Jahresbericht 2006 der Eidgenössischen Finanzkontrolle über ihre Tätigkeit zuhanden der Finanzdelegation der eidgenössischen Räte und des Bundesrates vom 14. Februar 2007
Sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin Sehr geehrter Herr Ständeratspräsident Sehr geehrte Damen und Herren Die Eidgenössische Finanzkontrolle unterbreitet Ihnen den Bericht über ihre Tätigkeit im vergangenen Jahr. Nach Artikel 14 Absatz 3 des Finanzkontrollgesetzes (FKG; SR 614.0) hat der Bericht Auskunft zu geben über wichtige Feststellungen und Beurteilungen sowie über Revisionspendenzen und deren Gründe. Der Bericht wird veröffentlicht.
Wir versichern Sie, sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin, sehr geehrter Herr Ständeratspräsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.
14. Februar 2007
Eidgenössische Finanzkontrolle Der Direktor: Kurt Grüter
2007-0613
3253
Editorial Die Eidgenössische Finanzkontrolle versteht sich als oberste externe staatliche Finanzaufsichtsinstanz im Sinne einer politisch neutralen Fachbehörde. Ihr Ziel ist es, ein ordnungs- und rechtmässiges Finanzgebaren der Verwaltung sicherzustellen.
Im Zeitalter der wirkungsorientierten Verwaltungsführung engagiert sie sich vermehrt mit umfassenden Prüfungen und Analysen, mit dem Ziel die Wirkung staatlichen Handelns zu steigern. Ihre Prüfansätze gehen nicht von einer negativ besetzten Optik gegenüber den Geprüften aus. Vielmehr versucht sie aus kritischer Distanz, Mängel und Schwächen zu orten und durch fachkompetente Überzeugungsarbeit nicht nur punktuelle, sondern grundlegende Optimierungen im Verwaltungshandeln zu erreichen. Der Dialog mit den Geprüften mit dem Ziel, eine freiwillige Akzeptanz ihrer Empfehlungen zu erreichen, steht deshalb für die Eidgenössische Finanzkontrolle im Vordergrund.
Die Eidgenössische Finanzkontrolle konnte feststellen, dass die Bundesverwaltung in einem teilweise schwierigen Umfeld ihre Aufgaben mit grossem Engagement und Professionalität erfüllt. Die im vorliegenden Bericht aufgelisteten Mängel vermögen dieses Urteil nicht in Frage zu stellen. Danken möchte ich an dieser Stelle der Finanzdelegation der eidgenössischen Räte und dem Bundesrat, welche die Rolle der Eidgenössischen Finanzkontrolle als unabhängige, kritische Prüfinstanz verstehen. Ein Dank gebührt auch den zahlreichen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der geprüften Stellen, welche die Arbeit der Eidgenössischen Finanzkontrolle im Interesse der Sache bereitwillig unterstützt haben. Schliesslich danke ich den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der Eidgenössischen Finanzkontrolle, die engagiert und motiviert ihren anspruchsvollen Auftrag im Interesse der Öffentlichkeit erfüllen.
Bern, im März 2007
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Kurt Grüter
Übersicht Gesetzlicher Auftrag Die Eidgenössischen Finanzkontrolle (EFK) ist das oberste Finanzaufsichtsorgan des Bundes. Sie ist gemäss Artikel 1 des Finanzkontrollgesetzes (FKG) in ihrer Prüfungstätigkeit nur der Bundesverfassung und dem Gesetz verpflichtet. In ihrer Stellung ist sie selbständig und unabhängig. Sie unterstützt die Bundesversammlung bei ihrer Oberaufsicht und den Bundesrat bei seiner Aufsicht. Eine der Kernaufgaben der EFK stellt die Prüfung des Bundeshaushaltes dar. Gemäss Artikel 5 FKG übt sie die Finanzaufsicht nach den Kriterien der Ordnungsmässigkeit, der Rechtmässigkeit und der Wirtschaftlichkeit aus. Mit Wirtschaftlichkeitsprüfungen und Evaluationen will die EFK zur Entwicklung der wirkungsorientierten Verwaltungsführung beitragen. Die Prüfaufträge werden nach Risikokriterien ausgewählt.
Neues Rechnungsmodell Die Einführung des Neuen Rechnungsmodells (NRM) in der Bundesverwaltung auf den 1. Januar 2007 ist ein grosser Schritt. Die EFK hat empfohlen, das NRM zum Anlass zu nehmen, wo immer möglich die Finanzprozesse zu überdenken und zu vereinfachen. Es soll kein übertriebener Formalismus betrieben, sondern gezielte Kontrollen eingebaut werden, die deliktische Handlungen und grobe Fehler verhindern. Bei der Einführung von Kosten-Leistungs-Rechnungen (KLR) im subventionierten Bereich hat die EFK vor einem undifferenzierten Einsatz und einem übertriebenen Perfektionismus gewarnt. Die KLR ist zwar für die effiziente und wirtschaftliche Führung der Verwaltung ein unentbehrliches Instrument. Es sind aber einfache und kostengünstige Systeme einzuführen, welche den spezifischen Anforderungen und Lösungen gerecht werden. Die Modelle der neuen Verwaltungsführung, das NRM und der neue Finanzausgleich dürfen in den öffentlichen Verwaltungen nicht zu teuren Entwicklungen führen, die in einem schlechten Verhältnis zum erwarteten Nutzen stehen.
Best Practice Wesentliche Erkenntnisse aus dem Prüfungsgebaren der EFK wurden mittels Rundschreiben, dem Auditletter, an die Dienststellen der Bundesverwaltung, aber auch an die kantonalen Finanzkontrollen weitergegeben. Die aktuelle Diskussion um die Kosten der Fussball-Euro 2008 lassen Erinnerungen an die Expo.01/02 wach werden. Von anfänglichen 130 Millionen Franken musste der Bund schlussendlich rund eine Milliarde Franken an die Expo.02
beitragen. Die EFK hatte in einer Untersuchung Lehren aus der Geschichte der Expo.01/02 gezogen und gestützt auf diese Erkenntnisse Empfehlungen zur Fussball-Euro 2008 formuliert sowie Anforderungen an das Reporting und Controlling gestellt.
In Kontakten mit Dienststellen wird die EFK verschiedentlich zum Thema Beschaffungswesen angesprochen. Die wesentlichen Erkenntnisse aus der Querschnittsprüfung zur Frage «Gewährleistet der Beschaffungsprozess den wirtschaftlichen Einsatz externer Dienstleister» wurden allen Dienststellen zur Kenntnis gebracht. Die
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EFK musste am häufigsten das mangelnde Bewusstsein um Kosten-Nutzen von Expertenaufträgen, die fehlende Auftragsvergabe im Wettbewerb, Vorauszahlungen sowie das Projektmanagement kritisieren. Wichtige Ergebnisse wurden in die neue Verordnung über die Organisation des öffentlichen Beschaffungswesen des Bundes aufgenommen.
Prüfungen und Evaluationen sollen als Lernprozesse für die Verwaltung dienen. Die EFK ist bemüht, umsetzungsorientierte Empfehlungen abzugeben, um vorhandenes Verbesserungspotenzial auszuschöpfen. Die Feststellungen und Empfehlungen können Veränderungsprozesse in der Dienststelle unterstützen und einen Beitrag zum Wissensmanagement leisten. Voraussetzung ist jedoch, dass die Berichte der EFK nicht nur von den direkt betroffenen Diensten bearbeitet werden. Die EFK hat deshalb empfohlen, diese Berichte in einem breiteren Kreis des Amtes zirkulieren zu lassen.
Ressourcen Die EFK unterstützt die Finanzdelegation der eidgenössischen Räte und den Bundesrat. Die Ressourcen, die nicht für Pflichtbedarf wie Abschlussprüfungen eingesetzt werden müssen, werden gestützt auf Risikoüberlegungen für die Finanzaufsicht verwendet. Der Personalaufwand macht etwa Dreiviertel der Ausgaben von rund 16 Millionen Franken aus. Mit dem eigenen Personal wickelt die EFK 90 Prozent des Jahresprogrammes ab. Die restlichen zehn Prozent werden mit Beizug von Externen realisiert. Gemessen an den Gesamtausgaben des Bundes belaufen sich die Aufwendungen der EFK auf 0,3 Promille.
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Hinweis zum Bericht Der vorliegende Bericht informiert über Feststellungen und Arbeitsweise der EFK.
Kapitel 1 behandelt Prüfungsschwerpunkte. Kapitel 2 enthält Ergebnisse einzelner Finanzaufsichtsprüfungen, gegliedert nach Aufgabenbereichen des Bundes. Neben der Finanzaufsicht übt die EFK auch verschiedene Mandate für Abschlussprüfungen aus. Das gewichtigste Mandat ist die Prüfung der Staatsrechnung. Kapitel 3 fasst die wichtigsten Ergebnisse dieser Prüfung zusammen und kommentiert die Revisionsergebnisse bei den Sozialwerken, den Eidgenössischen Technischen Hochschulen und weiteren Organisationen. Kapitel 4 gibt einen Einblick in die Revisionsarbeiten bei den internationalen Organisationen, welche die EFK für die Schweiz wahrnimmt. Kapitel 5 informiert über den Stand der Umsetzung früherer Empfehlungen.
In Kapitel 6 sind weitere Dienstleistungen der EFK erwähnt wie beispielsweise Stellungnahmen im Gesetzgebungsverfahren, die Mitwirkung in Fachgremien und die Vermittlung von Best Practice. Kapitel 7 vermittelt einen Überblick über die Beziehungen der EFK. Sie ist in ein Netzwerk von Aufsichtsorganen und Berufsverbänden eingebettet und kann entsprechend von einem reichen Erfahrungsaustausch profitieren. In Kapitel 8 schliesslich stellt sich die EFK selber vor.
Die zahlreichen Feststellungen und Hinweise auf Optimierungspotenziale könnten den Eindruck erwecken, die Bundesverwaltung arbeite unsorgfältig und unprofessionell. Dies ist nicht der Fall. Der Bericht ist naturgemäss auf die Auflistung von Mängeln ausgerichtet. Im Rahmen ihrer Prüfungen konnte die EFK immer wieder feststellen, dass die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Bundes in einem oft schwierigen Umfeld mit grossem Einsatz, hohem Berufsethos und Professionalität arbeiten.
Die nachstehenden Feststellungen betreffen Sachverhalte und Vorkommnisse aus den Jahren 2005 und 2006, welche bei Prüfungen im Berichtsjahr gemacht wurden. Zum Zeitpunkt der vorliegenden Berichterstattung konnte nicht abschliessend beurteilt werden, inwiefern die dargestellten Schwachstellen beseitigt und die Empfehlungen der EFK bereits umgesetzt worden sind. Die Nachprüfungen werden erlauben, den konkreten Stand der einzelnen Geschäfte zu beurteilen.
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Inhaltsverzeichnis Editorial
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Übersicht
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Abkürzungsverzeichnis
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1 Prüfungsschwerpunkte 1.1 Das Neue Rechnungsmodell 1.2 Informatikprüfungen 1.3 Die Neuen Eisenbahn-Alpentransversalen NEAT 1.4 Die Prüfung der SRG SSR 1.5 Beschaffung von Gütern und Dienstleistungen 1.6 Das Immobilienmanagement beim Bund
3263 3263 3265 3267 3269 3270 3273
2 Weitere Finanzaufsichtsprüfungen 2.1 Soziale Wohlfahrt 2.2 Verkehr 2.3 Landesverteidigung 2.4 Bildung und Forschung 2.5 Landwirtschaft 2.6 Beziehungen zum Ausland 2.7 Wirtschaft und Umwelt 2.8 Übrige Aufgabenbereiche und Verwaltung 2.8.1 eGovernment 2.8.2 Spielbankenkommission 2.8.3 Staatsschutz 2.8.4 Bundestresorerie 2.8.5 Zollverwaltung 2.8.6 Neuer Finanzausgleich 2.8.7 Informatik- und Telekommunikationsleistungen 2.9 Einnahmen
3274 3274 3276 3277 3279 3281 3281 3282 3284 3284 3285 3285 3286 3286 3287 3287 3288
3 Abschlussprüfungen 3.1 Staatsrechnung und Fonds für Eisenbahngrossprojekte 3.2 Sozialwerke 3.3 Unternehmen und Anstalten 3.3.1 ETH-Bereich 3.3.2 Swissmedic 3.3.3 Institut für Geistiges Eigentum 3.3.4 Exportrisikogarantie
3289 3290 3291 3292 3292 3292 3293 3293
4 Internationale Organisationen
3293
5 Die Umsetzung der Empfehlungen der EFK
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6 Stellungnahmen und Gutachten 6.1 Stellungnahmen in Gesetzgebungsverfahren 6.2 Mitwirkung in Fachgremien 6.3 Vermittlung von Best Practice
3296 3297 3297 3297
7 Die EFK und andere Aufsichtsorgane 7.1 Kantonale Finanzkontrollen 7.2 Finanzinspektorate 7.3 Ausländische Rechnungshöfe 7.4 Berufs- und Fachverbände
3298 3298 3299 3299 3300
8 Die Eidgenössische Finanzkontrolle stellt sich vor 8.1 Institutionelle Stellung und Aufgaben 8.2 Personal 8.3 Finanzen 8.4 Risiken
3301 3301 3302 3303 3303
9 Ausblick
3304
Anhänge: 1 Übersicht über die Prüfungen bei Behörden und Gerichten, in den Departementen sowie bei Betrieben, angeschlossenen und internationalen Organisationen 2 Finanzinspektorate gemäss Artikel 11 Finanzkontrollgesetz 3 Organigramm
3305 3315 3316
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Abkürzungsverzeichnis A AHV ALV ASTRA
Alters- und Hinterlassenenversicherung Arbeitslosenversicherung Bundesamt für Strassen
B BABHE BAG BAKOM BAP BASPO BAV BAZL BBL BBT BIT BK BLW BSV BV PLUS BWO
Bundesamt für Betriebe des Heeres Bundesamt für Gesundheit Bundesamt für Kommunikation Bundesamt für Polizei Bundesamt für Sport Bundesamt für Verkehr Bundesamt für Zivilluftfahrt Bundesamt für Bauten und Logistik Bundesamt für Berufsbildung und Technologie Bundesamt für Informatik und Telekommunikation Bundeskanzlei Bundesamt für Landwirtschaft Bundesamt für Sozialversicherungen Personalinformationssystem des Bundes Bundesamt für Wohnungswesen
C CIA CISA
Certified Internal Auditor Certified Information Systems Auditor
D DEZA
Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit
E EAK EAWAG EFK EFTA EFV EMPA EPA EO ERG ESTV 3260
Eidgenössische Ausgleichskasse Eidgenössische Anstalt für Wasserversorgung, Abwasserreinigung und Gewässerschutz Eidgenössische Finanzkontrolle European Free Trade Association Eidgenössische Finanzverwaltung Eidgenössische Materialprüfungs- und Forschungsanstalt Eidgenössisches Personalamt Erwerbsersatzordnung Exportrisikogarantie Eidgenössische Steuerverwaltung
ETH EUROSAI F FEG FKG
Eidgenössische Technische Hochschule European Organisation of Supreme Audit Institutions
FinDel FIPOI FISP FLAG
Fonds für Eisenbahngrossprojekte Finanzkontrollgesetz, Bundesgesetz über die Eidgenössische Finanzkontrolle Finanzdelegation der eidgenössischen Räte Immobilienstiftung internationaler Organisationen Finanzinspektorat Führen mit Leistungsauftrag und Globalbudget
G GWF GWK
Gruppe für Wissenschaft und Forschung Grenzwachtkorps
H HERMES
Projektführungssystem
I IAA IDI IGE IFRS IKS INTOSAI
ITU
Institut of Internal Auditors International Development Initiative der INTOSAI Institut für Geistiges Eigentum International Financial Reporting Standards Internes Kontrollsystem Internationale Organisation der obersten Rechnungskontrollbehörden Internationale Rechnungslegungsstandards International Standards on Auditing Information Systems Audit and Control Association Informatikstrategieorgan Bund Informatiksicherheitsbeaufragte aller Departemente, der Bundeskanzlei und der Parlamentsdienste Informatiksicherheitsbeaufragter der Organisationseinheiten des Bundes Internationale Fernmeldeunion
K KFK
Kantonale Finanzkontrolle(n)
L LSVA
Leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe
M MWST
Mehrwertsteuer
IPSAS ISA ISACA ISB ISBD ISBO
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N NAZ NEAT NRM
Nationale Alarmzentrale Neue Eisenbahn-Alpentransversale Neues Rechnungsmodell des Bundes
O OMPI OTIF
Organisation mondiale de la propriété intellectuelle Organisation für den internationalen Eisenbahnverkehr
P PNUD ProReMO
Programme des Nations Unies pour le dévelopement Prozesse Bau und neues RechnungsModell Bund
R RAG RVOG
Revisionsaufsichtsgesetz Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz
S SAK SAP SBF SECO SEVAL SGH SIPPO SOFI SRG SSR SVIR
Schweizerische Ausgleichskasse Standardsoftware für Buchhaltung Staatssekretariat für Bildung und Forschung Staatssekretariat für Wirtschaft Schweiz. Gesellschaft für Evaluation Schweiz. Gesellschaft für Hotelkredit Swiss Promotion Programme Swiss Organisation for Facilitating Investments Schweiz. Radio- und Fernsehgesellschaft Schweiz. Verband für interne Revisionen
U UIT UPU
Union internationale des télécommunications Weltpostverein
W WSL
Eidgenössische Forschungsanstalt für Wald, Schnee und Landschaft
Z ZAS
Zentrale Ausgleichsstelle Genf
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Bericht 1
Prüfungsschwerpunkte
1.1
Das Neue Rechnungsmodell
Das Berichtsjahr war ein entscheidendes Jahr für die erfolgreiche Einführung des Neuen Rechnungsmodelles (NRM) des Bundes. Entsprechend stark engagierte sich die EFK mit Prüfungen im Sinne einer begleitenden Aufsicht. So war sie auch in Absprache mit der Eidgenössischen Finanzverwaltung in die Qualitätssicherung beim neuen Handbuch für die Haushalt- und Rechnungsführung eingebunden.
Die Einführung von NRM stellt die Bundesverwaltung vor grosse Herausforderungen. Neben der Einführung der Grundsätze der kaufmännischen Buchführung und der Übernahme der internationalen Rechnungslegungsstandards IPSAS werden mit NRM die Finanzprozesse standardisiert, die Kosten-Leistungs-Rechnung eingeführt und die SAP-Architektur vollständig erneuert. In verschiedenen Departementen ist der Übergang zum NRM zudem mit organisatorischen Änderungen wie der Schaffung von zentralen Finanzdiensten verbunden. Jede dieser Neuerungen setzt einen Migrationsprozess mit entsprechenden Konzepten sowie mit Tests und Validierungen voraus. NRM bietet echte Chancen zur Verbesserung der Haushaltsteuerung, beinhaltet jedoch auch erhebliche Risiken. Die EFK hat NRM von Beginn weg unterstützt. So prüfte sie regelmässig als heikel beurteilte Projektphasen und engagierte sich mit beratender Stimme im Rahmen der Projektorganisation.
Im Frühjahr 2006 prüfte die EFK in sechs Ämtern die Tests über die neue Buchführung. Aus diesem Testlauf konnten die erforderlichen Lehren im Hinblick auf die allgemeinen Tests im Oktober 2006 gezogen werden, die auf sämtliche Ämter ausgedehnt wurden. Aufgrund der Prüfergebnisse wurde eine Hotline eingerichtet und die Amtsleitungen wurden für die Wichtigkeit der allgemeinen Tests sensibilisiert. Die EFK hat zudem der Eidgenössischen Finanzverwaltung empfohlen, ein besonderes Augenmerk auf die Errichtung von Internen Kontrollsystemen in den Ämtern zu legen. Zentral ist namentlich die Anpassung der Zugriffsrechte an die neuen SAP-Standardfunktionen der NRM-Prozesse. Die NRM-Projektleitung priorisierte jedoch die Funktionalität des neuen Systems und entschied sich in voller Kenntnis der Risiken, im ersten Halbjahr 2007 weite Zugriffsrechte zu gewähren.
Auf diese Weise hofft sie Blockaden zu verhindern, die durch zu eng definierte Zugriffsrechte die Arbeitsvorgänge behindern könnten. Die Arbeitsplanung sieht eine
zeitlich gestaffelte Einschränkung der Zugriffsrechte vor, da alle Bundesämter diese Arbeiten per Ende Juni 2007 abgeschlossen haben müssen.
Im Sommer 2006 führte die EFK in allen Bundesämtern eine Umfrage vor Ort durch, um Probleme frühzeitig zu erkennen und die Ämter an ihre Verantwortung und die Aufgaben zu mahnen, die sie mit der NRM-Migration erfüllen müssen.
Aufgrund der Umfrageergebnisse und 15 Nachprüfungen wurden mehrere Massnahmen angeregt wie beispielsweise der sofortige Erlass der Weisungen der Eidgenössischen Finanzverwaltung über das Interne Kontrollsystem und die Definition des Qualifikationsprofils des Finanzchefs eines Bundesamtes, um die Rekrutierung von qualifiziertem Personal zu erleichtern. Zudem soll der Wissenstransfer zwischen den externen Beratern und der Bundesverwaltung gefördert und wichtige, amtsspezifische Fragen umgehend geklärt werden. Eines der grössten Risiken von NRM in 3263
den nächsten Monaten wird der Mangel an qualifiziertem Personal und die Konzentration der Verantwortung auf einige Schlüsselpersonen sein.
Die EFK analysiert die in der Eröffnungsbilanz 2007 vorgesehenen Schätzungen.
Die Bilanz mit den einmaligen Anpassungen wird im Jahre 2007 Gegenstand eines ausführlichen Berichts der EFK sein. Einer speziellen Prüfung wurde der Prozess der Immobilienschätzungen unterzogen, der Ende 2006 noch nicht abgeschlossen war. Auf Ersuchen des Bundesamtes für Bauten und Logistik hat die EFK eines der Programme untersucht, das automatische Buchungseinträge generieren wird, um in den Buchhaltungen der Ämter die Buchführung und die Zahlungen in Einklang zu bringen. Schliesslich forderte die EFK, dass die in Finanzhaushaltgesetz und -verordnung verankerten Grundsätze im Rahmen von Weisungen möglichst rasch zu konkretisieren sind. Für die Validierung des NRM-Handbuches im Intranet der Bundesverwaltung wurde durch die EFK ein entsprechender Prozess eingerichtet.
Beim Bundesamt für Bauten und Logistik prüfte die EFK das Projekt ProReMo und das Finanz- und Personalwesen. Die Prüfung des Projektes ProReMo (Prozesse Bau und neues RechnungsModell Bund) konzentrierte sich auf die Datenmigration der alten Bauapplikationen auf die neu eingeführten SAP-Module für die Verwaltung von Immobilien. ProReMo wurde vorbildlich gemäss den Vorgaben von Hermes abgewickelt. Die Projektorganisation und die Projektführung sind sachgerecht organisiert und haben gute Voraussetzungen für eine erfolgreiche Projektrealisierung geschaffen. Die Projektplanung ist musterhaft definiert und wird systematisch umgesetzt und gelebt. Methoden und Support liefern zusammen mit dem Qualitätsverantwortlichen eine über die einzelnen Fachbereiche übergeordnete Fortschrittskontrolle und Qualitätsprüfung für die abzuliefernden Unterlagen. Die Dokumente sind systematisch abgelegt und allen Projekteilnehmenden zugänglich. Die Projektsteuerung erfolgt mit periodischen Statusberichten mit Risikoeinschätzungen des Projektleiters und Vorschlägen an den Projektausschuss für die phasenweise Abnahme der Ergebnisse und das weitere Vorgehen. Die vom Bundesamt für Informatik und Telekommunikation im nächsten Jahr budgetierten Betriebskosten der alten und neuen Applikationen belaufen sich auf 22 Millionen Franken.
Die EFK ist im
Lenkungsausschuss, in der Steuergruppe und im Projekt Bilanzdatenmigration mit beratender Stimme vertreten. Dank dieser Einsitznahme konnte die EFK verschiede Entscheide beeinflussen. So wurde die im Finanzhaushaltsgesetz vorgesehene Rechnungskonsolidierung von Bund und Betrieben von der Einführung des NRM abgekoppelt. Das anfängliche Konzept einer zweistufigen Einführung mit einem einjährigen Parallelbetrieb von zwei Buchhaltungen wurde zu Gunsten eines einheitlichen Übergangs auf anfangs 2007 fallengelassen. Damit konnten Komplexität und Kosten wesentlich gesenkt werden. Das Projekt NRM wird zudem nicht bereits wie ursprünglich geplant im Frühjahr 2007 abgeschlossen, sondern erst im Mai 2008, nach Abschluss der Prüfung der Staatsrechnung 2007 durch die EFK. Sie hat auch ein standardisiertes Modell zur Dokumentation des Rechnungsabschlusses in den Ämtern erarbeitet. Damit sollen die Finanzverantwortlichen in die Lage versetzt werden, den Anforderungen der Prüferinnen und Prüfer zu entsprechen. Um ferner die Empfehlung aus den Beschaffungsprüfungen zu unterstützen, soll im SAP-System eine einheitliche Lieferantennummer eingeführt werden, um bei Verhandlungen mit den Anbietern den notwendigen Überblick sicherzustellen. Schliesslich hat die EFK empfohlen, in gewissen Finanzprozessen auf Belege zu verzichten und diese durch elektronische Validierungen zu ersetzen.
3264
1.2
Informatikprüfungen
Das Finanzkontrollgesetz und die einschlägigen Informatikverordnungen übertragen der EFK wichtige Aufgaben als Revisionsorgan der Bundesinformatik. Dem zunehmenden Gewicht der Informatik für eine reibungslose und effiziente Aufgabenerfüllung entsprechend, prüfte sie in verschiedenen Prüfungen die Funktionalität, die Sicherheit und das Projektmanagement.
Der Bundesrat hatte 1999 mit NOVE-IT das Informatikstrategieorgan Bund (ISB) geschaffen und die Rolle des «Chief Information Officer» nicht an eine Person, sondern an das ISB delegiert. Die Gremien und die Verantwortlichkeiten für die Führung und Steuerung der Informatik auf Stufe Bund wurden in der Bundesinformatikverordnung vom 26. September 2003 festgelegt. Artikel 14 listet die Aufgaben des ISB auf. Die strategische Steuerung der Informatik geschieht über den Informatikrat Bund, an dessen Sitzungen das ISB als Stabsorgan ohne Stimmrecht teilnimmt. Das ISB ist dem Generalsekretariat des EFD unterstellt. Es schafft mit der Erarbeitung von Architekturen und Standards die Voraussetzungen für die Informations- und Kommunikationstechnologie im Bund, welche für das eGovernment mit Kantonen, Gemeinden, Unternehmen und Privaten gleichermassen gültig sind.
Leider werden diese Vorgaben an der Basis oft schlecht oder gar nicht umgesetzt.
Damit gehen viele Synergiepotenziale verloren. Die EFK stellte Schwächen und Unklarheiten bei der Zuständigkeit und der Kontrolle der praktischen Durchsetzung der Prozesse und Standards fest. Sie hat deshalb dem ISB empfohlen, die Kompetenzen voll auszuschöpfen und wenn nötig an den Departementschef zu gelangen.
Das ISB sieht keine Durchsetzungsmöglichkeiten und will dem Bundesrat nur Verletzungen zentraler Grundsätze unterbreiten, was für die EFK unbefriedigend ist.
Obwohl das ISB in verschiedenen Arbeitsgruppen und Gremien sowie in den Bereichen finanzielle Führung auf Stufe Bund, Informatikprozesse, Standards und Architekturen für Beschaffungen, eGovernment und Informatiksicherheit gute Arbeit leistet, hat es in der Bundesverwaltung ein schlechtes Image. Das ISB erfüllt heute viele Aufgaben, die oft nur in einem kleinen Kreis sichtbar werden. Es wird seine Leistungen bei den Leistungsbezügern besser bekannt machen, befürchtet aber, dass ein aktiverer Kontrollauftrag dem Image noch mehr schaden könnte. Die Prüfung
der EFK zeigte auch, dass die Rahmenbedingungen und Vorgaben für die Durchsetzung von Prozessen und Standards verbessert werden müssen, damit das ISB den vielen Erwartungen besser entsprechen kann. Das ISB stösst in seiner täglichen Arbeit auf Schwierigkeiten, die sowohl mit der föderalistischen Struktur der Bundesverwaltung als auch mit der tendenziell zu konsensbereiten Einstellung der steuernden und führenden Gremien und Linien in der Bundesverwaltung in Zusammenhang stehen. Die EFK wird die Umsetzung der Motion der eidgenössischen Räte über die Festlegung und Durchsetzung von Normen und Standards im Bereich der Informations- und Kommunikationstechnologien mit weiteren Prüfungen begleiten.
Die EFK überprüfte zudem die Prozesse und Verfahren der Informatiksicherheit beim ISB, den Informatiksicherheitsbeauftragten (ISBD) aller Departemente, der Bundeskanzlei und den Parlamentsdiensten. Die Schwerpunkte der Prüfung waren die Aufgaben, Organisation und Aktivitäten des ISB, die Umsetzung des Bundesratsbeschlusses vom 28. September 2001 über die Informatiksicherheit, die departementalen Informatiksicherheitsorganisationen und die Sicherheitsberichte der Jahre 20012004. Mit der Inkraftsetzung der neuen Bundesinformatikverordnung und den Weisungen über die Informatiksicherheit sowie der Einbindung von Sicherheits3265
aspekten in verschiedene NOVE-IT-Prozesse ist die Informatiksicherheit in allen Bereichen breit abgestützt worden. Zusätzlich wurde das Risikomanagement wesentlich vereinfacht, was bei den Informatiksicherheitsbeauftragten zu einer besseren Akzeptanz geführt hat. Insgesamt konnte die EFK feststellen, dass sich der Sicherheitsprozess seit der letzten Überprüfung im Jahre 2000 erheblich verbessert hat.
Mängel bestehen dagegen nach wie vor bei der Umsetzung. Die Vorgabe des Bundesrates vom September 2001, wonach in jedem Departement ein Beauftragter zu mindestens 80 Prozent einzusetzen ist, wurde immer noch nicht überall erfüllt.
Die festgestellte Situation führt zu einer eingeschränkten Aufgabenerfüllung durch die betroffenen Informatiksicherheitsbeauftragten, die sich auf die Verwaltungseinheiten und die Sicherheitsprozesse auswirkt. Daher müssen nicht nur die Sicherheitsrapporte der Jahre 20012004 als zu positiv beurteilt werden, sondern es besteht auch Verbesserungspotenzial bei der systematischen Umsetzung von Sicherheit und deren regelmässiger Überprüfung. Erfreulicherweise haben dies einige Sicherheitsbeauftragte selber erkannt und sind entsprechend aktiv. Der Sicherheitsbericht 2006 wird über die beschlossenen Massnahmen und realisierten Verbesserungen berichten.
Im Planungsstab der Armee überprüfte die EFK die «SAP-Business Warehouse» Lösung zur Abbildung der Staatsrechnung der Dienststelle «Verteidigung» und die systemtechnische Sicherheit der dafür notwendigen SAP-Quellsysteme. Sie konnte feststellen, dass die Staatsrechnung korrekt und vollständig abgebildet wurde. Die EFK untersuchte ausgewählte SAP-Quellsysteme und musste Schwächen feststellten Mit der Einführung von NRM und der schrittweisen Bereinigung der SAP-Systemlandschaft entsteht ein Systemverbund, der mit Risiken verbunden ist. Die EFK erwartet, dass ein umfassendes Sicherheitskonzept realisiert und ein Internes Kontrollsystem aufgebaut wird. Gemäss Stellungnahme des Planungsstabes der Armee wird per 1. Januar 2007 ein SAP-Sicherheitshandbuch auf die neuen Systeme im VBS angepasst und das Interne Kontrollsystem soll stufenweise auf anfangs 2007 und 2008 erarbeitet werden.
Beim Stab des Chefs der Armee prüfte die EFK die Dienststelle Informations- und Objektsicherheit. Die Prüfung ergab bei den geprüften Prozessen gute
Ergebnisse.
Der Zugriff auf die Datenbanken für die Personensicherheitsüberprüfung ist zu zeitaufwendig. Im Bereich Sicherheitscontrolling und Sicherheitsinspektorat können aufgrund der knappen personellen Ressourcen die notwendigen Inspektionen bei den Firmen, der Verwaltung und der Armee nur priorisiert, in zeitlich längeren Abständen durchgeführt werden. Die Sanktionierungen konnten nicht konsequent vollzogen werden, weshalb ein grosser Teil der Widerhandlungen verjähren. Die EFK hat empfohlen sicherzustellen, dass die gesetzlichen Sanktionierungsregelungen nicht unterlaufen werden. Die Stelle eines Juristen konnte in der Zwischenzeit wieder besetzt werden.
Die EFK analysierte den Budgetprozess der Informatikinvestitionen für den Voranschlag 2006 beim Generalsekretariat und bei ausgewählten Ämtern des EFD. Das Bundesamt für Informatik und Telekommunikation als Leistungserbringer sieht sich mit einem erheblichen, ungelösten Problem auf dem Gebiet der Erneuerungsinvestitionen konfrontiert. Das EFD sollte die Situation klären und die Risiken im Zusammenhang mit einem künftigen freien Marktzutritt der Leistungsbezüger evaluieren.
Das Generalsekretariat hat sich mit den Empfehlungen der EFK einverstanden erklärt und die notwendigen Massnahmen geplant oder bereits eingeleitet.
3266
Die EFK führte bei der Bundestresorerie der Eidgenössischen Finanzverwaltung eine Informatikrevision der Anwendung «Panorama Back Office» für die Mittelbeschaffung am Geld- und Kapitalmarkt durch. Die Prüfung ergab gute Ergebnisse.
Die EFK musste aber feststellen, dass der im Herbst 2006 durchgeführte Katastrophenvorsorgetest nicht die gewünschten Ergebnisse gebracht hat. Die Dokumente «Notfallplanung» und «Testszenarien» müssen noch erstellt werden. Ein weiterer Test unter möglichst echten Bedingungen sollte erst durchgeführt werden, wenn diese Dokumente vorhanden sind.
Die EFK prüfte bei der Eidgenössischen Finanzverwaltung und im Bundesamt für Informatik und Telekommunikation die Ordnungsmässigkeit, die Entwicklung, den Betrieb und die Nachhaltigkeit der Informatikanwendungen für die Zentralbuchhaltung und den Zahlungsverkehr. Das heutige System läuft seit 2004, wird durch das Bundesamt für Informatik und Telekommunikation betrieben und von der Firma WILKEN kontinuierlich weiterentwickelt. Die Abhängigkeit von dieser Firma ist gross. Mit dem neuen Rechnungsmodell werden nur noch die Zahlungen über WILKEN abgewickelt. Die Verfügbarkeit des Systems WILKEN ist hoch, gab es doch in den letzten Jahren keine grösseren Betriebsunterbrüche oder Störungen. Die Integrität und die Güte der Daten werden durch das Interne Kontrollsystem und die Kontrollmöglichkeiten der Ämter sichergestellt. Trotz dieser guten Gesamtbeurteilung stellte die EFK ein nicht unerhebliches Risiko für den Bund fest. Die meisten Risiken sieht die EFK im Projektmanagement und in der Projektabwicklung für die weitere Software-Entwicklung und die damit verbundene Zusammenarbeit mit WILKEN und dem Bundesamt für Informatik und Telekommunikation.
Die EFK prüfte bei der Eidgenössischen Steuerverwaltung das Projekt INSIEME (gemeinsame IT-Systeme der Eidgenössischen Steuerverwaltung). Die wichtigsten Voraussetzungen für die erfolgreiche Realisierung wurden geschaffen, liegen im Zeitplan oder stehen kurz vor der Fertigstellung. Die EFK identifizierte Risiken beim Internen Kontrollsystem, dem Qualitätsmanagement und der IT-Sicherheit. Sie hat unter anderem empfohlen, den Generalunternehmer und den Leistungserbringer in die Projektorganisation auf allen Stufen eng einzubinden. Das Interne Kontrollsystem soll den sich ändernden Anforderungen während der Migration angepasst, und die Testdaten aus der Produktion sollen aus Datenschutzgründen anonymisiert werden.
1.3
Die Neuen Eisenbahn-Alpentransversalen NEAT
Seit über zehn Jahren nimmt die EFK beim AlpTransit eine begleitende Finanzaufsicht wahr. Sie bewirkte Verfahrensänderungen, wodurch massgeblich Kosten eingespart werden konnten, begleitete das Bundesamt für Verkehr bei der Ausgestaltung der Controllingweisung sowie bei der Erstellung des Teuerungsindexes und wirkte beratend bei der Konzeption und Umsetzung der Aufsicht mit. Die Prüfungen der EFK und des Bundesamts für Verkehr, der aktienrechtlichen Revisionsgesellschaften sowie der internen Aufsichtsorgane der Ersteller werden koordiniert. Auf Initiative der EFK wurde diese Koordinations- und Informationsplattform für alle Prüfinstanzen geschaffen. Dadurch konnten die Effizienz der Aufsicht verbessert, Doppelspurigkeiten vermieden, die «Unité de Doctrine» gefördert und Prüflücken bei hohen Risiken eliminiert werden. Umfassende Informatikprüfungen und systematische Risikoanalysen durch die einzelnen Kontrollorgane wurden durch die EFK 3267
initiiert. Die Prüfungen werden von der EFK ausgewertet und geben Hinweise für die eigene Risikoanalyse und dienen der Qualitätssicherung, weil die gewonnenen Resultate hinterfragt und Unklarheiten mit den Verfassern ausgeräumt werden. Mit der Auswertung der Standberichte des Bundesamtes für Verkehr ist die EFK in der Lage, der parlamentarischen NEAT-Aufsichtsdelegation Hinweise zu wichtigen Inhalten und Entwicklungen abzugeben.
Die EFK führt beim AlpTransit jährlich zwei bis drei Prüfungen auf den beiden Achsen Gotthard und Lötschberg sowie beim Bundesamt für Verkehr durch. In der ersten Phase lag der Schwerpunkt der Prüfungen bei den Dienstleistungsaufträgen, da diese in den Anfangsjahren noch zu wenig konsequent auf den Wettbewerb ausgerichtet wurden und die Transparenz vereinzelt eingeschränkt war. Die geprüften Vergaben bei grossen Baulosen von über 100 Millionen Franken zeigten, dass das Bundesgesetz über das öffentliche Beschaffungswesen eingehalten wurde und die Werkverträge korrekt bewirtschaftet werden. Zahlreiche Empfehlungen betrafen die Transparenz und die Nachvollziehbarkeit in der Geschäftsabwicklung. Die Umsetzung dieser Empfehlungen erhöhte die Rechtssicherheit und die Risiken konnten entsprechend reduziert werden. Die EFK regte auch an, die finanziellen Folgen bei unterschiedlicher Auslegung der Normen im Tunnelbau zu erheben und die Ergebnisse für andere Projekte verfügbar zu machen. Schliesslich drängte sie auf eine rechtzeitige Inangriffnahme der Werkabnahmen und der Inbetriebnahme. Sie verlangte zudem, den Kostenteiler für Infrastrukturbauten, die nicht dem AlpTransit dienen, festzulegen.
Die EFK prüfte im Berichtsjahr bei der AlpTransit Gotthard AG das Vergabewesen und das Projektmanagement im Bereich der Dienstleistungen. Als Stichprobe wurde die Steuerung der Planerleistungen für die offene Strecke im Kanton Uri gewählt.
Zurzeit fehlt für die Schächenquerung nach wie vor eine rechtskräftige Baubewilligung. Die Mehrkosten der Planung betragen bis heute 18 Millionen Franken (Preisbasis 1998, ohne MWSt). Diese sind das Ergebnis der geforderten Mehrfachplanungen und widerspiegeln die Unentschlossenheit der Entscheidungsträger.
Die AlpTransit Gotthard AG hat mit freihändigen Vergaben jeweils den bisherigen Auftragnehmer berücksichtigt und im Auftrag der Bundesbehörden den
Kanton Uri in die Projektierung miteinbezogen. Unter Berücksichtigung der komplexen Situation im Reusstal mit allen Projektstadien auf kleinstem Raum ist die EFK zum Schluss gekommen, dass die Beibehaltung des Projektingenieurs sowohl für die Mehrfach- und Parallelplanungen als auch für die Ausführungsphase die angemessene Lösung darstellt. Die EFK konnte feststellen, dass die AlpTransit Gotthard AG und der Projektingenieur kostenbewusst handeln. Jedoch sind nicht alle geplanten Investitionen durch das NEAT-Projekt bedingt. Die EFK hat deshalb empfohlen, dass die Investitionskosten getrennt und Verträge ausgearbeitet werden, welche das spätere Eigentum der nicht dem Bahnbetrieb dienenden Anlagen regeln.
Bei der BLS AlpTransit AG prüfte die EFK vor Ort das Projektmanagement und die Führung der mit der Bahntechnik beauftragten Unternehmen. Gleichzeitig wurde die Umsetzung der Empfehlungen aus dem Jahr 2005 beurteilt. Insgesamt ergab sich ein gutes Prüfresultat. Die EFK wird die noch offenen Fragen, insbesondere die Abgrenzung der Bahnstromversorgung und deren Finanzierung, mit dem Bundesamt für Verkehr thematisieren. Klärungsbedürftig ist zudem die Frage eines Kostenteilers für Projektelemente mit Nutzen für den gesamten schweizerischen Eisenbahnbetrieb.
3268
Die NEAT-Aufsichtsdelegation beauftragte die EFK zu prüfen, ob die kumulierten Aufwendungen des Fonds für Eisenbahngrossprojekte mit den bewilligten Verpflichtungskrediten übereinstimmen. In der Abstimmungsvorlage vom 29. November 1998 bewilligte das Volk ein Investitionsvolumen von 30,5 Milliarden Franken für die vier Eisenbahngrossprojekte. Das Parlament hat in der Folge Kredite für die NEAT, BAHN 2000 1. Etappe, den Hochgeschwindigkeitsanschluss und für den Lärmschutz gesprochen. Das Investitionsvolumen basiert auf dem Preisstand 1995, das heisst ohne Teuerung, die Mehrwertsteuer und die Bauzinsen. Mit Verpflichtungskrediterweiterungen, welche in der Kompetenz des Bundesrates liegen, wird diesen exogenen Faktoren Rechnung getragen. Aufgrund ihrer Prüfungen hat die EFK keine Anhaltspunkte, dass die Kontrolle der Verpflichtungskredite durch das Bundesamt für Verkehr mangelhaft ist. Die Entnahmen für die Finanzierung der Grossprojekte werden durch die Einlagen (zweckgebundene Steuereinnahmen) und den Vorschuss des Bundes finanziert. Lediglich die Entnahmen und die Verzinsung des Vorschusses werden durch die Verpflichtungskredite gesteuert. Der Verzicht auf die verzinslichen Darlehen, die Wertberichtigungen und die Aktivierung der Darlehen sind rein buchmässige Operationen, die aus Transparenzgründen in der Erfolgsrechnung des Fonds aufgeführt werden und sich gegenseitig kompensieren. Folgerichtig werden die Bahndarlehen in der Fondsbilanz aktiviert und gleichzeitig gemäss den Grundsätzen des Finanzhaushaltgesetzes wertberichtigt, da sie zinslos sind. Die Wertberichtigungen und der Forderungsverzicht belasten die Verpflichtungskredite nicht.
Durch die verschiedenen Prüfaktivitäten verfügt die EFK über einen guten Überblick über die Grossprojekte des AlpTransits. Dieser ist das am dichtesten kontrollierte Grossprojekt der Schweiz mit einem ausgebauten Controlling- und Reportingsystem. Diese angemesse Kontrolle kostete im Jahr 2005 rund eine Million Franken.
In diesen Zahlen nicht enthalten sind die Kontrollen der Linie und der NEATAufsichtsdelegation. Die Kosten verteilen sich auf das Bundesamt für Verkehr (48 %), die EFK (19 %), die Interne Revision der Ersteller (25 %) sowie die aktienrechtliche Revisionsstelle der Ersteller (8 %).
1.4
Die Prüfung der SRG SSR
Im April 2005 beauftragte das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) die EFK, bis März 2006 eine Gesamtschau über die Finanzlage und Wirtschaftlichkeit der SRG SSR zu erstellen. Bei ihrer Analyse stützte sich die EFK insbesondere auf zwei Quellen. Erstens sichtete sie die Daten und Dokumente über die Finanzlage sowie die Verfahren der SRG SSR.
Zweitens führte sie Interviews mit Verantwortlichen der SRG SSR und weiteren Fachleuten. Zusätzlich wurden drei externe Mandate vergeben.
Die Erkenntnisse der EFK konzentrieren sich auftragsgemäss auf das Potential zur Verbesserung der Wirtschaftlichkeit. Die EFK musste feststellen, dass aus den dezentralen Strukturen der SRG SSR ein Wirtschaftlichkeitsdefizit resultiert. Die Entscheidlogik von SRG SSR ist darauf ausgerichtet, möglichst viel dezentral zu entscheiden. Dies ist zwangsläufig mit einer Vernachlässigung von Synergien verbunden. Zweitens genügen die komplexen Strukturen den Anforderungen von Corporate Governance nicht durchwegs. Im Zusammenspiel von Trägerschaft, Gesamtunternehmen, Unternehmenseinheiten und Beteiligungen kommt es teilweise zu 3269
Vermischungen von Vollzugs- und Aufsichtsfunktionen. Bei der Personal- und Kaderpolitik stellen sich in Einzelbereichen Fragen der Marktgerechtigkeit. Gesamthaft sind die Lohn- und Arbeitsbedingungen von SRG SSR unter dem Wirtschaftlichkeitsaspekt adäquat. In Einzelbereichen ist Anpassungsbedarf vertieft abzuklären. Die Finanzaufsicht ist wenig wirksam und das Gebührenverfahren ist unbefriedigend geregelt. Mit den heute angewendeten Verfahren kann die Finanzaufsicht eine wirtschaftliche Gebührenverwendung nicht genügend überprüfen. Die Gebührenfestsetzung trägt der vergangenen und zukünftigen Leistungsentwicklung von SRG SSR nicht genügend Rechnung. Im Übrigen konnte die EFK feststellen, dass die SRG SSR mit ihren Mitteln unter Berücksichtigung der gegebenen Strukturen sorgfältig und zielgerichtet umgeht. Die Führungsinstrumente und -prozesse sind mit einigen Ausnahmen auf einem mit der Privatwirtschaft zu vergleichenden Stand.
Die EFK hat verschiedene Empfehlungen zuhanden der SRG SSR und des UVEK formuliert. Die wichtigsten Stossrichtungen sind die Zentralisierung der Entscheidungen im technisch-administrativen Bereich. Je nach Fragestellung sind dabei direkte zentrale Direktiven, zentrale Vorgaben von Rahmenbedingungen oder eine zentrale Steuerung vorzusehen. Prioritär ist das Projekt der harmonisierten KostenLeistungs-Rechnung. Zweitens ist eine Bestandesaufnahme von möglichen Interessenkonflikten bei Doppelfunktionen vorzunehmen. Einzelne Doppelfunktionen sind zu entflechten. Beim Kader soll der variable Lohnanteil zulasten des fixen Lohnanteils auf die Grössenordnung von bundesnahen Betrieben erhöht werden. In weiteren Bereichen der Kader- und Personalpolitik sind offene Fragen zur Marktgerechtigkeit der Verhältnisse bei SRG SSR vertieft abzuklären. Die SRG SSR soll zudem alle vier Jahre vertieft Rechenschaft über die vergangene und zukünftige Entwicklung ihrer Leistungen ablegen. Das Verfahren zur Gebührenanpassung ist auf diesen Rechenschaftsbericht abzustimmen. Im Rahmen der Finanzaufsicht soll das UVEK die Möglichkeit von Wirtschaftlichkeitsprüfungen vermehrt nutzen.
Dem UVEK obliegt die Finanzaufsicht über die SRG SSR. Es hat den Bericht und die Empfehlungen der EFK an die SRG SSR weitergeleitet. Es wird die Empfehlungen der EFK und die Stellungnahme von SRG SSR im Detail analysieren, die notwendigen Massnahmen festlegen und in Zusammenarbeit mit SRG SSR die Umsetzung planen. Der umfassende Bericht ist auf www.efk.admin.ch abrufbar.
1.5
Beschaffung von Gütern und Dienstleistungen
Eine Kernaufgabe der EFK sind Beschaffungsprüfungen. Die EFK beaufsichtigt im Rahmen von Querschnitts- und Einzelprüfungen regelmässig den Beschaffungsprozess in der Bundesverwaltung.
Die EFK prüfte im Bundesamt für Sozialversicherungen, Generalsekretariat UVEK, Bundesamt für Gesundheit, Bundesamt für Statistik und Generalsekretariat VBS im Rahmen einer Querschnittsprüfung, ob der Beschaffungsprozess den wirtschaftlichen Einsatz externer Dienstleister sicherstellt. Das Auftragsvolumen der ausgewählten Verträge betrug rund 150 Millionen Franken. Die Prüfung wurde mit den Abklärungen der Geschäftsprüfungskommission des Ständerates abgestimmt. Die EFK verzichtete deshalb auf eine breit angelegte Prüfung und beschränkte sich auf wenige Verwaltungseinheiten, was ihr erlaubte, verschiedene Aspekte des Beschaffungsprozesses im Detail abzuklären. Gleichzeitig unterstützte sie die Geschäftsprüfungskommission mit der Auswertung von Daten.
3270
Die EFK stellte fest, dass sich in letzter Zeit viel bewegt hat, um einen wirtschaftlichen Einsatz externer Dienstleister zu gewährleisten. Es besteht aber noch ein grosser Bedarf, Prozesse und Instrumente weiter zu entwickeln. Die Beschaffungen der meisten Ämter basieren auf einer Amtstrategie. Viele Dienstleistungsaufträge sind gesetzlich vorgeschrieben. Weitere Dienstleistungsaufträge haben ihren Ursprung in Bundesratsbeschlüssen oder wurden durch das Parlament initiiert. Oft können die verlangten Analysen nicht intern realisiert werden, weil die Personalressourcen nicht vorhanden oder das nötige Wissen nicht verfügbar sind. Die EFK musste feststellen, dass zu wenig Kosten-Nutzen-Überlegungen bei der Bedürfnisund Projektformulierung angestellt werden; diese würden auch die Priorisierung der Projekte bei knapp vorhandenen Personal- und Finanzressourcen erleichtern. Die Dienstleistungen werden bundesintern nicht koordiniert. Die EFK hat deshalb empfohlen, die bundesweite Beschaffung von Dienstleistungen durch eine Fachstelle zu koordinieren sowie eine Lieferantennummer einzuführen und eine Vertragsdatenbank aufzubauen. Nicht nur könnten die Bundesämter von positiven oder negativen Rückmeldungen profitieren, sondern auch Doppelspurigkeiten könnten vermindert werden. Auch die Verhandlungsposition für Mengenrabatte würde gestärkt.
Generell sind die vorgegebenen Beschaffungsabläufe, Vergabeprozesse und das Interne Kontrollsystem in den entsprechenden Weisungen der geprüften Ämter gut geregelt. Musterverträge sind vorhanden. Trotzdem bestehen Lücken und Schwächen. So kennen einzelne Auftraggeber die Bestimmungen des öffentlichen Beschaffungswesens zuwenig. Offerten und Vergabeentscheide wurden mangelhaft evaluiert. Bei offenen oder selektiven Vergaben waren oft keine Evaluationsdokumente vorhanden. Der Anteil der freihändig vergebenen Dienstleistungsaufträge des geprüften Auftragsvolumens beträgt zwischen 4367 Prozent und ist damit zu hoch.
Die gesetzlich vorgesehenen Ausnahmen wurden teilweise zu grosszügig gehandhabt. Oft waren die Begründungen für freihändige Vergaben nicht dokumentiert.
Auch Vorauszahlungen mussten bemängelt werden.
Die EFK hat empfohlen, alle Vergabeentscheide zu begründen, zu dokumentieren und die WTO-Vergaben zu publizieren. Vorauszahlungen sind nur in begründeten Ausnahmefällen
zu leisten. Grundsätzlich ist die geleistete Arbeit auf der Basis der vereinbarten und gelieferten Ergebnisse zu bezahlen. Freihändige Vergaben von Geschäften über dem WTO Schwellenwert sind im Schweizerischen Handelsamtsblatt zu publizieren. Bei fehlendem Wettbewerb ist in Dienstleistungsverträgen ab einem Vertragswert von einer Million Franken eine Einsichtsrechtsklausel vorzusehen. In den geprüften Dienstleistungsverträgen wurde die Qualität der Dienstleistungen nicht explizit angesprochen. Die Leistungen und Wirkungen wurden grösstenteils bei Vertragsende nicht evaluiert. Die EFK hat deshalb empfohlen, eine Anlaufstelle für die Qualitätssicherung zu schaffen und bei grösseren Vertragsverhandlungen einen kaufmännisch geschulten und verhandlungsversierten Einkaufsspezialisten beizuziehen.
Die Beschaffungskommission des Bundes hat einige Erkenntnisse der Prüfung in den Entwurf der neuen Verordnung über die «Organisation und Steuerung des öffentlichen Beschaffungswesen des Bundes» aufgenommen. Unter anderem sollen klare Vorgaben an das Interne Kontrollsystem bei den zentralen Beschaffungsstellen gemacht werden, um ordnungsgemässe Beschaffungen sicherzustellen. Zudem sollen Koordinationsstellen für gleichartige Dienstleistungsaufträge geschaffen werden.
3271
Die EFK prüfte bei armasuisse im Rahmen einer Beschaffungsprüfung Teilprojekte des Funkaufklärungssystems. Technisch gliedert sich die Funkaufklärung in die Satelliten- und Hochfrequenz-Aufklärung. Über die Satellitenaufklärung berichtete die EFK im August 2003 (vgl. auch Jahresbericht 2003 der EFK). Die elektronische Aufklärung wird durch die Führungsunterstützungsbasis des VBS betrieben. Aufgabe ist es, sicherheitspolitisch bedeutsame Informationen zuhanden der politischen und militärischen Führung der Schweiz sowie für weitere zivile Stellen des Bundes zu beschaffen. Die EFK konnte feststellen, dass das Interne Kontrollsystem die Anforderungen erfüllt und die Bestimmungen über das öffentliche Beschaffungswesen eingehalten wurden. Wie bereits bei der Satelitenaufklärung musste die EFK indessen auch bei der Hochfrequenz-Aufklärung feststellen, dass Abweichungen von den geschätzten zu den effektiven Kosten gross sind und in der Konzeptstudie nicht ausreichend auf die finanziellen Unsicherheiten und Risiken dieses Entwicklungsprojektes hingewiesen wurde. Die armasuisse hat eingeräumt, dass nach heutigem Wissensstand für den Bereich der Hochfrequenz-Aufklärung eine separate Botschaft hätte erstellt werden müssen. Allerdings handle es sich um ein komplexes Projekt, dessen Umfang zu Beginn aufgrund der technologischen Entwicklung nicht zuverlässig abgeschätzt werden konnte.
Die EFK prüfte auch das Beschaffungswesen in verschiedenen Bereichen der Eidgenössischen Alkoholverwaltung. In den Betrieben Delémont (JU) und Schachen (LU) werden die wesentlichen Beschaffungen getätigt. Die EFK konnte die Ordnungsund Rechtmässigkeit im Beschaffungswesen der Alkoholverwaltung nicht bestätigen. Die EFK hat empfohlen, das Beschaffungswesen zu zentralisieren. Die Einkaufsstelle ist nicht einem Fachbereich zu unterstellen, sondern zur Stärkung der Unabhängigkeit als Stabsstelle einzugliedern. Das Personal der Beschaffungsstelle ist in Fragen des Beschaffungsrechts zu schulen. Eine Preisbeurteilung ist bei fehlendem Wettbewerb nicht oder nur annäherungsweise möglich. Das Personal ist deshalb auf den Grundsatz des Wettbewerbs zu sensibilisieren und zu verpflichten, um eine wirtschaftliche und sparsame Beschaffung sichzustellen. Die Alkoholverwaltung sicherte zu, entsprechende Massnahmen zu ergreifen.
Beim Bundesamt
für Umwelt stellte die EFK fest, dass mit den internen Weisungen und den auf dem System verfügbaren Vertragsvorlagen bereits gute Voraussetzungen für ein professionelles Beschaffungswesen geschaffen wurden. Der Anteil der Auftragsvergaben im freihändigen Verfahren belief sich bei den geprüften Geschäften auf rund 70 Prozent und lag damit sehr hoch. Die EFK verwies auf den Grundsatz des freien Wettbewerbs. Freihändige Vergaben sind restriktiv zu handhaben.
Zudem ist bei fehlendem Wettbewerb ein Einsichtsrecht in die Kalkulation zu vereinbaren, wenn die Auftragssummme eine Million Franken erreicht. Die EFK hat zudem dem Bundesamt für Umwelt als auch dem teilweise als Vertragspartner auftretenden Bundesamt für Bauten und Logistik empfohlen, bei der Bewertung der Preise in den Offertevaluationen den Grundsatz der Gleichbehandlung einzuhalten und bei der freihändigen Vergabe von WTO-Geschäften den Zuschlag zu veröffentlichen.
3272
1.6
Das Immobilienmanagement beim Bund
Die EFK führte eine Querschnittsprüfung im Immobilienmanagement beim Bundesamt für Bauten und Logistik (BBL), der Eidgenössischen Technischen Hochschule Zürich und im Unternehmensbereich Immobilien von armasuisse durch. Anhand der Vorgaben und neun konkreten Bauvorhaben beurteilte die EFK, ob die Raumbedürfnisse korrekt ermittelt und die Bauvorhaben wirtschaftlich umgesetzt wurden.
Sie stellte fest, dass die drei Bau- und Liegenschaftsorgane sich an die strategischen Vorgaben halten und bestrebt sind, ein wirtschaftliches Immobilienmanagement zu betreiben. Die Zusatzdokumente zu den Baubotschaften gaben stufengerecht und korrekt Auskunft über die Bedürfnisüberprüfung und das Bauvorhaben und enthielten auch die wichtigsten Kennzahlen.
Die EFK ortete Verbesserungspotenzial in der Projektorganisation komplexer Bauvorhaben. Bei allen komplexen, grossen Bauvorhaben sollte eine Projektorganisation mit einer strategischen und operativen Stufe eingeführt werden. Es ist sicherzustellen, dass bei jedem Bauvorhaben eine Verpflichtungskredit- und Kostenkontrolle geführt wird, welche den gesetzlichen Anforderungen Rechnung trägt. Dabei liegt die Verantwortung ausdrücklich bei der Projektleitung, insbesondere für die Reservenbewirtschaftung, die Endkostenprognose und allfällige Steuerungsmassnahmen.
Die Investitionskosten und die Lebenswegkosten sind künftig in jedem Projekt- und Gesamtleistungswettbewerb als Beurteilungskriterium in die Ausschreibung aufzunehmen und angemessen hoch zu gewichten.
Die Querschnittsprüfung hat im Weiteren gezeigt, dass die Zuständigkeiten im Immobilienmanagement der drei Bereiche Zivil, ETH und Militär sehr unterschiedlich sind. Im zivilen Bereich liegt die Immobilienkompetenz zentral beim BBL. In den komplexen militärischen Strukturen sind nicht alle Aufgaben der armasuisse Immobilien übertragen worden. Im ETH-Bereich sind die Immobilienkompetenzen weitgehend an die Institutionen delegiert. Der ETH-Rat steuert im Sinne einer Holding mit strategischen Vorgaben und koordiniert die Grundstückbewirtschaftung. Die Eigentumsfrage der Liegenschaften ist noch offen: Ist die Eidgenossenschaft Eigentümerin wie heute oder soll es der ETH-Rat oder die Institutionen sein?
Gemäss der Immobilienstrategie des VBS sollen leer stehende Objekte, bis sie wieder selber genutzt oder veräussert
werden können, zu möglichst marktüblichen Konditionen vermietet werden. Im Voranschlag 2006 wurden für solche Übergangslösungen 15 Millionen Franken Ertrag budgetiert. Die EFK überprüfte im Rahmen einer Finanzaufsichtsprüfung den Prozess für die Vermietung von Dienst-, Miet- und Ferienwohnungen sowie von Truppenunterkünften und Lagerräumen. Die neue Organisation ist seit Januar 2006 in Kraft. Verantwortlich für die externe Vermietung ist das Liegenschaftsmanagement von armasuisse Immobilien. Zur Zeit der Prüfung befasste sich dieser Fachbereich noch nicht mit dem gesamten Immobilienportfolio. Bauten wie zum Beispiel Ferien- und Dienstwohnungen und Truppenlager wurden noch bis Ende 2006 von den bisher zuständigen Organisationseinheiten bewirtschaftet. Ab 2007 wird «armasuisse Immobilien» ein FLAG-Amt und übernimmt für sämtliche Immobilienverträge des VBS (ohne das Bundesamt für Sport) die Budget- und Kreditverantwortung. Die EFK begrüsst, dass die Immobilienverträge künftig zentral verwaltet werden. Sie hat festgehalten, dass der Prozess «Externe Vermietung» alle Schritte enthalten muss, auch die Rücknahme des Objektes und die Schnittstellen zu den Führungs- und Unterstützungsprozessen. Das Mengengerüst über die Objekte des VBS war nach Zusammenführung der diversen 3273
bisher zuständigen Organisationseinheiten noch nicht bereinigt. Die «armasuisse Immobilien» wird die relevanten Daten vor Ort erheben, prüfen und dokumentieren.
Sie hat mit der in die Wege geleiteten, neuen Organisationsstruktur gute Voraussetzungen für eine Kosten-Nutzen-Optimierung im Sinne der Immobilienstrategie VBS geschaffen.
Die Prüfung des Teilprozesses «Verkauf» von Immobilienliquidation des VBS beschränkte sich auf die Aufbauorganisation und die Geschäftsabwicklung im Rahmen der Immobilienstrategie des VBS. Verantwortlich für den Verkauf der Immobilien ist die Geschäftseinheit «Immobilien und Umweltmanagement» von armasuisse Immobilien. Die Organisationsstruktur steht seit 1. Januar 2006 und die Prozesse sind seit 1. April 2006 eingeführt. Die EFK konnte feststellen, dass gute Voraussetzungen für die Gleichbehandlung der Interessenten geschaffen wurden.
Das in der Immobilienstrategie VBS stipulierte Vorkaufsrecht der Kantone und Gemeinden ist genügend geschützt. Die Abbildung des ganzen Zyklus eines Verkaufsgeschäftes sowie das Dokumentations- und Berichtswesens sind noch zu verbessern. Die EFK hat armasuisse Immobilien empfohlen, den Prozess «Verkauf» in seiner Gesamtheit mit allen Schnittstellen zu den Führungs- und Unterstützungsprozessen abzubilden. Zu jedem Objekt ist ein Vermarktungskonzept festzuschreiben, welches die Resultate der Objektbesichtigung, die möglichen Interessenten, den Markt und das Umfeld im Allgemeinen berücksichtigt. armasuisse Immobilien muss sicherstellen, dass der Bundesrat über ein wirksames Führungsinstrument verfügt.
Die Eigentümerstrategie mit einem stufengerechten Berichts- und Kontrollwesen hat auf Daten und Informationen zu basieren, die durchgängig und nachvollziehbar von unten nach oben generiert wurden. armasuisse Immobilien hat bereits Massnahmen ergriffen, sodass die Empfehlungen der EFK bis Ende 2007 umgesetzt sein werden.
2
Weitere Finanzaufsichtsprüfungen
Die nachstehenden Erläuterungen gliedern sich nach Aufgabenbereichen und Einahmen des Bundes. Sie sind nicht vollständig, sondern beschränken sich auf einige erwähnenswerte Prüfergebnisse. Eine umfassende Liste der durchgeführten Prüfungen findet sich im Anhang 1.
2.1
Soziale Wohlfahrt
Die EFK führte bei den Ergänzungsleistungen zur AHV und IV eine Evaluation durch. Die Ergänzungsleistungen wurden 1966 eingeführt und waren als Übergangsleistungen gedacht, bis die Renten eine existenzsichernde Höhe erreichen. In der Zwischenzeit haben sich die Ergänzungsleistungen jedoch zu einem unverzichtbaren Bestandteil der 1. Säule der Vorsorge gegen Alter, Hinterlassenschaft und Invalidität entwickelt. Im Gegensatz zur AHV handelt es sich um bedarfsabhängige Versicherungsleistungen. Der Anspruch muss von den Berechtigten geltend gemacht werden.
Der Mangel an Information wird oft als Hindernis für eine einheitliche Umsetzung der Ergänzungsleistungen und für die Gleichbehandlung angesehen. Der Vollzug liegt bei den Kantonen, das Bundesamt für Sozialversicherungen hat die Aufsicht über die Durchführung. Ende 2005 erhielten rund 244 500 Personen oder 15,2 Prozent der Rentner Ergänzungsleistungen im Gesamtbetrage von knapp drei Milli3274
arden Franken, was einen durchschnittlichen Jahresbetrag von 12'000 Franken ausmacht. Der Bundesanteil belief sich auf 22,6 Prozent. Mit dem neuen Finanzausgleich wird sich dieser Anteil auf 30 Prozent erhöhen.
Mit der Evaluation wollte die EFK die Umsetzung des gesetzlichen Informationsauftrages durch die Vollzugsorgane prüfen. Weiter wurde die Anwendung der Regelung des anrechenbaren Vermögens bei der Gesuchsprüfung durch die einzelnen Kantone analysiert. Schliesslich wurde untersucht, warum die kantonalen und kommunalen Ergänzungsleistungsquoten so unterschiedlich sind. Der Bericht der EFK diente gleichzeitig der Beantwortung von zwei Postulaten des Nationalrates.
Die Evaluation hat ergeben, dass der gesetzliche Informationsauftrag umfassend wahrgenommen wird und die potenziellen Bezüger von Ergänzungsleistungen gut informiert sind. Die Vollzugsorgane, die an der Umfrage teilgenommenen haben, schätzten die Nichtbezugsquote auf durchschnittlich sechs Prozent ein. Die EFK konnte feststellen, dass die Gesuche durch die Vollzugsstellen sorgfältig geprüft werden, obwohl nicht deklarierte Einkommens- und Vermögenswerte schwer überprüfbar sind. Bei der periodischen Überprüfung der Gesuche verursachen der Pflegebedarf, ausländische Liegenschaften und Rentenansprüche sowie Erbschaften die grössten Schwierigkeiten. Beim Informationsaustausch zwischen den beteiligten Behörden und der gegenseitigen Datenverfügbarkeit ortete die EFK Verbesserungsmöglichkeiten. Der Missbrauch ist vernachlässigbar. Informationen über abgelehnte Gesuche stehen leider nicht zur Verfügung. Es kann deshalb auch nicht festgestellt werden, welche Gründe in welchem Ausmass zur Ablehnung führen.
Die Analyse hat zudem gezeigt, dass die Informationspolitik der Durchführungsorgane, die Bestimmungen zum anrechenbaren Vermögen und der Finanzierungsschlüssel einen eher geringen Einfluss auf die Bezugsquote haben. Andere Faktoren wie beispielsweise der Anteil ausländischer oder erwerbstätiger Rentner, Wohneigentumsquote sowie das Steuer- und Einkommensniveau in den Kantonen und Gemeinden spielen eine grössere Rolle.
Die EFK hat dem Bundesamt für Sozialversicherungen unter anderem empfohlen, den Vermögensverzehr bei Rentnern in Heimen für alle Kantone einheitlich festzulegen, die Statistiken zu ergänzen, Einzelfallprüfungen bei den
Durchführungsstellen wieder einzuführen und den automatischen Datenzugang der Vollzugsorgane sicherzustellen. In der Zwischenzeit hat der Ständerat das revidierte Gesetz über die Ergänzungsleistungen verabschiedet. Die Kantone sollen auch weiterhin die Möglichkeit haben, den Vermögensverzehr unterschiedlich festzulegen.
Der Bericht ist auf der Website www.efk.admin.ch einsehbar.
Die Militärversicherung wurde termingerecht und reibungslos an die SUVA übertragen. Entgegen den Erläuterungen in der bundesrätlichen Botschaft zur Gesetzesvorlage sind bereits vor dem Übergabestichtag 17 Mitarbeitende mit Sozialplan und Kosten von 3,8 Millionen Franken pensioniert worden, was sich auf die Personalkosten auswirkte. Für die vorgezogenen Pensionierungen vereinbarte das Generalsekretariat des EDI mit der SUVA eine Zahlung von 1,3 Millionen Franken. Die EFK ist der Meinung, dass auch die verbleibenden Deckungskapitalkosten von 2,5 Millionen Franken der SUVA anzulasten sind. Das Generalsekretariat schliesst sich im Grundsatz den Feststellungen der EFK an, ist aber der Auffassung, dass eine definitive Beurteilung über die Kosten des Transfers erst Ende 2008 möglich ist. Die EFK wird zu gegebener Zeit die Berechtigung der Transferkosten prüfen. Sie verschaffte sich zudem einen Überblick über die Rechnungsführung der SUVA für den 3275
Bereich Militärversicherung. Im Vordergrund der Prüfung standen die organisatorischen Massnahmen und Prozesse sowie die Präsentation der Betriebsrechnung. Die EFK kam zum Schluss, dass mit den getroffenen Massnahmen der SUVA die Kostentransparenz und eine umfassende Rechnungsstellung gegenüber dem Bund gewährleistet sind.
Gemäss Artikel 68 Absatz 2 des AHV-Gesetzes sind die Arbeitgeber periodisch auf die Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen hin zu kontrollieren. Gestützt auf Artikel 10 der Verordnung kontrollierte die Revisionsstelle der Ausgleichskassen Zürich im Auftrag der EFK auch im Berichtsjahr verschiedene Bundesämter. Die Kontrollen ergaben gute Ergebnisse. Allerdings sind auf den vom Arbeitgeber finanzierten Überbrückungsrenten für vorzeitige Pensionierungen keine Sozialversicherungsbeiträge erhoben und abgerechnet worden. Es mussten aufgrund der Prüfungen Nachforderungen im Betrage von 9,1 Millionen Franken gestellt werden.
Das Eidgenössische Personalamt hat den Dienststellen der Bundesverwaltung empfohlen, der Eidgenössischen Ausgleichskasse die gewünschten Daten wohl zu liefern, hingegen allfällige Rechnungen für solche Leistungen nicht zu bezahlen und gleichzeitig Einsprache gegen die Verfügungen zu erheben. Im Einvernehmen mit dem Eidgenössischen Personalamt und dem Verwaltungsgericht des Kantons Bern wurde ein Pilotprozess durchgeführt. Das Verfahren ist zurzeit vor dem Eidgenössischen Versicherungsgericht hängig.
2.2
Verkehr
Beim Bundesamt für Verkehr prüfte die EFK die Darlehensbewirtschaftung, die Führung der Informatik und die Empfehlungsumsetzung beim Projekt «Meldewesen». Der Prozess «Darlehensbewirtschaftung» ist ein Kernprozess im Bundesamt für Verkehr, mit dem 7,8 Milliarden Franken Darlehen bewirtschaftet werden.
Die EFK prüfte bei diesem Prozess sowohl das organisatorische Umfeld mit den Weisungen und Dokumentationen als auch die technische Umsetzung. Sie beurteilte die einzelnen Arbeitsschritte als zweckmässig. Handlungsbedarf besteht indessen bei der Prozessbeschreibung und der Stärkung des Internen Kontrollsystems. Das sistierte Projekt «Meldewesen» wurde anfangs 2005 neu beurteilt. Bis das heutige Meldewesen durch eine neue Lösung im Jahr 2008 abgelöst werden kann, wird die Verkehrsstatistik weitergeführt.
Zusammen mit der Finanzkontrolle des Kantons Graubünden prüfte die EFK beim Tiefbauamt des Kantons Graubünden die Nationalstrassenbeiträge für die Erneuerung des San Bernardino-Tunnels. Die Prüfung bezog sich auf die Projektorganisation, das Kostenmanagement und das Interne Kontrollsystem und ergab insgesamt gute Ergebnisse. Die Differenz zwischen den im Jahre 1998 veranschlagten Gesamtkosten von 158 Millionen Franken und den im Jahre 2006 prognostizierten Endkosten von 235 Millionen Franken ist auf Teuerung, Projektoptimierung und verschärfte Sicherheitsvorschriften zurückzuführen.
Die EFK befasste sich auch in diesem Jahr mit der Abrechnung des Darlehens an Swissair. Im Rahmen des Darlehensvertrags vom 5. Oktober 2001 und des Ergänzungsvertrags vom 24. Oktober 2001 wurden an Swissair bis zum 30. März 2002 rund 1,2 Milliarden Franken ausbezahlt. Die sich in Liquidation befindende Swissair ist verpflichtet, das beanspruchte Bundesdarlehen abzurechnen. Ende April 2004 lag der EFK eine erste provisorische, jedoch ungenügende Abrechnung des Liquidators 3276
vor, welche auf einem reinen Statusvergleich basierte. Auf Verlangen der EFK überarbeitete der Liquidator die Abrechnung auf dem Grundsatz des Belegprinzips.
Das Resultat wurde der EFK im Dezember 2004 unterbreitet. Nach Prüfung dieses Abrechnungsentwurfs, Besprechungen mit dem Team des Liquidators und teilweisen Bereinigungen erstellte die EFK im Juli 2005 einen Bericht zu Handen des Liquidators und hielt darin die beanstandeten Punkte fest. In der Folge verlangte die EFK vom Liquidator die Einreichung einer vom Gläubigerausschuss verabschiedeten Abrechnung. Diese ist noch ausstehend. Gemäss Planung des Liquidators soll die Abrechnung im Verlauf des ersten Quartals 2007 dem Gläubigerausschuss vorgelegt werden. Die EFK geht davon aus, dass die Prüfung der Darlehensabrechnung aufwändig sein und viel Zeit in Anspruch nehmen wird. In Anbetracht der Wichtigkeit des Geschäfts und der involvierten Summen wird die EFK die erforderlichen Ressourcen einsetzen. Der Bund ist im Gläubigerausschuss der Swissair mit dem stellvertretenden Direktor der EFK vertreten.
2.3
Landesverteidigung
Die EFK prüfte im zweiten Halbjahr 2005 die Ordnungsmässigkeit der Lagerhaltung und Lagerbewirtschaftung, die Datenintegrität sowie das Controlling im Bereich Materialwirtschaft der Logistikbasis der Armee. Um die Integrität der Bestandesdaten zu analysieren, wurden Stichproben bei ausgewählten Materialbeständen an den Logistikstandorten Armeemotorpark Romont und Zeughaus Bern vorgenommen. Aufgrund der festgestellten Differenzen musste die EFK die Genauigkeit der Bestandesführung als unbefriedigend bezeichnen. Obwohl davon ausgegangen werden kann, dass es sich nicht um Materialverluste handelt, sondern das Material im System lediglich an einem «falschen» Lagerort ausgewiesen wird, muss mit negativen Folgen für die zeitgerechte Auftragserfüllung und ortsgenaue Zustellung der bestellten Güter gerechnet werden. Zudem haben falsche oder ungenaue Bestandesdaten negative Auswirkungen auf andere Führungssysteme der Armee.
Im Rahmen der Prüfung ging die EFK auch der Vermutung nach, dass zu liquidierendes Material lediglich buchmässig «liquidiert» wird, jedoch physisch noch vorhanden ist. Im Geschäftsfeld «Systeme und Material» der Logistikbasis der Armee hat die EFK keine Hinweise gefunden. Sie stellte jedoch fest, dass Flugzeuge des Typs «HAWK», die nicht mehr in den Beständen der Luftwaffe geführt werden, physisch noch vorhanden sind.
Weitere Problemkreise bilden die Aufgabenteilung zwischen der Gruppe Verteidigung und der armasuisse, die Lagerung von historischem Material sowie der Geschenkfundus. Das im «Liquidationswerk» verbuchte Material befindet sich nach wie vor an den verschiedenen Standorten der Logistikbasis der Armee. Solange die armasuisse das Material nicht abruft, wird entsprechender Lagerraum beansprucht, was sich für den Betrieb respektive die Schliessung eines Standortes belastend auswirken kann.
Die Armee lagert umfangreiches Material, welches einen «historischen» Wert aufweist. Nachdem Bundesrat und Parlament eine finanzielle Beteiligung an einem Armeemuseum abgelehnt haben, fehlt die rechtliche Basis für die Aufbewahrung dieses Materials. Schliesslich betreut das Zeughaus Bern einen Geschenkfundus mit rund 200 verschiedenen Artikeln, die nicht in der Buchhaltung geführt werden, da das Material als «liquidiert» gilt. Die EFK hat empfohlen, das Sortiment zu straffen 3277
und die Geschenkartikel im Materialbewirtschaftungssystem SAP zu führen. Die Kosten für die vielfach notwendige Aufarbeitung und Bereitstellung der Geschenke müssen den Bestellern fakturiert werden. Für die Verwendung von überzähligem Armeematerial (Humanitäre Hilfe, Geschenkfundus, historisches Material) sind Grundlagen der Haushaltführung zu schaffen, welche dem Finanzhaushaltgesetz entsprechen. Der Chef der Armee anerkannte die im Bericht der EFK gemachten Feststellungen und erteilte die notwendigen Aufträge, um die Empfehlungen umzusetzen.
Die EFK prüfte stichprobenweise die Geschäftsprozesse für die Liquidation des Armeematerials. Die verschiedenen Reorganisationsprojekte zur Schwergewichtsverlagerung und Redimensionierung der Armee haben dazu geführt, dass die Verordnung und die massgebenden Weisungen nicht mehr den heutigen Rahmenbedingungen entsprechen und deshalb revidiert werden. Die neuen Regelungen sollten auf den 1. Januar 2008 in Kraft treten. Der Ausserdienststellungsprozess wird im Wesentlichen vom Planungsstab der Armee, der Logistikbasis der Armee sowie der armasuisse als Verbindungsglied gegenüber Dritten, vor allem dem Rüstungsunternehmen RUAG, wahrgenommen. Standortschliessungen und Einzelliquidationen werden innerhalb der Logistikbasis der Armee durchgeführt.
Der von der EFK analysierte Prozess bei der Logistikbasis der Armee umfasst über 80 Prozent des Abbauvolumens. Für die weiteren Ausserdienststellungen wie beispielsweise Flugplätze, Festungen und Fahrzeuge hat die EFK vorgeschlagen, die Prozesse zu harmonisieren und die Ausserdienststellungsaktivitäten bei einer einzigen Stelle zusammenzulegen. Bei der Ausserdienststellung von Armeematerial sind die wichtigsten Risiken die Nichtbeachtung von Vorschriften über den Export von Kriegsmaterial sowie die fachgerechte Entsorgung von Gefahrengut wie radioaktivem Material. Die im Prozess eingebauten Kontrollmechanismen minimieren diese Risiken. Bei der Wahrnehmung des Strahlenschutzes ist allerdings ein Personalengpass zu erkennen, der die gewünschte hohe Abbaukadenz beeinträchtigen könnte.
Die Berichterstattung über die Abbau- und Liquidationsaktivitäten ist umfassend, weist aber Lücken auf. Bei der Bestandesführung sind nach wie vor Schwachstellen festzustellen. In Abweichung des Bruttoprinzips werden die Ausgaben mit den
Einnahmen von Liquidationen verrechnet. Die EFK hat diese Prüfung zum Anlass genommen, um mit der Eidgenössischen Finanzverwaltung die Ausnahmen vom Bruttoprinzip grundsätzlich anzugehen und im Rahmen des Neuen Rechnungsmodells zu regeln.
Die EFK prüfte beim Schadenzentrum des VBS die Finanzen und das Rechnungswesen. Sie konnte feststellen, dass die Schadenfälle vorschriftsgemäss und fristgerecht bearbeitet werden. Das Schadenzentrum ist organisatorisch dem Generalsekretariat unterstellt und seit Januar 2004 operativ. Es führt und koordiniert die Schadenerledigung im VBS und berät andere Stellen in Haftungsfragen. Weiter entscheidet es erstinstanzlich über Haftungsfälle und unterrichtet in Kaderschulen der Armee über das Schadenwesen und die Prävention von Schäden. Ein weites Netz von Fachleuten aus der Forst- und Landwirtschaft sowie dem Hoch- und Tiefbau behandelt nebenamtlich Meldungen über Land- und Sachschaden. Für die Begutachtung von Schäden an Fahrzeugen stehen 24 Fahrzeugexperten der Armeemotorparks zur Verfügung. 6084 Schadenereignisse betreffend Bundesfahrzeugen, Land- und Sachschaden sowie Personenschaden hat das Schadenzentrum im Jahre 2004 bearbeitet und dafür 10,1 Millionen Franken ausbezahlt.
3278
Nicht alle Schadenereignisse im VBS werden durch das Schadenzentrum behandelt, namentlich die Beschädigungen an militärischen Bauten und Einrichtungen der Armee und an gemieteten Armeetieren sowie Altlasten mit Bodeneintrag. Die EFK hat empfohlen, die Behanldung aller Schadenereignisse durch das Schadenzentrum zu prüfen und die Schnittstellen für die Schadensbehandlung zwischen dem Schadenzentrum VBS und der Eidgenössischen Finanzverwaltung zu klären. Die bestehende Organisation für die Abwicklung der Zahlungen mit mehreren verschiedenen Zahlstellen ist zudem kompliziert und erschwert eine effiziente Kontrolle durch das Schadenzentrum.
Die von der Sicherheitspolitischen Kommission des Nationalrates vorgeschlagene Evaluation soll für eine längere Periode untersuchen, wie nachhaltig die Kompensationsgeschäfte im Rüstungsbereich sind und wie die Schweizer Industrie davon profitiert. Die Konferenz der Präsidien der Aufsichtskommissionen beauftrage die EFK mit dieser Evaluation. Aus der Analyse sollte abgeleitet werden können, welche Arten von Kompensationsgeschäften die sinnvollsten sind. Diese Fragen werden aufgrund der Resultate aus fünf methodischen Modulen beantwortet. Die Arbeiten laufen gemäss der in der Machbarkeitsstudie vorgesehenen Planung und sollen im 2. Halbjahr 2007 abgeschlossen werden.
2.4
Bildung und Forschung
Die Schweizer Häuser für den wissenschaftlichen und technologischen Austausch unterstützen die Hochschulen, den Schweizerischen Nationalfonds zur Förderung der wissenschaftlichen Forschung, die Kommission für Technologie und Innovation sowie alle Unternehmen, die am Aufbau von Partnerschaften und nachhaltigem Austausch interessiert sind. Mit ihrer Hilfe soll die Präsenz der schweizerischen Wissenschaft und des schweizerischen Know-how strukturiert und gestärkt sowie die Vernetzung von Partnerinstitutionen und Forschenden koordiniert werden. Das heutige Netzwerk besteht aus den Schweizer Häusern in San Francisco, Boston und Singapur. Die bei den Schweizer Häusern von San Francisco und Boston durchgeführten Prüfungen ergaben ein gemischtes Bild. Die Buchhaltungen beider Niederlassungen entsprechen nicht den Anforderungen einer ordnungsgemässen Buchführung. So fehlten Inventare, und die Repräsentationskosten wurden nicht immer nach den EDA-Weisungen abgerechnet. Bei den finanziellen Mitteln war nicht durchwegs klar zu erkennen, ob es sich um Betriebskapital des Bundes oder um Drittmittel handelt. Im Laufe der Revisionen musste zudem im Sinne von Sofortmassnahmen das Interne Kontrollsystem verbessert werden. Die Feststellungen der EFK veranlassten das Eidgenössische Departement des Innern, gewisse Betriebsprozesse in den Schweizer Häusern für den wissenschaftlichen und technologischen Austausch zu überdenken und eine Reihe von Massnahmen zur Verbesserung der administrativen Abläufe und der Finanzaufsicht zu ergreifen.
Die EFK führte beim Bundesamt für Berufsbildung und Technologie (BBT) drei Prüfungen durch: Die Zusicherung und Abrechnung von Bau- und Investitionsbeiträgen an Berufs- und Fachhochschulen, das Projekt «Finanzielle Aufsicht und Prüfung im Berufsbildungsbereich» sowie den Leistungsbereich Innovationsförderung.
Die Prüfung der Bearbeitung von Bundesbeiträgen des BBT ergab, dass sowohl von der personellen Besetzung als auch von den Abläufen her die Zusicherung und Abrechnung von Bau- und Investitionsbeiträgen in den Bereichen Berufs- und 3279
Fachhochschulen gut abgewickelt werden können. Die Prozesse sind schriftlich festgehalten. Die zuständigen Organe verfügen über Pflichtenhefte und Arbeitshilfen. Bei der Prüfung von 28 Zusicherungs- und Abrechnungsverfügungen für insgesamt rund 62 Millionen Franken stellte die EFK bei 16 Dossiers Mängel fest, die durch das BBT vor Erlass korrigiert werden mussten. Die EFK war der Meinung, dass die festgestellten Umgereimtheiten und Mängel durch eine entsprechende interne Kontrolle beim BBT hätten vermieden werden können. Das BBT zeigte sich befremdet darüber, dass ihm in der Mehrzahl Mängel «angelastet» werden, die auf Gutachten des Bundesamtes für Bauten und Logistik (BBL) zurückzuführen sind.
Die EFK machte deutlich, dass das BBT für die von ihm erlassenen Verfügungen die Gesamtverantwortung trägt und hat empfohlen, die Qualitätskontrollen zu intensivieren und beim BBL entsprechend zu intervenieren. Als unklar beurteilte die EFK die Haltung des BBT bei den Bewilligungen zum vorzeitigen Investitionsbeginn.
Obwohl in den Unterlagen bei 13 von 28 der geprüften Geschäfte bestätigt wird, dass mit dem Bau im Zeitpunkt der Zusicherung bereits begonnen war, werden laut BBT Bewilligungen zum vorzeitigen Baubeginn nur in wenigen Fällen erteilt. Die EFK hat deshalb empfohlen, bei vorzeitigem Baubeginn den einschlägigen Artikel 26 des Subventionsgesetzes strikte anzuwenden. Diese Bestimmung regelt den Baubeginn und die Bewilligung. Im Berufsbildungsesetz, welches seit 1. Januar 2004 in Kraft ist, wurde das aufwandorientierte Finanzierungssystem durch leistungsorientierte Pauschalbeiträge ersetzt.
Im Dezember 2005 hat die EFK vom BBT einen Konzeptentwurf zum Projekt «Finanzielle Aufsicht und Prüfung im Berufsbildungsbereich» zur Stellungnahme erhalten. Sie organisierte daraufhin im Februar 2006 ein Treffen mit Vertretern und Vertreterinnen des BBT und von kantonalen Finanzkontrollen mit dem Ziel, eine möglichst breit abgestützte Meinung zu diesem Aufsichtskonzept zu bilden. Der Entwurf fokussierte stark auf die Führung von Kostenrechnungen und die Einbindung der kantonalen Finanzkontrollen. Der Systemwechsel im Finanzierungssystem führt dazu, dass den Kantonen ein grösserer Freiraum in der Verwendung der Mittel zugestanden wird. Die EFK erachtete es daher als wichtig, dass das BBT beim Aufbau des
Aufsichtssystems diesem Umstand Rechnung trägt. Von einer komplexen Kosten-Leistungs-Rechnung ist abzusehen. Die Bestätigung bezüglich Richtigkeit und Vollständigkeit der Erhebungsinstrumente sollte nach Ansicht der EFK von der kantonalen Vollzugsbehörde selbst abgegeben werden und nicht von «einem vom Kanton zu bezeichnenden Kontrollorgan». Die an der Besprechung mit dem BBT anwesenden Vertreter der kantonalen Finanzkontrollen haben ihre Bereitschaft zur Unterstützung in der Aufbauphase des Systems signalisiert, sich aber klar gegen eine systematische Einbindung in den finanziellen Aufsichtprozess ausgesprochen.
Sie möchten nicht durch Auflagen des BBT in ihrer Planungsautonomie eingeschränkt werden.
Die EFK prüfte den Leistungsbereich Innovationsförderung. Schwergewichtig wurden die Mandatsverträge der Kommission für Technologie und Innovation der Jahre 20012005, das Programm «Venturelab», die Prozesse und das Interne Kontrollsystem analysiert. Die EFK konnte attestieren, dass die Mandatsverträge korrekt und ordnungsgemäss verwaltet werden. Die Frage, ob die Aufträge auch im öffentlichen Interesse sind und den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit entsprechen, konnte von der EFK nicht abschliessend beantwortet werden. Eine umfassende Beurteilung der Expertenaufträge könnte nur durch eine Evaluation erfolgen. Die EFK hat in ihrem Bericht unter anderen empfohlen, die Besonderhei3280
ten im Vergabeverfahren mit dem Kompetenzzentrum Beschaffungswesen Bund abzusprechen, das Controlling im Vertragswesen auszubauen und die zukünftigen Kontrolltätigkeiten sowie die Grundsätze der Unabhängigkeit, Transparenz, Offenlegungspflicht, Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit im Dokumentenlenkungssystem «Optimiso» zu definieren sowie die Weisung über die Spesenentschädigungen zu ergänzen.
2.5
Landwirtschaft
Die EFK prüfte die Direktzahlungen an den Kanton Tessin in Zusammenarbeit mit der kantonalen Finanzkontrolle. Die gemeinsamen Feststellungen mündeten in Empfehlungen, die dem Bundesamt und der landwirtschaftlichen Abteilung des Kantons Tessin unterbreitet wurden. Die Prüfer stellten fest, dass die Direktzahlungen ordnungsgemäss abgewickelt werden und die Bundesbeiträge an den Kanton Tessin rechtmässig ausbezahlt wurden. Die durch das Bundesamt im Kanton Tessin durchgeführten Prüfungen und die Kontrollen der kantonalen Abteilung entsprechen den Anforderungen und sind zweckmässig. Allerdings musste die Koordination zwischen den Institutionen innerhalb des Kantons Tessin als mangelhaft bezeichnet werden. Die Informationsflüsse, welche die einheitliche Behandlung der Direktzahlungsempfänger sicherstellen, sind mangelhaft. Die kantonale Fachstelle ist sich ihrer Führungsrolle zwar bewusst, nimmt aber die entsprechende Verantwortung gegenüber anderen kantonalen Stellen, den Gemeinden und den akkreditierten Prüfpartnern nicht ausreichend wahr. Das Bundesamt für Landwirtschaft nahm die Empfehlung der EFK entgegen, wies aber darauf hin, dass nur ein effektiv mangelhafter Vollzug ein Einschreiten rechtfertige. Anordnungen im Bereich des Massnahmenvollzugs seien politisch heikel.
Die Eidgenössische Finanzkontrolle musste auf der Grundlage eines Revisionsberichtes des internen Finanzinspektorates des Bundesamtes für Landwirtschaft feststellen, dass die Zuckerfabriken Aarberg und Frauenfeld mit den Bundesbeiträgen zur Finanzierung des Leistungsauftrages während der letzten sieben Jahre ein Ergebnis von über 100 Millionen Franken erwirtschaften konnten. Daraus ist ein erheblicher Teil der Reserven der Zuckerfabriken zu Lasten der Bundeskasse geäufnet worden. Die EFK unterstützt die Haltung des Finanzinspektorates, die Höhe der Bundesbeiträge neu zu beurteilen und entsprechend zu kürzen.
2.6
Beziehungen zum Ausland
Bei der Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit (DEZA) überprüfte die EFK die Lohnverarbeitung im Personalinformationssystem BV PLUS. Kontrolliert wurden die Abläufe, das Interne Kontrollsystem, das Mutationswesen und die Verbuchung der Lohndaten. Die EFK konnte feststellen, dass die Lohnbuchhaltung gesamthaft ordnungsgemäss geführt wird. Handlungsbedarf ergibt sich hingegen bei der Überwachung, der Abstimmung und der Bereinigung der Abrechnungskonten BV PLUS. Lücken im Internen Kontrollsystem sind durch das Vier-Augen-Prinzip oder andere geeignete Kontrollen zu schliessen. Die Zugriffsberechtigungen und die Mutationen sind zu überwachen. Die Visierung von Arbeitsrapporten und die Meldungen von Erwerbsersatz sind zu kontrollieren. Ebenfalls müssen die Amtsbuch3281
haltung und die Staatsrechnung periodisch abgestimmt werden. Die DEZA will die Empfehlungen bis anfangs 2007 umsetzen.
Im Rahmen der Prüfung der Staatsrechnung 2005 revidierte die EFK zusammen mit dem Internen Audit den Rechnungsabschluss 2005 der DEZA. Die EFK konnte feststellen, dass die Dienststellenbuchhaltung mit Ausnahme von zwei Bestandesrechnungskonten mit den Konten der Zentralbuchhaltung übereinstimmte. Die Differenzen von einigen Millionen Franken auf diesen Konten stammten teilweise aus früheren Jahren. Die DEZA informierte die EFK im zweiten Halbjahr 2006 über die Bereinigung der Bestandeskonten. Damit kann die Migration der Bilanzdaten auf das Neue Rechnungsmodell ohne Differenzen erfolgen.
Transparenz zu schaffen ist das Ziel einer auf die Geldflüsse der Osthilfe fokussierten Analyse. Diese soll die Frage beantworten, wie viel von einem für die Osthilfe ausgegebenen Franken direkt in die Projekte fliesst, wie viel für die Administration, die Projektbegleitung und die Programmsteuerung aufgewendet wird. Aber auch Informationen werden erwartet, wie viel von den Mitteln für die Osthilfe an Begünstigte in den Empfängerländern geht und wie viel von den Mitteln in der Schweiz bleibt. Aus verschiedenen Gründen haben sich die Arbeiten verzögert. So erwies sich die Datenbeschaffung als schwierig und aufwändig. Um die Geldflüsse bis auf Stufe Endempfänger zu eruieren, ist eine Umfrage bei den Zahlungsempfängern notwendig. Der entsprechende Aufwand lohnt sich nur, wenn gleichzeitig auch projektbezogene Kosteninformationen bei der DEZA und beim Staatssekretariat für Wirtschaft erhoben werden können. Im heutigen Zeitpunkt ist dies nicht der Fall, da weder die DEZA noch das Staatssekretariat Daten über Zeitmanagement erheben und die beiden Ämter auch nicht über eine ausgebaute Kosten-Leistungs-Rechnung verfügen. Geplant ist nun, die Analyse auf der Basis der Daten von 2008 durchzuführen. Zu diesem Zeitpunkt sind dank Neuem Rechnungsmodell auch die notwendigen Informationen leichter zu beschaffen.
2.7
Wirtschaft und Umwelt
Die EFK prüfte den Investitionshilfefonds für Berggebiete. Die Prüfung ergab insgesamt gute Ergebnisse. Sie musste aber bei den Sanierungs- und Erneuerungsinvestitionen von Bergbahnen auf das erhöhte Verlustrisiko hinweisen. Die Mittel des Fonds sollten möglichst zur Entwicklungsfinanzierung und nicht zur Strukturerhaltung verwendet werden. Die EFK unterstützt daher die seit dem Jahr 2002 eingeleiteten Bestrebungen des Staatssekretariats für Wirtschaft (SECO), wonach derartige Neuverpflichtungen anhand plausibilisierter Businesspläne, kantonaler Gesamtstrategien und Wirtschaftlichkeitskriterien eingehend geprüft werden. Sie hat empfohlen, das Gewinnausschüttungsverbot für Holding-Beziehungen klar zu regeln. Mit Blick auf die Umstellung auf das Neue Rechnungsmodell des Bundes ist mit der Eidgenössischen Finanzverwaltung rechtzeitig zu regeln, wie der Fonds brutto zu bilanzieren ist. Bisher wurden die Darlehen ohne die realisierten Verluste im Betrag von 9,3 Millionen Franken ausgewiesen. Nach Abzug der Verluste muss per Ende 2005 der aktivierbare Darlehensbestand 981,1 Millionen Franken betragen.
Die Swiss Organisation for Facilitating Investments (SOFI) wurde 1997 vom SECO gegründet. Die Aufgabe von SOFI ist die Unterstützung von Investitionsprojekten von Unternehmen aus der Schweiz und anderen OECD-Staaten in Entwicklungsund Transitionsländern. Damit ermöglicht SOFI den Transfer von Kapital, Techno3282
logie und Wissen in diese Länder. Zur Unterstützung ihrer Tätigkeit hat SOFI mit über 60 Staaten in Afrika, dem Mittleren Osten, Lateinamerika, Asien sowie Zentral- und Osteuropa Rahmenvereinbarungen zur Investitionsförderung abgeschlossen.
Die EFK überprüfte das Mandat des SECO an die SOFI und konnte feststellen, dass SOFI das Mandat ordnungsgemäss und rechtmässig führt und die finanziellen Mittel im Sinne des Leistungsauftrages einsetzt. Da bei den kommerziellen Projekten nur unzureichende Erträge generiert werden, hat die EFK empfohlen, höhere Deckungsbeiträge zu erwirtschaften, damit sich keine Quersubventionen zum Bundesmandat ergeben. Allfällig verbleibende Unterdeckungen, welche im Interesse des Gesamtauftrages liegen, sollen transparent ausgewiesen werden. Ein weiterer Kritikpunkt betraf die Auszahlung des Bundesbeitrages. Dieser wird vereinbarungsgemäss jeweils im Januar in voller Höhe überwiesen, was nicht in Einklang mit den Bestimmungen des Subventionsgesetzes steht. Zudem werden die Zinserträge aus den vorzeitigen Zahlungen in der Staatsrechnung nicht transparent ausgewiesen. Die EFK hat deshalb empfohlen, den Bundesbeitrag dem tatsächlichen Mittelbedarf entsprechend in Tranchen auszurichten. Einsparpotenzial sieht die EFK beim Dienstleistungsvertrag mit der KPMG. Gemäss den vertraglichen Bestimmungen werden die Raum- und Spartenkosten SOFI in Rechnung gestellt. Die EFK hat empfohlen, die Eigenbewirtschaftung zu prüfen.
Die EFK prüfte beim Swiss Promotion Programme (SIPPO) in Zürich, ob die vom SECO zur Verfügung gestellten Mittel ordnungsgemäss, rechtmässig und sparsam verwendet wurden. Ebenfalls wurden die Salär- und Spesenzahlungen beurteilt. Sie konnte feststellen, dass die SIPPO das Mandat des SECO im Sinne des Auftrags ordnungsgemäss und rechtmässig führt. Die finanziellen Mittel werden gemäss Leistungsauftrag eingesetzt. Hinweise und Empfehlungen machte die EFK zur Auszahlung des Jahresbeitrages von 3,4 Millionen Franken, zur Liquiditätssicherung und zur Äufnung nicht verwendeter Mittel. Verbesserungsmöglichkeiten zeigte die EFK insbesondere bei der Entschädigung an Mitglieder der verschiedenen Gremien, der Kostenbeteiligung Dritter, dem Nachvollzug der Bundesbeiträge sowie bei der jährlichen Prüfung der Rechnung der Aussenstelle in Skopje auf.
Gemäss der Bilanz 2005 von
«Expo.02 in Liquidation» kann der Bundeskasse voraussichtlich ein zweistelliger Millionenbetrag zurückerstattet werden. Die externe Revisionsstelle hat die Jahresrechnung per 31. Dezember 2005 geprüft. Der Aktivenüberschuss bezifferte sich auf 12,7 Millionen Franken. Aus diesem Grunde hat die EFK empfohlen, eine anteilmässige Rückzahlung zu prüfen. Die Generalversammlung hat am 21. März 2006 beschlossen, mit einer vorzeitigen Rückzahlung zuzuwarten, bis sämtliche Verbindlichkeiten eingelöst sind. Die EFK kann diesen Entscheid mittragen, da die Zinserträge dem Bundeskonto gutgeschrieben werden.
Die EFK begleitete eine Prüfung des Bundesamtes für Kommunikation bei der Billag AG. Im Mittelpunkt der Prüfung stand die Beurteilung, ob die durch das Bundesamt durchgeführten Prüfungen die Qualitätsanforderungen gemäss gesetzlichem Auftrag erfüllen. Die Prüfung hat ergeben, dass die Marktdurchdringung bei den privaten Kunden auch im internationalen Vergleich zufrieden stellend ist, nicht aber bei den Unternehmen. Die EFK hat deshalb empfohlen, Billag aufzufordern, die Gründe für die seit Jahren unbefriedigende Situation darzulegen und Massnahmen zu ergreifen.
Sie hat zudem verlangt, dass die Informatiksysteme regelmässig geprüft werden.
Das Bundesamt hat ein Projekt gestartet, um die Qualitätssicherung zu steigern.
3283
Die EFK evaluierte das Kontrollsystem und die Rolle des Bundes bei der Abfallentsorgung mit vorgezogenen Abgaben. Seit Ende der 80er Jahre hat sich das System der Separatsammlungen schnell entwickelt. Die EFK kam zum Schluss, dass dieses System der Abfallentsorgung insgesamt gut funktioniert. Für verschiedene Produkte (Batterien, Altglas, Verpackungen aus PET, Aluminium und Stahlblech sowie Elektro-/Elektronikgeräte und Autos) wird bei den Herstellern und Importeuren eine vorgezogene Entsorgungsabgabe erhoben. Diese wird für die Finanzierung der Kosten für die Sammlung, die Sortierung, die Transporte, die Verwertung und für die Information der Öffentlichkeit verwendet. Die Konsumenten und Konsumentinnen beteiligen sich mit rund 200 Millionen Franken jährlich in Form der vorgezogenen Abgaben an den Kosten dieses Systems.
Die bestehenden Lösungen sind Pionierlösungen. Bei Batterien und Altglas wurde ein Vertrag zwischen dem Staat und privaten Organisationen geschlossen. Die anderen Lösungen wurden von den betroffenen Branchen freiwillig erarbeitet, um eine Intervention des Bundes zu vermeiden. Bei diesen interveniert das Bundesamt für Umwelt nur, wenn das Sammelziel nicht erreicht werden kann. Die Schweiz rangiert im internationalen Vergleich regelmässig an der Spitze bezüglich Sammelmengen. Im Vergleich mit Deutschland und Österreich steht sie bezüglich Abgabenlast auch gut da.
Die EFK evaluierte, was das Abfall-Recycling kostet und ob, wie und in welchem Ausmass die Wirksamkeit und Effizienz der Abfallentsorgung kontrolliert werden.
Sie konnte feststellen, dass das System leistungsstark ist. Da jede Organisation ihr eigenes System entwickelt hat, leidet allerdings die Konsumentenfreundlichkeit der Sammlungen. Die EFK hat empfohlen, dass das Bundesamt für Umwelt den Akteuren Anreize für Zusammenschlüsse gibt. Es soll über seine Kontrolltätigkeiten umfassender berichten und Standards für die finanzielle Berichterstattung sowie die verstärkte Fokussierung und Professionalisierung von Informationskampagnen für die Bevölkerung entwickeln. Als Hilfe für die Vorgabe von Recyclingquoten sind vermehrt unabhängige Ökobilanzen zu erstellen, gekoppelt mit Kosten-Nutzen Überlegungen. Der Bericht ist auf der Website www.efk.admin.ch veröffentlicht.
2.8
Übrige Aufgabenbereiche und Verwaltung
2.8.1
eGovernment
Die EFK stellte in ihrer dritten Prüfung von eGovernment mit www.ch.ch und Vote électronique fest, dass die bisherigen Empfehlungen umgesetzt worden sind. Sie hat einen guten Gesamteindruck über die Weiterentwicklung von www.ch.ch und der Projektabwicklung des Vote électronique gewonnen und konnte zudem die Ordnungsmässigkeit der Betriebskosten 2005 bestätigen. Die Bundeskanzlei will ihre Anstrengungen zur Steigerung des Bekanntheitsgrades von www.ch.ch im laufenden Jahr verstärken. Der anfangs 2006 unter dem Namen «Das Schweizer Portal» aufgeschaltete Neuauftritt hat bei den Kantonen und in der Presse ein positives Echo ausgelöst. Das Portal präsentiert sich heute als nationale Einstiegsseite und richtet sich an einen breiten Zielgruppenkreis. Durch das erheblich erweiterte Themen- und Informationsangebot und das verbesserte Layout ist es attraktiver und benutzerfreundlicher geworden. Der Bundesrat ermächtigte die Bundeskanzlei am 18. Januar 2006, mit den Kantonen für eine Mindestdauer von vier Jahren eine neue öffentlichrechtliche Vereinbarung zur Zusammenarbeit beim Betrieb von www.ch.ch abzu3284
schliessen. Nach der im Zeitpunkt der Prüfung im Entwurf vorliegenden Rahmenvereinbarung übernehmen der Bund und die Kantone in den Jahren 20072010 wiederum je die Hälfte der Betriebskosten. Das Schweizer Portal hat heute einen beachtlichen Reifegrad erreicht.
Im Bereich des elektronischen Abstimmungs- und Wahlverfahrens, Vote électronique, hat die Machbarkeitsstudie zu drei brauchbaren und gewollt unterschiedlichen Lösungen geführt. Die Bundeskanzlei hat dem Bundesrat einen Bericht mit den Ergebnissen aus den drei Pilotprojekten der Kantone Genf, Zürich und Neuenburg vorgelegt. Die umfangreichen Evaluationsarbeiten zu den bis 2005 durchgeführten Pilotversuchen sollen dem Parlament als Grundlage für die Beratung und Beschlussfassung über das weitere Vorgehen dienen. Die EFK erachtet die Sicherheit und Qualität der drei Systeme sowohl auf der technischen als auch auf der Prozessebene als hoch. Die Wirtschaftlichkeit des Einsatzes von Vote électronique scheint ihr im Lichte der staatspolitischen Relevanz, der Imagefrage sowie des Zusatznutzens für die Bürgerinnen und Bürger nicht das prioritäre Entscheidungskriterium für oder gegen eine breitere Einführung zu sein. Auch im Sinne des Investitionsschutzes würde die EFK die Ausdehnung der Versuche auf weitere Kantone begrüssen.
Voraussetzungen für eine projektübergreifende Kompetenzregelung und die Koordination unter den drei Staatsebenen sind indessen unerlässlich, um Doppelspurigkeiten, unnötigen Mehraufwand, Qualitätseinbussen und einen Imageschaden für den Bund zu vermeiden.
2.8.2
Spielbankenkommission
Die EFK prüfte im Sekretariat der Eidgenössischen Spielbankenkommission, ob die Mittel wirtschaftlich und effizient eingesetzt werden. Das Ergebnis der Prüfungen war positiv, und zwar sowohl in der Beurteilung der Aufsichtsprozesse und des Internen Kontrollsystems wie auch hinsichtlich des sparsamen und wirksamen Einsatzes der Ressourcen. Um das Inkasso und die Verbuchung der Spielbankenabgabe kümmert sich die Eidgenössische Steuerverwaltung. Die EFK ist der Auffassung, dass diese Arbeiten auch vom Kompetenzzentrum «Finanzen» des EJPD übernommen werden könnten. Gegenüber dem heutigen schwerfälligen und risikobehafteten Verfahren ergäbe sich für das Generalsekretariat des EJPD nur eine geringfügige Zusatzbelastung. In ihrer Antwort hat die Spielbankenkommission in Kenntnis der von der EFK erwähnten Risiken darauf hingewiesen, dass die von der Eidgenössischen Steuerverwaltung erbrachten Dienstleistungen über das Inkasso und die Verbuchung hinausgehen. Aus diesem Grunde hat sie beschlossen, den Status quo bis 2009 beizubehalten.
2.8.3
Staatsschutz
Beim Bundesamt für Polizei (fedpol) prüfte die EFK die Ausgaben des Staatsschutzes des Rechnungsjahres 2005 bei der Bundeskriminalpolizei sowie beim Dienst für Analyse und Prävention. Die EFK stellte fest, dass die Finanzaufwendungen und die Bestände des Rechnungsabschlusses 2005 rechtmässig, sparsam und ordnungsgemäss sind. Als ausserordentliches Ereignis ist der Grossbrand der Lagerhalle zu verzeichnen, wo unter anderem die Einsatzfahrzeuge sowie ein Teil der Gerätschaft 3285
der Bundeskriminalpolizei eingelagert waren. Der Brand wurde durch einen technischen Defekt an der elektrischen Hausinstallation verursacht. Es entstand ein Schaden von fünf Millionen Franken. Nach Abzug der Versicherungsleistungen hat der Bund insgesamt 2,8 Millionen Franken zu übernehmen.
Geprüft wurden auch die Barzahlungen an Informanten und Vertrauenspersonen sowie der Geldverkehr auf den Bankkonti für verdeckte Operationen. 600 000 Franken hat sie für solche Operationen auf verschiedenen Konti deponiert. Mit dem Inkrafttreten des neuen Bundesgesetzes über die verdeckte Ermittlung eröffneten sich neue Wege, um Massnahmen gegen das international organisierte Verbrechen durchzuführen.
2.8.4
Bundestresorerie
Die Prüfung bei der Bundestresorerie ergab, dass die Reorganisation erfolgreich abgeschlossen werden konnte. Die Strategien sind adäquat definiert und werden zielführend realisiert. Die Mitarbeitenden der Bundestresorerie verfügen über eine hohe Fachkompetenz. In den Bereichen «Liquiditätsmanagement» und «Risikomessung/Limitensysteme» bestehen noch Verbesserungsmöglichkeiten. Die Eidgenössische Finanzverwaltung ist sich dieser Pendenzen bewusst und hat die Sachverhalte auch anlässlich eines Informationsbesuches der Finanzdelegation der eidgenössischen Räte offen kommuniziert. Die Lücken sollen noch im Jahr 2006 geschlossen werden. Die EFK prüfte zudem die Umsetzung der Empfehlungen aus dem Vorjahr und konnte feststellen, dass die notwendigen Schritte in die Wege geleitet wurden.
2.8.5
Zollverwaltung
Die Warenausfuhr ist sowohl bezüglich der Wege wie auch der Art und Weise komplex. Die einzelnen Zollbüros unterscheiden sich in Bezug auf das ihnen zur Verfügung stehende Personal wie auch auf die Ausfuhrmengen. Deshalb lassen sie sich kaum miteinander vergleichen. Physische Kontrollen das einzig wirkliche Mittel, um die Rechtmässigkeit der Zollabfertigung zu überprüfen sind schwierig oder gar unmöglich. Angesichts steigender Warenflüsse und einem wachsenden Leistungsangebot im Zollbereich bei abnehmenden Personalressourcen, muss für die Ausfuhren ein Kontrollsystem eingerichtet werden, das die wichtigsten Risiken so erkennen kann, dass die Kontrollen gezielt, nach klaren Kriterien und möglichst wirksam durchgeführt werden können.
In den vergangenen Jahren hat sich die Situation dank dem Dienst Risikoanalyse der Zollverwaltung und den eingeführten Leistungsvereinbarungen spürbar verbessert.
Die Philosophie und die Kontrollmethoden haben sich gewandelt. Jede Leistung gründet heute auf Jahreszielen, die für jeden Zollkreis und für jede Zollstelle festgelegt werden, was einen grossen Fortschritt bedeutet. Aus den verschiedenen Gesprächen, die mit der Zoll- und Steuerverwaltung bezüglich der Mehrwertsteuer geführt wurden, gingen verschiedene Anregungen hervor. So ist die Qualität der Informationen zu verbessern, indem die verschiedenen Ausfuhrverfahren vereinheitlicht, vereinfacht und informatisiert werden. Elektronische Datenbanken dürften die Datenanalyse beziehungsweise die Erkennung von Risiken erleichtern. Das Konzept
3286
der Risikoanalyse ist für das ganze Zollwesen neu zu definieren und systematisch einzuführen.
Die Eidgenössische Zollverwaltung wird mit dem integrierten Risikomanagementsystem die Empfehlungen der EFK auf den 1. Januar 2007 umsetzen. Bei der Eidgenössischen Steuerverwaltung wurde eine neue Dienststelle geschaffen, die verhindern soll, dass Mehrwertsteuern hinterzogen werden können.
2.8.6
Neuer Finanzausgleich
Beim Neuen Finanzausgleich überprüfte die EFK verschiedene Finanzaspekte. Die Prüfung bezog sich insbesondere auf die Mittelausstattung des Ressourcen- und Lastenausgleichs im Betrage von 2,5 Milliarden Franken und den Prozess zur Festlegung der Belastungs- und Ressourcenindizes, um den jährlich zur Verfügung stehenden Betrag auf die Kantone zu verteilen. Die EFK konnte die Zuverlässigkeit des Systems und der Daten bestätigen und hat gleichzeitig verschiedene Verbesserungen vorgeschlagen, die noch vor dem Inkrafttreten des Finanzausgleichs auf 2008 realisiert werden können. Sie hat beschlossen, den Prozess der jährlichen Festlegung der Finanzausgleichsfaktoren eng zu begleiten. Ein Fehler bei den Grunddaten oder ihrer Bearbeitung könnte erhebliche finanzielle Konsequenzen für die Kantone und den Bund zur Folge haben. Eine Anpassung des Finanzkontrollgesetzes wird der EFK die Kompetenz erteilen, bei den Kantonen die Ausführung und die Grundlagen für die Berechnung der verschiedenen Indizes zu überprüfen. Diese Kompetenz bezieht sich nicht auf die materielle Überprüfung der Steuerveranlagungen.
2.8.7
Informatik- und Telekommunikationsleistungen
Die EFK analysierte beim Bundesamt für Informatik und Telekommunikation (BIT) die Wirtschaftlichkeit des Lösungszentrums und der Telekommunikationskosten.
Gegenstand der Prüfung beim Lösungszentrum waren die neue Organisation und die Schnittstellen zu den anderen Abteilungen des BIT sowie ausgewählte Projekte. Die neue Struktur war bei der Prüfung noch nicht vollständig realisiert. Diese Struktur geht von der bestehenden Hierarchie aus und integriert neue, kundenorientierte Prozesse für die Erbringung von Informatikdienstleistungen. Die EFK hat verschiedene Massnahmen für eine erfolgreiche Umstrukturierung empfohlen. Das Projektmanagement muss innerhalb des Lösungszentrums vereinheitlicht werden. Die damit befassten Personen müssen alle auf dem gleichen Wissensstand sein. Die Unterlagen, die gemäss Hermes erforderlich sind, müssen in vergleichbarer Art und Weise erarbeitet werden. In einer strategischen Kosten-Nutzen-Analyse ist abzuklären, wie gross der Bedarf an externen Ressourcen ist und welche Zuständigkeiten den Externen übertragen werden. Das Interne Kontrollsystem ist gleichzeitig mit den neuen Strukturen und Prozessen zu planen und zu implementieren. Das Lösungszentrum muss eine Strategie festlegen und für seine Tätigkeiten zentralisierte Instrumente schaffen.
Die Schwerpunkte der Wirtschaftlichkeitsanalyse der Telekommunikationskosten lagen insbesondere in den Bereichen Fixnet- und Mobile-Telefonie, Mietleitungen, KOMBV4 und Telefonie über das Internet. Die Prüfung ergab gute Ergebnisse. Es konnte nachvollziehbar dargelegt werden, dass einerseits stetig weitere Rabatte 3287
erwirkt wurden, andererseits die Ausgaben bei den grössten Positionen durch ein gutes Controlling aktiv überwacht werden. Diese beiden Faktoren tragen massgeblich dazu bei, dass mit den vorhandenen Mitteln wirtschaftlich umgegangen wird.
Die Telekommunikation wird seit 2001 für die ganze Bundesverwaltung als Querschnittsleistung durch das BIT erbracht. Nebst der Telefonie beinhaltet diese auch die Datenleitungen für die Netzwerke des Bundes. Die Ausgaben beliefen sich 2005 auf 55 Millionen Franken und müssen zu 75 Prozent für Fixnet- und MobileTelefonie sowie die Mietleitungen aufgewendet werden. Seit der Marktöffnung von 1998 hat sich der Telefoniebereich unterschiedlich entwickelt. In den liberalisierten Bereichen ist die Swisscom durch Konkurrenten und Kunden unter vermehrten Druck geraten. Beim Bund ist sie nach wie vor der Hauptlieferant für die meisten Telekommunikations-Dienstleistungen. Ein im Herbst 2005 durchgeführter «Request for Information» hat gezeigt, dass die Swisscom im Bereich Mietleitungen der günstigste Anbieter bleibt. Die EFK hat dem BIT empfohlen, für alle nicht mehr dem Monopol unterstehenden Produkte und Dienstleistungen regelmässig Konkurrenzofferten oder weitere «Request for Information» einzuholen und der Einhaltung des Internen Kontrollsystems besondere Beachtung zu schenken. Neue Technologien wie Telefonie über das Internet oder der Einsatz von Richtstrahl oder Laser als Umgehung für die kostenintensive letzte Meile werden durch die Verantwortlichen des BIT intensiv beobachtet, so dass der Bund rechtzeitig reagieren kann.
Die EFK hat die Informatik-Leistungstarife vom Generalsekretariat des EVD und des Information Service Center EVD mit drei weiteren bundesinternen Leistungserbringern der Informations- und Kommunikationstechnologie verglichen. Im Vordergrund standen die Transparenz der heutigen Rechnungsstellung und der Verrechnung des IBM-Vertrages an die Leistungsbezüger. Aus Sicht der EFK verfügt das EVD mit dem Outsourcing-Vertrag mit IBM über einen echten Benchmark für den Bund. Die Preise aus diesem Vertrag entsprechen der Offerte aus der WTO-Ausschreibung. Sie werden vom Generalsekretariat bevorschusst und ohne Zuschlag an die Leistungsbezüger des Departements weiterverrechnet. Beim Zusammentragen der verschiedenen Rechnungen an einen Leistungsbezüger stellte
die EFK fest, dass die Umsetzung von NOVE-IT im EVD noch nicht abgeschlossen ist. So gelten die Weisungen über die Informatik im EVD nicht für den aus Drittmitteln finanzierten Bereich der Arbeitslosenversicherung, obwohl der Bund die entsprechenden IT-Ressourcen beschafft, betreibt und grösstenteils finanziert. Auch andere Einheiten wie das Gestüt oder die landwirtschaftlichen Forschungsanstalten betreiben eigene Informatikmittel. Diese werden vom EVD nicht als Leistungserbringer gemäss NOVE-IT betrachtet, da es sich um ortsgebundene forschungs- und labornahe IT-Systeme handle. Aus Sicht der EFK entspricht dies nicht den geltenden Gesetzen. Die EFK hat empfohlen, die Vorgaben von NOVE-IT gemäss dem Informatikleitbild Bund umzusetzen.
2.9
Einnahmen
Bei der Eidgenössischen Steuerverwaltung überprüfte die EFK die Organisation und Prozesse des Revisorats der Hauptabteilung Direkte Bundessteuer, Verrechnungssteuer und Stempelabgaben. Geprüft wurden zudem die Buchführung der Verrechnungssteuer, die Inbetriebnahme und Weiterentwicklung der Datenbanklösung zur Verwaltung der Revisionsdossiers (UNILUX) sowie die Umsetzung der Empfehlungen aus vergangenen Prüfungen. Die EFK hat empfohlen, informatikgestützte 3288
Instrumente und Methoden zu entwickeln, die eine Risikoanalyse der Aufgaben des Revisorats ermöglichen. Zudem sollen Massnahmen getroffen werden, welche die betragsmässig vollständige, richtige und aktualisierte Erfassung der Steuerforderungen im System UNILUX sicherstellen. Diese Datenbank soll gemäss Steuerverwaltung in die gemeinsamen IT-Systeme (INSIEME) integriert werden. Die EFK hat zur Kenntnis genommen, dass die Massnahmen frühestens ab 2008 mit der Einführung der neuen IT-Steuerabrechnungssysteme umgesetzt werden können.
Eine gemischte Arbeitsgruppe unter dem Vorsitz der EFK, welche sich aus Vertretern der kantonalen Finanzkontrollen und der Eidgenössischen Steuerverwaltung zusammensetzt, hat vor drei Jahren einen Leitfaden für die Prüfung der direkten Bundessteuer erarbeitet, welcher die wichtigsten Prüfungshandlungen beschreibt.
Die EFK wirkt an Prüfungen von Kantonen mit, um die Anwendbarkeit dieses Instruments zu beurteilen und die kantonalen Kontrollorgane bei ihren Prüfungen zu unterstützen. Im Jahr 2006 beteiligte sich die EFK an zwei kantonalen Prüfungen.
Prüfungsschwerpunkte bildeten die von den Kantonen angewandten Verfahren zur Steuererhebung (Steuerregister, Veranlagung, Bezug) und die Beurteilung der Internen Kontrollsysteme. Gleichzeitig wurde die fristgerechte Abrechnung und Ablieferung der direkten Bundessteuer an den Bund kontrolliert. Nicht geprüft wurde die materielle Richtigkeit der Steuerveranlagungen, welche in der Kompetenz der Eidgenössischen Steuerverwaltung liegt. Die Prüfungen zeigten, dass die Erhebung und der Bezug der direkten Bundessteuer bei den beiden Kantonen ordnungsgemäss erfolgten. In einem Kanton werden sowohl Erhebung und Bezug der Steuern der natürlichen Personen weitgehend den Gemeinden übertragen. Der kantonalen Steuerverwaltung wurde empfohlen, die vorwiegend automatisierten Kontrollen im Veranlagungsbereich mit systematischen, risikoorientierten Kontrollmassnahmen zu ergänzen. Die kantonale Steuerbehörde hat die Umsetzung der Empfehlung im Rahmen des Qualitätsmanagements vorgesehen. Die im anderen Kanton durchgeführte gemeinsame Prüfung, welche vor allem verfahrensorientiert war, ergab ebenfalls positive Ergebnisse. Die Abrechnung und Ablieferung der direkten Bundessteuer an den Bund erfolgte bei beiden Kantonen ordnungsgemäss. Die gesetzlichen
Fristen für die Abrechnung und die Ablieferung wurden eingehalten. Die kantonalen Finanzkontrollen beurteilten den Prüfleitfaden als wertvolles Hilfsmittel für die risikoorientierte und planmässige Durchführung ihrer Prüfungen.
3
Abschlussprüfungen
Die EFK übt gestützt auf verschiedene Bundesgesetze und Verordnungen das Mandat einer Revisionsstelle von Anstalten, Fonds und angeschlossenen Organisationen aus. Diese Mandate der EFK sind im öffentlichen Interesse und ermöglichen auch Synergien mit der Finanzaufsicht, erhält sie dank dieser Prüfungen doch detaillierte Kenntnisse über Organisationen, die dem Finanzkontrollgesetz unterstehen. Das wichtigste Mandat stellt die Prüfung der Staatsrechnung dar, welche mit einem Ausgabenvolumen von über 50 Milliarden Franken und einer Bilanzsumme von 165 Milliarden Franken zu einem der wichtigsten Einzelabschlüsse der Schweiz zählt.
3289
3.1
Staatsrechnung und Fonds für Eisenbahngrossprojekte
Die Staatsrechnung 2005 wies einen Einnahmenüberschuss in der Finanzrechnung von 8,3 Milliarden Franken und einen buchmässigen Verlust in der Erfolgsrechnung von 1,3 Milliarden Franken aus. Der Bilanzfehlbetrag des Bundes beziehungsweise Verlustvortrag kletterte damit auf 94,3 Milliarden Franken. Die Schulden erreichten einen Stand von 130,3 Milliarden Franken. Die Prüfung der Staatsrechnung ist auf vier Säulen aufgebaut. Die EFK prüfte schwergewichtig die Positionen der Erfolgsrechnung und der Bilanz. Zweitens wurden die Prüfergebnisse der Sonderrechnungen Fonds für Eisenbahngrossprojekte, Eidgenössisch Technische Hochschulen und Eidgenössische Alkoholverwaltung analysiert und bei der Beurteilung mitberücksichtigt. Drittens prüfte die EFK in ausgewählten Bundesämtern, die aufgrund einer Risikoanalyse ausgewählt wurden, die in die Zentralbuchhaltung eingeflossenen Abschlusszahlen. Schliesslich haben sieben interne Finanzinspektorate massgeblich bei der Abschlussrevision in ihren Ämtern mitgearbeitet.
Die Staatsrechnung für das Jahr 2005 stimmte mit den Unterlagen der Eidgenössischen Finanzverwaltung überein. Die EFK konnte feststellen, dass die Zentralbuchhaltung zweckdienlich und ordnungsgemäss geführt wird, die Buchführung und die Jahresrechnung den gesetzlichen Vorschriften sowie den Bestimmungen über die Schuldenbremse entsprechen. Empfehlungen hat die EFK insbesondere zum Fonds für Eisenbahngrossprojekte und zum Tabakpräventionsfonds abgegeben.
Heute sind die Vorschüsse des Bundes an den Fonds für Eisenbahngrossprojekte im Finanzvermögen der Bundesbilanz ausgewiesen. Da es sich nicht um eine klassische Kapitalmarktanlage handelt, sondern um die Aktivierung von zukünftigen zweckgebundenen Einnahmen, hat die EFK empfohlen, die Zuordnung dieser Vorschüsse ins Finanzvermögen im Rahmen des Neuen Rechnungsmodells zu prüfen. Die Frage wird im Rahmen der Eröffnungsbilanz zu entscheiden sein. Im Zusammenhang mit dem Tabakpräventionsfonds waren im Zeitpunkt der Abschlussrevision verschiedene Einzelfragen nicht abschliessend geregelt. Namentlich stellte sich die Frage der buchhalterischen Darstellung der Zahlungsströme und der Verbuchung der Zinserträge. Die Eidgenössische Finanzverwaltung veranlasste daraufhin, den Ausweis dieses Fonds unter den Spezialfonds und holte die in der Verordnung vorgeschriebene
Verzinsung nach.
Grundlage für die Rechnung des Fonds für Eisenbahngrossprojekte bilden die im November 1998 von Volk und Ständen angenommenen Übergangsbestimmungen zur Bundesverfassung über Bau und Finanzierung von Infrastrukturen des öffentlichen Verkehrs. Danach umfassen die Eisenbahngrossprojekte die Neue EisenbahnAlpentransversale (NEAT), Bahn 2000, den Anschluss der Ost- und Westschweiz an das europäische Eisenbahn-Hochleistungsnetz sowie die Verbesserung des Lärmschutzes entlang der Eisenbahnstrecken. Zweck der Rechnung des rechtlich unselbständigen Fonds ist, die Finanzierung und die Mittelverwendung für die Grossprojekte transparent aufzuzeigen. In ihrem Bericht an die Finanzkommissionen der eidgenössischen Räte wies die EFK darauf hin, dass auf Grund ungenügender Wirtschaftlichkeit die Bahnen beziehungsweise die Erstellergesellschaften die ihnen gewährten Darlehen innert der vorgesehenen Fristen weder verzinsen noch zurückzahlen können.
Die EFK hat den Finanzkommissionen der eidgenössischen Räte empfohlen, die Staatsrechnung und die Sonderrechnungen zu genehmigen. Der Bestätigungsbericht der EFK zur Staatsrechnung ist auf der Website www.efk.admin.ch abrufbar.
3290
3.2
Sozialwerke
Gemäss Artikel 9 der Verordnung über die Verwaltung des Ausgleichsfonds der Alters- und Hinterlassenenversicherung vom 2. Dezember 1996 überprüfte die EFK die Buchführung und die Jahresrechnung für das am 31. Dezember 2005 abgeschlossene Geschäftsjahr des Ausgleichsfonds AHV/IV/EO. Über die Anlage der Geldmittel entscheidet der vom Bundesrat ernannte Verwaltungsrat. Er trägt auch die damit verbundene Verantwortung. Die EFK konnte feststellen, dass die Kapitalanlagen im Sinne der Verordnungsbestimmungen und Richtlinien für die Verwaltung, Anlagetätigkeit und Organisation sowie der Beschlüsse des Verwaltungsrats des AHV-Fonds und des Verwaltungsratsausschusses erfolgten. Die Buchführung und Jahresrechnung entsprachen mit einer Ausnahme dem Gesetz und den einschlägigen Vorschriften. Artikel 107 des Bundesgesetzes über die Alters- und Hinterlassenenversicherung schreibt vor, dass der Ausgleichsfonds in der Regel nicht unter den Bestand einer Jahresausgabe sinken darf. Die EFK musste erneut darauf hinweisen, dass der Deckungsgrad des AHV-Ausgleichsfonds per Ende 2005 nicht eingehalten werden konnte. Aus finanzpolitischer Sicht stellt sich zudem die Frage, in welchem Umfang die flüssigen Mittel des Fonds im Betrage von 20,5 Milliarden Franken die Jahresausgaben der drei Sozialwerke von insgesamt 43,7 Milliarden Franken zu decken vermögen. Ende 2005 lag diese Kennzahl unverändert bei 47 Prozent. Die finanzielle Lage des Fonds wird durch den Verlustvortrag der IV von knapp acht Milliarden Franken zusätzlich belastet. Die EFK erachtet deshalb die finanzielle Sicherung der AHV als zunehmend gefährdet.
Nach Artikel 68 des Bundesgesetzes über die Alters- und Hinterlassenenversicherung sowie Artikel 159 der AHV-Verordnung sind die mit dem Vollzug der AHV beauftragten Eidgenössischen Ausgleichskasse in Bern und Schweizerische Ausgleichkasse in Genf jährlich mit einer Haupt- und Abschlussrevision zu prüfen. Der Umfang der Prüfungen richtet sich nach den vom Bundesamt für Sozialversicherungen vorgegebenen Weisungen über die Revision der AHV-Ausgleichskassen. Mit der Prüfung der Ausgleichkassen ist gemäss Verordnung die EFK beauftragt. Die Berichte gehen an das Bundesamt für Sozialversicherungen, welches die Aufsicht über sämtliche Ausgleichskassen ausübt.
Die Abschlussrevision der Jahresrechnung 2005 der
Eidgenössischen Ausgleichskasse diente vor allem der Überprüfung der ordnungsgemässen Verbuchung der Geschäftsfälle und der richtigen Erstellung der Jahresrechnung. Die Eidgenössische Ausgleichskasse verzeichnete im Jahre 2005 Beitragseinnahmen in der Höhe von 1,2 Milliarden Franken. Diesen stehen Leistungszahlungen im Umfang von zwei Milliarden Franken gegenüber. Der Ausgleich dieser Zahlen erfolgt über den AHVAusgleichsfonds. Das Rechnungswesen der Eidgenössischen Ausgleichskasse umfasst die AHV-, IV-, EO- und ALV-Rechnung sowie die separat geführte Rechnung der Mutterschaftsversicherung des Kantons Genf. Die EFK konnte die ordnungsgemässe Rechnungsführung und -legung für das Jahr 2005 bestätigen.
Die Hauptrevision 2005 der Schweiz. Ausgleichskasse umfasste die Überprüfung der Organisation der Ausgleichskasse, den Vollzug der Gesetzgebung sowie die Buchführung. Die EFK konnte bestätigen, dass die gesetzlichen Bestimmungen eingehalten und die ergänzenden Weisungen des Bundesamtes für Sozialversicherungen beachtet wurden. Allerdings musste sie feststellen, dass die neue Informatikapplikation «Cotisation» noch nicht die nötige Stabilität aufwies und bei der Datenmigra3291
tion vereinzelte Datenfelder nicht vollständig übernommen worden sind. Entsprechende Massnahmen wurden in der Zwischenzeit eingeleitet.
Die Abschlussrevision 2005 der Schweiz. Ausgleichskasse diente vor allem der Überprüfung der ordnungsgemässen Verbuchung der Geschäftsfälle und der richtigen Erstellung der Jahresrechnung. Die EFK konnte die ordnungsgemässe Rechnungsführung und Rechnungslegung für das Jahr 2005 bestätigen. Die Bilanzbestände sind nachgewiesen und gehen gleichlautend aus den Buchhaltungen hervor.
Die Ausgleichskasse verzeichnete im Jahre 2005 Beitragseinnahmen aus der freiwilligen Versicherung in der Höhe von 66 Millionen Franken. In der gleichen Periode wurden Leistungszahlungen ins Ausland für die AHV von 3,9 Milliarden Franken und für die IV von 0,7 Milliarden Franken geleistet.
3.3
Unternehmen und Anstalten
3.3.1
ETH-Bereich
Gestützt auf Artikel 35a des Bundesgesetzes über die Eidgenössischen Technischen Hochschulen revidierte die EFK die Jahresrechnung 2005 des ETH-Bereichs sowie die Rechnungen der beiden Hochschulen, des ETH-Rates und der vier Forschungsanstalten. Die konsolidierte Jahresrechnung entsprach den gesetzlichen Vorschriften.
Die EFK musste allerdings wie in den Vorjahren einen Hinweis zu den Risiken anbringen. In der Zwischenzeit wurden die Verordnung über das ETH-Risikomanagement und die Weisungen über die Risiko- und Versicherungspolitik ausgearbeitet. Verordnung und Weisungen sollen auf anfangs 2007 in Kraft gesetzt werden.
Die EFK konnte die Rechnungen ohne Einschränkung zur Genehmigung empfehlen.
Die Buchführungen und die Jahresrechnungen entsprechen den gesetzlichen Vorschriften.
3.3.2
Swissmedic
Als Revisionsstelle von swissmedic, dem Schweizerischen Heilmittelinstitut, prüfte die EFK die Buchführung und die Jahresrechnung 2005. Sie analysierte auch die Berichterstattung über die Einhaltung von Leistungsauftrag und Leistungsvereinbarung sowie das richtige Funktionieren der Planungs-, Kontroll-, Steuerungs- und Berichtssysteme des Instituts. Die Buchführung und der Jahresrechnungsabschluss entsprachen dem Obligationenrecht und dem Heilmittelgesetz, so dass die EFK dem Institutsrat die Genehmigung der Jahresrechnung empfehlen konnte. Die EFK hat angeregt, den Leistungsauftrag und die Leistungsvereinbarung mit swissmedic als Steuerungsinstrumente zu verbessern. Verbesserungspotential besteht auch bei der Umsetzung der Marktüberwachung. Die Bilanzsumme von swissmedic belief sich Ende 2005 auf 75 Millionen Franken. Die Erfolgsrechnung wies einen Aufwand von 64 Millionen Franken und einen Ertrag von 70 Millionen Franken auf.
3292
3.3.3
Institut für Geistiges Eigentum
Die EFK prüfte die Jahresrechnung 2005/2006 nach den Schweizer Prüfungsstandards und den International Standards on Auditing (ISA). Das Institut erstellt die Jahresrechnung nach den International Financial Reporting Standards (IFRS). Die EFK hat dem Institutsrat empfohlen, die Jahresrechnung mit einem Gewinn von sieben Millionen Franken (Vorjahr: 10,6 Mio. Fr.) zu genehmigen. Das Eigenkapital des Instituts für Geistiges Eigentum beläuft sich nun auf 78 Millionen Franken. Die festgelegte Grenze von 75 Millionen Franken wird damit übertroffen. Der Institutsrat hat deshalb beschlossen, die Gebühren anzupassen, was Verluste zur Folge haben wird. Das Eigenkapital soll gemäss Finanzplanung mit dieser Massnahme im Geschäftsjahr 2009/10 auf 69 Millionen Franken reduziert werden.
3.3.4
Exportrisikogarantie
Aufgrund der Ergebnisse der Prüfung konnte die EFK die Ordnungs- und Rechtmässigkeit der Buchführung und der Jahresrechnung 2005 der Exportrisikogarantie (ERG) bestätigen. Der im Geschäftsjahr 2005 erzielte Gewinn betrug rund 274,1 Millionen Franken. Die Reserven konnten auf 650 Millionen Franken aufgestockt werden. Die EFK konnte feststellen, dass die Wertberichtigungen genügend bemessen sind und die Rückstellungen dem heute erkennbaren Schadenrisiko in angemessener Weise Rechnung tragen. Zudem wurden zusätzlich ausserordentliche Rückstellungen im Umfang von 176 Millionen Franken gebildet, um den erhöhten politischen Risiken in Iran und sich abzeichnenden Schadenfälle in China Rechnung zu tragen. Die Änderung der bisher angewendeten Bewertungsregeln wurde auf Verlangen der EFK im Anhang des Geschäftsberichts 2005 der ERG unter dem Titel «Abweichung von den Bewertungsregeln bei den Rückstellungen» erläutert. Dank der ausgezeichneten Liquiditätslage konnte die ERG im Berichtsjahr Festgeldanlagen von 560 Millionen Franken tätigen.
Im Hinblick auf die Umwandlung der ERG in die Schweizerische Exportrisikoversicherung auf Anfang 2007 thematisierte die EFK die Gesetzmässigkeit einer Arbeitgeberreserve und die Höhe der betriebswirtschaftlich notwendigen Eigenmittel. Nicht zuletzt auch dank der umfangreichen Umschuldungsaktionen im Zusammenhang mit dem 700-Jahre Jubiläum der Eidgenossenschaft konnten Ende 2006 Reserven von gegen einer Milliarde Franken ausgewiesen werden. Die EFK hat deshalb empfohlen, ein umfassendes Konzept über die Verwendung der betriebswirtschaftlich nicht notwendigen Mittel zu erstellen.
4
Internationale Organisationen
Gemäss Artikel 6 des Finanzkontrollgesetzes nimmt die EFK auch Kontrollstellenmandate bei internationalen Organisationen wahr. So prüft sie die Rechnungen von drei Spezialorganisationen der Vereinten Nationen, nämlich der Weltorganisation für geistiges Eigentum (WIPO) in Genf, der Internationalen Fernmeldeunion (UIT) in Genf und des Weltpostvereins (UPU) in Bern. Die EFK ist aus diesem Grunde Mitglied des Panels der externen Rechnungsprüfer der Vereinten Nationen. Die anderen Mitgliedländer des Panels sind die Rechnungshöfe der Philippinen (Vorsitz), von Kanada, Frankreich, Indien, Südafrika, Deutschland und des Vereinigten Königreichs. Rechnungsprüfer der Vereinten Nationen können nur staatliche Auf3293
sichtsorgane sein, die Mitglied der INTOSAI sind. Das Panel will die Aufsicht über das System der UNO koordinieren und Informationen und Erfahrungen austauschen mit dem Ziel, einheitliche Prüfverfahren und -standards durchzusetzen. Seit seiner Gründung hat das Panel zahlreiche Themenkreise zur Rechnungslegung und -prüfung erörtert und Empfehlungen formuliert. Im Vordergrund standen dabei die Berichterstattung über die Finanzlage, Prüfstrategien, Informatikrevisionen, Kontrollsysteme, interne Revision, Personal- und Beschaffungswesen, Entwicklungszusammenarbeit und Wirtschaftlichkeitsprüfungen. Die Prüfergebnisse werden an den Plenarversammlungen mit den Delegationen der Mitgliedstaaten erläutert und diskutiert. Das Engagement in diesem internationalen Ausschuss verschafft der EFK einen nutzbringenden Austausch mit anderen Rechnungshöfen, stellt die «Unité de doctrine» für die Aufsicht des UNO-Systems sicher und erlaubt es, wertvolle Kontakte zu pflegen. Die gewonnenen Kenntnisse lassen sich zudem für die eigene Revisionstätigkeit umsetzen.
Die Prüfergebnisse werden den zuständigen Gremien der jeweiligen Organisation unterbreitet. Die EFK konnte auch im Berichtsjahr den Delegierten der Mitgliedstaaten die Abnahme der Jahresrechnungen empfehlen. Sie führte zudem verschiedene Sonderprüfungen im Bau- und Informatikbereich durch.
Die EFK hat im Berichtsjahr 2006 zudem die folgenden Kontrollstellenmandate für die Schweiz wahrgenommen:
Organisation für den internationalen Eisenbahnverkehr (OTIF) in Bern; der Bundesrat hat dieses Mandat dem stellvertretenden Direktor der EFK übertragen.
Agence intergouvernementale de la Francophonie in Paris mit verschiedenen Regionalbüros und ständigen Vertretungen und dem Institut de l'énergie et de l'environnement de la Francophonie in Québec.
Europäische Freihandelsassoziation (EFTA) in Genf und Brüssel; die EFK stellt ein Mitglied der Aufsichtskommisssion.
Internationalen Organisation der obersten Rechnungskontrollbehörden (INTOSAI); die EFK prüft zusammen mit Paraguay die Jahresrechnungen am Sitz des Generalsekretariates in Wien.
Entwicklungsbank des Europarates (CEB) in Paris; die EFK stellt ein Mitglied der Aufsichtskommisssion.
5
Die Umsetzung der Empfehlungen der EFK
Jede Empfehlung der EFK wird elektronisch erfasst, und deren Umsetzung wird im Rahmen eines strengen Controllings überwacht. Im Rahmen von Folgeprüfungen verschafft sich dann die EFK Gewissheit, ob die Empfehlungen auch tatsächlich umgesetzt worden sind. Im Jahresbericht 2005 wurde auf Empfehlungen hingewiesen, die bereits mit entsprechenden Massnahmen umgesetzt worden sind oder noch pendent waren. Im Folgenden wird über den Umsetzungsstand dieser Empfehlungen informiert.
Arbeitgeberkontrollen: Das Bundesamt für Sozialversicherung hat einen Expertenbericht in Auftrag gegeben, welcher aufbauend auf den Ergebnissen und Empfehlungen des EFK-Evaluationsberichtes konkrete Vorschläge für die Ausgestaltung 3294
der künftigen AHV-Arbeitgeberkontrollen liefern soll. Die Expertise liegt seit Ende 2006 vor. Die Ergebnisse werden nun analysiert. Das Bundesamt für Sozialversicherung wird neue Weisung erarbeiten und per 1. Januar 2008 in Kraft setzen.
Bundesamt für Migration: Die Empfehlung über die regelmässige Zustellung von Kontoauszügen an die Kontoinhaber im Bereich der Sicherheitsleistungen wurde per Februar 2006 umgesetzt. Der Entwurf der Asylverordnung 2 liegt vor.
Nationale Alarmzentrale: Der Bundesrat hat den Stab des Sicherheitsausschusses des Bundesrats geschaffen. Das Bundesamt für Bevölkerungsschutz will Verordnungen der nationalen Alarmzentrale revidieren; die Entwürfe sollten anfangs 2007 vorliegen. Die Neuausrichtung der Nationalen Alarmzentrale wurde im Rahmen der nationalen Bevölkerungsschutz-Konferenz am 16. November 2006 mit den Stabschefs der Kantonalen Führungsorgane und den Vertretern der Partnerorganisationen eingehend diskutiert. Die Teilnehmer waren sich darin einig, dass die Nationale Alarmzentrale inskünftig ein breiteres Aufgabenspektrum als heute abdecken soll.
Gebührentarife des VBS: Der Bundesrat hat die neue Gebührenverordnung im 4. Quartal 2006 verabschiedet.
Euro 2008: Gemäss dem Bundesamt für Sport ist die Nutzung des Stade de Genève (vormals Stade de la Praille) auch in Zukunft gemäss Nutzungsvereinbarung gewährleistet.
Im Finanz- und Personalwesen des BBL überprüfte die EFK die Umsetzung der im Jahr 2004 formulierten Empfehlungen zum Prozess und Internen Kontrollsystem, zur Bereinigung der Bestandesrechnung und den Zugriffsrechten auf die SAPModule sowie den IT-Anpassungen. Das BBL hat seit der Revision 2004 die Differenzen in den Bestandeskonten bereinigt und die Prozessdokumentation im Bereich Bau abgeschlossen. Das BBL hat ein amtsweites vorbildliches Internes Kontrollsystem aufgebaut, welches auf den 1. Januar 2007 in Kraft gesetzt werden konnte.
Institut für Viruskrankheiten und Immunprophylaxe: Gemäss EFK sollte unter anderem eine Konzentration der Referenzlabors für alle hochansteckenden Krankheiten der Human- und Veterinärmedizin am Institut für Viruskrankheiten und Immunprophylaxe geprüft werden. Nach einer vertieften Analyse hat das Parlament im November 2006 das Budget des Sicherheitslabor in Spiez angenommen. Die Qualität der Informationen der Immobilienbotschaft
VBS über das Projekt wurde nach der Intervention der EFK stark verbessert. Sie hat wesentlich dazu beigetragen, dass alle am Projekt «Sicherheitslabor in Spiez» beteiligten Ämter von drei verschiedenen Departementen beim Entscheidfindungsprozess über die Standortwahl aktiv mitwirken konnten. Die Referenzlabors für hochansteckende Krankheiten (Human-, Veterinär- und Militärbereich) wurden zudem verpflichtet, künftig vermehrt zusammenzuarbeiten.
Bundesamt für Landwirtschaft: Im Schreiben der Eidgenössischen Finanzverwaltung an das Bundesamt für Landwirtschaft vom 3. Oktober 2005 wird auf die Bewertung der Restforderungen von 350 Millionen Franken gegenüber den Kantonen eingegangen. Ende 1990 beliefen sich die seit 1962 gewährten landwirtschaftlichen Investitionskredite auf 1,4 Milliarden Franken. Diese Kredite werden in jährlichen Tranchen von 70 Millionen Franken bis ins Jahr 2012 sukzessive abgeschrieben. Mit dem Neuen Rechnungsmodell soll der verbleibende Saldo von rund 400 Millionen Franken einmalig und vollständig abgeschrieben werden.
3295
Bundesamt für Privatversicherung: Das Eidgenössische Finanzdepartement hat mit organisatorischen Massnahmen und einer konsequenteren Priorisierung Lösungen auch im Hinblick auf die zu schaffende Finanzmarktaufsichtsbehörde gefunden.
Die EFK prüfte beim ASTRA die Aufsichtstätigkeit durch das interne Revisorat und die Kantone beim Bau und Unterhalt der Nationalstrassen. Sie konnte feststellen, dass die Empfehlungen der letzten Prüfung zum grossen Teil umgesetzt worden sind. So konnten Fortschritte bei der Berichterstattung der kantonalen Finanzkontrollen festgestellt werden. Wegen der beschränkten Ressourcen des internen Revisorats hat sich die EFK einverstanden erklärt, dass die Risikoanalyse nur für diejenigen acht Kantone weitergeführt wird, in denen nach Einführung des neuen Finanzausgleichs noch nach altem Recht gebaut wird.
Transferzahlungen des BAKOM: Die bisherige Spezialfinanzierung der Verwaltungskosten für die Frequenzverwaltung und -überwachung sowie für die Sendernetzplanung über die Radio- und Fernsehempfangsgebühren entfällt. Sämtliche funktechnischen Belange von Radio- und Fernsehveranstaltern werden neu im Fernmeldegesetz geregelt. Die Leistungen des BAKOM werden nun durch Verwaltungsgebühren gedeckt, die direkt bei den Radio- und Fernsehveranstaltern erhoben werden.
Hängige Leistungsvereinbarungen mit dem Bundesamt für Informatik und Telekommunikation (BIT): Die Vereinbarungen für Informatikleistungen sind seit 2003 in Verhandlung. Die Eidgenössische Steuerverwaltung hat auch die noch hängigen Informatiksicherheits- und Datenschutzkonzepte bis Ende März 2007 zu erarbeiten.
MeteoSchweiz: Der Betrag von rund sieben Millionen Franken wurde Ende 2005 als Ordnungskonto bei der Finanzverwaltung ausgewiesen. Die über dieses Konto bezahlten Rechnungen der EUMETSAT erscheinen somit noch nicht in der Buchhaltung der MeteoSchweiz. Für das Jahr 2007 wird das Konto EUMETSAT offiziell in die Bestandesbuchhaltung der MeteoSchweiz integriert. Somit wird es keine Zahlungen ausserhalb der Buchhaltung MeteoSchweiz mehr geben.
Katastrophenvorsorge Bund: Das Bundesamt für Informatik und Telekommunikation hat die redundanten Systeme an die Fellerstrasse gezügelt und innerhalb des Gebäude Titanic auf verschiedene Geschosse und Räume verteilt. Dagegen ist die organisatorische Struktur für die
Katastrophenvorsorge nach wie vor nicht vorhanden.
ALV-Ausgleichsfonds: Der Bundesrat hat am 22. November 2006 den Expertenbericht zur Kenntnis genommen, welcher Sanierungsmassnahmen mit Mehreinnahmen und Einsparungen vorschlägt. Das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement wird dem Bundesrat im Frühjahr 2007 eine Vernehmlassungsvorlage unterbreiten.
6
Stellungnahmen und Gutachten
Neben den Prüfungen gehört zu den Aufgaben der EFK auch die Ausarbeitung von Stellungnahmen zu Gesetzes- und Verordnungsentwürfen. Die EFK kann damit bereits in der Gesetzesvorbereitung auf Aspekte Einfluss nehmen, die für die Finanzaufsicht wichtig sind.
3296
6.1
Stellungnahmen in Gesetzgebungsverfahren
Im Rahmen von Ämterkonsultationen hat die EFK im Berichtsjahr zu verschiedenen Gesetzes- und Verordnungsentwürfen Stellung genommen. Die anlässlich einer Querschnittsprüfung gewonnenen Erkenntnisse wurden auf Initiative der EFK in die Verordnung über die Organisation des öffentlichen Beschaffungswesen des Bundes aufgenommen, insbesondere die Anliegen um den Aufbau eines Internen Kontrollsystems innerhalb der Beschaffungsstellen und die Schaffung von Koordinationsstellen für gleichgelagerte Dienstleistungsaufträge mit der Kompetenz, Rahmenverträge abzuschliessen.
Bei der Verordnung über die gewerbeorientierten Bürgschaftsgenossenschaften regte die EFK an, aus Transparenzgründen zwischen der Verlustbeteiligung und den Verwaltungskosten zu unterscheiden. Die EFK bemängelte sodann bei der Verordnung über den Schutz von Informationen des Bundes nebst dem Widerspruch zum Öffentlichkeitsgesetz insbesondere auch die unverhältnismässige Zunahme des Verwaltungsaufwandes durch die Schaffung einer dritten Klassifizierung und den damit verbundenen umfangreichen Bearbeitungsvorschriften.
Aufgrund verschiedener Erkenntnisse als Aufsichtsorgan hat die EFK angeregt, im Leistungsauftrag 20072010 von swissmedic insbesondere die Reserven zu regeln sowie die Eigenversicherung zu definieren.
6.2
Mitwirkung in Fachgremien
Die EFK arbeitet in den Projektorganisationen «Neues Rechnungsmodell des Bundes (NRM)» und «Führung mit Leistungsauftrag und Globalbudget (FLAG)» mit und hat einen Sitz in der «Beschaffungskommission des Bundes» sowie der «Fachgruppe Qualitätssicherung Ressourcen und Lastenausgleich» des Neuen Finanzausgleichs. Die EFK bringt ihre Erfahrungen ein, macht auf die Revisionsanforderungen aufmerksam, wirkt aber nur beratend mit, um ihre unabhängige und eigenständige Beurteilung nicht aufs Spiel zu setzen.
6.3
Vermittlung von Best Practice
Aus den Fehlern der Vergangenheit lernen: Die EFK setzte sich in der Bundesverwaltung aktiv für die Umsetzung dieses geflügelten Wortes ein. Die Debatte darüber eröffnete sie unter anderem am ersten Symposium über das Wissensmanagement, das im Oktober 2006 durch die Bundesverwaltung organisiert wurde. Zudem organisierten die EFK und das Bundesamt für Bauten und Logistik im November 2006 das erste gemeinsame Seminar für Kader, die für die Beschaffung von Gütern und Dienstleistungen zuständig sind. Dabei ging es nicht nur um Korruptionsprävention, sondern auch um die Sensibilisierung der Teilnehmenden für die Schaffung eines effizienten Internen Kontrollsystems. Im Berichtsjahr veröffentlichte die EFK zu den bisherigen «Audit Letters» zwei weitere Ausgaben mit den Schwerpunkten Neues Rechnungsmodell und Lehren aus der Expo.02. Diese Publikationen wollen nicht nur die Fehler der Vergangenheit aufzeigen, sondern auch und vor allem «Best Practices» vermitteln; sie sind auf der Website www.efk.admin.ch abrufbar.
3297
Bei Kontakten mit Dienststellen wird die EFK verschiedentlich zum Thema Beschaffungswesen angesprochen. Es gibt oft Unsicherheiten in Beschaffungsfragen und verbreitet besteht das Bedürfnis, von den Erfahrungen der EFK zu profitieren.
Die wesentlichen Erkenntnisse aus der durchgeführten Querschnittsprüfung zur Frage «Gewährleistet der Beschaffungsprozess den wirtschaftlichen Einsatz externer Dienstleister» wurden allen Dienststellen weitervermittelt. Im Zentrum standen das Bewusstsein um Kosten-Nutzen, die Schaffung von Wettbewerb, die Kenntnis des öffentlichen Beschaffungswesens und ein professionelles Projektmanagement. Ein immer wiederkehrendes Thema waren die Vorauszahlungen. Grundsätzlich sind Zahlungen in Dienstleistungsverträgen nur dem Leistungsfortschritt entsprechend vorzunehmen.
Führt die EFK Beschaffungsprüfungen durch, verlangt sie von den geprüften Stellen eine Unbefangenheitserklärung. Damit bestätigen die Direktoren und Direktorinnen der Ämter, dass den Bestimmungen des Bundespersonalgesetzes und -verordnung bezüglich Vorteilsannahme und Nebenbeschäftigung nachgelebt wird. Auch sind die nötigen Vorkehrungen getroffen, dass Beschaffende ihre Verbindungen zu Anbietern, zu denen sie in besonderer Beziehungsnähe stehen, schriftlich darlegen. Als besondere Beziehungsnähe gelten private Geschäftsbeziehungen wie strategische Partnerschaft, Beteiligungen, Ehe, eheähnliche Gemeinschaften, Verwandtschaft, ein wirtschaftliches oder anderes Abhängigkeitsverhältnis. Die EFK erwartet, dass die Ämter von allen Personen, die in ihrem Amt Aufträge vergeben, abwickeln oder auf deren Inhalt Einfluss nehmen können, bis Ende 2006 eine solche schriftliche Erklärung verlangen.
Prüfungen und Evaluationen sollen als Lernprozesse für die Verwaltung dienen. Die EFK ist bemüht, umsetzungsorientierte Empfehlungen abzugeben, um vorhandenes Verbesserungspotenzial auszuschöpfen. Die Feststellungen und Empfehlungen können Veränderungsprozesse in der Dienststelle unterstützen und einen Beitrag zum Wissensmanagement leisten. Voraussetzung ist jedoch, dass die Berichte der EFK nicht nur von den direkt betroffenen Diensten bearbeitet werden. Die EFK hat deshalb empfohlen, diese Berichte in einem breiteren Kreis des Amtes zirkulieren zu lassen.
7
Die EFK und andere Aufsichtsorgane
Die Zusammenarbeit mit den kantonalen Finanzkontrollen und Finanzinspektorate, das Engagement in schweizerischen Berufsorganisationen und Fachverbänden, der gezielte Erfahrungsaustausch mit Rechnungshöfen des Auslandes sowie die Mitarbeit in Arbeitsgruppen der internationalen Fachorganisationen INTOSAI und EUROSAI verfolgen alle ein Ziel: der Qualität der Kontrollaufgabe zu dienen.
7.1
Kantonale Finanzkontrollen
Die jährliche Konferenz der Finanzkontrollen widmete sich der Reform der Aufgabenverteilung zwischen dem Bund und den Kantonen und des Finanzausgleichs. Sie hat im Besonderen von den Prüfergebnissen der EFK im Bereich der Aufgabenverteilung und des Finanzausgleichs Kenntnis genommen. Die Finanzkontrollen der Kantone und die EFK haben ein gemeinsames Positionspapier über die Einführung 3298
von Kosten-Leistungs-Rechnungen verabschiedet. Sie anerkannten die Zweckmässigkeit dieses Führungsinstrumentes, warnten aber vor einem undifferenzierten Einsatz und einem übertriebenem Perfektionismus. Sie befürworten, einfache und kostengünstige Systeme einzuführen. Die neue Verwaltungsführung, die neuen Rechnungsmodelle und der neue Finanzausgleich dürfen in den öffentlichen Verwaltungen nicht zu teuren Entwicklungen führen, die in keinem Verhältnis zum erwarteten Nutzen stehen. Das Positionspapier ist abrufbar unter www.efk.admin.ch.
7.2
Finanzinspektorate
Vierzehn Bundesämter verfügen heute über ein Finanzinspektorat gemäss Artikel 11 des Finanzkontrollgesetzes. Diesen internen Revisionsdiensten obliegt die Kontrolle des Finanzgebarens. Sie sind der Amtsdirektion unterstellt, jedoch in der Erfüllung ihrer Kontrollaufgaben selbständig und unabhängig. Für die Amtsleitung sind sie ein wirksames und geeignetes Instrument zur Unterstützung ihrer Amtsführung und unterstützen gleichzeitig die Arbeit der EFK. Artikel 11 des Finanzkontrollgesetzes umschreibt die Voraussetzungen, die ein Finanzinspektorat erfüllen muss. Die EFK ihrerseits übernimmt die fachliche Aufsicht; sie muss insbesondere die Wirksamkeit der Aufgabenerfüllung überwachen und hat auch für die Aus- und Weiterbildung der Mitarbeitenden der Finanzinspektorate zu sorgen. Die EFK-interne Ausbildung steht deshalb grundsätzlich auch den Finanzinspektoraten offen. Im Berichtsjahr hat die EFK ad interim die Führung des Finanzinspektorates der ETH übernommen, welches dem ETH-Rat die erforderliche Zeit verschaffte, um ein neues Team einzusetzen.
Gestützt auf Artikel 11 des Finanzkontrollgesetzes startete die EFK im Berichtsjahr eine Querschnittsprüfung über die Wirksamkeit der Finanzinspektorate und orientierte die Finanzdelegation der eidgenössischen Räte in einem Zwischenbericht über erste Ergebnisse. Diese fallen unterschiedlich aus. Die Professionalität ist zum Teil wegen der fehlenden Grösse oder der zu grossen Abhängigkeit von der Amtsleitung eingeschränkt. Die EFK wird nach der Prüfung der restlichen Finanzinspektorate Ende 2007 die notwendigen Schlüsse zur Stärkung der Finanzinspektorate ziehen.
7.3
Ausländische Rechnungshöfe
Seit den 50er Jahren ist die EFK Mitglied der weltumspannenden Organisation der obersten Rechnungskontrollbehörden: International Organisation of Supreme Audit Institutions (INTOSAI). Die Organisation gliedert sich in Regionalgruppen. In Europa wurde im Juni 1989 die «European Organisation of Supreme Audit Institutions (EUROSAI)» gegründet und setzt sich aus 47 obersten Rechnungskontrollbehörden (ORKBn) der europäischen Staaten zusammen. Die EFK ist seit der Gründung Mitglied dieser Regionalgruppe. Der Direktor der EFK ist seit 2005 Mitglied des Präsidiums der EUROSAI.
Die DEZA unterstützt auf Anregung der EFK die International Development Initiative (IDI) der INTOSAI. IDI will die Institutionen stärken und damit einen Beitrag zu Good Governance leisten. Sie konzentrierte sich im letzten Jahr darauf, den langfristigen Nutzen der bereits realisierten Projekte zu maximieren und die Verfügbarkeit von ausreichend Lehrkräften (Instruktorenpool) in allen Regionen sicherzu3299
stellen. Insgesamt haben im Berichtsjahr 323 Personen aus Aufsichtsbehörden von Entwicklungs- und Transitionsländern an Workshops oder Kursen der IDI teilgenommen. Der Frauenanteil belief sich sowohl bei den Teilnehmern als auch beim Lehrpersonal auf 41 Prozent. Die IDI möchte sich zukünftig noch vermehrt auf «Capacity Building» konzentrieren.
Angesichts der zunehmenden Bedeutung der Informationstechnologien in der Prüfarbeit, setzte EUROSAI eine IT-Arbeitsgruppe unter der Leitung des niederländischen Rechnungshofes ein. Die EFK hat sich bereit erklärt, mitzumachen und ihre Erfahrungen einzubringen. Die Arbeitsgruppe lancierte im Jahr 2002 das Projekt «IT Self-Assessment». Den Aufsichtsbehörden soll ein Instrument zur Bewertung der Qualität ihrer Informatik und deren Benutzerfreundlichkeit zur Verfügung gestellt werden. Gleichzeitig erhofft man sich einen Erfahrungsaustausch über Methoden der Selbstevaluation und Anreize zur vermehrten Nutzung des Werkzeug CobiT der ISACA (www.isaca.ch), einem Berufsfachverband für Informatikrevisionen. Die innovative Methode wurde durch eine Arbeitsgruppe unter der Leitung der EFK entwickelt und bereits in zahlreichen Aufsichtsbehörden mit Erfolg angewendet. Sie dürfte die Zusammenarbeit verstärken und mittelfristig aussagekräftige Vergleiche über den Informatikeinsatz in den Rechnungshöfen Europas ermöglichen. Im Berichtsjahr moderierte die EFK ein «Self-Assessment» beim Europäischen Rechnungshof in Luxemburg.
Die Länderrechnungshöfe und der Bundesrechnungshof Deutschlands führen regelmässige Tagungen über aktuelle Fragestellungen der Finanzaufsicht durch. Zu diesen Tagungen werden regelmässig der Präsident des Österreichischen Rechnungshofes, das Mitglied Deutschlands beim Europäischen Rechnungshof und der Direktor der EFK eingeladen.
7.4
Berufs- und Fachverbände
Vertreter der EFK nehmen in den wichtigsten Fachverbänden Einsitz. Die EFK kann auf diese Weise die zukünftigen Berufsnormen mitgestalten, sie erhält Zugang zu den Methoden und Hilfsmitteln der anderen Branchenspezialisten und verfügt im Hinblick auf die Bearbeitung von Sonderproblemen über ein Netz von Sachverständigen. Besonders aktiv ist die EFK im Bereich der Informatikprüfungen bei der ISACA (Information Systems Audit and Control Association) und bei der Treuhandkammer. In der Schweizerischen Gesellschaft für Evaluation (SEVAL) und beim Schweizerischen Verband für interne Revisionen (SVIR) ist sie im Vorstand vertreten. Das Engagement der EFK in diesen wichtigen Fachverbänden steht auch im Dienste der kontinuierlichen Qualitätssicherung und der Anpassung ihrer Arbeitsmethoden.
Das am 16. Dezember 2005 verabschiedete Revisionsaufsichtsgesetz (RAG) schafft für sämtliche Unternehmensformen ein einfaches und ausgewogenes Konzept der Revision und sieht die Schaffung einer staatlichen Aufsichtsbehörde vor. Diese unabhängige Behörde soll sicherstellen, dass Revisionsdienstleistungen nur von qualifizierten Fachpersonen erbracht werden. Gesetz und Ausführungsbestimmungen werden nach dem gegenwärtigen Stand der Planung in der zweiten Hälfte des Jahres 2007 in Kraft treten; auf den gleichen Zeitpunkt wird die neue Behörde ihre Tätigkeit aufnehmen. Gemäss Artikel 6 des RAG werden auch Finanzkontrollen der öffentlichen Hand als Revisionsunternehmen zugelassen, wenn sie die Anforderun3300
gen des RAG erfüllen. Hingegen ist für sie die Zulassung als staatlich beaufsichtigte Revisionsunternehmen nicht möglich. Die EFK wird zu gegebener Zeit die notwendigen Schritte für eine Zulassung einleiten. Sie erachtet diese als unabdingbare Voraussetzung ihrer Qualitätsarbeit.
8
Die Eidgenössische Finanzkontrolle stellt sich vor
Im Finanzkontrollgesetz sind die institutionelle Stellung und die Aufgaben der EFK festgeschrieben. Der Bundesrat wählt den Direktor für eine Amtsdauer von sechs Jahren. Die Wahl wird von der Bundesversammlung genehmigt. Das Personal der EFK wird durch den Direktor im Rahmen des Personalrechts der allgemeinen Bundesverwaltung gewählt. Der jährliche Voranschlag der EFK wird vom Bundesrat unverändert der Bundesversammlung zugeleitet.
8.1
Institutionelle Stellung und Aufgaben
Die EFK ist gemäss Artikel 1 des Finanzkontrollgesetzes das nur Verfassung und Gesetz verpflichtete oberste Finanzaufsichtsorgan des Bundes. Sie versteht sich neben der Justiz als Garant für das staatliche Finanzgebaren, das die Steuergelder in der Verpflichtung auf die Grundwerte der Gerechtigkeit, der Rechtssicherheit und der Zweckmässigkeit einzusetzen hat. Sie unterstützt einerseits den Bundesrat in seiner Aufsicht über die Verwaltung und andererseits das Parlament bei der Budgeterstellung und der Genehmigung der Staatsrechnung sowie in seiner Oberaufsicht über die Bundesverwaltung und Rechtspflege. Die EFK handelt unabhängig, sowohl bei der Aufstellung ihres jährlichen Prüfprogrammes, wie auch in der Gestaltung der einzelnen Prüfungen und bei der Abfassung der Berichte. Gemäss Artikel 5 des Finanzkontrollgesetzes übt sie die Finanzaufsicht nach den Kriterien der Ordnungsmässigkeit, der Rechtmässigkeit und der Wirtschaftlichkeit aus. Mit Wirtschaftlichkeitsprüfungen und Evaluationen will die EFK zur Entwicklung der wirkungsorientierten Verwaltungsführung beitragen. Die Prüfobjekte werden nach Risikokriterien ausgewählt.
Die Aufsichtsaufgabe der EFK deckt die ganze Palette finanzrelevanter Tätigkeiten des Bundes ab. Eine der Kernaufgaben der EFK sind die rund vierzig Pflichtprüfungen, vorweg die Prüfung der Staatsrechnung des Bundes und der verschiedenen Sonderrechnungen, des AHV-Fonds, der Arbeitslosenversicherung und verschiedene Mandate bei internationalen Organisationen. Die zweite Kernaufgabe die Finanzaufsicht nimmt sie mittels zahlreicher Sonderprüfungen wahr, sei es im Beschaffungswesen, im Informatikbereich oder von Subventionen. Zunehmende Bedeutung erhalten Evaluationen und Querschnittsprüfungen.
Mit dem Inkrafttreten des neuen Bundesgesetzes über das Öffentlichkeitsprinzip in der Bundesverwaltung am 1. Juli 2006 wurde die Funktion eines Öffentlichkeitsbeauftragten bei der EFK geschaffen, welche vom Rechtsdienst wahrgenommen wird.
Sämtliche Anfragen auf Gewährung um Zugang zu amtlichen Dokumenten werden von ihm entgegengenommen und entsprechend dem definierten Öffentlichkeitsprozess bearbeitet.
3301
Zu Diskussionen Anlass gab das Thema «Whistleblowing». Dieser Begriff beinhaltet das Aufdecken von Missständen in Unternehmungen und Amtsstellen durch Mitarbeitende. Bereits im Jahre 2003 bezeichnete der Bundesrat die EFK als Anlaufstelle.
Entgegen Pressekommentaren will die EFK kein «Whistleblowing» einrichten. Die EFK ist weder eine Ombudsstelle noch eine Strafverfolgungsbehörde. Sie hat aber ein legitimes Bedürfnis, Informationen über Missstände von Bürgern und Bürgerinnen, aber auch von Mitarbeitenden zu erhalten. Bereits heute können solche Informationen der EFK unterbreitet werden, welche sie als möglichen Hinweis für ihre laufenden Prüfungen verwendet. Die EFK möchte deshalb den unübersichtlichen Zugang auf ihre Website www.efk.admin.ch für aussenstehende Personen einfacher gestalten und damit auch ihre Bürgernähe verbessern.
8.2
Personal
Die EFK arbeitet bei ihren Prüfungen risikoorientiert, kooperativ und nach den Standards der Treuhandkammer sowie internationaler Fachverbände. Sie verfügte im Berichtsjahr über ein Budget von 15,8 Millionen Franken und beschäftigte rund 90 Mitarbeitende. Das Organigramm im Anhang 3 bildet eine zweidimensionale Matrixorganisation mit den sechs Mandatsbereichen und den sechs Fachbereichen. Die Mandatsleiter bringen die Sicht der Geprüften zur Geltung. Die Prüfungsexperten und -expertinnen der EFK sind jeweils einem der Fachbereiche für Finanzrevisionen, Baufragen und Beschaffungsprüfungen, Informatik sowie Evaluationen zugeordnet. Diese haben die Aufgabe, das für den Fachbereich erforderliche Wissen zu erhalten und auszubauen sowie die Qualität der Prüfungen sicherzustellen. Die EFK verfügt über ausgewiesene Fachpersonen, deren Stärke beim revisionstechnischen und evaluatorischen Wissen sowie bei den Kenntnissen der Aufgaben, Prozesse und Strukturen der Bundesverwaltung liegen. Wissen, Berufserfahrung und Sozialkompetenz sind die Grundlagen für eine erfolgreiche Gestaltung der Finanzaufsicht, die sich als Garant für ein sich fortwährend optimierendes Verwaltungshandeln zum Nutzen der Bürgerinnen und Bürger versteht. Die EFK legt deshalb grossen Wert auf die Aus- und Weiterbildung. Jeweils im Januar organisiert sie eine zehntägige interne Aus- und Weiterbildung für die Mitarbeitenden der EFK und der Finanzinspektorate des Bundes sowie teilweise auch der kantonalen Finanzkontrollen. Das erworbene Wissen gilt es zu erhalten, zu vermitteln und gezielt im Interesse des gesetzlichen Auftrages einzusetzen. Die Wissensträger und -trägerinnen müssen sich in ihrem Gebiet auf dem Laufenden halten und ihr Wissen in der EFK weitergeben.
Wichtige Quellen für die EFK sind im Besonderen das Wissen ausländischer Rechnungskontrollbehörden, von Fachverbänden und Treuhandfirmen. Bei einzelnen Prüfungen zieht die EFK zudem externe Spezialisten bei, sei es, weil das Wissen nicht vorhanden oder aus zeitlichen Gründen eine Verstärkung notwendig ist. Die Projektleitung und die Verantwortung liegen in jedem Fall bei der EFK, wodurch auch der Wissenstransfer sichergestellt wird.
3302
8.3
Finanzen
Die Ausgaben der EFK beliefen sich im Berichtsjahr auf 15,8 Millionen Franken. Im Einzelnen setzten sich die Ausgaben und die Einnahmen wie folgt zusammen: Die Ausgaben und Einnahmen der EFK
2005 Rechnung
2006 Budget
2006 Rechnung
in Tausend Franken
Abweichungen zum Budget in Tausend
in %
Ausgaben Personalbezüge Arbeitgeberbeiträge Infrastruktur Dienstleistungen Dritter Übrige Sachausgaben IT-Investitionen
16 196 12 336 1 816 106 1 276 396 266
17 145 12 632 1 861 140 1 770 482 260
15 887 12 366 1 745 97 1 204 369 106
1 258 266 116 43 566 113 154
7,3 2,1 6,2 30,7 31,9 23,4 59,2
Einnahmen Honorare Kostenrückerstattungen
1 057 1 045 12
963 950 13
1 153 1 132 21
+190 +182 +8
+19,7 19,1 +61,5
Die Rechnung 2006 weist gegenüber dem Budget einen Kreditrest von 1,3 Millionen Franken aus. Gegenüber dem Vorjahr sind die Ausgaben um 0,3 Millionen Franken geringer ausgefallen. Der Kreditrest ist hauptsächlich auf unbesetzte Stellen und geringere Ausgaben für Dienstleistungen Dritter zurückzuführen. Diese Ausgabengruppe enthält die Expertenhonorare, Aufwendungen für die Aus- und Weiterbildung sowie Informatikdienstleistungen. Bei den übrigen Sachausgaben fallen die Spesenentschädigungen für Dienstreisen im In- und Ausland sowie die Aufwendungen der Personalrekrutierung ins Gewicht. Die EFK beansprucht mit ihren Ressourcen etwa 0,3 Promille des Bundeshaushaltes.
Die EFK hat eine eigene Gebührenverordnung für die öffentlich-rechtlich begründeten Revisionsstellenmandate. Sie verrechnet ihren Zeitaufwand für Abschlussprüfungen nach den Ansätzen der Eidgenössischen Finanzverwaltung, welche sich an den Arbeitsplatzkosten der Gehaltsklassen orientieren. Prüfungen der Finanzaufsicht hingegen werden nicht in Rechnung gestellt, da es sich um eine hoheitliche Aufgabe handelt.
8.4
Risiken
Als potentielle eigene Risiken hat die EFK vorsätzliche Falschaussagen, fachliche Fehler, Verlust der Unabhängigkeit, Verlust oder Verbreitung vertraulicher Informationen und mangelhafte Ausübung des gesetzlichen Auftrages identifiziert. In ihrer Überprüfung der Risiken kam die EFK zum Schluss, dass gegenwärtig sowohl die Eintrittswahrscheinlichkeit als auch der finanzielle Schaden dieser Risiken gering sind.
3303
9
Ausblick
Die Arbeit der EFK wird 2007 durch verschiedene Neuerungen und Herausforderungen geprägt sein. Weltweit sind starke Tendenzen zur Stärkung der «Corporate Governance» festzustellen. Neue Rechnungslegungsnormen, neue Prüfstandards, neue Instrumente der Verwaltungsführung und neue Modelle der föderalen Zusammenarbeit erfordern eine starke Finanzaufsicht. Auslagerungen und rechtliche Verselbständigungen bringen neue Aufgaben für die EFK. Komplizierte Strukturen und Abläufe der Bundesverwaltung und unprofessionelles Projektmanagement erschweren die Aufgabe zusätzlich und sind eigentliche Kostentreiber für die Finanzaufsicht.
Die EFK erwartet deshalb von der Verwaltungsreform echte und nachhaltige Verbesserungen. Ungeachtet davon wird die Arbeit im kommenden Jahr durch das neue Rechnungsmodell des Bundes, den neuen Finanzausgleich zwischen dem Bund und den Kantonen und die neuen Prüfstandards der Treuhandkammer geprägt sein. Die Anwendung dieser Prüfstandards ist für die EFK eine Selbstverständlichkeit. Die EFK wird deshalb auch die Zulassung gemäss Revisionsaufsichtsgesetz bei der Revisionsaufsichtsbehörde beantragen, welche eine Voraussetzung für die Ausübung der in Spezialgesetzen und Verordnungen verankerten Revisionsstellenmandate ist. Die Gewinnung und Entwicklung von Personal werden den neuen Anforderungen Rechnung tragen.
3304
Anhang 1
Übersicht über die Prüfungen bei Behörden und Gerichten, in den Departementen sowie bei Betrieben, angeschlossenen und internationalen Organisationen Bundeskanzlei
Prüfung der Verteilung der Hosting-Kosten www.ch.ch und Follow-up der Prüfung 2005
Departement für auswärtige Angelegenheiten Direktion für Ressourcen und Aussennetz DRA
Prüfung der Personalausgaben (BV PLUS)
Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit
Prüfung des personellen Rechnungswesens mit BV PLUS
Prüfung der Staatsrechnung 2005
Departement des Innern Schweizerisches Bundesarchiv
Dienstellenrevision Finanzen und Rechnungswesen, Personelles und IKS
Bundesamt für Gesundheit
Querschnittsprüfung Dienstleistungsverträge: Beschaffung von Dienstleistungen bei verschiedenen Ämtern
Militärversicherung: Prüfung des Transfers in die SUVA
Prüfung der Organisation des Rechnungswesen der Militärversicherung bei der SUVA
Bundesamt für Statistik
Querschnittsprüfung Dienstleistungsverträge: Beschaffung von Dienstleistungen bei verschiedenen Ämtern
Analyse der Führung der Kapitalkonti
Bundesamt für Sozialversicherungen
Querschnittsprüfung Dienstleistungsverträge: Beschaffung von Dienstleistungen bei verschiedenen Ämtern
Evaluation der Ergänzungsleistungen zur AHV/IV
3305
Staatssekretariat für Bildung und Forschung
Prüfung der Swisshouses in Boston und San Francisco
Prüfung der Informatik-Investitionen und Revision der Informatik
Prüfung der Bausubventionen in Zusammenarbeit mit der kantonalen Finanzkontrolle des Kantons Freiburg
Justiz- und Polizeidepartement Bundesamt für Polizei
Revision der Ausgaben 2005 beim Staatsschutz
Bundesamt für Metrologie und Akkreditierung
FLAG-Revision Ordnungs- und Rechtmässigkeit der Finanzbuchhaltung 2005
Bundesamt für Migration
Prüfung des Bewachungsdienstes
Revision der Einnahmen (Prozesse, Abrechnungswesen, IKS)
Eidgenössische Spielbankenkommission
Dienststellenrevision Finanzaufsicht, Ordnungs- und Rechtmässigkeit, SAP integral, BV PLUS
Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport Generalsekretariat
Prüfung der Organisation und Prozesse für die Schadenerledigungen beim Schadenzentrum
Querschnittsprüfung Dienstleistungsverträge: Beschaffung von Dienstleistungen bei verschiedenen Ämtern
Verteidigung Stab des Chefs der Armee
Finanzaufsichtsprüfung Militärprotokoll und Einsatz der Verteidigungsattachés
Dienststellenprüfung bei der Informations- und Objektsicherheit
Verteidigung Planungsstab der Armee
Revision Jahresabschluss 2005 von diversen Spezialfonds
Prüfung der Integrität der im SAP Business Warehouse enthaltenen Zahlen für die Staatsrechnung und Analyse des Datenflusses zu den SAPQuellsystemen
armasuisse Bundesamt für Waffensysteme, Fahrzeuge und Material
3306
Prüfung der Beschaffung von Material für den Versorgungs- und Transportdienst
armasuisse Bundesamt für Führungs-, Telematik- und Ausbildungssysteme
Prüfung der Beschaffung von Funkaufklärungssystemen
Preisprüfung bei einer Firma
armasuisse Immobilien
Prüfung der Führung von Dienstleistungsunternehmen bei ausgewählten Projekten
Querschnittsprüfung Bauten: Bedürfnisabklärung und Umsetzung
Prüfung der Bewirtschaftung des Immobilienportfeuilles mit Schwergewicht Liegenschaftsertrag und Vermietung
Prüfung des Liquidationsprozesses Bauten mit Objektprüfung
armasuisse Bundesamt für Landestopographie (Swisstopo)
Prüfung der Abgeltung für die amtliche Vermessung
Querschnittsprüfung NRM (Rollout-Simulation IT, Rollenkonzept, Berechtigungskonzept SAP)
Bundesamt für Bevölkerungsschutz
Prüfung der Buchführung, des Ausgabenprozesses und Beurteilung des Berechtigungskonzeptes SAP
Finanzdepartement Generalsekretariat
Prüfung der Informatiksicherheit beim Informatikstrategieorgan Bund
Management-Audit beim Informatikstrategieorgan Bund
Prüfung des Budgetierungsprozesses und der Priorisierung der Informatikkredite im Departement
Eidgenössische Finanzverwaltung
Prüfung der Prozesse der Bundestresorerie
Prüfung der Informatik-Applikation Wilken CS2
Prüfung der Mittelausstattung und der Instrumente des Neuen Finanzausgleichs
Abschlussprüfung der Staatsrechnung 2005
Informatikprüfung der neuen Applikation Panorama bei der Bundestresorerie
Querschnittsprüfung NRM (Rollout-Simulation IT, Rollenkonzept, Berechtigungskonzept SAP)
Umfrage über Bereitschaftsgrad der Ämter, NRM auf anfangs 2007 einzuführen
3307
Sparkasse Bundespersonal
Revision der Jahresrechnung 2005
Zentrale Ausgleichsstelle
Auswertung und Beurteilung Tätigkeitsbericht 2005 des internen Finanzinspektorates
Revision der Jahresrechnung 2005 des AHV-Ausgleichsfonds
Zwischenrevision der Jahresrechnung 2006 des AHV-Ausgleichsfonds
FLAG-Revision Ordnungs- und Rechtmässigkeit der Finanzbuchhaltung und KLR
Eidgenössische Ausgleichskasse
ALV/AHV-Arbeitgeberkontrollen
Revision der Jahresrechnung 2005
Hauptrevision Jahresrechnung 2006
Nachprüfung der Funktionalität und Sicherheit der Applikationen Beiträge und Leistungen
Schweiz. Ausgleichskasse
Revision der Jahresrechnung 2005
Eidgenössische Personalamt
Revision der Jahresrechnung 2005 des Unterstützungsfonds
Eidgenössische Steuerverwaltung
Kontrolle des Bezuges der direkten Bundessteuer zusammen mit kantonalen Finanzkontrollen
Prüfung der Prozesse in der Abteilung Revisorat bei der Verrechnungssteuer
Prüfung eines Teilprojektes von INSIEME: Projekt Data und Konzept für die Datenmigration; Prüfung des Aufbaus der Verpflichtungskontrolle und der Vertragsgestaltung mit den gewählten Lieferanten
Eidgenössische Zollverwaltung
Prüfung der Prozesse Ausfuhrdeklaration und Mehrwertsteuer
Prüfung der Umsetzung des Leistungsauftrags mit den Zollkreisen I und II
Bundesamt für Bauten und Logistik
Querschnittsprüfung Bauten: Bedürfnisabklärung und Umsetzung
Querschnittsprüfung Dienstleistungsverträge: Beschaffung von Dienstleistungen bei verschiedenen Ämtern
Prüfung der Beschaffung von Dienstleistungen bei einem Amt
Querschnittsprüfung NRM (Rollout-Simulation IT, Rollenkonzept, Berechtigungskonzept SAP)
Prüfung SAP Integral und Follow-up sowie Bereinigung der Bestandeskonti
3308
Preisprüfung bei einer Firma
Prüfung der Ablösung von Anwendungen durch SAP-Module und der Datenmigration im Rahmen der Umsetzung von ProReMo
Bundesamt für Informatik und Telekommunikation
Prüfung im Entwicklungszentrum
Wirtschaftlichkeitsprüfung im Bereich Telekommunikation
Pensionskasse des Bundes PUBLICA
Prüfung der an die PostFinance zu übertragenden Hypothekardarlehen
Volkswirtschaftsdepartement Generalsekretariat
Prüfung der Abrechnung «Expo.02 in Liquidation» per 30.09.2005
Interne Leistungsverrechnung im Informatikbereich und Vergleich mit den übrigen Leistungserbringern
Staatssekretariat für Wirtschaft
Prüfung im Bereich «Swiss Organisation for Facilitating Investments» (SOFI)
Subventionsprüfung im Bereich «Investitionshilfefonds für Berggebiete»
Prüfung im Bereich des schweizerischen Importförderungsprogramms (SIPPO)
Arbeitslosenversicherung
ALV/AHV-Arbeitgeberkontrollen
Revision der Jahresrechnung 2005 des ALV-Fonds
Bundesamt für Berufsbildung und Technologie
Prüfung der Bausubventionen
Prüfung der KLR, Controllinginstrumente und Auftragsvergabe
Prüfung der Kostenrechnung Fachhochschulen
Follow-up der Prüfung 2004 beim Schweizerischen Institut für Berufspädagogik in Lugano
Bundesamt für Landwirtschaft
Prüfung der Direktzahlungen an den Kanton Tessin
Prüfung der Direktzahlungen an den Kanton Luzern in Zusammenarbeit mit der kantonalen Finanzkontrolle
3309
Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation Generalsekretariat
Querschnittsprüfung Dienstleistungsverträge: Beschaffung von Dienstleistungen bei verschiedenen Ämtern
Prüfung der Gebühren des Dienstes für besondere Aufgaben
Bundesamt für Verkehr
Integrale SAP-Revision sowie Follow-up
Auswertung und Beurteilung des FISP-Tätigkeitsberichtes 2005
Neue Eisenbahn Alpentransversale
AlpTransit: Auswertung und Beurteilung der Standberichte II/2005 und I/2006
AlpTransit Gotthard AG: Bauprüfung
AlpTransit: Koordination mit den Kontrollinstanzen
BLS AlpTransit AG: Bauprüfung
Bundesamt für Energie
Prüfung der Vertragsumsetzung im Bereich Programme
Bundesamt für Strassen
Prüfung der Wirksamkeit der Aufsicht der kantonalen Finanzkontrollen im Bereich Nationalstrassen
Folgeprüfung betreffend Aufsichtstätigkeit beim Bau und Unterhalt der Nationalstrassen
Bundesamt für Kommunikation
Qualitätssicherung der Prüfung bei der Billag AG
Bundesamt für Umwelt
Evaluation des Kontrollsystems und der Rolle des Bundes bei der Abfallentsorgung mit vorgezogenen Abgaben.
Eidgenössische Forstdirektion
Prüfung des IKS bei Bundesbeiträgen
Ämter- und departementsübergreifende Prüfungen (die nachstehenden Prüfungen sind auch unter den jeweiligen Dienststellen aufgeführt)
Querschnittsprüfung Bauten: Bedürfnisabklärung und Umsetzung
Querschnittsprüfung Dienstleistungsverträge: Beschaffung von Dienstleistungen bei verschiedenen Ämtern
Querschnittsprüfung NRM Rollout-Simulation IT, Rollenkonzept, Berechtigungskonzept SAP
3310
Stiftungen, Anstalten, Fonds und Spezialorganisationen Stiftung Sakae Stünzi
Revision der Jahresrechnungen 20012005
Immobilienstiftung internationale Organisationen, Genf
Revision der Jahresrechnung 2005
Bauprüfung beim Centre International de Conférences de Genève
Marcel Benoist-Stiftung
Revision der Jahresrechnung 2005
Stiftung Pro Arte
Revision der Jahresrechnung 2005
Pro Helvetia
Revision der Jahresrechnung 2005
Stiftung Zukunft für Schweizer Fahrende
Revision der Jahresrechnung 2005
Organ für Akkreditierung und Qualitätssicherung der Schweizerischen Hochschulen
Revision der Jahresrechnung 2005
Rektorenkonferenz der Schweizer Universitäten
Revision der Jahresrechnung 2005
Schweizerischer Nationalfonds
Prozessanalyse der Subventionszusicherungen
Revision der Jahresrechnung 2005
Schweiz. Koordinationsstelle für Bildungsforschung, Aarau
Revision der Jahresrechnung 2005
Schweiz. Universitätskonferenz, Bern
Revision der Jahresrechnung 2005
ETH-Bereich
Querschnittsprüfung Bauten: Bedürfnisabklärung und Umsetzung
Revision der konsolidierten Jahresrechnung 2005 der Anstalten und Schulen
ETH-Rat
Revision der Jahresrechnung 2005
Eidgenössische Technische Hochschule Zürich
Revision der Jahresrechnung 2005
3311
Eidgenössische Technische Hochschule Lausanne
Revision der Jahresrechnung 2005
Eidgenössische Forschungsanstalt für Wald, Schnee und Landschaft
Revision der Jahresrechnung 2005
Eidgenössische Materialprüfungs- und Forschungsanstalt
Revision der Jahresrechnung 2005
Eidgenössische Anstalt für Wasserversorgung, Abwasserreinigung und Gewässerschutz
Revision der Jahresrechnung 2005
Paul Scherrer Institut
Revision der Jahresrechnung 2005
swissmedic
Revision der Jahresrechnung 2005
Zwischenrevision 2006
Institut für Geistiges Eigentum
Revision der Jahresrechnung 2005/06
Zwischenrevision Jahresrechnung 2005/06
Revision der Jahresrechnung 2005/06 der Personalkasse
Revision der Projektrechnung 2005 SPC Vietnam
Sozialfonds für Verteidigung und Bevölkerungsschutz
Revision der Jahresrechnung 2005
Eidgenössische Alkoholverwaltung
Prüfung der Jahresrechnung 2005
Beschaffungsprüfung
Exportrisikogarantie
Revision der Jahresrechnung 2005
Prüfung der verwalteten Osteuropa- und Mischkredite, der Investitionsrisikogarantie sowie der dem Bund abgetretenen Konsolidierungsguthaben gegenüber zu entschuldenden Ländern
Schweiz. Verband gewerblicher Bürgschaftsgenossenschaft
Revision der Jahresrechnung 2005
Fonds für Eisenbahngrossprojekte
Revision der Jahresrechnung 2005
Fonds Landschaft Schweiz 3312
Revision der Jahresrechnung 2005
Fonds zur Förderung der Wald- und Holzforschung
Revision der Jahresrechnung 2005
Stiftung Schweizerischer Nationalpark
Revision der Jahresrechnung 2005
Internationale Organisationen Organisation Intergouvernementale pour les transports internationaux ferroviaires
Revision der Jahresrechnung 2005
Weltpostverein (UPU)
Zwischenrevision Jahresrechnung 20052006 der Union und Sonderrechnungen
Revision der Jahresrechnung 2005 der Pensionskasse und des Versicherungsfonds
Revision der Jahresrechnung 2005 «Coupons-réponse internationaux»
Revision der Jahresrechnung 2005 des Fonds für die Verbesserung der Dienstleistungsqualität
Revision der Jahresrechnung 2005 des Entwicklungshilfeprogrammes der UNO und von weiteren Sonderbuchhaltungen
Zwischenrevision 2006 des Entwicklungshilfeprogrammes der UNO und von weiteren Sonderbuchhaltungen
Union Internationale des Télécommunikations (UIT)
Revision der Jahresrechnung 2005 der Personalversicherungskasse
Revision der Rechnung ITU TELECOM Africa 2004
Revision der Rechnung ITU TELECOM Asia 2004
Zwischenbilanz per Ende 2005 «Comptes des expositions TELECOM»
Revision der Jahresrechnung 2005 des Entwicklungshilfeprogrammes der UNO und von weiteren Sonderbuchhaltungen
Zwischenrevision der Jahresrechnung 2006 des Entwicklungshilfeprogrammes der UNO und von weiteren Sonderbuchhaltungen
Revision der Jahresrechnung 2005 des Spezialkontos TIES
Revision der Jahresrechnung 20042005 der Union
Zwischenrevision der Jahresrechnung 20062007 der Union
Finanz- und Geschäftsführungsprüfung 2005 von «Traitement des fiches de notification des réseaux à satellite»
Weltpatentamt (OMPI)
Revision der Jahresrechnung 2005 der Pensionskasse
Revision der Jahresrechnung 2005 Funds in trust
3313
Zwischenrevision des Neubauprojektes mit Konferenzsaal und Follow-up
Revision der Jahresrechnung 20042005 der Union
Zwischenrevision der Jahresrechnung 20062007 der Union
European Free Trade Association (EFTA)
Prüfung der Jahresrechnung 2005
Agence Intergouvernementale de la Francophonie
Zwischenrevision 2005 der Mission bei den Vereinten Nationen
Revision der Jahresrechnung 2005
Revision der Jahresrechnung 2005 des Instituts für Energie und Umwelt
Zwischenrevision 2005 der Agence
Zwischenrevision 2005 der Regionalantenne für die Länder Osteuropas und des Nahen Osten
Zwischenrevision 2005 des Regionalbüros für Westafrika
Internationale Organisation der Obersten Rechnungskontrollbehörden (INTOSAI)
Revision der Jahresrechnung 2005
Council of Europe Development Bank
Prüfung der Jahresrechnung 2005
Union Internationale pour la protection des obtentions végétales
Revision der Jahresrechnung 20042005
Internationale Rheinregulierung
3314
Revision der Jahresrechnung 2005
Anhang 2
Finanzinspektorate gemäss Artikel 11 Finanzkontrollgesetz
Konsular- und Finanzinspektorat Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten
Internes Audit Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit
Finanzinspektorat Staatssekretariat für Bildung und Forschung
Internes Audit ETH-Rat
Finanzinspektorat des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements
Interne Revision Verteidigung
Finanzinspektorat armasuisse
Internes Inspektorat Zentrale Ausgleichsstelle
Finanzinspektorat Eidgenössische Steuerverwaltung
Inspektorat Oberzolldirektion
Finanzinspektorat Bundesamt für Bauten und Logistik
Interne Revision SECO
Finanzinspektorat Bundesamt für Landwirtschaft
Revision Bundesamt für Verkehr
3315
3316
Vizedirektor: M.
Huissoud
Fachbereiche
E. Sangra
Wirtschaftlichkeitsprüfung und Evaluation
P. Zumbühl
Bau- und Beschaffungsprüfungen
M. Magnini
Informatikprüfungen
R. Durrer
Finanzaufsicht und -revision 3
H.-R. Wagner
Finanzaufsicht und -revision 2
D. Monnot
Finanzaufsicht und -revision 1
Vizedirektor: M. Huissoud
Stellvertr. Direktor: A. Vuillemin
Direktor: K. Grüter
Direktion
Organigramm
EDI / Internat.
Organisationen
D. Neier
EDA / VBS
J.-M. Blanchard
A. Taugwalder
Direktionsstab / Internationales
Recht
Prüfbereiche
Personal
I. Strobel
B. Hächler
UVEK
C. Mücher
SBF / EVD
Stellvertretender Direktor: A. Vuillemin
M. Wasem
BK / PD / EFD
E.-S. Jeannet
Support
M. Kessler
Sozialversich. / EJPD / EPA / Gerichte
C. Reinhardt
Anhang 3