06.094 Botschaft zur Festlegung des Ressourcen-, Lasten- und Härteausgleichs sowie zum Bundesgesetz über die Änderungen von Erlassen im Rahmen des Übergangs zur NFA vom 8. Dezember 2006

Sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin Sehr geehrter Herr Ständeratspräsident Sehr geehrte Damen und Herren Mit dieser Botschaft unterbreiten wir Ihnen, mit Antrag auf Zustimmung, die Bundesbeschlüsse über die Festlegung des Ressourcen-, Lasten- und Härteausgleichs im Rahmen der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) sowie zum Bundesgesetz über die Änderungen von Erlassen im Rahmen des Übergangs zur NFA.

Wir versichern Sie, sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin, sehr geehrter Herr Ständeratspräsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

8. Dezember 2006

Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Moritz Leuenberger Die Bundeskanzlerin: Annemarie Huber-Hotz

2006-1780

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Übersicht Ausgangslage Die vorliegende dritte Botschaft zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) hat im Wesentlichen den Finanzausgleich im engeren Sinn zum Gegenstand. Dabei geht es um die Dotierung des Ressourcen-, Lasten- und Härteausgleichs.

Daneben sind aus der neuen Aufgabenteilung gemäss zweitem NFA-Paket noch einige den Übergang zum neuen NFA-Regime betreffende finanzielle Fragen zu klären.

Inhalt der Vorlage Mit dem Bundesbeschluss über die Festlegung der Grundbeiträge des Ressourcenund Lastenausgleichs legt das Parlament einerseits den Beitrag der ressourcenstarken Kantone und jenen des Bundes an den Ressourcenausgleich zu Gunsten der ressourcenschwachen Kantone fest. Andererseits bestimmt dieser Bundesbeschluss die Grundbeiträge des Bundes an Kantone mit Sonderlasten; dies im Rahmen des geografisch-topografischen und des soziodemografischen Lastenausgleichs. Die Grundbeiträge für den Ressourcen- und den Lastenausgleich entsprechen jeweils den Beiträgen für das erste Jahr einer Vierjahresperiode. Für die Jahre zwei, drei und vier werden die Grundbeiträge durch den Bundesrat angepasst.

Mit dem Bundesbeschluss über die Festlegung des Härteausgleichs werden der Beitrag des Bundes und jener der Kantone an den Härteausgleich festgelegt. Der Härteausgleich kommt jenen ressourcenschwachen Kantonen zugute, die durch den Übergang zur NFA nicht ein bestimmtes Mindestausmass an finanzieller Entlastung erfahren.

Inhalt der vorliegenden dritten Botschaft bilden zudem die im Finanzkontrollgesetz zu verankernden Grundlagen zur Qualitätssicherung und Qualitätskontrolle der Berechnungen des Ressourcen- und des Lastenausgleichs.

Nebst der Dotierung der Finanzausgleichsgefässe bleiben mit dieser Vorlage noch einige aufgabenspezifische Fragen zu klären, für welche die so genannte Globalbilanz zwischen Bund und Kantonen die Grundlage liefert. Die Globalbilanz hat die Aufgabe, die Haushaltsneutralität zwischen Bund und Kantonen sicherzustellen. Die erwähnten Klärungen betreffen ­

die definitive Festlegung der Beitragssätze bei den Bundesbeiträgen an die AHV und die IV im AHV- und im IV-Gesetz

­

die Festlegung des neuen Prozentsatzes für die nicht werkgebundenen Anteile der Kantone am Ertrag der zweckgebundenen Mineralölsteuer im Bundesgesetz über die Verwendung der zweckgebundenen Mineralölsteuer.

Gegenstand dieser Botschaft ist im Weiteren eine Übergangsbestimmung zum IV-Gesetz zur Regelung der beim Übergang zur NFA noch ausstehenden nachschüssigen Beiträge der IV an die Behinderteninstitutionen. Schliesslich gibt die Vorlage

646

einen Ausblick auf die für den neuen Finanzausgleich im engeren Sinn erforderlichen Regelungen auf Verordnungsstufe.

Wie bereits in der ersten NFA-Botschaft erwähnt, kann die Einführung der NFA nur integral erfolgen; der sachliche Zusammenhang der verschiedenen Massnahmen gebietet eine Inkraftsetzung sämtlicher Verfassungs- und Gesetzesmodifikationen zum gleichen Zeitpunkt. Da im Jahr 2007 bundesseitig auch die nötigen Verordnungsänderungen vorangetrieben werden und auch in den Kantonen die erforderlichen Umsetzungsschritte zügig an die Hand genommen worden sind, sollte es möglich sein, die NFA integral auf den 1. Januar 2008 in Kraft zu setzen.

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Inhaltsverzeichnis Übersicht

646

Abkürzungsverzeichnis

651

1 Grundzüge der Vorlage 1.1 Ausgangslage 1.1.1 Die NFA im Überblick 1.1.1.1 Heutiges System und seine Mängel 1.1.1.2 Ziele und Mittel der NFA 1.1.1.3 Haushaltsneutralität des Übergangs zur NFA und Härteausgleich 1.1.2 Die drei Vorlagen der NFA 1.1.2.1 Die Vorlagen im Überblick 1.1.2.2 Gegenstand der ersten Vorlage und die Volksabstimmung vom 28. November 2004 1.1.2.3 Gegenstand der zweiten Vorlage 1.1.2.4 Gegenstand der dritten Vorlage (= vorliegende Botschaft) 1.2 Ergebnisse der Vernehmlassung 1.3 Übersicht über die erfolgten Überarbeitungen infolge der Vernehmlassung 1.4 Festlegung der Grundbeiträge für den Ressourcen- und Lastenausgleich 1.4.1 Haushaltsneutraler Übergang zur NFA als Grundsatz 1.4.1.1 Wegfall von Transfers des heute geltenden Systems 1.4.1.2 Dotierung der neuen Ausgleichsinstrumente 1.4.1.3 Die Dynamik der neuen Ausgleichsinstrumente 1.4.1.4 Die Ausgabendynamik in den mit der NFA entflochtenen Aufgabenbereichen 1.4.2 Die Globalbilanz der NFA 2004/05 1.4.2.1 Funktion und Bedeutung 1.4.2.2 Grundzüge der Berechnung 1.4.2.3 Resultate 1.5 Festlegung der Beiträge für den Härteausgleich 1.5.1 Die Globalbilanz 2004/05 als Grundlage für den Härteausgleich 1.5.2 Gründe für Härtefälle 1.5.3 Die Berechnung und Finanzierung des Härteausgleichs 1.6 Festlegung des Anteils der Mineralölsteuer für die nicht werkgebundenen Beiträge im MinVG 1.7 Festlegung der Bundesanteile an den Ausgaben der AHV und der IV 1.7.1 Berechnung des Bundesanteils an der AHV 1.7.2 Berechnung des Bundesanteils an der IV 1.8 Übergangsprobleme 1.8.1 Ausgangslage gemäss erster und zweiter NFA-Botschaft 1.8.2 Altrechtliche Verpflichtungen des Bundes 1.8.3 Offene Verpflichtungen aufgrund eines nachschüssigen Beitragssystems 1.8.3.1 Nachschüssige Zahlungsverpflichtungen der IV

653 653 653 653 655

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659 659 659 660 660 661 662 664 666 666 668 670 681 684 686 686 687 692 695 695 698 701 706 708 708 709 710 710 711 712 713

1.8.3.2 Verbleibende Nettobelastung der IV 1.8.3.3 Vorgesehene Lösung 1.8.4 Nachschüssige Zahlungsverpflichtungen des Bundes 1.8.4.1 Prämienverbilligungen in der Krankenversicherung 1.8.4.2 Landwirtschaftliches Beratungswesen 1.8.4.3 Ausbildungsbeihilfen 1.8.5 Zusammenfassung des Mittelflusses aus den nachschüssigen Zahlungsverpflichtungen 1.8.6 Schlussabrechnungen für das Jahr 2007 1.8.6.1 Direkte Bundessteuern 1.8.6.2 Kantonsanteile an der Verrechnungssteuer 1.8.6.3 Anteil der Kantone an der Mineralölsteuer 1.8.6.4 Beiträge der Kantone an die Sozialversicherungen 1.8.6.5 Ergänzungsleistungen 1.8.6.6 Anteil der Kantone am Gewinn der Nationalbank 1.9 Ausblick auf die erforderlichen Regelungen auf Verordnungsstufe 2 Erläuterungen zu den einzelnen Bundesbeschlüssen und den Gesetzesänderungen 2.1 Bundesbeschluss über die Festlegung der Grundbeiträge des Ressourcenund Lastenausgleichs 2.2 Bundesbeschluss über die Festlegung des Härteausgleichs 2.3 Bundesbeschluss über die Bundesbeiträge in der Krankenversicherung 2.4 Änderungen des Finanzkontrollgesetzes 2.5 Änderungen des Subventionsgesetzes 2.6 Änderungen des Bundesgesetzes über die Verwendung der zweckgebundenen Mineralölsteuer 2.7 Änderungen des Bundesgesetzes über die Alters- und Hinterlassenenversicherung 2.8 Änderungen des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung 3 Auswirkungen 3.1 Finanzielle Auswirkungen auf Bund und Kantone 3.2 Auswirkungen auf Städte und Gemeinden 3.3 Volkswirtschaftliche Auswirkungen 3.4 Organisatorische Auswirkungen 3.4.1 Institutionalisierte Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen 3.4.1.1 Auf politischer Ebene 3.4.1.2 Auf technischer Ebene 3.4.2 Qualitätskontrolle 3.4.2.1 Übersicht 3.4.2.2 Der jährliche Prozess im Einzelnen 3.4.3 Auswirkungen auf die Informatik 3.4.3.1 Auf Stufe Bund 3.4.3.2 Auf Stufe Kantone

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4 Verhältnis zur Legislaturplanung

737

5 Rechtliche Aspekte 5.1 Verfassungs- und Gesetzmässigkeit 5.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz 5.3 Erlassform 5.3.1 Bundesbeschlüsse 5.3.2 Beantragte Gesetzesänderungen 5.4 Unterstellung unter die Ausgabenbremse

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Glossar

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Anhänge: 1. Aufgabenentflechtung und Haushaltsneutralität 2008 2. Ressourcenpotenzial der Kantone 2006 3. Indikatorenwerte und Ausgleichszahlungen geografisch-topografischer Lastenausgleich 2006 4. Indikatorenwerte und Ausgleichszahlungen soziodemografischer Lastenausgleich 2006 5. Ressourcenindex 1998­2006 6. Ressourcenausgleich 1998­2006 unter der Annahme einer konstanten Ausgleichssumme 7. Ressourcenausgleich pro Einwohner 1998­2006 unter der Annahme einer konstanten Ausgleichssumme 8. Ressourcenausgleich 1998­2006 unter der Annahme der Inkraftsetzung der NFA im Jahr 1998 9. Ressourcenausgleich pro Einwohner 1998­2006 unter der Annahme der Inkraftsetzung der NFA im Jahr 1998 10. Globalbilanz 2004/05 11. Berechung Härteausgleich 12. Berechnung Bundesanteil an AHV und IV 13. Ausgleich der Spezialfinanzierung Strassenverkehr 2008 14. Aufteilung der Kantonsanteile an den nachschüssigen Liquiditätstransfers

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Bundesbeschluss über die Festlegung der Grundbeiträge des Ressourcen- und Lastenausgleichs (Entwurf)

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Bundesbeschluss über die Festlegung des Härteausgleichs (Entwurf)

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Bundesbeschluss über die Bundesbeiträge in der Krankenversicherung (Entwurf)

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Bundesgesetz über die Änderung von Erlassen im Rahmen des Übergangs zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (Entwurf) 767

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Abkürzungsverzeichnis AHV AHVG AS ASG BAG BBl BFS BIP BSV BV DBG DBSt EFD EFK EFV EL EP ESTV FDK FiLaG FiLaV FKG FP GLA GSK HA HRA IFEG IFG IRV IV IVG IVSE KdK KVG LA

Alters- und Hinterlassenenversicherung Bundesgesetz über die Alters- und Hinterlassenenversicherung Amtliche Sammlung des Bundesrechts Aggregierte Steuerbemessungsgrundlage Bundesamt für Gesundheit Bundesblatt Bundesamt für Statistik Bruttoinlandprodukt Bundesamt für Sozialversicherungen Bundesverfassung Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer Direkte Bundessteuer Eidgenössisches Finanzdepartement Eidgenössische Finanzkontrolle Eidgenössische Finanzverwaltung Ergänzungsleistungen Entlastungsprogramm Eidgenössische Steuerverwaltung Konferenz der kantonalen Finanzdirektoren Bundesgesetz über den Finanz- und Lastenausgleich Verordnung über den Finanz- und Lastenausgleich Bundesgesetz über die Eidgenössische Finanzkontrolle Finanzplan Geografisch-topografischer Lastenausgleich Gesundheit, Soziales und Kunst Härteausgleich Horizontaler Ressourcenausgleich Bundesgesetz über die Institutionen zur Förderung der Eingliederung von invaliden Personen Bundesgesetz über den Infrastrukturfonds für den Agglomerationsverkehr, das Nationalstrassengesetz sowie Hauptstrassen in Berggebieten und Randregionen Interkantonale Rahmenvereinbarung Invalidenversicherung Bundesgesetz über die Invalidenversicherung Interkantonale Vereinbarung für Soziale Einrichtungen Konferenz der Kantonsregierungen Bundesgesetz über die Krankenversicherung Lastenausgleich

651

MinVG Mrd.

MWST NEAT RA RI SFSV SLA SNB SR SSE SuG VRA VStG

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Bundesgesetz über die Verwendung der zweckgebundenen Mineralölsteuer Milliarde Mehrwertsteuer Neue Eisenbahn-Alpentransversale Ressourcenausgleich Ressourcenindex Spezialfinanzierung Strassenverkehr Soziodemografischer Lastenausgleich Schweizerische Nationalbank Systematische Sammlung des Bundesrechts Standardisierte Steuererträge Bundesgesetz über Finanzhilfen und Abgeltungen (Subventionsgesetz) Vertikaler Ressourcenausgleich Bundesgesetz über die Verrechnungssteuer

Botschaft 1

Grundzüge der Vorlage

1.1

Ausgangslage

1.1.1

Die NFA im Überblick

1.1.1.1

Heutiges System und seine Mängel

Der schweizerische Föderalismus kann in zweierlei Hinsicht als besonders ausgeprägt bezeichnet werden. Zum einen weist die Schweiz mit ihren 26 Kantonen und fast 3000 Gemeinden eine äusserst feingliedrige räumliche Struktur auf. Zum anderen verfügen die Kantone und Gemeinden über weit reichende Kompetenzen, so z.B.

die Kantone über die Finanz- und Steuerautonomie sowie die Gemeinden über die Gemeindeautonomie.

Dieser ausgeprägte Föderalismus bringt eine Reihe von Vorteilen mit sich. So besteht neben der klassischen, horizontalen Gewaltenteilung eine zusätzliche, vertikale Machthemmung. Durch die Zuordnung von Kompetenzen an die einzelnen Gliedstaaten bietet der Föderalismus einen verstärkten Schutz von sprachlichen und kulturellen Minderheiten. Dies erlaubt es, besser auf die unterschiedlichen regionalen Bedürfnisse und Anliegen der Bürgerinnen und Bürger einzugehen, als es in zentral regierten Systemen der Fall ist. Der Wettbewerb zwischen den Kantonen und zwischen den Gemeinden führt oft zu innovativen Lösungen, indem neue, wegweisende Lösungen zunächst in einzelnen Kantonen entwickelt, umgesetzt und auf ihre Tauglichkeit geprüft werden, bevor sie von anderen Kantonen übernommen oder flächendeckend in der gesamten Schweiz eingeführt werden. Schliesslich geht von einem funktionierenden Steuerwettbewerb und den Instrumenten der direkten Demokratie auch auf den unteren Staatsebenen eine mässigende Wirkung auf staatliche Aktivitäten und Ausgaben aus.

Ein so stark ausgeprägter Föderalismus, wie ihn die Schweiz kennt, ist jedoch auch mit Unterschieden in der Wirtschaftskraft und der finanziellen Leistungsfähigkeit der Gliedstaaten verbunden. So verfügen aus unterschiedlichen Gründen nicht alle Kantone über gleich gute Voraussetzungen im interkantonalen und internationalen Standortwettbewerb. Insbesondere periphere Regionen weisen aufgrund ihrer geografischen Lage abseits von grossen Zentren eine relativ tiefe Standortattraktivität auf. Hinzu kommt, dass wegen der topografischen Gegebenheiten und der relativ dünnen Besiedlung die Bereitstellung von staatlichen Gütern und Dienstleistungen höhere Kosten verursacht. Aber auch die grossen Städte sind aufgrund ihrer Bevölkerungsstruktur und ihrer Funktion als Zentren der wirtschaftlichen, sozialen und politischen Aktivität in zahlreichen staatlichen
Aufgabenbereichen, wie z.B. der sozialen Wohlfahrt und der öffentlichen Sicherheit, mit höheren Kosten konfrontiert.

Aus diesen Gründen ist in einem föderalen Staatswesen ein gut funktionierendes finanzielles Ausgleichssystem unabdingbar.

Das heute geltende Transfersystem zwischen Bund und Kantonen basiert nicht auf einem ausgearbeiteten Konzept, sondern ist seit der Gründung des Bundesstaats allmählich entstanden. Als wesentliche Merkmale dieser Entwicklung können die zunehmende Zentralisierung der staatlichen Aufgabenerfüllung sowie der gleichzeitig sich immer stärker breit machende Vollzugsföderalismus bezeichnet werden.

653

Da aufgrund der ausgeprägten Kompetenzen der Kantone die Möglichkeiten des Bundes, Aufgaben direkt zu vollziehen, sehr beschränkt sind, ging dieser immer mehr dazu über, Subventionen an die Kantone mit Auflagen und Vorgaben zum Vollzug von Aufgaben zu verknüpfen. Dadurch kam es zu einer zunehmenden Konzentration der Entscheidungskompetenzen und der Finanzierung beim Bund, während die Kantone immer mehr zu Vollzugsorganen herabgestuft wurden.

Mit dem im Jahr 1958 geschaffenen Finanzausgleichsartikel der Bundesverfassung und dem im folgenden Jahr verabschiedeten Finanzausgleichsgesetz wurden die Grundlagen für finanzkraftabhängige Transfers an die Kantone geschaffen. Als Folge davon richten sich heute fast alle Subventionssätze des Bundes in irgendeiner Form nach der Finanzkraft der Kantone. Das bedeutet aber auch, dass sich der geltende Finanzausgleich zwischen Bund und Kantonen auf über 50 Einzelmassnahmen erstreckt. Die Ausgleichswirkung des Systems ist deshalb heute kaum noch überschau- und steuerbar.

Die Transferzahlungen zwischen Bund und Kantonen beliefen sich im Jahr 2004 (neueste verfügbare Daten zum Zeitpunkt der Botschaftsredaktion) auf rund 18,1 Milliarden Franken. Den grössten Anteil daran hatten mit 11,4 Milliarden Franken die Finanzhilfen und Abgeltungen des Bundes an die Kantone. Sie sind in der Regel zweckgebunden, d.h. an den Vollzug von bestimmten Aufgaben durch die Kantone gekoppelt und mit entsprechenden finanziellen Eigenleistungen der Kanton verbunden. Rund 4,2 Milliarden Franken flossen vom Bund an die Kantone in der Form von Kantonsanteilen an Bundeseinnahmen. Dazu gehören z.B. die Anteile der Kantone von 30 Prozent am Aufkommen der direkten Bundessteuer und von 10 Prozent der Verrechnungssteuer. Die restlichen 2,5 Milliarden Franken an Transfers umfassten die Finanzierungsbeiträge der Kantone an die Sozialwerke des Bundes (AHV und IV). Zusätzlich zu den 18,1 Milliarden Franken Transfers zwischen Bund und Kantonen flossen 2,4 Milliarden Franken von der AHV und der IV an Institutionen für die Wiedereingliederung von Behinderten und an die Sonderschulung. Ausserdem stehen den Kantonen 2/3 des Gewinns der Schweizerischen Nationalbank (SNB) zu.

Trotz des hohen Transfervolumens wurden jedoch im Jahr 2004 netto nur rund 2,8 Milliarden Franken gemäss der Finanzkraft zwischen den
Kantonen umverteilt.

Die Ausgleichswirkung der Transfers zwischen Bund und Kantonen war deshalb relativ gering.

Aus ökonomischer Sicht problematisch ist der hohe Anteil der zweckgebundenen Subventionen. Sie bewirken für die Kantone indirekt eine Verbilligung der Produktion der entsprechenden staatlichen Leistung, wodurch der Anreiz geschaffen wird, eine grössere Menge bereitzustellen oder diese Leistung überhaupt erst anzubieten.

In der Realität führen solche zweckgebundenen Subventionen häufig zu Fehlanreizen, die sich z.B. in einer überteuerten Produktion oder einer die Bedürfnisse der regionalen Bevölkerung übersteigenden Mengenausweitung niederschlagen. Dies führt zu einem ineffizienten Einsatz von öffentlichen Mitteln.

Hinzu kommt, dass die zweckgebundenen Transfers in den meisten Fällen nach der Finanzkraft der Kantone abgestuft werden. Das bedeutet, dass finanzschwache Kantone durch die Auszahlung von Finanzkraftzuschlägen von höheren Subventionssätzen profitieren als finanzstarke Kantone. Obwohl gut gemeint, hat diese Praxis zur Folge, dass gerade bei finanzschwachen Kantonen die Tendenz bestehen kann, den beschriebenen Fehlanreizen zu unterliegen und folglich zu einem ineffi654

zienten Mitteleinsatz zu neigen. Da heute fast die Hälfte des Finanzausgleichs mit dem Vollzug von Bundesaufgaben verbunden ist und die Subventionen häufig an Eigenleistungen der Kantone gekoppelt werden, sind die Kantone gezwungen, für den Erhalt von mehr Ausgleichszahlungen ihr Budget zu erhöhen. Dies führt insbesondere in den finanzschwachen und peripheren Kantonen zu einer Ausweitung der Staatstätigkeit und zu einer höheren Steuerbelastung, was wiederum die Standortattraktivität beeinträchtigt.

Ein weiterer Kritikpunkt betrifft die Berechnung des Finanzkraftindexes, welcher heute als Grundlage für die Ausgleichszahlungen des Bundes dient. Der Finanzkraftindex besteht aus folgenden Masszahlen: ­

Volkseinkommen: Volkseinkommen der Kantone je Einwohner bzw. Einwohnerin,

­

Steuerkraft: mit dem Index der Gesamtsteuerbelastung gewichtete Steuereinnahmen der Kantone und Gemeinden je Einwohner bzw. Einwohnerin,

­

Steuerbelastung: Index der Belastung durch sämtliche Kantons- und Gemeindesteuern im umgekehrten Verhältnis,

­

Berggebietsindex: Index, der aus dem Mittel aus dem Prozentanteil der nicht im Berggebiet liegenden Kulturfläche an der gesamten Kulturfläche und der Einwohnerzahl je Quadratkilometer produktive Fläche gebildet wird.

Das Volkseinkommen und die Steuerkraft bilden die Wirtschaftskraft des Kantons ab und werden deshalb auch als Einkommenselemente des Finanzkraftindexes bezeichnet. Die Steuerbelastung und der Berggebietsindex figurieren hingegen als so genannte Lastenelemente des Finanzkraftindexes.

Anlass zu Kritik gibt der Finanzkraftindex insbesondere aufgrund des darin enthaltenen Steuerbelastungsindexes. Dieser Umstand bedeutet, dass Kantone, welche eine relativ hohe Steuerbelastung aufweisen, tendenziell höhere Ausgleichszahlungen erhalten als vergleichbare Kantone mit einer tiefen Steuerbelastung. Gerade die ressourcenschwachen Kantone werden dadurch gezwungen, die Steuerbelastung hoch zu halten, um keine Finanzausgleichszahlungen zu verlieren.

Die finanzschwachen Kantone befinden sich somit heute in einem Teufelskreis, wobei sie wenig Anreize haben, sich daraus zu befreien. Es erstaunt deshalb nicht, dass das gegenwärtige Transfer- und Finanzausgleichssystem trotz seines hohen Volumens bis heute nicht in der Lage war, die wirtschaftlichen und finanziellen Disparitäten zwischen den Kantonen wirksam zu begrenzen.

1.1.1.2

Ziele und Mittel der NFA

Mit der NFA wird eine Verbesserung der Effizienz, Effektivität und Anreizstruktur des föderalen Systems der Schweiz angestrebt. Um dieses Ziel zu erreichen, sollen die Aufgaben, Kompetenzen und Finanzströme zwischen Bund und Kantonen so weit wie möglich und sinnvoll entflochten werden. Durch ein vollständig neu konzipiertes Ausgleichssystem sollen die Fehlanreize des heutigen Finanzausgleichs beseitigt werden. Im Vordergrund steht dabei der Ersatz der zweckgebundenen Finanzkraftzuschläge durch zweckfreie Beiträge, wodurch die Eigenständigkeit und Eigenverantwortung der Kantone gestärkt und ihr Mitteleinsatz stärker den Bedürfnissen der regionalen Bevölkerung angepasst werden kann. Der Vollzug von Bun655

desaufgaben durch die Kantone soll mittels Programmvereinbarungen und Pauschalbeiträgen zielgerichteter erfolgen. Des Weiteren sollen durch eine stärkere Regelung der interkantonalen Zusammenarbeit bei der Erfüllung von öffentlichen Aufgaben Grössenvorteile besser ausgeschöpft und unerwünschte räumliche externe Effekte (sog. Spillovers) reduziert werden. Das Konzept der NFA beruht demzufolge auf vier Pfeilern: 1.

Entflechtung der Aufgaben: Mit der NFA werden gemäss Finanzplan des Bundes 2008 Ausgaben im Umfang von rund 6,6 Milliarden Franken entflochten. Das bedeutet, dass Aufgaben im Umfang von 4,1 Milliarden Franken in die alleinige Verantwortung des Bundes und Ausgaben des Bundes und der Sozialversicherungen im Umfang von 2,5 Milliarden Franken in die alleinige Verantwortung der Kantone übergehen.

2.

Neue Zusammenarbeits- und Finanzierungsformen bei gemeinsamen Aufgaben: Zahlreiche Aufgaben sollen auch weiterhin von Bund und Kantonen gemeinsam erbracht werden. Statt Einzelobjekte nach aufwandorientierten Kriterien zu subventionieren, sollen jedoch vermehrt Mehrjahresprogramme mit Zielvereinbarungen sowie Global- und Pauschalbeiträge zum Tragen kommen. Dabei ist der Bund für die strategische Führung zuständig, während die Kantone die operative Verantwortung übernehmen. Ein verstärktes Controlling sorgt für die Qualitätssicherung. Die Finanzkraftzuschläge entfallen und werden durch Zahlungen ersetzt, die im Rahmen eines neuen Ausgleichssystems zweckfrei an die Kantone fliessen. Somit reduziert sich das Transfervolumen bei den verbleibenden Verbundaufgaben um netto rund eine Milliarde Franken (Modellrechnung 2005). Zusammen mit der Entflechtung der Aufgaben reduziert sich somit das zweckgebundene Transfervolumen zwischen Bund, Kantonen und Sozialversicherungen um 7,6 Milliarden Franken.

3.

Interkantonale Zusammenarbeit mit Lastenausgleich: Aufgrund der wachsenden Mobilität von Unternehmen, Arbeitskräften und Wohnbevölkerung decken sich die wirtschaftlichen und sozialen Lebensräume immer weniger mit den Kantonsgrenzen. Dadurch besteht die Gefahr, dass bei der staatlichen Aufgabenerfüllung Grössenvorteile nicht genügend stark genutzt werden oder Spillovers entstehen (z.B. im Kulturbereich oder beim Agglomerationsverkehr). Die NFA sieht deshalb eine stärkere Institutionalisierung der interkantonalen Zusammenarbeit mit Lastenausgleich vor.

Auf der Basis einer interkantonalen Rahmenvereinbarung (IRV) schliessen die Kantone Verträge über den gegenseitigen Bezug oder die gemeinsame Produktion von staatlichen Leistungen ab. Dem Bund kommt hier lediglich eine Schiedsrichterrolle zu: Auf Antrag interessierter Kantone kann er in den neun in der Bundesverfassung abschliessend aufgezählten Aufgabenbereichen nicht kooperationswillige Kantone zur Zusammenarbeit mit Lastenausgleich verpflichten.

656

4.

Neues Ausgleichssystem: Mit der NFA entfallen die Finanzkraftzuschläge sowie die Finanzkraftabstufung der Kantonsanteile an Bundeseinnahmen und am Nationalbankgewinn.

Neu soll der Finanzausgleich nur noch aus zweckfreien Mitteln bestehen, wobei zwischen dem Ressourcenausgleich (Umverteilung von finanziellen Ressourcen) und dem Lastenausgleich (Beitrag für Sonderlasten) unterschieden wird. Grundlage für den Ressourcenausgleich ist der neue Ressourcenindex. Er widerspiegelt das Ressourcenpotenzial der Kantone, d.h. die fiskalisch ausschöpfbare Wertschöpfung. Der Ressourcenausgleich wird gemeinsam vom Bund (vertikaler Ressourcenausgleich) und von den ressourcenstarken Kantonen (horizontaler Ressourcenausgleich) finanziert. Der Lastenausgleich besteht aus einem geografisch-topografischen und einem soziodemografischen Lastenausgleich und wird vollständig vom Bund getragen. Während der geografisch-topografische Lastenausgleich die durch eine dünne Besiedlung und die topografischen Verhältnisse bedingten Sonderlasten der peripheren Kantone abgilt, kommt der soziodemografische Lastenausgleich hauptsächlich den urbanen Kantonen zugute. Er entschädigt diese für Sonderlasten, welche aufgrund der Bevölkerungsstruktur oder der Zentrumsfunktion der Kernstädte entstehen. Das neue Ausgleichssystem ist schematisch in Abbildung 1 dargestellt. Bei den darin enthaltenen Beträgen der einzelnen Ausgleichselemente handelt es sich um die in dieser Botschaft beantragten Werte für das Jahr 2008.

657

Abbildung 1 Das neue Ausgleichssystem der NFA

Bund

682 Millionen Franken

1799 Millionen Franken

Lastenausgleich des Bundes

GLA

Ressourcenausgleich

VRA

SLA

HRA

341 Millionen Franken 341 Millionen Franken 1259 Millionen Franken 3058 Millionen Franken

Kantone mit Sonderlasten

Ressourcenschwache Kantone

Ressourcenstarke Kantone

GLA = Geografisch-topografischer Lastenausgleich SLA = Soziodemografischer Lastenausgleich HRA = Horizontaler Ressourcenausgleich VRA = Vertikaler Ressourcenausgleich

Von den erwarteten Effizienz- und Effektivitätsgewinnen der NFA profitieren Bund und Kantone gleichermassen. Durch die Aufgabenentflechtung können bei zahlreichen staatlichen Leistungen Doppelspurigkeiten abgebaut, Kompetenzen gebündelt und Fehlanreize beseitigt werden. Das bedeutet, dass der heutige Umfang der entsprechenden Leistungen kostengünstiger produziert werden kann. Insbesondere der Wegfall von zweckgebundenen, objektbezogenen Subventionen wird dazu führen, dass die Kantone die Erbringung von staatlichen Leistungen weniger auf den Bezug von Bundesgeldern, sondern stärker auf die Bedürfnisse ihrer Einwohnerinnen und Einwohner ausrichten. Bei den verbleibenden Verbundaufgaben können durch die Einführung von Programmvereinbarungen die Bundesmittel gezielter eingesetzt werden. Gleichzeitig erhalten die Kantone mehr Selbstständigkeit bei der konkreten Umsetzung der Projekte. Ausserdem befreit der Ersatz der Finanzkraftzuschläge 658

durch zweckfreie Ausgleichszahlungen die Kantone von ihrer goldenen Fessel, einen grossen Teil der Finanzausgleichszahlungen durch Eigenleistungen «erkaufen» zu müssen. Mit den neuen Instrumenten der interkantonalen Zusammenarbeit schliesslich werden die Voraussetzungen für die kostengerechte Abgeltung von interkantonal bezogenen Leistungen verbessert.

1.1.1.3

Haushaltsneutralität des Übergangs zur NFA und Härteausgleich

Der Übergang vom bisherigen Finanzausgleichssystem zum neuen System der NFA soll haushaltsneutral erfolgen. Dies bedeutet, dass sich die finanziellen Belastungen und Entlastungen für den Bund und für die Kantone insgesamt ausgleichen sollen.

Für die Kantone heisst dies, dass die Nettobelastung, welche durch den Wegfall des heute geltenden Systems entsteht, durch die neuen Ausgleichsinstrumente ausgeglichen wird. Da diese Haushaltsneutralität nur für die Gesamtheit der Kantone erreicht werden kann, nicht jedoch für jeden einzelnen Kanton, soll mit dem Instrument des Härteausgleichs sichergestellt werden, dass kein ressourcenschwacher Kanton durch den Übergang zur NFA finanziell schlechter gestellt wird als heute. Der Härteausgleich ist befristet. Er wird zu zwei Dritteln durch den Bund und zu einem Drittel durch die Kantone finanziert und bewegt sich ausserhalb des haushaltsneutralen Übergangs zur NFA. Er führt deshalb zu einer Mehrbelastung des Bundes in der Höhe von 287 Millionen Franken.

Die Haushaltsneutralität gilt für den Bund und die Kantone insgesamt, aber auch für die Einnahmen und Ausgaben des AHV/IV-Fonds sowie für die Spezialfinanzierung Strassenverkehr. Um die Haushaltsneutralität der AHV/IV sicher zu stellen, müssen die Finanzierungsanteile des Bundes für die AHV und IV neu festgelegt werden. Bei der Verwendung der Einnahmen der Spezialfinanzierung Strassenverkehr ist eine Reduktion des gesetzlichen Mindestanteils der Kantone (allgemeine Strassenbeiträge) von 12 auf 10 Prozent erforderlich.

1.1.2

Die drei Vorlagen der NFA

1.1.2.1

Die Vorlagen im Überblick

Die NFA umfasst drei Vorlagen:

1 2

1.

Bundesbeschluss über die Verfassungsänderungen und das Finanz- und Lastenausgleichsgesetz (FiLaG; Botschaft vom 14. November 20011),

2.

Ausführungsgesetzgebung zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (Botschaft vom 7. September 20052),

3.

Bundesbeschlüsse über die Festlegung des Ressourcen-, Lasten- und Härteausgleichs und Bundesgesetz über die Änderung von Erlassen im Rahmen des Übergangs zur NFA (vorliegende Botschaft).

BBl 2002 2291 BBl 2005 6029

659

1.1.2.2

Gegenstand der ersten Vorlage und die Volksabstimmung vom 28. November 2004

Mit der ersten Vorlage wurden die Verfassungsgrundlagen für die NFA geschaffen und das Bundesgesetz über den Finanz- und Lastenausgleich (FiLaG) erlassen.

Sowohl der Ständerat als Erstrat als auch der Nationalrat setzten für die Vorberatung eine Spezialkommission ein. Im Allgemeinen stiess die Vorlage auf ein gutes Echo.

Die Stossrichtung der Reform, den Föderalismus mittels innovativer und steuerbarer Instrumente zu stärken, stiess auf breite Zustimmung. Auf Skepsis stiess vor allem der Rückzug des Bundes aus dem Bereich der heutigen kollektiven IV-Massnahmen (Behindertenwohnheime und geschützte Werkstätten). Es wurde befürchtet, dass dies zu Regelungsunterschieden zwischen den Kantonen oder zu einem Leistungsrückgang führen könnte.

In der Schlussabstimmung vom 3. Oktober 2003 wurde der Bundesbeschluss zur NFA (Verfassungsvorlage) im Ständerat mit 38 zu 2 Stimmen und im Nationalrat mit 126 zu 54 Stimmen angenommen. Dem Bundesgesetz über den Finanz- und Lastenausgleich (FiLaG) stimmte der Ständerat mit 38 zu 3 und der Nationalrat mit 121 zu 52 Stimmen zu3.

Am 28. November 2004 sprachen sich Volk und Stände bei einer Stimmbeteiligung von 36,1 Prozent mit 64,3 Prozent deutlich für die Verfassungsvorlage aus4. Einzig die Kantone Schwyz, Nidwalden und Zug lehnten die Vorlage ab. Das klare Ergebnis der Volksabstimmung ist für Bund und Kantone gleichermassen Auftrag, die NFA so rasch und konsequent wie möglich umzusetzen.

Mit der Annahme des NFA-Bundesbeschlusses wurde auch die verfassungsmässige Voraussetzung für das ebenfalls am 3. Oktober 2003 vom Parlament verabschiedete Bundesgesetz über den Finanz- und Lastenausgleich (FiLaG)5 geschaffen. Dessen Referendumsfrist lief am 17. März 2005 unbenutzt ab. Der Bundesrat setzte Artikel 20 FiLaG (subventionsrechtliche Übergangsbestimmung) frühzeitig, das heisst auf den 1. April 2005, in Kraft6. Diese frühzeitige Inkraftsetzung wurde bereits in der ersten NFA-Botschaft in Aussicht gestellt und begründet7. Damit wurde die Rechtsgrundlage dafür geschaffen, dass Gesuche um Finanzhilfen und Abgeltungen, die zwischen dem 1. April 2005 und dem vollständigen Inkrafttreten des FiLaG eingereicht werden, nach dem im Zeitpunkt der Zusicherung geltenden Recht beurteilt werden. Dies wirkt einem möglichen «Gesuchsstau» präventiv entgegen.

1.1.2.3

Gegenstand der zweiten Vorlage

Mit der zweiten Vorlage wurden auf Gesetzesstufe die Aufgabenentflechtung umgesetzt, die bisherigen Finanzkraftabstufungen gestrichen und die Grundlagen für die Umsetzung der neuen Zusammenarbeitsformen zwischen Bund und Kantonen geschaffen. Gegenstand waren einerseits Gesetzesänderungen, deren verfassungs3 4 5 6 7

660

BBl 2003 6591. Eine ausführliche Darlegung der parlamentarischen Beratungen bietet das Parlament unter folgender Adresse an: www.parlament.ch/do-finanzausgleich.

BBl 2005 951 BBl 2003 6807 AS 2005 1489 BBl 2002 2485

mässige Grundlage mit der Annahme des Bundesbeschlusses vom 3. Oktober 2003 geschaffen wurde, und andererseits Gesetzesänderungen in jenen Aufgabenbereichen, die keiner Verfassungsänderung bedurften. Insgesamt wurden in 30 Gesetzen Änderungen vorgenommen, zwei neue Gesetze geschaffen und ein Gesetz total revidiert. Neu geschaffen wurden das Bundesgesetz über die Institutionen zur Förderung der Eingliederung von invaliden Personen (IFEG), gestützt auf den neuen Artikel 112b Absatz 3 BV, und das Bundesgesetz über Beiträge an die Aufwendungen der Kantone für Stipendien und Studiendarlehen im tertiären Bildungsbereich, gestützt auf den neuen Artikel 66 Absatz 1 BV. Das Bundesgesetz über Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung wurde total revidiert. Es hat seine verfassungsmässige Grundlage in den Artikeln 112a und 112c Absatz 2 BV.

Damit sich die umfassende Wirkung der NFA entfalten kann, müssen alle Änderungen in den aufgabenbezogenen und bereichsübergreifenden Bundesgesetzen integral und zeitgleich vorgenommen werden. Deswegen wurde die Ausführungsgesetzgebung in Form eines Mantelerlasses, dem Bundesgesetz über die Schaffung und die Änderung von Erlassen zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen, zusammengefasst. Die eidgenössischen Räte haben am 6. Oktober 2006 dieses Bundesgesetz verabschiedet.

1.1.2.4

Gegenstand der dritten Vorlage (= vorliegende Botschaft)

Die vorliegende Botschaft hat Folgendes zum Gegenstand: ­

Dotierung des Ressourcen- und Lastenausgleichs des Bundes sowie des Härteausgleichs mit finanziellen Mitteln;

­

definitive Festlegung der Höhe der Bundesbeiträge an die AHV und IV;

­

Festlegung der nicht werkgebundenen Anteile der Kantone am Ertrag der zweckgebundenen Mineralölsteuer, der so genannten allgemeinen Strassenbeiträge;

­

Übergangsbestimmung zum Bundesgesetz über die Invalidenversicherung zur Regelung der beim Übergang zur NFA noch ausstehenden nachschüssigen Beiträge der IV an die Behinderteninstitutionen;

­

Ausblick auf die für den neuen Finanzausgleich im engeren Sinn erforderlichen Regelungen auf Verordnungsstufe8.

Am 5. Juli 2006 hat der Bundesrat den Schlussbericht zur 3. NFA-Vorlage zur Kenntnis genommen und die Vernehmlassung eröffnet. Diese dauerte bis 13. Oktober 2006. Deren Resultate sind in Ziffer 1.2 zusammengefasst. Ziffer 1.3 enthält die aufgrund der Vernehmlassungsergebnisse erfolgten Überarbeitungen.

8

Die erforderlichen Regelungen auf Verordnungsstufe für die neue Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen sind in der zweiten NFA-Botschaft beschrieben.

661

1.2

Ergebnisse der Vernehmlassung

Mit der Konferenz der Kantonsregierungen (KdK), den 26 Kantonen, dem Städteund Gemeindeverband, der Arbeitsgemeinschaft für die Berggebiete, sechs politischen Parteien, sechs Spitzenverbänden der Wirtschaft und zehn nicht offiziellen Vernehmlassungsteilnehmern und -teilnehmerinnen [darunter die Konferenz der kantonalen Finanzdirektoren (FDK) sowie die Städte Zürich und Winterthur] nahmen insgesamt 52 Vernehmlassungsteilnehmer und -teilnehmerinnen zur Vorlage Stellung.

Vorerst ist hervorzuheben, dass die KdK eine eigene insgesamt positive Stellungnahme eingereicht hat. Daneben haben sich selbstverständlich auch alle Kantonsregierungen geäussert. Nicht wenige haben sich der KdK-Stellungnahme vollumfänglich angeschlossen. Zu diversen Punkten sind seitens der Kantone naturgemäss auch abweichende, kritische Meinungsäusserungen eingegangen.

Mehrheitlich positiv äusserten sich, allerdings mit Nuancen, auch die Verbände der Gemeinden und Städte, die politischen Parteien wie auch die Spitzenverbände der Wirtschaft. Eine Ausnahme bildet die Schweizerische Volkspartei (SVP), welche die NFA insgesamt zwar nach wie vor befürwortet, das dritte Paket in der vorliegenden Form jedoch ablehnt. Dies betrifft insbesondere die vorgesehenen Regelungen des Härteausgleichs und des Übergangs in den Bereichen der Invalidenversicherung (IV). Zudem bemängelt die SVP das Fehlen einer transparenten Darstellung der mit der NFA erzielbaren Einsparungen.

Dotierung der Ausgleichsgefässe Die KdK stimmt sowohl der Aufteilung zwischen dem Ressourcen- und dem Lastenausgleich als auch dem Verhältnis der Beiträge des Bundes und der ressourcenstarken Kantone an den Ressourcenausgleich und dem Dotierungsverhältnis zwischen dem geografisch-topografischen und dem soziodemografischen Lastenausgleich zu. Die KdK macht aber jeweils auch einen Hinweis auf die nachstehend erwähnten Minderheitsanträge einzelner Kantone. Was die Stellungnahmen der einzelnen Kantone betrifft, kritisieren namentlich die ressourcenstarken Kantone, die einzelnen Dotierungen seien nicht klar nachvollziehbar. Konkret beantragen die ressourcenstarken Kantone eine Begrenzung ihres Beitrags an den Ressourcenausgleich auf zwei Drittel des Beitrags des Bundes. Andererseits fordert der Kanton Jura eine Aufstockung der Bundesmittel an den Ressourcenausgleich zu Lasten des
Beitrags des Bundes an die beiden Lastenausgleichsgefässe. Wiederum in die entgegengesetzte Richtung zielt die Sozialdemokratische Partei der Schweiz (SP), wenn sie vom Bundesrat als Option eine Variante verlangt, bei welcher der Beitrag der ressourcenstarken Kantone auf 73,5 Prozent festgelegt wird, was der Mitte der in der Bundesverfassung vorgesehenen Bandbreite entspricht. Des Weiteren beantragen einige Kantone (Basel-Stadt, Zürich, Genf und Waadt) in Anlehnung an das Gutachten von Ecoplan (vgl. Fussnote 20; Ziff. 1.4.1.2) eine deutlich höhere Dotierung des soziodemografischen Lastenausgleichs (SLA) zu Lasten des geografisch-topografischen Lastenausgleichs (GLA). Eine analoge Forderung stellen der Schweizerische Städteverband (SSV), die SP, die Liberale Partei der Schweiz (LPS) wie auch die Städte Zürich und Winterthur. Zusammen mit den Kantonen Zürich und BaselLandschaft sprechen sich der SSV und die beiden genannten Städte zudem für eine deutlich höhere Gewichtung der Sonderlasten der Kernstädte innerhalb des SLA aus, und zwar auf Kosten der Sonderlasten der Bevölkerungsstruktur.

662

Ausgestaltung des Härteausgleichs Die KdK stimmt der vorgeschlagenen Ausgestaltung des Härteausgleichs zu.

Gleichzeitig weist sie jedoch auf einen Minderheitsantrag der ressourcenstarken Kantone hin, welche als Zielgrösse anstelle einer «finanziellen Nettoentlastung» der ressourcenschwachen Kantone lediglich die Verhinderung einer Mehrbelastung beantragen. In dieselbe Richtung zielen auch die Stellungnahmen einzelner Wirtschaftsverbände. Ferner weist die KdK auf eine weitere Minderheit von Kantonen hin, welche für die Festlegung des Härteausgleichs eine neue Globalbilanz 2008 fordern. Vornehmlich Westschweizer Kantone fordern anstelle eines geglätteten Betrages das Abstellen auf die effektiv ausgeschütteten Nationalbankgewinnanteile, was via eine Anrechnung höherer Finanzkraftzuschläge höhere Härteausgleichszahlungen zur Folge hätte. Noch weiter geht die SVP. Ihrer Meinung nach sollte auf den die Haushaltsneutralität verletzenden Härteausgleich gänzlich verzichtet werden. Im Sinn eines Eventualantrags fordert sie, den Härteausgleich auf vier Jahre zu befristen und zu zwei Dritteln durch die Kantone finanzieren zu lassen. Weiter verlangen verschiedene Kantone zur Festlegung des Härteausgleichs eine neue Globalbilanz mit aktuelleren Daten.

Allgemeine Strassenbeiträge Die vorgesehene Herabsetzung der allgemeinen Strassenbeiträge an die Kantone von 12 auf 10 Prozent findet sowohl bei der KdK als auch bei einer klaren Mehrheit der Kantone und der übrigen Vernehmlassungsteilnehmer und -teilnehmerinnen Zustimmung. Aus der Sicht diverser Westschweizer Kantone wie auch des Kantons Tessin sei die längerfristige Haushaltsneutralität zwischen dem Bund und den Kantonen im Strassenbereich damit allerdings nicht gewahrt. Einige Wirtschaftsverbände lehnen die Lösung klar ab; sie befürchten eine Mittelknappheit bei den Kantonen und dadurch eine Gefährdung der Sicherheit auf den Strassen.

Bundesbeiträge an die AHV und die IV Hierzu macht die KdK keine Bemerkungen. Bei den einzelnen Kantonen und den übrigen Vernehmlassungsteilnehmern und -teilnehmerinnen finden die Neuberechnungen der Bundesbeiträge an die AHV und die IV grossmehrheitlich Zustimmung.

Allerdings verlangt der Kanton Genf eine Übergangsbestimmung, wonach später bei grösseren finanziellen Veränderungen eine Anpassung der Beitragssätze vorgenommen
werden könnte. Die SP hegt ähnliche Befürchtungen und beantragt, die Bundesbeiträge erst später aufgrund aktuellerer Zahlen festzulegen.

Übergangsprobleme Die KdK hält fest, dass die Kantone bereit sind, ihren gesetzlichen Anteil von einem Achtel an allen bis zum Übergang zur NFA auflaufenden Verpflichtungen der IV einschliesslich ihres Anteils an den Rentennachzahlungen und den übrigen abzugrenzenden Aufwandpositionen zu übernehmen. Die Kantone verlangen aber, dass im Gegenzug auch die Erträge der direkten Bundessteuer nach den gleichen Grundsätzen periodengerecht abgegrenzt werden. Weiter stellt die KdK den Antrag, für die Sanierung der IV seien Lösungen ausserhalb der NFA-Vorlage zu suchen. Im Weiteren lehnen KdK, FDK und die einzelnen Kantone sowohl eine Darlehenslösung zu Gunsten der IV als auch eine Berücksichtigung von Zinsen in der Globalbilanz ab. Die KdK, die FDK und die einzelnen Kantone fordern ferner, die Berechnungen zu den nachschüssigen IV-Beiträgen seien extern zu überprüfen. SP und 663

SVP wie auch der Schweizerische Gewerkschaftsbund fordern ausdrücklich eine Schadloshaltung der IV, die SVP zusätzlich eine anteilsmässige Beteiligung der Kantone an der Deckung der IV-Schulden und vom Bund eine periodengerechte Buchhaltungspraxis auch bei den Sozialversicherungsfonds. Die Christlichdemokratische Volkspartei der Schweiz (CVP) schliesslich beantragt, dass nicht der Finanzierungsschlüssel der Beiträge der Kantone an die IV von 2005 verwendet wird, sondern dass bereits der neue Ressourcenindex die Grundlage bildet.

Nach Meinung der Kantone müssen die Übergangsprobleme auch in den andern betroffenen Bereichen sauber gelöst werden. So kritisiert etwa die KdK am Beispiel der amtlichen Vermessung das vom Bund in Aussicht genommene faktische Ausgabenmoratorium.

Weiteres Vorgehen Was das weitere Vorgehen betrifft, fordert die KdK, dass der Beitrag, den der Bund über die Haushaltsneutralität hinaus zu leisten bereit ist, mindestens auf jenen Betrag erhöht wird, der den Kantonen im Rahmen der Verhandlungen zum Entlastungsprogramm 1998 für ihr damaliges Entgegenkommen zugesichert worden ist. Damit könnten die mit dem Übergang zum neuen Ausgleichssystem entstehenden Härten und Unebenheiten noch besser ausgeglichen werden. Die KdK begründet diese Forderung damit, dass eine möglichst konfliktfreie Inkraftsetzung der NFA auch im Interesse des Bundes liegen muss. Im Weiteren legen die Kantone wie auch zahlreiche weitere Vernehmlassungsteilnehmer und -teilnehmerinnen grosses Gewicht auf die Verbesserung der Datenqualität. In diesem Zusammenhang fordern die KdK, die FDK und die meisten Kantonsregierungen die Einsetzung eines externen Inspektorats. Ferner sollen nach Einführung der NFA im Wirksamkeitsbericht eine Analyse der Dynamik der Aufgaben- und Finanzierungsentflechtung und damit eine Überprüfung der Haushaltsneutralität vorgenommen werden. Weiter fordern die KdK und diverse Kantone Schätzungen zu den Ressourcenindizes 2008, die Ausarbeitung eines Prognosemodells für die Aggregierte Steuerbemessungsgrundlage der Folgejahre und eine frühzeitige Bekanntgabe der von den Kantonen für die Budgetierung und Finanzplanung benötigten Ausgleichsbeträge. Die FDK verlangt zudem, die Qualitätssicherung, welche vorläufig auf den Ressourcenindex beschränkt ist, auf alle Instrumente des Finanzausgleichs im
engeren Sinn auszudehnen. Verschiedene Westschweizer Kantone beantragen, dass auch die für die Dotierung der Ausgleichsgefässe massgebende Hochrechnung 2008 von den Kantonen noch plausibilisiert wird. Die LPS fordert Erklärungen in der dritten Botschaft zu den sehr grossen Unterschieden bei den Ergebnissen der Globalbilanzen 2001/02 und 2004/05.

Namentlich verschiedene Wirtschaftsverbände geben schliesslich ihrer Besorgnis über die Komplexität der Berechnungen im neuen Ausgleichssystem Ausdruck und regen spätere Vereinfachungen an.

1.3

Übersicht über die erfolgten Überarbeitungen infolge der Vernehmlassung

Gestützt auf die nach Abschluss der Vernehmlassung durchgeführten Gespräche im Rahmen der NFA-Projektorganisation nimmt der Bundesrat in den nachfolgenden Bereichen Lösungen vor, die vom Schlussbericht vom 30. Juni 2006 abweichen:

664

Härteausgleich An der Berechnung des Härteausgleichs auf der Basis der Globalbilanz 2004/05 wird grundsätzlich festgehalten. Die Schätzungen des Ressourcenindex 2004/05 werden jedoch im Jahr vor dem Inkrafttreten des neuen Finanzausgleichs aktualisiert. Dabei sollen in der Schätzung neben den bereits verwendeten Datengrundlagen der Bemessungsjahre 1998­2001 zusätzlich die Ende Juni 2007 erstmals vollständig vorliegenden Daten der Bemessungsjahre 2003 und 2004, welche als Grundlage für den Ressourcenindex 2008 dienen, mitberücksichtigt werden. Zu diesem Zweck wird die Schätzmethode verfeinert. Das Gleiche gilt für einzelne Bestandteile der Lastenindizes. Insbesondere soll die Berechnung des Armutsindikators auf der Basis der Angaben aus der neuen Sozialhilfestatistik verfeinert werden.

Ausserdem hält der Bundesrat in Bezug auf die Berücksichtigung der wegfallenden Finanzkraftabstufung beim Kantonsanteil am Gewinn der Schweizerischen Nationalbank an der Methode im Vernehmlassungsbericht fest. Demnach bemessen sich die Auswirkungen aus dem Wegfall der Finanzkraftabstufung auf einem durchschnittlichen Gewinnanteil der Kantone von 1,1 Milliarden. Eine als Folge der Vernehmlassungsergebnisse diskutierte alternative Berechnungsmethode, wonach ein Teil des Härteausgleichs direkt an die Höhe des Gewinnanteils der Kantone gebunden worden wäre, wurde von den Kantonsvertretern in der Projektorganisation abgelehnt.

Qualitätssicherung Ressourcen- und Lastenausgleich Das Qualitätssicherungskonzept wird auf den Lastenausgleich erweitert. Die Rolle des externen Inspektorats wird der Eidgenössischen Finanzkontrolle (EFK) übertragen. Zu diesem Zweck wird eine neue gesetzliche Grundlage im Finanzkontrollgesetz vom 28. Juni 19679 (FKG) geschaffen.

Übergangsprobleme der IV Die Übergangsprobleme der IV werden wie folgt gelöst:

9

­

Bund und Kantone kommen ihren bestehenden gesetzlichen Verpflichtungen für die nachschüssigen kollektiven Leistungen der IV nach. Somit werden die Kantone 1/8 und der Bund 3/8 der nach dem Übergang noch ausstehenden nachschüssigen Beiträge finanzieren. Die restlichen 4/8 werden durch die IV selbst finanziert.

­

Um jedoch eine Belastung der IV zu vermeiden, erklären sich die Kantone bereit, in der Globalbilanz zu ihren Lasten der IV einen Zins für deren Anteil von 4/8 der noch geschuldeten nachschüssigen kollektiven Beiträge gutschreiben zu lassen.

­

Auf weitergehende Zahlungen der Kantone im Rahmen einer periodengerechten Abgrenzung der Rentennachzahlungen und übrigen Aufwandpositionen der IV wird verzichtet. Im Gegenzug verzichten die Kantone auf ihre Forderung nach einer periodengerechten Abgrenzung der Erträge der direkten Bundessteuer.

­

Durch ihren Beitrag an die nachschüssigen kollektiven Leistungen und die Zinsgutschrift für die IV sollen die finanziellen Beziehungen zwischen den Kantonen und der IV abschliessend geregelt werden. Weitergehende FordeSR 614.0

665

rungen nach Kantonsbeiträgen zur Sanierung der IV-Schuld würden die dargestellte Kompromisslösung in Frage stellen.

Übergangsprobleme in den übrigen betroffenen Bereichen Bezüglich der Übergangsprobleme in den übrigen betroffenen Bereichen hält der Bundesrat fest, dass die Lösungen fair ausgestaltet und bereits in der zweiten NFABotschaft transparent dargelegt worden sind10. Namentlich die kritisierte Lösung im Bereich der amtlichen Vermessung stellt eine tragfähige Lösung dar. In diesem Aufgabenbereich würden ohne vorgängige Massnahmen beim Übergang zur NFA altrechtliche Verpflichtungen in der Grössenordnung von 70 Millionen Franken bestehen. Das würde bedeuten, dass ­ ohne Massnahmen ­ während drei Jahren (2008­2010) die zur Verfügung stehenden Mittel für die Abtragung der altrechtlichen Verpflichtungen eingesetzt werden müssten, bzw. dass in dieser Zeit keine neuen Projekte mit Bundesunterstützung gestartet werden könnten.

Weiteres Vorgehen Bezüglich der Forderung nach einer Anrechnung der Sparprogramme des Bundes (namentlich des Stabilisierungsprogramms 1998) hält der Bundesrat fest, dass der Bund mit seinem Anteil am Härteausgleich einen massgeblichen Beitrag über die Haushaltsneutralität hinaus leistet und somit der im Rahmen des Stabilisierungsprogramms 1998 gemachten Zusicherung zumindest dem Sinne nach teilweise Rechnung trägt. Des Weiteren wurde bereits in der zweiten NFA-Botschaft zur Ausführungsgesetzgebung darauf hingewiesen, dass die vollständige Anrechnung der Sparbeiträge der Kantone dazu führen würde, dass der Bund im Einführungsjahr der NFA zusätzlich zu seinem Beitrag zum Härteausgleich um die angerechnete Summe netto belastet würde, was unter dem Regime der Schuldenbremse mit hoher Wahrscheinlichkeit ein neues Entlastungsprogramm zur Folge hätte11.

1.4

Festlegung der Grundbeiträge für den Ressourcen- und Lastenausgleich

1.4.1

Haushaltsneutraler Übergang zur NFA als Grundsatz

Gemäss Artikel 5 Absatz 1 bzw. 9 Absatz 1 FiLaG legt die Bundesversammlung alle vier Jahre, gestützt auf den Wirksamkeitsbericht, je einen Grundbeitrag für den vertikalen und den horizontalen Ressourcenausgleich sowie für den geografischtopografischen und den soziodemografischen Lastenausgleich fest. Im ersten Jahr der Vierjahresperiode entsprechen die Ausgleichssummen den jeweiligen Grundbeiträgen. In den Folgejahren werden die Beiträge durch den Bundesrat gemäss Artikel 5 Absatz 2 bzw. 9 Absatz 2 FiLaG fortgeschrieben.

Der Bundesrat beabsichtigt, die Grundbeiträge für die erste Vierjahresperiode nach dem Inkrafttreten der NFA so festzulegen, dass die Ausgleichszahlungen im Jahr 2008 dem Grundsatz der Haushaltsneutralität der NFA entsprechen. Das bedeutet, dass sich die finanziellen Belastungen und Entlastungen, die durch den Systemwechsel entstehen, für den Bund und die Kantone insgesamt ausgleichen sollen.

10 11

666

BBl 2005 6292 BBl 2005 6295 f.

Abbildung 2 Haushaltsneutralität des Übergangs zur NFA Entlastung der Kantone

Belastung der Kantone (= Entlastung Bund)

(= Belastung Bund)

Saldo Entflechtung und Wegfall Finanzkraftzuschläge Vertikaler Ressourcenausgleich

= Reduktion Kantonanteil an der direkten Bundessteuer (von 30% auf 17% des Aufkommens)

Soziodemografischer und geografisch-topografischer Lastenausgleich

Die Haushaltsneutralität hat zur Folge, dass die Nettobelastung der Kantone, die durch den Wegfall des heute geltenden Systems entsteht, durch die neuen Ausgleichsinstrumente kompensiert wird. Das Konzept des haushaltsneutralen Übergangs ist in Abbildung 2 dargestellt. Auf der linken Seite der Grafik befinden sich die Elemente der NFA, die den Wegfall des heute geltenden Systems umfassen und gleichzeitig vertikale finanzielle Auswirkungen zwischen Bund und Kantonen insgesamt hervorrufen. Dazu gehören der Saldo der Aufgabenentflechtung und des Wegfalls der vertikalen Finanzkraftzuschläge sowie die Reduktion des Kantonsanteils an der direkten Bundessteuer von 30 auf 17 Prozent. Auf der rechten Seite stehen die Elemente des neuen Ausgleichssystems, welche die neuen Beiträge des Bundes an die Kantone umfassen.

In der Abbildung nicht aufgeführt sind die Elemente, die lediglich horizontale Verschiebungen unter den Kantonen hervorrufen. Diese sind zwar für den einzelnen Kanton mit Belastungen oder Entlastungen verbunden, sie verändern jedoch das Verhältnis zwischen dem Bund und der Gesamtheit der Kantone nicht. Dazu gehören z.B. die bisherigen horizontalen Finanzkraftabstufungen bei den Anteilen der Kantone an der Verrechnungssteuer und am Gewinn der Nationalbank sowie ­ im neuen Ausgleichssystem ­ der horizontale Ressourcenausgleich.

Die Haushaltsneutralität des Übergangs bedingt, dass der für das neue Ausgleichssystem zur Verfügung stehende Betrag gleich hoch ist wie die Summe aus dem Saldo der Aufgabenentflechtung, dem Wegfall der Finanzkraftzuschläge und der Reduktion des Kantonsanteils an der direkten Bundessteuer.

In Bezug auf die Auswirkungen der Aufgabenentflechtung sind folgende Grundsätze zu beachten:

667

Bundesaufgaben Aufgaben, die mit der NFA in die alleinige Verantwortung des Bundes übergehen, führen beim Übergang zur NFA zu einer Entlastung der Kantone, da diese neu keine finanziellen Mittel mehr für solche Aufgaben aufwenden müssen. Beispiele sind die individuellen Leistungen der AHV und der IV oder der Ausbau, Unterhalt und Betrieb von Nationalstrassen.

Kantonsaufgaben Aufgaben, die mit der NFA in die alleinige Verantwortung der Kantone übergehen, führen beim Übergang zu einer Belastung der Kantone. Diese müssen neu mehr finanzielle Mittel für die Erfüllung solcher Aufgaben bereitstellen. Beispiele sind die kollektiven Leistungen der IV, die Sonderschulung oder die Stipendien bis und mit Sekundarstufe II.

Verbundaufgaben Diese Aufgabenbereiche werden mit der NFA weiterhin sowohl vom Bund als auch von den Kantonen gemeinsam wahrgenommen. Allerdings fallen die Finanzkraftzuschläge weg, was zu einer Belastung der Kantone führt. Des Weiteren werden die Bundesbeiträge nicht mehr nach dem Aufwand, sondern im Rahmen von Programmvereinbarungen bestimmt, oder es werden Pauschalbeiträge nach vordefinierten Kriterien ausbezahlt. Je nach Aufgabenbereich können sich neben dem Wegfall der Finanzkraftzuschläge zusätzliche Verschiebungen zu Lasten oder zu Gunsten der Kantone ergeben, abhängig vom neuen Finanzierungsmodus. Zu einer stärkeren Belastung der Kantone führt z.B. die Reduktion der Bundesbeiträge im Bereich der Prämienverbilligungen, zu einer Entlastung der Kantone hingegen der grössere Finanzierungsbeitrag des Bundes im Bereich der Ergänzungsleistungen.

1.4.1.1

Wegfall von Transfers des heute geltenden Systems

Die Berechnung der wegfallenden Transfers gemäss geltendem Recht wurde im Frühjahr 2006 auf der Basis der Finanzplandaten des Bundes für die Jahre 2008­ 2010 vorgenommen. Gleichzeitig erfolgte die Integration der NFA in den Finanzplan 2008­2010. Die Erhebung der notwendigen Daten erfolgte in drei Schritten: ­

In einem ersten Schritt wurden die Bundesämter im Rahmen der Weisungen des Bundesrats und der Eidgenössischen Finanzverwaltung zum Voranschlag 2007 und zum Finanzplan 2008­2010 aufgefordert, die Plandaten 2008­2010 gemäss geltendem Recht einzureichen. Die Ersteingaben für den Finanzplan 2008­2010 erfolgten somit ohne Berücksichtigung der NFA.

Gleichzeitig wurde jedoch eine Parallelerhebung der Plandaten 2008­2010 gemäss NFA durchgeführt. Zusätzlich wurden die Bundesämter gebeten, entsprechende Daten für die Jahre 2006 und 2007 einzureichen; dies zu Kontrollzwecken und zur Analyse der Dynamik.

­

Die Ersteingaben und die Daten der Parallelerhebung NFA wurden von der Eidgenössischen Finanzverwaltung (EFV) geprüft und ­ sofern notwendig ­ in Absprache mit dem zuständigen Amt korrigiert. Die Differenz zwischen den Ersteingaben und den Daten der Parallelerhebung für das Jahr 2008 ergab sodann die zur Verfügung stehende Summe für die neuen Ausgleichs-

668

instrumente. Dadurch wurde im Finanzplan 2008 die Haushaltsneutralität des Übergangs zur NFA sichergestellt.

­

Anschliessend wurde der Finanzplan bereinigt, indem die Ersteingaben durch die Daten der Parallelerhebung ersetzt wurden. Gleichzeitig wurden auch die Dotationen für die neuen Ausgleichsinstrumente in den Finanzplan 2008 eingestellt. Für die Planjahre 2009 und 2010 wurden die Beträge für den Ressourcen- und Lastenausgleich gemäss Artikel 5 Absatz 2 FiLaG fortgeschrieben. Die Fortschreibung der Beträge für den vertikalen und horizontalen Ressourcenausgleich erfolgte gemäss dem für die Jahre 2009 und 2010 geschätzten Wachstum des Ressourcenpotenzials. Dabei wurde in der Schätzung von der Annahme ausgegangen, dass die Wachstumsrate des Ressourcenpotenzials um einen Prozentpunkt höher liegt als die Wachstumsrate des nominellen Bruttoinlandprodukts.12 Die Fortschreibung der Beträge für den Lastenausgleich erfolgte gemäss der Teuerung, d.h. gemäss der Veränderungsrate des Landesindex der Konsumentenpreise. Bereits früher in den Finanzplan aufgenommen wurde der Betrag für den Härteausgleich. Da der Härteausgleich zu einer Mehrbelastung des Bundes führt, wurden die entsprechenden Ausgaben bereits im Nachgang zur Volksabstimmung zu den Verfassungsgrundlagen der NFA in den Finanzplan eingestellt.

Die Daten wurden auf der Basis der neuen Globalbilanz 2004/05 (Härteausgleich), der im Oktober 2006 von der Bundesversammlung beschlossenen Ausführungsgesetzgebung (Aufgabenentflechtung) sowie der Überarbeitung infolge der Vernehmlassung angepasst. Es sind deshalb in den Daten und Bundesbeschlüssen der vorliegenden Botschaft geringfügige Abweichungen zu den Daten im Vernehmlassungsbericht und zu jenen des im Sommer 2006 verabschiedeten Finanzplans 2008­2010 zu verzeichnen.13

12 13

Diese Annahme basiert auf einer empirischen Beobachtung der Referenzjahre 1998­2006.

Die Abweichungen betreffen die Ausgaben der AHV und der IV. Im Bereich der Betagtenhilfe waren die Auswirkungen der Kantonalisierung der Beiträge für die Aus- und Weiterbildung des Fach-, Lehr- und Hilfspersonals nicht erfasst worden. Dies wurde korrigiert. Unter Berücksichtigung des Beschlusses der Eidgenössischen Räte, wonach die Beiträge an die Weiterbildung des Hilfspersonals weiter duch die AHV subventionniert werden sollen, ergibt sich eine um 2 Millionen Franken höhere Entlastung der Sozialversicherungen. Zur Finanzierung ihres Anteils an den nachschüssigen Zahlungen bei den kollektiven Leistungen wird der IV ein Zins in der Höhe von 24,5 Millionen Franken belastet. Somit führen diese beiden Massnahmen netto zu einer stärkeren Belastung der Sozialversicherungen um 22,5 Millionen Franken. Zur Sicherstellung der Haushaltsneutralität werden den Sozialversicherungen diese Beträge durch entsprechende Anpassungen der Bundesbeiträge ausgeglichen, so dass für den Bund im Vergleich zum Vernehmlassungsbericht eine um 22,5 Millionen Franken höhere Belastung aus der Aufgabenentflechtung resultiert. Dadurch reduziert sich die für die neuen Ausgleichsinstrumente zur Verfügung stehende Summe um diesen Betrag.

669

Tabelle 1 Wegfall von Transfers des heute geltenden Systems 2008 (Berechnung der zur Verfügung stehenden Ausgleichssumme des Bundes im Jahr 2008)14 in 1000 Franken; (+) = Belastung Bund, (­) = Entlastung Bund

Wegfall Finanzkraftzuschläge und -abstufung

­1 580 400

Aufgabenentflechtung

+1 185 616

Reduktion Kantonsanteil an der direkten Bundessteuer

­2 086 000

Total Entlastung Bund (= Summe für neue Ausgleichsinstrumente)

­2 480 784

Die finanziellen Auswirkungen der NFA in den einzelnen Aufgabenbereichen im Jahr 2008 sind in Anhang 1 dargestellt. Tabelle 1 zeigt die Gesamtsumme der durch die NFA wegfallenden Transfers für das Jahr 2008. Auf der Entlastungsseite des Bundes (bzw. Belastung der Kantone) schlagen der Wegfall der Finanzkraftzuschläge mit 1,580 Milliarden Franken und die Reduktion des Kantonsanteils an der direkten Bundessteuer mit 2,086 Milliarden Franken zu Buche. Die Aufgabenentflechtung (ohne Finanzkraftzuschläge) führt hingegen zu einer Belastung des Bundes (bzw. Entlastung der Kantone) von 1,186 Milliarden Franken. Insgesamt wird somit der Bund durch den Wegfall des bisherigen Transfersystems mit 2,481 Milliarden Franken entlastet (bzw. die Kantone belastet).

1.4.1.2

Dotierung der neuen Ausgleichsinstrumente

Zur Wahrung der Haushaltsneutralität fliesst die Summe von 2,481 Milliarden Franken vollumfänglich in den Ressourcen- und Lastenausgleich. Gemäss Bundesgesetz vom 3. Oktober 2003 über den Finanz- und Lastenausgleich (FiLaG) legt die Bundesversammlung alle vier Jahre die Grundbeträge für folgende Ausgleichstöpfe fest: ­

den Beitrag des Bundes an den Ressourcenausgleich = vertikaler Ressourcenausgleich;

­

den Beitrag der ressourcenstarken Kantone an den Ressourcenausgleich = horizontaler Ressourcenausgleich;

­

die Höhe des geografisch-topografischen Lastenausgleichs;

­

die Höhe des soziodemografischen Lastenausgleichs.

In den Zwischenjahren werden die Grundbeträge gemäss den Vorgaben des FiLaG automatisch durch den Bundesrat fortgeschrieben. Beim Ressourcenausgleich richtet sich die Entwicklung der Beiträge nach der Veränderung des Ressourcenpotenzials, 14

670

Es ist zu beachten, dass es sich hierbei um die auf der Basis des Finanzplans des Bundes 2008 hochgerechneten Werte handelt. Diese entsprechen nicht den Zahlen der Globalbilanz 2004/05.

beim Lastenausgleich nach der Teuerung. Bezüglich der Aufteilung der zur Verfügung stehenden Summe auf die verschiedenen Ausgleichsgefässe sind zum einen die qualitativen Ziele gemäss Artikel 2 FiLaG zu beachten. Zum andern gibt das FiLaG einige quantitative Vorgaben. Beim Ressourcenausgleich wird gemäss Artikel 6 Absatz 3 FiLaG angestrebt, dass zusammen mit dem Ressourcenausgleich die massgebenden eigenen Ressourcen jedes Kantons pro Einwohnerin oder Einwohner nach erfolgtem Ressourcenausgleich 85 Prozent des Schweizer Durchschnitts erreichen.

Das bedeutet, dass der Index des standardisierten Steuerertrags (SSE) des ressourcenschwächsten Kantons nach erfolgtem Ressourcenausgleich 85 Punkte aufweisen soll.15 Dieser Wert ist nicht als garantierte Mindestausstattung, sondern als Zielgrösse zu verstehen. Des Weiteren schreibt Artikel 4 Absatz 2 FiLaG vor, dass der horizontale Ressourcenausgleich mindestens zwei Drittel und höchstens 80 Prozent des vertikalen Ressourcenausgleichs betragen darf. Die Bestimmungen in den Artikeln 4 und 6 FiLaG schränken somit den Handlungsspielraum der Bundesversammlung bei der Aufteilung der zur Verfügung stehenden Mittel auf den Ressourcenund den Lastenausgleich ein. So muss der vertikale Ressourcenausgleich genügend hoch dotiert werden, damit der ressourcenschwächste Kanton der Zielgrösse von 85 Punkten möglichst nahe kommt, ohne dass dabei die Bandbreite zwischen horizontalem und vertikalem Ressourcenausgleich verletzt wird. Des Weiteren sind gemäss Artikel 5 Absatz 1 die Ergebnisse des Wirksamkeitsberichtes (vgl. Art. 18 FiLaG) sowie das Ziel von international konkurrenzfähigen Steuersätzen in den Kantonen zu berücksichtigen.

15

Der «standardisierte Steuerertrag» (SSE) ist die technische Bezeichnung der massgebenden eigenen Ressourcen gemäss Art. 6 Abs. 3 FiLaG. Der SSE ist eine Hilfsgrösse, die es erlaubt, die Ausgleichswirkung des Ressourcenausgleichs zu beurteilen. Der SSE eines Kantons entspricht seinen Steuereinnahmen, die er erzielen würde, wenn er sein Ressourcenpotenzial mit einem für alle Kantone einheitlichen, proportionalen Steuersatz besteuern würde. Dieser standardisierte Steuersatz entspricht den gesamten Steuereinnahmen der Kantone und Gemeinden (inkl. des Kantonsanteils an der direkten Bundessteuer) in Prozent des gesamten Ressourcenpotenzials aller Kantone in den Bemessungsjahren und beträgt für die erste Vierjahresperiode (2008­2011) 30 Prozent. Der Index der SSE eines Kantons ist gleich dem SSE pro Einwohner bzw. Einwohnerin im Verhältnis zum SSE pro Einwohner bzw. Einwohnerin der Gesamtheit der Kantone, multipliziert mit 100. Da sich der SSE definitionsgemäss proportional zum Ressourcenpotenzial verhält, entspricht der Index der SSE dem Ressourcenindex. Zur Beurteilung der Ausgleichswirkung werden den kantonalen Werten des SSE die Beträge des horizontalen und vertikalen Ressourcenausgleichs dazugeschlagen bzw. abgezogen. Daraus resultiert der «SSE nach erfolgtem Ressourcenausgleich», woraus sich der «Index der SSE nach erfolgtem Ausgleich» berechnen lässt.

671

Abbildung 3 Mögliche Dotationen des horizontalen und vertikalen Ressourcenausgleichs zur Erreichung der Zielgrösse von 85 Punkten für den ressourcenschwächsten Kanton (Berechnungsbasis: Ressourcenpotenzial und standardisierter Steuerertrag 2006) Mrd. Franken 3.5

HRA 3.0 2.5

VRA 1.27

1.29

1.30

1.32

1.33

1.35

1.36

1.37

1.39

1.40

1.41

1.91

1.89

1.88

1.86

1.85

1.83

1.82

1.81

1.79

1.78

1.77

2.0 1.5 1.0 0.5 0.0 66.7% 68.0% 69.3% 70.7% 72.0% 73.3% 74.7% 76.0% 77.3% 78.7%

80%

Verhältnis HRA/VRA

Gemäss Schätzungen mit dem Ressourcenindex 2006 wäre zur exakten Erreichung der Zielgrösse von 85 Punkten ein Ressourcenausgleich in der Höhe von insgesamt 3,18 Milliarden Franken notwendig. Abbildung 3 zeigt verschiedene Kombinationen von horizontalem und vertikalem Ressourcenausgleich für diese Summe, welche in Einklang mit der Bandbreite für das Verhältnis zwischen horizontalem und vertikalem Ressourcenausgleich stehen. Beim unteren Rand der Bandbreite (2/3) würde der horizontale Ressourcenausgleich 1,27 Milliarden Franken und der vertikale Ressourcenausgleich 1,91 Milliarden Franken betragen. Beim oberen Rand (80 %) käme der horizontale Ressourcenausgleich auf 1,41 Milliarden, der vertikale Ressourcenausgleich auf 1,77 Milliarden Franken zu liegen.

Bezüglich der Höhe des geografisch-topografischen und soziodemografischen Lastenausgleichs verzichtete der Gesetzgeber im FiLaG auf quantitative Vorgaben.

So sind keine Zielgrössen für die Abgeltung von Sonderlasten aufgeführt. Auch bestehen keine Vorgaben bezüglich der Aufteilung des für den Lastenausgleich zur Verfügung gestellten Betrags auf die beiden Ausgleichstöpfe. Es sind jedoch ­ analog zum Ressourcenausgleich ­ die Ergebnisse des Wirksamkeitsberichts zu berücksichtigen.

Die Aufteilung der zur Verfügung stehenden Summe für die erste Vierjahresperiode (2008­2011) wurde in Zusammenarbeit mit den Kantonen vorgenommen und im paritätischen politischen Steuerungsorgan der NFA analysiert. Als Diskussionsgrundlage diente der bereits im Hinblick auf die erste NFA-Botschaft erarbeitete Konsens zwischen Bund und Kantonen, wonach im Jahr des Inkrafttretens der NFA die gesamte dem Bund zur Verfügung stehende Summe zu 72,5 Prozent in den 672

vertikalen Ressourcenausgleich und zu 27,5 Prozent in den Lastenausgleich fliessen soll. Das Verhältnis zwischen horizontalem und vertikalem Ressourcenausgleich soll im Übergangsjahr 70 Prozent betragen. Innerhalb des Lastenausgleichs war eine gleichmässige Aufteilung der Beiträge auf den geografisch-topografischen und den soziodemografischen Lastenausgleich vorgesehen. Im soziodemografischen Lastenausgleich soll 2/3 der Summe für den Ausgleich von Sonderlasten im Zusammenhang mit der Bevölkerungsstruktur (sog. «A-Lasten») und 1/3 für Sonderlasten der Kernstädte zur Verfügung stehen. Die Festlegung dieses Verhältnisses liegt jedoch in der Kompetenz des Bundesrats, weshalb sie nicht Gegenstand des entsprechenden Bundesbeschlusses, sondern in der Verordnung zum Finanz- und Lastenausgleich (FiLaV) geregelt ist. Das Gleiche gilt für die Aufteilung des geografisch-topografischen Lastenausgleichs auf die vier Teilelemente Siedlungshöhe, Steilheit des Geländes, Siedlungsstruktur und Bevölkerungsdichte. Die aus dieser Aufteilung der zur Verfügung stehenden Summe resultierenden Ausgleichsbeträge für das Jahr 2008 sind in Tabelle 4 aufgelistet.

Diese Aufteilung des zur Verfügung stehenden Gesamtbetrags auf die einzelnen Ausgleichstöpfe entspricht sowohl den Modellrechnungen der ersten als auch der zweiten NFA-Botschaft. Die Vorlage, wie sie Volk und Ständen am 28. November 2004 zur Abstimmung vorlag, ging ebenso von diesen Eckwerten aus. Sie weist deshalb eine sehr hohe politische Akzeptanz bei der Mehrheit der Kantone auf.

Ausgehend von dieser Basis wurde untersucht, ob mit dem Ressourcenausgleich die Zielgrösse von 85 Punkten erreicht werden kann. Dies wird durch Modellrechnungen auf der Basis des Ressourcenindex 2006 bestätigt. So wird für den ressourcenschwächsten Kanton die Zielgrösse mit einem Indexwert von 84,5 Punkten nur knapp unterschritten, so dass sich keine Aufstockung des Ressourcenausgleichs aufdrängt.

In Bezug auf das Ziel des Erhalts von konkurrenzfähigen Steuersätzen kann für die erste Vierjahresperiode noch nicht auf den Wirksamkeitsbericht abgestützt werden.

Anhaltspunkte gibt jedoch die NFA-Globalbilanz, welche die Auswirkungen der NFA auf die einzelnen Kantone anhand einer Modellrechnung für den Durchschnitt der Jahre 2004/05 analysiert.16 Die Globalbilanz zeigt, dass mit den zur
Diskussion stehenden Dotationen der neuen Ausgleichsgefässe die meisten ressourcenstarken Kantone durch die NFA netto belastet werden. Die grösste Nettobelastung weist mit 2,4 Prozent des Ressourcenpotenzials der ressourcenstärkste Kanton ­ der Kanton Zug ­ auf. Demgegenüber werden ­ nach Härteausgleich ­ sämtliche ressourcenschwachen Kantone netto entlastet. Die grösste Nettoentlastung verzeichnet mit -6,3 Prozent des Ressourcenpotenzials der Kanton Uri. Selbst unter der Annahme, dass die Mehr- bzw. Minderbelastungen vollständig über eine Veränderung der Steuereinnahmen kompensiert werden, sind somit die Auswirkungen der NFA auf die durchschnittliche Steuerbelastung der Kantone beschränkt (vgl. Tabelle 2). So steigt unter der beschriebenen Annahme die durchschnittliche Steuerbelastung17 des Kantons Zug von 15 auf 17,4 Prozentpunkte. Damit bleibt Zug auch nach dem Übergang zur NFA der Kanton mit der tiefsten durchschnittlichen Steuerbelastung.

Die anderen ressourcenstarken Kantone weisen Anstiege von maximal einem Prozentpunkt auf. Die Positionen der Kantone im Steuerwettbewerb werden somit durch 16 17

Die Berechnungen und Resultate der Globalbilanz 2004/05 werden unter Ziffer 1.4.2 näher dargelegt.

Durchschnittliche Steuerbelastung = Steuereinnahmen in Prozent des Ressourcenpotenzials.

673

die NFA kurzfristig kaum verändert. Mittel- bis langfristig dürfte sich jedoch insbesondere die Position der ressourcenschwachen Kantone weiter verbessern, dies vor allem aufgrund des mit der NFA einhergehenden Ersatzes von zweckgebundenen Subventionen durch zweckfreie Ausgleichsmittel. Auch die ressourcenstarken Kantone werden mittel- bis langfristig aufgrund des allgemein tieferen Steuerbelastungsniveaus von der NFA profitieren.18 Tabelle 2 Netto-Belastung durch die NFA in Prozent des Ressourcenpotenzials und maximale Auswirkung auf die durchschnittliche Steuerbelastung19 und den Index der durchschnittlichen Steuerbelastung20 gemäss Globalbilanz 2004/05

ZH BE LU UR SZ OW NW GL ZG FR SO BS BL SH AR AI SG GR AG TG TI VD VS NE GE JU Alle Kt.

18 19 20

674

Nettoergebnis in Prozent des Ress.

potenzials 0.3% -0.7% -0.7% -6.3% 1.0% -0.9% 0.2% -0.2% 2.4% -0.8% -2.0% -0.1% 0.2% -0.3% -0.6% -2.2% -1.8% -0.2% -0.7% -1.7% 0.4% 0.0% -0.9% -0.4% 0.6% -0.9% -0.2%

Steuerbelastung

Steuerbelastungsindex

vor NFA 28.1% 37.2% 35.4% 30.1% 18.5% 30.1% 19.8% 23.7% 15.0% 35.6% 32.0% 33.5% 27.1% 29.8% 28.3% 23.9% 33.7% 29.7% 26.4% 33.4% 28.9% 34.1% 32.7% 36.4% 37.1% 38.2%

mit NFA 28.5% 36.5% 34.7% 23.8% 19.5% 29.2% 20.0% 23.5% 17.4% 34.8% 30.0% 33.5% 27.3% 29.6% 27.7% 21.7% 31.8% 29.4% 25.7% 31.7% 29.2% 34.1% 31.8% 36.0% 37.7% 37.3%

vor NFA 90.8 120.1 114.1 96.9 59.7 97.0 64.0 76.4 48.4 114.9 103.2 108.1 87.3 96.2 91.2 77.1 108.6 95.7 85.1 107.7 93.1 109.9 105.6 117.4 119.6 123.1

mit NFA 92.3 118.4 112.6 77.2 63.3 94.6 65.0 76.3 56.4 112.9 97.3 108.5 88.5 95.9 89.8 70.4 103.3 95.5 83.2 102.8 94.8 110.5 103.3 116.8 122.3 120.9

31.0%

30.8%

100.0

100.0

Vgl. dazu die Ausführungen zu den volkswirtschaftlichen Auswirkungen der NFA unter Ziffer 3.3.

Durchschnittliche Steuerbelastung = Steuereinnahmen 2004/05 in Prozent des Ressourcenpotenzials.

Index der durchschnittlichen Steuerbelastung (Steuerbelastungsindex) = durchschnittliche Steuerbelastung des Kantons im Verhältnis zum Schweizer Durchschnitt, multipliziert mit 100. Dieser Index ist nicht identisch mit dem Gesamtindex der Steuerbelastung gemäss der Statistik der Steuerbelastung der Schweiz. Letzterer wird gemäss einer differenzierteren, für die Beurteilung der Auswirkungen des Ressourcenausgleichs allerdings nicht geeigneten, Methode berechnet.

Vor dem Hintergrund der Ziele des Ressourcenausgleichs kann somit am Anteil des Ressourcenausgleichs von 72,5 Prozent an der gesamten zur Verfügung stehenden Summe sowie am Verhältnis zwischen horizontalem und vertikalem Ressourcenausgleich von 70 Prozent festgehalten werden.

Für die Aufteilung des Restbetrages (27,5 Prozent der zur Verfügung stehenden Summe) auf die beiden Lastenausgleichstöpfe bestehen keine quantitativen Vorgaben. Ausserdem liegt natürlich für die Dotationen der ersten Vierjahresperiode noch kein Wirksamkeitsbericht als Entscheidungsgrundlage vor. Anhaltspunkte für die potenzielle Ausgleichswirkung des Lastenausgleichs gibt eine von der EFV und der Finanzdirektorenkonferenz (FDK) in Auftrag gegebene externe Untersuchung aus dem Jahr 2004.21 Das Gutachten zeigt für das Jahr 2001, dass von den gesamten, in Bezug auf den Lastenausgleich relevanten Nettoausgaben22 der Kantone statistisch insgesamt 49 Prozent durch strukturelle Faktoren geografisch-topografischer oder soziodemografischer Natur erklärbar sind und somit so genannte «Lasten» darstellen. Die restlichen 51 Prozent sind entweder durch andere Faktoren bedingt, so z.B.

die Steuerkraft und die politischen Präferenzen der Bürger, oder lassen sich statistisch nicht erklären. Von den Lasten sind wiederum statistisch rund 47 Prozent auf geografisch-topografische Faktoren, 28 Prozent auf Faktoren der Bevölkerungsstruktur und 25 Prozent auf Faktoren der Kernstädte zurückzuführen.

Ausgehend von diesen Werten stellt sich die Frage, welcher Anteil der Lasten als Spitzenbelastungen und somit als Sonderlasten bezeichnet werden kann. Dabei gilt es zu beachten, dass Sonderlasten nicht objektiv feststellbar sind. Als Sonderlasten kann der Teil der Lasten bezeichnet werden, der über einem bestimmten Schwellenwert liegt. Das Ausmass der Sonderlasten ist somit von den gewählten Indikatoren und vom gewählten Schwellenwert abhängig. So fallen die Sonderlasten unterschiedlich hoch aus, je nachdem ob z.B. der Mittelwert, ein gewichteter Mittelwert, der Median oder ein Quartil des betreffenden Indikators als Schwellenwert definiert wird.

Im Gutachten steht der bevölkerungsgewichtete Mittelwert der Indikatoren als Schwellenwert im Vordergrund. Des Weiteren ist zu berücksichtigen, dass aus statistischen Gründen die Berechnung des Indikators für den geografisch-topografischen Lastenausgleich (GLA) methodisch angepasst werden musste. Unter diesen 21 22

Ecoplan, «Kostenrelevanz und Gewichtung von Indikatoren im Lastenausgleich», Bern 2004.

Als relevante Nettoausgaben werden grundsätzlich die Nettoausgaben der Kantone und Gemeinden in den Hauptgruppen zuzüglich der entsprechenden Bundesbeiträge an die Kantone gemäss der Statistik der öffentlichen Finanzen der Schweiz bezeichnet. Ausgeklammert wurden aus sachlichen Gründen die Hauptgruppen 0 (allgemeine Verwaltung), 3 (Kultur und Freizeit) und 9 (Finanzen und Steuern). So widerspiegeln höhere Nettoausgaben in der allgemeinen Verwaltung nicht primär geografisch-topografische oder soziodemografische Sonderlasten, sondern einen höheren Wahlbedarf. Ähnliches gilt für den Bereich Kultur und Freizeit (Hauptgruppe 3), welcher zudem Gegenstand der interkantonalen Zusammenarbeit mit Lastenausgleich ist. In der Hauptgruppe 8 (Volkswirtschaft) wurden nur die Ausgaben für die Forstwirtschaft miteinbezogen. Die anderen Ausgaben widerspiegeln hingegen den Wahlbedarf (z.B. Tourismus oder Energie) oder sind reine Bundesaufgaben (Landwirtschaft). In einzelnen Hauptgruppen werden die Bereiche ausgeklammert, welche mit der NFA neu in die alleinige Zuständigkeit des Bundes fallen und somit bei den Kantone inskünftig keine Nettoausgaben mehr bewirken. In der Hauptgruppe 1 (öffentliche Sicherheit) werden deshalb die Ausgaben für die militärische Landesverteidigung, in der Hauptgruppe 5 (soziale Wohlfahrt) die Ausgaben für die Altersund Invalidenversicherung und in der Hauptgruppe 6 (Verkehr) die Ausgaben für die Nationalstrassen nicht berücksichtigt.

675

Voraussetzungen können von den gesamten Lasten der Kantone 23 Prozent als Sonderlasten bezeichnet werden. Von den Sonderlasten sind wiederum 28 Prozent auf geografisch-topografische Faktoren, 27 Prozent auf Faktoren der Bevölkerungsstruktur und 45 Prozent auf Sonderlasten der Kernstädte zurückzuführen (vgl.

Tabelle 3) Der detaillierte Vergleich zwischen Sonderlasten und Lasten in den einzelnen Bereichen zeigt, dass bei den geografisch-topografisch bedingten Lasten lediglich 14 Prozent als Sonderlasten bezeichnet werden können, während bei den Lasten der Kernstädte 43 Prozent Sonderlasten darstellen. Der Anteil der Sonderlasten an den Lasten der Bevölkerungsstruktur beträgt 22 Prozent. Die grossen Unterschiede sind dadurch bedingt, dass sich die Lasten der Kernstädte auf einige wenige stark belastete, bevölkerungsreiche Kantone (Zürich, Genf, Basel-Stadt) konzentrieren, während die geografisch-topografischen Lasten und die Lasten der Bevölkerungsstruktur gleichmässiger auf die Kantone verteilt sind.

Simulationsrechnungen mit anderen Schwellenwerten zeigen, dass sich das Ergebnis, wonach die soziodemografischen Sonderlasten der Kernstädte den grössten Anteil an den Sonderlasten ausmachen, nicht grundlegend ändert.

Tabelle 3 Lasten, Sonderlasten und Ausgleichszahlungen 2001 geografischtopografische Faktoren Lasten 2001 in Millionen Franken in Prozent des Totals Sonderlasten 2001 (Schwellenwert = gewichteter Mittelwert) in Millionen Franken in Prozent des Totals in Prozent der Lasten Lastenausgleich 2001* in Millionen Franken in Prozent des Totals in Prozent der Lasten in Prozent der Sonderlasten

Bevölkerungsstruktur

Kernstädte

Total

10'718 47%

6'343 28%

5'541 25%

22'602 100%

1'470 28% 14%

1'410 27% 22%

2'364 45% 43%

5'245 100% 23%

334 50% 3% 23%

223 33% 4% 16%

111 17% 2% 5%

669 100% 3% 13%

* = teuerungsbereinigte Werte 2008

Trotz der statistischen Resultate des Gutachtens bezüglich der Höhe der Sonderlasten schlägt der Bundesrat für die erste Vierjahresperiode eine gleichmässige Dotierung des geografisch-topografischen und soziodemografischen Lastenausgleichs vor.

Dafür sprechen folgende Gründe: ­

676

Beschränkte finanzielle Mittel für den Lastenausgleich: Unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Haushaltsneutralität der NFA entspricht der für die neuen Ausgleichsinstrumente zur Verfügung stehende Gesamtbetrag den frei werdenden Mitteln, welche sich aus dem Wegfall des bisherigen Systems ergeben. Des Weiteren kann die Dotation des Ressourcenausgleichs

aufgrund der Zielgrösse für die Mittelausstattung der ressourcenschwachen Kantone nicht reduziert werden. Ausserdem verhindert die Bandbreite zwischen horizontalem und vertikalem Ressourcenausgleich eine im Vergleich zum Bund deutlich stärkere Belastung der ressourcenstarken Kantone. Eine höhere Dotierung des soziodemografischen Lastenausgleichs müsste deshalb auf Kosten des geografisch-topografischen Lastenausgleichs erfolgen.

­

Angemessener Ersatz für den wegfallenden Berggebietsindex: Der geografisch-topografische Lastenausgleich wurde als Ersatz für den Berggebietsindex im geltenden Finanzausgleich geschaffen. Mit einem Anteil von 20 Prozent im Finanzkraftindex verfügt der Berggebietsindex heute über ein relativ starkes Gewicht bei der Berechnung der Ausgleichszahlungen an die Kantone. Eine kleinere Dotierung des geografisch-topografischen Lastenausgleichs würde deshalb in der Globalbilanz das Nettoergebnis der überdurchschnittlich stark belasteten Bergkantone zusätzlich beeinträchtigen, was in einzelnen Kantonen (z.B. OW, GR und VS) vollumfänglich durch höhere Zahlungen aus dem Härteausgleich kompensiert werden müsste. Das Volumen für den Härteausgleich würde sich insgesamt erhöhen.

­

Keine Zielvorgaben des FiLaG bezüglich eines proportionalen Ausgleichs von Sonderlasten: Aufgrund fehlender quantitativer Ziele kommt insbesondere bei der erstmaligen Festlegung der Mittel für den Lastenausgleich der politischen Dimension eine weitaus grössere Bedeutung zu als bei der Festlegung der Mittel für den Ressourcenausgleich. Die vorgeschlagenen Dotierungen werden von der grossen Mehrheit der Kantone unterstützt, so dass sich bis zum Vorliegen des ersten Wirksamkeitsberichts keine Anpassungen zu Gunsten des SLA aufdrängen. Das FiLaG verlangt jedoch, dass die Dotationen für die zweite Vierjahresperiode aufgrund der Ergebnisse des Wirksamkeitsberichts analysiert und gegebenenfalls angepasst werden müssen.

­

Gesamtabwägung: Die absolute Höhe der Sonderlasten bildet nur eines von mehreren Beurteilungskriterien. Gemildert werden sollen unverhältnismässige Spitzenbelastungen. Deren Tragbarkeit durch die betroffenen Kantone wird dadurch ebenfalls bedeutsam.

Auch innerhalb des soziodemografischen Lastenausgleichs soll in der ersten Vierjahresperiode an der bereits in den früheren Modellrechnungen verwendeten Aufteilung der Mittel festgehalten werden. Somit kommt der SLA zu 2/3 den Sonderlasten der Bevölkerungsstruktur und zu 1/3 den Sonderlasten der Kernstädte zu Gute. Das gleiche gilt für die Aufteilung der Mittel innerhalb des GLA.

Insgesamt werden durch die für den Lastenausgleich zur Verfügung stehenden Mittel drei Prozent der Lasten und 13 Prozent der Sonderlasten abgegolten (vgl.

Tabelle 3). Werden die einzelnen Ausgleichsgefässe betrachtet, ergibt die beantragte Verteilung der Mittel für den geografisch-topografischen Lastenausgleich eine Abgeltung von ebenfalls drei Prozent der Lasten und 23 Prozent der Sonderlasten.

Beim Ausgleich für Sonderlasten der Bevölkerungsstruktur betragen die Verhältnisse vier Prozent der Lasten und 16 Prozent der Sonderlasten, beim Ausgleich für Sonderlasten der Kernstädte zwei Prozent der Lasten und fünf Prozent der Sonderlasten.

677

Tabelle 4 Ausgleichssummen Ressourcen- und Lastenausgleich im Jahr 2008 (Grundbeiträge 2008­2011) in 1'000 Franken

Ressourcenausgleich Beitrag des Bundes (Art. 4 FiLaG; vertikaler Ressourcenausgleich) Beitrag der ressourcenstarken Kantone (Art. 4 FiLaG; horizontaler Ressourcenausgleich) Total Ressourcenausgleich Lastenausgleich des Bundes Geografisch-topografischer Lastenausgleich (Art. 7 FiLaG) Soziodemografischer Lastenausgleich (Art. 8 FiLaG) Total Lastenausgleich Ausgleichssume insgesamt davon Bund (vertikaler Ressourcenausgleich und Lastenausgleich des Bundes) davon ressourcenstarke Kantone (horizontaler Ressourcenausgleich)

1'798'569 1'258'998 3'057'566

341'108 341'108 682'216 3'739'782 2'480'784 1'258'998

Die Beträge für das Jahr 2008 entsprechen den so genannten Grundbeiträgen für die Periode 2008­2011 gemäss den Artikeln 5 Absatz 1 und 9 Absatz 1 FiLaG. In den Jahren 2009­2011 werden die Beträge des Ressourcenaugleichs gemäss der Veränderung des Ressourcenpotenzials (Art. 5 Abs. 2 FiLaG) und die Beträge des Lastenausgleichs gemäss der Teuerung (Art. 9 Abs. 2 FiLaG) fortgeschrieben.

Die finanziellen Auswirkungen der NFA für den Bund, die Gesamtheit der Kantone und die Sozialversicherungen AHV und IV im Übergangsjahr 2008 und in den Folgejahren sind in Tabelle 5 dargestellt. Es ist zu beachten, dass die Hauhaltsneutralität der NFA streng genommen nur für das Jahr des Inkrafttretens gilt. In den Folgejahren gibt es aufgrund der unterschiedlichen Dynamik der Ausgaben in den einzelnen Aufgabenbereichen sowie des Fortschreibungsmechanismus für den Ressourcen- und Lastenausgleich bis zur Neufestlegung der Grundbeiträge (Art. 5 Abs. 2 und Art. 9 Abs. 2 FiLaG) Abweichungen von der Haushaltsneutralität. Die Finanzplanung zeigt jedoch, dass in den Jahren 2009 und 2010 sowohl für den Bund als auch für die Gesamtheit der Kantone und die Sozialversicherungen nur geringfügige Abweichungen von der Haushaltsneutralität zu erwarten sind. Wie weiter oben dargelegt, werden die Grundbeiträge für die Periode 2008­2011 aufgrund der Finanzplanzahlen definitiv festgelegt. Es wird zu den Aufgaben des ersten Wirksamkeitsberichts gehören, die postulierte Einhaltung der Haushaltsneutralität aufgrund der Ergebnisse der Jahresrechnung 2008 zu überprüfen. Sollten sich dannzumal grössere Abweichungen zeigen, sind diese bei der Neufestlegung der Grundbeiträge für die folgende Vierjahresperiode angemessen zu berücksichtigen.

678

Tabelle 5 Auswirkungen der NFA in den Jahren 2008­2010 in Millionen Franken; (+) Belastung, (-) Entlastung Bund 2008

2009

in Millionen Aufgaben und Kantonsanteile Neue Ausgleichsinstrumente Saldo Bund (ohne Härteausgleich) Kantone in Millionen Saldo Aufgaben und Einnahmenanteile Neue Ausgleichsinstrumente vertikal Saldo Kantone (ohne Härteausgleich) AHV/IV

-2'481 2'481 0

Saldo -2'586 2'532 -54

2010 Veränd.

08-09 -105 51

2009

2008

2'481 -2'481 0

Saldo 2'558 -2'532 27

in Millionen Saldo Aufgaben und Einnahmenanteile Neue Ausgleichsinstrumente vertikal Saldo AHV/IV

0 0 0

Saldo 28 0 28

Total Bund, Kantone, AHV/IV

0

0

Veränd.

09-10 -32 79

2010 Veränd.

08-09 78 -51

2009

2008

Saldo -2'618 2'610 -8

Saldo 2'626 -2'610 15

Veränd.

09-10 67 -79

2010 Veränd.

08-09 28 0

Saldo -7 0 -7

Veränd.

09-10 -35 0

0

Die Ausgleichsbeträge des Ressourcen- und Lastenausgleichs für die einzelnen Kantone im Jahr 2008 werden auf der Basis der neuesten Daten im Herbst 2007 im Rahmen der Verordnung zum Finanz- und Lastenausgleich (FiLaV) durch den Bundesrat festgelegt. Diese Verordnung beinhaltet auch Detailangaben über die Fortschreibung der Ausgleichssummen für den Ressourcen- und Lastenausgleich gemäss Artikel 5 Absatz 2 bzw. 9 Absatz 2 FiLaG, regelt die Datenerfassung und die Qualitätskontrolle des Ressourcen- und Lastenausgleichs sowie die Erstellung des Wirksamkeitsberichts. Die FiLaV wird jährlich auf der Basis von neuen Daten aktualisiert. Der Rohentwurf der FiLaV wird den eidgenössischen Räten zusammen mit der vorliegenden Botschaft zur Konsultation unterbreitet.

Provisorische Daten zum Ressourcenindex und zu den Lastenindizes liegen zum heutigen Zeitpunkt erst bis zum Referenzjahr 2006 vor23. Diese basieren allerdings teilweise noch auf Schätzungen24, weshalb sie mit grösster Vorsicht zu interpretieren sind. Die Ausgleichszahlungen sind unter der Annahme, dass die Grundbeiträge für das Jahr 2008 gemäss den geschätzten Indizes für das Jahr 2006 ausbezahlt würden, in Tabelle 6 ersichtlich. Es ist mit Nachdruck darauf hinzuweisen, dass diese Zahlen nicht den zu erwartenden effektiven Ausgleichszahlungen für die Kantone im Jahr 2008 entsprechen.

23

24

Beim Ressourcenindex wird zwischen dem Referenzjahr und den Bemessungsjahren unterschieden. Das Referenzjahr bezeichnet das Jahr, für welches der Index als Basis für den Ressourcenausgleich dient. Der Ressourcenindex eines Referenzjahres basiert auf dem Durchschnitt der aggregierten Steuerbemessungsgrundlage aus drei aufeinander folgenden Bemessungsjahren, wobei aus statistischen Gründen das erste Bemessungsjahr gegenüber dem Referenzjahr um sechs, das letzte Bemessungsjahr um vier Jahre zurückliegt. Der Ressourcenindex 2006 basiert somit auf den Bemessungsjahren 2000­2002.

Vgl. dazu die entsprechenden Ausführungen unter Ziffer 1.4.2.2.

679

Tabelle 6 Simulation der Ausgleichszahlungen des Ressourcen- und Lastenausgleichs (Grundbeiträge 2008 mit Indizes 2006) in 1'000 CHF; (+) Belastung Kanton; (-) Entlastung Kanton RA 2006 Kanton RI 2006 1 ZH 131.5 2 BE 72.5 3 LU 73.2 4 UR 60.9 5 SZ 123.1 6 OW 68.4 7 NW 127.1 8 GL 76.2 9 ZG 226.5 10 FR 69.4 11 SO 74.6 12 BS 137.8 13 BL 105.2 14 SH 87.4 15 AR 82.3 16 AI 83.7 17 SG 78.3 18 GR 85.1 19 AG 91.1 20 TG 73.3 21 TI 111.6 22 VD 99.7 23 VS 69.2 24 NE 87.1 25 GE 155.9 26 JU 65.6 Total 100.0

Einz.

539'530 0 0 0 41'425 0 14'049 0 175'153 0 0 99'540 18'612 0 0 0 0 0 0 0 49'770 0 0 0 320'920 0 1'258'998

Ausz.

0 -932'011 -326'472 -60'530 0 -40'002 0 -29'345 0 -281'875 -208'667 0 0 -19'622 -24'913 -6'032 -298'333 -66'968 -82'237 -212'466 0 -343 -325'436 -46'442 0 -95'872 -3'057'566

GLA 2006 0 -20'330 -7'085 -10'340 -6'002 -5'776 -1'335 -4'989 -84 -14'161 0 0 0 0 -17'445 -7'951 -2'368 -131'965 0 -4'163 -13'313 0 -67'934 -21'999 0 -3'869 -341'108

SLA_A_C 2006 -41'409 0 0 0 0 0 0 -28 0 0 0 -25'184 0 -1'911 0 0 0 0 0 0 -20'463 -59'026 0 -10'292 -68'737 -355 -227'405

SLA_F 2006 -59'177 -427 0 0 0 0 0 0 0 0 0 -20'835 0 0 0 0 0 0 0 0 0 -3'085 0 0 -30'179 0 -113'703

Total 438'944 -952'768 -333'558 -70'870 35'422 -45'777 12'713 -34'362 175'069 -296'036 -208'667 53'521 18'612 -21'534 -42'358 -13'983 -300'701 -198'933 -82'237 -216'629 15'994 -62'453 -393'370 -78'733 222'005 -100'096 -2'480'784

Index SSE nach RA 125.7 85.6 85.8 84.5 118.8 84.9 122.1 86.5 203.1 85.1 86.1 130.8 104.2 91.0 88.6 89.2 87.2 89.9 93.1 85.8 109.5 99.7 85.1 90.8 145.5 84.6

RI = Ressourcenindex; RA = Ressourcenausgleich; SLA = Soziodemografischer Lastenausgleich, A-C = Bereiche Armut, Alter, Ausländerintegration, F = Kernstadtproblematik; GLA = Geografisch-topografischer Lastenausgleich: SSE = Standardisierter Steuerertrag

Die gesamten finanziellen Auswirkungen des Übergangs zur NFA (wegfallende bisherige Transfers und neue Ausgleichsinstrumente zusammen) auf die einzelnen Kantone und in den einzelnen Aufgabenbereichen werden in der so genannten NFAGlobalbilanz erfasst. Dabei ist jedoch zu beachten, dass die Globalbilanz auf die Vergangenheit bezogen ist und deshalb nur begrenzt Schlüsse für die konkreten Be- und Entlastungen der einzelnen Kantone im Übergangsjahr zulässt. Zwar wäre es wünschenswert, die Auswirkungen der NFA auf das Einführungsjahr (voraussichtlich 2008) zu prognostizieren. Dabei besteht jedoch angesichts des grossen Umfangs der zu prognostizierenden Daten, der Fülle der zu treffenden Annahmen sowie des langen zeitlichen Horizonts (mehr als zwei Jahre) ein relativ grosses Fehlerpotenzial. Insbesondere die Prognose der Finanzkraft und des Ressourcenpotenzials für jeden Kanton wäre mit grossen Unsicherheiten verbunden. Die Globalbilanz der NFA basiert deshalb auf den Referenzjahren 2004 und 200525.

25

680

Vgl. Ziffer 1.4.2.

1.4.1.3

Die Dynamik der neuen Ausgleichsinstrumente

In Bezug auf die Dynamik der neuen Ausgleichsinstrumente können auf der Basis von Simulationen folgende Fragen beantwortet werden: 1.

Wie gross sind die zu erwartenden jährlichen Veränderungen des Ressourcenindex?

2.

Wie gross sind die zu erwartenden jährlichen Veränderungen der Ausgleichszahlungen unter der Annahme einer konstanten Ausgleichssumme?

3.

Wie entwickeln sich die Ausgleichszahlungen im Zeitablauf unter der Annahme einer Fortschreibung gemäss den Artikeln 5 Absatz 2 und 9 Absatz 2 FiLaG?

Zur Beantwortung dieser Fragen soll die Entwicklung des Ressourcenindex im Zeitraum der Referenzjahre 1998­2006 analysiert werden. In Bezug auf die Datengrundlage ist zu beachten, dass aufgrund der zum heutigen Zeitpunkt noch eingeschränkten Verfügbarkeit der notwendigen Erhebungen zur Berechnung des Ressourcenpotenzials die in diesem Kapitel dargelegten Indizes teilweise auf Schätzungen basieren26, weshalb sie mit der gebotenen Vorsicht zu interpretieren sind.

Des Weiteren ist zu beachten, dass im Ressourcenpotenzial ab dem Jahr 2003 die quellenbesteuerten Einkommen mitberücksichtigt sind und somit zwischen den Bemessungsjahren 2002 und 2003 in einzelnen Kantonen ein leichter Strukturbruch besteht.

Die Resultate der Berechnungen sind im Anhang 5 ersichtlich. Tabelle 7 zeigt eine Zusammenfassung der jährlichen Veränderungen des Ressourcenindex und der Ausgleichszahlungen für konstante Ausgleichssummen des Jahres 2008 gemäss Tabelle 4 (Ausgleichsvolumen von insgesamt 3,7 Milliarden Franken).

Die Analyse des Ressourcenindex zeigt, dass sich die Werte im Durchschnitt jährlich um 2,1 Punkte nach oben oder nach unten bewegen. Je nach Kanton sind allerdings sehr unterschiedliche Ergebnisse zu beobachten. Relativ grosse Veränderungen sind im Allgemeinen in kleinen Kantonen und in jenen Kantonen zu verzeichnen, die hinsichtlich ihres Ressourcenpotenzials einen klaren positiven oder negativen Trend aufweisen (vgl. Anhang 5 und Tabelle 7).

Die Veränderung des Ressourcenausgleichs lässt aufgrund der sehr unterschiedlichen volkswirtschaftlichen Grösse der Kantone keine sinnvollen interkantonalen Vergleiche zu. Im Vergleich mit den Angaben in Tabelle 6 (Simulation der Ausgleichszahlungen des Jahres 2008 mit Indizes des Jahres 2006) geben die Ergebnisse aber Anhaltspunkte für die bis zum Übergang zur NFA zu erwartenden Veränderungen der Ausgleichszahlungen. Unter der Annahme einer durchschnittlichen jährlichen Veränderung des Ressourcenindex gemäss Tabelle 7 ist mit einer Erhöhung oder Reduktion der Ausgleichszahlungen von maximal dem doppelten Betrag der in Tabelle 7 aufgeführten Werte zu rechnen. Der Kanton Luzern z.B. kann also davon ausgehen, dass sein Ressourcenaugleich im Jahr 2008 maximal um 26 Millionen Franken höher oder tiefer liegt als der in Tabelle 6 aufgeführte Betrag, sofern sich sein Ressourcenindex jährlich nicht mehr als um 1,1 Punkte verändert.

26

Vgl. dazu die entsprechenden Ausführungen unter Ziffer 1.4.2.2.

681

Tabelle 7 Durchschnittliche jährliche Veränderung der Ausgleichszahlungen des Ressourcenausgleichs in den Referenzjahren 1998­2006 unter der Annahme einer konstanten Ausgleichssumme Vertikaler Ressourcenausgleich: 1799 Millionen Franken Horizontaler Ressourcenausgleich: 1259 Millionen Franken RessourcenRessourcen- Ressourcenausgleich in ausgleich (in ausgleich pro Prozent der Ressourcen1'000 Einwohner (in Steuereinnahmen* index Franken) Franken) 2003 1 ZH 2 BE 3 LU 4 UR 5 SZ 6 OW 7 NW 8 GL 9 ZG 10 FR 11 SO 12 BS 13 BL 14 SH 15 AR 16 AI 17 SG 18 GR 19 AG 20 TG 21 TI 22 VD 23 VS 24 NE 25 GE 26 JU

+/- 0.9 +/- 1.0 +/- 1.1 +/- 2.1 +/- 6.0 +/- 1.7 +/- 1.9 +/- 4.0 +/- 5.5 +/- 0.7 +/- 1.8 +/- 3.0 +/- 1.7 +/- 1.6 +/- 1.4 +/- 1.7 +/- 1.3 +/- 3.2 +/- 1.4 +/- 1.4 +/- 2.4 +/- 1.3 +/- 0.8 +/- 1.0 +/- 3.2 +/- 1.3

Mittelwert +/- 2.1 * Kantone und Gemeinden

+/- 21'004 +/- 33'437 +/- 12'848 +/- 3'783 +/- 13'646 +/- 2'688 +/- 1'055 +/- 6'377 +/- 5'388 +/- 15'321 +/- 14'238 +/- 7'632 +/- 7'466 +/- 2'866 +/- 2'158 +/- 1'565 +/- 18'309 +/- 16'890 +/- 14'782 +/- 16'960 +/- 15'069 +/- 25'627 +/- 19'169 +/- 9'653 +/- 10'898 +/- 7'201

+/- 17 +/- 35 +/- 37 +/- 110 +/- 105 +/- 83 +/- 28 +/- 167 +/- 54 +/- 63 +/- 58 +/- 40 +/- 29 +/- 39 +/- 41 +/- 106 +/- 41 +/- 89 +/- 27 +/- 74 +/- 48 +/- 40 +/- 70 +/- 58 +/- 26 +/- 107

+/- 0.2% +/- 0.5% +/- 0.6% +/- 2.3% +/- 2.2% +/- 1.6% +/- 0.4% +/- 3.3% +/- 0.7% +/- 1.0% +/- 0.9% +/- 0.4% +/- 0.4% +/- 0.6% +/- 0.7% +/- 2.1% +/- 0.6% +/- 1.3% +/- 0.5% +/- 1.2% +/- 0.7% +/- 0.5% +/- 1.3% +/- 0.8% +/- 0.2% +/- 1.7%

+/- 61

+/- 1.0%

Die Angaben zum Ressourcenausgleich pro Einwohner bzw. Einwohnerin zeigen, dass sich die Werte im Durchschnitt jährlich um rund 61 Franken nach oben oder nach unten bewegen. Analog zu den Veränderungen im Ressourcenindex sind auch hier je nach Kanton sehr unterschiedliche Ergebnisse zu beobachten. Zu beachten ist, dass sich die Veränderungen aus mathematischen Gründen nicht proportional zu den Veränderungen des Ressourcenindex verhalten. Des Weiteren ist zu berücksichtigen, dass die Veränderungen bei den ressourcenschwachen und bei den kleineren Kantonen in der Regel grösser sind, da sie von einem höheren Ausgleichsvolumen (horizontaler und vertikaler Ressourcenausgleich) betroffen sind als die ressourcenstarken Kantone (nur horizontaler Ressourcenausgleich) bzw. eine weniger diversifizierte Branchenstruktur aufweisen. Ausserdem ist die progressive Auszahlung 682

des Ressourcenausgleichs zu beachten. Sie hat zur Folge, dass die Veränderungen bei den ressourcenschwächsten Kantonen im Vergleich zu den Veränderungen beim Ressourcenindex überproportional stark ausfallen. Die Ausgleichszahlungen können dennoch als relativ stabil betrachtet werden. Unter Berücksichtigung aller Kantone liegt die durchschnittliche jährliche Veränderung der Beiträge bei einem Prozent der gesamten Steuereinnahmen der Kantone und Gemeinden.

Die Ausgleichszahlungen des Lastenausgleichs sind sehr stabil, da sie auf strukturellen Indikatoren beruhen, die sich naturgemäss von Jahr zu Jahr gar nicht oder nur geringfügig verändern. Auf eine Analyse der Entwicklung der Ausgleichszahlungen des Lastenausgleichs wird deshalb an dieser Stelle verzichtet.

Tabelle 8 Durchschnittliche jährliche Veränderung der Ausgleichszahlungen des Ressourcenausgleichs 1998­2006 unter der Annahme, dass die NFA im Jahr 1998 in Kraft getreten wäre RessourcenRessourcen- Ressourcenausgleich in ausgleich (in ausgleich pro Prozent der Ressourcen1'000 Einwohner Steuerindex Franken) (in Franken) einnahmen* 2003 1 ZH 2 BE 3 LU 4 UR 5 SZ 6 OW 7 NW 8 GL 9 ZG 10 FR 11 SO 12 BS 13 BL 14 SH 15 AR 16 AI 17 SG 18 GR 19 AG 20 TG 21 TI 22 VD 23 VS 24 NE 25 GE 26 JU

+/- 0.9 +/- 1.0 +/- 1.1 +/- 2.1 +/- 6.0 +/- 1.7 +/- 1.9 +/- 4.0 +/- 5.5 +/- 0.7 +/- 1.8 +/- 3.0 +/- 1.7 +/- 1.6 +/- 1.4 +/- 1.7 +/- 1.3 +/- 3.2 +/- 1.4 +/- 1.4 +/- 2.4 +/- 1.3 +/- 0.8 +/- 1.0 +/- 3.2 +/- 1.3

Mittelwert +/- 2.1 * Kantone und Gemeinden

+/- 31'813 +/- 52'034 +/- 18'102 +/- 5'054 +/- 14'137 +/- 2'316 +/- 1'481 +/- 7'289 +/- 11'799 +/- 17'448 +/- 17'605 +/- 5'928 +/- 6'895 +/- 3'552 +/- 3'118 +/- 1'077 +/- 25'927 +/- 19'557 +/- 19'170 +/- 22'140 +/- 16'581 +/- 27'115 +/- 8'716 +/- 7'363 +/- 21'838 +/- 6'945

+/- 25 +/- 55 +/- 50 +/- 148 +/- 115 +/- 71 +/- 38 +/- 189 +/- 95 +/- 67 +/- 72 +/- 30 +/- 26 +/- 49 +/- 59 +/- 76 +/- 56 +/- 104 +/- 36 +/- 94 +/- 54 +/- 44 +/- 32 +/- 45 +/- 49 +/- 100

+/- 0.3% +/- 0.9% +/- 0.8% +/- 3.1% +/- 2.3% +/- 1.4% +/- 0.6% +/- 3.8% +/- 1.5% +/- 1.1% +/- 1.1% +/- 0.3% +/- 0.4% +/- 0.8% +/- 1.0% +/- 1.4% +/- 0.9% +/- 1.5% +/- 0.6% +/- 1.6% +/- 0.8% +/- 0.6% +/- 0.6% +/- 0.6% +/- 0.4% +/- 1.6%

+/- 68

+/- 1.2%

683

In Tabelle 8 ist die durchschnittliche Veränderung der Ausgleichszahlungen aufgeführt unter der Annahme, dass die NFA im Jahr 1998 in Kraft getreten wäre. Die zur Verfügung stehenden Ausgleichsbeträge richten sich demnach nach der Globalbilanz für das Jahr 1998 und werden anschliessend gemäss den Artikeln 5 Absatz 2 und 9 Absatz 2 FiLaG fortgeschrieben. Gemäss Globalbilanz 1998 betrug die Entlastung des Bundes aufgrund der wegfallenden Transfers des geltenden Systems 2,2 Milliarden Franken. Dieser Betrag soll wie für das Jahr der Inkraftsetzung vorgesehen zu 72,5 Prozent in den Ressourcenausgleich und zu 27,5 Prozent in den Lastenausgleich fliessen, wobei im Lastenausgleich je die Hälfte des Betrags für den geografisch-topografischen und den soziodemografischen Lastenausgleich zur Verfügung stehen soll. Der horizontale Ressourcenausgleich soll 70 Prozent des vertikalen Ressourcenausgleichs betragen. Das bedeutet, dass für den Ressourcenausgleich insgesamt 2,7 Milliarden Franken (1,6 Milliarden Franken vertikal und 1,1 Milliarden Franken horizontal) zur Verfügung gestanden wären. Der Unterschied dieser Simulation zu Tabelle 7 besteht darin, dass sich die Ausgleichszahlungen im Gleichschritt mit dem Ressourcenpotenzial und somit mit der wirtschaftlichen Entwicklung in der Schweiz bzw. den ressourcenstarken Kantonen verändern, weshalb sie tendenziell ansteigen. Es ist deshalb nicht erstaunlich, dass die durchschnittlichen jährlichen Veränderungen bei den Ausgleichszahlungen in den meisten Kantonen etwas höher liegen als unter der Annahme einer konstanten Ausgleichssumme. Die durchschnittliche Veränderung der Ausgleichszahlungen aller Kantone liegt jedoch mit 68 Franken pro Einwohner bzw. Einwohnerin und 1,2 Prozent der Steuereinnahmen der Kantone und Gemeinden nur leicht über den Werten bei einer konstanten Ausgleichssumme (Tabelle 7).

1.4.1.4

Die Ausgabendynamik in den mit der NFA entflochtenen Aufgabenbereichen

Mit der Globalbilanz 2004/05 und der Hochrechnung 2008 zur Dotierung der neuen Ausgleichsgefässe wird eine «Momentaufnahme» der durch die Aufgabenverschiebungen veränderten Zahlungsströme erstellt, indem das neue System mit dem IstZustand verglichen wird. Sie kann keine Rücksicht nehmen auf die Tatsache, dass sich die einzelnen Ausgaben- und Einnahmenkategorien in der Zukunft unterschiedlich entwickeln können.

Die künftige Aufgabenentwicklung wird im Wesentlichen durch externe Einflussfaktoren bestimmt sowie in Bereichen mit Steuerungsmöglichkeiten durch bewusste politische Entscheidungen. Kernpunkt der nachfolgenden Überlegungen bilden deshalb die Analyse der Einflussfaktoren einerseits und die Beurteilung der Steuerungsmöglichkeiten anderseits. Da es sehr schwierig ist, verlässliche Aussagen über die Zukunftsentwicklung zu machen, ist nur eine Grobanalyse aufgrund der Entwicklung in der Vergangenheit und der angenommenen Entwicklung für die unmittelbare Zukunft möglich. Die entsprechenden Ergebnisse können wie folgt zusammengefasst werden: ­

684

Im Bereich der Sozialversicherungen AHV und IV entfällt die bisherige Mitfinanzierung durch die Kantone, womit die Ausgabendynamik bei den Renten und den übrigen individuellen Leistungen zu Lasten des Bundes und der Sozialversicherung geht, während die Kantone die volle Finanzierung des Sonderschulbereichs und der Behinderteninstitutionen übernehmen. Auf-

grund der externen Einflussfaktoren dürfte sich die Ausgabendynamik in diesem Bereich tendenziell zu Lasten des Bundes und der Sozialversicherungen auswirken. Bei den Ergänzungsleistungen (EL) ist hingegen aufgrund der beschlossenen Teilentflechtung (Existenzsicherung überwiegend Bundessache, Krankheits- und Behinderungskosten demgegenüber vollumfänglich kantonale Angelegenheit) eine stärkere Belastung der Kantone zu erwarten: Knapp 60 % der EL-Ausgaben gehen an Personen in Heimen, womit die Entwicklung der Heimkosten sehr direkt die EL-Ausgaben beeinflusst. Eine wichtige Rolle wird in diesen Bereichen der sozialen Sicherheit den politischen Massnahmen zukommen.

­

Die vom Parlament im Rahmen der NFA-Ausführungsgesetzgebung beschlossene Finanzierungslösung für die Prämienverbilligungen in der Krankenversicherung sorgt dafür, dass sich der Bund am Wachstum der durch den Anstieg der Gesundheitskosten verursachten Ausgaben dieses Aufgabengebiets beteiligen wird. Gemäss Schätzungen des Bundesamtes für Gesundheit (BAG) dürften die Kostensteigerungen im Gesundheitswesen in der Grössenordnung von bis zu 5 Prozent pro Jahr liegen. Die gewählte Lösung dürfte im Vergleich zur Entwicklung der Bundesbeiträge gemäss Bundesbeschluss vom 10. März 2005 (jährliche Erhöhung der Bundesbeiträge von 1,5 Prozent) eine stärkere Beteiligung des Bundes am Kostenanstieg bei den Prämienverbilligungen zur Folge haben. Auch die Kantone werden aufgrund der Zunahme der Zahl der Anspruchsberechtigten mit einer dynamischen Entwicklung zu rechnen haben, da die Gesundheitskosten stärker anwachsen als die Einkommen. Dieser Effekt kommt jedoch bereits bei der geltenden Regelung zu tragen und ist nicht durch die neue Finanzierungslösung der NFA bedingt.

­

Die Dynamik bei der direkten Bundessteuer wirkt sich unter der Annahme eines günstigen Wirtschaftswachstums tendenziell zu Gunsten des Bundes aus, wobei es hier zu berücksichtigen gilt, dass diese Dynamik durch die bereits beschlossenen und mit grösster Wahrscheinlichkeit in Zukunft noch folgenden Anpassungen im materiellen Steuerrecht beeinflusst wird. Ein dämpfender Einfluss geht auch vom periodischen Ausgleich der Folgen der kalten Progression aus.

­

Im Strassenbereich findet das Verkehrswachstum (Ausbau im Rahmen des Infrastrukturfonds) vor allem im Bereich der Nationalstrassen statt, die infolge NFA neu zur abschliessenden Bundesaufgabe werden. Hinzu kommt, dass die Nationalstrassen aufgrund ihres Alters und ihrer zunehmenden Belastung in den nächsten Jahren zu weiten Teilen saniert werden müssen, was eine politische Steuerungsmöglichkeit kaum zulässt. Aus diesen Überlegungen ist in diesem Bereich eine Ausgabendynamik zu Lasten des Bundes zu erwarten.

Als Schlussfolgerung kann festgehalten werden, dass zwar unterschiedliche Ausgabendynamiken zu erwarten sind, dass sich diese jedoch nicht einseitig zu Lasten oder zu Gunsten des Bundes oder der Kantone auswirken werden. Dabei gilt es zu berücksichtigen, dass es sich um eine auch politisch beeinflusste Entwicklung handelt, welche naturgemäss stets mit erheblichen Unsicherheiten verbunden ist. Es wird Aufgabe der ersten beiden Wirksamkeitsberichte sein, die NFA-relevanten Aufgabenbereiche hinsichtlich ihrer Dynamik zu analysieren und entsprechende Schlussfolgerungen zu erörtern.

685

1.4.2

Die Globalbilanz der NFA 2004/05

1.4.2.1

Funktion und Bedeutung

Die NFA-Globalbilanz zeigt die direkten finanziellen Auswirkungen des Übergangs zur NFA für die einzelnen Kantone in bestimmten Referenzjahren. Sie ist Berechnungsgrundlage für den Härteausgleich gemäss Artikel 19 Absatz 5 FiLaG27.

Zusätzliche Auswertungen zur Globalbilanz geben ausserdem darüber Aufschluss, wie sich Volumen und Struktur der Transfers zwischen Bund und Kantonen, die verfügbaren Mittel der Kantone sowie die Verteilungswirkung des Finanzausgleichs im engeren Sinn verändern.

Die Globalbilanz geht grundsätzlich von folgender Fragestellung aus: Welches wären die finanziellen Belastungen und Entlastungen des Bundes und der Kantone gewesen, wenn die NFA in den Referenzjahren (d.h. in den Jahren 2004/2005) eingeführt worden wäre?

Bei der Beurteilung der Ergebnisse der Globalbilanz gilt es zu berücksichtigen, dass es sich im Gegensatz zur dynamischen Betrachtung des Ressourcen- und Lastenausgleichs um eine Modellrechnung und eine Momentaufnahme für die Referenzjahre handelt. Wie im Folgenden dargelegt wird, zeigt die Globalbilanz jedoch nicht die effektiven Be- und Entlastungen der Kantone durch die NFA im Übergangsjahr.

Bei der Berechnung der Globalbilanz muss aufgrund der Natur der Sache auf zahlreiche Annahmen abgestützt werden. Dies ergibt sich aus der Tatsache, dass in der Globalbilanz zwei unterschiedliche Systeme ­ der Finanzausgleich und die Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen im geltenden System und nach dem Übergang zur NFA ­ verglichen werden, welche nie gleichzeitig in Kraft sein werden.

Aus diesem Grund ist es unabdingbar, dass zumindest die neuen Transfers gemäss NFA geschätzt werden müssen.

Die Globalbilanz geht grundsätzlich von effektiv erfolgten Transfers des geltenden Systems aus und bildet die Situation nach dem Übergang zur NFA mit der Hilfe von Modellrechnungen ab. Die Berücksichtigung von effektiven Transfers des geltenden Systems bedingt jedoch, dass die Referenzjahre der Globalbilanz in der Vergangenheit liegen. Wie bereits im vorangehenden Kapitel erwähnt, wäre es durchaus denkbar, eine Globalbilanz für das Einführungsjahr 2008 zu rechnen. Dies würde jedoch dazu führen, dass neben den neuen Transfers gemäss NFA zusätzlich auch die bisherigen Transfers nach geltendem Recht geschätzt werden müssten. Dazu müssten jedoch eine Vielzahl weiterer Annahmen,
insbesondere auch für den Finanzkraftindex getroffen werden, was mit grossen Unsicherheiten verbunden wäre und die Aussagekraft der Globalbilanz deutlich schmälern würde.

Die Globalbilanz ist somit auf die Vergangenheit bezogen und lässt deshalb nur begrenzt Schlüsse für die konkreten Be- und Entlastungen beim tatsächlichen Übergang zur NFA zu. Trotz dieses Vorbehalts kann sie jedoch als ein geeignetes Instrument für die Beurteilung des Systemwechsels und die Festlegung des Härteausgleichs betrachtet werden.

27

686

Vgl. Ziffer 1.5

Des Weiteren gilt es zu beachten, dass die Globalbilanz nur die direkten finanziellen Auswirkungen abbildet, welche durch die Aufgabenentflechtung und die Einführung des neuen Ausgleichssystems entstehen. Die Effizienzgewinne bei Bund und Kantonen, die sich indirekt durch den Übergang von zweckgebundenen zu zweckfreien Subventionen, die Einführung von Programmvereinbarungen sowie die verstärkte interkantonale Zusammenarbeit ergeben, werden nicht erfasst. Dieses Optimierungspotenzial bei der staatlichen Leistungserfüllung wird mittel- bis langfristig zu bedeutenden positiven Auswirkungen auf Wirtschaftskraft, Standortattraktivität und Steuerbelastung für die Schweiz und die Kantone führen. Nicht quantifiziert wird in der Globalbilanz auch der Wohlfahrtsgewinn, der sich als Folge einer bedürfnisgerechteren und bürgernäheren Leistungserbringung ergibt. Durch die NFA erhalten die Kantone in zahlreichen staatlichen Aufgabenfeldern mehr Kompetenzen.

Zugleich verfügen sie über mehr zweckfreie Mittel. Dies erlaubt es den Kantonen, die Bereitstellung von staatlichen Leistungen stärker auf die Bedürfnisse ihrer Bürgerinnen und Bürger auszurichten. Anhaltspunkte für die zu erwartenden Gewinne geben die Ausführungen zu den volkswirtschaftlichen Auswirkungen in Ziffer 3.3.

Ebenfalls nicht Gegenstand der Globalbilanz sind ausserordentliche Zahlungen, welche sich in den Übergangsjahren aufgrund von nachschüssigen Beitragssystemen ergeben. Diese werden gesondert betrachtet und geregelt (vgl. Ziff. 1.8.3).

1.4.2.2

Grundzüge der Berechnung

Als Referenzjahre für die vorliegende Globalbilanz dienen die Jahre 2004 und 2005.

Bei den Be- und Entlastungen der Aufgabenentflechtung werden somit primär Daten der Jahre 2004 und 2005 berücksichtigt. Um Ausschläge zu glätten, werden bei den Investitionsausgaben kantonale Durchschnittswerte aus fünf Jahren (2001­2005) berechnet und daraus ein entsprechender, über die Referenzjahre konstanter Verteilschlüssel berechnet. Die effektiven gesamten Bundesbeiträge an die Kantone in den Referenzjahren werden sodann mit diesem Schlüssel auf die Kantone verteilt. Die Daten der Aufgabenentflechtung wurden bei den zuständigen Dienststellen des Bundes erhoben und von den Kantonen plausibilisiert. Die Ausgaben gemäss geltender Regelung entsprechen den Daten der Staatsrechnung des Bundes sowie den Betriebsrechnungen der Sozialversicherungen.

In Bezug auf die Berechnung der Auswirkungen der neuen Aufgabenteilung gelten die gleichen Grundsätze, wie sie bereits im Kapitel zur Festlegung der Grundbeiträge des Ressourcen- und Lastenausgleichs beschrieben wurden: ­

Aufgaben, die mit der NFA in die alleinige Verantwortung des Bundes übergehen (Bundesaufgaben), führen beim Übergang zur NFA zu einer Entlastung der Kantone.

­

Aufgaben, die mit der NFA in die alleinige Verantwortung der Kantone übergehen (Kantonsaufgaben), führen beim Übergang zu einer Belastung der Kantone.

­

Bei Verbundaufgaben, welche weiterhin sowohl vom Bund als auch den Kantonen gemeinsam wahrgenommen werden, richten sich die Be- und Entlastungen nach dem Wegfall der Finanzkraftzuschläge und -abstufungen sowie nach dem verbleibenden Umfang der Bundesbeiträge im Vergleich zur geltenden Regelung.

687

Der letzte Punkt gilt sinngemäss auch für die Kantonsanteile an Bundeseinnahmen.

Des Weiteren wurden bei verschiedenen Aufgaben aus technischen Gründen Anpassungen der Daten vorgenommen. Speziell zu nennen sind dabei folgende Bereiche: Bau- und Betriebsbeiträge an Wohnheime, Tagesstätten und Werkstätten sowie Sonderschulen Die heutigen Bau- und Betriebsbeiträge der IV an die Institutionen werden mit der NFA zur Kantonsaufgabe. Dabei ist im Rahmen der interkantonalen Zusammenarbeit mit Lastenausgleich eine Abgeltung der vollen Kosten für ausserkantonale Platzierungen vorgesehen. Um in der Globalbilanz die mit der Kantonalisierung dieser Aufgabe verbundene Belastung der Kantone korrekt abzubilden, wurde deshalb eine Sondererhebung über die inner- und ausserkantonalen Platzierungen und den zu erwartenden Kosten durchgeführt. Die wegfallenden Gesamtbeiträge der IV in den Referenzjahren wurden auf der Basis dieser Sondererhebung nach Wohnort auf die Kantone aufgeteilt.

Prämienverbilligung in der Krankenversicherung Bei den Bundesbeiträgen an die Prämienverbilligung in der Krankenversicherung führt die NFA zu einer Teilentflechtung. Neu beteiligt sich der Bund an der Prämienverbilligung in der Krankenversicherung mit einem Betrag, der 25 Prozent der Gesundheitskosten für 30 Prozent der Bevölkerung entspricht. Der Gesamtbetrag wird gemäss der Wohnbevölkerung auf die Kantone aufgeteilt. Dies hat insgesamt gegenüber der geltenden Regelung eine Reduktion des Bundesbeitrags zur Folge, weshalb durch diese Neuregelung die Kantone in der Globalbilanz belastet werden.

Die Teilrevision des Krankenversicherungsgesetzes (KVG) vom 18. März 200528, welche am 1. Januar 2006 in Kraft trat, führt bis zum Übergang zur NFA zu einem Anstieg des Bundesbeitrags von 200 Millionen Franken. Das bedeutet, dass im Übergangsjahr zur NFA die Kantone effektiv um diesen Betrag stärker belastet werden, als dies in den Daten der Referenzjahre 2004 und 2005 zum Ausdruck kommt. Um dieser Mehrbelastung Rechnung zu tragen, wurden deshalb in der Globalbilanz die Beiträge nach geltendem Recht für die Jahre 2004 und 2005 um den Betrag von 200 Millionen Franken erhöht. Dies steht im Einklang mit dem Konzept zur Globalbilanz, wonach die Auswirkungen von rechtlichen Anpassungen, welche beim Übergang zur NFA mit grosser Wahrscheinlichkeit in
Kraft sein werden, in der Globalbilanz berücksichtigt werden sollen.

Infrastrukturfonds Der Infrastrukturfonds beeinflusst die NFA in zwei Punkten. Zum einen werden die Ausgaben für den Agglomerationsverkehr während der Dauer des Fonds sistiert.

Zum andern wird der Index zur Verteilung des Pauschalbeitrags für den Bau und Unterhalt von Hauptstrassen zu Gunsten der Randregionen und Berggebiete angepasst. Das Bundesgesetz über den Infrastrukturfonds für den Agglomerationsverkehr, das Nationalstrassennetz sowie Hauptstrassen in Berggebieten und Randregionen (IFG) wurde vom Parlament am 6. Oktober 2006 verabschiedet; das Inkrafttreten ist zeitgleich mit der NFA auf den 1. Januar 2008 geplant. Gemäss dem Konzept zur Globalbilanz handelt es sich somit um rechtliche Anpassungen, welche beim Übergang zur NFA mit grosser Wahrscheinlichkeit in Kraft sein werden, 28

688

SR 832.10

womit ihnen in der Globalbilanz grundsätzlich Rechnung zu tragen ist. Die Sistierung der Beiträge an den Agglomerationsverkehr ausserhalb des Infrastrukturfonds wurde deshalb in der Globalbilanz entsprechend berücksichtigt. Bei den Hauptstrassen hätte jedoch eine Berücksichtigung des neuen Verteilschlüssels in der Globalbilanz zur Folge, dass denjenigen Kantonen, welche vom neuen Verteilschlüssel gemäss Infrastrukturfonds profitieren und gleichzeitig im Rahmen der NFA Härteausgleich erhalten, der höhere Beitrag bei den Hauptstrassen durch einen entsprechend tieferen Beitrag aus dem Härteausgleich kompensiert würde. Damit würde in den betroffenen Kantonen die mit der Anpassung des Verteilschlüssels beabsichtigte Wirkung verfehlt. In der Globalbilanz wurde deshalb für die Pauschalbeiträge für Hauptstrassen der ursprüngliche Verteilschlüssel der NFA angewandt. Es ist jedoch zu beachten, dass der nun in der Globalbilanz angewandte Verteilschlüssel nicht dem effektiven Schlüssel im Jahr 2008 entspricht.

Kantonsanteil am Gewinn der Nationalbank Mit der NFA entfällt beim Kantonsanteil am Gewinn der Nationalbank die Abstufung von 3/8 des Betrags nach der Finanzkraft. Zukünftig wird der gesamte Kantonsanteil von 2/3 des Gewinnes gemäss der Wohnbevölkerung auf die Kantone aufgeteilt. Die Erfassung der Nationalbankgewinne beeinflusst in der Globalbilanz die horizontale Ausgleichswirkung des geltenden Finanzausgleichs und somit den Härteausgleich. Der gesamte Ausschüttungsbetrag selbst und die Gesamtsumme für den Ressourcen- und Lastenausgleich werden jedoch nicht verändert.

Aufgrund des Abbaus von Ausschüttungsreserven aus früheren Jahren sind die ausgeschütteten Gewinne der Nationalbank in den Jahren 2004 und 2005 besonders hoch. Diese zusätzliche Ausschüttung von jährlich 1,3 Milliarden Franken basiert auf der Gewinnausschüttungsvereinbarung vom 5. April 2002, wonach Ausschüttungsreserven in der Höhe von insgesamt 13 Milliarden Franken im Zeitraum von 2003­2012 abgebaut werden sollen. Des Weiteren wurden im Jahr 2005 noch zusätzlich 300 Millionen Franken aus dem Ertrag auf den freien Aktiven (verkaufte Goldreserven) des Jahres 2004 ausgeschüttet. Die SNB geht jedoch davon aus, dass dieses Ausschüttungsniveau längerfristig nicht aufrecht erhalten werden kann.

Längerfristig, d.h. ab dem Auszahlungsjahr 2014,
werden noch jährlich ca. 1 Milliarde (666 Millionen Franken für die Kantone) ausbezahlt werden können.

Die Berücksichtigung der effektiven Anteile der Jahre 2004 und 2005 würden deshalb in mittel- und langfristiger Hinsicht zu einem verzerrten Bild der erwarteten Auswirkungen des Übergangs zur NFA führen. Insbesondere würde sie dazu führen, dass über den Härteausgleich den begünstigten Kantonen über das Jahr 2013 hinaus die hohen Gewinnanteile garantiert würden. Da der Härteausgleich maximal 28 Jahre dauern kann, ist es deshalb zweckmässig, in der Globalbilanz für den Wegfall der horizontalen Finanzkraftabstufung bei den Gewinnanteilen der SNB Werte einzusetzen, die der während diesem Zeitraum erwarteten Ausschüttung an die Kantone entsprechen.

Zu diesem Zweck werden die erwarteten, jährlichen Finanzkraftwirkungen des Kantonsanteils im Zeitraum von 2008 bis 2035 ermittelt, auf den Gegenwartswert des Jahres 2008 abdiskontiert und summiert. Der Diskontsatz beträgt bis 2015 (für die ersten acht Jahre des Härteausgleichs) fünf Prozent und erhöht sich anschliessend gemäss der Reduktion des Härteausgleichs jährlich um 5 Prozent. Die jährliche Finanzausgleichswirkung beläuft sich bis 2013 auf 238 Millionen Franken und anschliessend auf 95 Millionen Franken. Aus dieser Berechnung resultiert für die Globalbilanz eine durchschnittliche jährliche Finanzausgleichwirkung von 158 Mil689

lionen Franken, was einem Kantonsanteil von rund 1,1 Milliarden Franken entspricht.

Ressourcenpotenzial Bei der Berechnung des Ressourcenpotenzials gilt es, die dereinst korrekte zeitliche Verzögerung der Datenerfassung und -auswertung zu berücksichtigen. Des Weiteren soll Artikel 3 Absatz 4 des FiLaG Rechnung getragen werden, wonach das Ressourcenpotenzial eines Jahres jeweils auf der Basis der Aggregierten Steuerbemessungsgrundlagen (ASG) der letzten drei verfügbaren Jahre zu berechnen ist. Die entsprechenden zeitkohärenten Ressourcenindizes für die Globalbilanz 2004/05 sowie die dafür zu Grunde liegende Datenbasis sind in Tabelle 9 beschrieben. Zum Vergleich sind in der Tabelle auch die entsprechenden Finanzkraftindizes, welche den Ausgaben und den Kantonsanteilen des geltenden Systems der Jahre 2004 und 2005 zu Grunde liegen, aufgeführt. Die zeitkohärente Erfassung gilt analog für den Lastenausgleich des Bundes, wobei jeweils die Daten aus den theoretisch letzten verfügbaren Jahren verwendet werden.

Tabelle 9 Globalbilanz 2004/05, Indizes und Datenbasis Referenzjahr

Indizes

Bemessungsjahre* **

2004

Finanzkraftindex 2004/05

(1999), 2000, 2001, (2002)

Ressourcenindex 2004

ASG 1998­2000

Lastenindizes 2004

2001

Finanzkraftindex 2004/05

(1999), 2000, 2001, (2002)

Ressourcenindex 2005

ASG 1999­2001

Lastenindizes 2005

2002

2005

* **

ASG = Aggregierte Steuerbemessungsgrundlage Die Datenbasis des Finanzkraftindex umfasst das Volkseinkommen (2 Jahre), die Steuerkraft (2 Jahre), die Steuerbelastung (4 Jahre) und den Berggebietsindex (periodische Neuberechnung)

Der Ressourcenindex beruht auf der Aggregierten Steuerbemessungsgrundlage (ASG). Die Erhebung der Daten und die Berechnung des Index erfolgt durch die Eidgenössische Steuerverwaltung (ESTV) auf der Basis des technischen Berichts zum Finanzausgleich im engeren Sinn29 bzw. des Entwurfs für die Verordnung zum Finanz- und Lastenausgleich (FiLaV). Die vollständigen Datengrundlagen für den Ressourcenindex gemäss dem Entwurf für die FiLaV werden erstmals für die ASG des Bemessungsjahres 2003 und somit erst für den Ressourcenindex des Referenzjahres 2007 vorliegen. Für die Globalbilanz 2004/05 musste deshalb bei einzelnen Elementen des Ressourcenindex (z.B. die Gewinne von privilegiert besteuerten Gesellschaften, die quellenbesteuerten Einkommen und die Reinvermögen der natürlichen Personen) auf Schätzungen zurückgegriffen werden. Die Schätzungen 29

690

Eidg. Finanzverwaltung (2006), Technische Grundlagen für den Finanzausgleich im engeren Sinn, Bern

werden jedoch beim Vorliegen der vollständigen Datengrundlagen für das Jahr 2008 (Bemessungsjahre 2003 und 2004) auf deren Basis aktualisiert. Eine Übersicht zeigt Tabelle 10.

Tabelle 10 Berechnung des Ressourcenpotenzials in der Globalbilanz 2004/05 (Bemessungsjahre 1998­2000 bzw. 1999­2001) Bestandteil

Vorliegende (provisorische) Ressourcenindizes 2004/05

Aktualisierte (definitive) Ressourcenindizes 2004/05

Massgebende Erhobene Einzeldaten der Einkommen der Statistik der direkten Bundesnatürlichen Personen steuer

Erhobene Einzeldaten der Statistik der direkten Bundessteuer

Schätzung auf der Basis der erhobenen Daten des Bemessungsjahres 2003 oder ­ bei fehlenden Angaben ­ auf der Basis der Beschäftigungsstatistik

Schätzung auf der Basis der erhobenen Daten der Bemessungsjahre 2003/04 oder ­ bei fehlenden Angaben ­ auf der Basis der Beschäftigungsstatistik

Massgebende quellenbesteuerte Einkommen

Massgebendes Schätzung auf der Basis der Vermögen der Vermögenssteuereinnahmen natürlichen Personen und der durchschnittlichen Vermögenssteuerbelastung der Kantone 1998­2001

Schätzung auf der Basis der Vermögenssteuereinnahmen und der durchschnittlichen Vermögenssteuerbelastung der Kantone 1998­2001 sowie der erhobenen Daten der Bemessungsjahre 2003/04

Massgebende Schätzung auf der Basis der Gewinne der juristi- Ertragssteuereinnahmen der schen Personen Kantone, der Reingewinnbelastung der Kantone und Einzeldaten der Statistik der direkten Bundessteuer 1998­2001

Schätzung auf der Basis der Ertragssteuereinnahmen der Kantone, der Reingewinnbelastung der Kantone und Einzeldaten der Statistik der direkten Bundessteuer 1998­ 2001 sowie der erhobenen Daten der Bemessungsjahre 2003/04

Massgebende Steuerrepartitionen eines Kantons

Keine Erfassung bzw. Berech- Keine Erfassung bzw.

nung Berechnung

Lastenindizes Die Grundlagen für den soziodemografischen und den geografisch-topografischen Lastenausgleich werden von der Eidgenössischen Finanzverwaltung erarbeitet, wobei ausschliesslich auf bestehende Statistiken des Bundes gemäss Bundesstatistikgesetz vom 9. Oktober 199230 und der gemäss dazugehörigen Verordnungen 30

SR 431.01

691

zurückgegriffen wird. Die Indikatoren des GLA können aufgrund des Bundesgesetzes vom 26. Juni 199831 über die eidgenössische Volkszählung und den Vorgaben gemäss Entwurf zur Verordnung zum Finanz- und Lastenausgleich (FiLaV)32 berechnet werden. Beim SLA fehlt nach wie vor die Sozialhilfestatistik im engeren Sinn, so dass ebenfalls erst im Jahr 2007 mit einer vollständigen Datenbasis gerechnet werden kann. Der Bereich «Armut» des SLA wird deshalb für die Globalbilanz wiederum auf der Basis eines provisorischen Armutsindikators abgebildet. Dieser basiert auf der Anzahl Empfänger und Empfängerinnen von Ergänzungsleistungen, der Anzahl Einelternhaushalte sowie der Anzahl Langzeitarbeitslosen.

1.4.2.3

Resultate

Eine Zusammenfassung der Globalbilanz ist in Anhang 10 ersichtlich. Es ist zu beachten, dass die Zahlen dem Durchschnitt der Jahre 2004/05 und nicht den im Jahr 2008 effektiv anfallenden Be- und Entlastungen entsprechen.

In der Tabelle in Anhang 10 ist in der ersten Spalte nach der Kantonsbezeichnung der Durchschnitt der Ressourcenindizes der Jahre 2004/05 aufgeführt.

Die zweite Spalte zeigt die Auswirkungen der Aufgabenentflechtung in den Jahren 2004/05. Hierbei ist zu beachten, dass Nettozahlen aufgeführt sind, bei denen der Wegfall der Finanzkraftzuschläge und -abstufungen bereits berücksichtigt wurde.

Die Zahlen in der zweiten Spalte zeigen somit die Auswirkungen der Aufgabenentflechtung unter der Annahme, dass alle Kantone dieselbe Finanzkraft aufweisen und dass keine Finanzkraftzuschläge ausbezahlt werden. Für die Gesamtheit der Kantone hätte die Aufgabenentflechtung netto zu einer Entlastung von 737 Millionen Franken geführt. Die Zahlen zeigen jedoch, dass die Kantone ­ je nach Ausgabenstruktur und dem Bezug von Bundesbeiträgen in den von der NFA betroffenen Aufgabenbereichen ­ in den Referenzjahren in sehr unterschiedlichem Ausmass durch die Aufgabenentflechtung be- oder entlastet werden.33 Die dritte Spalte enthält die Belastung der Kantone, welche sich in den Jahren 2004/05 aus der Reduktion des Kantonsanteils an der direkten Bundessteuer ergibt.

Analog zur Entflechtung handelt es sich hier um die hypothetischen Auszahlungen 31 32 33

692

SR 431.112 Vgl. weiter unten Ziffer 1.9.

Analog zu den Berechnungen für die im Jahr 2008 zur Verfügung stehende Ausgleichssumme wurden die Beträge an die Beschlüsse der Eidg. Räte und die im Nachgang zur Vernehmlassung erfolgten Anpassungen in Übereinstimmung gebracht. Im Bereich der Betagtenhilfe mussten in der Globalbilanz die Daten zusätzlich um die hier nicht erfassten Beiträge an die regionalen Verbände in der Höhe von 5 Millionen Franken ergänzt und korrigiert werden. Unter Berücksichtigung der ebenfalls nicht erfassten Ausbildungsbeiträge sowie des Beschlusses der Eidg. Räte, wonach die Beiträge für das Hilfspersonal weiter duch die AHV subventioniert werden sollen, ergibt sich im Bereich der Betagtenhilfe eine um rund 6.1 Millionen Franken höhere Entlastung der Sozialversicherungen.

Zusammen mit der Zinsbelastung für die nachschüssigen Zahlungen bei den kollektiven Leistungen resultiert eine um 18.4 Millionen Franken stärkere Belastung der Sozialversicherungen. Auch in der Globalbilanz 2004/05 wird zur Sicherstellung der Haushaltsneutralität den Sozialversicherungen diese Beträge durch entsprechende Anpassungen der Bundesbeiträge ausgeglichen, so dass für den Bund im Vergleich zum Vernehmlassungsbericht eine um 18.4 Millionen Franken höhere Belastung aus der Aufgabenentflechtung resultiert. Dadurch reduziert sich die für die neuen Ausgleichsinstrumente zur Verfügung stehende Summe um diesen Betrag.

ohne Berücksichtigung der Finanzkraft, somit also um 13 Prozent des Aufkommens in den Kantonen. Die Reduktion des Kantonsanteils an der direkten Bundessteuer führt in allen Kantonen zu einer Belastung.

Die vierte Spalte schliesslich enthält der Saldo aus dem Wegfall der Finanzkraftzuschläge und -abstufungen und repräsentiert damit den geltenden Finanzausgleich.

Die Aufhebung dieses Finanzausgleichs führt naturgemäss in den finanzstarken Kantonen zu einer Entlastung, in den finanzschwachen Kantonen zu einer Belastung. Die Entlastung der finanzstarken Kantone rührt daher, dass mit der NFA die horizontalen Finanzkraftabstufungen bei den Kantonsanteilen der direkten Bundessteuer, den Kantonsbeiträgen an die Sozialwerke des Bundes sowie bei einzelnen Subventionsausgaben wie z.B. den Beiträgen für die Prämienverbilligung in der Krankenversicherung wegfallen.

Es ist zu beachten, dass der heutige Begriff der Finanzkraft nicht mit der neuen Masszahl des Ressourcenpotenzials vergleichbar ist. Neben der vollständig unterschiedlichen Konzeption und Berechnungsweise darf nicht vergessen werden, dass der geltende Finanzkraftindex auch Lastenelemente enthält, welche im neuen Ressourcenindex bewusst ausgeklammert und separat über den Lastenausgleich des Bundes abgegolten werden. So werden die ressourcenschwachen Kantone Aargau und Schaffhausen durch den Wegfall des geltenden Finanzausgleichs entlastet, während der ressourcenstarke Kanton Tessin belastet wird.

In der fünften Spalte ist der Saldo des Wegfalls von geltenden Transfers (Spalten zwei bis vier) ersichtlich. In den meisten Kantonen führt dies zu einer Nettobelastung. Für die Gesamtheit der Kantone resultiert für die Jahre 2004/05 eine Nettobelastung von 2,249 Milliarden Franken. Für den Bund resultiert aus dem Wegfall der geltenden Transfers eine entsprechende Entlastung von 2,249 Milliarden Franken.

Diese Summe fliesst vollumfänglich in den Ressourcen- und Lastenausgleich. Analog zu den beantragten Grundbeiträgen für den Ressourcen- und Lastenaugleich soll diese Summe auch in der Globalbilanz 2004/05 zu 72,5 Prozent in den vertikalen Ressourcenausgleich (1,630 Mrd. Franken) und zu 27,5 Prozent in den Lastenausgleich (0,618 Mrd. Franken) fliessen. Innerhalb des Lastenausgleichs ist wiederum eine gleichmässige Aufteilung der Beiträge auf den
geografisch-topografischen und den soziodemografischen Lastenausgleich vorgesehen, wobei im soziodemografischen Lastenausgleich 2/3 der Summe für den Ausgleich von Sonderlasten im Zusammenhang mit der Bevölkerungsstruktur (sog. «A-Lasten») und 1/3 für Sonderlasten der Kernstädte zur Verfügung stehen. Analog zu den Modellrechnungen der ersten und der zweiten NFA-Botschaft sowie zur Dotierung im Jahr 2008 soll das Verhältnis zwischen dem horizontalen und vertikalen Ressourcenausgleich 70 Prozent betragen, wodurch in der Globalbilanz 2004/05 ein horizontales Ausgleichsvolumen von 1,141 Milliarden Franken resultiert. Somit beträgt der gesamte Ressourcenausgleich im Durchschnitt der Jahre 2004/05 2,772 Milliarden Franken.

Die sechste Spalte zeigt die Be- und Entlastungen der Kantone durch den Ressourcenausgleich. Die diesen Ausgleichszahlungen zu Grunde liegenden Ressourcenindizes sind im Anhang 5 aufgeführt. Tabelle 11 zeigt, dass in der Globalbilanz 2004/05 durch den Ressourcenausgleich die gemäss Artikel 6 Absatz 3 FiLaG anzustrebende Zielgrösse für die massgebenden eigenen Ressourcen des ressourcenschwächsten Kantons von 85 Prozent des schweizerischen Durchschnitts mit 84,5 Punkten nur knapp nicht erreicht wird.

693

Tabelle 11 Ausgleichswirkung des Ressourcenausgleichs in der Globalbilanz 2004/05 Kant Nr 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13

Kanton ZH BE LU UR SZ OW NW GL ZG FR SO BS BL

RI 131.7 72.3 75.2 63.6 127.9 66.8 126.4 91.6 220.0 69.2 75.6 146.2 111.0

Index SSE nach RA 126.0 85.4 86.0 84.5 123.0 84.6 121.7 93.4 198.6 84.9 86.0 138.0 109.0

Kant Nr 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26

Kanton SH AR AI SG GR AG TG TI VD VS NE GE JU Total

RI 87.8 83.5 82.4 77.8 89.1 91.0 75.7 107.0 96.8 67.3 84.2 154.5 67.1 100.0

Index SSE nach RA 91.0 88.8 88.4 86.7 91.7 92.9 86.1 105.8 97.2 84.8 89.2 144.8 84.7

RI = Ressourcenindex; RA = Ressourcenausgleich; SSE = Standardisierter Steuerertrag (Masszahl für die massgebenden eigenen Ressourcen)

In der siebten, achten und neunten Spalte sind die Auszahlungen des Lastenausgleichs 2004/05 aufgeführt. Es zeigt sich hier deutlich die Trennung zwischen Ressourcen- und Lastenausgleich, indem auch ressourcenstarke Kantone beim Vorliegen von entsprechenden Indikatorwerten Zahlungen aus dem Lastenausgleich erhalten. Die den Ausgleichszahlungen zu Grunde liegenden Indikatoren des Lastenausgleichs sind in den Anhängen 3 und 4 ersichtlich.

In der zehnten Spalte ist der Saldo der Ausgleichszahlungen des Ressourcen- und Lastenausgleichs aufgeführt (Spalten 6­9). Der Vergleich mit der vierten Spalte, die den Wegfall des geltenden Finanzausgleichs zeigt, erlaubt sodann den Vergleich zwischen den Ausgleichszahlungen des geltenden mit dem neuen Finanzausgleich im engeren Sinn 2004/05.

In der elften Spalte ist die Bilanz des Übergangs zur NFA vor Härteausgleich dargestellt. Die Zahl entspricht dem Saldo von Spalte 5 und Spalte 10. Aufgrund des höheren Ausgleichsvolumens des Ressourcen- und Lastenausgleichs im Vergleich zum geltenden Finanzausgleich ist die NFA für die ressourcenstarken Kantone in der Regel mit einer Nettobelastung, für die ressourcenschwachen Kantone und Kantone mit hohen Sonderlasten mit einer Nettoentlastung verbunden. Es gibt jedoch ressourcenschwache Kantone, die trotz des relativ hohen Ausgleichsvolumens in der Globalbilanz netto belastet werden. Die Gründe dafür sind vielfältig; sie werden unter Ziffer 1.5.2 näher dargelegt.

Die Nettobelastung einzelner ressourcenschwacher Kantone in der Globalbilanz ist politisch nicht erwünscht. Aus diesem Grund wurde vom Gesetzgeber der Härteausgleich geschaffen, der allen ressourcenschwachen Kantonen beim Übergang zur NFA eine Nettoentlastung gewährleisten soll. Die Bilanz nach erfolgtem Härteausgleich ist in der zwölften Spalte ersichtlich; die Berechnung des Härteausgleichs wird im folgenden Kapitel dargelegt.

694

1.5

Festlegung der Beiträge für den Härteausgleich

1.5.1

Die Globalbilanz 2004/05 als Grundlage für den Härteausgleich

Der Übergang zur NFA verursacht erhebliche Veränderungen in den Finanzströmen sowohl zwischen Bund und Kantonen als auch zwischen den Kantonen. Diese Veränderungen bewirken mitunter auch, dass einzelne ressourcenschwache Kantone, die durch das heute geltende Ausgleichssystem im Vorteil waren, neu weniger Mittel aus dem Finanzausgleich erhalten werden. Für diese Kantone kann die Einbusse eine grosse Belastung darstellen, zumal sich ihre Einnahmen- und Ausgabenstruktur in den vergangenen Jahrzehnten stark an das bestehende Ausgleichssystem angepasst hat.

Den betroffenen Kantonen soll durch den Härteausgleich Zeit gegeben werden, ihre Struktur der öffentlichen Finanzen an die NFA anzupassen. Das FiLaG sieht deshalb in Artikel 19 einen befristeten Härteausgleich vor, mit dessen Beiträgen der Übergang vom alten zum neuen System abgefedert werden soll. Gemäss Artikel 19 Absatz 3 FiLaG legt die Bundesversammlung mit einem dem Referendum unterstehenden Bundesbeschluss die anfängliche Höhe des Härteausgleichs fest. Gemäss der Globalbilanz 2004/05 sind für den Härteausgleich 430 Millionen Franken pro Jahr bereitzustellen. Finanziert wird der Härteausgleich zu zwei Dritteln durch den Bund und zu einem Drittel durch die Kantone (Art. 19 Abs. 2 FiLaG). Der Härteausgleich ist als temporäre Übergangshilfe konzipiert und somit nicht eigentlicher Bestandteil des neuen Ausgleichssystems. Er durchbricht deshalb auch das Korsett der Haushaltsneutralität beim Übergang zur NFA, welches eine enge Verknüpfung zwischen der Aufgabenentflechtung, dem Wegfall des bisherigen Finanzausgleichs und dem neuen Ausgleichssystem bewirkt.

Das jährliche Gesamtvolumen des Härteausgleichs wird im Bundesbeschluss abschliessend festgelegt und für acht Jahre eingefroren. Danach reduziert sich dieser Betrag um jährlich 5 Prozent des Anfangsbetrags. Basis für die Festlegung des Anfangsbetrags ist die Globalbilanz 2004/05. Die Bundesversammlung kann alle vier Jahre gestützt auf den Wirksamkeitsbericht darüber befinden, ob der Härteausgleich ganz oder teilweise aufgehoben wird. Somit werden im Rahmen des Härteausgleichs während maximal 28 Jahren Beiträge ausbezahlt.

Der Härteausgleich steht nur ressourcenschwachen Kantonen zur Verfügung. Für die jährlichen Beitragsleistungen des Härteausgleichs an die Kantone wird die Globalbilanz 2004/05
im Sommer 2007 mit Hilfe der aktualisierten Schätzungen für den Ressourcen- und Lastenausgleich 2004/05 und unter Berücksichtigung allfälliger vom Antrag des Bundesrats abweichenden Beschlüsse der eidgenössischen Räte zu den Dotationen des Ressourcen-, Lasten- und Härteausgleich definitiv berechnet.

Die Beiträge an die Kantone werden analog zum Gesamtbetrag im Sommer 2007 abschliessend festgelegt und für acht Jahre eingefroren. Danach reduzieren sich die Beiträge um jährlich 5 Prozent des Anfangsbetrags. Wird ein ressourcenschwacher Kanton, der vom Härteausgleich profitiert, während der Dauer des Härteausgleichs ressourcenstark, so verliert er seinen Anspruch auf Härteausgleich. Das jährliche Gesamtvolumen des Härteausgleichs reduziert sich um die wegfallende Ausgleichszahlung. Der Entscheid über die Höhe der Auszahlungsbeträge an die Kantone liegt in der Kompetenz des Bundesrats. Im Gegensatz zum Gesamtbetrag erfolgt deshalb deren Festlegung nicht im Bundesbeschluss, sondern in der FiLaV.

695

Die Netto-Wirkung des Übergangs vom heutigen System zur NFA ist in der Globalbilanz ersichtlich. Es handelt sich dabei um die Spalte 11 in der Tabelle im Anhang 10. Die Globalbilanz vergleicht die Aufgabenentflechtung, den Wegfall des geltenden Finanzausgleichs und die Reduktion des Kantonsanteils an der direkten Bundessteuer mit den Ausgleichszahlungen des neuen Systems. Eine grafische Darstellung des Wegfalls von Transfers findet sich in Abbildung 4. Die Kantone sind hier von links nach rechts in absteigender Reihenfolge ihres durchschnittlichen Ressourcenindexes 2004/05 aufgeführt. Der Wegfall des bisherigen Finanzausgleichs hat beim Übergang in der Regel eine Entlastung der finanzstarken und eine Belastung der finanzschwachen Kantone zur Folge. Mit einzubeziehen ist zudem der Finanzierungsbeitrag, welcher sich aus der Reduktion des Kantonsanteils an der direkten Bundessteuer und dem Saldo der Aufgabenentflechtung zusammensetzt.

Während die Reduktion des Kantonsanteils an der direkten Bundessteuer in Abhängigkeit des kantonalen Aufkommens in allen Kantonen eine Belastung bewirkt, hat die Aufgabenentflechtung je nach kantonaler Ausgabenstruktur netto entweder eine Be- oder Entlastung zur Folge.

Abbildung 4 Finanzielle Auswirkungen des Wegfalls von Transfers des heutigen Systems gemäss Globalbilanz 2004/05 Belastung in Prozent der SSE

40% 30% 20%

Aufgabenentflechtung Kantonsanteil DBSt Finanzkraftabstufung

10% 0% -10% -20% ZG GE BS ZH SZ NW BL TI VD GL AG GR SH NE AR AI SG TG SO LU BE FR VS JU OW UR

696

Abbildung 5 Finanzielle Auswirkungen des neuen Ausgleichssystems gemäss Globalbilanz 2004/05 Belastung in Prozent der SSE

20% Soziodemografischer Lastenausgleich

10%

Geografisch-topografischer Lastenausgleich Ressourcenausgleich

0% -10% -20% -30% -40% -50% ZG GE BS ZH SZ NW BL TI VD GL AG GR SH NE AR AI SG TG SO LU BE FR VS JU OW UR

Die Be- und Entlastungen werden durch das neue Ausgleichssystem ­ je nach Ressourcenindex und Sonderlasten ­ teilweise oder ganz kompensiert. Die Ausgleichszahlungen in Prozent der standardisierten Steuererträge gemäss Globalbilanz sind in Abbildung 5 ersichtlich. Abbildung 6 fasst die beim Übergang zur NFA wegfallenden Transfers (Wegfall geltender Finanzausgleich, Reduktion Kantonsanteil direkte Bundessteuer, Saldo der Aufgabenentflechtung) zusammen und vergleicht sie direkt mit den Beiträgen des neuen Ausgleichssystems. Die gestrichelte Linie (0 %-Grenze) ist das Spiegelbild der Auswirkungen, welche sich durch die wegfallenden Transfers ergeben. Würden in einem Kanton die Beiträge des neuen Ausgleichssystems in Prozent der standardisierten Steuererträge genau dem Wert der Linie entsprechen, so wären die Nettowirkungen der NFA (vor Härteausgleich) in diesem Kanton gleich Null. Die Linie repräsentiert somit die (hypothetische) Belastungsneutralität des Übergangs zur NFA für den einzelnen Kanton. Ist in einem Kanton die Belastung des neuen Ausgleichssystems tiefer oder die Entlastung stärker als die Belastungsneutralität (d.h. das Ende der Säule, welche das neue Ausgleichssystem darstellt, liegt unterhalb der gestrichelten Linie), so führt der Übergang zur NFA zu einer Nettoentlastung. Dies gilt für die meisten ressourcenschwachen Kantone, aber z.B. auch knapp für den ressourcenstarken Kanton BaselStadt, der hohe Sonderlasten aufweist. Ist hingegen die Belastung des neuen Ausgleichssystems höher oder die Entlastung weniger stark als die Belastungsneutralität (d.h. das Ende der Säule, welche das neue Ausgleichssystem darstellt, liegt oberhalb der gestrichelten Linie), so führt der Übergang zur NFA zu einer Nettobelastung.

Dies gilt für die meisten ressourcenstarken Kantone, aber auch für einzelne ressourcenschwache Kantone.

697

Zusätzlich eingezeichnet ist in Abbildung 6 in der Form einer ausgezogenen Linie die so genannte «Entlastungsgrenze». Die Differenz zwischen der Entlastungsgrenze und der «0 %-Grenze» zeigt die mit dem Härteausgleich angestrebte Nettoentlastung in Abhängigkeit vom Ressourcenindex (vgl. Ziff. 1.5.3).

Abbildung 6 Nettowirkung des Übergangs zur NFA vor Härteausgleich in der Globalbilanz 2004/05 Belastung in Prozent der SSE

40% 30% 20%

neues Ausgleichssystem wegfallende Transfers 0%-Grenze Entlastungsgrenze

10% 0% -10% -20% -30% -40% ZG GE BS ZH SZ NW BL TI VD GL AG GR SH NE AR AI SG TG SO LU BE FR VS JU OWUR

1.5.2

Gründe für Härtefälle

Bei den Ursachen für eine Nettobelastung der ressourcenschwachen Kantone in der Bilanz vor Härteausgleich sind zum Einen die Auswirkungen der Aufgabenentflechtung zu nennen. Diese fallen sehr unterschiedlich und unabhängig von der Ressourcenstärke der Kantone aus. In Aufgabenbereichen, die mit der NFA kantonalisiert werden oder ein stärkeres finanzielles Engagement durch die Kantone erfordern, werden in der Globalbilanz jene Kantone relativ stark belastet, die in diesen Aufgabenbereichen relativ hohe Ausgaben verzeichneten. Zu nennen sind hier insbesondere die Ausgaben für die Prämienverbilligung in der Krankenversicherung oder die Bau- und Betriebsbeiträge für Wohnheime, Werkstätten und Tagesstätten sowie die Sonderschulung. Andererseits werden jene Kantone relativ stark entlastet, die hohe Ausgaben in Aufgabenbereichen, die mit der NFA zu Bundesaufgaben werden oder ein stärkeres finanzielles Engagement des Bundes erfordern, aufweisen. Als markante Beispiele sind der Bau, Betrieb und Unterhalt von Nationalstrassen sowie die individuellen Leistungen der AHV und der IV zu nennen.

698

Des Weiteren ist zu beachten, dass der Finanzkraftindex nur beschränkt mit dem Ressourcenindex und den neuen Lastenindizes verglichen werden kann. Die Ausgleichswirkung des neuen Ausgleichssystems kann deshalb im Vergleich zur geltenden Finanzkraftabstufung sehr unterschiedlich ausfallen. So werden z.B. im geltenden Finanzausgleich Kantone mit einer hohen Steuerbelastung systematisch begünstigt, da der reziproke Wert des Steuerbelastungsindex in den Finanzkraftindex einfliesst. Diese Kantone werden deshalb durch den Wegfall des geltenden Finanzausgleichs (vierte Spalte) sehr stark belastet. Da zudem der geltende Finanzausgleich zu einem grossen Teil über zweckgebundene Subventionen wirkt, kumulieren sich in einzelnen Kantonen die beiden genannten Effekte einer starken Belastung durch die Aufgabenentflechtung und die wegfallende Finanzkraftabstufung.

Die horizontale Finanzkraftabstufung des geltenden Finanzausgleichs ist das heutige Pendant zum horizontalen Ressourcenausgleich. Die horizontale Finanzkraftabstufung umfasst aber keine effektiven Zahlungen von den ressourcenstarken zu den ressourcenschwachen Kantonen, sondern regelt lediglich die Verteilung von Kantonsanteilen an Bundeseinnahmen und an der Finanzierung bestimmter gemeinsamer Aufgaben (z.B. Kantonsbeiträge an die AHV und die IV) auf der Basis des heute verwendeten Finanzkraftindex der Kantone. Es versteht sich, dass durch den Wegfall der horizontalen Finanzkraftabstufung die ressourcenstarken Kantone tendenziell entlastet, die ressourcenschwachen Kantone belastet werden. Allein bei dieser Komponente sind zum Teil sehr starke Ausschläge sichtbar, da einzelne ressourcenschwache Kantone durch den Wegfall übermässig stark belastet werden. Sie sind auf Mängel des heutigen Finanzkraftindex zurückzuführen.

So fliesst in den Finanzkraftindex neben dem Volkseinkommen, der Steuerkraft und einem Indikator für das Berggebiet auch der Gesamtindex der Steuerbelastung als Teilindikator ein. Analysen zeigen jedoch, dass in einem föderalistischen Staat Steuerbelastungsunterschiede nicht allein durch die Wirtschaftskraft und Sonderlasten bestimmt sind, sondern dass auch Spillovers und unterschiedliche Bedürfnisse der Bevölkerung nach staatlichen Gütern und Dienstleistungen einen Einfluss haben können34. Demzufolge kann die Höhe der Steuerbelastung
stark vom Ressourcenpotenzial eines Kantons abweichen. Hinzu kommt, dass der Steuerbelastungsindex aufgrund seiner Berechnungsmethode besonders für jene Kantone hoch ausfällt, welche tiefe Einkommen relativ hoch besteuern und gleichzeitig eine relativ schwache Steuerprogression aufweisen35.

Weitere Verzerrungen wohnen dem Teilindikator Steuerkraft inne. Die Steuerkraft eines Kantons berechnet sich durch die Summe der Steuereinnahmen des Kantons und seiner Gemeinden dividiert durch den Gesamtindex der Steuerbelastung. Durch die Bereinigung mit dem Steuerbelastungsindex soll den unterschiedlichen Steuertarifen in den Kantonen Rechnung getragen werden, sodass die Steuerkraft theoretisch als ein Abbild des Ressourcenpotenzials eines Kantons betrachtet werden könnte. Es stellt sich aber das Problem, dass der Gesamtindex der Steuerbelastung ­ abgesehen von den bereits oben diskutierten Mängeln ­ nicht alle Steuerarten umfasst, wodurch die Bereinigung der Steuereinnahmen unvollständig ausfällt. Des Weiteren werden im Steuerbelastungsindex die beschränkte steuerliche Ausschöpf34 35

Vgl. Fischer, R. «Die Unterschiede in der Steuerbelastung der Kantone», EFVÖkonomenteam Working Paper No. 6, Eidg. Finanzverwaltung (EFV), Bern 2004.

Vgl. Fischer, R.: «Die Aggregierte Steuerbemessungsgrundlage (ASG) im Vergleich zum Steuerkraftindex der Finanzkraft», Credit Suisse Economic Research, Zürich 2001.

699

barkeit von privilegiert besteuerten Unternehmen (Holding- und Domizilgesellschaften) sowie die in einigen Kantonen im Rahmen der Wirtschaftsförderung gewährten Steuervergünstigungen (tax holidays) nicht berücksichtigt, obwohl sie die durchschnittliche Steuerbelastung und somit auch die Steuereinnahmen stark reduzieren können. Das bedeutet, dass bei der Berechnung der Steuerkraft die beschränkte Steuerbarkeit von Holding- und Domizilgesellschaften sowie Steuervergünstigungen zwar in den Zähler, nicht aber in den Nenner einfliessen. Die Steuerkraft von Kantonen, deren Steuersubstrat relativ viele Holding- und Domizilgesellschaften beinhaltet und/oder welche häufig Steuervergünstigungen gewähren, wird somit im Vergleich zum Ressourcenpotenzial tendenziell zu tief ausgewiesen.

700

1.5.3

Die Berechnung und Finanzierung des Härteausgleichs

Die Berechnung des Härteausgleichs kann in 10 Schritte unterteilt werden. Diese sind in Abbildung 7 grafisch dargestellt: Abbildung 7 Prozess und Termine Berechnung des Härteausgleichs Schritt

Berechnung / Resultat

Termin

1

Wegfall von Transfers des heutigen Systems 2004/05

2

Schätzung Lastenindizes 2004/05

3

Schätzung Ressourcen- und Lastenausgleich 2004/05

4

Globalbilanz 2004/05 vor Härteausgleich

5

Geschätzter Härteausgleich 2004/05 pro Kanton

Nov 06

6

Anfängliches Gesamtvolumen und Finanzierung des Härteausgleichs

Nov 06

7

Aktualisierte Schätzung Lastenindizes 2004/05

8

Aktualisierter Ressourcen- und Lastenausgleich 2004/05

9

Aktualisierte Globalbilanz 2004/05 vor Härteausgleich

10

Härteausgleich pro Kanton

Nov 06

Schätzung Ressourcenindex 2004/05

Nov 06

Nov 06

Angestrebte Entlastung pro Kanton (angestr.

Entlastungsgrenze)

Aktualisierte Schätzung Ressourcenindex 2004/05

Nov 06

Jul 07

Jul 07

Entlastung pro Kanton (Entlastungsgrenze)

Jul 07

Jul 07

In einem ersten Schritt wurden die Auswirkungen der Aufgabenentflechtung auf der Basis der Staatsrechnungen 2004/05 erfasst. Diese Daten wurden von den Kantonen plausibilisiert sowie im Anschluss an die Verabschiedung der Ausführungsgesetzgebung der NFA und an die Vernehmlassung geringfügig angepasst. Aufgrund der Haushaltsneutralität des Übergangs zur NFA resultiert aus der Summe der Auswir701

kungen die zur Verfügung stehende Summe für die neuen Ausgleichsintrumente 2004/05.

Der zweite Schritt beinhaltet die Berechnung des Ressourcenpotenzials sowie der Lastenindizes für die Jahre 2004/05. Beim Ressourcenpotenzial müssen aufgrund der für die entsprechenden Bemessungsjahre teilweise fehlenden Datengrundlagen einzelne Elemente auf der Basis der Steuereinnahmen der Kantone geschätzt werden. Beim Index für die Sonderlasten der Bevölkerungsstruktur (SLA A­C) liegen noch keine Daten zur Sozialhilfestatistik vor, weshalb ein synthetischer Armutsindikator verwendet werden muss.

Als dritter Schritt werden die Ausgleichszahlungen des Ressourcen- und Lastenausgleichs berechnet. Grundlage bilden die entsprechenden Indizes der Jahre 2004/05 und der aus Schritt 1 resultierende Gesamtbetrag für die neuen Ausgleichsinstrumente. Die Aufteilung dieser Summe erfolgt gemäss Ziffer 1.4.1.2. Demnach fliesst die gesamte dem Bund zur Verfügung stehende Summe zu 72,5 Prozent in den vertikalen Ressourcenausgleich und zu 27,5 Prozent in den Lastenausgleich; das Verhältnis zwischen horizontalem und vertikalem Lastenausgleich beträgt 70 Prozent. Innerhalb des Lastenausgleichs ist eine gleichmässige Aufteilung der Beiträge auf den geografisch-topografischen und den soziodemografischen Lastenausgleich vorgesehen. Im soziodemografischen Lastenausgleich soll 2/3 der Summe für den Ausgleich von Sonderlasten im Zusammenhang mit der Bevölkerungsstruktur (sog.

«A-Lasten») und 1/3 für Sonderlasten der Kernstädte zur Verfügung stehen.

Auf der Basis der Resultate aus den ersten drei Arbeitsschritten wird in einem vierten Schritt die Globalbilanz vor Härteausgleich berechnet. Das Nettoergebnis eines Kantons ist gleich der Differenz zwischen der Nettobe- bzw. -entlastung aus dem Wegfall von Transfers des bisherigen Systems und der Nettobe- bzw. -entlastung aus der Einführung der neuen Ausgleichsinstrumente. Auf der Basis der geschätzten Ressourcenindizes 2004/05 wird die angestrebte Entlastung pro Kanton (Entlastungsgrenze) festgelegt.

Der Härteausgleich soll grundsätzlich garantieren, dass in einer Übergangsperiode kein ressourcenschwacher Kanton als Folge der Einführung der NFA finanzielle Einbussen erleidet. Das bedeutet, dass durch die NFA zumindest beim Übergang alle ressourcenschwachen Kantone netto entlastet werden
sollen. Um Verzerrungen zu vermeiden soll das Ausmass dieser Entlastung proportional zum Ressourcenindex erfolgen. Es wird angestrebt, dass jeder ressourcenschwache Kanton in der Globalbilanz pro abweichenden Punkt des Ressourcenindex zum Schweizer Durchschnitt (= 100 Punkte) gegenüber dem heutigen Finanzausgleich eine Entlastung von mindestens 0,1 Prozent seiner Standardisierten Steuererträge (SSE) aufweist. Ein Kanton mit einem Ressourcenindex von 60 Punkten hat demzufolge Anspruch auf eine Entlastung von mindestens 4 Prozent, ein Kanton mit einem Ressourcenindex von 80 Punkten auf eine Entlastung von mindestens 2 Prozent der Standardisierten Steuererträge. Das Konzept ist in Abbildung 8 grafisch dargestellt. Dabei zeigt die ansteigende Gerade die angestrebte Entlastung in Abhängigkeit vom Ressourcenindex. Sie soll in der Folge als «Entlastungsgrenze» bezeichnet werden.

702

Abbildung 8 Angestrebte Entlastung beim Übergang zur NFA in Abhängigkeit vom Ressourcenindex Belastung in Prozent der SSE 0% -1% -2% -3% -4%

Entlastungsgrenze -5% -6% 60

65

70

75

80

85

90

95

100

Ressourcenindex

Bei der in Abbildung 8 dargestellten Entlastungsgrenze handelt es sich um provisorische Werte. Die definitive Entlastungsgrenze wird beim Vorliegen der aktualisierten Schätzungen des Ressourcenindex 2004/05 sowie der Beschlüsse der Eidgenössischen Räte zum Ressourcen-, Lasten- und Härteausgleich festgelegt. Somit kann die effektive pro abweichenden Indexpunkt zum Schweizer Mittel erzielte Mindestentlastung im Vergleich zur angestrebten Mindestentlastung von 0,1 Prozent der SSE leicht höher oder tiefer liegen.

Erreicht ein ressourcenschwacher Kanton in der Globalbilanz vor Härteausgleich die angestrebte Entlastung nicht, so wird ihm der fehlende Betrag durch den Härteausgleich ausgeglichen. In einem fünften Schritt wird deshalb der Härteausgleich je Kanton berechnet.

Die Position der Kantone, welche nach dem vorgestellten Konzept Anspruch auf Härteausgleich haben, ist in Abbildung 9 ersichtlich. Dabei markieren die Punkte die Be- bzw. Entlastung der Kantone beim Übergang zur NFA vor dem Härteausgleich.

Die steigende Gerade beschreibt wiederum die Entlastungsgrenze, welche in Abhängigkeit vom Ressourcenindex verläuft. Kantone, die oberhalb der Entlastungsgrenze liegen, haben Anspruch auf Härteausgleich. Sie sind in der Grafik durch eine fette Schrift bezeichnet. Die vertikale Differenz eines solchen Kantons zur Entlastungsgrenze, dargestellt am Beispiel des Kantons Neuenburgs durch die Länge des Pfeils, repräsentiert sodann das Volumen des Härteausgleichs in Prozent der Standardisierten Steuererträge. Im Falle des Kantons Neuenburg beträgt der Härteausgleich 8,5 Prozent der Standardisierten Steuererträge oder 83,7 Millionen Franken. Kantone, welche unterhalb der Entlastungsgrenze liegen, haben hingegen keinen Anspruch auf Härteausgleich. Sie weisen auch ohne zusätzliche Mittel eine Entlastung auf, welche das erwünschte Minimum überschreitet. Die Grafik zeigt, dass 703

auch Kantone wie Bern und Luzern, welche durch den Übergang zur NFA grundsätzlich entlastet werden, in den Genuss von Härteausgleich kommen können. Der Grund dafür liegt darin, dass die Entlastung vor Härteausgleich im Vergleich zur erwünschten Entlastung zu gering ausfällt. Die Beiträge für solche Kantone sind jedoch relativ tief und werden teilweise durch den Finanzierungsbeitrag zum Härteausgleich wieder kompensiert. Die Berechnungen sind im Anhang 11 ersichtlich.

Abbildung 9 Kantone mit Anspruch auf Härteausgleich Belastung in Prozent der SSE 10%

JU

5%

OW VS

NE FR GR

0%

BE

GL

VD

LU

-5%

SO

SG

-10%

AG

SH

AR

TG

AI

-15%

Kantone vor HA -20%

Entlastungsgrenze

UR -25%

60

65

70

75

80

85

90

95

100

Ressourcenindex

Aus der Summe der einzelnen Ausgleichszahlungen ergibt sich das anfängliche Gesamtvolumen des Härteausgleichs in der Höhe von 430 Millionen Franken (vgl.

Abbildung 7, Schritt 6). Dieser Betrag bildet die Grundlage für den Bundesbeschluss zum Härteausgleich und die entsprechenden Finanzierungsbeträge des Bundes und der einzelnen Kantone.

Finanziert wird der Härteausgleich ­ wie bereits erwähnt ­ zu zwei Dritteln durch den Bund und zu einem Drittel durch die Kantone selbst. Der Finanzierungsbeitrag jedes Kantons richtet sich ­ unabhängig von seiner Ressourcenstärke ­ nach der Wohnbevölkerung. Dies kommt einem einheitlichen Finanzierungsbeitrag pro Einwohner gleich. Gemäss Artikel 19 Absatz 3 FiLaG sind die Finanzierungsbeiträge Gegenstand des Bundesbeschlusses zum Härteausgleich. Die Verteilung der Mittel liegt hingegen gemäss Artikel 19 Absatz 5 FiLaG in der Kompetenz des Bundesrats (nach Anhörung der Kantone) und wird in der FiLaV geregelt. Die Finanzierungsbeiträge sowie die geschätzten Auszahlungsbeträge im Härteausgleich sind im Anhang 11 ersichtlich. Die definitive Verteilung des Härteausgleichs erfolgt aufgrund der aktualisierten Globalbilanz 2004/05 (voraussichtlich im Sommer 2007; vgl. Schritt 10).

704

Abbildung 10 entspricht grundsätzlich Abbildung 6, jedoch inklusive der Entlastungsgrenze und den Auswirkungen des Härteausgleichs. Die Grafik zeigt, dass durch den Härteausgleich jeder ressourcenschwache Kanton beim Übergang zur NFA unterhalb der Belastungsneutralität liegt und somit netto entlastet wird.

Abbildung 10 Nettowirkung des Übergangs zur NFA nach Härteausgleich gemäss Globalbilanz 2004/05 Belastung in Prozent der SSE

40% 30% 20% 10% 0% -10% -20% -30%

HA (Einzahlung) HA (Auszahlung) neues Ausgleichssystem wegfallende Transfers 0%-Grenze Entlastungsgrenze

-40% ZG GE BS ZH SZ NW BL TI VD GL AG GR SH NE AR AI SG TG SO LU BE FR VS JU OW UR

Die Ressourcenpotenziale so wie einige Elemente des Lastenausgleichs der Jahre 2004 und 2005 basieren auf Schätzungen. Um die Qualität dieser Schätzungen und somit die Berechnungsgrundlagen des Härteausgleichs zu verbessern, wird die Schätzung des Ressoucenpotenzials 2004/05 in einem siebten Schritt auf der Basis der erstmals vollständig in den Kantonen erhobenen Daten zum Ressoucenpotenzial 2008 aktualisiert. Analog werden die Lastenindizes bereinigt, wobei insbesondere die Neuberechnung des Armutsindikators unter Berücksichtigung der ersten Resultate aus der neuen Sozialhilfestatistik im Vordergrund steht.

Auf der Basis der aktualisierten Ressourcen- und Lastenindizes sowie der zur Verfügung stehenden Summe für die neuen Ausgleichsinstrumente und der entsprechenden Aufteilung auf die einzelnen Instrumente wird im achten Schritt der Ressourcen- und Lastenausgleich 2004/05 aktualisiert. Zusätzlich ist in dieser Berechnung allfälligen vom Antrag des Bundesrats abweichenden Beschlüssen der Eidg. Räte zu den Dotationen Rechnung zu tragen.

Auf diesen Grundlagen wird im neunten Schritt die aktualisierte Globalbilanz 2004/05 vor Härteausgleich berechnet. Gleichzeitig wird auf der Basis des beschlossenen Gesamtvolumens des Härteausgleichs, der aktualisierten Schätzung des Ressourcenindex 2004/05 und der Ergebnisse der aktualisierten Globalbilanz 2004/05 die definitive Nettoentlastung der ressourcenschwachen Kantone durch die NFA ermittelt.

705

Daraus ergeben sich sodann die anfänglichen Härteausgleichszahlungen an die Kantone, die vom Bundesrat in der FiLaV voraussichtlich im Herbst 2007 definitiv festgelegt werden (vgl. Abb. 7, Schritt 10).

1.6

Festlegung des Anteils der Mineralölsteuer für die nicht werkgebundenen Beiträge im MinVG

Der Bund verfügt jährlich über ca. 3,7 Milliarden Franken zweckgebundene Strasseneinnahmen. Diese stammen aus dem hälftigen Anteil der Mineralölsteuer, dem ganzen Zuschlag von 30 Rappen je Liter auf diese Steuer sowie aus dem Reinertrag der Autobahnvignette. Der Bund verwendet diese Gelder für verschiedene Aufgaben im Verkehrsbereich: seinen Anteil an den Aufwendungen für Bau, Unterhalt und Betrieb der Nationalstrassen; objektbezogene Subventionen für Hauptstrassen; weitere werkgebundene Beiträge in den Bereichen Umwelt- und Landschaftsschutz sowie Schutz gegen Naturgewalten; Massnahmen zur Förderungen des kombinierten Verkehrs und des Transports begleiteter Motorfahrzeuge; einen Anteil an den Kosten der NEAT; nicht werkgebundene Beiträge an die Kantone für deren Strassenlasten. Die nicht werkgebundenen Beiträge belaufen sich gemäss Gesetz auf mindestens 12 Prozent der gesamten zweckgebundenen Einnahmen. Dieser so genannte ordentliche Anteil wurde bisher um einen ausserordentlichen Anteil erhöht. Die zweckgebundenen Einahmen und Ausgaben werden in der Spezialfinanzierung Strassenverkehr (SFSV) abgebildet. Der kumulierte Überschuss wird ebenfalls in dieser Rechnung ausgewiesen. Die SFSV ist integraler Bestandteil der Finanzrechnung, so dass Mehr- oder Minderausgaben resp. Minder- oder Mehreinnahmen immer direkt zu einer Verschlechterung resp. Verbesserung des Rechnungsabschlusses des Bundes führen.

Diese zweckfinanzierten Aufgaben sind heute ­ ausgenommen die Massnahmen zur Güterverkehrsverlagerung von der Strasse auf die Schiene (inkl. Anteil am Bau der NEAT) ­ Verbundaufgaben. Im Rahmen der NFA wird ein Teil davon entflochten, mithin entweder zur alleinigen Bundesaufgabe oder aber kantonalisiert, soweit letzteres nicht bereits erfolgt ist (z.B. im EP 03). Ein anderer Teil bleibt als Verbundaufgabe bestehen, allerdings mit neuen Finanzierungsinstrumenten. Zu erwähnen ist, dass die Nationalstrassen (ausgenommen die Fertigstellung des beschlossenen Netzes) voll und ganz in die Verantwortung des Bundes fallen. Aus dieser Neuordnung der Aufgaben ergeben sich Mehr- und Minderbelastungen zwischen dem Bund und den Kantonen. Nach den Grundsätzen der NFA über die Globalbilanz ist auch innerhalb der Spezialfinanzierung Strassenverkehr die Haushaltneutralität zu beachten (vgl. zweite NFA-Botschaft36).
Frühere Berechnungen der Globalbilanz ergaben, dass der Bund durch die Aufgabenverschiebungen insgesamt gesehen belastet wird, während die Kantone entlastet werden. Der Ausgleich wurde durch den teilweisen oder ganzen Verzicht auf die ausserordentlichen nicht werkgebundenen Beiträge erreicht. Die Globalbilanz 2004/05 zeigt nun aber eine Mehrbelastung des Bundes, die nicht mehr über die soeben erwähnten Beiträge kompensiert werden kann. Es bleibt ein durchschnittlicher Fehlbetrag von etwas über 50 Millionen Franken, der sich laut Hochrechnung der Bundesbeiträge auf der Basis des Finanzplans 2008 auf etwas über 100 Millio36

706

BBl 2005 6269

nen Franken erhöht. Die Ursache für diesen steigenden Fehlbetrag liegt vor allem im wachsenden Aufwand für den Ausbau und die Engpassbeseitigung sowie für den Unterhalt der Nationalstrassen. Der Fehlbetrag ist also innerhalb der Spezialfinanzierung Strassenverkehr auszugleichen, sonst geht er im Rahmen der gesamten NFA-Globalbilanz zu Lasten der neuen zweckfreien Ausgleichsinstrumente Ressourcen- und Lastenausgleich.

Alternative Möglichkeiten müssen indessen so ergiebig sein, dass sie einen ansehnlichen und dauerhaften Beitrag an das Bilanzgleichgewicht zu leisten vermögen. Es liegt nahe, dafür nur Aufgabengebiete heranzuziehen, die über einen hohen finanziellen Umfang verfügen. Fehlt diese Voraussetzung, so besteht die Gefahr, dass die mit der Verbundaufgabe beabsichtigte Wirkung unterlaufen wird. Als einzige Möglichkeiten, bei den verbleibenden Verbundaufgaben den angestrebten Ausgleich herzustellen, bieten sich die Rubriken Hauptstrassen, Wald und Hochwasserschutz an. Aber auch diese Rubriken sind nicht genügend dotiert, dass sie den Ausgleich im erforderlichen Ausmass leisten können, oder sie müssten wesentlich gekürzt werden, wodurch die entsprechende Verbundaufgabe als solche grundsätzlich in Frage gestellt würde.

Ausser Betracht fällt die Kürzung der Aufwendungen im Bereich der Nationalstrassen. Dies wäre keine echte Kompensation, sondern würde wegen der mit der NFA neu alleinigen Zuständigkeit des Bundes auf eine Aufgabenreduktion hinauslaufen.

Als letztlich einzige zweckmässige Alternative bleibt somit eine Reduktion der nicht werkgebundenen Beiträge (einschliesslich Beiträge an Kantone ohne Nationalstrassen). Hier ist ein echter Ausgleich möglich, weil die (Mehr-) Belastung des Bundes durch einen entsprechenden Minderertrag der Kantone kompensiert wird. Ausserdem ist die Rubrik von der Dotierung her geeignet, einen Grossteil des erforderlichen Bilanzgleichgewichts herzustellen. Der ausserordentliche Anteil steht ohnehin für den Ausgleich zur Verfügung, und was den ordentlichen Anteil angeht, ist auf die geltende Rechtslage hinzuweisen, die einen Mindestbetrag von 12 Prozent der gesamten zweckgebundenen Einnahmen vorschreibt. Für eine Reduktion auf dieser Rubrik ist daher eine Gesetzesänderung notwendig.

Ein Prozentpunkt der gesamten zweckgebundenen Einnahmen entspricht heute rund 37
Millionen Franken. Zwei Prozentpunkte würden zwar den Bilanzausgleich für die Jahre 2004/05 schaffen und gar übertreffen, nicht aber den vollen Fehlbetrag bezogen auf das Jahr 2008 ausgleichen, sondern nur gut zwei Drittel dieses Betrags abdecken. Auf der andern Seite würde eine weitere Reduktion um drei Prozentpunkte ein Viertel der bisherigen Beträge ausmachen. Das ist eine Einbusse, welche die Kantone mit ihren ebenfalls hohen Strassenlasten stark treffen würde. Nach Auffassung der Projektorganisation sollten daher der heutige gesetzliche Mindestbetrag von 12 auf lediglich 10 Prozent herabgesetzt werden, die ausserordentlichen Beiträge entfallen sowie der Rest des Fehlbetrags über die Globalbilanz ausserhalb der Spezialfinanzierung Strassenverkehr ausgeglichen werden.

Detaillierte Angaben über den finanziellen Ausgleich der Spezialfinanzierung Strassenverkehr finden sich in Anhang 13. Der Wortlaut der Gesetzesänderung geht aus dem Mantelerlass (Ziff. 3) hervor, die Erläuterungen dazu finden sich unter Ziffer 2.6.

707

1.7

Festlegung der Bundesanteile an den Ausgaben der AHV und der IV

Die NFA führt zu einer vollständigen Entflechtung der Finanzierung bei der AHV und bei der IV. Sowohl bei der AHV als auch bei der IV werden die Kantone von der Finanzierung der individuellen Leistungen an die Sozialversicherung befreit. Im Bundesbeschluss vom 3. Oktober 2003 (vgl. erste NFA-Botschaft vom 14. Nov.

2001) gehen die Aufgabenbereiche individuelle Leistungen der AHV und individuelle Leistungen der IV in die ausschliessliche Zuständigkeit des Bundes über. Dies bedingte eine Änderung von Artikel 112 Absatz 3 BV. Die ausschliessliche Bundeskompetenz in diesen beiden Bereichen war in den eidgenössischen Räten unbestritten.

Die entsprechenden Gesetzesänderungen erfolgten im Rahmen der zweiten NFABotschaft zur Ausführungsgesetzgebung zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen37. Da die Kantonsbeiträge an die AHV und die IV mit der Entflechtung wegfallen, muss der jeweilige Bundesbeitrag angepasst werden.

Bund und Kantone sind sich einig, dass sich die NFA-Aufgabenentflechtung nicht nur für Bund und die Kantone insgesamt haushaltsneutral auswirken soll, sondern auch für die betroffenen Sozialversicherungen. Das in den beiden bisherigen NFABotschaften des Bundesrats38 festgehaltene Prinzip der Haushaltsneutralität bezieht sich dabei ausdrücklich auf die dauerhaften Verschiebungen von Aufgaben und nicht auf NFA-Übergangsprobleme, welche sich beispielsweise aufgrund von nachschüssigen Zahlungssystemen in einzelnen Aufgabenbereichen ergeben (vgl.

Ziff. 1.8.3). Mit der Aufgabenentflechtung bei der AHV und der IV dürfen deren Jahresrechnungen also weder positiv noch negativ beeinflusst werden.

Für die Festlegung des Beitrages des Bundes an die AHV und IV sind die Zahlen gemäss Finanzplan 2008 massgebend.

1.7.1

Berechnung des Bundesanteils an der AHV

Die NFA führt bei der Finanzierung der AHV zu einer vollständigen Entflechtung zwischen Bund und Kantonen. Für den Beitrag der öffentlichen Hand an die AHV wird ausschliesslich der Bund zuständig. Die Kantone werden von der Mitfinanzierung der individuellen Leistungen entlastet, ihr Finanzierungsanteil von heute 3,64 Prozent an den jährlichen Ausgaben der AHV entfällt somit. Im Bereich der Betagtenhilfe (Unterstützung der Betagtenhilfe inkl. Hilfe und Pflege zu Hause) führt die NFA zu einer Teilentflechtung. Die Subventionierung der privaten Organisationen für deren gesamtschweizerische Tätigkeiten wie Beratung und Betreuung betagter Personen, Organisation von Kursen und Wahrnehmung von Koordinationsund Entwicklungsaufgaben bleibt bei der AHV. Die kantonalen und kommunalen Tätigkeiten (Krankenpflege, Hauspflege und Haushaltshilfe sowie Mahlzeitendienste und Tagesheime) werden durch die Kantone unterstützt. Bei der IV gehen

37 38

708

BBl 2005 6332, 6334 BBl 2002 2493ff. (1. NFA-Botschaft) und BBl 2005 6269 (2. NFA-Botschaft)

die kollektiven Leistungen (mit Ausnahme der Leistungen nach Artikel 74 Buchstabe a­c IVG39) vollständig in die Verantwortung der Kantone über.

Mit der NFA-Aufgabenentflechtung bei der AHV reduzieren sich sowohl die Einnahmen als auch die Ausgaben, dies jedoch in unterschiedlichem Ausmass. Auf der Einnahmenseite der AHV-Betriebsrechnung fallen die bisherigen Kantonsbeiträge an die AHV gemäss Finanzplan 2008 im Umfang von 1,245 Milliarden Franken weg. Das Total der Ausgabenreduktion beträgt gemäss Finanzplan 192 Millionen Franken. Per Saldo ergäbe sich damit eine Verschlechterung des AHV-Finanzhaushalts um 1,053 Milliarden Franken.

Damit das Ergebnis für die Versicherung haushaltsneutral ausfällt, wird der Beitrag des Bundes an die AHV von bisher 5,593 Milliarden Franken um diesen Betrag auf neu 6,646 Milliarden Franken erhöht. Der ausgabenprozentuale Bundesbeitrag, welcher gemäss geltendem Recht 16,36 Prozent der AHV-Ausgaben beträgt, wird sich also gestützt auf die Zahlen gemäss Finanzplan 2008 neu auf 19,55 Prozent der um 192 Millionen Franken reduzierten Gesamtausgaben der Versicherung belaufen.

Die damit für den Bundeshaushalt verbundene Belastung wird im Rahmen der Globalbilanz wiederum kompensiert.

Die Berechnung des Bundesanteils an der AHV findet sich im Anhang 12. Der Wortlaut der Gesetzesänderung geht aus dem Mantelerlass (Ziff. 4) hervor, die Erläuterungen dazu finden sich unter Ziffer 2.7.

1.7.2

Berechnung des Bundesanteils an der IV

Die NFA-Aufgabenentflechtung ist durch zwei Hauptstossrichtungen gekennzeichnet: Einerseits beteiligen sich die Kantone nicht mehr an der Finanzierung der individuellen Leistungen der Versicherung (Renten, Taggelder, Hilflosenentschädigungen, individuelle Massnahmen, etc.). Ihr Finanzierungsanteil in der Höhe von 12,5 Prozent der Ausgaben der IV entfällt somit. Andererseits werden die Bereiche der bisher von der IV finanzierten Bau- und Betriebsbeiträge an Wohnheime, Werkstätten und Tagesstätten sowie der Beiträge an die Sonderschulung kantonalisiert. Im Rahmen der Bewältigung der Übergangsprobleme im Zusammenhang mit der nachschüssigen Finanzierung der Behinderteninstitutionen erfolgt zudem eine Kompensation der Zinsbelastung, welche der IV durch die Finanzierung der nachschüssigen Zahlungsverpflichtungen gegenüber den Behinderteninstitutionen entsteht. (vgl.

Ziff. 1.8.3.3) Mit der NFA-Aufgabenentflechtung reduzieren sich also sowohl bisherige Einnahmen als auch Ausgaben der Versicherung: Gemäss Finanzplan 2008 fallen auf der Einnahmenseite der IV-Betriebsrechnung die bisherigen Kantonsbeiträge an die IV im Umfange von 1565 Millionen Franken weg. Auf der Ausgabenseite werden verschiedene Versicherungsleistungen im kollektiven Bereich und in der Sonderschulung sowie im Zusammenhang mit den Ausbildungsstätten für Fachpersonal der Sozialberufe nicht mehr durch die IV finanziert. Das Total dieser Ausgabenreduktionen beträgt 2484 Millionen Franken. Dagegen erhöht sich der Zinsaufwand infolge der Finanzierung der nachschüssigen Verpflichtungen um 24,5 Millionen Franken. Per Saldo ergibt sich damit eine Verbesserung im IV-Finanzhaushalt von 894,5 Millionen Franken.

39

SR 831.20

709

Damit das Ergebnis für die Versicherung haushaltsneutral ausfällt, wird der Beitrag des Bundes an die IV von bisher rund 4695 Millionen Franken um diesen Betrag auf neu 3800,5 Millionen Franken reduziert. Der ausgabenprozentuale Bundesbeitrag, welcher gemäss geltendem Recht 37,5 Prozent der IV-Ausgaben beträgt, wird sich also gestützt auf die Zahlen gemäss Finanzplan 2008 neu auf 37,78 Prozent der um 2459,5 Millionen Franken reduzierten Gesamtausgaben der Versicherung belaufen.

Die damit für den Bundeshaushalt verbundene Entlastung wird durch entsprechende Ausgleichszahlungen des Bundes im Rahmen des Ressourcen- und Lastenausgleichs an die Kantone wiederum kompensiert.

Die Berechnung des Bundesanteils an der IV findet sich im Anhang 12. Der Wortlaut der einzelnen Gesetzesänderungen geht aus dem Mantelerlass (Ziff. 5) hervor, die Erläuterungen dazu finden sich unter Ziffer 2.8.

1.8

Übergangsprobleme

Die Aufgabenentflechtung der NFA führt aufgrund von altrechtlichen Verpflichtungen und nachschüssigen Beitragssystemen für den Bund, die Sozialversicherungen und die Kantone zu temporären Doppelbelastungen in der Finanzierungsrechnung und teilweise auch in der Aufwandrechnung. Dabei ist zu unterscheiden zwischen altrechtlichen Verpflichtungen bei verbleibenden Verbundaufgaben, altrechtlichen Verpflichtungen in Aufgabenbereichen, die entflochten werden, sowie offenen Verpflichtungen aufgrund eines nachschüssigen Beitragssystems. Separat zu behandeln sind die entsprechenden Positionen bei den Sozialversicherungen und innerhalb der Spezialfinanzierung Strasse.

1.8.1

Ausgangslage gemäss erster und zweiter NFA-Botschaft

Gemäss erster NFA-Botschaft40 sind grundsätzlich zwei Ausgangssituationen voneinander zu unterscheiden: ­

Für vor Inkrafttreten der NFA rechtskräftig zugesicherte und bereits ausgeführte oder in Realisierung stehende Projekte besteht aus rechtlicher Sicht kein Handlungsbedarf. Der Bund kommt seinen Verpflichtungen gestützt auf die entsprechenden Verfügungen vollumfänglich nach.

­

Anders zu beurteilen sind Projekte, für die seitens des Bundes wohl eine Zusicherung vorliegt, die aber vor Inkrafttreten der NFA noch nicht in Angriff genommen wurden. Hier soll der Bund während einer Übergangszeit seine Verpflichtungen wahrnehmen, sofern die Vorhaben in dieser Übergangszeit realisiert werden. Danach laufen die Verpflichtungen des Bundes per Saldo aller Ansprüche aus. Für Vorhaben, die während dieser Übergangszeit nicht realisiert werden, erlöschen somit die altrechtlichen Verpflichtungen des Bundes.

40

710

BBl 2002 2329

Es besteht Einigkeit darüber, dass nach altem Recht zugesicherte Bundesbeiträge für bereits ausgeführte oder in Realisierung stehende Projekte (Ausgangssituation 1) vollumfänglich ausgerichtet werden sollen.

Das leiche gilt grundsätzlich auch für die Ausgangssituation 2, wobei für diese noch nicht in Angriff genommenen Projekte in Artikel 20 Buchstabe b FiLaG eine Übergangsfrist von 3 Jahren festgeschrieben wird.

Um einem möglichen «Gesuchsstau» präventiv entgegenzuwirken, ist in Artikel 20 Buchstabe a FiLaG in Abweichung zu Artikel 36 SuG41 vorgesehen, dass «Gesuche um Finanzhilfen und Abgeltungen, die nach Inkrafttreten dieser Bestimmung, aber vor Inkrafttreten des neuen Finanzausgleichs im betreffenden Beitragsbereich eingereicht wurden, (...) nach dem im Zeitpunkt der Zusicherung geltenden Recht beurteilt (werden).» Mit dieser Vorgehensweise kann sichergestellt werden, dass der Umfang der Gesuchsbehandlung und der dafür erforderliche Mittelbedarf auch in der Übergangszeit den courant normal nicht übersteigen42. Damit die beabsichtigte Wirkung eintritt, wurde Artikel 20 FiLaG durch den Bundesrat bereits auf den 1. April 2005 in Kraft gesetzt43.

In der zweiten NFA-Botschaft44 wurden der finanzielle Umfang solcher Zahlungen geschätzt und Lösungsmöglichkeiten für die betroffenen Aufgabenbereiche aufgezeigt. Bund und Kantone stimmten darin überein, dass im Sinne eines Interessenausgleichs eine für beide Seiten faire Gesamtlösung dieser Übergangsprobleme anzustreben sei.

1.8.2

Altrechtliche Verpflichtungen des Bundes

Bei den altrechtlichen Verpflichtungen handelt es sich um Ansprüche für in Zukunft zu erbringende Leistungen, welche noch auf der Grundlage des geltenden Rechts zugesichert worden sind. Es handelt sich dabei um die folgenden, per 31. Dezember 2007 geschätzten Beträge (Tabelle 12): Tabelle 12 Bestand der altrechtlichen Verpflichtungen per 31. Dezember 2007 (Schätzung in Millionen Franken, Stand Sommer 2005) Aufgabenbereich

Natur- und Landschaftsschutz Wald Hochwasserschutz Lärmschutz Hauptstrassen Verkehrstrennung 41 42 43 44

Altrechtliche Verpflichtungen am 31.12.2007 Total

davon Finanzkraftzuschläge

9 294 110 13 374 13

1 39 14 3 58 4

Bundesgesetz über Finanzhilfen und Abgeltungen (Subventionsgesetz, SuG), SR 616.1 BBl 2002 2485 AS 2005 1489 BBl 2005 6029

711

Aufgabenbereich

Altrechtliche Verpflichtungen am 31.12.2007

Amtliche Vermessung Wohnbausanierung im Berggebiet Heimatschutz und Denkmalpflege Hochschulen Total

Total

davon Finanzkraftzuschläge

48 9 30 89

22 0 8 11

989

102

Mit Ausnahme des Bereichs Verkehrstrennung handelt es sich ausschliesslich um Aufgabenbereiche, welche auch nach dem Übergang zur NFA von Bund und Kantonen im Verbund wahrgenommen werden. Grundsätzlich sind diese altrechtlichen Verpflichtungen einschliesslich der darin enthaltenen Finanzkraftzuschläge zu Lasten der Zahlungskredite der folgenden Jahre abzubauen. Dies wird in der Übergangszeit dazu führen, dass es in den ersten Jahren nach Inkrafttreten der NFA zu Verzögerungen bei der Einführung der neuen Finanzierungsformen der NFA (Programmvereinbarungen, Pauschalbeiträge) kommen kann. Dies kann überdies temporäre Verzerrungen in der Verteilungswirkung der NFA zur Folge haben, da die einzelnen Kantone in unterschiedlichem Ausmass vom Abbau des Verpflichtungsüberhangs und insbesondere der darin enthaltenen Finanzkraftzuschläge profitieren werden. Aufgrund des geringen Ausmasses der Finanzkraftzuschläge von rund 100 Millionen Franken, verglichen mit dem gesamten künftigen Ausgleichsvolumen von rund 3,7 Milliarden Franken, kann dieser Effekt vernachlässigt werden.

Innerhalb der Spezialfinanzierung Strassen werden die altrechtlichen Verpflichtungen bei den Hauptstrassen vorab mit einer entsprechenden Reduktion der neuen Globalbeiträge an die Kantone kompensiert. Bei der Verkehrstrennung werden die noch ausstehenden Beiträge zu Lasten der allgemeinen Strassenbeiträge und den Beiträgen an Kantone ohne Nationalstrassen abgebaut.

Im Zusammenhang mit den altrechtlichen Verpflichtungen des Bundes besteht kein rechtlicher Handlungsbedarf.

1.8.3

Offene Verpflichtungen aufgrund eines nachschüssigen Beitragssystems

Ein nachschüssiges Beitragssystem ist dann gegeben, wenn Beiträge für erbrachte Leistungen, für welche ein rechtlicher Anspruch auf Finanzhilfen und Abgeltungen besteht, erst in den Jahren nach der Leistungserbringung bezahlt werden. Dies bedeutet, dass die Beitragsempfänger die Bundesleistungen über eigene Mittel oder den Kapitalmarkt vorfinanzieren müssen. Gemäss Tabelle 13 sind die folgenden Positionen betroffen:

712

Tabelle 13 Ausstehende nachschüssige Beiträge am 31. Dezember 2007 mit ausserordentlichem Zahlungsbedarf in den Jahren 2008­2011 (Schätzung in Millionen Franken, Stand Sommer 2006)45

IV: Bau- und Betriebsbeiträge an Heime und Werkstätten IV: Ausbildungsstätten für Fachpersonal der Sozialberufe IV: Bau- und Betriebsbeiträge an Sonderschulen Prämienverbilligung Landwirtschaft: kantonale Beratung Ausbildungsbeihilfen Total davon IV

1.8.3.1

Beiträge gemäss Voranschlag

Ausstehende nachschüssige Beiträge Ende

2007

2007

1486

1340

62

76

65

11

445 2327

546 624

460 624

18 77

10 51

10 51

2647 1962

Ausserordentlicher Zahlungsbedarf 2008

2009

2010

2011

1095 210

30

5

61

20

5

2305 282 1620 282

50 50

10 10

Nachschüssige Zahlungsverpflichtungen der IV

Grundsätzlich ist der Übergang zur NFA für die IV erfolgsneutral: Den wegfallenden Aufwandpositionen von 2484 Millionen Franken stehen die wegfallenden Kantonsbeiträge von 1565 Millionen Franken sowie die Reduktion der Bundesbeiträge um 895 Millionen Franken gegenüber.

Das nachschüssige Zahlungssystem im Bereich der kollektiven Leistungen führt jedoch dazu, dass bei der IV auch in den Jahren 2008 bis 2011 noch Verpflichtungen gegenüber den Institutionen von insgesamt 1962 Millionen Franken bestehen, obwohl der Bereich der kollektiven Leistungen mit dem Übergang zur NFA ab dem 1. Januar 2008 grundsätzlich nicht mehr in ihrem Verantwortungsbereich liegt. Da diese Verpflichtungen nach altem Recht entstanden sind, sind sie nicht von der IV allein, sondern nach dem altrechtlichen Finanzierungsschlüssel zu 3/8 vom Bund und zu 1/8 von den Kantonen mitzufinanzieren (vgl. Tabelle 14):

45

Es sind nur die am 31.12.2007 ausstehenden nachschüssigen Beiträge aufgeführt, welche in den Jahren 2008­2011 zu einem ausserordentlichen Zahlungsbedarf führen und deshalb Ende 2007 in der Bilanz des Bundes ausgewiesen werden.

713

Tabelle 14 Aufteilung der nachschüssigen Zahlungen der IV für kollektive Leistungen (in Millionen Franken) Geschätzter Gesamtbetrag

1962

davon 3/8 Anteil Bund 1/8 Anteil Kantone

736 245

Verbleibende Belastung der IV zulasten der Beitragszahler

981

Die nachschüssigen Zahlungen der IV an die Institutionen führen in den Jahren 2008 ff. bei der IV, dem Bund und den Kantonen zu einem entsprechenden Liquiditätsabfluss zu Gunsten der Institutionen.

Im Interesse der Planungssicherheit und um eine endgültige Abwicklung der Zahlungen im ersten Jahr nach Einführung der NFA zu ermöglichen, werden die Beträge mit dieser Vorlage aufgrund der Schätzungen gemäss Finanzplan 2008 abschliessend festgelegt. Diese Schätzungen wurden von der Firma B,S,S Volkswirtschaftliche Beratung, Basel überprüft und bezüglich der kollektiven Leistungen als korrekt bestätigt46.

Die Aufteilung der zu leistenden Beiträge auf die einzelnen Kantone erfolgt anhand eines Schlüssels, welcher die Verteilung gemäss Leistungen 2005 sowie die Finanzkraft für die Jahre 2006/2007 berücksichtigt. Die Berechnung richtet sich nach der Verordnung vom 2. Dezember 198547 über die Beiträge der Kantone an die Invalidenversicherung. Tabelle 15 zeigt die sich daraus ergebende Belastung der einzelnen Kantone.

46

47

714

«Überprüfung der Hochrechnungen des BSV zu den nachschüssigen Verpflichtungen der IV bei den kollektiven Leistungen und bei den abzugrenzenden Positionen bei den Rentennachzahlungen und den übrigen individuellen Leistungen» ­ Bericht B,S,S vom 17. November 2006 zu Handen der EFV und der FDK SR 831.272.1

Tabelle 15 Beiträge der Kantone an die nachschüssigen Zahlungen der IV für kollektive Leistungen gemäss Verteilschlüssel, berechnet aufgrund der Gesamtleistungen der IV im Jahr 2005 und der Finanzkraft 2006/2007 (in Millionen Franken)

ZH BE LU UR SZ OW NW GL ZG FR SO BS BL SH AR AI SG GR AG TG TI VD VS NE GE JU TOTAL

Finanzierungsbeiträge Verteilkollektive schlüssel Leistungen IV 55.4 22.62 18.9 7.72 7.8 3.19 0.5 0.19 3.7 1.50 0.4 0.15 1.2 0.47 1.1 0.43 5.3 2.15 5.2 2.14 7.2 2.93 15.3 6.26 10.8 4.42 2.4 0.99 1.1 0.46 0.3 0.10 14.0 5.71 3.6 1.47 20.3 8.29 6.8 2.76 10.9 4.46 21.7 8.84 4.0 1.61 4.6 1.88 21.2 8.66 1.5 0.60 245.0 100.00

Im Rahmen der Einführung des Neuen Rechnungsmodells wird der Bund für seinen Anteil von 3/8 der nachschüssigen Zahlungsverpflichtungen der IV bereits per Ende 2006 Rückstellungen bilden.

1.8.3.2

Verbleibende Nettobelastung der IV

Im Gegensatz zum Bund wird die IV ihre Rechnung bis auf Weiteres nach dem Kassenprinzip führen und keine periodengerechten Abgrenzungen vornehmen. Dies hat zur Folge, dass die Nettobelastung der IV von 981 Millionen Franken für die nachschüssigen Beitragszahlungen an die Institutionen in den Jahren 2008 ff.

erfolgswirksam verbucht werden muss.

715

Infolge des mit den nachschüssigen Verpflichtungen verbundenen Liquiditätsabflusses wird sich die Verschuldung der IV beim AHV-Fonds um den gleichen Betrag erhöhen. Bei einem Zinssatz von 2,5 Prozent p.a.48 und einer Verzinsung der gesamten zusätzlichen Schuld ergibt sich dadurch für die IV eine um 24,5 Millionen Franken höhere Zinsbelastung. Sofern die Kantone zu einer periodengerechten Finanzierung der Institutionen übergehen, bewirken die nachschüssigen Zahlungen der IV beim Übergang zur NFA einen einmaligen Liquiditätszufluss, der es den Institutionen erlaubt, auf Überbrückungsfinanzierungen über Bankkredite zu verzichten sowie langfristiges Fremdkapital abzubauen. Von den dadurch bewirkten Zinseinsparungen profitieren die Kantone, welche die Defizitfinanzierung übernehmen. Behalten die Kantone die nachschüssige Finanzierung bei, so fällt der Liquiditätszufluss und die entsprechenden Zinseinsparungen direkt bei den Kantonen an.

Angesichts der schwierigen finanziellen Situation der IV wurden verschiedene Möglichkeiten diskutiert, um eine finanzielle Mehrbelastung der IV durch die Einführung der NFA zu verhindern. Im Vordergrund stand dabei eine Beteiligung der Kantone an den latenten Verpflichtungen der IV bei den Rentennachzahlungen und den übrigen individuellen Leistungen. Der verbleibende Liquiditätsabfluss bei der IV sollte anschliessend von den Kantonen in Form von unverzinslichen und unbefristeten Darlehen der Kantone an die IV zurückgeführt werden. Als Alternative wurde diskutiert, die zusätzliche Zinsbelastung der IV im Rahmen der Globalbilanz auszugleichen.

Die latenten Verpflichtungen der IV bei den Rentennachzahlungen und den individuellen Massnahmen sind darauf zurückzuführen, dass die IV mit der Rentenzusprache faktisch immer rückwirkende Verpflichtungen eingehen muss, dass aber wegen der nicht periodengerechten Verbuchungspraxis die damit verbundenen Lasten in der Rechnung der IV nicht im Jahr des Anspruches verbucht werden können, sondern erst in den Auszahlungsjahren. Ebenfalls zu Überschneidungen führt die Tatsache, dass zwischen der Anmeldung und dem Erlass der Verfügung durch das Abklärungs- und allfällige Gerichtsverfahren eine lange Zeitspanne liegen kann.

Gemäss Angaben des Bundesamts für Sozialversicherungen entfallen von den Rentennachzahlungen von rund 1,1 Milliarden
Franken pro Jahr jeweils ca. 70 Prozent auf Anspruchsjahre, die vor dem Auszahlungs- und damit Verbuchungsjahr liegen.

Für das Jahr 2004 ergibt eine periodengerechte Abgrenzung einen Betrag von netto 600 Millionen Franken (750 Mio. Nachzahlungen abzüglich 150 Mio. Rückerstattungen). Im Jahre 2008 wird die IV demzufolge noch rund 600 Millionen Franken für Leistungen aufbringen müssen, welche Rechtsansprüche betreffen, die vor dem 1. Januar 2008 entstanden sind. Zusätzlich werden auch in den folgenden Jahren noch Leistungen ausbezahlt, deren Anspruch vor dem Jahr 2008 entstanden ist.

Diese Beträge belaufen sich auf weitere rund 300 Millionen Franken.

In den individuellen Massnahmen sind ebenfalls Nachzahlungen für Leistungen aus früheren Jahren enthalten, die darauf zurückzuführen sind, dass einerseits Verfügungen erst nach Ablauf des Jahres erlassen werden können und anderseits die letzte Rate eines Jahresanspruchs erst im folgenden Jahr ausbezahlt wird. Bei Ausgaben von 1,55 Milliarden Franken (Jahr 2004) betrugen die Zahlungen für frühere Jahre rund 500 Millionen Franken.

48

716

Die IV muss ihre Schulden beim AHV-Fonds gemäss dem vierjährigen Swapsatz verzinsen. Dieser liegt gegenwärtig bei 2,55 %. Das BSV rechnet längerfristig mit 2,5 %.

Gemäss diesen Schätzungen des Bundesamts für Sozialversicherungen beläuft sich somit die Gesamtsumme der periodengerecht abzugrenzenden Aufwandpositionen der IV per 31. Dezember 2007 auf rund 1,4 Milliarden Franken (vgl. Tabelle 16)49.

Tabelle 16 Nachzahlungen ordentliche und ausserordentliche Renten sowie übrige periodengerecht abzugrenzende Aufwandpositionen der IV bei den individuellen Massnahmen (in Millionen Franken) Rentennachzahlungen für Jahre vor Einführung der NFA ­ im ersten Jahr nach Einführung NFA ­ in späteren Jahren

600 300

Nachzahlungen für Leistungen aus früheren Jahren bei den individuellen Massnahmen

500

Total davon 3/8 Anteil Bund 1/8 Anteil Kantone

1400 525 175

In konsequenter Anwendung einer periodengerechten Aufwanderfassung müssten beim Übergang zur NFA auch diese insgesamt rund 1,4 Milliarden Franken noch nach dem altem Verteilschlüssel finanziert werden. Der Kantonsanteil von 1/8 würde sich dabei auf 175 Millionen Franken belaufen.

Die Lösungsvorschläge wurden jedoch im Rahmen der Vernehmlassung zur dritten NFA-Vorlage von den Kantonen einhellig abgelehnt. Die schwierige finanzielle Lage der IV wurde zwar durchwegs anerkannt, und es wurde auch nicht bestritten, dass die Verschlechterung der Liquiditätssituation der IV mit einer zusätzlichen Zinsbelastung verbunden ist. Die finanziellen Probleme der IV seien jedoch nicht auf die NFA zurückzuführen, weshalb für die Sanierung der IV Lösungen ausserhalb der NFA-Vorlage gesucht werden müssten.

Konkret wiesen die Kantone darauf hin, dass bei einer konsequenten periodengerechten Rechnungsabgrenzung nicht nur die Verpflichtungen der IV, sondern auch die Erträge der direkten Bundessteuern nach den gleichen Grundsätzen behandelt werden müssten. Dies würde bedeuten, dass den Kantonen von allen ab 1. Januar 2008 eingehenden Steuern für die Steuerjahre 2006 und früher noch 30 statt 17 Prozent zustehen würden. Dies entspräche der vorgeschlagenen Lösung bei den Rentennachzahlungen und den übrigen abzugrenzenden Positionen bei den individuellen Leistungen der IV. Gemäss Berechnungen der Eidgenössischen Steuerverwaltung würde eine solche Lösung zu einer einmaligen Zusatzbelastung des Bundes von 655 Millionen Franken führen.

Gegen eine Rückführung der Liquidität an die IV in Form unbefristeter zinsloser Darlehen der Kantone wurde insbesondere argumentiert, dass einerseits aufgrund der gesetzlichen Buchungsvorschriften die meisten Kantone solche Darlehen unver49

Die bereits erwähnte Überprüfung durch die Firma B,S,S. (vgl. Fussnote 43) hat gezeigt, dass die Schätzungen im Bereich der Rentennachzahlungen mit grossen Unsicherheiten verbunden sind.

717

züglich als Aufwand abschreiben müssten und dass anderseits mit einer solchen Lösung entgegen den Entflechtungsgrundsätzen der NFA eine Verflechtung mit den Kantonen beibehalten würde.

Bezüglich einer Berücksichtigung der Zinsen in der Globalbilanz wurde geltend gemacht, dass infolge der bisherigen nachschüssigen Zahlungsweise der IV den Institutionen beziehungsweise über ihre Beteiligung an den Defiziten den Kantonen ungerechtfertigterweise Zinskosten entstanden seien, und es jetzt stossend wäre, wenn die Kantone beim Übergang zur NFA für etwas belastet würden, was ihnen schon lange zugestanden hätte.

1.8.3.3

Vorgesehene Lösung

Wie bereits erwähnt, beteiligen sich Bund und Kantone an den nachschüssigen kollektiven Beiträgen der IV. Damit übernehmen sie ihre gesetzlichen Anteile von 3/8 bzw. 1/8 an sämtlichen vor dem Zeitpunkt des Übergangs zur NFA entstandenen Verpflichtungen der IV.

Auf eine zusätzliche Beteiligung der Kantone an den latenten Verpflichtungen der IV bei den Rentennachzahlungen und den übrigen individuellen Leistungen wird demgegenüber verzichtet, womit auch eine analoge periodengerechte Abgrenzung bei den direkten Bundessteuern entfällt.

Die zusätzliche Zinsbelastung, welche der IV durch die Erfüllung der nachschüssigen Zahlungsverpflichtungen verursacht wird, wird in der Globalbilanz zu Lasten der Kantone abgegolten. Der Ausgleich der Globalbilanz erfolgt, indem der Bund seinen Beitrag an die IV um 24,5 Millionen Franken erhöht und im Gegenzug seine Leistungen an die Kantone im Rahmen der neuen Ausgleichsgefässe um den gleichen Betrag reduziert (vgl. Tabelle 17). Damit wird sicher gestellt, dass sich die finanzielle Situation der IV durch die Einführung der NFA nicht verschlechtert.

Dieser Kompromiss wird auch von den Kantonsvertretern im politischen Steuerungsorgan NFA mitgetragen; dies allerdings unter der Bedingung, dass mit der Bereitschaft, der IV die zusätzliche Zinsbelastung abzugelten, die Aufgabenentflechtung zwischen den Kantonen und der IV endgültig vollzogen und die Kantone aus jeglicher künftigen Mitfinanzierungspflicht entlassen werden.

Tabelle 17 Verrechnung der zusätzlichen Zinsbelastung der IV in der Globalbilanz (in Millionen Franken; (+) = Belastung, (­) = Entlastung)

Zinsbelastung nachschüssige Verpflichtungen der IV Erhöhung Bundesbeitrag an IV

IV

Kantone

24.5

­24.5

­24.5

Reduktion Ressourcen- und Lastenausgleich Summe

718

0

Bund

24.5 24.5

­24.5

0

0

Die Beteiligung des Bundes und der Kantone an den nachschüssigen Zahlungen der IV an die Institutionen, wird in einer Übergangsbestimmung zum IVG geregelt. Als Anhang zu dieser Übergangsbestimmung wird auch der Verteilschlüssel auf die Kantone definitiv festgelegt.

Der Wortlaut der Gesetzesänderung geht aus dem Mantelerlass (Ziff. 5) hervor, die Erläuterungen dazu finden sich unter Ziffer 2.8.

Die Berücksichtigung der Zinsbelastung in der Globalbilanz benötigt keine besondere gesetzliche Grundlage. Sie erfolgt über eine Erhöhung des Bundesbeitrags an die IV einerseits und über eine analoge Reduktion der Leistungen des Bundes im Rahmen der neuen Ausgleichsgefässe anderseits (vgl. Anhang 1). Der Ausgleich der Zinsbelastung führt zu einer permanenten Erhöhung des Finanzierungsanteils des Bundes im IVG um 0,16 Prozentpunkte (vgl. Tabelle 2 in Anhang 12). Sollte sich dieser Anteil aufgrund der Zinsentwicklung mittel- bis langfristig als zu tief oder zu hoch erweisen, so kann er im Rahmen der alle vier Jahre erfolgenden Neudotierung der Ausgleichsgefässe vom Parlament entsprechend angepasst werden.

1.8.4

Nachschüssige Zahlungsverpflichtungen des Bundes

1.8.4.1

Prämienverbilligungen in der Krankenversicherung

Bei den Prämienverbilligungen beträgt der geschätzte Zahlungsüberhang des Bundes 624 Millionen Franken. Die offenen nachschüssigen Zahlungen des Bundes an die Kantone sind darauf zurückzuführen, dass der Bund nach heutiger Regelung 77 Prozent seiner Beiträge im laufenden und 23 Prozent im Folgejahr nach Eintreffen der definitiven Abrechnung der Kantone ausbezahlt.

1.8.4.2

Landwirtschaftliches Beratungswesen

Es handelt sich um die mit der NFA wegfallenden Bundesbeiträge an die kantonalen Beratungsdienste. Die Auszahlung erfolgt heute vier Monate nach Abschluss des Rechnungsjahres oder nach Ende der Veranstaltung. Im Jahre 2008 besteht noch ein geschätzter Zahlungsbedarf von 10 Millionen Franken.

1.8.4.3

Ausbildungsbeihilfen

Die Beiträge des Bundes an die anrechenbaren Aufwendungen der Kantone für Ausbildungsbeihilfen werden gemäss geltender Regelung aufgrund der Abrechnung der Kantone im Folgejahr überwiesen. Mit der NFA fallen die bisherigen Bundesbeiträge an die Ausbildungsbeihilfen für die Sekundarstufe II sowie die Finanzkraftzuschläge weg. An der nachschüssigen Auszahlung der verbleibenden Bundesbeiträge wird festgehalten. Der zusätzliche Zahlungsbedarf für das Jahr 2008 ergibt sich aus der Differenz zwischen den bisherigen und den neuen Leistungen des Bundes.

Er wird auf 51 Millionen Franken geschätzt.

719

1.8.5

Zusammenfassung des Mittelflusses aus den nachschüssigen Zahlungsverpflichtungen

Die Zahlungsflüsse im Zusammenhang mit den nachschüssigen Zahlungsverpflichtungen können wie folgt zusammengefasst werden (Tabelle 18): Tabelle 18 Zusammenfassung der Mittelflüsse aus den nachschüssigen Zahlungsverpflichtungen in Millionen Franken; (+) Belastung, (-) Entlastung Bund Total Bund an Kantone 685 Bund an IV 736 Saldo Bund 1'421

2008 685 736 1'421

2009

Kantone Bund an Kantone Kantone an IV: Beiträge à fonds perdu Saldo Kantone

Total -685 245 -440

2008 -685 245 -440

2009 0 0 0

0 0 0

0 0 0

Sozialversicherungen IV an Institutionen Bund an IV Kantone an IV: Beiträge à fonds perdu Saldo Sozialversicherungen

Total 1'962 -736 -245 981

2008 1'620 -736 -245 639

2009 282 0 0 282

2010 50 0 0 50

2011 10 0 0 10

Heime und Institutionen IV an Institutionen Saldo Heime und Institutionen

Total -1'962 -1'962

2008 -1'620 -1'620

2009 -282 -282

2010 -50 -50

2011 -10 -10

0

0

0

0

0

Saldo

2010 0 0 0

2011 0 0 0

2010

0 0 0 2011

Die Zusammenfassung zeigt, dass insgesamt ein Liquiditätstransfer zu den Heimen und Institutionen sowie zu den Kantonen stattfindet, welche dadurch ihre Fremdverschuldung abbauen können. Die Aufteilung auf die einzelnen Kantone zeigt die Tabelle in Anhang 14.

Das Ergebnis gemäss Tabelle 18 ergibt sich unter der Annahme, dass die Kantone künftig zu einer periodengerechten Finanzierung der Heime und Institutionen übergehen werden. Davon kann ausgegangen werden, weil die Interkantonale Vereinbarung für soziale Einrichtungen (IVSE), welche die Zusammenarbeit zwischen den Kantonen in diesem Bereich regelt, ebenfalls eine periodengerechte Finanzierung vorsieht. Falls die Kantone die bisherige nachschüssige Finanzierung beibehalten würden, würde ein Teil des Liquiditätstransfers zu den Heimen und Institutionen bei ihnen verbleiben.

Der ausgewiesene Saldo des Bundes in der Höhe von 1,421 Milliarden Franken führt zu einer vorübergehenden Doppelbelastung in der Finanzrechnung des Bundes und damit zu einem entsprechenden ausserordentlichen Zahlungsbedarf. Dieser soll im Jahr des Übergangs zur NFA vollständig beglichen werden, auch wenn die zu Grunde liegenden Verpflichtungen erst später anfallen. Wie bereits in der zweiten NFA-Botschaft im Zusammenhang mit dem Neuen Rechnungsmodell des Bundes 720

ausgeführt50, werden die ausgewiesenen Verpflichtungen aufgrund eines nachschüssigen Beitragssystems im Rahmen des Restatements der Eröffnungsbilanz 2007 ausgewiesen, ohne jedoch finanzwirksam zu sein. Die Auszahlung der geschuldeten Beiträge in den Folgejahren (grösstenteils 2008, siehe Tabelle 18) ist somit später in der Erfolgsrechnung neutral, bewirkt aber in der Finanzierungs- und Mittelflussrechnung Ausgaben in dieser Höhe.

1.8.6

Schlussabrechnungen für das Jahr 2007

1.8.6.1

Direkte Bundessteuern

Mit der NFA wird der Anteil der Kantone an der direkten Bundessteuer auf 17 Prozent herabgesetzt und Artikel 196 Absatz 1 des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 1990 über die direkte Bundessteuer (DBG)51 entsprechend geändert.

Die Anteile der Kantone an der direkten Bundessteuer beziehen sich gemäss DBG auf die Zahlungseingänge. Sie werden deshalb zwischen Bund und Kantonen nach dem Kassenprinzip abgerechnet, d.h., dass alle in einem bestimmten Rechnungsjahr eingegangenen Steuern nach den für dieses Jahr geltenden Verteilungskriterien abgerechnet werden, unabhängig davon, für welches Steuerjahr die Beträge geschuldet sind. Die Abrechnung über den horizontalen Finanzausgleich wird jeweils zu Beginn des Folgejahres erstellt. Die Anfang 2008 zu erstellende Abrechnung betrifft somit noch das Jahr 2007 und wird deshalb nach altem Recht erstellt.

1.8.6.2

Kantonsanteile an der Verrechnungssteuer

Gemäss Artikel 2 Absatz 2 des Bundesgesetzes vom 13. Oktober 1965 über die Verrechnungssteuer (VStG)52 wird der Anteil der Kantone jeweils nach Jahresende bzw. mit der neuen Fassung zu Beginn des Folgejahres auf die Kantone verteilt.

Auch hier bezieht sich die Anfang 2008 zu erstellende Schlussabrechnung noch auf das Jahr 2007, was bedeutet, dass die Erträge noch nach dem alten Recht aufzuteilen sind.

1.8.6.3

Anteil der Kantone an der Mineralölsteuer

Die Verteilung der ordentlichen und ausserordentlichen Mineralölsteueranteile für allgemeine Beiträge und den Finanzausgleich sowie für Beiträge an Kantone mit internationalen Alpenstrassen und solche ohne Nationalstrassen erfolgt jeweils aufgrund einer Schätzung der Erträge der Mineralölsteuer und des Autobahnvignettenverkaufs. Die Differenz zwischen Schätzung und effektiven Erträgen wird dann jeweils im kommenden Jahr bei der Gesamtsumme der zu verteilenden Mittel ausgeglichen.

50 51 52

BBl 2005 6294 f.

BBl 2006 8348 BBl 2006 8348

721

Da mit der NFA ab 2008 der ordentliche Mineralölsteueranteil von 12 Prozent auf 10 Prozent reduziert wird, der ausserordentliche Mineralölsteueranteil und die Beiträge an Kantone mit internationalen Alpenstrassen entfallen, sowie die Mittelverwendung und die Verteilschlüssel neu festgelegt werden, kann die Korrektur aus dem Jahr 2007 nicht mehr einfach beim Gesamtbetrag der zu verteilenden Mittel vorgenommen werden. Es muss vielmehr eine Schlussabrechnung anhand der Parameter für 2007 vorgenommen werden. Nachzahlungen an die Kantone oder Rückforderungen von den Kantonen für 2007 werden bei den Auszahlungen der Mineralölsteueranteile 2008 dazu geschlagen oder in Abzug gebracht.

Bei Ausbau, Unterhalt und Betrieb der Nationalstrassen sind mit der NFA wegen der neu vollen Kostenübernahme durch den Bund Schlussabrechnungen für die im Jahre 2007 erbrachten Leistungen zu erstellen, bei noch nicht abgeschlossenen Ausbauund Unterhaltsprojekten Zwischenschlussabrechnungen (so wie früher bei der Änderung der MWST-Sätze). Die den Kantonen noch zustehenden Bundesbeiträge für das Jahr 2007 können von den Kantonen im Jahre 2008 gemäss den Standardverfahren geltend gemacht und vom Bund ausbezahlt werden53.

Die allfällige Abgeltung für Grundstücke und Bauwerke, welche für die Nationalstrassen nicht mehr benötigt werden, die Kantone jedoch behalten wollen, wird durch den Bund nach Inkrafttreten der NFA bzw. gegebenenfalls nach Abschluss der noch pendenten Landerwerbsgeschäfte in Rechnung gestellt.

1.8.6.4

Beiträge der Kantone an die Sozialversicherungen

Gemäss geltender Regelung leisten die Kantone monatliche Akontozahlungen. Zu Beginn des Folgejahres wird eine Schlussabrechnung erstellt, die sich auch beim Übergang zur NFA noch nach dem alten Recht richtet.

1.8.6.5

Ergänzungsleistungen

Die Schlussabrechnung für das Jahr 2007 ist dem Bundesamt für Sozialversicherungen bis zum 31. Dezember 2007 einzureichen. Der Anteil der Kantone richtet sich nach altem Recht und wird in der ersten Hälfte Januar 2008 auf Rechnung 2007 ausbezahlt.

Auf der Finanzierungsebene (Bund ­ Kantone) gilt bereits heute das Kassenprinzip.

Alle in einem bestimmten Kalenderjahr ausgerichteten Ergänzungsleistungen (unabhängig, ob es sich um Nachzahlungen für ein früheres Jahr handelt), zurückgeforderten Ergänzungsleistungen (unabhängig für welches Kalenderjahr) wie auch Abschreibungen und Erlasse von zurückgeforderten Ergänzungsleistungen werden zu dem Bundesbeitrag abgerechnet, der in diesem Kalenderjahr massgebend ist. Die Ergänzungsleistungen kennen keine periodengerechten Abgrenzungen.

53

722

Daraus resultiert keine Mehrbelastung des Bundes. Die entsprechenden Auszahlungen im Jahr 2008 gehen zu Lasten des Budgets.

1.8.6.6

Anteil der Kantone am Gewinn der Nationalbank

Massgebend für die anzuwendende Verteilungsregel ist der Zeitpunkt der Zuweisung des Reingewinns durch die Generalversammlung der SNB mit anschliessender Überweisung an den Bund. Gemäss geltender Gewinnausschüttungsvereinbarung werden zum Zweck der Verstetigung für einen Zeitraum von 10 Jahren jährlich 2,5 Milliarden Franken an Bund und Kantone ausgeschüttet. Dieser Betrag setzt sich zusammen aus den jährlichen Erträgen der SNB und dem Abbau der Ausschüttungsreserve. Die Höhe des Ausschüttungsbetrages wird nicht vom Ergebnis des der Ausschüttung vorangegangenen Geschäftsjahres bestimmt. Für die Verteilung des Anteils der Kantone im Frühling 2008 gilt somit bereits der neue Verteilschlüssel nach Bevölkerung.

1.9

Ausblick auf die erforderlichen Regelungen auf Verordnungsstufe

Gestützt auf das Bundesgesetz vom 3. Oktober 200354 über den Finanz- und Lastenausgleich (FiLaG) erlässt der Bundesrat eine Verordnung zum Finanz- und Lastenausgleich (FiLaV). Diese Verordnung regelt das Verfahren für die Ermittlung des Ressourcenpotenzials (Art. 3 Abs. 3, 4 FiLaG), die jährliche Anpassung der Mittel des Ressourcenausgleichs innerhalb der Vierjahresperiode (Art. 5 Abs. 2 FiLaG) sowie die Verteilung der horizontalen und vertikalen Ausgleichssummen des Ressourcenausgleichs auf die Kantone (Art. 5 Abs. 3 und Art. 6 Abs. 1 FiLaG). In der FiLaV werden weiter die Kriterien zur Verteilung der Mittel aus dem Lastenausgleich (Art. 9 Abs. 3 FiLaG) sowie die jährliche Anpassung der Mittel des Lastenausgleichs an die Teuerung geregelt (Art. 9 Abs. 2 FiLaG). Die FiLaV enthält weiter Bestimmungen über die Qualitätssicherung des Ressourcen- und Lastenausgleichs, die Verteilung der Mittel aus dem Härteausgleich (Art. 19 Abs. 5 FiLaG) und konkretisiert die Bestimmung über den Wirksamkeitsbericht (Art. 18 FiLaG).

Das neue Bundesgesetz über den Finanz- und Lastenausgleich hebt das Bundesgesetz vom 19. Juni 195955 über den Finanzausgleich unter den Kantonen auf (Art. 23 FiLaG). Mit der Aufhebung dieses Gesetzes entfällt die gesetzliche Grundlage für die Verordnung vom 21. Dezember 197356 über die Abstufung der Bundesbeiträge nach der Finanzkraft der Kantone und für die Verordnung vom 27. November 198957 über den Finanzausgleich mit dem Kantonsanteil an der direkten Bundessteuer. Diese Verordnungen werden formell in der FiLaV aufgehoben.

Die erforderlichen Anpassungen auf Verordnungsstufe in den einzelnen Aufgabengebieten führte bereits die Botschaft zur Ausführungsgesetzgebung zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (zweite NFA-Botschaft) auf.

54 55 56 57

SR 613.2 SR 613.1 AS 1974 146 AS 1989 2470

723

2

Erläuterungen zu den einzelnen Bundesbeschlüssen und den Gesetzesänderungen

2.1

Bundesbeschluss über die Festlegung der Grundbeiträge des Ressourcen- und Lastenausgleichs

Art. 1 Der Beitrag der ressourcenstarken Kantone zum Ressourcenausgleich (horizontaler Ressourcenausgleich) beträgt 1,259 Milliarden Franken, was einem Verhältnis von 70 Prozent des Beitrags des Bundes zum Ressourcenausgleich entspricht.

Art. 2 Die Entflechtung der Aufgaben, der Wegfall der Finanzkraftzuschläge sowie die Reduktion des Kantonsanteils an der direkten Bundessteuer von 30 auf 17 Prozent führen im Jahr 2008 zu einer Entlastung des Bundes von 2,481 Milliarden Franken.

Dieser Betrag steht somit für die Dotierung des vertikalen Ressourcenausgleichs, des geografisch-topografischen Lastenausgleichs und des soziodemografischen Lastenausgleichs zur Verfügung. Gemäss des im Rahmen der NFA-Projektorganisation erarbeiteten Konsenses zwischen Bund und Kantonen soll diese Summe von 2,481 Milliarden Franken zu 72,5 Prozent in den Ressourcenausgleich (1,799 Mrd. Franken) und zu 27,5 Prozent in den Lastenausgleich (0,682 Mrd. Franken) fliessen.

Art. 3 und 4 Innerhalb des Lastenausgleichs ist eine gleichmässige Aufteilung der Beiträge auf den geografisch-topografischen und den soziodemografischen Lastenausgleich vorgesehen, so dass je 341 Millionen Franken zur Verfügung stehen.

Die Grundbeiträge gelten in der Regel für vier Jahre. Im ersten Jahr einer Vierjahresperiode entsprechen die Ausgleichszahlungen diesen Grundbeiträgen. In den Folgejahren werden sie jedoch gemäss Artikel 9 Absatz 2 FiLaG fortgeschrieben.

2.2

Bundesbeschluss über die Festlegung des Härteausgleichs

Art. 1 Der Härteausgleich wird auf der Basis der Globalbilanz 2004/05 berechnet und beläuft sich auf 430 Millionen Franken. Davon sind zwei Drittel (287 Millionen Franken) durch den Bund und ein Drittel (143 Millionen Franken) durch die Kantone zu tragen. Die Aufteilung des Finanzierungsbeitrags der Kantone erfolgt gemäss der Wohnbevölkerung. Es handelt sich hier um die so genannten Anfangsbeiträge. Bei der späteren Reduktion des Härteausgleichs gemäss Artikel 19 Absätze 3, 4 und 6 FiLaG reduzieren sich die Beiträge der Kantone proportional.

724

2.3

Bundesbeschluss über die Bundesbeiträge in der Krankenversicherung

Im Rahmen der Ausführungsgesetzgebung zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) wurden Artikel 66 des Bundesgesetzes vom 18. März 199458 über die Krankenversicherung geändert59.

Der Bund wird den Kantonen weiterhin jährliche Beiträge zur Finanzierung der Prämienreduktion gewähren. Ab Inkrafttreten der Ausführungsgesetzgebung zur NFA werden diese Beiträge des Bundes an die Kantone zur Prämienverbilligung aber nicht mehr unter Berücksichtigung der Kostenentwicklung in der obligatorischen Krankenpflegeversicherung und der Finanzlage des Bundes durch einfachen Bundesbeschluss für jeweils vier Jahre festgesetzt, sondern entsprechen gemäss Artikel 66 Absatz 2 KVG neu 7,5 Prozent der Bruttokosten der sozialen Krankenpflegeversicherung.

Somit wird mit dem Inkrafttreten dieser neuen gesetzlichen Grundlage für die Bundesbeiträge zur Prämienverbilligung der Bundesbeschluss vom 10. März 200560 über die Bundesbeiträge in der Krankenversicherung hinfällig und muss aufgehoben werden. Die Aufhebung erfolgt mittels Bundesbeschluss und tritt zum selben Zeitpunkt wie die Änderung des KVG im Rahmen der Ausführungsgesetzgebung NFA in Kraft.

2.4

Änderungen des Finanzkontrollgesetzes

Art. 6 Bst. j (neu) Die jährliche Berechnung des Finanzausgleichs ist von erheblicher finanzieller und politischer Tragweite. Ist die Datenbasis unvollständig oder die Verarbeitung der Daten fehlerhaft, kann dies für die betroffenen Kantone und den Bund zu weitreichenden Konsequenzen führen.

Vorgenommen werden diese Berechnungen unter der Verantwortung des Bundes von der Eidgenössischen Finanzverwaltung, mit Unterstützung der Eidgenössischen Steuerverwaltung, des Bundesamtes für Statistik und der in der Vollzugsverordnung zum FiLaG vorgesehenen Fachgruppe «Qualitätskontrolle».

Die ersten Erfahrungen haben gezeigt, dass für die Prüfung der Qualität und der Harmonisierung der Daten, die von den verschiedenen kantonalen Steuerbehörden erhoben und übermittelt werden, auch Kontrollen vor Ort wichtig sein können.

Alle Tätigkeiten von Bundesämtern oder Organisationen, die auf der Grundlage einer Bundesverordnung eingesetzt wurden, unterstehen der Aufsicht der Eidgenössischen Finanzkontrolle. Zurzeit liegt es jedoch ausserhalb des Kompetenzbereichs der Finanzkontrolle, die kantonalen Steuerdaten, die zur Berechnung des Ressourcenausgleichs beigezogen werden, auf ihre Zuverlässigkeit hin zu überprüfen. Die neue Bestimmung füllt diese Lücke. Damit wird die Eidgenössische Finanzkontrolle 58 59

60

SR 832.10 Ziff. II / 26 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 2006 über die Schaffung und Änderung von Erlassen zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen BBl 2005 4927

725

überprüfen können, ob die für die Berechnungen erforderlichen Daten korrekt erhoben wurden und ob zwischen den verschiedenen Arten von Steuerpflichtigen und Steuerveranlagungen richtig unterschieden wurde. Es versteht sich aber von selbst, dass diese neue Kompetenz sich nicht auf die materielle Überprüfung der Steuerveranlagung erstreckt.

2.5

Änderungen des Subventionsgesetzes

Diese Bestimmung wurde zwar bereits im Bundesgesetz vom 6. Oktober 2006 über die Schaffung und die Änderung von Erlassen zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen revidiert61. Dabei sind aber redaktionelle Versehen unterlaufen, die im Hinblick auf die Schlussabstimmung vom 6. Oktober 2006 aus zeitlichen Gründen nicht mehr behoben werden konnten. Die nötige Berichtigung ist jetzt nachzuholen: sie entspricht einem ausdrücklichen Beschluss der NFA-Spezialkommission des Nationalrates vom 23. Mai 2006 und bezweckt eine verständliche Gesetzessystematik und lässt sich wie folgt charakterisieren: Artikel 16 regelt den Anwendungsbereich der für die Subventionsgewährung in Betracht kommenden Rechtsformen. Soweit die aufgeführten Rechtsformen einer inhaltlichen Ausgestaltung bedürfen, erfahren sie diese der Reihe nach in den Folgebestimmungen: Die Verfügung in den Artikeln 17 und 18, der Vertrag in den Artikeln 19 und 20 und die Programmvereinbarung in Artikel 20a SuG.

Dieser Systematik folgend erhält Absatz 1 wieder die ursprüngliche Fassung des SuG vom 5. Oktober 1990. Er bringt zum Ausdruck, dass überall dort, wo die Voraussetzungen für eine andere Rechtsform nicht erfüllt sind oder wo Zweckmässigkeitsüberlegungen (sofern das Gesetz dafür Raum lässt) gegen deren Verwendung sprechen, verfügt werden soll.

Absatz 2 übernimmt zur Hauptsache die (redaktionell verbesserte) Fassung nach dem Bundesgesetz vom 6. Oktober 2006. Um den Anwendungsbereich der öffentlichrechtlichen Verträge nicht unnötig einzuschränken, wird jedoch im Einleitungssatz der Begriff «insbesondere» ergänzt. Damit ist klargestellt, dass die unter den Buchstaben a und b aufgeführten Kriterien nicht als abschliessend zu verstehen sind.

Absatz 3 lautet gleich wie Absatz 1bis nach dem Bundesgesetz vom 6. Oktober 2006.

Die Programmvereinbarung enthält zwar stark konsensuale Elemente, doch kommt ihr unter verschiedenen Aspekten eine Sonderstellung zu, so dass sie ­ neben der Verfügung (Abs. 1) und dem Vertrag (Abs. 2) ­ als eigenständige Rechtsform zu begreifen und dementsprechend gleichberechtigt aufzuführen ist (vgl. auch Botschaft des Bundesrates vom 7. September 2005, BBl 2005 6029, 6130 ff.).

Die Absätze 4 und 5 übernehmen wörtlich die Absätze 3 und 4 des SuG in seiner ursprünglichen Fassung vom 5. Oktober 1990.

61

726

BBl 2006 8341

2.6

Änderungen des Bundesgesetzes über die Verwendung der zweckgebundenen Mineralölsteuer

Art. 4 Abs. 5 Wie dargelegt, muss nach den Grundsätzen von NFA über die Globalbilanz auch innerhalb der Spezialfinanzierung Strassenverkehr die Haushaltneutralität hergestellt sein. Dazu ist u.a. der gesetzliche Mindestanteil der Kantone an den nicht werkgebundenen Beiträgen von heute 12 auf neu 10 Prozentpunkte herabzusetzen.

2.7

Änderungen des Bundesgesetzes über die Alters- und Hinterlassenenversicherung

Art. 103 Abs. 1 Aufgrund des Finanzplans 2008 wird in Artikel 103 Absatz 1 AHVG der definitive Beitragssatz für den Bundesanteil auf 19,55 Prozent der jährlichen Ausgaben der Versicherung festgelegt.

Übergangsbestimmung im Zusammenhang mit der Festlegung des definitiven Beitragssatzes Im Rahmen der parlamentarischen Beratungen zur Ausführungsgesetzgebung fügte das Parlament eine Übergangsbestimmung zu Artikel 103 Absatz 1 AHVG ein, wonach der definitive Beitragssatz für den Bundesanteil gemäss Artikel 103 Absatz 1 im Rahmen der Botschaft zur Festlegung der Beiträge des Ressourcen-, Lastenund Härteausgleichs ermittelt würde und vor der Inkraftsetzung des Bundesgesetzes über die Schaffung und die Änderung von Erlassen zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen anzupassen sei.

Dieser Beitragssatz wurde ermittelt und wird in Artikel 103 Absatz 1 eingefügt.

Somit ist dem Zweck der Übergangsbestimmung Rechnung getragen; sie kann deshalb aufgehoben werden.

2.8

Änderungen des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung

Art. 78 Abs. 1 Aufgrund des Finanzplans 2008 wird in Artikel 78 Absatz 1 IVG der definitive Beitragssatz für den Bundesanteil auf 37,78 Prozent der jährlichen Ausgaben der Versicherung festgelegt. Dieser definitive Beitragssatz berücksichtigt den Wegfall der kollektiven IV-Leistungen, den Wegfall der bisherigen Kantonsbeiträge sowie den Ausgleich der zusätzlichen Zinsbelastung infolge der Finanzierung der nachschüssigen Zahlungsverpflichtungen gegenüber der Behinderteninstitutionen und tritt für eine unbefristete Dauer in Kraft.

727

Übergangsbestimmung im Zusammenhang mit der Festlegung des definitiven Beitragssatzes Im Rahmen der parlamentarischen Beratungen zur Ausführungsgesetzgebung fügte das Parlament eine Übergangsbestimmung zu Artikel 78 Absatz 1 IVG ein, wonach der definitive Beitragssatz für den Bundesanteil gemäss Artikel 78 Absatz 1 im Rahmen der Botschaft zur Festlegung der Beiträge des Ressourcen-, Lasten- und Härteausgleichs ermittelt würde und vor der Inkraftsetzung des Bundesgesetzes über die Schaffung und die Änderung von Erlassen zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen anzupassen sei.

Dieser Beitragssatz wurde ermittelt und wird in Artikel 78 Absatz 1 eingefügt. Somit ist dem Zweck der Übergangsbestimmung Rechnung getragen; sie kann deshalb aufgehoben werden.

Übergangsbestimmung im Zusammenhang mit den nachschüssigen Zahlungsverpflichtungen Zu Absatz 4 (neu): Die nachschüssigen Zahlungen bei den kollektiven Leistungen von 1,962 Milliarden Franken sind gemäss den Grundsätzen des intertemporalen Rechts noch nach der Regelung vor dem in Krafttreten der NFA zu finanzieren. Mit einer expliziten gesetzlichen Grundlage für die Finanzierung der nachschüssigen Zahlungsverpflichtungen in den Übergangsbestimmungen, sowie der definitiven Aufteilungen der Beiträge auf die Kantone im Anhang werden die Beitragszahlungen von Bund und Kantone in transparenter Weise dargelegt. Die Beitragszahlungen von Bund und Kantonen sollen in Form eines pauschalen à-fonds-perdu-Beitrags an die IV erfolgen. Gemäss Artikel 78 IVG (alt) gilt: Der Bund beteiligt sich mit 37,5 Prozent an der Finanzierung, die Kantone mit 12,5 Prozent. Daraus ergibt sich für den Bund eine Belastung von 736 Millionen Franken, was unter Buchstabe a festgehalten wird.

Der entsprechende Beitrag der Kantone beläuft sich auf 245 Millionen Franken, was unter Buchstabe b festgehalten wird.

Zu Absatz 5 (neu): In Artikel 78 ist der Beitrag des Bundes an die IV in Prozenten der IV-Ausgaben geregelt. Die Leistungen, für welche der Bundesbeitrag in der Form des à-fonds-perdu-Beitrags bezahlt wird, müssen bei der Berechnung des ordentlichen Bundesbeitrages somit ausgeschlossen werden, damit keine Doppelzahlung entsteht. Der Beitrag der Kantone wird nach einem Finanzierungsschlüssel aufgeteilt, welcher die Leistungen 2005
der IV gemäss definitiver Abrechnung der Beträge der Kantone sowie die Finanzkraft der Kantone für die Jahre 2006 und 2007 berücksichtigt. Die definitive Aufteilung auf die Kantone befindet sich im Anhang.

3

Auswirkungen

3.1

Finanzielle Auswirkungen auf Bund und Kantone

Im Sinne einer zusammenfassenden Übersicht ist zum einen festzuhalten, dass beim Übergang zur NFA ­ mit Ausnahme des Härteausgleichs, der zu 2/3 durch den Bund finanziert wird ­ der Grundsatz der Haushaltsneutralität gilt, d.h. dass sich die finanziellen Be- und Entlastungen zwischen Bund und Kantonen insgesamt ausgleichen.

728

Der Härteausgleich soll gemäss vorliegender Botschaft anfänglich mit insgesamt 430 Millionen Franken dotiert werden, wovon der Bund 2/3 der Finanzierung übernimmt. Somit beträgt die jährliche Nettobelastung des Bundes durch die NFA 287 Millionen Franken.62 Gemäss Artikel 19 FiLaG bleibt der Anfangsbetrag für acht Jahre fix und nimmt alsdann jährlich um 5 Prozent ab, so dass der Härteausgleich nach maximal 28 Jahren ausläuft.

Infolge nachschüssiger Zahlungsverpflichtungen von 1,421 Milliarden Franken (wovon 685 Millionen Franken an die Kantone und 736 Millionen Franken an die IV)63 kommt es zu einer vorübergehenden Doppelbelastung in der Finanzrechnung des Bundes. Die entsprechenden Verpflichtungen sind im Finanzplanbericht vom 23. August 2006 als ausserordentlichen Zahlungsbedarf ausgewiesen und im Rahmen des Restatements 2007 (Neues Rechnungsmodell) zurückgestellt.

3.2

Auswirkungen auf Städte und Gemeinden

In der ersten NFA-Botschaft hat der Bundesrat eine allgemeine Auslegeordnung zu den Auswirkungen der Finanzausgleichsreform auf die städtischen Agglomerationen und die Gemeinden vorgenommen64. Dabei hat er festgehalten, dass die NFA nur dann ihr volles Effizienz- und Wirkungspotenzial entfalten kann, wenn die kantonalen Finanz- und Lastenausgleichssysteme einer ähnlichen Stossrichtung folgen, und dass der innerkantonale Lastenausgleich unter dem Blickwinkel der neuen Aufgabenteilung Bund-Kantone zu überprüfen und allenfalls anzupassen sein wird. Aufgrund der verfassungsrechtlich garantierten Organisationsautonomie der Kantone bleibt aber die Regelung der Beziehungen zwischen Kanton und Gemeinden bzw.

Städten sowie die kantonsinterne Verteilung der Lasten grundsätzlich Sache der Kantone.

Im Rahmen der Erarbeitung der NFA-Ausführungsgesetzgebung standen in der zweiten NFA-Botschaft zwei Themenbereiche im Vordergrund65: ­

die rechtliche Stellung der Gemeinden und Städte im Rahmen des neuen Instruments der Programmvereinbarung und

­

die finanziellen Auswirkungen aufgrund der Aufgabenentflechtung.

Den Anliegen der Gemeinde- und Städtevertreter wurde insbesondere bei der Neugestaltung des Subventionsgesetzes weitgehend Rechnung getragen, indem in Artikel 19 Absatz 2 SuG den Gemeinden ein spezielles Anhörungsrecht eingeräumt und in Artikel 20a Absatz 3 SuG bestimmt wird, dass die Bundesbeiträge anteilsmässig den Gemeinden zu vergüten sind, sofern diese die Leistungen erbringen.

62 63

64 65

Im Finanzplanbericht vom 23. August 2006 ist der Bundesbeitrag an den Härteausgleich mit 280 Millionen Franken ausgewiesen.

Vgl. die Übersicht in der Tabelle 18. Die 736 Millionen Franken des Bundes bzw.

245 Millionen Franken der Kantone an die IV werden im Mantelerlass abschliessend festgelegt. Die 685 Mio. Franken an die Kantone setzen sich zusammen aus nachschüssigen Beiträgen an die Prämienverbilligungen in der Krankenversicherung (624 Mio.

Franken), an das landwirtschaftliche Beratungswesen (10 Mio. Franken) sowie an die Ausbildungsbeihilfen (51 Mio. Franken).

BBl 2002 2530 ff.

BBl 2005 6297 ff.

729

Bezüglich der finanziellen Auswirkungen der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen auf die Gemeinden und Städte wurde darauf hingewiesen, dass diese in erster Linie von der innerkantonalen Regelungszuständigkeit und Finanzierungsbeteiligung abhängig sind. Entscheidend ist, wie die Gemeinden und Städte in der bestehenden innerkantonalen Aufgabenteilung in die Finanzierung der einzelnen Aufgabenbereiche eingebunden sind.

Mit der vorliegenden dritten NFA-Botschaft werden die Eckpfeiler für die neuen Finanzausgleichsinstrumente festgelegt. Wie sich die neuen Finanzflüsse innerkantonal auswirken, hängt von der Umsetzung der NFA durch jeden einzelnen Kanton ab. Es kann in diesem Zusammenhang festgehalten werden, dass in allen Kantonen der innerkantonale Umsetzungsprozess in Gang ist und dabei immer auch die Beziehungen zu den Gemeinden und Städten überprüft und allenfalls angepasst werden.

Da die Situation in den einzelnen Kantonen sehr unterschiedlich ist und die Entscheidungsprozesse noch nicht abgeschlossen sind, kann im heutigen Zeitpunkt keine umfassende Übersicht über die Auswirkungen gemacht werden.

3.3

Volkswirtschaftliche Auswirkungen

Zur Analyse der volkswirtschaftlichen Auswirkungen der NFA wurde von der Finanzdirektorenkonferenz und der Eidgenössischen Finanzverwaltung bei den Ökonomen Frank Bodmer und Tobias Beljean ein Gutachten in Auftrag gegeben66.

Auf der Basis eines Gleichgewichtsmodells wurden die mittel- bis langfristigen Auswirkungen der NFA auf Bruttoinlandprodukt und Volkseinkommen sowie auf die Steuerbelastung und die Ausgaben von Bund und Kantonen untersucht. Erste Ergebnisse auf der Basis eines einfachen Modells wurden bereits in der zweiten NFA-Botschaft vom September 2005 kommentiert.

Untersucht wurden zwei verschiedene Modelltypen: ein einfaches und ein komplexes Modell. Im einfachen Modell werden die volkswirtschaftlichen Auswirkungen der NFA ausschliesslich auf der Basis der Veränderung des Volkseinkommens analysiert. Dabei wird unterstellt, dass das kantonale Volkseinkommen negativ von der kantonalen Steuerbelastung abhängt.67 Die Auswirkungen auf die Produktion von Gütern und Dienstleistungen, die Beschäftigung, die Handelsströme zwischen den Kantonen sowie Kapital- und Bevölkerungsbewegungen werden ausgeklammert. Ausserdem wird die Bevölkerung in den Kantonen als konstant angenommen.

Die finanzpolitischen Auswirkungen werden anhand der Gesamtsteuerbelastung des Bundes und der Kantone sowie der Ausgaben des Bundes und der Kantone analysiert.

66

67

730

Bodmer, F.; Beljean, T.: Volkswirtschaftliche Auswirkungen der NFA ­ Schätzungen mit einem Gleichgewichtsmodell, Gutachten im Auftrag der Eidg. Finanzverwaltung und der Konferenz der kantonalen Finanzdirektoren und ­direktorinnen, Basel und Luzern, 2005.

Die Studie, die Stellungnahme der die Studie begleitenden Arbeitsgruppe, ein Kommentar zur Studie von L. Feld und eine Replik der Autoren kann abgerufen werden unter: http://www.nfa.ch/de/dokumente/berichte/ Diese Annahme basiert auf empirischen Untersuchungen, wonach die kantonalen Einkommen positiv auf tiefere Steuern reagieren. Die Kleinräumigkeit der Schweiz führt dazu, dass der Steuerwettbewerb eine grosse Rolle spielt, wobei Kantone mit tiefen Steuern damit rechnen können, Steuersubstrat anzuziehen.

Im komplexen Modell werden die gesamtwirtschaftlichen Zusammenhänge detaillierter untersucht. So wird die Analyse der Wirtschaftskraft der Kantone auf die Betrachtung der Entstehungsseite des Bruttoinlandprodukts, welches die Produktion von Gütern und Dienstleistungen und damit die gesamte Wertschöpfung des jeweiligen Kantons widerspiegelt, ausgedehnt. Durch den Miteinbezug von Pendlerströmen und einer Handelsbilanz werden zudem interkantonale Wechselwirkungen bei Produktion und Einkommen abgebildet. Schliesslich erlaubt die Betrachtung der Beschäftigungs- und Bevölkerungsentwicklung sowie der Kapitalbewegungen eine differenziertere Analyse der durch die NFA erwarteten Veränderungen in der Standortqualität der Kantone. Das Modell schliesst die internationale Zu- und Abwanderung mit ein, so dass durch die NFA auch eine gesamtschweizerische Veränderung der Bevölkerung und der Beschäftigung eintreten kann. Die Berechnungen berücksichtigen zwei Szenarien. In einem ersten Szenario erfolgen Veränderungen der Steuerbelastung ausschliesslich bei den Einkommenssteuern. In einem zweiten Szenario wird von einer gleichmässigen Veränderung von Einkommens- und Gewinnsteuern ausgegangen.

Tabelle 19 Volkswirtschaftliche Auswirkungen der NFA

Bruttoinlandprodukt (BIP) Volkseinkommen (VE) Bruttoinlanprodukt pro Einwohner Volkseinkommen pro Einwohner Bevölkerung Beschäftigung Staatsausgaben in Prozent des Volkseinkommens (= Steuerbelastung)*

einfaches Modell 0.5% 0.5% -

komplexes Modell Szenario 1 Szenario 2 0.2% 1.1% 0.2% 0.4% 0.1% 0.8% 0.1% 0.1% 0.1% 0.3% 0.2% 0.5%

-2.2%

-1.1%

-1.1%

* In den Modellen wird angenommen, dass Bund und Kantone ihre Ausgaben ausschliesslich über Steuern finanzieren (keine Schulden und keine anderen Einnahmen)

Die Resultate der Modellrechnungen sind in Tabelle 19 ersichtlich. Sie lassen sich zu fünf grundsätzlichen Thesen zusammenfassen: Moderate Auswirkungen auf gesamtschweizerischer Ebene Die NFA führt gesamtschweizerisch zu einem Anstieg von Bruttoinlandprodukt (BIP), Volkseinkommen, Beschäftigung und Bevölkerung sowie zu einem Rückgang der staatlichen Ausgaben und der Steuerbelastung. Wie Tabelle 19 zeigt, sind jedoch diese Auswirkungen insgesamt als sehr moderat zu bezeichnen. Auf der Basis der Daten des Jahres 2005 bewirkt die NFA eine Zunahme des BIP um rund eine Milliarde (Szenario 1) bzw. rund fünf Milliarden (Szenario 2) Franken und eine entsprechende Zunahme des Volkseinkommens um eine bzw. zwei Milliarden Franken. Trotz der Zunahme der Bevölkerung resultiert ein Rückgang der Staatsausgaben um rund eine Milliarde Franken.

731

Grosse kantonale Unterschiede Zwischen den Kantonen sind die Auswirkungen erwartungsgemäss sehr unterschiedlich. Zwar lassen sich keine systematischen Muster für die ressourcenschwachen und die ressourcenstarken Kantone oder für die ländlichen und die städtischen Regionen finden. Jedoch verzeichnen in allen Modellen die ressourcenschwachen Kantone eine Zunahme von Volkseinkommen, Bruttoinlandprodukt, Bevölkerung und Beschäftigung, wobei aber die Stärke dieser Wirkungen je nach Modell und Kanton sehr stark variiert. Des Weiteren sind in keinem der untersuchten Modelle für die ressourcenstarken Kantone ausgesprochen negative Auswirkungen zu erwarten. Im Gegenteil, sie nehmen über die höhere Konsumnachfrage und das Güterangebot Anteil an den positiven Auswirkungen in den ressourcenschwachen Kantonen.

Haupteffekt durch Aufgabenentflechtung In allen drei Modellvarianten ergeben sich die grössten Wachstumseffekte auf das Volkseinkommen und das Bruttoinlandprodukt durch den Abbau von zweckgebundenen Subventionen. Die Sensitivitätsanalysen zeigen denn auch, dass Abstriche beim Abbau der zweckgebundenen Subventionen mit einem tieferen Zuwachs bei den untersuchten volkswirtschaftlichen Grössen verbunden sind. Das bedeutet, dass sich nur durch die konsequente Umsetzung der Aufgabenteilung und des damit verbundenen Abbaus der zweckgebundenen Transfers zwischen Bund und Kantonen die erwarteten Wohlfahrtsgewinne der NFA realisieren lassen.

Gesamtschweizerisch neutraler Effekt des grösseren Umverteilungsvolumens Der Abbau der zweckgebundenen Subventionen und der Anstieg des Ausgleichsvolumens im Finanzausgleich im engeren Sinn erlaubt es den ressourcenschwachen Kantonen, ihre Ausgaben stärker auf die Bedürfnisse ihrer Bevölkerung auszurichten und ihre Standortattraktivität zu erhöhen. In allen drei Modellvarianten ist deshalb in den ressourcenschwachen Kantonen mit positiven volkswirtschaftlichen Auswirkungen zu rechnen. Auf gesamtschweizerischer Ebene führt jedoch das höhere Umverteilungsvolumen in den meisten Modellvarianten weder zu einem Anstieg noch zu einem Rückgang der Wirtschaftsleistung. Die aus gesamtschweizerischer Sicht neutralen Effekte der Umverteilung werden auch durch die Sensitivitätsanalyse bezüglich der Dotation der Ausgleichstöpfe bestätigt. Es ergeben sich die erwarteten Unterschiede bei
der Verteilungswirkung zwischen den einzelnen Kantonen, jedoch keine nennenswerten Abweichungen bei den gesamtschweizerischen Werten.

Starker Effekt der Unternehmensbesteuerung Der Vergleich zwischen den beiden komplexen Modellvarianten zeigt, dass gesamtschweizerisch durch die kombinierte Anpassung der Einkommens- und der Unternehmenssteuern (Szenario 2) stärkere Wohlfahrtseffekte erzielt werden können als durch eine reine Korrektur der Einkommenssteuern. Dies rührt daher, dass durch die Reduktion der Unternehmenssteuern Investitionen und Beschäftigung stärker ansteigen und dadurch eine zusätzliche wirtschaftliche Dynamik in Gang gesetzt wird.

Von dieser profitieren letztendlich auch einige ressourcenstarke Kantone, welche in der Globalbilanz netto belastet werden.

732

3.4

Organisatorische Auswirkungen

3.4.1

Institutionalisierte Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen

3.4.1.1

Auf politischer Ebene

Gestützt auf das Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz vom 21. März 199768 sind Bundesrat und Departemente befugt, Organisationen und Personen, die nicht der Bundesverwaltung angehören, zur Beratung beizuziehen. Im Rahmen der NFA-Arbeiten nahm das unter der Leitung des Chefs EFD stehende und paritätisch zusammengesetzte Steuerungsorgan diese beratende Aufgabe wahr69. Bund und Kantone sind sich darin einig, dass diese Form der Zusammenarbeit, namentlich der für die Projektarbeiten institutionalisierte Diskurs zwischen technischer und politischer Ebene, sich bewährt hat. Ob und inwieweit diese Zusammenarbeit im Hinblick auf die Umsetzung des neuen Finanzausgleichs in eine permanente Struktur überführt werden soll, ist Gegenstand der laufenden Gespräche zwischen Bund und Kantonen.

3.4.1.2

Auf technischer Ebene

Für die Umsetzung des Finanz- und Lastenausgleichsgesetzes (FiLaG) vom 3. Oktober 2003 ist die EFV zuständig. Diese ist daran, im Hinblick auf die Einführung der NFA eine eigenständige Sektion aufzubauen und die Abläufe zu definieren.

Bezüglich des Einbezugs der Kantone sollen gemäss Verordnungsentwurf zum FiLaG zwei paritätisch zusammengesetzte Arbeitsgruppen permanent eingesetzt werden. Sie haben die folgenden Aufgaben: 1.

Gemäss Artikel 18 FiLaG legt der Bundesrat der Bundesversammlung alle vier Jahre einen Bericht über den Vollzug und die Wirksamkeit dieses Gesetzes vor. Der Wirksamkeitsbericht soll in Zusammenarbeit mit den Kantonen erstellt werden, weshalb die Erarbeitung von einer paritätisch zusammengesetzten Fachgruppe aus Vertreterinnen und Vertretern des Bundes und der Kantone begleitet werden soll. Das Mandat an die Fachgruppe ist im Verordnungsentwurf zum FiLaG bzw. im dazugehörigen erläuternden Bericht umschrieben.

2.

Eine zweite Arbeitsgruppe soll im Zusammenhang mit der jährlichen Neuberechnung des Ressourcenpotenzials bzw. des Lastenausgleichs und der damit einhergehenden Qualitätssicherung bzw. -kontrolle eingesetzt werden.

Auch deren Mandat ist bereits in der Verordnung zum FiLaG umschrieben (siehe dazu ausführlich Ziff. 3.4.2).

Das Sekretariat beider Arbeitsgruppen wird durch die EFV wahrgenommen.

68 69

SR 172.010. Vgl. hierzu Artikel 57 Absatz 1.

Zur Funktionsweise der NFA-Projektorganisation vgl. Wettstein, Gérard, in: LeGes, Gesetzgebung und Evaluation, 2002/2, S. 35 ff.

733

3.4.2

Qualitätskontrolle

3.4.2.1

Übersicht

Durch den Ressourcenausgleich werden im Einführungsjahr der NFA gemäss Antrag in der vorliegenden Botschaft gut drei Milliarden Franken von den ressourcenstarken Kantonen und dem Bund an die ressourcenschwachen Kantone umverteilt. Mit dem geografisch-topografischen und dem soziodemografischen Lastenausgleich sollen gemäss Entwurf des Bundesbeschlusses zur Festlegung der Grundbeiträge des Ressourcen- und Lastenausgleichs je rund 341 Millionen Franken vom Bund an die übermässig belasteten Kantone transferiert werden.

Damit kommt der Erhebung der entsprechenden Basisdaten und der damit einhergehenden Qualitätssicherung und -kontrolle eine zentrale Rolle zu. Dabei soll für die jährliche Neuberechnung des Ressourcenpotenzials und der Lastenindizes folgender standardisierter Prozess zum Tragen kommen70 (vgl. Tabellen 20 und 21).

Tabelle 20 Verantwortliche Stellen für die Qualitätssicherung Ressourcenausgleich

Lastenausgleich

Datenerfassung

ESTV, Kontrolle durch EFK gemäss Art. 6 Bst. j FKG, Begleitung durch Fachgruppe Qualitätssicherung

BFS, Kontrolle durch EFK gemäss Art. 6 Bst. j FKG, Begleitung durch Fachgruppe Qualitätssicherung

Datenaufbereitung

ESTV, Kontrolle durch EFK gemäss Art. 6 Bst. j FKG

BFS, Kontrolle durch EFK gemäss Art. 6 Bst. j FKG

Berechung Indizes und Ausgleichszahlungen

EFV, Kontrolle durch EFK gemäss Art. 6 Bst. j FKG

EFV, Kontrolle durch EFK gemäss Art. 6 Bst. j FKG

70

734

Grundlage: Verordnungsentwurf zum FiLaG, Art. 41 f

Tabelle 21 Übersicht über den jährlich wiederkehrenden Prozess zur Berechnung der Ressourcen- und Lastenindizes Idealtypischer Ablauf in zeitlicher Hinsicht (alljährlich wiederkehrend)

Ressourcenausgleich

Lastenausgleich

bis Ende März

Datenerfassung ESTV

Berechnung und Lieferung Daten BFS

bis Ende April

Datenaufbereitung ESTV

Weiterverarbeitung EFV

Mai­Juni

Qualitätskontrolle

Qualitätskontrolle

Anfang Juli

Berechnungen Indizes und Ausgleichszahlungen EFV, Mitteilung an die FDK

Berechung Indizes und Ausgleichszahlungen EFV, Mitteilung an die FDK

Mitte Oktober

Berichterstattung FDK an das EFD

Berichterstattung FDK an das EFD

November

Verabschiedung durch den Bundesrat

Verabschiedung durch den Bundesrat

3.4.2.2

Der jährliche Prozess im Einzelnen

Datenerfassung Die Datenerfassung für das Ressourcenpotenzial erfolgt durch die Kantone auf der Basis der von der Eidgenössischen Steuerverwaltung (ESTV) erarbeiteten und von der Konferenz der kantonalen Finanzdirektorinnen und -direktoren (FDK) genehmigten Detailspezifikationen. Die Detailspezifikationen enthalten detaillierte technische Anweisungen und Fristen für die Datenlieferung. Die kantonalen Steuerverwaltungen liefern die Daten der einzelnen Bemessungsjahre jeweils gemäss den vorgegebenen Abgabeterminen an die ESTV. Datengrundlage für den Lastenausgleich sind Statistiken des Bundes gemäss Bundesstatistikgesetz vom 9. Oktober 199271, Bundesgesetz vom 26. Juni 199872 über die eidgenössische Volkszählung und den dazugehörigen Verordnungen des jeweils letzten verfügbaren Jahres.

Aufbereitung Für den Ressourcenausgleich plausibilisiert die ESTV die Daten. Stellt sie Fehler, mangelhafte oder fehlende Zahlen fest, weist sie die Daten zur Überarbeitung innerhalb einer kurzen Frist (zwei bis drei Wochen) an den betreffenden Kanton zurück.

Die überarbeiteten Daten werden wiederum vom Kanton der ESTV eingereicht. Die Daten für den Lastenausgleich werden durch das BFS plausibilisiert.

71 72

SR 431.01 SR 431.112

735

Qualitätskontrolle Für die Qualitätskontrolle wird vom EFD eine begleitende und paritätisch zusammengesetzte Fachgruppe «Qualitätssicherung Ressourcen- und Lastenausgleich» eingesetzt werden. Die Fachgruppe wird durch die EFK unterstützt. Die EFK berät die Fachgruppe und ist befugt, jederzeit zur Überprüfung der Qualität der gelieferten Daten Kontrollen vor Ort vorzunehmen.

Die Fachgruppe wird durch die ESTV laufend über die Datenlage bezüglich Ressourcenausgleich und durch die EFV bezüglich Lastenausgleich orientiert. Die Fachgruppe tagt zur gegebenen Zeit in kurzem Rhythmus. Sie beurteilt die Datenlage und erörtert in Absprache mit der EFK die zu treffenden Massnahmen, insbesondere allfällige zusätzliche Kontrollen vor Ort.

Bei fehlerhaften, fehlenden oder nicht weiter verwertbaren Daten zum Ressourcenpotenzial treffen die ESTV und die EFV in Zusammenarbeit mit der Fachgruppe Massnahmen in der folgenden Art und Weise: ­

bei qualitativ ungenügenden, aber weiterverwertbaren Daten: angemessene Korrektur der eingegebenen Daten durch die ESTV;

­

bei fehlenden oder nicht weiterverwertbaren Daten: Schätzung des Ressourcenpotenzials auf der Basis von standardisierten Berechnungsmethoden durch die EFV. Diese Berechnungsmethoden werden so ausgestaltet, dass Kantone, die keine oder nur ungenügende Daten liefern, gegenüber den korrekt meldenden Kantonen keine Vorteile haben. Die Berechnungsmethoden werden in der Verordnung zum Finanz- und Lastenausgleichsgesetz (FiLaV) festgelegt.

Bei fehlerhaften, fehlenden oder nicht weiter verwertbaren Daten zu den Lastenindizes treffen das BFS und die EFV in Zusammenarbeit mit der Fachgruppe Korrekturen oder Schätzungen.

Die Feststellungen zur Datenqualität und die getroffenen Massnahmen werden dem betroffenen Kanton und der FDK mitgeteilt. Der betroffene Kanton hat Gelegenheit, sich innerhalb einer kurzen Frist zu den vorgenommenen Korrekturen und Schätzungen zu äussern.

Berechnung des Ressourcenpotenzials und der Lastenindizes Aufgrund der Daten der letzten drei verfügbaren Bemessungsjahre sowie der Anträge der Fachgruppe Qualitätssicherung berechnet die EFV jährlich das Ressourcenpotenzial für das folgende Referenzjahr. Die Indikatoren des Lastenausgleichs für das folgende Jahr werden auf der Basis der Daten des jeweils letzten verfügbaren Bemessungsjahres berechnet.

Berechnung der Ausgleichszahlungen Auf der Basis des Ressourcenpotenzials und der vom Parlament verabschiedeten Ausgleichssummen für den vertikalen und horizontalen Ressourcenausgleich sowie deren Fortschreibung gemäss Artikel 5 Absatz 2 FiLaG werden anschliessend durch die EFV die Ausgleichsbeträge der einzelnen Kantone für das folgende Referenzjahr berechnet. Die EFV berechnet parallel die Ausgleichszahlungen des geografischtopografischen und soziodemografischen Lastenausgleich unter Anpassung der vom Parlament verabschiedeten Ausgleichssummen an die Teuerung gemäss Artikel 9 Absatz 2 FiLaG.

736

Kenntnisnahme durch die Kantone Die EFV leitet die Berechnungen an die FDK zuhanden der Kantone weiter. Die Kantone nehmen vom Resultat Kenntnis. Ein Kanton, der mit den Daten nicht einverstanden ist, kann an die FDK gelangen. Die FDK teilt die Kenntnisnahme der Kantone und eine allfällige Stellungnahme zu Anträgen einzelner Kantone an das EFD weiter.

Verabschiedung durch Bundesrat Die FiLaV wird jährlich mit den aktualisierten Werten zum Ressourcen- und Lastenausgleich angepasst und durch den Bundesrat verabschiedet.

3.4.3

Auswirkungen auf die Informatik

3.4.3.1

Auf Stufe Bund

In Bezug auf die Informatiksicherheit ist die federführende Stelle (EFV) dabei, im Hinblick auf die Einführung der NFA auf den 1. Januar 2008 ein adäquates Informatikkonzept zu entwickeln. Dabei muss es namentlich darum gehen, den gesamten Prozess ab dem Zeitpunkt der Datenerfassung bis zur Berechnung der Ausgleichszahlungen in Übereinstimmung mit den Richtlinien der EFK vom 31. Mai 2002 über die Minimalanforderungen, die bei der Behandlung von Buchhaltungsdaten im Rahmen der Informatik zu beachten sind, zu gestalten73. Bis spätestens im zweiten Quartal 2007 soll das Informatikkonzept stehen, so dass die ersten Auszahlungen gemäss neuem Finanzausgleich bereits auf der Basis der neuen Informatikarchitektur erfolgen können.

Bezüglich der jährlichen Erfassung und Auswertung der Daten für das Ressourcenpotenzial hat die ESTV die entsprechenden Anpassungen bereits vorgenommen.

3.4.3.2

Auf Stufe Kantone

Die Kantone sind im Rahmen der Projektarbeiten frühzeitig von der ESTV informiert worden, welche Daten wann und in welcher Form zu übermitteln sind.

Zusammenfassend kann gesagt werden, dass die überwiegende Mehrheit der Kantone die entsprechenden Informatikanpassungen bereits vorgenommen haben. Die wenigen Kantone, welche die notwendigen Anpassungen bis zum Zeitpunkt der ersten Datenübermittlung im Frühjahr 2006 noch nicht vorgenommen haben, müssen dies im Hinblick auf eine einwandfreie Datenqualität so rasch wie möglich nachholen.

4

Verhältnis zur Legislaturplanung

Die Vorlage ist im Bericht vom 25. Februar 2004 über die Legislaturplanung 2003­2007 als Richtliniengeschäft angekündigt74.

73 74

Die Richtlinie kann abgerufen werden unter: www.efk.admin.ch/pdf/richtlinien-d.pdf.

BBl 2004 1171 1197

737

5

Rechtliche Aspekte

5.1

Verfassungs- und Gesetzmässigkeit

Der von Volk und Ständen in der Abstimmung vom 28. November 2004 angenommene Artikel 135 der Bundesverfassung75 überträgt dem Bund die Kompetenz für den Erlass von Vorschriften zum Finanz- und Lastenausgleich: «Der Bund erlässt Vorschriften über einen angemessenen Finanz- und Lastenausgleich zwischen Bund und Kantonen sowie zwischen den Kantonen». Das Bundesgesetz über den Finanzund Lastenausgleich vom 3. Oktober 2003 ermächtigt die Bundesversammlung, jeweils für vier Jahre den Grundbeitrag der ressourcenstarken Kantone und denjenigen des Bundes an den Ressourcenausgleich festzulegen (Art. 5 FiLaG). Artikel 9 FiLaG ermächtigt die Bundesversammlung, jeweils für vier Jahre je einen Grundbeitrag für den geografisch-topografischen und für den soziodemografischen Lastenausgleich festzulegen, und Artikel 19 FiLaG ist die gesetzliche Grundlage für die Dotierung des Härteausgleichs. Der Entwurf zum Bundesgesetz über die Änderung von Erlassen im Rahmen des Übergangs zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantone stützt sich auf die geänderten Artikel der Bundesverfassung gemäss Bundesbeschluss zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen vom 3. Oktober 2003. Die Vorlage ist daher insgesamt verfassungs- und gesetzesmässig.

5.2

Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz

Durch die Vorlage werden internationale Verpflichtungen der Schweiz nicht tangiert76.

5.3

Erlassform

5.3.1

Bundesbeschlüsse

Für die Festlegung des Grundbeitrages der ressourcenstarken Kantone und des Bundes an den Ressourcenausgleich für jeweils vier Jahre sieht Artikel 5 FiLaG den referendumspflichtigen Bundesbeschluss vor. Für die Festlegung des Grundbeitrages für den geografisch-topografischen und den soziodemografischen Lastenausgleich sieht Artikel 9 FiLaG ebenfalls den referendumspflichtigen Bundesbeschluss vor.

Aufgrund ihrer Interdependenz werden die Dotationen dieser Ausgleichsgefässe in einem einzigen, dem Referendum unterstehenden Bundesbeschluss zusammengefasst.

Für den Erlass über die Festlegung der anfänglichen Höhe des Härteausgleichs sieht Artikel 19 FiLaG ebenfalls den referendumspflichtigen Bundesbeschluss vor. Weil dieses Ausgleichsgefäss zeitlich begrenzt und nicht eigentlicher Bestandteil des

75 76

738

SR 101 Der Bundesrat hat im Rahmen seiner ersten NFA-Botschaft (BBl 2002 2534) eine umfassende Analyse vorgenommen und die gesamte Vorlage aus europapolitischer Perspektive gewürdigt.

neuen Ausgleichssystems ist, werden die Modalitäten in einem vom Ressourcenund Lastenausgleich getrennten Bundesbeschluss geregelt.

Mit dem Inkrafttreten der neuen gesetzlichen Grundlage für die Bundesbeiträge zur Prämienverbilligung77 wird der Bundesbeschluss vom 10. März 200578 über die Bundesbeiträge in der Krankenversicherung hinfällig und muss ­ gemäss dem Grundsatz der normativen Äquivalenz ­ ebenfalls mit einfachem Bundesbeschluss aufgehoben werden.

Insgesamt sind somit zwei dem Referendum unterstehende Bundesbeschlüsse und ein einfacher Bundesbeschluss vorgesehen.

5.3.2

Beantragte Gesetzesänderungen

Da die erforderlichen Gesetzesänderungen im Rahmen der dritten Botschaft konzeptionell nicht voneinander zu trennen sind, werden sie analog dem Vorgehen für die Ausführungsgesetzgebung (zweite NFA-Botschaft) in Form eines Mantelerlasses, des Bundesgesetzes über die Änderung von Erlassen im Rahmen des Übergangs zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen, zusammengefasst. Dieser Mantelerlass untersteht dem fakultativen Referendum.

5.4

Unterstellung unter die Ausgabenbremse

Gemäss Artikel 159 Absatz 3 Buchstabe b der Bundesverfassung bedürfen Subventionsbestimmungen sowie Verpflichtungskredite und Zahlungsrahmen, die neue einmalige Ausgaben von mehr als 20 Millionen Franken oder neue wiederkehrende Ausgaben von mehr als 2 Millionen Franken nach sich ziehen, der Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder beider Räte.

Demzufolge unterliegen die folgenden gesetzlichen Bestimmungen der Ausgabenbremse:

77

78

­

Artikel 2 des Bundesbeschlusses zur Festlegung der Grundbeiträge des Ressourcen- und Lastenausgleichs (Grundbeitrag des Bundes an den Ressourcenausgleich),

­

Artikel 3 des Bundesbeschlusses zur Festlegung der Grundbeiträge des Ressourcen- und Lastenausgleichs (Grundbeitrag des Bundes an den geografisch-topografischen Lastenausgleich),

­

Artikel 4 des Bundesbeschlusses zur Festlegung der Grundbeiträge des Ressourcen- und Lastenausgleichs (Grundbeitrag des Bundes an den soziodemografischen Lastenausgleich),

­

Artikel 1 Absatz 2 des Bundesbeschlusses zur Festlegung des Härteausgleichs (Anfangsbeitrag des Bundes an den Härteausgleich).

Ziff. II / 26 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 2006 über die Schaffung und Änderung von Erlassen zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen BBl 2005 4927

739

Glossar Aggregierte Steuerbemessungsrundlage (ASG)

A-Lasten

Aufgabenentflechtung

externer Effekt, Externalität Finanzausgleich

Finanzausgleich im engeren Sinn Finanzausgleich im weiteren Sinn Finanzkraftindex

Geografischtopografischer Lastenausgleich (GLA) Globalbilanz Grundbeitrag (für Ressourcen- bzw.

Lastenausgleich) Härteausgleich

740

Die Aggregierte Steuerbemessungsgrundlage (ASG) widerspiegelt das Ressourcenpotenzial eines Kantons. Sie dient als Grundlage für die Berechnung des Ressourcenindexes und des Ressourcenausgleichs. Die ASG eines Kantons besteht aus der Summe der steuerbaren Einkommen und Vermögen der natürlichen Personen sowie der Gewinne der juristischen Personen.

Die für den soziodemografischen Lastenausgleich (SLA) relevanten so genannten A-Lasten sind Lasten, welche den Kantonen aus einem überdurchschnittlichen Anteil an älteren und armen Personen sowie an Ausländern erwachsen. Diese A-Gruppen verbindet, dass sie einerseits verhältnismässig hohe Kosten verursachen und andererseits nur wenig Steuereinnahmen einbringen.

Von einer Aufgabenentflechtung wird dann gesprochen, wenn eine öffentliche Aufgabe, die zuvor von Bund und Kantonen gemeinsam erfüllt worden ist, neu nur noch von einer staatlichen Ebene erfüllt wird (vgl.

Teilentflechtung und Verbundaufgabe).

Ein externer Effekt oder eine Externalität ist die Auswirkung einer ökonomischen Aktivität, bei welcher Verursacher und Betroffene nicht übereinstimmen. Beispiel negativer externer Effekt: Lärm, Beispiel positiver externer Effekt: Leuchtturm.

Der Finanzausgleich umfasst alle finanziellen Transfers zwischen staatlichen Körperschaften, welche als Anreiz zur Erfüllung von Staatsaufgaben oder dem Ausgleich von Unterschieden in der finanziellen Leistungsfähigkeit dienen.

Der Finanzausgleich im engeren Sinn umfasst alle finanziellen Transfers, welche der Umverteilung zwischen den Kantonen sowie dem Ausgleich übermässiger struktureller Lasten dienen.

Der Finanzausgleich im weiteren Sinn umfasst alle horizontalen und vertikalen finanziellen Transfers, die mit der Aufgaben- und Einnahmenverteilung zusammenhängen.

Der Finanzkraftindex ist die Masszahl im geltenden bundesstaatlichen Finanzausgleich zur Bemessung der Finanzkraft der Kantone.

Der Index wird in der NFA durch den neuen Ressourcenindex ersetzt.

Kantone, die bedingt durch ihre Höhenlage, die Steilheit des Geländes oder aufgrund ihrer spezifischen Besiedlungsstruktur übermässig Lasten zu tragen haben, werden durch den GLA entlastet. Der GLA wird vollständig durch den Bund finanziert.

Die Globalbilanz enthält die quantifizierbaren finanziellen Auswirkungen aller NFA-Massnahmen mit den einzelnen Be-
und Entlastungen für den Bund und die 26 Kantone.

Der Grundbeitrag für den Ressourcen- bzw. den Lastenausgleich ist jener Beitrag, den das Parlament jeweils für vier Jahre festlegt. Er gilt unverändert für das erste Jahr einer Vierjahresperiode. Für das zweite, dritte und vierte Jahr wird der Grundbeitrag durch den Bundesrat aufgrund bestimmter Kriterien angepasst.

Mit dem Instrument des Härteausgleichs soll sichergestellt werden, dass kein ressourcenschwacher Kanton durch den Übergang zur NFA finanziell schlechter gestellt wird als heute. Er ist auf maximal 28 Jahre befristet und wird ab dem neunten Jahr nach Inkrafttreten der NFA jährlich abgebaut.

Haushaltsneutralität

«Haushaltsneutralität» bedeutet, dass die NFA zwischen Bund und Kantonen per Saldo keine Lastenverschiebung bewirkt. Einzig der
Härteausgleich, der sich im Laufe der Zeit aufgrund seiner
funktionalen Befristung jedoch zurückbilden wird, führt anfänglich zu einer Mehrbelastung des Bundes um 287 Millionen Franken.

Horizontaler Der horizontale Ressourcenausgleich stellt die Umverteilung von Ressourcenausgleich den ressourcenstarken zu den ressourcenschwachen Kantonen dar.

Lastenausgleich geografisch-topografischer Lastenausgleich und soziodemografischer Lastenausgleich.

Ressourcenausgleich Der Ressourcenausgleich bezweckt, die Kantone mit unterdurchschnittlichen eigenen Ressourcen, die so genannten ressourcenschwachen Kantone, mit genügend frei verfügbaren Finanzmitteln auszustatten. Er wird durch den Bund und die ressourcenstarken Kantone finanziert. Der Bund finanziert den vertikalen Ressourcenausgleich, die ressourcenstarken Kantone den horizontalen Ressourcenausgleich.

Ressourcenindex Der Ressourcenindex eines Kantons setzt dessen Ressourcenpotenzial pro Einwohner ins Verhältnis zum gesamtschweizerischen Mittel. Der Ressourcenindex basiert auf der Aggregierten Steuerbemessungsgrundlage (ASG). Er löst den Finanzkraftindex des geltenden bundesstaatlichen Finanzausgleichs ab.

Ressourcenpotenzial Das Ressourcenpotenzial umfasst die fiskalisch ausschöpfbaren Ressourcen eines Kantons (vgl.

Aggregierte Steuerbemessungsgrundlage, ASG) ohne Berücksichtigung der effektiven Steuereinnahmen und Steuerbelastungen und entspricht damit seiner finanziellen Leistungsfähigkeit.

Ressourcenschwache Ressourcenschwache Kantone sind solche mit unterdurchschnittKantone lichen eigenen Ressourcen, d.h. solche mit einem Ressourcenindex von weniger als 100, wenn das gewogene Mittel aller Kantone 100 beträgt.

Ressourcenstarke Ressourcenstarke Kantone sind solche mit überdurchschnittlichen Kantone eigenen Ressourcen, d.h. solche mit einem Ressourcenindex von mehr als 100, wenn das gewogene Mittel aller Kantone 100 beträgt.

Die für den soziodemografischen Lastenausgleich (SLA) relevanSonderlasten der Kernstädte ten Sonderlasten der Kernstädte sind Lasten, welche den Kernstädten aus ihrer an der Bevölkerungszahl gemessenen Grösse, ihrer Siedlungsdichte und der Anzahl Beschäftigter erwachsen. Je höher die Werte der entsprechenden Indikatoren sind, desto höher sind in der Regel auch die von den Kernstädten zu tragenden Kosten pro Einwohner.

Soziodemografischer Kantone, die durch ihre Bevölkerungsstruktur
( A-Lasten) oder Lastenausgleich (SLA) durch ihre Zentrumsfunktion ( Sonderlasten der Kernstädte) übermässig belastet sind, werden durch den SLA entlastet. Der SLA wird vollständig durch den Bund finanziert.

Spezialfinanzierung Aus dem Ertrag der Mineralölsteuer werden Mittel zweckgebunden Strassenverkehr (SFSV) für den Strassenverkehr eingesetzt. Über so genannte werkgebundene und nicht werkgebundene Beiträge kommen diese Mittel auch den Kantonen zu.

Spillovers Wenn öffentliche Leistungen einer Gebietskörperschaft auch durch Bewohnerinnen und Bewohner anderer Gebietskörperschaften in Anspruch genommen werden, ohne dass sie für die konsumierten Leistungen vollumfänglich aufkommen, entstehen externe, räumliche Effekte, so genannte Spillovers. Liegen Spillovers vor, wird das Gebot der fiskalischen Äquivalenz verletzt. Sollen Spillovers und die mit ihnen verbundenen, volkswirtschaftlichen Verluste internalisiert werden, bedarf es eines interkantonalen Lastenausgleichs.

741

Standardisierter Steuerertrag

Teilentflechtung

Verbundaufgabe

Vertikaler Ressourcenausgleich

742

Der standardisierte Steuerertrag (SSE) ist eine Hilfsgrösse zur Beurteilung der Ausgleichswirkung des Ressourcenausgleichs. Der SSE eines Kantons entspricht seinen Steuereinnahmen, die er erzielen würde, wenn er sein Ressourcenpotenzial mit einem für alle Kantone einheitlichen, proportionalen Steuersatz besteuern würde. Dieser standardisierte Steuersatz entspricht den gesamten Steuereinnahmen der Kantone und Gemeinden (inkl. des Kantonsanteils an der direkten Bundessteuer) in Prozent des gesamten Ressourcenpotenzials aller Kantone in den Bemessungsjahren. Der Index der SSE eines Kantons ist gleich dem SSE pro Einwohner im Verhältnis zum SSE pro Einwohner der Gesamtheit der Kantone, multipliziert mit 100. Da sich der SSE definitionsgemäss proportional zum Ressourcenpotenzial verhält, entspricht der Index der SSE dem Ressourcenindex. Zur Beurteilung der Ausgleichswirkung werden den kantonalen Werten des SSE die Beträge des horizontalen und vertikalen Ressourcenausgleichs dazugeschlagen bzw.

abgezogen. Daraus resultiert der «SSE nach erfolgtem Ressourcenausgleich», woraus sich der «Index der SSE nach erfolgtem Ausgleich» berechnen lässt.

Von einer Teilentflechtung wird dann gesprochen, wenn innerhalb eines Aufgabenbereichs nur gewisse Teilbereiche entflochten werden. In den entflochtenen Teilbereichen ist dann nur noch eine Staatsebene (Bund oder Kantone) zuständig, während die nicht entflochtenen Teilbereiche nach wie vor von beiden Staatsebenen gemeinsam getragen werden (vgl. Entflechtung und Verbundaufgabe).

Von einer Verbundaufgabe im Sinne der NFA wird dann gesprochen, wenn ein Aufgabenbereich von Bund und Kantonen finanziell gemeinsam getragen wird (vgl.

Entflechtungen und Teilentflechtungen).

Der vertikale Ressourcenausgleich ist der vom Bund finanzierte Teil des Ressourcenausgleichs. Kantone, welche im Vergleich zum gesamtschweizerischen Mittel ein unterdurchschnittliches Ressourcenpotenzial aufweisen, die ressourcenschwachen Kantone also, werden vom Bund finanziell unterstützt.

Anhang 1

Aufgabenentflechtung und Haushaltsneutralität 2008 1. Bund (+) = Belastung Bund bzw. (Mehr-)ausgaben; (-) = Entlastung Bund bzw. (Mehr-)einnahmen NFAFP 2008 ohne NFA mit NFA Rubrik Leistungen des Bundes an AHV Leistungen des Bundes an IV Ergänzungsleistungen zur AHV Ergänzungsleistungen zur IV Prämienverbilligungen KVG Leistungen des Bundes an Familienzulagen in der Landwirtschaft 1_11_2 Fachhochschulen GSK Natur- und Landschaftsschutz 2_2 2_3_1 Wald: Waldpflege- und Bewirtschaftungsmassnahmen 2_3_2 Wald: Schutz vor Naturereignissen 2_3_3 Wald: Strukturverbesserungen und Erschliessungsanlagen Hochwasserschutz 2_4 2_5_1 Jagd und Fischerei, Wildhut 2_5_2 Jagd und Fischerei, Fischerei 2_6_1 Gewässerschutz (GSchG Art. 61) 2_6_3 Gewässerschutz (GSchG Art. 64) 2_7_1 Luftreinhaltemassnahmen 2_7_2 Lärmschutz 3_1_1 Nationalstrassen, Unterhalt 3_1_2 Nationalstrassen, Betrieb 3_1_3 Nationalstrassen, Ausbau 3_1_4 Nationalstrassen, Netzfertigstellung Hauptstrassen 3_2 3_3_1 Allg. Strassenbeiträge und Finanzausgleich 3_3_2 Allg. Strassenbeiträge und Finanzausgleich (a.o.

Anteil) 3_3_3 Beiträge für internat. Alpenstrassen und Kantone ohne Nationalstrassen Ortsbilderschutz (Umfahrungsstrassen) 3_4 Lawinengalerien und Tunnels 3_5 Agglomerationsverkehr*** 4_1 Verkehrstrennung 5_1 Niveauübergänge 5_2 Abgeltung Regionalverkehr 5_3_1 5_3_2 Technische Verbesserungen und Umstellung des Betriebs Abgeltung der amtlichen Vermessung**** 6_1 Unterhalt Armeematerial 6_2 Landwirtschaftliche Strukturverbesserungen 7_1 Tierzucht 7_2 Landwirtschaftliches Beratungswesen 7_3 1_1_2 1_2_2 1_7_1 1_7_2 1_8 1_9_2

Saldo

5'593'000'000 4'695'000'000 412'000'000 339'000'000 2'389'105'000

6'646'000'000 3'800'525'000 517'500'000 557'200'000 1'842'760'000

1'053'000'000 -894'475'000 105'500'000 218'200'000 -546'345'000

91'600'000 140'000'000 53'237'000

91'600'000 159'500'000 49'337'000

0 19'500'000 -3'900'000

75'100'000 41'870'000

66'839'000 33'914'700

-8'261'000 -7'955'300

16'560'000 60'696'500 2'785'000 720'000 52'000'000 1'550'000 0 8'881'300 605'929'500 133'929'300 552'743'800 917'000'000 193'584'900 421'278'700

14'904'000 54'019'885 2'670'000 900'000 52'000'000 1'550'000 0 6'591'749 609'477'874 271'721'191 631'962'557 917'000'000 162'729'997 353'073'420

-1'656'000 -6'676'615 -115'000 180'000 0 0 0 -2'289'551 3'548'374 137'791'891 79'218'757 0 -30'854'903 -68'205'280

58'609'000

0

-58'609'000

26'890'100 0 0 0 13'195'000 0 1'356'607'112

7'205'580 0 0 0 13'195'000 0 1'075'838'386

-19'684'520 0 0 0 0 0 -280'768'726

140'635'588 34'235'000 10'000'000 93'000'000 21'980'000 19'079'300

140'635'588 18'829'250 13'000'000 83'000'000 38'100'000 11'110'000

0 -15'405'750 3'000'000 -10'000'000 16'120'000 -7'969'300

743

(+) = Belastung Bund bzw. (Mehr-)ausgaben; (-) = Entlastung Bund bzw. (Mehr-)einnahmen NFAFP 2008 ohne NFA mit NFA Rubrik Verbesserung der Wohnverhältnisse in 7_4 Berggebieten* 5'000'000 5'000'000 103'000'000 98'000'000 7_4_K Zusatzverbilligung Mietzinse** Ökologische Direktzahlungen 536'000'000 532'000'000 7_5 Soziale Begleitmassnahmen (Betriebshilfe) 11'000'000 10'000'000 7_6 Weinlesekontrolle 1'084'000 856'000 7_7 25'587'700 20'565'775 8_1_1 Heimatschutz 850'000 680'000 8_1_2 Kulturgüterschutz 2'024'600 2'024'600 8_1_3 Historische Verkehrswege der Schweiz Beiträge an die kant. Ausbild'beihilfen 75'660'000 25'000'000 8_2 8_3_2 Berufsbildung: Pauschalbeiträge und Übergangsrecht 466'061'500 485'561'500 82'934'400 60'542'100 8_4_2 Hochschulförderung, Sachinvestitionsbeiträge Baubeiträge an Strafvollzugs- und 9_1 Erziehungsanstalten 17'255'000 17'255'000 Betriebsbeiträge an Erziehungseinrichtungen 72'324'500 72'324'500 9_2 Beiträge an Modellversuche 2'537'500 2'537'500 9_3 Beitrag an das Schweiz. Ausbildungszentrum für 9_4 das Strafvollzugspersonal 0 1'300'000 Aufgaben Total 19'973'121'300 19'578'337'153 10_1

11_1 12_1 12_2 11_2

Kantonsanteil an der direkten Bundessteuer

Saldo 0 -5'000'000 -4'000'000 -1'000'000 -228'000 -5'021'925 -170'000 0 -50'660'000 19'500'000 -22'392'300 0 0 0 1'300'000 -394'784'147

4'814'000'000

2'728'000'000

-2'086'000'000

Total Aufgaben und Kantonsanteile

24'787'121'300

22'306'337'153

-2'480'784'147

Ressourcenausgleich Total Geogr.-topogr. Lastenausgleich Soziodemogr. Lastenausgleich Horizontaler Ressourcenausgleich Saldo neue Ausgleichsinstrumente

0 0 0 0 0

3'057'566'461 341'107'820 341'107'820 -1'258'997'955 2'480'784'147

3'057'566'461 341'107'820 341'107'820 -1'258'997'955 2'480'784'147

24'787'121'300

24'787'121'300

0

Total NFA (ohne Härteausgleich)

Härteausgleich 0 430'454'285 430'454'285 Beitrag der Kantone an Härteausgleich 0 -143'484'762 -143'484'762 Total NFA (mit Härteausgleich) 24'787'121'300 25'074'090'823 286'969'523 * Abbau von altrechtlichen Verpflichtungen, Kompensation via Zusatzverbilligung Mietzinse ** Kompensation für Abbau von altrechtlichen Verpflichtungen im Bereich Verbesserung der Wohnverhältnisse in Berggebieten *** Beiträge für die Dauer des Infrastrukturfonds sistiert 13_1

**** Es handelt sich bei den Beträgen gemäss NFA um theoretische Beträge zur korrekten Erfassung des Wegfalls der Finanzkraftzuschläge. Der effektive Betrag mit NFA liegt im Jahr 2008 bei 26 Millionen, weil durch den Verzicht auf den Neustart von Projekten im Jahr 2007 Mittel auf 2008 verschoben werden konnten.

744

2. Sozialversicherungen (+) = Belastung Sozialvers. bzw. (Mehr-)ausgaben; (-) = Entlastung Sozialvers. bzw. (Mehr-)einnahmen FP 2008 NFAohne NFA mit NFA Rubrik 1_1_1 1_1_2 1_2_1 1_2_2 1_3 1_4 1_5 1_6_1 1_6_2 1_9_1 1_9_2 1_10 1_12

Kantonsbeitrag an AHV Leistungen des Bundes an AHV Kantonsbeitrag an IV Leistungen des Bundes an IV Förderung der Betagten- und Behindertenhilfe Bau- und Betriebsbeiträge an Wohnheime, Werkstätten, Tagesstätten Beiträge an Ausbildungsstätten für Fachpersonal der Sozialberufe Sonderschulung: Bau- und Betriebsbeiträge Sonderschulung: Individuelle Leistungen Beitrag der Kantone an Familienzulagen in der Landwirtschaft Leistungen des Bundes an Familienzulagen in der Landwirtschaft Leistungen der Kantone an die Arbeitslosenversicherung Zinsbelastung nachschüssige Zahlungen IV Aufgaben Total

Saldo

-1'245'000'000 -5'593'000'000 -1'565'000'000 -4'695'000'000 285'000'000

0 -6'646'000'000 0 -3'800'525'000 93'000'000

1'245'000'000 -1'053'000'000 1'565'000'000 894'475'000 -192'000'000

1'551'000'000

0

-1'551'000'000

65'000'000 460'000'000 408'000'000

0 0 0

-65'000'000 -460'000'000 -408'000'000

-43'700'000

-43'700'000

0

-91'600'000

-91'600'000

0

-118'000'000 0

-118'000'000 24'525'000

0 24'525'000

-10'582'300'000

-10'582'300'000

0

745

3. Kantone (+) = Belastung Kanton bzw. (Mehr-)ausgaben; (-) = Entlastung Kanton bzw. (Mehr-)einnahmen FP 2008 NFAohne NFA mit NFA Rubrik Kantonsbeitrag an AHV Kantonsbeitrag an IV Förderung der Betagten- und Behindertenhilfe Bau- und Betriebsbeiträge an Wohnheime, Werkstätten, Tagesstätten Beiträge an Ausbildungsstätten für 1_5 Fachpersonal der Sozialberufe 1_6_1 Sonderschulung: Bau- und Betriebsbeiträge 1_6_2 Sonderschulung: Individuelle Leistungen 1_7_1 Ergänzungsleistungen zur AHV 1_7_2 Ergänzungsleistungen zur IV Prämienverbilligungen KVG 1_8 1_9_1 Beitrag der Kantone an Familienzulagen in der Landwirtschaft Leistungen der Kantone an die 1_10 Arbeitslosenversicherung 1_11_2 Fachhochschulen GSK Zinsbelastung nachschüssige Zahlungen IV 1_12 Natur- und Landschaftsschutz 2_2 2_3_1 Wald: Waldpflege- und Bewirtschaftungsmassnahmen 2_3_2 Wald: Schutz vor Naturereignissen 2_3_3 Wald: Strukturverbesserungen und Erschliessungsanlagen Hochwasserschutz 2_4 2_5_1 Jagd und Fischerei, Wildhut 2_5_2 Jagd und Fischerei, Fischerei 2_6_1 Gewässerschutz (GSchG Art. 61) 2_6_3 Gewässerschutz (GSchG Art. 64) 2_7_2 Lärmschutz 3_1_1 Nationalstrassen, Unterhalt 3_1_2 Nationalstrassen, Betrieb 3_1_3 Nationalstrassen, Ausbau 3_1_4 Nationalstrassen, Netzfertigstellung Hauptstrassen 3_2 3_3_1 Allg. Strassenbeiträge und Finanzausgleich 3_3_2 Allg. Strassenbeiträge und Finanzausgleich (a.o.

Anteil) 3_3_3 Beiträge für internat. Alpenstrassen und Kantone ohne Nationalstrassen*** Verkehrstrennung 5_1 5_3_1 Abgeltung Regionalverkehr 5_3_2 Technische Verbesserungen und Umstellung des Betriebs Abgeltung der amtlichen Vermessung**** 6_1 Unterhalt Armeematerial 6_2 1_1_1 1_2_1 1_3 1_4

746

Saldo

1'245'000'000 1'565'000'000 -285'000'000

0 0 -93'000'000

-1'245'000'000 -1'565'000'000 192'000'000

-1'551'000'000

0

1'551'000'000

-65'000'000 -460'000'000 -408'000'000 -412'000'000 -339'000'000 -2'389'105'000

0 0 0 -517'500'000 -557'200'000 -1'842'760'000

65'000'000 460'000'000 408'000'000 -105'500'000 -218'200'000 546'345'000

43'700'000

43'700'000

0

118'000'000 -140'000'000 0 -53'237'000

118'000'000 -159'500'000 -24'525'000 -49'337'000

0 -19'500'000 -24'525'000 3'900'000

-75'100'000 -41'870'000

-66'839'000 -33'914'700

8'261'000 7'955'300

-16'560'000 -60'696'500 -2'785'000 -720'000 -52'000'000 -1'550'000 -8'881'300 -605'929'500 -133'929'300 -552'743'800 -917'000'000 -193'584'900 -421'278'700

-14'904'000 -54'019'885 -2'670'000 -900'000 -52'000'000 -1'550'000 -6'591'749 -609'477'874 -271'721'191 -631'962'557 -917'000'000 -162'729'997 -353'073'420

1'656'000 6'676'615 115'000 -180'000 0 0 2'289'551 -3'548'374 -137'791'891 -79'218'757 0 30'854'903 68'205'280

-58'609'000

0

58'609'000

-26'890'100 -13'195'000 -1'356'607'112

-7'205'580 -13'195'000 -1'075'838'386

19'684'520 0 280'768'726

-140'635'588 -34'235'000 -10'000'000

-140'635'588 -18'829'250 -13'000'000

0 15'405'750 -3'000'000

(+) = Belastung Kanton bzw. (Mehr-)ausgaben; (-) = Entlastung Kanton bzw. (Mehr-)einnahmen NFAFP 2008 Rubrik ohne NFA mit NFA Landwirtschaftliche Strukturverbesserungen -93'000'000 -83'000'000 7_1 Tierzucht -21'980'000 -38'100'000 7_2 Landwirtschaftliches Beratungswesen -19'079'300 -11'110'000 7_3 Verbesserung der Wohnverhältnisse in 7_4 Berggebieten* -5'000'000 -5'000'000 -103'000'000 -98'000'000 7_4_K Zusatzverbilligung Mietzinse** Ökologische Direktzahlungen -536'000'000 -532'000'000 7_5 Soziale Begleitmassnahmen (Betriebshilfe) -11'000'000 -10'000'000 7_6 Weinlesekontrolle -1'084'000 -856'000 7_7 -25'587'700 -20'565'775 8_1_1 Heimatschutz -850'000 -680'000 8_1_2 Kulturgüterschutz -2'024'600 -2'024'600 8_1_3 Historische Verkehrswege der Schweiz Beiträge an die kant. Ausbild'beihilfen -75'660'000 -25'000'000 8_2 8_3_2 Berufsbildung: Pauschalbeiträge und Übergangsrecht -466'061'500 -485'561'500 -82'934'400 -60'542'100 8_4_2 Hochschulförderung, Sachinvestitionsbeiträge Baubeiträge an Strafvollzugs- und 9_1 Erziehungsanstalten -17'255'000 -17'255'000 Betriebsbeiträge an Erziehungseinrichtungen -72'324'500 -72'324'500 9_2 Beiträge an Modellversuche -2'537'500 -2'537'500 9_3 Beitrag an das Schweiz.

Ausbildungszentrum für 9_4 das Strafvollzugspersonal 0 -1'300'000 Aufgaben Total -9'390'821'300 -8'996'037'153 10_1

Kantonsanteil an der direkten Bundessteuer

11_1 12_1 12_2 11_2

13_1

Härteausgleich Beitrag der Kantone an Härteausgleich Total NFA (mit Härteausgleich)

Saldo 10'000'000 -16'120'000 7'969'300 0 5'000'000 4'000'000 1'000'000 228'000 5'021'925 170'000 0 50'660'000 -19'500'000 22'392'300 0 0 0 -1'300'000 394'784'147

-4'814'000'000

-2'728'000'000

Total Aufgaben und Kantonsanteile

-14'204'821'300

-11'724'037'153

2'480'784'147

Ressourcenausgleich Total Geogr.-topogr. Lastenausgleich Soziodemogr. Lastenausgleich Horizontaler Ressourcenausgleich Saldo neue Ausgleichsinstrumente

0 0 0 0 0

-3'057'566'461 -341'107'820 -341'107'820 1'258'997'955 -2'480'784'147

-3'057'566'461 -341'107'820 -341'107'820 1'258'997'955 -2'480'784'147

-14'204'821'300

-14'204'821'300

0

Total NFA (ohne Härteausgleich)

2'086'000'000

0 -430'454'285 -430'454'285 0 143'484'762 143'484'762 -14'204'821'300 -14'491'790'823 -286'969'523 * Abbau von altrechtlichen Verpflichtungen, Kompensation via Zusatzverbilligung Mietzinse.

** Kompensation für Abbau von altrechtlichen Verpflichtungen im Bereich Verbesserung der Wohnverhältnisse in Berggebieten.

*** Beiträge für die Dauer des Infrastrukturfonds sistiert.

**** Es handelt sich bei den Beträgen gemäss NFA um theoretische Beträge zur korrekten Erfassung des Wegfalls der Finanzkraftzuschläge. Der effektive Betrag mit NFA liegt im Jahr 2008 bei 26 Millionen, weil durch den Verzicht auf den Neustart von Projekten im Jahr 2007 Mittel auf 2008 verschoben werden konnten.

747

ZH BE LU UR SZ OW NW GL ZG FR SO BS BL SH AR AI SG GR AG TG TI VD VS NE GE JU

748

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26

Massgebende Einkommen 27'386'801 13'084'369 4'867'058 393'250 2'999'369 431'908 850'997 490'335 2'930'013 3'203'088 3'638'562 3'851'737 5'273'608 1'070'082 821'310 224'213 6'448'976 2'722'306 9'131'948 3'144'984 4'849'798 12'259'043 3'650'223 2'471'156 9'306'858 780'568 126'282'559

in 1'000 Franken Massgebende quellenbesteuere Massgebende Massgebende Gewinne Einkommen Vermögen 1'054'858 3'983'871 7'978'802 376'475 1'191'892 2'450'862 161'791 401'085 884'586 15'983 20'182 90'866 57'828 214'890 685'929 21'351 36'138 60'132 17'879 119'698 192'641 19'142 57'283 152'737 66'731 278'551 2'349'869 124'810 170'317 647'362 80'796 161'080 616'495 580'926 211'481 1'864'277 271'570 366'836 841'476 90'521 98'431 327'200 21'811 96'369 139'464 4'970 29'433 45'987 238'662 670'220 1'401'649 255'204 399'454 611'889 817'099 844'410 1'545'277 129'359 253'360 612'811 640'099 395'577 2'703'726 540'327 909'479 1'962'240 220'917 269'080 586'179 155'696 173'275 796'801 1'605'535 772'214 4'370'503 56'339 54'805 205'395 7'626'680 12'179'410 34'125'157

Ressourcenpotential der Kantone 2006

Total 40'404'332 17'103'599 6'314'520 520'281 3'958'016 549'528 1'181'215 719'497 5'625'164 4'145'576 4'496'934 6'508'421 6'753'489 1'586'234 1'078'954 304'602 8'759'506 3'988'853 12'338'733 4'140'514 8'589'200 15'671'089 4'726'401 3'596'928 16'055'111 1'097'107 180'213'805

Massgebende Einkommen 22'073 13'730 13'969 11'397 23'090 13'300 22'662 12'856 29'213 13'270 14'947 20'192 20'340 14'597 15'514 15'255 14'267 14'373 16'689 13'784 15'604 19'314 13'241 14'810 22'379 11'547 17'349

in Franken pro Einwohner Massgebende quellenbesteuere Massgebende Massgebende Gewinne Einkommen Vermögen 850 3'211 6'431 395 1'251 2'572 464 1'151 2'539 463 585 2'633 445 1'654 5'280 657 1'113 1'852 476 3'188 5'130 502 1'502 4'005 665 2'777 23'429 517 706 2'682 332 662 2'532 3'045 1'109 9'773 1'047 1'415 3'246 1'235 1'343 4'463 412 1'820 2'634 338 2'003 3'129 528 1'483 3'101 1'347 2'109 3'231 1'493 1'543 2'824 567 1'110 2'686 2'060 1'273 8'699 851 1'433 3'091 801 976 2'126 933 1'038 4'775 3'861 1'857 10'509 833 811 3'038 1'048 1'673 4'688 Total 32'565 17'948 18'124 15'079 30'469 16'922 31'456 18'864 56'084 17'175 18'473 34'119 26'048 21'637 20'380 20'725 19'379 21'060 22'549 18'148 27'636 24'689 17'144 21'556 38'606 16'230 24'758

Ressourcenindex 131.5 72.5 73.2 60.9 123.1 68.4 127.1 76.2 226.5 69.4 74.6 137.8 105.2 87.4 82.3 83.7 78.3 85.1 91.1 73.3 111.6 99.7 69.2 87.1 155.9 65.6 100

Anhang 2

749

0 20'330 7'085 10'340 6'002 5'776 1'335 4'989 84 14'161 0 0 0 0 17'445 7'951 2'368 131'965 0 4'163 13'313 0 67'934 21'999 0 3'869 341'108

Total

Ausgleichsbeträge (Entlastung in 1'000 Franken)

Höhe Höhe Siedlungs- produktive Siedlungs- BevölkeSiedlungs- produktive Siedlungs- BevölkeFläche struktur rungsdichte Fläche struktur rungsdichte höhe höhe 2.2 60.0 48.1 0 0 0 0 1 ZH 24.5 128.6 102.1 153.9 2'081 1'313 14'215 2'721 2 BE 113.0 46.5 80.8 170.1 0 0 7'085 0 3 LU 74.5 233.3 182.9 188.8 639 5'148 1'045 3'509 4 UR 554.4 213.8 120.8 154.2 1'851 1'965 1'706 481 5 SZ 116.2 199.9 151.5 225.9 383 2'672 1'504 1'217 6 OW 267.0 32.9 118.3 170.2 0 497 719 119 7 NW 113.9 78.5 154.6 91.1 0 3'079 0 1'910 8 GL 325.6 45.5 81.2 105.1 0 0 84 0 9 ZG 36.8 157.8 88.9 231.2 1'303 0 11'827 1'030 10 FR 119.0 3.3 64.8 57.5 0 0 0 0 11 SO 59.0 0.0 32.3 5.0 0 0 0 0 12 BS 3.7 0.8 59.5 32.0 0 0 0 0 13 BL 36.0 0.2 60.6 54.7 0 0 0 0 14 SH 74.2 752.1 106.4 194.1 15'508 199 1'738 0 15 AR 84.4 803.4 118.1 356.9 4'882 372 2'328 368 16 AI 211.6 64.3 92.8 124.5 0 0 2'368 0 17 SG 78.5 661.6 210.7 202.8 41'072 59'654 6'583 24'655 18 GR 699.8 0.0 54.7 55.7 0 0 0 0 19 AG 45.8 0.7 58.9 165.9 0 0 4'163 0 20 TG 68.5 40.2 136.8 73.6 0 9'189 0 4'124 21 TI 159.1 92.6 84.6 96.8 0 0 0 0 22 VD 81.3 449.1 188.0 105.3 25'242 27'599 253 14'840 23 VS 336.8 501.5 121.8 82.8 19'984 2'014 0 0 24 NE 79.0 0.0 50.0 25.0 0 0 0 0 25 GE 10.7 196.0 75.2 162.9 758 0 1'233 1'877 26 JU 223.6 100.0 100.0 100.0 113'703 113'703 56'851 56'851 100.0 * Durchschnittliche mittlere Wohnbevölkerung der Bemessungsjahre des Ressourcenpotenzials (2000-2002)

Lastenindizes

0 21 20 300 46 178 36 131 1 59 0 0 0 0 330 541 5 697 0 18 43 0 246 132 0 57 47

Total pro Einwohner*

Indikatorenwerte und Ausgleichsbeträge geografisch-topografischer Lastenausgleich 2006

Anhang 3

Sonderlasten der Kernstädte Teilindikatoren**

750

TeilTeilindikator TeilAusgleichsAusgleichsbeträge in AusgleichsTeilTeilTeilbeträge in Ausgleichsindikator Beschäfti- indikator 1'000 beträge pro indikator indikator indikator Masszahl 1'000 beträge pro GemeindegungsSiedlungs- Masszahl Armut Alter Integration Lasten Franken Einwohner* grösse quote dichte Lasten Franken Einwohner* 0.403 4.2% 7.5% 41'409 33 107'295 59.7% 33 59'177 48 1 ZH 1.940 6.682 -0.100 5.2% 4.3% 0 0 25'168 49.6% 17 427 0 2 BE 1.247 1.904 -0.056 3.9% 5.8% 0 0 16'676 46.4% 19 0 0 3 LU 1.223 1.565 -1.263 4.9% 2.8% 0 0 4'141 39.6% 5 0 0 4 UR 0.182 0.215 -0.806 3.4% 5.6% 0 0 8'457 38.4% 8 0 0 5 SZ 0.606 0.531 -1.019 4.1% 5.1% 0 0 5'723 41.4% 1 0 0 6 OW 0.625 0.157 -1.268 3.5% 4.0% 0 0 4'470 45.5% 6 0 0 7 NW 0.032 0.390 -0.358 5.0% 5.8% 28 1 2'802 45.4% 2 0 0 8 GL 1.411 0.130 -0.431 3.1% 7.2% 0 0 14'001 64.0% 14 0 0 9 ZG 1.088 1.461 -0.017 3.6% 6.7% 0 0 7'107 38.9% 13 0 0 10 FR 1.348 0.746 -0.205 4.4% 5.0% 0 0 5'790 44.2% 13 0 0 11 SO 1.091 0.726 1.386 6.4% 9.3% 25'184 132 147'802 82.9% 126 20'835 109 12 BS 3.602 13.231 -0.180 3.9% 4.8% 0 0 9'326 43.6% 20 0 0 13 BL 0.899 1.205 0.110 5.3% 6.1% 1'911 26 17'569 47.4% 12 0 0 14 SH 1.821 1.289 -0.600 5.1% 3.7% 0 0 6'517 39.5% 6 0 0 15 AR 0.816 0.360 -1.413 4.0% 3.6% 0 0 3'391 34.7% 3 0 0 16 AI 0.000 0.000 -0.044 4.2% 6.1% 0 0 17'070 48.6% 15 0 0 17 SG 1.371 1.435 -0.648 4.5% 4.9% 0 0 7'845 49.0% 5 0 0 18 GR 0.904 0.552 -0.525 3.4% 5.8% 0 0 5'635 44.3% 11 0 0 19 AG 0.821 0.660 -0.419 4.1% 5.0% 0 0 7'286 40.8% 9 0 0 20 TG 0.889 0.582 1.688 5.1% 5.6% 20'463 66 6'267 50.0% 18 0 0 21 TI 2.452 1.102 1.392 4.4% 9.2% 59'026 93 27'369 45.0% 26 3'085 5 22 VD 2.907 2.350 -0.366 3.9% 6.3% 0 0 7'761 41.1% 6 0 0 23 VS 1.167 0.460 1.079 5.2% 6.7% 10'292 62 16'214 48.6% 13 0 0 24 NE 2.405 1.279 2.724 4.0% 11.6% 68'737 165 83'450 55.7% 111 30'179 73 25 GE 4.046 9.110 0 0 0.938 4.7% 3.7% 355 5 3'521 44.3% 3 26 JU 1.483 0.193 0.000 4.4% 5.9% 227'405 31 37'512 49.8% 26 113'703 16 CH 1.399 1.858 * Durchschnittliche mittlere Wohnbevölkerung der Bemessungsjahre des Ressourcenpotenzials (2000-2002) ** Bevölkerungsgewichtete Durchschnittswerte der Gemeinden des Kantons

Sonderlasten der Bevölkerungsstruktur Teilindikatoren

Indikatorenwerte und Ausgleichszahlungen soziodemografischer Lastenausgleich 2006

Ausgleichsbeträge in Ausgleichs1'000 beträge pro Franken Einwohner* 100'586 81 427 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 28 1 0 0 0 0 0 0 46'019 241 0 0 1'911 26 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 20'463 66 62'110 98 0 0 10'292 62 98'915 238 355 5 341'108 47

SLA Total

Anhang 4

136.1 81.1 81.1 78.4 95.9 75.7 121.2 85.4 201.1 71.7 83.5 134.0 114.5 94.8 95.4 77.6 88.2 91.1 97.3 83.3 88.8 91.3 64.9 81.6 128.1 59.5

28.6

136.1 80.8 79.3 79.0 89.3 74.0 116.7 87.0 207.9 72.5 81.7 136.5 115.7 93.1 96.1 73.6 88.3 88.5 97.3 84.5 88.2 92.2 64.1 80.9 130.8 58.4

30.0

ZH BE LU UR SZ OW NW GL ZG FR SO BS BL SH AR AI SG GR AG TG TI VD VS NE GE JU

Standardabw.

28.0

135.3 80.9 81.5 77.5 99.9 76.4 123.0 86.1 198.7 70.4 84.8 131.5 114.9 95.4 94.3 81.0 87.9 93.3 97.5 81.8 89.6 91.6 65.8 82.4 127.6 61.7

2000 1994-96

28.7

133.2 79.3 81.5 76.4 108.4 74.9 126.0 87.0 203.8 70.4 86.0 132.8 116.2 94.3 92.3 85.2 86.9 97.0 97.4 80.4 90.7 93.2 66.7 82.7 127.6 63.9 30.3

132.3 78.2 81.1 73.0 115.1 72.4 126.7 90.2 210.5 70.8 84.5 135.7 116.4 92.1 90.6 84.7 85.8 98.5 95.9 79.7 92.3 94.0 66.4 81.7 129.7 64.4 30.1

130.1 76.6 79.5 71.9 111.4 72.0 122.9 88.5 203.6 69.8 82.3 143.1 115.9 93.7 88.4 82.2 84.3 100.6 98.2 78.6 96.8 93.2 66.7 81.9 139.4 65.1

2001 2002 o.Q. 2002 m.Q.

1995-97 1996-98 1996-98

32.6

129.7 74.1 78.6 67.9 123.6 68.4 124.7 95.1 212.1 70.7 80.1 147.4 115.4 90.3 85.6 82.5 80.8 96.3 95.2 76.9 99.8 95.3 67.0 82.0 145.5 66.3 34.3

131.4 72.4 76.6 64.8 127.6 67.0 125.2 95.1 217.4 69.5 76.8 148.0 113.7 88.7 84.2 82.3 78.1 91.9 91.9 77.3 106.2 95.1 66.5 83.0 151.3 67.7

2003 2004 1997-99 1998-2000

35.7

131.9 72.2 73.7 62.4 128.2 66.5 127.5 88.0 222.5 68.9 74.3 144.3 108.3 86.9 82.7 82.5 77.5 86.3 90.0 74.0 107.7 98.5 68.0 85.4 157.7 66.5

2005 1999-2001

35.8

131.5 72.5 73.2 60.9 123.1 68.4 127.1 76.2 226.5 69.4 74.6 137.8 105.2 87.4 82.3 83.7 78.3 85.1 91.1 73.3 111.6 99.7 69.2 87.1 155.9 65.6

2006 2000-2002

751

o.Q. = ohne massgeb. quellenbest. Einkommen; m.Q. = mit massgeb. quellenbest. Einkommen; * = durchschnittliche jährliche Veränderung

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26

1999 1993-95

1998 1992-94

Ausgleichsjahr Bemessungsjahre

(bis 2002 Ressourcenpotenzial ohne massgebende quellenbesteuerte Einkommen)

Ressourcenindex 1998­2006

+/-0.9 +/-1.0 +/-1.1 +/-2.1 +/-6.0 +/-1.7 +/-1.9 +/-4.0 +/-5.5 +/-0.7 +/-1.8 +/-3.0 +/-1.7 +/-1.6 +/-1.4 +/-1.7 +/-1.3 +/-3.2 +/-1.4 +/-1.4 +/-2.4 +/-1.3 +/-0.8 +/-1.0 +/-3.2 +/-1.3

Delta*

Anhang 5

2000 1994-96

2001 1995-97

2002 o.Q.

1996-98

2002 m.Q.

1996-98

2003 1997-99

2004 1998-2000

2005 1999-2001

2006 2000-2002

752

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26

Delta*

703'760 726'056 726'221 686'126 650'361 595'463 552'022 537'613 532'641 539'530 +/-21'004 ZH -714'291 -728'099 -755'773 -841'320 -867'330 -920'322 -983'394 -981'996 -936'341 -932'011 +/-33'437 BE -290'788 -265'969 -263'839 -262'705 -259'949 -275'587 -265'056 -271'722 -311'461 -326'472 +/-12'848 LU -29'408 -31'700 -34'290 -36'521 -42'857 -43'717 -50'166 -53'603 -56'714 -60'530 +/-3'783 UR -43'374 -12'212 -39 18'218 31'952 23'681 45'925 49'475 49'298 41'425 +/-13'646 SZ -37'261 -35'210 -34'320 -37'411 -41'693 -40'899 -46'045 -45'242 -43'844 -40'002 +/-2'688 OW 9'852 12'901 14'344 16'291 16'324 13'753 13'895 13'059 13'897 14'049 +/-1'055 NW -16'581 -20'398 -19'458 -17'567 -11'066 -12'770 -2'754 -2'125 -8'954 -29'345 +/-6'377 GL 170'226 164'493 164'188 173'453 180'128 165'908 168'433 162'491 165'349 175'153 +/-5'388 ZG -299'190 -321'868 -348'691 -349'860 -335'044 -338'958 -303'334 -294'418 -287'120 -281'875 +/-15'321 FR -171'781 -154'573 -140'752 -124'186 -135'853 -155'142 -164'897 -187'122 -209'227 -208'667 +/-14'238 SO 109'528 105'235 99'678 104'146 110'672 131'148 135'450 126'352 113'723 99'540 +/-7'632 BS 63'893 60'973 63'874 69'807 68'951 65'726 59'814 49'017 28'960 18'612 +/-7'466 BL -13'215 -9'455 -8'112 -10'676 -15'477 -9'891 -15'756 -16'735 -19'985 -19'622 +/-2'866 SH -4'300 -5'749 -7'969 -11'684 -14'413 -17'979 -21'389 -21'279 -23'181 -24'913 +/-2'158 AR -17'254 -14'250 -11'542 -8'093 -8'090 -9'387 -8'108 -7'156 -6'563 -6'032 +/-1'565 AI -169'475 -181'116 -191'394 -210'342 -223'046 -239'215 -289'156 -315'225 -309'726 -298'333 +/-18'309 SG -69'783 -51'498 -35'320 -10'979 -3'533 1'903 -8'730 -24'649 -55'728 -66'968 +/-16'890 GR -27'173 -28'610 -26'117 -26'367 -45'596 -11'231 -38'225 -71'213 -94'159 -82'237 +/-14'782 AG -127'599 -147'430 -168'365 -186'242 -188'369 -191'696 -196'114 -169'045 -200'011 -212'466 +/-16'960 TG -118'533 -115'779 -106'174 -89'176 -63'382 -15'631 -135 26'591 32'206 49'770 +/-15'069 TI -136'187 -167'096 -161'672 -118'381 -90'725 -98'076 -42'875 -35'367 -4'309 -343 +/-25'627 VD -497'201 -495'360 -486'441 -472'081 -467'778 -449'365 -418'923 -393'952 -344'259 -325'436 +/-19'169 VS -124'164 -123'268 -117'429 -114'457 -118'730 -109'682 -96'286 -75'889 -54'718 -46'442 +/-9'653 NE 201'739 189'339 190'693 190'957 200'611 261'416 283'460 294'400 322'923 320'920 +/-10'898 GE -150'010
-147'928 -139'870 -129'519 -124'633 -118'020 -106'224 -90'830 -91'266 -95'872 +/-7'201 JU -1'798'569 -1'798'569 -1'798'569 -1'798'569 -1'798'569 -1'798'569 -1'798'569 -1'798'569 -1'798'569 -1'798'569 VRA Total HRA +/-1'258'998 +/-1'258'998 +/-1'258'998 +/-1'258'998 +/-1'258'998 +/-1'258'998 +/-1'258'998 +/-1'258'998 +/-1'258'998 +/-1'258'998 o.Q. = ohne massgeb. quellenbest. Einkommen; m.Q. = mit massgeb. quellenbest. Einkommen; * = durchschnittliche jährliche Veränderung; VRA = vertikaler Ressourcenausgleich; HRA = horizontaler Ressourcenausgleich

in Tausend Franken; (+) = Belastung, (-) = Entlastung Ausgleichsjahr 1998 1999 Bemessungsjahre 1992-94 1993-95

(bis 2002 Ressourcenpotenzial ohne massgebende quellenbesteuerte Einkommen)

Ressourcenausgleich 1998­2006 unter der Annahme einer konstanten Ausgleichssumme

Anhang 6

2001 2002 o.Q. 2002 m.Q.

1995-97 1996-98 1996-99

2003 1997-1999

2004 1998-2000

2005 1999-2001

2006 2000-2002

753

567 585 585 553 524 480 445 433 429 435 1 ZH -750 -764 -793 -883 -910 -966 -1032 -1030 -983 -978 2 BE -835 -763 -757 -754 -746 -791 -761 -780 -894 -937 3 LU -852 -919 -994 -1058 -1242 -1267 -1454 -1554 -1644 -1754 4 UR -334 -94 0 140 246 182 354 381 380 319 5 SZ -1147 -1084 -1057 -1152 -1284 -1259 -1418 -1393 -1350 -1232 6 OW 262 344 382 434 435 366 370 348 370 374 7 NW -435 -535 -510 -461 -290 -335 -72 -56 -235 -769 8 GL 1697 1640 1637 1729 1796 1654 1679 1620 1649 1746 9 ZG -1240 -1333 -1445 -1449 -1388 -1404 -1257 -1220 -1189 -1168 10 FR -706 -635 -578 -510 -558 -637 -677 -769 -859 -857 11 SO 574 552 523 546 580 688 710 662 596 522 12 BS 246 235 246 269 266 254 231 189 112 72 13 BL -180 -129 -111 -146 -211 -135 -215 -228 -273 -268 14 SH -81 -109 -151 -221 -272 -340 -404 -402 -438 -471 15 AR -1174 -970 -785 -551 -550 -639 -552 -487 -447 -410 16 AI -375 -401 -423 -465 -493 -529 -640 -697 -685 -660 17 SG -368 -272 -186 -58 -19 10 -46 -130 -294 -354 18 GR -50 -52 -48 -48 -83 -21 -70 -130 -172 -150 19 AG -559 -646 -738 -816 -826 -840 -860 -741 -877 -931 20 TG -381 -373 -342 -287 -204 -50 0 86 104 160 21 TI -215 -263 -255 -187 -143 -155 -68 -56 -7 -1 22 VD -1804 -1797 -1764 -1712 -1697 -1630 -1520 -1429 -1249 -1180 23 VS -744 -739 -704 -686 -712 -657 -577 -455 -328 -278 24 NE 485 455 459 459 482 629 682 708 777 772 25 GE -2219 -2188 -2069 -1916 -1844 -1746 -1571 -1344 -1350 -1418 26 JU o.Q. = ohne massgeb. quellenbest. Einkommen; m.Q. = mit massgeb. quellenbest. Einkommen; * = durchschnittliche jährliche Veränderung

in Franken; (+) = Belastung, (-) = Entlastung Ausgleichsjahr 1998 1999 2000 Bemessungsjahre 1992-94 1993-95 1994-96

(bis 2002 Ressourcenpotenzial ohne massgebende quellenbesteuerte Einkommen)

+/-17 +/-35 +/-37 +/-110 +/-105 +/-83 +/-28 +/-167 +/-54 +/-63 +/-58 +/-40 +/-29 +/-39 +/-41 +/-106 +/-41 +/-89 +/-27 +/-74 +/-48 +/-40 +/-70 +/-58 +/-26 +/-107

Delta*

Ressourcenausgleich pro Einwohner 1998­2006 unter der Annahme einer konstanten Ausgleichssumme

Anhang 7

2000 1994-96

2001 1995-97

2002 o.Q.

1996-98

2002 m.Q.

1996-98

2003 1997-1999

2004 1998-2000

2005 1999-2001

2006 2000-2002

754

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26

Delta*

637'254 688'909 703'657 673'139 641'709 586'767 574'531 596'025 645'524 688'451 +/-31'813 ZH -672'811 -715'759 -754'018 -840'702 -863'784 -915'656 -1'009'823 -1'053'555 -1'090'354 -1'140'955 +/-52'034 BE -258'983 -252'059 -257'592 -260'725 -258'841 -274'421 -276'710 -296'639 -364'604 -401'765 +/-18'102 LU -27'668 -31'200 -34'321 -36'625 -42'298 -43'182 -50'371 -55'477 -62'276 -68'981 +/-5'054 UR -38'340 -12'644 -64 17'539 31'145 23'052 47'530 54'832 59'760 52'859 +/-14'137 SZ -32'176 -32'227 -32'328 -35'518 -39'487 -38'888 -45'052 -46'529 -48'856 -47'605 +/-2'316 OW 8'618 11'956 13'696 15'852 16'037 13'493 14'431 14'446 16'826 17'926 +/-1'481 NW -16'321 -20'978 -20'614 -18'955 -12'268 -14'120 -3'708 -3'083 -12'391 -36'996 +/-7'289 GL 143'010 146'805 151'704 164'264 173'451 159'548 172'635 178'669 199'786 223'498 +/-11'799 ZG -247'149 -280'625 -312'256 -319'016 -310'186 -314'122 -296'442 -303'612 -322'983 -337'652 +/-17'448 FR -155'043 -148'410 -140'210 -127'419 -139'005 -157'981 -175'238 -205'977 -246'989 -259'608 +/-17'605 SO 109'944 110'186 105'696 110'584 116'733 138'149 148'412 144'903 140'080 127'015 +/-5'928 BS 55'928 57'169 62'431 69'067 68'686 65'387 62'910 54'857 35'304 23'749 +/-6'895 BL -13'344 -10'445 -9'403 -12'427 -17'393 -11'666 -18'934 -20'920 -27'065 -28'154 +/-3'552 SH -4'613 -6'531 -9'169 -13'333 -16'080 -19'883 -24'456 -25'401 -29'883 -33'358 +/-3'118 AR -15'259 -13'414 -11'306 -8'273 -8'286 -9'556 -8'768 -8'234 -8'371 -8'213 +/-1'077 AI -158'910 -179'978 -195'724 -217'651 -229'805 -246'719 -307'354 -348'298 -374'426 -383'242 +/-25'927 SG -66'429 -53'476 -39'128 -13'689 -4'770 1'930 -12'088 -32'419 -74'648 -92'864 +/-19'557 GR -27'887 -31'872 -30'769 -32'334 -53'457 -15'033 -50'051 -92'738 -133'628 -126'639 +/-19'170 AG -114'730 -140'233 -164'520 -184'339 -187'280 -191'155 -203'871 -186'843 -235'628 -261'665 +/-22'140 TG -108'712 -113'830 -108'854 -94'856 -69'208 -19'401 -291 29'611 39'159 63'508 +/-16'581 TI -130'825 -169'146 -169'908 -130'745 -102'269 -111'250 -56'446 -50'292 -8'975 -1'052 +/-27'115 VD -422'159 -442'792 -445'944 -437'753 -435'948 -420'622 -408'305 -404'203 -386'993 -389'316 +/-8'716 VS -114'279 -119'610 -117'459 -116'407 -120'478 -112'614 -104'615 -88'345 -72'479 -66'317 +/-7'363 NE 180'258 177'930 183'227 185'841 196'407 255'601 293'460 325'331 390'759 409'500
+/-21'838 GE -130'820 -134'735 -130'291 -121'865 -117'705 -112'038 -104'811 -94'782 -102'291 -112'141 +/-6'945 JU -1'621'446 -1'717'010 -1'763'467 -1'786'347 -1'784'379 -1'784'379 -1'843'426 -1'918'674 -2'075'644 -2'190'019 VRA Total +/-1'135'012 +/-1'192'954 +/-1'220'411 +/-1'236'285 +/-1'244'169 +/-1'243'927 +/-1'313'908 +/-1'398'674 +/-1'527'198 +/-1'606'505 HRA o.Q. = ohne massgeb. quellenbest. Einkommen; m.Q. = mit massgeb. quellenbest. Einkommen; * = durchschnittliche jährliche Veränderung; VRA = vertikaler Ressourcenausgleich; HRA = horizontaler Ressourcenausgleich

in Tausend Franken; (+) = Belastung, (-) = Entlastung 1998 1999 Ausgleichsjahr 1992-94 1993-95 Bemessungsjahre

(bis 2002 Ressourcenpotenzial ohne massgebende quellenbesteuerte Einkommen)

Ressourcenausgleich 1998­2006 unter der Annahme der Inkraftsetzung der NFA im Jahr 1998

Anhang 8

2001 2002 o.Q. 2002 m.Q.

1995-97 1996-98 1996-98

2003 1997-1999

2004 1998-2000

2005 1999-2001

2006 2000-2002

755

541 583 592 564 536 490 478 492 527 555 1 ZH -700 -748 -793 -885 -911 -965 -1065 -1110 -1146 -1197 2 BE -775 -748 -759 -766 -758 -804 -809 -864 -1055 -1153 3 LU -790 -889 -977 -1045 -1213 -1238 -1451 -1605 -1805 -1999 4 UR -327 -106 -1 143 251 186 380 433 466 407 5 SZ -1046 -1037 -1034 -1130 -1250 -1231 -1418 -1456 -1517 -1466 6 OW 250 342 387 443 444 374 397 395 454 477 7 NW -419 -536 -527 -487 -318 -366 -97 -81 -324 -970 8 GL 1619 1633 1657 1764 1836 1689 1803 1840 2024 2228 9 ZG -1125 -1258 -1381 -1395 -1343 -1360 -1272 -1292 -1357 -1399 10 FR -661 -630 -591 -535 -580 -660 -728 -853 -1019 -1066 11 SO 548 549 529 557 593 702 762 752 732 666 12 BS 235 234 249 275 272 259 248 215 137 92 13 BL -183 -142 -128 -169 -237 -159 -259 -286 -370 -384 14 SH -86 -121 -170 -248 -300 -370 -457 -476 -562 -630 15 AR -1069 -935 -785 -574 -573 -661 -605 -566 -572 -559 16 AI -364 -410 -443 -491 -518 -556 -692 -781 -834 -848 17 SG -358 -285 -207 -73 -25 10 -64 -173 -396 -490 18 GR -54 -61 -59 -61 -101 -28 -94 -173 -247 -231 19 AG -531 -640 -741 -823 -832 -850 -903 -825 -1037 -1147 20 TG -370 -383 -363 -315 -230 -64 -1 97 127 204 21 TI -215 -277 -277 -212 -165 -180 -91 -81 -14 -2 22 VD -1603 -1662 -1663 -1626 -1616 -1560 -1510 -1489 -1416 -1412 23 VS -695 -725 -709 -702 -726 -679 -630 -532 -436 -397 24 NE 463 453 464 468 493 642 732 804 953 985 25 GE -1949 -1998 -1927 -1803 -1745 -1661 -1556 -1409 -1517 -1659 26 JU o.Q. = ohne massgeb. quellenbest. Einkommen; m.Q. = mit massgeb. quellenbest. Einkommen; * = durchschnittliche jährliche Veränderung

in Franken; (+) = Belastung, (-) = Entlastung 1998 1999 2000 Ausgleichsjahr Bemessungsjahre 1992-94 1993-95 1994-96

+/- 25 +/- 55 +/- 50 +/- 148 +/- 115 +/- 71 +/- 38 +/- 189 +/- 95 +/- 67 +/- 72 +/- 30 +/- 26 +/- 49 +/- 59 +/- 76 +/- 56 +/- 104 +/- 36 +/- 94 +/- 54 +/- 44 +/- 32 +/- 45 +/- 49 +/- 100

Delta*

Ressourcenausgleich pro Einwohner 1998­2006 unter der Annahme der Inkraftsetzung der NFA im Jahr 1998

Anhang 9

Finanzausgleich heute

Total

Ressourcenausgleich

Lastenausgleich SLA

Neues Ausgleichssystem Saldo

Anhang 10

756

vor Härte- nach HärteTotal auslgeich ausgleich GLA SLA A-C SLA F ZH 131.7 -68'740 362'092 -601'749 -308'397 484'375 -33'884 -53'694 0 396'798 88'401 112'687 BE 72.3 -63'943 132'995 714'911 783'963 -876'211 0 -393 -18'306 -894'910 -110'947 -115'545 LU 75.2 -45'663 59'927 221'170 235'434 -263'513 0 0 -6'423 -269'936 -34'502 -38'561 UR 63.6 -20'870 3'286 46'054 28'471 -51'106 0 0 -9'370 -60'476 -32'006 -31'317 SZ 127.9 -7'800 48'323 -44'661 -4'138 44'701 0 0 -5'467 39'234 35'096 37'639 OW 66.8 -3'490 3'740 50'855 51'105 -40'582 0 0 -5'236 -45'818 5'287 -4'390 NW 126.4 -18'590 12'229 -3'040 -9'400 12'183 0 0 -1'212 10'971 1'571 2'305 GL 91.6 -8'549 4'755 17'494 13'700 -4'894 -55 0 -4'521 -9'469 4'230 -1'326 ZG 220.0 -6'291 106'440 -132'655 -32'506 147'559 0 0 -76 147'484 114'977 116'930 FR 69.2 5'370 38'304 269'633 313'307 -262'076 0 0 -12'881 -274'958 38'349 -30'897 SO 75.6 -20'649 32'232 80'737 92'320 -179'880 0 0 0 -179'880 -87'560 -82'734 BS 146.2 -23'472 76'536 -130'529 -77'465 111'426 -22'623 -19'105 0 69'698 -7'767 -3'938 BL 111.0 -21'774 48'058 -51'310 -25'026 35'523 0 0 0 35'523 10'497 15'611 SH 87.8 2'197 22'535 -12'150 12'581 -16'305 -1'277 0 0 -17'582 -5'001 -4'075 AR 83.5 -12'669 7'673 33'843 28'847 -20'131 0 0 -15'814 -35'945 -7'098 -6'036 AI 82.4 -2'976 2'621 7'364 7'009 -6'142 0 0 -7'205 -13'347 -6'338 -6'047 SG 77.8 -84'497 59'908 154'818 130'229 -281'154 -1'615 0 -2'147 -284'915 -154'686 -145'766 GR 89.1 -39'744 25'941 185'050 171'247 -35'500 0 0 -119'643 -155'143 16'104 -9'145 AG 91.0 -92'097 94'107 -21'126 -19'115 -71'832 0 0 0 -71'832 -90'947 -80'194 TG 75.7 9'110 28'460 62'435 100'005 -167'593 0 0 -3'774 -171'366 -71'361 -66'836 TI 107.0 -129'629 57'242 99'140 26'754 26'727 -20'304 0 -12'069 -5'646 21'107 27'214 VD 96.8 -22'095 117'756 33'542 129'203 -17'012 -51'734 -2'794 0 -71'540 57'663 -1'222 VS 67.3 -14'804 28'676 436'153 450'025 -335'767 0 0 -61'642 -397'409 52'616 -36'985 NE 84.2 -19'453 34'032 140'885 155'463 -58'428 -8'997 0 -19'943 -87'367 68'096 -12'318 GE 154.5 -16'114 164'440 -254'765 -106'440 278'820 -65'478 -27'089 0 186'253 79'813 87'934 JU 67.1 -8'600 7'337 103'784 102'521 -83'640 -183 0 -3'495 -87'317 15'204 -9'157 Divers -799 0 0 -799 0 0 0 0 0 -799 -799 Total -736'630 1'579'644 1'405'883 2'248'897 -1'630'450 -206'149 -103'074 -309'223 -2'248'897 0 -286'970 SLA =
Soziodemografischer Lastenausgleich, A-C = Bereiche Armut, Alter, Ausländerintegration, F = Kernstadtproblematik; GLA = Geografisch-topografischer Lastenausgleich

Entflechtung

Reduktion Kantonsanteil DBSt

Wegfall bisherige Transfers

in 1'000 CHF; (+) Belastung Kanton = Entlastung Bund; (-) Entlastung Kanton = Belastung Bund

Globalbilanz 2004/05

Ressourcenindex

757

SSE Massgebende Wohnbevölkerung Ressourin 1'000 Franken 2004/05 Kanton cenindex 1 ZH 131.7 1'217'781 11'331'429 2 BE 72.3 950'176 4'855'397 3 LU 75.2 344'512 1'828'239 4 UR 63.6 34'535 155'020 5 SZ 127.9 127'493 1'152'561 6 OW 66.8 32'084 151'262 7 NW 126.4 36'800 328'643 8 GL 91.6 38'227 247'166 9 ZG 220.0 97'894 1'522'251 10 FR 69.2 236'557 1'156'307 11 SO 75.6 241'982 1'290'924 12 BS 146.2 191'973 1'982'082 13 BL 111.0 256'427 2'010'232 14 SH 87.8 73'093 453'485 15 AR 83.5 53'256 314'022 16 AI 82.4 14'596 84'982 17 SG 77.8 447'278 2'458'809 18 GR 89.1 188'099 1'183'131 19 AG 91.0 539'218 3'465'567 20 TG 75.7 226'871 1'211'755 21 TI 107.0 306'225 2'315'262 22 VD 96.8 626'599 4'286'938 23 VS 67.3 272'341 1'295'150 24 NE 84.2 166'212 989'404 25 GE 154.5 407'206 4'446'675 26 JU 67.1 67'346 319'165 divers 0 0 Total 7'194'777 50'835'857 100.0 HA = Härteausgleich; SSE = Standardisierter Steuerertrag in 1'000 in Prozent EntlastungsFranken der SSE grenze Differenz 88'401 0.8% 0.00% 0.0% 0.5% -110'947 -2.3% -2.77% 0.6% -34'502 -1.9% -2.49% -32'006 -20.6% -3.64% -17.0% 35'096 3.0% 0.00% 0.0% 6.8% 5'287 3.5% -3.33% 1'571 0.5% 0.00% 0.0% 2.6% 4'230 1.7% -0.85% 114'977 7.6% 0.00% 0.0% 6.4% 38'349 3.3% -3.08% -87'560 -6.8% -2.45% -4.3% -7'767 -0.4% 0.00% 0.0% 10'497 0.5% 0.00% 0.0% 0.1% -5'001 -1.1% -1.22% -7'098 -2.3% -1.66% -0.6% -6'338 -7.5% -1.76% -5.7% -154'686 -6.3% -2.22% -4.1% 2.5% 16'104 1.4% -1.09% -90'947 -2.6% -0.91% -1.7% -71'361 -5.9% -2.44% -3.5% 21'107 0.9% 0.00% 0.0% 1.7% 57'663 1.3% -0.32% 7.3% 52'616 4.1% -3.28% 8.5% 68'096 6.9% -1.58% 79'813 1.8% 0.00% 0.0% 8.1% 15'204 4.8% -3.29% -799 0 0.0%

Bilanz vor HA

in 1'000 CHF; (+) Belastung Kanton = Entlastung Bund; (-) Entlastung Kanton = Belastung Bund

Berechung Härteausgleich

0 -23'548 -10'929 0 0 -10'316 0 -6'319 0 -73'964 0 0 0 -532 0 0 0 -29'000 0 0 0 -71'381 -95'032 -83'729 0 -25'704 0 -430'454

Auszahlung

Einzahlung 24'286 18'949 6'871 689 2'543 640 734 762 1'952 4'718 4'826 3'828 5'114 1'458 1'062 291 8'920 3'751 10'754 4'524 6'107 12'496 5'431 3'315 8'121 1'343 0 143'485

Härteausgleich (HA) Bilanz nach HA 112'687 -115'545 -38'561 -31'317 37'639 -4'390 2'305 -1'326 116'930 -30'897 -82'734 -3'938 15'611 -4'075 -6'036 -6'047 -145'766 -9'145 -80'194 -66'836 27'214 -1'222 -36'985 -12'318 87'934 -9'157 -799 -286'970

Anhang 11

Anhang 12

Berechnung Bundesanteil an AHV und IV 1. Berechnung des neuen Prozentsatzes für den Bundesanteil an den Ausgaben der AHV Berechnung des neuen Prozentsatzes für den Bundesanteil an den Ausgaben der AHV in Millionen Franken Gesamtausgaben der AHV ohne NFA mit NFA wegfallende Ausgaben Gesamtausgaben der AHV mit NFA

VA 2006 32'077 -192 31'885

VA 2007 33'375 -192 33'183

FP 2008 34'190 -192 33'998

FP 2009 36'161 -196 35'965

FP 2010 36'737 -199 36'538

mit NFA wegfallende Kantonsbeiträge Nettobelastung der AHV durch NFA

1'168 976

1'215 1'023

1'245 1'053

1'316 1'120

1'337 1'138

Bundesbeitrag ohne NFA Nettobelastung der AHV durch die NFA 2008 Satzbestimmender Bundesbeitrag mit NFA 1) Prozentsatz des Bundesbeitrags mit NFA 2) Abzug Vorruhestandsregelung Bundesbeitrag mit NFA 3)

5'163

5'460

5'593 1'053 6'646 19.55

5'717

5'572

6'234

6'487

6'646

199 6'832

438 6'705

1) Bundesbeitrag ohne NFA zuzüglich Nettobelastung der AHV durch NFA 2) bezogen auf die Gesamtausgaben der AHV mit NFA 3) 19.55 % der Gesamtausgaben der AHV mit NFA abzüglich Beitrag für Vorruhestandsregelung

2. Berechnung des neuen Prozentsatzes für den Bundesanteil an den Ausgaben der IV in Millionen Franken Gesamtausgaben der IV ohne NFA mit der NFA wegfallende Ausgaben Zinsbelastung nachschüssige Zahlungen Gesamtausgaben der IV mit NFA

VA 2006 12'048.0 -2'311.0 24.5 9'761.5

VA 2007 12'406.0 -2'387.0 24.5 10'043.5

FP 2008 12'520.0 -2'484.0 24.5 10'060.5

FP 2009 13'208.0 -2'582.0 24.5 10'650.5

FP 2010 13'482.0 -2'693.0 24.5 10'813.5

mit der NFA wegfallende Kantonsbeiträge Nettoentlastung der IV durch NFA

1'506.0 -780.5

1'550.8 -811.8

1'565.0 -894.5

1'651.0 -906.5

1'685.3 -983.3

Bundesbeitrag ohne NFA Nettoentlastung der IV durch NFA 2008 Satzbestimmender Bundesbeitrag mit NFA 1) Prozentsatz des Bundesbeitrags mit NFA 2) Bundesbeitrag mit NFA 3)

4'518.0

4'652.3

4'953.0

5'055.8

3'687.9

3'794.4

4'695.0 -894.5 3'800.5 37.78 3'800.5

4'023.8

4'085.3

1) Bundesbeitrag ohne NFA abzüglich Nettoentlastung der IV durch NFA im Jahr 2008 2) bezogen auf die Gesamtausgaben der IV mit NFA 3) 37,78 % der Gesamtausgaben der IV mit NFA

758

Anhang 13

Ausgleich der Spezialfinanzierung Strassenverkehr 2008 Aufgabe Natur- und Landschaftsschutz Wald: Waldpflege- und Bewirtschaftungsmassnahmen Wald: Schutz vor Naturereignissen Wald: Strukturverbesserungen und Erschliessungsanlagen Hochwasserschutz Luftreinhaltemassnahmen Lärmschutz Nationalstrassen, Fertigstellung Nationalstrassen, Unterhalt Nationalstrassen, Betrieb Nationalstrassen, Ausbau Hauptstrassen Beiträge für internat. Alpenstrassen und Kantone ohne Nationalstrassen Ortsbilderschutz (Umfahrungsstrassen) Lawinengalerien und Tunnels Verkehrstrennung Niveauübergänge Heimatschutz Historische Verkehrswege der Schweiz

bisher 1'700'000

NFA 1'530'000

Saldo -170'000

37'550'000 20'935'000

33'419'500 16'957'350

-4'130'500 -3'977'650

6'624'000 20'029'845 0 8'881'300 917'000'000 605'929'500 133'929'300 552'743'800 193'584'900

5'961'600 17'826'562 0 6'591'749 917'000'000 609'477'874 271'721'191 631'962'557 162'729'997

-662'400 -2'203'283 0 -2'289'551 0 3'548'374 137'791'891 79'218'757 -30'854'903

26'890'100 0 0 13'195'000 0 8'047'800 2'024'600

7'205'580 0 0 13'195'000 0 6'571'800 2'024'600

-19'684'520 0 0 0 0 -1'476'000 0

2'549'065'145

2'704'175'361

155'110'216

421'278'700

353'073'420

-68'205'280

58'609'000

0

-58'609'000

2'607'674'145 * positiver Saldo = Fehlbetrag zu Lasten der Globalbilanz

2'704'175'361

28'295'936

Summe Kompensationsgefässe Allg. Strassenbeiträge und Finanzausgleich (Reduktion von 12% auf 10%) Allg. Strassenbeiträge und Finanzausgleich (a.O.

Anteil) Saldo *

Berechnungsgrundlagen Heute Nicht werkgebundene Beiträge: gesetzlicher Mindestanteil der Kantone an den zweckgebundenen Strasseneinnahmen von 12%, aufgeteilt in allgemeine Strassenbeiträge und Beiträge für Kantone ohne Nationalstrassen NFA Mindestanteil der Kantone Altrechtliche Verpflichtungen Verkehrstrennung Bereinigter Mindestanteil Kantone ohne Nationalstrassen (2% von bereinigtem Mindestanteil) Allgemeine Strassenbeiträge (98% von bereinigtem Mindestanteil)

448'168'800

10.0% 373'474'000 13'195'000 360'279'000 7'205'580 353'073'420

759

760

ZH BE LU UR SZ OW NW GL ZG FR SO BS BL SH AR AI SG GR AG TG TI VD VS NE GE JU TOTAL

Mittelabfluss Finanzierungsbeiträge Verteilkollektive schlüssel Leistungen IV 55.4 22.62 18.9 7.72 7.8 3.19 0.5 0.19 3.7 1.50 0.4 0.15 1.2 0.47 1.1 0.43 5.3 2.15 5.2 2.14 7.2 2.93 15.3 6.26 10.8 4.42 2.4 0.99 1.1 0.46 0.3 0.10 14.0 5.71 3.6 1.47 20.3 8.29 6.8 2.76 10.9 4.46 21.7 8.84 4.0 1.61 4.6 1.88 21.2 8.66 1.5 0.60 245.0 100.00 Prämienverbilligung Anteile %-Aufteil. nachsch.B.

75.2 12.05 110.1 17.64 34.0 5.45 3.3 0.53 9.2 1.48 4.3 0.70 1.7 0.27 3.3 0.53 3.8 0.60 29.7 4.76 18.3 2.94 13.3 2.12 18.3 2.93 6.4 1.02 5.1 0.83 1.2 0.20 29.6 4.74 15.5 2.49 29.5 4.73 23.6 3.79 31.8 5.10 61.3 9.82 36.7 5.88 19.6 3.14 30.2 4.84 8.9 1.43 624.0 100.00

Mittelzufluss Ausbildungsbeihilfen Anteile %-Aufteil nachsch.B.

2.5 4.9 12.4 24.4 2.9 5.7 0.3 0.7 0.7 1.3 0.4 0.8 0.1 0.2 0.3 0.6 0.3 0.6 2.5 4.8 1.2 2.4 0.9 1.7 1.1 2.1 0.2 0.4 0.4 0.7 0.2 0.3 1.6 3.2 2.5 5.0 1.9 3.8 1.6 3.1 3.8 7.5 4.1 8.1 3.6 7.1 1.4 2.7 2.3 4.6 1.7 3.3 51.0 100.0 Landw. Beratung Anteile %-Aufteil. nachsch.B.

0.4 3.69 1.9 19.41 0.6 6.19 0.1 0.96 0.1 1.03 0.2 1.76 0.1 1.16 0.1 0.82 0.1 0.51 1.3 13.00 0.2 1.80 0.0 0.00 0.1 0.98 0.1 0.58 0.1 0.76 0.1 0.84 0.5 5.17 0.7 6.69 0.2 2.12 0.5 5.13 0.3 2.60 0.9 9.11 0.5 5.23 0.3 3.22 0.1 1.24 0.6 6.01 10.0 100.0

22.6 105.6 29.7 3.3 6.3 4.6 0.7 2.6 -1.1 28.2 12.5 -1.2 8.6 4.2 4.5 1.2 17.7 15.1 11.4 19.0 25.0 44.7 36.9 16.7 11.4 9.7 440.0

Saldo Mittelfluss

Beträge gemäss Finanzplan 2008 in Millionen Franken, IV-Verteilschlüssel gem. Berechnung, Aufteilung der übrigen Transfers gemäss Durchschnitt 2004/2005

Aufteilung der Kantonsanteile an den nachschüssigen Liquiditätstransfers

Anhang 14