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Beschluss des

Bundesrathes über den Rekurs der Bank in St. Gallen und der Toggenburger Bank in Lichtensteig, betreffend Beeinträchtigung der Gewerbefreiheit.

(.Vom 16. Oktober 1878.)

Der s c h w e i z e r i s c h e B u n d e sr a th hat in Sachen der B a n k i n St. G a l l e n und der T o g g e u b u r g e r B a n k in Lichtensteig, betreffend Beeinträchtigung der Gewerbefreiheit, nach angehörtem Bericht des Justiz- und Polizeidepartements, und nach Einsicht der Akten, woraus sich ergeben : I. Am 6. Juni 1877 erließ der Große Rath des Kantons St. Gallen folgendes "Gesez b e t r e f f e n d die B e s t e u e r u n g der Banknotenemissio nen von P r i v a t b a n k e n : " ,, A r t . 1. Privatbanken, welche auf dem Gebiete des Kantons St. Gallen Banknoten emittiren, haben außer den ordentlichen Steuern an die Staatskasse eine jährliche besondere Steuer von l % der Emissionssumme zu entrichten.

,,Comptoirs (Filialen) auswärtiger Emissionsbanken haben diese Steuer in dem Verhältnisse zu leisten, in welchem ihr Geschäftsverkehr zu demjenigen des Hauptgeschäftes einbegriffen allfällig anderwärts bestehende Comptoirs oder Filialen) besteht.

,,Art. 2. Der Regierungsrath ist mit dem Vollzuge dieses Gesezes beauftragt."

535 II. Die Bankkommission der B a n k in St. G a l l e n und der Verwaltungsrath der Toggen b ü r g er B a n k in Lichtensteig erhoben im September vorigen Jahres sowohl bei dem Bundesrathe, als auch bei dem Bundesgerichte gegen dieses Gesez Beschwerde, zunächst darauf gestüzt, daß es verfassungswidrig entstanden sei.

Das Bundesgericht erklärte unterm 10. November 1877 (Amtliche Sammlung seiner Entscheide, Bd. III, S. 693) den Rekurs begründet und hob demgemäß den Beschluß des St. Gallischen Regierungsrathes, womit das Gesez in Kraft erklärt worden, auf, weil die Referendumsfrist nicht beobachtet worden sei. Das Gesez wurde daher neuerdings publizirt, und nachdem die Einsprachefrist unbenuzt abgelaufen war, erklärte die Regierung mit Beschluß vom 4. Januar 1878 dasselbe auf den 31. Dezember 1877 in Kraft getreten.

In Folge dessen erneuerten die genannten Bankverwaltungen ihre Beschwerde, indem sie nun die Aufhebung dieses Gesezes ver-.

langten , weil sein Inhalt mit der Bundes- und der St. Gallischen Kant ons Verfassung im Widerspruche stehe. Der Bundesrath und das Bundesgericht vereinigten sich dahin, daß der erste Entscheid dem Bundesrath zustehe.

III. Die Rekurrenten brachten zur Unterstüzung ihres Gesuches vor, daß das in Frage stehende Gesez dem Art. 31 der Bundesund dem § 22 der St. Gallischen Kantonsverfassung widerspreche, weil die darin festgesezte Steuer den Grundsaz der Handels- und Gewerbefreihet verleze.

1) Eine jährliche Banknotensteuer von l % der Emissionssumme absorbire nämlich die normalen Erträgnisse des Banknotengeschäfts in einem so hohen Grad , daß lezteres dadurch fast unmöglich oder zweklos gemacht werde; sie arte zu einer schweren ,, B e e i u t r ä c h t i g u n g " dieses Geschäftszweiges aus und enthalte eine so große ,, B e s c h r ä n k u n g " desselben, daß sie einem Emissionsverbot nahe komme, und da sie nur die Privai banken treffe, so wirke sie ähnlich, wie ein zu Gunsten der Kantonalbank erlassenes Monopol.

2) Das B a n k n o t e n e m i t t i r e n überhaupt und ganz besonders so, wie es von der B a n k in St. G a l l e n z u r A l i m e n t a t i o n d e s D i s k o n t o g e s c h ä f t s betrieben werde, sei u n e r l a ß l i c h für die E x i s t e n z einer e i g e n t l i c h e n D i s k o n lo b an k. Es bilde an und für sich und ganz besonders in
Verbindung mit dem Diskontogeschäft einen der wichtigsten Zweige des Bankgeschäfts überhaupt und habe die nächsten Ansprüche auf denjenigen Schuz, welchen die Bundes- und Kantons-

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Verfassung, der Handels- und Gewerbefreiheit gewährleisten. Hierüber haben sich der Bundesrath, die eidgenössischen Räthe und deren Kommissionen bei Behandlung der Zürcher Notenmonopolfrage übereinstimmend so deutlich ausgesprochen, daß jede weitere Erörterung überflüssig erscheine.

3) Die Emissionssumme als solche könne nie die richtige Basis für eine Banknotensteuer bilden, sondern nur die durchschnittliche ungedekte Zirkulationssumme. Die durchschnittliche Jahreszirkulation bleibe erheblich unter der Höhe der Gesammtemission zurük (sie habe in den lezteu 10 Jahren bei der B a n k i n St. G a l l e n zwischen 58 und 80 % der Emission variirt) und zudem werde ihr Ertrag durch die Baardekung bedeutend reduzirt. In dieser leztern Beziehung bestehe zwar im Kanton St. Galleu keine gesezliche Norm, allein durch die Statuten der Bank in St. Gallen sei Drittelsdekung als Minimum vorgeschrieben, und in der Regel übersteige die wirkliche Baardekung diesen Betrag ganz bedeutend.

4) Der g e s a m m t e N o t e n er t rag der lezten 10 Jahre, zum d u r c h s c h n i t t l i c h e n W e c h s e l d i s k o n to auf dem Betrag der d u r c h s c h n i t t l i c h e i l u n g e d e k t e n N ot eH z i r k u l a t i o n der einzelnen Jahre berechnet, habe sich bei der Bank in St. Gallen auf Fr. 569,902 und die Notensteuer, zu l % o auf der Emissionssumme berechnet, hätte sich in allen 10 Jahren auf zusammen Fr. 420,064 belaufen, also d u r c h s c h n i 111 i c h 73,7 °o des N o t e n er t r â g e s absorbirt. Sie hätte, sich zudem so ungleichmäßig auf die einzelnen Jahre vertheilt, daß in dea zwei Jahren 1866/67 und 1867/68 je Fr. 31,356 Steuer bei Abgang jeglichen Notenertrages hätten bezahlt werden müssen, in zwei audern Jahren die Notensteuer den Notenertrag überschritten hätte und in den sechs übrigen Jahren die Steuer nur ein einziges Mal nicht über 35 1/4 % des Notenertrages gestiegen wäre.

5) Was die T o g g e n b u r g e r B a n k betreffe, so sei dieselbe zwar nicht eine Diskontobank, allein sie unterziehe sich auch der regelmäßigen Wechseldiskontirung nach dem gleichen billigen Diskonto, wie die Bank in St. Gallen, und dies werde ihr Hindurch das Notengeschäft ermöglicht.

6) Eine Notensteuer von l % der Emissionssumme erscheine noch unerträglicher, wenn auch die Kosten für die Erstellung und die
Erneuerung der Noten und eine entsprechende Quote der Gesammtgeschäftsunkosten vom Notenertrag in Abzug gebracht werden, und wenn man bedenke, daß sie nicht die einzige Abgabe an den Staat bilde, sondern neben den ordentlichen Steuern bezogen werde.

537 7) Es könne auch nicht darauf ankommen ,* ob die Banken die Einbuße aus der Notenbesteuerung durch Gewinne aus andern Geschäftszweigen, die sie neben dem Noten- und Diskontogeschäft noch betreiben, ganz oder theilweise einbringen. M a ß g e b e n d sei e i n z i g , ob das zur A l i m e n t a t i o n des Diskontog e s c h ä f t s b e t r i e b e n e N o t e n g e s c h ä f t an und für sich noch mit geschäftlichem Erfolg betrieben werden könne oder nicht, 8) Es sei selbstverständlich, daß, so wenig als direkt durch ein Gesez, auch nicht indirekt auf dem Umwege einer erdrükenden Besteuerung faktisch ein Monopol zur Ausgabe von Bauknoten eingeführt werden dürfe.

9) Wenn die Bundesverfassung nicht verlezt erscheinen sollte, so läge jedenfalls eine Verlezung des Grundsazes der Gewerbefreiheit, wie diese in der Kantonsverfassung formulirt sei, vor, indem die St. Galler Notensteuer nicht ,,im Interesse der Gesammtheit" und noch weniger in demjenigen ,,des einheimischen Gewerbsfleißes erforderlich und zulässig" sei. .

Die Rekurrenten schlössen mit dem Antrage, daß das St. Gallische Gesez vom 6. Juni 1877 als ungültig erklärt werden möchte.

IV. Die Regierung des Kantons St. Gallen antwortete wesentlich wie folgt : Durch das angefochtene Gesez werden nicht blos die beiden rekurrirenden Banken, sondern auch die Filiale der eidgenössischen Bank in St. Gallen betroffen, welch" leztere nicht rekurrirt habe.

Es handle sich lediglich um eine Frage der Besteuerung. Im Steuerrecht seien die Kantone souverän. Eine nach Art. 46, Lemma 2, der Bundesverfassung unzulässige Doppelbesteuerung liege nicht vor, und der Beweis, daß die St. GallischeBanknotensteuerr den Grundsaz der Handels- und Gewerbefreiheit beeinträchtige, sei von den Rekurrenten nicht erbracht.

Man dürfe nicht, wie sie es thun, nur die Organisation eines einzelnen Institutes zum Maßstab nehmen. Die Besteuerung der Banknoten sei in neuerer Zeit nichts Seltenes. Ueber die Frage, ob es zwekmäßiger sei, die Emission zu besteuern oder die Zirkulation, darüber könne man verschiedener Ansicht sein. Diese Frage berühre indeß den Bund in keiner Weise. Die Rekurrenten befreiten auch dem Kantone die Kompetenz nicht, die Notenemission als solche zu besteuern.

538 Wenn dievon der B a n k in St. Gallen aufgestellten Berechnungen, wonach eine Steuer von i % der Emission zu hoch gegriffen sein soll, richtig wären, so würde der Grosse Rath sofort bereit sein, das Gesez in entsprechender Weise zu ändern. Es sei aber augenscheinlich, daß sie den aus der Emission gezogenen Gewinn in einseitiger Weise zu verkleinern suche. Durch die Ausgabe von Banknoten erhalte eine Bank ein unverzinsliches Betriebskapital, dessen Ertrag in den verschiedenen Bankgeschäften, abzüglich des Zins Verlustes der Baardekung und eines Antheiles an den Geschäftsunkosten, als reiner Gewinn sich darstellt!. Es müsse daher zum vornherein auffallen, daß die Bank glauben machen wolle, daß sie in den Jahren Ì8(>(>,67 und 1867 OB lud einer Emission von 3 Millionen und bei einer Zirkulation von Fr. 1,858,225 resp. Fr. 2,005,767 aus den Banknoten gar keinen Gewinn gezogen habe. Noch mehr: wenn auch noch der Antheil der Geschäftsunkosten auf den Emissionskonto gestellt würde, so hätte sie nach ihren Berechnungen in diesen beiden Jahren das Notengeschäft mit einem jährlichen Verlust von mindestens Fr. 1'2,5(i(( betrieben ! Eine solche Beweisführung gehe ad absurdum. Immerhin berechne die Bank selbst aus dem Notengeschäft nach Abzug der Steuer einen durchschnittlichen jährlichen Gewinn von Fr. 14,98-4.

Der wirkliche Ertrag stelle sich aber bedeutend höher.

Die Berechnungen der Bank beruhen auf einer unrichtigen Grundlage. Es sei nämlich unzuläßig, die Notenemission, wie sie es thue, ausschließlich mit dem Diskontogeschäft in Beziehung zu sezen. Wenn dieselbe auch thatsächlich eine Erleichterung des Wechseldiskontos ermögliche, so stehen doch die durch die Notenemission gewonnenen Betriebsmittel nicht allein für das Diskontogeschäft, sondern ebenso gut für alle anderen Geschäftszweige zur Disposition. Sowohl die Bank in St. Gallen als auch die Toggenburger Bank betreiben neben der Wechseldiskontirung statutengemäß noch eine Reihe anderer Bankgeschäfte und geben die, Banknoten auch wirklich in allen Geschäften an der Stehe des haaren Geldes aus. Der Zinsgewinn an den Banknoten nehme daher mich Antheil an dem Zinsfuß aller andern Bankgeschäfte, und hierin werde in der Regel eine erheblich höhere Verzinsung erzielt, als bei der Wechseldiskontirung. So habe bei der Bank in St. Gallen in den lezten 10
Jahren der Zins für Hinterlagen 4 bis 5,78% und im Conto-Corrent 4 Va bis 5,84% betragen gegen 3,3 bis 5,45 % (durchschnittlich 4,3 %) im Wechselverkehr. Eine, genaue und unbedingt zuverlässige Bezifferung des wirklichen Notenertrages lasse sich zwar nicht aufstellen ; es sei aber in die Augen springend, daß eine Besteuerung von .

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539 ert rüg durchaus nicht in erdrükender Weise belasten oder gar absorbiren könne. Die Bank in St. Gallen habe zwar mit Rüksicht auf das vorliegende Gesez ihre Emission um 2 Millionen reduzirt, aber mit 41/2 Millionen beizubehalten beschlossen.

Es sei auch deßhalb nicht zulässig, die Notenemission ausschließlich mit dem Wechseldiskonto in Beziehung zu sezen, weil keineswegs nur diejenigen Personen Banknoten nehmen, welche Wechsel geben und nehmen, sondern das ganze Publikum. Man dürfe auch dun Zinsverlust an den Geldern, welche über die statutengemäße Baardekung der Banknoten müßig in der Kasse liegen, nicht einfach dein Notengeschäft zur Last schreiben. Ein großer Theil der Baarschaft werde faktisch nicht mit Rüksicht auf die zirkulirenden Noten in Kassa gehalten, sondern zur steten Bereitschaft für Geschäfte der verschiedensten Art,, oder wegen o Mangels an Verwendung.

Was die T o g g e n b u r g e r B a n k beireffe, so betreibe sie das Wechselgeschäft nur so weit, als sie für ihre Gelder nicht lukrativere Verwendung finde. Es fallen deßhalb ihr gegenüber alle Gründe dahin, welche die Bank in St. Gallen aus ihrer besondern Stellung als Diskontbank ableite.

Der Gedanke der Kekurrenten, daß die Notensteuer jedenfalls in den Jahren nicht bezogen werden dürfte, wo der Ertrag des Notengeschäftes blos die Steuer deken würde, sei unzulässig. Der Staat sei in der Ausübung seines Besteuerungsrechtes durch solche Zeitabschnitte nicht beschränkt, zumal der Ertrag zum Theil von dem Willen der Bankverwaltungen) abhängig sei. lieber diese Frage stehe indeß dem Bund keine Prüfung zu.

Uebrigens sei dia Banknotensteuer bereits in mehreren andern Kantonen eingeführt, so zu ebenfalls l % der Emission in Luzern und in annähernd gleichen Verhältnissen in den Kantonen Glarus und Graubünden. Sie sei auch in den eidgenössischen Räthen zu Gunsten des Bundes bis zu l % der Zirkulation beantragt und ebenso sei sie im Kanton Zürich zu l % der Emission vorgeschlagen worden.

Was schließlich den § 22 der St. Gallischen Kantonsverfassung anbelange, so werde in demselben das Besteuerungsrecht des Staates nicht berührt.

Gestüzt auf folgende rechtliche Gesichtspunkte: 1) Gemäß Art. 39 der Bundesverfassung ist zwar die Gesezgebung über die Ausgabe und die Einlösung von Bauknoten in

540 die Befugniß des Bundes gelegt, allein da er von diesem Rechte noch keinen Gebrauch gemacht hat, so müssen die Kantone als kompetent anerkannt werden, diejenigen Geseze von sieh aus zu erlassen, welche sie durch die eigentümliche Art des Bankverkehrs zum Schuze des Publikums gegen Täuschung und Verlust als geboten erachten, und diejenigen Bedingungen und Beschränkungen aufzustellen,? die zur Erreichung; dieser Zweke ogeeignet erscheinen ö ~ mögen, immerhin jedoch unter der Bedingung, daß durch solche Geseze die in Artikel 31 und 39 der Bundesverfassung enthaltenen hierauf bezüglichen Vorschriften nicht verlest werden dürfen.

2) Im vorliegenden Falle kommt indeß Lemma 2 von Art. 31) der Bundesverfassung uicht in Betracht, indem das in Frage liegende Gesez des Kantons St. Gallen nicht ein Monopol für die Ausgabe von Banknoten aufstellt,3 sondern blos die BesteurungO der Banknotenemissionen von Privatbanken ausspricht.

3) Das in Erwägung l umschriebene Gesezgebungsrecht der Kantone begreift nun zwar ohne Zweifel grundsäzlich das Recht zur BesteurungO der Banknotenemission in sich,/ wie denn auch andere Kantone vor und nach der Annahme der neuen Bundesverfassung von diesem Rechte unbeanstandet Gebrauch gemacht haben. Zudem sind in Litteva c von Art. 31 der Bundesverfassung Verfügungen über A u s ü b u n gO und B e s t e n r u u g~ des Gewerbeö O betriebes durch die Kantone ausdrüklich vorbehalten. Allein der Sehlußsaz des Art. 31 stellt die Beschränkung auf, da U derartige Verfügungen den Grundsaz der Handels- und Gewerbefreiheit selbst nicht beeinträchtigen dürfen.

4) Es fragt sich daher lediglich, ob dieser Grundsaz, durch die Hohe der im Geseze von St. Gallen aufgestellten Besteuerung der Banknoten mit l °,o der Emissionssumme außer den ordentlichen Steuern als verlezt erscheine.

5) Die gestellte Frage muß verneint werden, weil die Hekurrenten den Beweis nicht zu leisten vermögen, daß bei der Besteurung mit l % der Emissionssumme der Geschäftsbetrieb mit Banknoten in so hohem Grade belastet wäre, daß dieser ganze Zweig des Bankgeschäftes unmöglich gemacht würde, oder wenigstens, daß nicht mehr ein billiges Erträgniß erzielt werden könnte.

Die von den rekurrirenden Banken aufgestellte Berechnung des Erträgnisses erscheint nämlich in der That als mangelhaft, weil sie ganz einseitig nur die
Verwendung von Banknoten in WechselDiskontogeschäften ins Auge faßt und den ganzen übrigen Verkehr, wobei ebenfalls Banknoten als Zahlungsmittel verwendet werden, unberüksichtigt läßt. Auch beweisen die Vorgänge in anderen

541 Kantonen, in denen ebenfalls l °/'o der Emissionssumme als Steuer erhoben wird, daß damit die Gewerbefreiheit keineswegs in einer übermäßigen Weise belastet sein kann, sondern daß der Verkehr mit Banknoten für die betreffenden Banken immer noch einen angemessenen Gewinn liefert.

beschlossen: 1. Der Rekurs wird als unbegründet erklärt.

2. Dieser Beschluß ist der Regierung des Kantons St. Gallen, sowie der Bankkommission der Bank in St. Gallen und dem Verwaltungsrathe der Toggenburgerbank in Lichtensteig unter Rükschluß der Akten mitzutheilen.

B e r n , den 16. Oktober

1878.

Im Namen des Schweiz. Bundesrathes, Der Vizepräsident:

Hammer.

Der Kanzler der Eidgenossenschaft: Schiess.

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Beschluss des Bundesrathes über den Rekurs der Bank in St. Gallen und der Toggenburger Bank in Lichtensteig, betreffend Beeinträchtigung der Gewerbefreiheit. (Vom 16. Oktober 1878.)

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21.12.1878

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