche neuen Zieldirnensionen miteinbeziehen soll und in welchem Verhältnis diese untereinander stehen.

Klärung heisst in diesem Sinne, den Zielhorizont der Regionalpolitik abzustecken, die verschiedenen Teilziele untereinander abzustimmen und auf ein gemeinsames Oberziel auszurichten.

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Definition der Strategien der Regionalpolitik

Ein zweiter Klärungsbedarf besteht auf der Ebene der Strategien. In ihren Anfängen war Regionalpolitik in der Schweiz mit der Schaffung des IHG eine Sektoralpolitik. Die Einsicht, dass sich mit dem IHG allein gegenüber allen andern raumwirksamen Sektoralpolitiken des Bundes keine wirkungsvolle Regionalpolitik betreiben liess, führte den Bundesrat dazu, mit den Weisungen über die regionalpolitische Koordination die Sektoralpolitik mit einer querschnittspolitischen Strategie zu ergänzen. Die Untersuchung der PVK hat nun ergeben, dass diese Strategie nicht zum Tragen kommt, so dass auch auf dieser Ebene eine Neubestimmung erforderlich ist.

Sektorale Politik ist die herkömmliche Handlungsform des Staates. Auf sie sind die gewachsenen Verwaltungsstrukturen und Prozeduren abgestimmt. Sie eignet sich in der Regel gut für konkrete, eindimensionale Zielsetzungen. Sie ist durchsetzungsfähig und wirkungsvoll, wenn sie über genügend politisches Gewicht, über geeignete Instrumente und über angemessene Mittel verfügt.

Querschnittspolitik gilt als neue Handlungsform des Staates. Sie ist flexibel und eignet sich gut für komplexe Zielsysteme. Querschnittspolitiken beruhen auf Koordinationsbestrebungen und sind daher - auch wenn sie über die unabdingbaren Mittel und den notwendigen politischen Rückhalt verfügen - nur begrenzt durchsetzungsfähig.

Regionalpolitik kann als Sektoralpolitik, als Querschnittspolitik oder als Kombination der beiden Strategien betrieben werden. In jedem Fall aber sind die Strategien und die Einzelmassnahmen in ihren Zielen ebenso wie in ihren Vollzugsmodalitäten aufeinander abzustimmen.

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Definition der Zuständigkeiten der Regionalpolitik

Ein dritter Klärungsbedarf schliesslich besteht in bezug auf die Zuständigkeit für die schweizerische Rcgionalpolitik. Die aktuellen regionalpolitischen Massnahmen liegen teilweise ausschliesslich im Zuständigkeitsbereich des Bundes (Weisungen des Bundesrates zur regionalpolitischen Koordination), teilweise sind es Gemeinschaftsprogramme von Bund, Kantonen und Regionen (IHG und flankierende Massnahmen, «Bonny-Beschluss», Raumplanung). Das IHG wird über die Entwicklungskonzepte vergleichsweise stark von den Regionen und Kantonen geprägt. Beim «Bonny-Beschluss» liegt das Schwergewicht des Vollzugs bei den Kantonen. Bei einer solchen Konstellation bleibt unklar, wer für die Regionalpolitik im massnahmcnübergreifenden Sinn zuständig ist. Eine Klärung dieser Frage bedingt ein Abwägen von politischen und vollzugsspezifischcn Gesichtspunkten. Aus politischer Sicht bedingt eine wirkungsvolle Regionalpolitik einen klaren Willen der zuständigen Behörden, die Regionalentwicklung aktiv gestalten zu wollen. Ist dieser Wille beim Bund vorhanden, so kann eine zentralisierte Regionalpolitik auf Bundesebene durchaus sinnvoll sein, ermöglicht sie doch eine Steuerung aus einer übergeordneten, den Gesamtinteressen des Landes verpflichteten Gesamtschau.

Wenn die Prioritäten beim Bund indes anders gelagert sind, dann ist es sinnvoller, die Rcgionalpolitik als Sache der Kantone und Regionen zu definieren und sie dabei näher zu den Problembetroffenen hinzuführen.

In jedem Fall wird die schweizerische Regionalpolitik eine Gemeinschaftsaufgabe von Bund, Kantonen, Regionen und Gemeinden sein, die der vertikalen Koordina-

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rion bedarf. Diese Koordination sollte sich grundsätzlich danach ausrichten, dass sich die hierarchische Koordination von oben nach unten auf jene konzeptuellen Aspekte beschränkt, die dem Bund aufgrund seiner übergeordneten Steuerungsaufgabe erwachsen. Die übrigen Koordinationsbestrebungen, namentlich jene im Vollzugsbereich, sollten sich hingegen an den lokalen Detailkenntnissen und Möglichkeiten der Direktbetroffenen orientieren und von unten nach oben erfolgen.

Zu klären ist auch, wer auf Bundesebene für Regionalpolitik zuständig ist. Dabei ist davon auszugehen, dass Politiken nur dann wirkungsvoll durchsetzbar sind, wenn sie auf Amtsstufe verankert sind. Eine Regionalpolitik als sektorale Wirtschaftsförderung wird sinnvollerweise dem Eidg. Volkswirtschaftsdepartement zugewiesen. Eine vorwiegend oder ausschliesslich als Querschnittspolitik definierte Regionalpolitik könnte sich in einem anderen Departement unabhängiger und wirkungsvoller entfalten.

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Die Empfehlungen der Geschäftsprüfungskommission Definition der Regionalpolitik des Bundes

Wie bereits festgestellt, bestehen heute auf Bundesebene sechs in Rechtserlasse gebundene Massnahmen, die in einem engeren oder weiteren Sinne auf die Förderung der regionalen Entwicklung ausgerichtet sind: - das Bundesgesetz über Investitionshilfe für Berggebiete (IHG); - der Bundesbeschluss über Finanzierungsbeihilfen zugunsten wirtschaftlich bedrohter Regionen («Bonny-Beschluss»); - das Bundesgesctz über die Förderung des Hotel- und Kurortskredites; - das Bundesgesetz über die Gewährung von Bürgschaften und Zinskostenbeiträgen in Berggebietcn; - die Weisungen über die regionalpolitische Koordination der Bundestätigkeit sowie - das Bundesgesetz über die Raumplanung (RPG).

Diese Massnahmen unterscheiden sich in bezug auf ihre materielle und territoriale Reichweite. Sie haben zuwenig klare Ziele, und sie sind zuwenig aufeinander abgestimmt. Als Ganzes geben sie keine kohärente Regionalpolitik des Bundes ab. Die Geschäftsprüfungskommission erachtet es deshalb als vordringlich, dass der B un-, desrat seine Regionalpolitik verbindlich definiert.

Die Empfehlungen der Geschäftsprüfungskommission zielen auf die Entwicklung einer kohärenten und klaren Regionalpolitik des Bundes ab! Kohärenz heisst in diesem Zusammenhang zum einen Abstimmung der Ziele und Koordination des Vollzugs aller regionalpolitischen Massnahmen, zürn andern umfasst der Kohärenzanspruch auch die Übereinstimmung zwischen politischem Willen, öffentlichem Diskurs, Massnahmen und Mitteln der Regionalpolitik des Bundes.

Die Geschäftspriifungskommission ist nicht befugt, sich materiell zur Zielebene zu äussern. Sie beschränkt sich deshalb im folgenden darauf, auf der Grundlage der bestehenden Erlasse fünf verschiedene Modelle einer Regionalpolitik des Bundes mit je unterschiedlicher Reichweite zu skizzieren und zu jedem dieser Modelle Empfehlungen für eine kohärente Regionalpolitik abzugeben.

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Modell l

Wenn die Regionalpolitik des Bundes ausschliesslich aus dem IHG bestehen soll, dann kann sie als scktorale Politik der Berggebietsfärderung im engeren Sinne verstanden werden.

Modell!

Wenn die Regionalpolitik des Bundes neben dem IHG auch die beiden flankierenden Massnahmen zum IHG sowie den «Bonny-Beschluss» umfassen soll, dann ist die Regionalpolitik eine sektorale Wirtschaftsforderung.

Modell 3

Werden zusätzlich zu diesen Wirtschaftsförderungsmassnahmen auch die Weisungen des Bundesrates zur regionalpolitischen Koordination als Bestandteil der Regionalpolitik des Bundes verstanden, dann entsteht daraus ein Modell der Regionalpolitik als sektorübergreifende Wirtschaftsförderung.

30 Bundesblatt 146. Jahrgang. Bd. V

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Modell 4

Eine Regionalpolitik, die neben den erwähnten sektoriellcn und querschnittsbezogenen Wirtschaftsförderungsmassnahmen auch das Raumplanungsgesetz als gesetzliche Grundlage umfasst, kann als raumbezogene Winschafisförderung bezeichnet werden.

Modell 5

Thematische Ausweitung / Einbezug neuer Aspekte.

Neben diesen vier auf der Grundlage des Bestehenden beruhenden Modellen besteht schliesslich auch die Option einer grundsätzlich neu zu definierenden, zukunftsgerichteten Regionalpolitik als umfassende Raumordnungspolitik, in die neben den bereits bestehenden Massnahmen auch neue Aspekte der Raumordnung im weiteren Sinne Eingang finden können.

Der Bundesrat wird aufgefordert, eines dieser fünf Modelle auszuwählen, (Zum besseren Verständnis der nachfolgenden Ausführungen befindet sich ein Überblick über diese Modelle und die darauf bezogenen Empfehlungen am Schluss dieses Berichts.)

Jedes dieser Modelle beruht auf der Voraussetzung, dass die Ziele, die Strategien und die Zuständigkeiten zu definieren sind und dass diese Definitionen zu unterschiedlichen Folgen in bezug auf den Stellenwert der Regionalpolitik für den Bund und den damit verbundenen Aufwand führen. Je nachdem, nach welchem dieser Modelle der Bundesrat seine Regionalpolitik ausrichten will, ergeben sich unterschiedliche Empfehlungen zur Konzeptualisierung der Regionalpolitik, zur Anpassung der bestehenden Massnahmen, zur Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen sowie zur regionalpolitischen Zuständigkeit innerhalb des Bundes.

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Haupt-Empfehlung: Dem Bundesrat wird empfohlen zu definieren, nach welchem der aufgeführten Modelle er die Regionalpolitik des Bundes ausrichten will. In jedem Fall wird es unumgänglich sein, alle bestehenden regionalpolitischen Massnahmen im Hinblick auf die definierten Ziele zu evaluieren und den neuen Verhältnissen anzupassen.

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Modell 1: Regionalpolitik als Berggebietsförderung

Eine auf dem Prinzip des IHG beruhende Berggebietsförderung kann als Modell für eine kantonalisierte bzw. régionalisierte Regionalpolitik gelten. Das Modell geht davon aus, dass Regionalpolitik auf Bundesebene heute eine untergeordnete Priorität hat und dass dies nicht in erheblichem Masse verändert werden kann oder soll. Der Bund verzichtet daher auf eine eigene aktive Regionalpolitik, bzw. er beschränkt sich auf die Wahrnehmung von Geschäften von nationaler und internationaler Bedeutung. Regionalpolitik wird damit ausschliesslich Aufgabe der Kantone und der Regionen. Die bisher für regionalpolitische Massnahmen eingesetzten Mittel werden den Kantonen über den bundesstaatlichen Finanzausgleich in ungebundener Form weiterhin für regionalpolitische Zwecke zur Verfügung gestellt.

Dieses Modell ist darauf ausgerichtet, dass die bestehenden Massnahmen den politischen Realitäten angepasst werden und dass dabei Effizienz- und Zweckmässigkeitsfragen des Vollzugs im Vordergrund stehen. Regionalpolitische Koordination erfolgt demzufolge dezentral und problemnäher auf Stufe der Kantone und der Regionen. Dies führt zu einer erheblichen Verminderung des Koordinationsaufwandes sowohl horizontal auf Bundesebene als auch vertikal zwischen Bund und Kantonen. Gleichzeitig steigen die Chancen, auf untergeordneter Ebene mit einem kontrollierbaren Koordinationsaufwand Synergien herzustellen.

Empfehlungen zum Modell l Empfehlung 1.1 Wenn der Bundesrat seine Regionalpolitik nach dem Modell l ausrichten will, dann empfiehlt ihm die Geschäftsprüfungskommission, ein Konzept zu einer kantonalisierten Regionalpolitik zu entwickeln. Dieses Konzept soll namentlich davon ausgehen, dass - Regionalpolitik in der Schweiz sich auf die Förderung der Berggebiete konzentriert, - Regionalpolitik in erster Linie Sache der Kantone und der Regionen ist und - die regionalpolitischcn Aufgaben des Bundes sich auf die Koordination von Angelegenheiten von nationaler und internationaler Bedeutung beschränken.

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Dieses Modell geht davon aus, dass die Kantone mit den über das IHG geschaffenen Regionen und ihren Entwicklungskonzepten über konsolidierte Strukturen und Organisationen verfügen, um eine Regionalpolitik nach eigenen Prioritäten verfolgen zu können. Der Verzicht des Bundes auf eine eigene sektorale oder querschnittsbezogene Regionalpolitik bedingt eine konsequente Anpassung aller bisherigen regionalpolitischen Massnahmen: Empfehlung 1.2 Dabei soll der Bundesrat - dem Parlament die Aufhebung des Bundesgesetzcs über Investitionshilfe für Berggebiete, des Bundesgesetzes über die Gewährung von Bürgschaften und Zinskostenbeiträgen in Berggebieten sowie des Bundesgesetzes über die Förderung des Hotel- und Kurortskredites beantragen; - den Bundesbeschluss über Finanzierungsbeihilfen zugunsten wirtschaftlich bedrohter Regionen («Bonny-Beschluss») ersatzlos auslaufen lassen und - seine Weisungen über die regionalpolitische Koordination aufheben, Die bisher im Rahmen dieser Rechtserlasse eingesetzten Mittel sollen in Zukunft den Kantonen in ungebundener Form über den bundesstaatlichen Finanzausgleich zugewiesen werden.

Erhalten bleiben dem Bund lediglich regionalpolitische Aufgaben von übergeordneter nationaler und internationaler Bedeutung. Es handelt sich dabei um eine typische Querschnittsaufgabe, die mit einem entsprechenden Koordinationsauftrag zu bewältigen ist. Diese Aufgabe kann der Bund im Rahmen seiner bestehenden Raumordnungskompetenz lösen, die dem Bundesamt für Raumplanung übertragen ist.

Empfehlung 1.3 Ferner wird dem Bundesrat empfohlen, den Auftrag des Bundesamtes für Raumplanung um die regionalpolitischen Aufgaben von nationaler und internationaler Bedeutung zu erweitem. Dazu sind die Ziele in einem klaren Konzept festzulegen und die entsprechenden Gesetzesgrundlagen auszuarbeiten.

Der Transfer der ungebundenen Mittel vom Bund an die Kantone geschieht über den bundesstaatlichen Finanzausgleich. Damit dieser seine regionalpolitische Ausgleichsfunktion sachgerecht wahrnehmen kann, muss er neu konzipiert werden.

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Empfehlung l .4 Schliesslich sind die laufenden Vorarbeiten an der Revision des bundesstaatlichen Finanzausgleichs darauf auszurichten, dass eine grundsätzliche Revision zustande kommt, und dass diese Revision zu einem regionalpolitisch sinnvollen Lastenausgleich unter den Kantonen führt.

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Modell 2: Regionalpolitik als sektorale Wirtschaftsförderung

Dieses Modell geht davon aus, dass der Bund in Zukunft eine aktive und klar definierte sektorale Regionalpolitik zur Wirtschaftsförderung betreiben will und dass die bestehenden Wirtschaftsförderungsprogramme des Bundes (das IHG, der «Bonny-Beschluss» sowie die beiden flankierenden Massnahmen zum IHG) eine Ausgangsbasis dazu abgeben können. Angestrebt wird eine ausgebaute, eigenständige Sektoralpolitik, die über genügend Mittel und über adäquate Instrumente verfügt, um neben anderen Sektoralpolitiken bestehen und allfällige negative Effekte von diesen wirkungsvoll ausgleichen zu können. Dieses Modell entspricht der vor einiger Zeit vom Bundesrat geäusserten Ansicht, dass Regionalpolitik wie jede Politik ihre eigenen Ziele und Instrumente benötige und dass es nicht sinnvoll sei, an andere Politikbereiche die Anforderung zu stellen, sie hätten auch für die Regionalpolitik positive Zielbeiträge zu leisten. '> Konsequenterweise baut dieses Modell ausschliesslich auf die Wirksamkeit einer starken Sektoralpolitik und verzichtet auf den in den Weisungen des Bundesrates zur regionalpolitischen Koordination erhobenen Anspruch auf eine Berücksichtigung regiohalpolitischer Ziele im Rahmen von anderen Sektoralpolitiken. Mit einer starken sektoralen Wirtschaftsförderung artikuliert der Bund auch einen entsprechenden politischen Willen, aus einer übergeordneten Gesamtschau mit genügend Mitteln und geeigneten Instrumenten die Regionalpolitik bis auf die Ebene der Regionen und Gemeinden aktiv zu gestalten.

Daraus ergeben sich notwendigerweise Schnittstellen und Zielkonflikte, die mit den Kantonen im Rahmen einer neu zu vereinbarenden Arbeitsteilung zu klären sind.

Ein solches Modell der Regionalpolitik hätte zur Folge, dass der Koordinationsbedarf im Vergleich zur heutigen Lösung erheblich reduziert würde. Der Anspruch und der damit verbundene Aufwand, andere Sektoralpolitiken regionalpolitisch zu koordinieren, entfällt. Zu koordinieren wären einerseits die verschiedenen, organisatorisch gebündelten und konzeptuell aufeinander abgestimmten Wirtschaftsförderungsmassnahmen innerhalb des gleichen Bundesamtes. Andererseits entstünde im Rahmen des neukonzipierten regionalpolitischen Zusammenwirkens von Bund und Kantonen ein erhöhter Koordinationsbedarf.

" BB1 1988 II 731, Bericht der Gcschäftsprüfungskommissionen an die eidgenössischen Räte über die Inspektionen und die Aufsichtseingaben irn Jahre 1987, Regionalpolitische Auswirkungen des Beschaffungsprogramms 1983, S. 739 793

Empfehlungen zum Modell 2

Empfehlung 2.1 Wenn der Bundesrat seine Regionalpolitik nach dem Modell 2 ausrichten will, dann empfiehlt ihm die Geschäftsprüfungskommission, die Ziele und den Leistungsauftrag seiner sektoralen Wirtschaftsforderungspolitik in einem umfassenden Konzept vorzulegen und gestützt auf dieses Konzept mit den Kantonen über eine Neudefinition der Aufgabenteilung und der Koordination bei der Gemeinschaftsaufgabe «sektorale Wirtschaftsförderung» zu verhandeln.

Damit eine solche sektorale Wirtschaftsförderung zu einer wirksamen und nachhaltigen Strategie der Regionalpolitik werden kann, ist es unabdingbar, dass für den gesamten Zielbereich geeignete Instrumente und genügend Mittel verfügbar sind und dass alle eingesetzten Instrumente auf die im verlangten Konzept definierten Ziele hin ausgerichtet und untereinander abgestimmt sind. Dazu sind die bestehenden Wirtschaftsförderungsprogramme entsprechend zu überarbeiten (Konzeption und Vollzug beim Bund) und allenfalls mit zusätzlichen Massnahmen zu ergänzen.

Gleichzeitig sind die mit diesem Modell nicht mehr zu vereinbarenden querschnittspolitischen Massnahmen aufzuheben: Empfehlung 2.2 Dabei soll der Bundesrat das Bundesgesetz über Investitionshilfe für Berggebiete, die Bundesgesetze über die Förderung des Hotel- und Kurortskredites bzw. über die Gewährung von Bürgschaften und Zinskostenbeiträgen in Berggebieten sowie den Bundesbeschluss über Finanzierungsbeihilfen zugunsten wirtschaftlich bedrohter Regionen im Sinne der geforderten Konzeption überarbeiten und mit allfälligen weiteren regionalpolitisch ausgerichteten Wirtschaftsförderungsmassnahrnen zu einem umfassenden Programm der regionalen Wirtschaftsförderung integrieren.

Gleichzeitig sind die Weisungen über die regionalpolitische Koordination aufzuheben.

Eine sektorale Wirtschaftsförderung als eigenständige Regionalpolitik des Bundes kann nur wirkungsvoll sein, wenn der regionalpolitische Auftrag auf der Stufe eines Bundesamtes im Eidg. Volkswirtschaftsdepartement verankert ist. Die verschiedenen Wirtschaftsförderungsprogramme müssen organisatorisch zusammëngefasst und im Vollzug untereinander positiv koordiniert werden. Idealerweise wäre dazu ein entsprechendes Bundesamt für regionale Wirtschaftsförderung zu schaffen. Denkbar ist auch, dass das BIGA mit einem entsprechenden Auftrag versehen wird, dass innerhalb des BIGA alle regionalpolitischen Wirtschaftsförderungsmassnahmen in der ZRW zusammengezogen werden und dass die ZRW neu durch einen Vizedirektor geleitet und so administrativ aufgewertet wird. Eine weitere Möglichkeit bestünde darin, dass für diese Aufgabe ein Delegierter für Regionalpolitik eingesetzt würde.

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Empfehlung 2.3

Ferner wird dem Bundesrat empfohlen, ein Bundesamt zu bezeichnen, das - für den Vollzug sämtlicher Bundesprogramme zur regionalen Wirtschaftsförderung zuständig ist und - alle regionalen Wirtschaftsförderungsmassnahmen auf die Erreichung von Synergieeffekten hin zu koordinieren hat.

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Modell 3: Regionalpolitik als sektorübergreifende Wirtschaftsforderung

Dieses Modell geht davon aus, dass die oben beschriebene sektorale Wirtschaftsförderung durch einen sektorübergreifenden Koordinationsauftrag für alle regional wirksamen Bundestätigkeiten ergänzt wird und so eine starke, sektoral- und querschnittspolitisch abgestützte Regionalpolitik des Bundes entsteht. Sektoralpolitisch käme dabei dem Bund die Aufgabe zu, aus einer übergeordneten Gesamtperspektive die Ziele und konzeptuellen Rahmenbedingungen der regionalen Wirtschaftsförderung zu definieren sowie die entsprechenden Mittel und Instrumente bereitzustellen. Die konzeptuelle Feingliederung und der Massnahmenvollzug wären Aufgaben der Kantone, Regionen und Gemeinden. Dieses Modell weist der Regionalpolitik des Bundes eine sehr hohe politische Priorität zu, und es impliziert einen beträchtlichen Koordinationsaufwand auf verschiedenen Ebenen.

Eine dermassen ausgestaltete Regionalpolitik enthält eine Vielzahl von Schnittstellen und ist somit anfällig für Effizienz- und Effektivitätsprobleme. Sie beruht deshalb in erheblichem Masse auf Koordinationsleistungen, sowohl innerhalb der Bundesverwaltung wie auch zwischen Bund und Kantonen. Diese Koordinationsleistungen können nur erfolgreich sein, wenn sie sich auf klar definierte Ziele und Prioritäten, auf wirksame Instrumente und auf einen starken politischen Rückhalt abstützen können.

Empfehlungen zum Modell 3 Empfehlung 3,1 Wenn der Bundesrat seine Regionalpolitik nach dem Modell 3 ausrichten will, dann empfiehlt ihm die Geschäftsprüfungskommission, die Ziele und den Leistungsauftrag seiner sektorübergreifenden Wirtschaftsförderungspolitik in einem umfassenden Konzept vorzulegen und gestützt auf dieses Konzept mit den Kantonen über eine Neudefinition der Aufgabenteilung und der Koordination bei der Gemeinschaftsaufgabe «sektorübergreifende Wirtschaftsförderung» zu verhandeln.

Damit eine solche Politik in ihrer vollen Wirkungskraft entfaltet werden kann, bedarf sie erheblicher finanzieller Mittel und einer breiten Palette von geeigneten und durchsetzbaren Instrumenten. Die bestehenden sektoralpolitischen Massnah-

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men sind im Sinne dieses Konzeptes (Konzeption beim Bund, Vollzug bei den Kantonen) zu überarbeiten, aufeinander abzustimmen und allenfalls zu ergänzen.

Empfehlung 3,2 Dabei soll der Bundesrat das ßundesgesetz über Investitionshilfe für Berggebiete, die Bundesgesetze über die Förderung des Hotel- und Kurortskredites bzw. über die Gewährung von Bürgschaften und Zinskostenbeiträgen in Berggebieten sowie den Bundesbeschluss über Finanzierungsbeihilfen zugunsten wirtschaftlich bedrohter Regionen im Sinne der geforderten Konzeption überarbeiten und mit allfälligen weiteren regionalpolitisch ausgerichteten Wirtschaftsförderungsmassnahmen zu einem umfassenden Programm der sektorübergreifenden regionalen Wirtschaftsförderung integrieren.

Ausgehend von den bestehenden Weisungen des Bundesratcs ist auch ein neues Instrumentarium für die regionalpolitische Querschnittspolitik des Bundes auszuarbeiten. Die Zielsetzungen und Massnahmen dieser neuen Querschnittspolitik sind mit den sektoralpolitischen Instrumenten abzustimmen und mit diesen zusammen auf die übergeordneten Ziele der neu konzipierten Regionalpolitik auszurichten.

Zur Gewährleistung der Durchsetzbarkeit von regionalpolitischen Anliegen im Rahmen dieser Querschnittspolitik ist eine regionalpolitische Verträglichkeitspriifung aller regionalpolitisch relevanten Massnahmen und Tätigkeiten des Bundes vorzusehen.

Die Einführung eines solchen Instrumentes hätte zur Folge, dass Ziclkonflikte zwischen Regionalpolitik und Sektoralpolitiken auf politischer Ebene entschieden werden müssten. Der zu fällende Entscheid würde in Kenntnis der Folgen, die dieser sowohl für die Regionalpolitik wie auch für die betroffene Sektoralpolitik hätte, vorgenommen. Dieses Vorgehen würde ferner ermöglichen, dass negative Auswirkungen allenfalls durch Ausgleichszahlungen oder andere Massnahmen kompensiert werden könnten.

Empfehlung 3.3 Ferner wird dem Bundesrat empfohlen, seine Weisungen über die regionalpolitische Koordination im Sinne der geforderten Konzeption grundsätzlich zu überarbeiten, mit einem Instrument für eine regionalpolitische Verträglichkeitsprüfung zu ergänzen und in eine einheitliche gesetzliche Grundlage überzuführen.

Eine starke, sektorübergreifende Regionalpolitik des Bundes kann nur wirksam sein, wenn sie in einem eigens zu schaffenden Bundesamt für regionale Wirtschaftsförderung im Eidg. Volkswirtschaftsdepartement verankert ist. Nur ein ausschliesslich auf regionalpolitische Ziele ausgerichtetes Bundesamt ist in der Lage, regionalpolitische Anliegen gegenüber anderen Sektoralpolitiken und Bundesämtern, insbesondere auch innerhalb des eigenen Departementes, durchzusetzen. Dieses Bundesamt hätte neben konzeptuellen und Vollzugsaufgaben auch erhebliche Koordina-

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tionsleistungen zu erbringen, die verfahrensrechtlich durch eine regionalpolitische Verträglichkeitspriifung nach dem Vorbild der Umweltverträglichkeitsprüfung gesichert werden müssten.

Empfehlung 3.4 Sdiliesslich ist ein neues Bundesamt für regionale Wirtschaftsforderung zu schaffen, das zuständig ist - für die Konzipierung und Finanzierung sämtlicher Bundesprogramme zur regionalen Wirtschaftsförderung, - für die Koordination aller regionalen Wirtschaftsförderungsmassnahmen des Bundes, - für die regionalpolitische Koordination aller Bundestätigkeiten und - für die Koordination aller regionalpolitischen Massnahmen zwischen Bund und Kantonen.

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Modell 4: Regionalpolitik als raumbezogene Wirtschaftsförderung

Nach dem Modell der raumbezogenen Wirtschaftsförderung konzentriert sich die Regionalpolitik auf Bundesebene auf die Wahrnehmung von Querschnittsaufgaben.

Sie steht damit in einem engen Bezug zur Raumplanung. Auf der Basis von klaren Zielen und einem Leistungsauftrag konzentriert sich der Bund darauf, regionale Anliegen aus einer regionalpolitischen Gesamtschau in sektoralpolitisch dominierten Koordinationsprozessen wirksam zu vertreten. Die einzelnen Sektoralpolitiken werden gehalten, regionalpolitische Ziele in ihrem eigenen Wirkungsbereich zu berücksichtigen. Der Bund wacht im Rahmen seiner Koordinationstätigkeit mit einem geeigneten Instumentarium darüber, dass diese Ziele beachtet werden. Damit verzichtet der Bund auf eine eigene sektorale Regionalpolitik.

Regionalpolitik als Querschnittspolitik setzt in wesentlichem Masse auf Koordination. Die angestrebte regionalpolitische Koordination der einzelnen Sektoralpolitiken ist nicht auf deren Indienstnahme ausgerichtet. Sie muss sich im Rahmen der Möglichkeiten einer negativen Koordination bewegen. Die Verankerung auf Amtsstufe, die klare Festlegung regionalpolitischer Ziele und eines entsprechenden Leistungsauftrages sowie das Instrument einer regionalpolitischen Verträglichkeitsprüfung sollten indes eine genügend starke Handlungsbasis dafür abgeben, dass regionalpolitisch unerwünschte Effekte von anderen Sektoralpolitiken verhindert oder abgeschwächt werden können. Mit der Dezentralisierung des Vollzugs der Sektoralmassnahmen entfällt ein wesentlicher Teil des vertikalen Koordinationsaufwandes, gleichzeitig werden auf kantonaler und lokaler Stufe die Chancen einer problemnaheren, synergieerzeugenden positiven Koordination grösser.

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Empfehlungen zum Modell 4 Empfehlung 4.]

Wenn der Bundesrat seine Regionalpolitik nach dem Modell 4 ausrichten will, dann empfiehlt ihm die Geschäftsprüfungskommission, ein umfassendes Konzept seiner Regionalpolitik als raumbezogene Wirtschaftsförderung vorzulegen und darin die Ziele, die materiellen Grundsätze und den Leistungsauftrag klar zu umschreiben. Dieses Konzept soll davon ausgehen, dass - die Durchführung von regionalen Wirtschaftsförderungsprogramrnen in der Schweiz Sache der Kantone und der Gemeinden ist, - der Bund den Kantonen zu diesem Zweck über den bundesstaatlichen Finanzausgleich ungebundene Mittel im Umfang seiner bisherigen regionalpolitischen Ausgaben zukommen lässt und - Regionalpolitik auf Bundesebene eine Querschnittspolitik ist, die sich auf die zielgerichtete Koordination aller regionalpolitisch bedeutsamen Politiken des Bundes konzentriert.

Der Vollzug der verschiedenen regionalpolitischen Aktionsprogramme wird über einen revidierten Finanzausgleich an die Kantone Übertragen. Der Bund beschränkt sich darauf, diese im Rahmen der vertikalen Koordination mit seinen regionalpolitischen Grundsätzen abzustimmen. Das IHG und der «Bonny-Beschluss» sind entsprechend zu revidieren: Empfehlung 4,2 Dabei soll der Bundesrat dem Parlament eine Revision des Bundesgesetzes über Investitionshilfe für Berggebiete und den Bundesbeschluss über Finanzierungsbeihilfen zugunsten wirtschaftlich bedrohter Regionen vorlegen. Diese Revision ist darauf auszurichten, dass der Massnahmenvollzug und die Projektfinanzierung in die Kompetenz der Kantone übergehen, die vertikale regionalpolitische Koordination zwischen Bund, Kantonen und Regionen aber weiterhin gewährleistet ist.

Auch in diesem Falle ist von den bestehenden Weisungen des Bundesrates ausgehend ein neues Instrumentarium für die regionalpolitische Querschnittspolitik des Bundes auszuarbeiten. Wie beim Modell 3 bildet auch hier eine regionalpolitische Verträglichkeitsprüfung aller regionalpolitisch relevanten Massnahmen und Tätigkeiten des Bundes das Kernstück dieses Instrumentariums.

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Empfehlung 4.3 Femer wird dem Bundesrat empfohlen, seine Weisungen über die regionalpolitische Koordination im Sinne der geforderten Konzeption grundsätzlich zu überarbeiten, mit einem Instrument für eine regionale Verträglichkeitsprüfung zu ergänzen und in eine einheitliche gesetzliche Grundlage überzuführen.

Auch als reine Querschnittsaufgabe bedarf die Regionalpolitik einer Verankerung auf Amtsstufe. Mit der Einbettung der regionalen Wirtschaftsförderung in eine übergeordnete, raumbezogene Gesamtschau finden auch nicht rein wirtschaftlich motivierte Zielsetzungen Eingang in die Regionalpolitik. Diese Ausweitung des Zielhorizontes und der enge Bezug zur Raumplanung als ähnlich strukturierte und in mancher Hinsicht komplementäre Qucrschnittspolitik sprechen dafür, das Mandat für Regionalpolitik dem Bundesamt für Raumplanung zu übertragen. Damit kann eine gute Voraussetzung dafür geschaffen werden, dass Raumplanung und Regionalpolitik optimal aufeinander abgestimmt werden.

Empfehlung 4.4 Die Zuständigkeiten für Regionalpolitik sind dem Bundesamt für Raumplanung zu übertragen.

Auch in diesem Fall ist darauf hinzuwirken, dass bundesstaatlicher Finanzausgleich zu einer regionalpolitisch adäquaten Verteilung der Mittel führt: Empfehlung 4.5 Schliesslich sind die laufenden Vorarbeiten an der Revision des bundesstaatlichen Finanzausgleichs darauf auszurichten, dass eine grundsätzliche Revision zustande kommt, und dass diese Revision zu einem regionalpolitisch sinnvollen Lastenausgleich unter den Kantonen führt.

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Modell 5: Regionalpolitik als umfassende Raumordnungspolitik für die Zukunft

Ein letztes Modell geht schliesslich davon aus, dass der Bundesrat seine Regionalpolitik grundsätzlich überdenkt und neu gestaltet. Ausgehend von einer von Grund auf neu zu erarbeitenden Situationsdefinition, die den Zielhorizont wesentlich über den aktuellen Rahmen der Wirtschaftsförderung hinaus ausweitet, ist dabei ein neues; Verständnis von «Region» und «regionaler Entwicklung» auszuarbeiten. Von diesem neuen Verständnis sind die Ziele, Strategien und Instrumente einer neuen Regionalpolitik des Bundes in einem Konzept zu fassen.

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Dieses Modell schliesst die Entscheidungen, die in den Modellen 1-4 enthalten sind, mit ein. Auch in diesem Fall sind die Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen, die Frage der strategischen Orientierung der Regionalpolitik (Verhältnis von Sektoral- und Querschnittspolitik), die regionalpolitische Funktion des Finanzausgleichs sowie die Evaluation und Neubestimmung der bestehenden regionalpolitischen Massnahmen zu klären, Empfehlung zum Modell 5 Wenn der Bundesrat seine Regionalpolitik nach dem Modell 5 ausrichten will, dann empfiehlt ihm die Geschäftsprüfungskommission, ein Konzept zu einer grundsätzlich neuen Regionalpolitik der Schweiz zu entwickeln.

Dieses Konzept soll namentlich - die Ziele seiner neuen Regionalpolitik enthalten, - die Strategien und Massnahmen zur Erreichung dieser Ziele festlegen, - Möglichkeiten zu einer neuen regionalpolitischen Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen aufzeigen und - die regionalpolitischen Zuständigkeiten auf Bundesebene definieren.

Die Geschäftsprüfungskommission ersucht den Bundesrat, bis zum l. September 1994 zum vorliegenden Bericht und seinen Empfehlungen Stellung zu nehmen. Ferner ersucht die Kommission den Bundesrat, ihr bis spätestens Ende 1995 Bericht zu erstatten über die Folgen, die er diesen Empfehlungen bis zu jenem Zeitpunkt gegeben hat.

5. Mai 1994

Für die Fassung der Sektion: Der Präsident: Tschuppert Parlamentarische Verwaltungskontrollstelle Sekretariat: Spinatsch Für die Fassung der Kommission: Der Präsident: Schwab

Anhang: Schlussbericht der Parlamentarischen Verwaltungskontrollstelle (erhältlich bei der Dokumentationszentrale der Parlamentsdienste, Tel. 031/322 97 44)

800

Uberblick iiber die einzelnen Modelle und Empfehlungen

801

Model I: Region alpol it ik als ...

Ausgehend von Massnahme ...

Zu&liindig Zuslitadig fiir Zuslandig Vergabeder fur Sekioral- Querschnilts- auf Bundes- Bundesmitlel polilik pditik ebene

Fo]gen Fiir das IHG

Folgen fiir Folgen fur flankterende «BonnyMassnahmen Beschluss»

Folgen fur Weisungen Besonderheiten fur Koordi nation

1 . Berggebietsforderung

IHG

Kan tone, Regionen

keine Querschnillspolitik

Bundesamt fur Raumplanung

ungebunden uber Finanzausgleich

aufheben

aufheben

auslaufen lassen

aufheben

Bund nur nationale und internationale Koordination

2. Sektorale Wirtschaftsforderung

IHG, flankierende Massnahme IT; «BonnyBeschluss».

Bund

keine Querschnillspolilik

Neues Bundesamt.

(evil.

B1GA)

direkte Pro- anpassen jektfinanzierung durch Bund

anpassen

anpassen

aufheben

untergeordnele Rolle fiir Kantone und Regio-

3. Sektorubergreifende Wirtschaftsforderung

IHG; flankierende Massnahmen; «BonnyBeschluss»; Weisungen zur Koordinalion.

Bund: Konzeption;

Bund

Neues Bundes-

direkle Pro- anpassen jektfinanzierung durch Bund

anpassen

anpassen

zu Instrument fur regionalpolilische Querschniltsppli- Vertraglichkeilslik uberarbeiten priifung

4. Raumbezogene Wirtschaflsforderung

IHG; flankie- Kan lone rende Massnahmen; «BonnyBeschluss»; Weisungen zur Koordi nation; Raumplanungsgesetz.

Bund

Bundesamt fiir Raumplanung

ungebunden uber Finanzausgleich

anpassen

unverandert

anpassen

zu Instrument fiir regionalpolilische Querschnittspoli- Vertraglichkeitstik uberarbeiten prufung

5. Neue Raumordnungspolilik

neue Siluationsdefinilion

zu definieren

zu definieren

zu definieren

evaluieevaluieevaluieev al uie re n/an pasren/anpas- ren/anpas- re n/ an pas- sen sen sen sen

aml

nen ,

Kantone: Vollzug

ZQ deflnieren

Abkürzungen BIGA «Bonny-Beschluss» EVD flankierende Massnahmen zum IHG

IHG RPG ZRW 7064

802

Bundesamt für Industrie, Gewerbe und Arbeit Bundesbeschluss über Finanzierungsbeihilfen zugunsten wirtschaftlich bedrohter Regionen Eidgenössisches Volkswirtschaftsdepartement Bundesgesetz über die Gewährung von Bürgschaften und Zinskostenbeiträgen in Berggebieten; Bundesgesetz über die Förderung des Hotel- und Kurortskredites Bundesgesetz über Investitionshilfe für Berggebiete Bundesgesetz über die Raumplanung Zentralstelle für Regionale Wirtschaftsförderung

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Evaluation der regionalpolitischen Koordination von Bundespolitiken Bericht der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates über ihre Beurteilung der gegenwärtigen regionalpolitischen Koordination des Bundes aufgrund einer Überprüfung durch die Par...

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Bundesblatt

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Feuille fédérale

In

Foglio federale

Jahr

1994

Année Anno Band

5

Volume Volume Heft

50

Cahier Numero Geschäftsnummer

---

Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum

13.12.1994

Date Data Seite

774-802

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10 053 251

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