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Botschaft über Finanzhilfen an die Stiftung Schweizerische Volksbibliothek

vom 19. September 1994

Sehr geehrte Frau Präsidentin, sehr geehrter Herr Präsident, sehr geehrte Damen und Herren, wir unterbreiten Ihnen mit vorliegender Botschaft den Entwurf eines Bundesbeschlusses über Finanzhilfen an die Stiftung Schweizerische Volksbibliothek, mit dem Antrag auf Zustimmung.

Wir versichern Sie, sehr geehrte Frau Präsidentin, sehr geehrter Herr Präsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

19. September 1994

1994-547

Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Stich Der Bundeskanzler: Couchepin

S Bundesblau 146. Jahrgang. Bd. V

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Übersicht Seit 192] gewährt der Bund der Stiftung Schweizerische Volksbibliothek (SVB) finanzielle Unterstützung aufgrund ihrer zentralem Punktion im Bereich der nationalen Buch- und. Leseförderung. Die SVB trägt damit bei zum Abbau bestehender Unterschiede in der Versorgung mit Büchern und anderen Informationsträgern und wirkt zugunsten eines Ausgleichs zwischen verschiedenen Landesgegenden und unterschiedlichen Bevölkerungsgruppen.

Nach einer auf Verlangen des Bundes durchgeführten Restrukturierungsphase steht die SVB heute auf einem gesunden Fundament.- Die Informatisierung der drei Bibliozentren ùt abgeschlossen, und die neuen Räumlichkeilen des Bibliozentrums der deutschen und der rätoromanischen Schweiz in Sololhurn sind im Januar 1994 offiziell eröffnet worden. Die Voraussetzungen für einen professionell geführten und leistungsfähigen Betrieb sind, damit gegeben.

Da der Bundesbeschluss vom 24. Januar 1991 (SR 432.28J Ende 1995 abläuft, schlagen wir Ihnen mit vorliegendem Beschlussesentwurf vor, der SVB für die Periode 1996-1999 einen jährlichen Bundesbeitrag von 1,8 Millionen Franken auszurichten.

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Botschaft I II III

Allgemeiner Teil Kurzporträt der Schweizerischen Volksbibliothek (SVB) Die Rolle der SVB

Seit 1920, dem Jahr ihrer Gründung, erfüllt die SVB einen zentralen Beitrag zugunsten der Buch- und Leseförderung und des Ausbaus der allgemeinen Öffentlichen Bibliotheken in der Schweiz. In Anerkennung dieser Funktion gewährt ihr der Bund seit 1921 finanzielle Unterstützung, Wie die Stiftungsurkunde postuliert, will die SVB «der freien Entfaltung und Bildung des einzelnen» dienen, «indem sie das allgemeine öffentliche Bibliothekswesen der Schweiz fördert und zu einer ausgeglichenen Versorgung aller Landesteile und Bevölkerungskreise mit Büchern und andern Informationsträgern beiträgt.»

111.1

Buch- und Lesefbrderung

Als Einrichtung zur Unterstützung lokaler und regionaler Bibliotheken und der Versorgung anderer Institutionen mit Lesestoff (wie beispielsweise die Armee, Ferienkolonien oder Baustellen), ist die SVB gesamtschweizerisch ein für die Buch- und Leseförderung unabdingbar notwendiges Instrument. Ohne Zweifel wirkt sich das Lesen auf die Entwicklung des einzelnen und die Entfaltung seiner Persönlichkeit entscheidend aus und stellt eine wesentliche Komponente von Bildungsstand und Wohlergehen in der Gemeinschaft dar.

Angesichts der tiefgreifenden Veränderungen, von denen unsere Gesellschaft gegenwärtig betroffen ist, und im Hinblick auf unerfreuliche Zeitphänomene wie die beunruhigende Zunahme des funktionalen Analphabetismus ist heute die Leseförderung von noch grösserer Tragweite als früher. Andere Entwicklungen, so z, B.

das stetig wachsende Bedürfnis nach Weiterbildung, verleihen der Funktion der SVB auch in der Zukunft zusätzliche Bedeutung.

111.2

Abbau von Ungleichgewichten

Während die wirtschaftlich starken Regionen heute über engmaschige Bibliotheksnetze verfügen, sind wirtschaftlich schwächere Regionen und Regionen in geographischer Randlage in dieser Beziehung nach wie vor benachteiligt. Eine der Aufgaben der SVB besteht darin, dieser Tendenz zu regionalen Ungleichgewichten durch eine landesweite Verbreitung von Büchern entgegenzuwirken und den Zugang der gesamten Bevölkerung zu Buch und Bibliothek sicherzustellen. Mit ihren Dienstleistungen (Ausleihe, Beratung, Starthilfe usw.) ermöglicht die SVB die Entstehung bzw. die Weiterführung von Bibliotheken, welche sonst die dafür notwendigen finanziellen Mittel nicht aufbringen könnten. Bei der Erfüllung dieser Aufgabe stützt sich die SVB auf ein attraktives Angebot an aktuellen Büchern.

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111.3

Verständigung

Dank ihrer Präsenz in allen Sprachregionen der Schweiz leistet die SVB zur Verständigung zwischen den Sprachgemeinschaften einen aktiven Beitrag. So geht ein nicht unbeträchtlicher Teil der von den drei Bibliozentren (vgl. Ziff. 112.1) ausgeliehenen Bücher in die anderen Sprachgebiete (6,5 % der von Solothum und Lausanne, 9,5% der von Bellinzona ausgeliehenen Bücher). Dieser Beitrag der SVB zur Verständigung entspricht übrigens der Zielsetzung mehrerer parlamentarischer Vorstösse, so zum Beispiel der Motion Rhinow vom 7. Dezember 1992 oder den gleichlautenden Motionen der Verständigungskommissionen beider Räte vom 22. Oktober 1993.

Die SVB bietet auch Bücher in verschiedenen Fremdsprachen an. Sie fördert damit den Besuch von Bibliotheken durch ausländische Bevölkerungsgruppen und leistet somit einen Beitrag zu deren Integration.

112 112.1

Die Betriebsform der SVB Struktur

Die Stiftung übt ihre Tätigkeit durch sogenannte «Bibliozentren» (BZ) aus. Sie sind die eigentlichen Betriebseinrichtungen der SVB, dezentral angesiedelt in Lausanne, Bellinzona und Solothurn. Diese Zentren verfügen über eine weitgehende betriebliche Selbständigkeit und können so optimal auf die jeweiligen Bedürfnisse der einzelnen Sprachregionen eingehen. Sie haben zudem die Funktion von Kulturzentren, die über das Medium Buch eine nicht unbedeutende kulturelle Ausstrahlung und Impulsgebung zu erzeugen vermögen, 112.2

Tätigkeiten

Um ihren Auftrag der Buch- und Leseförderung in unserem Land zu erfüllen, wirkt die SVB über verschiedene Kanäle; nachfolgend sind die wichtigsten aufgeführt.

Die SVB - leistet Starthilfe für die Einrichtung lokaler und regionaler allgemeiner öffentlicher Bibliotheken, - ergänzt und erneuert die Bestände an Büchern und anderen Informationsträgem in allgemeinen öffentlichen Bibliotheken, - versorgt - in Zusammenarbeit mit den Kantonen - Spitäler, Heime, Anstalten, Gefängnisse und Ferienkolonien mit Büchern, - vermittelt der Armee Lesestoff, - organisiert einen interkantonalen Dienst für Klassenlektüre, - wirkt als Beratungsinstanz in bibliothekarischen Belangen und fördert kulturelle Aktivitäten der Bibliotheken, - führt das Sekretariat der Schweizerischen Arbeitsgemeinschaft der allgemeinen öffentlichen Bibliotheken SAB/GTB.

Um die Leistungen quantitativ zu verdeutlichen, sei erwähnt, dass die SVB jährlich rund 450 000 Bücher ausleiht. Davon gehen annähernd 70 Prozent an allgemeine öffentliche Bibliotheken, 20 Prozent an Schulbibliotheken und Schulen, die restlichen 10 Prozent an verschiedene andere Institutionen. Hervorzuheben ist femer, dass die SVB zwischen 1989 und 1993 47 Bibliotheken Starthilfe gewährt hat.

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12 121

Das Finanzierungskonzept der SVB Die Rolle des Bundes

Die SVB konnte seit ihrer Gründung auf die Unterstützung des Bundes zählen, der dadurch der kulturellen und gesellschaftlichen Bedeutung ihrer Aufgaben und der nationalen Spannweite ihrer Tätigkeit Rechnung trug. In der Folge nahm die Bundeshilfe an Umfang zu; sie hat es der Stiftung auch ermöglicht, ihren Wirkungskreis auszubauen.

Die vom Bund gewährten Subventionen betrugen in der Regel zwischen 40 Prozent und 65 Prozent der Gesamteinnahmen der SVB. Ende der achtziger, Anfang der neunziger Jahre hat sich der Prozentsatz bei 60 Prozent stabilisiert. Er sollte in den kommenden Jahren möglichst beibehalten werden, da der Bund aufgrund der gesamtschweizerischen Funktion der SVB weiterhin die Rolle des Hauptsubvenicnten zu tragen hat. Eine Reduktion der Bundesbeiträge hätte nämlich zur Folge, dass die SVB innert kurzer Zeit ihre Tätigkeit massiv reduzieren oder gar einstellen müsste, was kaum im Interesse unseres Landes liegen dürfte.

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Die Rolle der Kantone und Gemeinden

Obschon Bildung und Kultur grundsätzlich in der Kompetenz der Kantone liegen, unterstützt der Bund in diesen Bereichen Institutionen und Organisationen von nationaler Bedeutung. Im Fall der SVB ist eine Unterstützung durch den Bund um so mehr gerechtfertigt, als die Kantone schon jetzt beträchtliche Anstrengungen zugunsten der Bibliotheken wahrnehmen-, ihre Aufwendungen belaufen sich hier insgesamt auf jährlich mehrere 100 Millionen Franken.

Die SVB kann jedoch auch auf Beiträge der Kantone zählen. Gegenwärtig belaufen sich diese auf insgesamt rund 400 000 Franken jährlich. Die Gemeinden entrichten nach Massgabe ihrer finanziellen Möglichkeiten Abgeltungen für Leistungen der SVB in der Höhe von rund 300 000 Franken. Schliesslich bemüht sich die Stiftung bei Gemeinden, Firmen und Privaten um zusätzliche Beiträge, vor allem für Sonderaktionen (einzelne Unterstützungsprojekte, Erneuerung des Buchbestandes usw.).

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Rückblick auf die Botschaft 1990

Während des letzten Jahrzehnts sah sich die SVB mit strukturellen und finanziellen Problemen konfrontiert. Das Parlament wurde in dieser Zeit laufend über die Probleme orientiert und war wiederholt aufgerufen, im Rahmen der Beitragsgewährung sich zur Stiftung zu äussern. Jedesmal hat es die Unterstützung mit Überzeugung gewährt. Für diese Vorgeschichte verweisen wir auf die Botschaften vom 19. Mai 1982 (BB1 1982 II 349), vom 12. November 1986 (BEI J986 III 889) und vom 28. Februar 1990 (BB1 7990 I 1533), Bei der Vorbereitung der Botschaft von 1990 wurden an die Stiftung drei hauptsächliche Forderungen gestellt: Sie sollte ein Leitbild erarbeiten, das als Grundlage für eine Entwicklung zu einer wirtschaftlich gesunden und leistungsfähigen Institution dient. Zudem hatte sie die Dezentralisierung des Bibliozentrums der deutschen und rätoromanischen Schweiz durchzuführen und die drei Bibliozentren zu informatisieren.

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Zur Realisierung dieser Ziele verabschiedete das Parlament am 2I.Januar 1991 einen Bundesbeschluss (SR 432.28), welcher der SVB Betriebsbeiträge von 1,6 Millionen Franken für 1992 und von 2 Millionen Franken für die Jahre 1993-1995 zusicherte. Zusätzlich wurden einmalige Investitionsbeiträge von l 300 000 Franken für die Informatisierung des Betriebs und 890 000 Franken für die Verlegung und Neueinrichtung des Bibliozentrums der deutschen und rätoromanischen Schweiz nach Solothurn gewährt. Die Betriebsbeiträge unterliegen jedoch seit 1993 der linearen Kürzung von 10 Prozent.

Die Erhöhung der jährlichen Beiträge wurde u. a. mit der Zunahme der Betriebskosten begründet, die einerseits auf die allgemeine Teuerung und andererseits auf die Auswirkungen der Restrukturierung zurückzuführen waren. Dazu gehört insbesondere die Verlegung des Bibliozentrums der deutschen und rätoromanischen Schweiz nach Solothurn, die neue Mietkosten zur Folge hatte.

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Die gegenwärtige Situation Die Entwicklung seit 1990

Die SVB hat die gesetzten Ziele erreicht: Die neuen Strukturen bewähren sich, und die Informatisierung der drei Bibliozentren ist abgeschlossen. Aufgrund eines modernen Leitbilds konnten eine zweckmässige Betricbsorganisation eingeführt und klare Zukunftsperspektiven entwickelt werden.

Das Bibliozentrum der deutschen und rätoromanischen Schweiz in Solothum öffnete im Januar dieses Jahres seine Türen. Auch wenn der in der Botschaft von 1990 ursprünglich vorgesehene Standort aus finanziellen Gründen nicht realisiert werden konnte, funktioniert die jetzige Lösung «Rötipark» bestens.

15 151

Die Zukunft der SVB Die Eingabe von 1993

Ende 1993 hat die SVB dem EDI eine Eingabe unterbreitet und darin beantragt, a. die Finanzhilfen des Bundes an die SVB ab 1996 weiterzuführen, b. anstelle der bisher auf vier Jahre befristeten Bundesbeschlüsse eine unbefristete Gesetzesgrundlage zu schaffen, die es ermöglicht, die Beiträge an die SVB ab 1996 jeweils nach Massgabe der Bedürfnisse in den jährlichen Voranschlag einzustellen, c. für 1996 die Betriebsbeiträge an die SVB um die Hälfte der Teuerungsrate 1990-1995 auf 2,2 Millionen Franken zu erhöhen und in den Folgejahren, ängepasst an den Finanzbedarf der SVB, ins Budget aufzunehmen.

Die Eingabe wird durch eine Reihe von Argumenten gestützt, die wir im folgenden zusammenfassen.

Zunächst erinnert die SVB daran, dass die in der Botschaft von 1990 verlangten Massnahmen (Informatisierung und Dezentralisierung) zusätzliche Betriebskosten verursachen. Der Bundesbeschluss vom 24. Januar 1991 (SR 432.28) trug dieser Tatsache mit einer Erhöhung der jährlichen Retriebsbeiträge von 1,5 Millionen auf 2 Millionen Franken (ab 1993) Rechnung. Die Preisentwicklung im Buchsektor und die lineare Subventionskürzung zwangen jedoch die SVB zu einschneidenden Sparmassnahmen vor allem in der Bücherbeschaffung.

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Die SVB weist ferner darauf hin, dass sie in ernsthafte finanzielle Schwierigkeiten geraten würde, sollte der Bund seine Unterstützung nicht im beantragten Umfang weiterführen. Das wäre um so bedauerlicher, als sich die Stiftung mit den verlangten Reorganisationsmassnahmen - gerade aufgrund der Zusicherungen des Parlaments, den daraus resultierenden Mehrausgaben durch eine entsprechende Erhöhung der Bundesbeiträge Rechnung zu tragen - einverstanden erklärt hat.

Die Stiftung unterstreicht, dass als sofortige Folge einer Reduktion bzw. Nichtanpassung der Bundeshilfe ein Abbau der Dienstleistungen zu befürchten sei, was dem erklärten Willen des Parlaments zuwiderlaufen und den Nutzen der Institution unter ein vertretbares Niveau abfallen lassen würde.

Im übrigen verzichtet die SVB mit Rücksicht auf die Finanzlage des Bundes darauf, neue Entwicklungen einzuleiten. Dazu würden zum Beispiel ein nationaler Bibliotheksverbund oder ein Dienstleistungszentrum gehören. Diese Einrichtungen wären erforderlich, um landesweit wirklich gleiche Bedingungen für den Zugang zum Buch und zu andern der Information und Bildung dienenden Medien zu schaffen.

Schlicsslich äussert die SVB die Auffassung, es falle dem Bund zu, als Hauptträger der Stiftung aufzutreten. Einerseits erbringen Gemeinden und Kantone schon zahlreiche Leistungen im Bibliotheksbereich. Andererseits betrifft der zentrale Doppelauftrag der SVB, Buch und Lektüre möglichst überall zugänglich zu machen bzw.

an der Zusammenarbeit zwischen den Sprachgemeinschaften mitzuwirken, zwei Aufgaben, die vor allem in die Verantwortung des Bundes fallen.

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Beurteilung der Eingabe

Es besteht unseres Erachtens keinerlei Veranlassung, den Grundsatz der Bundeshilfe an die SVB in Frage zu stellen. Während Jahrzehnten sind Rolle, Struktur und Aufgaben der Stiftung weitgehend durch Beschlüsse des Parlaments bestätigt worden; sie entsprechen heute den Kriterien eines professionell und zweckmässig geführten Betriebs. Ausserdem verfügt das EDI über 5 der 20 Stiftungsratssitze.

Die SVB hat sich jederzeit bemüht, die vom Bund auferlegten Bedingungen zu erfüllen. Die zuletzt beschlossenen und durchgeführten Reorganisationsmassnahmen haben jährliche Betriebskosten zur Folge, welche die Fortsetzung der Bundeshilfe notwendig machen.

Sodann möchten wir die grossen Rationalisierungs- und Sparanstrengungen hervorheben, welche die SVB seit mehreren Jahren unternimmt: Seit Jahren, während gleichzeitig die Dienstleistungen ausgebaut wurden, ist der Personalbestand unverändert geblieben; in der Periode 1993-1995 soll er sogar eine Reduktion um 6 Prozent erfahren. Die Bücherbeschaffung - ein wichtiges Element zur Erhaltung eines attraktiven Dienstleistungsangebotes - stagniert aus finanziellen Gründen seit längerer Zeit.

.

Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass die Kantone nicht ohne weiteres in der Lage sind, ihre Verpflichtung gegenüber der SVB im bisherigen Rahmen aufrechtzuerhalten: Die finanzstarken Kantone verfügen über gut eingerichtete Bibliotheksnetze und zeigen sich dementsprechend weniger interessiert und bereit, die SVB zu unterstützen. Die finanziell schwachen Kantone hingegen, die auf die Dienstleistungen der SVB angewiesen sind, können ihre Beiträge nicht nennenswert aufstocken.

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Aus diesen Gründen erscheint es sinnvoll, die Bundeshilfe weiterzuführen. Auch wenn wir für das Begehren der SVB nach einem teilweisen Teuerungsausgleich für die Periode 1996-1999 Verständnis Haben, erlaubt es die gegenwärtige Situation der Bundesfinanzen allerdings nicht, eine Erhöhung der Subvention in Betracht zu ziehen. Wir schlagen Ihnen daher vor, der SVB 1996-1999 mittels eines weiteren befristeten Bundesbeschlusses einen jährlichen Beitrag von l ,8 Millionen Franken zu gewähren.

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Besonderer Teil Kommentar zum Beschlussesentwurf

Artikel l legt die jährlichen Betriebsbeiträge an die SVB für die Periode 1996-1999 fest. Es handelt sich dabei um Höchstbeträge, die jährlich nach Massgabe der Begehren der SVB in den Voranschlag einzustellen sind. Diese Vierjahresperiode deckt sich mit der Legislatur- und der Finahzplanperiode des Bundes.

Artikel 2 setzt die mit dem geltenden Bundesbeschluss eingeführte Praxis fort, Budget, Jahresrechnung und Jahresbericht der Stiftung dem Bund zur Genehmigung vorzulegen. Das EDI verfügt damit über gründlichen Einblick in das Geschäftsund Finanzgebaren der SVB.

Die Schlussbestimmungen von Artikel 3 entsprechen der gegenwärtigen Regelung (vgl. Art. 4, Abs. l, des Bundesbeschlusses vom 21. Jan. 1991; SR 432.28).

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Auswirkungen Finanzielle Auswirkungen Auf den Bund

Die Bundesbeiträge belaufen sich auf höchstens 7,2 Millionen Franken, d. h. sie entsprechen den Finanzplanzahlen.

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Auf Kantone und Gemeinden

Auch wenn der Bund bereit ist, die Verpflichtung als hauptsächliche Finanzierungsquclle der SVB zu übernehmen, so erwartet er von Kantonen und Gemeinden, dass sie zu ihrer Mitverantwortung stehen und die SVB finanziell mittragen. Dazu gehören die Weiterführung der kantonalen Beiträge mindestens in der bisherigen Höhe sowie die angemessene Abgeltung der von der SVB erbrachten Dienstleistungen durch die Gemeinden.

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Personelle Auswirkungen

Die Vorlage hat keine personellen Auswirkungen.

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Legislaturplanung

Die Vorlage ist im Bericht über die Lcgislaturplanung 1991-1995 (BB1 1992 III l, Anhang 2 b.) angekündigt.

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Verfassungsmässigkeit

Nach dem negativen Ausgang der Volksabstimmung vom 12. Juni 1994 über einen Kulturförderungsartikcl in der Bundesverfassung, der am Ständemehr gescheitert ist, müssen die bisherigen Leistungen des Bundes weiterhin auf seine ungeschriebene Kompetenz im Kulturbereich abgestützt werden. Auch die Gegner des Kulturförderungsartikels haben sich grossmehrheitlich dafür ausgesprochen, dass das bisherige kulturpolitische Engagement des Bundes auch ohne explizite Verfassungsbestimmung weitergeführt werden kann und soll. Dies gilt insbesondere für jene Aufgaben, die in gesamtschweizerischem Interesse bereits seit langer Zeit vom Bund wahrgenommen werden. I?abei handelt es sich um kantonsübergrcifende, den gesamtschweizerischen Zusammenhalt stärkende Aufgaben, die sinnvollerweise nur durch den Bund erfüllt werden können. In diesem Sinn wird der Bund im Gesamtinteresse des Landes seine bisherigen kulturpolitischen Aufgaben weiterführen.

Zu diesen Aktivitäten gehört Unbestrittenermassen auch die Unterstützung der Stiftung Schweizerische Volksbibliothek, die bereits seit 1921 Bundesbeiträge erhält.

Auf die gesamtschweizerische Bedeutung dieser Stiftung - so insbesondere der Ausgleich in der Versorgung aller Landesteile und Bevölkerungskreise mit Büchern und anderen Informationsträgem sowie die Verständigung zwischen den Sprachgemeinschaften - ist im Allgemeinen Teil dieser Botschaft mehrfach hingewiesen worden.

Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts bedürfen Subventionen einer rechtssatzmässigen Grundlage (BGE 100 Ib 343f., 103 la 380ff.). Mit der Erlassform des allgemeinverbindlichen refercndumspflichtigen Bundesbeschlusses sind die zeitlich befristeten Bundesbeiträge bereits seit 1982 auf diese rechtssatzmässige Basis gestellt worden.

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Bundesbeschluss über Finanzhilfen an die Stiftung Schweizerische Volksbibliothek

Entwurf

vom Die Bundesversammlung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, nach Einsicht in die Botschaft des Bundesrates vom 19. September 1994", beschliesst: Art. l Jährliche Finanzhilfen Der Bund gewährt der Stiftung Schweizerische Volksbibliothek in den Jahren 1996-1999 Finanzhilfen. Diese betragen höchstens l 800 000 Franken jährlich.

Art. 2 Aufsicht Die Stiftung unterbreitet dem Eidgenössischen Departement des Innern jährlich den Voranschlag, den Jahresbericht und die Jahresrechnung zur Genehmigung.

Art. 3 Schlussbestimmiingen 1 Dieser Beschluss ist allgemeinverbindlich; er untersteht dem fakultativen Referendum.

3 Er tritt am 1. Januar 1996 in Kraft und gilt bis zum 31. Dezember 1999.

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" BB1 1994 V 189

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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Botschaft über Finanzhilfen an die Stiftung Schweizerische Volksbibliothek vom 19.

September 1994

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Jahr

1994

Année Anno Band

5

Volume Volume Heft

45

Cahier Numero Geschäftsnummer

94.081

Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum

08.11.1994

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189-198

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