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Bericht der
Mehrheit der ständeräthlichen Commission, betreffend den Recurs der Bank in St. Gallen und der Toggenburger Bank in Lichtensteig.
(Vom 6. Juni 1879.)
A kt en:
a. Obige Recursschrift vom 6. Juni / 31. Dezember 1877 ; b. Vernehmlassung des Regierungsrathes des Kantons St. Gallen über den in Frage stehenden Recurs vom 31. Dezember 1877 / 1. Juni 1878.
c. Beschluß des hohen Bundesrathes über den Recurs etc. betreffend Beeinträchtigung der Gewerbefreiheit, vom 16. October 1878, und d. zum Recurse : Eingabe des Regierungsrathes des Kantons St. Gallen an die hohe Bundesversammlung, vom 7. März 1879.
Tit.!
Den Inhalt dieser sämmtlichen Actenstücke in's Auge fassend ist: I. zu untersuchen, ob nach der Behauptung der recurrirenden Banken durch das im Kanton St. Gallen aufgestellte Gesetz für Besteuerung der Banknotenemissionen von Privatanstalten eine
953 Beeinträchtigung der §§ 31 und 39 der Bundesverfassung eintrete und II. die mehrseitig aufgestellten Motive zur Ablehnung der Beschwerden benannter Banken einer näheren Prüfung zu unterziehen.
Indern wir uns bestreben, in Nachstehendem diese Doppelaufgabe zu lösen, haben wir vorerst zu constatiren, daß die reeurrirenden Bankinstitute nicht Verwahrung einlegen gegen das Princip der Besteuerung, daß sie das Recht der Kantonalbehörden zu einer derartigen Maßregel nicht bestreiten, sondern, daß sie sich nur gegen die Höhe des Steuersatzes, wie derselbe in Aussicht genommen ist, aussprechen und behaupten: Der Steuersatz von l °/o der Emissionssumme der Privatbanken absorbire die normalen Erträgnisse des Banknotengeschäftes., in einem so hohen Grade, daß letzteres dadurch fast unmöglich oder zwecklos gemacht werde, und es resultire hieraus: 1. Verletzung des § 31 (Handels- und Gewerbefreiheit) und 2. Verletzung des § 39 (Banknotenmonopol) der Bundesverfassung.
Ad I. Zur Klarlegung der Richtigkeit oder Unrichtigkeit dieser Behauptungen sind folgende Factoren festzustellen : a! Betrag der ungedeckt -- also Ertrag liefernd -- in Circulation sich befindenden Banknoten und deren Deckung; b/ Zinsertrag der so ermittelten Summe und c) Spesen, welche mit der Banknotenemission verbunden sind.
Ad a. Zur Feststellung der Moyenne der in Circulation sich befindenden Banknoten und der vorhandenen Deckung wollen wir, um einen möglichst correcten Durchschnitt zu erhalten, die Ergebnisse der sämmtlichen schweizerischen Concordatsbanken in den Jahren 1877 und 1878 in's Auge fassen, da auf diesem Wege eia richtigerer Maßstab gewonnen wird, als wenn nur einzelne Institute in Betracht gezogen werden.
Vom 1. Januar 1877 bis 30. Juni 1877 waren 21 Banken ,, 1. Juli 1877 30. Juni 1878 22 · r ,, 1. Juli 1878 ,, 31. Dez. 1878 ,, 24 ,, im Concordate vertreten.
Die einschlagenden officiellen Bekanntgebungen constatiren : Moyenne der Emissionssumme . Fr. 95,278,500 ,, ,, Circulation .
. ,, 68,668,000 ,, Deckung in Baarschaft ,, 32,831,000 ·n
954 somit 72 °/o der Emission in Circulation, 48 % ,, Circulation gedeckt und 52 % ,, ,, ungedeckt.
Diese Zahlen beweisen, daß in der Moyenne auf alle Concordatsbankcn ungefähr halbe Deckung der in Circulation sich befindenden Noten vorhanden ist.
Es gilt allgemein als Regel und ist auch theils durch Gesetze, oder durch Statuten oder durch Réglemente vorgeschrieben, daß die Deckungsmittel jederzeit mindestens einen Drittheil derNoten-circulation betragen müssen. Um dieses Minimum einzuhalten, muß der durchschnittliche Deckungsbestand notwendigerweise höher sein, also mehr als 33Vs % betragen. Je vorsichtiger eine Bank arbeitet -- und hierin liegt ja gerade die Sicherheit gegen Verlust des Publikums -- um so größer wird dieses Plus sein. Unter circa 50 % der durchschnittlichen Circulation wird eine vorsichtige Bank die Moyenne der Deckungsmittel nicht sinken lassen. Während den 8 Jahren 1871 --1878 betrug der Durchschnitt deseffectivenn Deckungsbestandes gegenüber der Notencirculation bei der Bank in Zürich 116 °/o. Selbstverständlich kann dieses Verhältniß nicht als Norm gelten; aber eben so wenig darf eine minime Deckung nicht als Basis der Berechnungen genommen werden, da der Gesetzgeber eine schwache Baardeckung nicht als Regel wird aufstellen wollen.
Wir dürfen mit Sicherheit annehmen, daß die Deckung zwischen 33 Va °/o und 50 % der in Circulation sich befindenden Noten betrage.
Ad b. Die Annahme, daß die Deckung auch anderen, lucrativeren Geschäftszweigen als dein Discontiren diene, ist nicht wohl zuläßig, wenn die Principien einer solid und vorsichtig geleiteten Anstalt aufrecht erhalten werden sollen; indessen wollen wir bei den nachfolgenden Berechnungen der in den einschlagenden Acten in dieser Richtung aufgestellten Behauptung Beachtung schenken und den Discontosatz, d. h. den Zinsfuß von 4 bis 5 % in Berücksichtigung ziehen.
Es gilt als Hauptregel des Zeddelbankwesens, daß der verfügbare Theil des Gegenwerthes der Notencirculation, so wie überhaupt aller täglich fälligen Schulden, in Disconto-Wechseln, d. h.
in möglichst kurzer und gleichzeitig möglichst sicherer Anlageform ertragsfähig gemacht werde. Jedes zweckdienliche Banknotengesetz wird diesen Grundsatz obenan stellen. Ein rationelles Gesetz wird sogar alle langsichtigen und nicht als durchaus sicher bekannten Anlageformen den Zeddelbanken rundweg verbieten. Die Prüfung
955 der Bilanzen der schweizerischen Notenbanken thut dar, daß -- mit Ausnahme von vielleicht zwei oder drei kleineren Kantonalbanken -- der Bestand an Disconto-Wechseln bei jeder mindestens so groß ist, als der nicht in Kassa vorhandene Gegenwerth der Notencirculation, bei der großen Mehrzahl aber diesen Betrag sehr wesentlich übersteigt. In den Jahren 1877 u n i 1878 betrug der Durchschnitt des verfügbaren Gegenwerth.es der Notencirculation bei den schweizerischen Concordatsbanken, wie bereits nachgewiesen, circa 36 Millionen, der durchschnittliche Bestand der Discontowechsel dagegen circa. 118 Millionen, und unter Zuzug der gleichwerthigen Wechsel auf das Ausland von circa 5 Millionen zusammen circa 123 Millionen, also um circa 87 Millionen mehr. Es waren somit in Wirklichkeit nicht nur die .Notencirculation, sondern sämmtliche täglich fälligen Schulden durch unbedingt verfügbare Activen, wie Kassa etc. und das Disconto-Portefeuille gedeckt.
Wenn eine Bank keine anderen Betriebsmittel hätte, als den Gegenwerth ihrer Notencirculation oder anderer gleichartiger, d. h.
täglich fälliger Schulden (Giro-Conti etc.), so dürfte sie oder könnte sie ausschließlich nur Disconto-Geschäfte machen. Nur das Vorhandensein anders gearteter, d. h. langsichtiger Betriebsmittel oder eigener Gelder, wie Obligationen, Anleihen etc. und Kapital-Reserve erlaubt ihr,i anders geartete, d. h. langsichtige Geschäfte zu beO " o D treiben.
Bekanntlich kann eine Bank ihr Kapital oder langsichtige Depositen, wie Obligationengelder etc., nicht unter dem landesüblichen Zinsfuße erhalten. Mit einem Zinsgenuß, welcher der Bank ermöglichte, das wenig erträgliche Discontogescbäft zu betreiben, würden sich weder Actionäre noch Obligationäre begnügen.
Es wäre einer Bank nicht möglich, die Discontirung von Wechseln als eigentlichen oder hauptsächlichsten Geschäftszweig zu betreiben, wenn ihr dafür nicht der Gegenwerth von kurzsichtigen Schulden zur Verfügung stünde, welche, wie ausgegebene Noten oder Girogelder, gar keinen, oder wie Chèques-Conti oder sonstige Depositen auf Sicht, nur einen geringen Zins kosten.
Sobald daher nachgewiesen ist, daß in Wirklichkeit ein dem ganzen verfügbaren Gegenwerthe aller täglich fälligen Schulden mindestens gleich kommender Betrag in dem weniger erträglichen Discoutogeschäfte angelegt ist,
so muß demjenigen Theile dieser billigen Betriebsmittel, welcher als in anderen ertragsfähigeren Geschäften angelegt supponirt wird, durch langsichtige oder eigene, d. h. theurere Betriebsmittel aufgebracht gedacht werden. Ein Mehrnutzeu, welcher durch Anlage eines Theiles der kurzsichtigen
956 Betriebsmittel in langsichtigen Geschäften erzielt werden könnte, würde durch den Minderertrag des im Discontogeschäfte angelegten gleichen Betrages langsichtiger oder eigener Betriebsmittel wieder eingebüßt werden.
Der Discontosatz, resp. der Ertrag des Discontogeschäftes, richtet sich nach dem inneren Werthe der Discontowechsel und ihrer Verkehrsfähigkeit. Wechsel auf erste Bankplätze mit Primaunterschriften bedingen einen niedrigeren Discontosatz, als Wechsel auf Plätze zweiten Ranges oder Nebenplätze mit Unterschriften, die weniger bekannt oder weniger accreditirt sind.
Die Bank in St. Gallen weist für die 10 Jahre 1867/1876 einen durchschnittliehen Discontosatz von 4,1 % aus ; der wirkliche Ertrag ist in der Regel unter dem Durchschnitt des publicirten Satzes. Die Bank in Zürich erzielte in den 8 Jahren 1871/1878 in ihrem Dicsontogeschäfte einen durchschnittlichen Ertrag von 3,84 %. Ein Ertrag von 4 % per annum -- ein Jahr in's andere gerechnet -- wird dem entsprechen, was in der Schweiz für PrimaBankpapier und auf Hauptplätze, wie Basel, Zürich, Winterthur, St. Gallen, Genf, erzielt werden kann.
Banken, die vorzugsweise Wechsel auf Plätze zweiten Ranges oder auf Nebenplätze discontiren, oder solche, die vermöge ihrer Specialkenntnisse über Personen und Verhältnisse Wechselunterschriften annehmen, die im größeren Verkehr weniger leicht, beurtheilt werden können, sind dagegen im Stande, einen höheren Ertrag mit ihrem Discontogeschäft zu erzielen, einen Ertrag, der je nach Umständen, Verluste abgerechnet, zwischen 4 und 5 °/o per annum im Durchschnitt variiren mag.
Ad c. Die directen Kosten des Notenemissionsgeschäftes , wie die Erstellung, resp. Erneuerung der Noten, Stempelgebühren, Einlösung gefälschter Noten etc. können ermittelt werden. Sie sind in der Regel aus den Gewinn- und Verlustrechnungen der Zeddelbanken ersichtlich, im Ganzen aber keineswegs erheblich. Mit einem Ansatz von Va pro mille und per annum der Notenemission werden die directen Kosten ziemlich richtig in Anschlug gebracht sein.
Anders verhält es sich mit den indirecten Kosten, d. h. mit dem auf das Emissionsgeschäft entfallenden Antheil an den allgemeinen Geschäftsspesen und den Verwaltungskosten. Daß auf jeden einzelnen Geschäftszweig und somit auch auf das Emissionsgeschäft ein Antheil an den allgemeinen Geschäftsspesen entfallt, unterliegt keinem Zweifel. Für das Emissionsgeschäft ist dieser Antheil im Verhältniß zum Ertrage jedenfalls nicht unbedeutend,
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aber es läßt sich dasselbe nicht mit unbedingter Sicherheit feststellen. Wenn angenommen wird, daß jeder Activ · und jeder Passivposten einen gleichmäßigen Antheil an den allgemeinen Unkosten verursache, so ist der auf die Notenemission entfallende Antheil leicht nach den Durchschnittsbilanzen zu ermitteln.
Nach diesem Modus würden pro 1878 die indirecten Kosten betragen haben bei der Solothurnischen Bank : Durchschnittsbilanz : Addition der Activen und Passiven Fr. 31,412,000 Allgemeine Unkosten Fr. 65,212, trifft auf die Einheit von Fr. 1000 F r . 2 . 0 8 oder .
.
.
.
0,21 °/o Bank in Basel, in gleicher Weise behandelt .
. 0,25 ,, Bank in Zürich, ,, ,, ,, ,, 0,29 ,, Bank für Graubünden, in gleicher Weise behandelt 0,43 ,, Andere Banken, mit Ausnahme der Zürcher Kantonalbank, deren Bericht pro 1878 zur Zeit noch nicht erschienen ist, publiciren keine Durchschnittsbilanzen.
Das Mittel dieser vier Ergebnisse, resp. 0,29 lk °/o, dürfte als zu hoch angesehen, dagegen aber kaum beanstandet werden, wenn wir : diese indirecten Kosten mit 0,20 °/o beziffern und somit unter Zuzug der directen Kosten mit 0,05 °/o ; das G-esammtspesenbetreffniß mit 0,25 °/o per annum auf der Emission, resp. 25 G. auf je Fr. 100 der Emission in Rechnung bringen.
Conclusion: Nach Maßgabe der vorstehenden Daten ergibt sich der Reinertrag der ungedeckt in Circulation sich befindenden Noten wie folgt: Emission = Fr. 100.
Von diesen befinden sich in Circulation 72 °/o = Fr. 72.
Erste Hypothese: Schwache Baardeckung und Anlage schließlich in Wechseln zweiten Ranges.
Baardeckung *Ì3 von Fr. 72 = Fr. 24 und somit ungedeckt in Circulation .
. Fr. 48
aus-
958
angelegt zu 5 °/o, Ertrag .
.
ab Spesen 1/4%o der Emission = Reinertrag per Fr. 100 Emission =
Fr. 2. 40 ,, 0. 25 Fr. 2. 15
Zweite Hypothese: Knappe Baardeckung und Anlage zur Hälfte in Wechseln zweiten und zur Hälfte in Wechseln ersten Ranges.
Baardeckung 5/12 von Fr. 72 = . Fr. 30 und somit ungedeckt in Circulation .
.
,, 42 angelegt zu 4Va °,'o, Ertrag .
Fr. 1. 89 ab Spesen, 1/4 °/o der Emission .
,, 0. 25 Reinertrag auf Fr. 100 Emission =
Fr. 1. 64
Dritte Hypothese: Genügende Baardeckung und Anlage ausschließlich in Wechseln ersten Ranges.
Baardeckung 50 % von Fr. 72 = Fr. 36 und somit ungedeckt in Circulation = .
,, 36 angelegt zu 4 °.o, Ertrag .
.
Fr. 1. 44 a b Spesen, 1 / 4 ° / o d e r Emission .
" l 0 .2 5 Reinertrag auf Fr. 100 Emission =
Fr. 1. 19
Durchschnitt der Ergebnisse dieser drei Hypothesen: R e i n e r t r a g Fr. 1.66 oder l 2 / 3 % d e r E m i s s i o n .
NB. die offiziellen Berichte der Nationalbanken von Frankreich, Belgien und Italien zeigen einen noch wesentlich niedrigeren Ertrag.
Das Erträgniß des Emissionsgeschäftes ist somit in umgekehrtem Verhältnisse zu der Zahlungsfähigkeit und der soliden Geschäftsg o leitung der Emissionsbanken, d. h. je stärker die Baardeckung bemessen ist, und je sorgfaltiger die Wahl der Anlage des ungedeckten Theiles der Circulation getroffen wird, um so geringer ist der Ertrag.
Eine Steuer von l % auf dein Emissionsbetrage, wie solche in Frage Hegt, absorbirt somit: bei der ersten Hypothese 47 %, ,, ,, zweiten ,, 61 %, ,, ,, dritten ,, 84% und im Durchschnitt 64 % des muthmaßlichen Reinertrages.
959 Um zu konstatircn, daß unsere vorstehenden, anscheinend auf theoretischer Grundlage beruhenden Zahlen von der Praxis nicht abweichen und daß wir im Fernern nicht etwa zu Gunsten der recurrirenden Anstalten rechneten, wollen wir noch kurz der Resultate iler Bank in St. Gallen und der Banque cantonale neuchâteloise gedenken.
Im Durchschnitt der Jahre 1875/1077 weist die Bank in St. Gallen per Jahr auf: Emission, Durchschnitt .
.
.
. F r . 5,752,473 Circulation, Baarschaft
,, ,,
.
.
.
.
.
.
Bleiben ertragsfähig in Circulation .
. F r . 4,768,914 . ,, 2,407,900 . Fr. 2,361,014
Betrag des Portefeuille, Hinterlagen Inbegriffen, im Durchschnitt per Jahr Fr. 6,992,000 welche im Durchschnitt dieser drei Jahre .
. ,, 281,113 oder 4,02 °/o ertrugen.
Die Höhe der ertragsfähigen Circulation an Banknoten von Fr. 2,361,014 erreicht somit die Summe von . Fr.
94,914 wovon für Spesen im Durchschnitt per Jahr in Abzug zu bringen sind Fr.
14,367 Der Nettoertrag der Banknotenemission ist*somit .
oder auf die durchschnittliche Emission von .
1,40 °.'o.
.
,,
80,547
Fr. 5,752,473
Die Steuer von l °/o auf die Emission, resp. von Fr. 57,524 enthebt somit vom Nettoertrag 8/7, rund circa 70 °/o.
Die Kantonalbank von Neuenburg, welche an Banknoten einen Betrag von Fr. 6,000,000 emittirte, weist auf pag. 6 ihres Berichtes über das Betriebsjahr 1878 sub 12. Februar 1879 einen Nettoertrag des Banknotengeschäftes von Fr. 60,000, beziehungsweise von l °/o der Emission aus. Hier würde also eine Steuer, wie solche in St. Gallen prqjectirt ist, den vollen Ertrag der Notenemission absorbiren.
Ad II. Der Bundesbeschlussesentwurf, welchen der hohe Bundesrath unterm Datum vom 16. October 1878 der Bundesversammlung unterbreitet, sagt: Sub I. Die Kantone seien compétent, diejenigen Gesetze von sich aus zu erlassen, welche sie zum Schütze des Publikums gegen
960 Täuschung und Verlust als geboten erachten, und diejenigen Bedingungen und Beschränkungen aufzustellen, die zur Erreichung dieses Zieles geeignet erscheinen; immerhin jedoch unter der Bedingung, daß durch solche Gesetze die in Artikel 31 und 39 der Bundesverfassung enthaltenen, hierauf bezüglichen Vorschriften nicht verletzt werden dürfen.
Sub 2. Die Frage des Monopols werde durch das St. Gallerische Gesetz über Besteuerung der Notenemission von Privatbanken nicht berührt.
Sub 3. Derartige Gesetzgebungen liegen in der Competenz der Kantone; solche Verfügungen dürfen aber den Grundsatz der Handels- und Gewerbefreiheit nicht beeinträchtigen.
Sub 4 wird die Frage aufgeworfen, ob dieser Grundsatz durch die Höhe der im Gesetze von St. Gallen aufgestellten Besteuerung von l °/o der Emissionssumme, außer den ordentlichen Steuern, als verletzt erscheine, und sub 5 endlich die Ansicht ausgesprochen, es sei von den recurrirenden Banken der Beweis nicht geleistet, daß jene Besteuerung von l % den Geschäftsbetrieb mit Banknoten in so hohem Grade belaste, daß dieser Zweig des Bankgeschäftes unmöglich gemacht würde, oder wenigstens ein billiges Erträgniß nicht erzielt werden könnte; beifügend, a. es erscheine die aufgestellte Berechnung mangelhaft, weil sie ganz einseitig nur die Verwendung von Banknoten im Wechselund Discontogeschäft in's Auge fasse, und den ganzen übrigen Verkehr, wobei ebenfalls Banknoten als Zahlungsmittel verwendet werden, unberücksichtigt lasse, und o. in anderen Kantonen scheine man die Steuer von l °/o nicht so gefahrdrohend zu beurtheilen.
Die Regierung des Kantons St. Gallen stellt sich im Grundsatze auf denselben Standpunkt wie der Bnudesrath und aus sämmtlichen Akten geht hervor, daß von keiner Seite das Recht der Behörden, die Banknoten mit einer Steuer zu belegen, bestritten wird ; daß es sich im vorliegenden Falle nur um das Maß des Steuersatzes handelt; daß deßwegen nur zu untersuchen ist, ob das von der Regierung des Kantons St. Gallen norrnirte Steuermaß die recurrirenden Banken in einer Weise belaste, welche
961 1) die Existenzfähigkeit jener Institute bedrohe, und 2) dem Monopol zu Gunsten der Kantonalbank gleichkomme; beziehungsweise: die Artikel 31--39 der Bundesverfassung verletze.
Die aus dem Beschlussesentwurf des Bundesrathes hervorgehobenen Punkte werden, so weit solche ad 4 und 5 berühren, durch die vorstehenden Raisonnements und Berechnungen wohl genügend erörtert, um die Ansicht aussprechen zu dürfen, daß wenn der Staat, neben der ordentlichen Steuer, 60 °/o des Erträgnisses irgend eines Geschäftszweiges für sich in Anspruch nimmt, nicht angezweifelt werden kann, daß damit 1. die Handels- und Gewerbefreiheit beeinträchtigt ist, und 2. ein Monopol geschaffen wird (hier zu Gunsten der Kantonalbank, welche dieser Steuer nicht unterworfen ist).
Der hohe Bundesrath und der Regierungsrath des Kantons St. Gallen stellen sich, wie bereits bemerkt, soweit es Zahlen anbetrifft, so ziemlich auf den gleichen Standpunkt; von diesen beiden Behörden wird die Richtigkeit der Rechnungen der reeurrirenden Banken bestritten, indem das Deckungsverhältniß der in Circulation sich befindenden Noten und das Erträgniß der ungedeckten Noten beanstandet und sodann behauptet wird, es sei der Nachweis dessen nicht geleistet, was die benannten Institute beweisen wollten. Mag man nun über das Deckungsverhältniß, über die Verwendung der Banknoten zu diesem oder jenem Geschäfte ungleicher Ansicht sein, so wird doch zugestanden werden müssen, daß der Rahmen, in welchen wir unsere drei Hypothesen stellten, eher zu günstig als zu ungünstig begrenzt ist, d. h. daß die ermittelte Moyenne des Ertrages der unbedeckt in Circulation sich befindenden Noten von 1% % den wirklichen Ertrag überschreitet; man wird ferner zugestehen, daß der Entzug von S/B des Ertrages eines ohnehin minimen Nutzens, in Form von außerordentlicher Steuer, dem in § 31 der Bundesverfassung (litt, c und Nachsatz) aufgestellten Grundsatze zuwiderläuft; und endlich wird anerkannt werden müssen, da.ß, wenn der Staat eine gleichartige Anstalt betreibt, wie solche Privatunternehmer betreiben, diesen aber eine Steuer auferlegt, wie sie hier in Frage kommt, das Monopol der Staatsunternehtnung, wenn auch nicht angestrebt, doch in der That zugewendet wird. Ob aber das Monopol ausgesprochen, oder ob die Steuergesetzgebung in ihrer Wirkung dieß bedingt, kommt nach dem Sinne des § 39 der Bundesverfassung genau auf das Gleiche heraus, und wir behaupten deßnahen, daß Bundesblatt. 31. Jahrg. Bd. II.
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962 das Banknotensteuergesez des Kantons St. Gallen den oben erwähnten Art. 39 verletze.
Wenn die benannten Behörden, Bundesrath und St. Galler Regierung, in ihren Auseinandersetzungen nach gewissen Richtungen einig gehen, so stehen sie dagegen in einem wesentlichen Punkte einander diametral gegenüber.
Der Bundesrath hebt die Berechtigung der Kantone hervor: ,,Gesetze zu erlassen, welche zum Schütze des Publikums gegen ,,Täuschung und Verlust dienen, und diejenigen Bedingungen und ,,Beschränkungen aufzustellen, die zur Erreichung dieser Zwecke ,,geeignet erscheinen; beifügend, jedoch dürfen derartige Gesetze die ,,in Artikel 31 und 39 der Bundesverfassung enthaltenen hierauf ,,bezüglichen Vorschriften nicht verletzen. " Die Regierung des Kantons St. Gallen sagt in ihrer Vernehmlassung vom 1. Juni 1878, Seite 7: ,,Ehe wir auf die ßesteuerungsfrage eingehen, schicken wir ,,voraus und betonen, daß im Kanton St. Gallen vollkommene ,,Bank- und Emissionsfreiheit besteht. Sie ist an keine Bewilligung ,,Seitens des Staates gebunden; keinerlei Bedingungen sind aufgestellt ,,über den Bestand und die Organisation der betreffenden Institute; ,,über Rechnungsablage und deren Veröffentlichung; über die Baar,,deckung der Emissionen u. s. w. Das recurrirte Gesetz hat einzig ,,und allein die Besteuerung der Notenemission im Auge."
Die St. Gallen'sehe Regierung hat somit eingestandenermaßen nicht den Zweck, durch das beanstandete Gesetz das Publikum vor Schaden zu sichern, sondern sie will einzig und allein eine finanzielle Quelle öffnen.
Es liegt deßnahen in den beidseitigen Aeußerungen des Bundesrathes und der Regierung von St. Gallen ein grundsätzlicher Widerspruch, den wir nicht hervorheben, um die Besteuerung zu bekämpfen, sondern um zu betonen, daß der hohe Bundesrath in seinen angedeuteten Erwägungen einem Punkte gerufen hat, welcher verdient, einer näheren Prüfung, eventuell besonderer Würdigung unterzogen zu werden.
Die eine Behörde ruft Gesetzen zum Schütze des Publikums; die andere wirkt auf gesetzgeberischem Wege zum Schütze der Staatskasse, ohne sich dabei um die Interessen des Publikums zu kümmern.
Wenn der hohe Bundesrath in dem gegebenen Falle sagt, die Kantone seien zur Zeit noch befugt, Gesetze von sich aus zu erlassen,
963 welche das Publikum vor Täuschung und Verlust schützen, sowie Bedingungen und Beschränkungen aufzustellen, welche zur Erreichung dieses Zweckes dienen, so hat er ganz gewiß nicht sagen wollen, es seien derartige Vorschriften speziell den recurrirenden Banken gegenüber angezeigt oder nothwendig, denn an einer sachkundigen, sorgfältigen und moralischen Geschäftsgebahrung sowohl der Bank in St. Gallen, als auch der Toggenburgerbank in Lichtensteig wird wohl Niemand zweifeln. Der hohe Bundesrath muß also bei diesem Ausspruche die Notenemissionsbanken im Allgemeinen im Auge gehabt haben.
Banknoten sind ein Werthcirculationsmittel, das ohne Gefahr gleich baarem Gelde Verwendung finden soll. Sämrntliche ausgegebenen Noten müssen deßnahen, je auf Wunsch der momentanen Inhaber derselben, gegen klingende Münze umgetauscht werden können, wenn das Publikum unbedingt vor Täuschung und Verlust geschützt werden soll. Diese Auffassung würde volle Baardekung der ausgegebenen Noten bedingen, und damit dem Banknotenwesen die Existenzmöglichkeit abschneiden. Will man dieß nicht, und man kann dieß aus practischen Gründen nicht wollen, so- ist zu prüfen, welche Maßregeln zu ergreifen seien, um das Publikum doch möglichst vor Täuschung und Verlust sicher zu stellen, und sind bei dieser Prüfung die Fragen 'zu berücksichtigen und zu beantworten : i.' Soll jedem Bankinstitute die Emissionsfreiheit gewährt, oder soll hiebei Bedacht genommen werden auf die Geschäftszweige, welche eine derartige Anstalt betreibt?
2. Soll bei Feststellung der Emissionssumme Rücksicht genommen werden auf das von den Besitzern einer solchen Bank einbezahlte Kapital? und 3. Welchen Prozentsatz der in Circulation sich befindenden Noten soll die Deckung betragen ?
Die beiden ersten Punkte übergehen wir, da solche mit unserer Aufgabe nicht direct zusammenhängen und erst dann in Erwägung zu ziehen sind, wenn es sich einmal, was hoffentlich nicht lange ansteht, um Schaffung eines einschlagenden- Gesetzes handelt.
Den dritten Punkt müssen wir dagegen behandeln, weil derselbe einen maßgebenden Factor zu unseren Berechnungen bildet.
Die Bank in St. Gallen schreibt in ihren Statuten (s. Seite 7 der Recursschrift vom 30. November 1878) Drittelsdeckung vor und glaubte damit unzweifelhaft die nöthige Sicherheit zu bieten; dies mag in normalen Zeiten zutreffen, wenn nie unter dieses Maß heruntergegangen wird, wobei aber immerhin, wie bereits sub I
964 angedeutet, die Moyenne naturgemäß eine höhere Ziffer bilden muß.
Die benannte Recurschrift constatirt auf Seite t>, daß dio Bank in St. Gallen in den Jahren 1866/67 bis 1875/76 in Moyenne 70 °/o der Gesammtemission in Circulation, und auf Seite 8, daß sie in dem gleichen Zeiträume im Durchschnitt für 68 % der in Umlauf sich befindenden Noten Deckung in Kasse hatte. Da wir aber nicht ein einzelnes Institut als Maßstab unserer Berechnungen benutzen wollten, faßten wir sub I a die einschlagenden Zahlen sämmtlieher schweizerischen Concordatsbankeu in's Auge, wiesen dabei nach, daß die Moyenne der Deckung circa 50 °/o der Circulaliou betrage, und bewegten uns schließlich, um vollständigste Objectivität zu constatiren, in deu Conclusiouen sub I zwischen 33 Vs % als Minimum und 50 % als Maximum.
Wir haben gesagt, daß in normalen Zeiten die Vorschrift der Drittelsdeckung, wenn nie unter diese Zahl heruntergegangen werde, dieselbe somit nicht das Mittel bilde, der zu fordernden Sicherheit entsprechen möge, fügen aber hier noch bei, daß unter Verhältnissen, welche durch geschäftliche, finanzielle und politische Krisen geschaffen werden, diese Vorschrift uicht genügende Beruhigung biete. In solchen Zeiten tritt gar bald Mißtrauen gegen Privatbanken, ja sogar, wie die Erfahrung lehrt, selbst gegen Staatsanstalten auf, und sobald einmal eine solche Stimmung eintritt, wird das Publikum unwillkürlich und ohne Ueberlegung zur Noteneinlösuug gedrängt. Kann aber in einem solchen Falle eine Bank den Anforderungen nicht prompt entsprechen, so wird deren Crédit beeinträchtigt, Schrecken tritt ein, und die Gefahr für Verlust wird wenigstens in Aussicht genommen.
Die Anregung des hohen Bundesrathes, Gesetze und Vorschriften zu erlassen, welche auf dem Gebiete des Banknotenwesens das Publikum vor Schaden und Verlust sichern, ist daher der vollsten Berücksichtigung werth, und wir hegen im Interesse des Allgemeinen den Wunsch, daß er diesen Gedanken verfolge.
Indem wir noch kurz den in Berechnung zu ziehenden Discontosatz berühren, heben wir hervor, daß wir denselben ad I b mit 4 bis 5 % per annum feststellten, um, wie dort angedeutet, jede illusorische -Annahme auszuschließen. Zur Berücksichtigung dessen sei erwähnt, daß nach den Zusammenstellungen der schweizerischen Concordatsbanken der Disconto in den Jahren
1877/78 in Moyenne 4,07 °/o betrug ; die Bank in St. Gallen zeigt denselben auf Seite 8 ihres Recursschreibens im Mittel der von ihr in Rechnung gezogenen 10 Jahre mit 4,09 %.
Die Vernehmlassung der St. Gallischen Regierung vom 31. Dezember 1877 und 1. Juni 1878 recapitulirt den Zinsfuß auf S. 13:
965 im Discontogeschäft in Moyenne der Jahre 1866/67 bis 1875/76 4,11 °/o im Hinterlagengeschäft in ,, ,, ,, ,, 4,81 °/o im Contocorrentgeschäft in ,, -n n ° -n ^,00 °'° Die Moyenne der beiden letzteren Geschäftsarten beträgt somit 4,9 % und die Moyenne aller drei Geschäftszweige, wenn alle drei die gleiche Ausdehnung hätten, 4,64 %. Da aber das Discontogeschäft immerhin den Hauptumsatz bildet, so kann der Maximalertrag kaum mit 4 */2 % beziffert werden. Es wird also auch in Bezug auf diesen Punkt zugegeben werden müssen, daß die drei aufgestellten Hypothesen den Thatsachen entsprechen Im Hinblick auf die im Bundesbeschlussesentwurf des hohen Bundesrathes vom 16. Oktober 1878 niedergelegten und von uns sub l, 2, 3, 4 und 5 a und b wiedergegebenen Ansichten-beehren wir uns, gestützt auf die vorstehenden Raisonnements und Berechnungen, unsere Ansicht dahin zu resumiren : Ad l, 3 und 4. Wir anerkennen nicht nur die Competenz der Kantone, sondern betrachten es als Pflicht derselben, in Bezug auf das Banknotenwesen Gesetze zu erlassen, welche das Publikum gegen Täuschung und Schaden sicher stellen, unter der Bedingung, daß dadurch die in Art. 31 und 39 der Bundesverfassung enthaltenen hierauf bezüglichen Vorschriften nicht verletzt werden ; behaupten aber : daß das in Frage stehende St. Gallische Notenbesteuerungsgesetz durchaus nicht diesen Zweck verfolgt; daß dasselbe nur fiskalischen Interessen des Staates dienen soll; und daß, wenn der Staat von einem Concurrenzgeschäfte einen wesentlichen Theil des möglichen Erträgnisses für sich in Anspruch nimmt, nach den allgemeinen Begriffen von Handels- und Gewerbefreiheit mit einer Verfügung, wie solche vorliegt, ganz unzweifelhaft die in § 31 , litt, c und Nachsatz, niedergelegten Grundsätze verletzt; und schalten hier ein : daß wir die in der nationalräthlichen Commission aufgetauchte Ansicht, das Banknotenausgeben sei kein Geschäft, berühre also den Artikel 31 der Verfassung nicht, unserseits bestreiten und die Ueberzeugung aussprechen, daß, wenn die Behörden des Kantons St. Gallen diese Ansicht hegen w ü r d e n , dieselben wohl nicht auf den Gedanken der Besteuerung solcher Noten gekommen wären.
Art. 2. Der Bundesrath findet, das erwähnte Gesetz berühre die Frage des Monopoles, resp. die Bestimmung des Artikel 39 nicht,
966 während wir die Meinung hegen, daß wenn der Staat einer mit seiner eigenen Bank in Concurrenz stehenden Anstalt 60 °/o des Erträgnisses als außerordentliche Steuer auferlegt, das ziemlich gleichbedeutend sei mit Aufstellung eines Monopoles. Nimmt der Staat, der ein gleichartiges Geschäft betreibt, 3/5 des Erträgnisses der Privatinstitute für sich in Anspruch und reducirt damit das Benefice der concurrirenden Privatunternehmungen auf 2/3 % des zuständigen Capitales, so ist damit nicht nur de facto das Monopol geschaffen, sondern die privaten Anstalten werden gezwungen, entweder die Notenausgabe zu reduciren, oder gänzlich zu sistiren, oder endlich, zum Nachtheile des Publikums, sich mit mehr oder weniger gefährlichen oder schwindelhaften Geschäften zu befassen.
Art. 4. Hiebei verweisen wir auf das bereits Gesagte und auf die sub I gebrachten Berechnungen.
Ad 5. Ist durch Vorstehendes wohl genügend erörtert und der verlangte Beweis geleistet.
Ad. 5. a. Die aufgestellten Hypothesen und die Deckung der in Circulation sich befindenden Noten mit Maximum 50 % tragen jenen Bemerkungen alle Rücksicht.
Art. 5. b. Der Bundesrath hebt hervor, in anderen Kantonen scheine man die Steuer von l °/o nicht so gefahrdrohend zu beurtheilen; und wir erlauben uns hierauf zu erwiedern, daß zur Zeit noch nicht erfolgte Beschwerden anderer Banken gegen die Besteuerung von l % der Emissionssumme durchaus nicht als Beweis betrachtet werden können, daß sie jene Steuer nicht als gefahrdrohend erachten, denn erstens lassen Filialen aus natürlichen Gründen bei Rucursen den heimischen Anstalten den Vortritt, und zweitens ist zu erwägen, unter welchen Concurrenzverhältnissen gearbeitet wird.
Zur Begründung des Bedürfnisses einschlagender Gesetzesbestimmungen sei schließlich noch erwähnt: daß sich gegenwärtig, d. h. mit Ende 1878, in der Schweiz 35 Banken befinden, welche Noten emittiren; daß 1/3 hievon kantonale Anstalten sind; daß von jenen 35 Banken 4 ohne einbezahltes Capital arbeiten, 6 weniger Capital besitzen, als deren Notenausgabe beträgt und zwar haben auf Fr. 100 Emission Noten ausgegeben : l Bank Fr. 125 3 Banken, circa .
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,, 150 l Bank ,, "200 l Bank ,, ,,250
967 25 Banken haben dagegen gleichviel oder weniger Noten emittirt, als dieselben einbezahltes Capital besitzen; davon haben auf Fr. 100 Capital Noten ausgegeben: F r .1 0 0 .
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Die Notenemission ist im laufenden Decennium gestiegen: von Fr. 9 im Jahre 1871 auf Fr. 31 im Jahr 1878 per Kopf der Bevölkerung.
Die bestehenden Notenbanken vertheilen sich auf 19 Kantone, resp. 16 Kantone und 3 Halbkantone.
Außer den ordentlichen Steuern werden mit außerordentlichen Steuern die Notenbanken belegt, unsers Wissens in 10 Kantonen und zwar : a. in einmaliger Steuer durch Stempelgebühren in mehrfachen Ansätzen, welche zwischen 1/5 °/oo und Fr. 1. 50 pro mille sich bewegen ; b. in jährlichen Steuern.
1) auf der Circulation mit 1/2 und l °/o; 2) ,, ,, Emission ,, Va ,, l %.
Im Hinblick auf die gebrachten Zahlen und Raisonnements beehrt sich die Mehrheit Ihrer Commission, Ihnen nachstehenden Antrag zu hinterbringen.
B e r n , den 6. Juni 1879.
Der B e r i c h t e r s t a t t e r : Rieter.
Mitglieder der Mehrheit der Commission: Stehlin.
Ador.
Rieter.
968
Antrag der Mehrheit der ständeräthlichen Commission
Bundesbeschluss über
den Recurs von St. Galler Banken, betreffend Banknotenbesteuerung.
Die Bundesversammlung der schweizerischen Eidgenossenschaft, nach Einsicht einer Recursschrift der Bank in St. Gallen und der Toggenburgerbank in Lichtensteig gegen den Beschluß des Bundesraths vom 16. Oktober 1878, betreffend das Gesez des Kantons St. Gallen über Besteuerung der Banknotenemissionen, vom 6. Juni und 31. Dezember 1877, und der Vernehmlassung von Landammann und Regierungsrath des Kantons St. Gallen; In Erwägung: daß die Kantone so wenig als der Bund ein Monopol für die Ausgabe von Banknoten ausstellen noch eine Rechtsverbindlichkeit für Annahme derselben aussprechen dürfen ; daß die Handels- und Gewerbefreiheit durch Art. 31 der Bundesverfassung gewährleistet ist und daß die Vorschriften über Ausübung des Handels und der Gewerbe nichts diesem Grundsatze Widersprechendes enthalten dürfen ?
daß die Souveränität der Kantone in Steuersachen durch diese Verfassungsgrundsätze beschränkt ist;
969 daß das St. Gallische Gesetz vom 6. Juni und 31. Dezember 1877, welches die Privatbanken, die auf dem Gebiete des Kantons St. Gallen Banknoten emittiren, unter Ausschluß der Kantonalbank, mit einer jährlichen Steuer von Ì °/o auf her Notenemission belastet, einen direkten Verstoß gegen den Grundsatz der Handelsfreiheit in sich schließt; daß dieses Gesetz die Steuer nicht auf der durchschnittlichen Circulationssumme der Banknoten erhebt, sondern auf dem Nominalbetrage der Emission, d. h. auf einer Summe, welche in den seltensten Fällen in ihrem vollen Betrage ausgegeben ist; daß dieses Gesetz, indem es den aus der Emission der Banknoten herrührenden Gewinn übermäßig besteuert, auf diesem Umwege ein Monopol zu Gunsten der Kantonalbank zu schaffen sucht, beschließt: Der Rekurs der Bank in St. Gallen und der Toggenburger Bank in Lichteosteig wird begründet erklärt.
970
# S T #
Bericht der
Minderheit der ständeräthlichen Commission über den Rekurs der Bank in St. Gallen und der Toggenburger Bank in Lichtensteig.
(Vom 11. Juni 1879.)
Tit.!
I'as St. Gallische Gesetz, welches der Gegenstand dieses Recurses ist, bestimmt, daß ,,Privatbanken, welche Noten emittiren, außer der ordentlichen Steuer von 5 °/o des Reinertrags noch eine jährliche b e s o n d e r e Steuer von l °/o der vollen Emissionssumme zu bezahlen haben. Banken anderer Kantone mit Filialen werden ebenso behandelt."
Die Recurrenten rufen die Art. 31 und 39 der Bundesverfassung an und behaupten, das St. Gallische Gesetz sei mit diesen Artikeln im Widerspruch, es verletze a. den Grundsatz der Gewerbefreiheit (Art. 31) und es begründe b. auf Umwegen und indirect ein Notenmonopol der St. Gallischen Kantonalbank (Art. 39).
Art. 31 der Bundesverfassung verpflichtet alle Kantone, die Freiheit des Handels und der Gewerbe zu respectiren und behält sub litt, c den Kantonen das Recht vor, Verfügungen über Ausübung von Handel und Gewerbe und über Besteurung derselben festzusetzen, immerhin mit der ausdrücklichen Einschränkung, daß
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Bericht der Mehrheit der ständeräthlichen Commission, betreffend den Recurs der Bank in St. Gallen und der Toggenburg Bank in Lichtensteig. (Vom 6.Juni 1879.)
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1879
Année Anno Band
2
Volume Volume Heft
29
Cahier Numero Geschäftsnummer
---
Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum
21.06.1879
Date Data Seite
952-970
Page Pagina Ref. No
10 010 365
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