18.017 Botschaft zur Genehmigung des Übereinkommens des Europarats gegen die Manipulation von Sportwettbewerben vom 31. Januar 2018

Sehr geehrter Herr Nationalratspräsident Sehr geehrte Frau Ständeratspräsidentin Sehr geehrte Damen und Herren Mit dieser Botschaft unterbreiten wir Ihnen, mit dem Antrag auf Zustimmung, den Entwurf eines Bundesbeschlusses über die Genehmigung des Übereinkommens des Europarats gegen die Manipulation von Sportwettbewerben (Magglinger Konvention) Wir versichern Sie, sehr geehrter Herr Nationalratspräsident, sehr geehrte Frau Ständeratspräsidentin, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

31. Januar 2018

Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Alain Berset Der Bundeskanzler: Walter Thurnherr

2015-2228

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Übersicht Mit der vorliegenden Botschaft unterbreitet der Bundesrat den eidgenössischen Räten das Übereinkommen des Europarats vom 18. September 2014 gegen die Manipulation von Sportwettbewerben (Magglinger Konvention) zur Genehmigung.

Inhalt der Vorlage Ziele der Magglinger Konvention sind die Verhütung, Ermittlung, Bestrafung und Ahndung von Spielmanipulationen sowie die Verbesserung des Informationsaustauschs und der nationalen und internationalen Zusammenarbeit zwischen den zuständigen Behörden und mit den Sportverbänden und Sportwettanbietern.

Von den Staaten wird gefordert, dass sie die Zusammenarbeit aller Partner (Sportorganisationen, Wettanbieter, Wettregulierungs- und Justizbehörden) aktiv fördern, gegebenenfalls gesetzlich vorschreiben. Die Datenschutzgesetzgebungen sollen den erforderlichen Datenaustausch zwischen diesen Partnern ermöglichen. Auf der strafrechtlichen Ebene soll sichergestellt werden, dass Wettkampfmanipulation, die im Zusammenhang mit Korruption, Betrug, Drohung oder Nötigung vorgenommen wird, angemessen sanktioniert wird.

Sportorganisationen wird empfohlen und es wird von ihnen erwartet, dass sie zur Bekämpfung von Manipulationshandlungen geeignete Selbstregulierungsvorschriften erlassen. Beispielsweise sollen das Wetten auf eigene Veranstaltungen und die Weitergabe von Insiderinformationen untersagt werden. Die Annahme von Vorteilen soll klar geregelt werden und für Verstösse gegen Verhaltensregeln sind angemessene Sanktionen vorzusehen. Es sollen (anonyme) Meldestellen für Athletinnen und Athleten eingeführt werden und die Zusammenarbeit und der Informationsaustausch mit den anderen Partnern sollen verbessert werden. Sodann sollen die Präventionsmassnahmen in den Bereichen Schulung, Erziehung und Information verstärkt werden.

Die Wettregulierungsbehörden sollen geeignete Massnahmen zur Verhinderung von Wettkampfmanipulation erlassen. Beispielsweise sollen Wetten auf Wettkämpfe Minderjähriger und Wetten auf Wettkämpfe ohne sportlichen Wert (z. B. Freundschaftsspiele) unterbunden oder eingeschränkt werden. Auch ist auf bestimmte Wettprodukte, z. B. Live Wetten zu verzichten und ein Verbot für die Mitarbeitenden von Wettanbietern zu erlassen, auf eigene Produkte und gleiche Produkte eines fremden Anbieters zu wetten. Wettanbieter sollen weiter darauf verzichten,
beherrschende Stellungen (finanzielle Beteiligung) bei Sportclubs innezuhaben, und jegliche Einflussnahme auf das sportliche Geschehen (z. B. als Sponsor) unterlassen.

Die Magglinger Konvention ist ein wichtiger Schritt auf dem Weg zu einer international einheitlichen Bekämpfung der Manipulation von Sportwettbewerben. Das schweizerische Recht vermag den Erfordernissen der Konvention bereits heute über weite Strecken zu genügen. Wenn das neue Geldspielgesetz vom 29 September 2017 in Kraft tritt, erfüllt die Schweiz die Erfordernisse in allen Punkten.

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Inhaltsverzeichnis Übersicht

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1

Grundzüge der Vorlage 1.1 Ausgangslage und Entstehung des Übereinkommens 1.2 Überblick über den Inhalt des Übereinkommens 1.3 Würdigung

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2

Vernehmlassungsverfahren 2.1 Allgemeines 2.2 Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens

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3

Erläuterungen zu einzelnen Artikeln des Übereinkommens

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4

Auswirkungen 4.1 Auswirkungen auf den Bund 4.1.1 Finanzielle Auswirkungen 4.1.2 Personelle Auswirkungen 4.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden sowie auf urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete 4.3 Andere Auswirkungen

1067 1067 1068 1068

5

6

1068 1069

Verhältnis zur Legislaturplanung und zu Strategien des Bundesrates 5.1 Verhältnis zur Legislaturplanung 5.2 Verhältnis zu Strategien des Bundesrates

1069 1069 1069

Rechtliche Aspekte 6.1 Verfassungsmässigkeit 6.2 Erlassform

1070 1070 1070

Bundesbeschluss über die Genehmigung des Übereinkommens des Europarats gegen die Manipulation von Sportwettbewerben (Entwurf)

1071

Übereinkommen des Europarats gegen die Manipulation von Sportwettbewerben (Magglinger Konvention)

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Botschaft 1

Grundzüge der Vorlage

1.1

Ausgangslage und Entstehung des Übereinkommens

Korruption und Wettkampfmanipulationen haben sich in den vergangenen Jahren zu einer riesigen Gefahr für den Sport entwickelt. Sie stellen neben Doping die grösste Bedrohung für den Sport dar und schaden seinem Ansehen dadurch, dass sie die Unvorhersehbarkeit sportlicher Wettkämpfe aufheben und im Widerspruch zu den grundlegenden Werten des Sports, wie Fairness und Respekt, stehen. Damit greifen sie den Sport in seinem Fundament an.

Der Europarat hat schon früh erkannt, dass die Staatengemeinschaft Massnahmen zum Schutz der Integrität des Sports ergreifen muss. Bereits 2008 haben die Sportministerinnen und Sportminister der Staaten des Europarats an ihrer 11. Konferenz in Athen Handlungsbedarf im Zusammenhang mit Wettkampfmanipulation ausgemacht. An der Konferenz des Ministerkomitees 2010 in Baku haben die Staaten des Europarats Empfehlungen zur Bekämpfung von Wettkampfmanipulation verabschiedet. In der Folge wurde anlässlich der 12. Sportministerkonferenz 2012 in Belgrad beschlossen, die Erarbeitung eines rechtsverbindlichen Übereinkommens an die Hand zu nehmen. Die Erarbeitung erfolgte im Rahmen des Accord partiel élargi sur le sport (APES). Dabei handelt es sich um eine besondere Form der Zusammenarbeit im Rahmen des Europarats im Bereich Sport, an der sich auch die Schweiz beteiligt, bei der es sich jedoch nicht um einen eigenen Staatsvertrag handelt. An den Arbeiten der APES-Redaktionskommission haben sich Delegationen aus über 30 europäischen Staaten sowie aus Australien, Kanada, Japan und Neuseeland beteiligt.

Zusammengesetzt waren die Delegationen je aus Behördenvertreterinnen und -vertretern von Justiz, Lotterie/Wetten und Sport. Das Übereinkommen wurde am 18. September 2014 anlässlich der 13. Sportministerkonferenz in Magglingen zur Unterzeichnung aufgelegt. Entsprechend trägt das Übereinkommen die informelle Bezeichnung «Magglinger Konvention». Die Schweiz hat das Übereinkommen als Erststaat unterzeichnet.

Bis Ende September 2017 wurde das Übereinkommen von drei Staaten, nämlich Norwegen, Portugal und der Ukraine, ratifiziert. Insgesamt 28 weitere Staaten haben es unterzeichnet: Albanien, Armenien, Aserbaidschan, Belgien, Bulgarien, Dänemark, Deutschland, Estland, Finnland, Frankreich, Georgien, Griechenland, Island, Italien, Litauen, Luxemburg, Moldawien, Montenegro, die Niederlande, Österreich, Polen, Russland, die Schweiz, Serbien, Slowenien, Spanien, Ungarn und Zypern.

1.2

Überblick über den Inhalt des Übereinkommens

Das Übereinkommen hat die Verhütung, Ermittlung, Bestrafung und Ahndung von Wettkampfmanipulationen im Sport zum Ziel. Zur Erreichung dieses Ziels enthält es im Wesentlichen Regeln zu den folgenden Themenbereichen: 1036

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­

Verpflichtung der Staaten zur nationalen Zusammenarbeit zwischen Sportorganisationen, Wettanbietern und staatlichen Behörden;

­

Schaffung jeweils eines nationalen Single Point of Contact; die internationale Zusammenarbeit gestaltet sich im üblichen Sinne;

­

Governance-Vorschriften für Wettanbieter zur Bekämpfung von Wettkampfmanipulation;

­

Governance-Empfehlungen für Sportorganisationen zur Bekämpfung von Wettkampfmanipulation;

­

Verpflichtung der Staaten zur Schaffung von wirksamen Strafnormen bei Wettkampfmanipulation;

­

Follow-up-Mechanismen.

Auch wenn der Fokus des Übereinkommens klar auf der Wettkampfmanipulation liegt, die in Zusammenhang mit Sportwetten steht, soll insgesamt jede Art von Wettkampfmanipulation im Sport bekämpft werden.

Das Übereinkommen sieht vor, dass die Vertragsparteien in zwei Bereichen (Art. 19 Abs. 2 und Art. 36 Abs. 1) Vorbehalte anbringen können. Die Vorbehalte können spätestens bei der Hinterlegung der Ratifikation angebracht werden. Der vom Bundesrat vorgeschlagene Vorbehalt ist in den Erläuterungen zu Artikel 19 dargelegt.

1.3

Würdigung

Ziel des Übereinkommens ist es, im Kampf gegen Wettkampfmanipulation im Sport die nationalen Gesetzgebungen im europäischen Raum und darüber hinaus zu harmonisieren, um diese Art von Kriminalität auf einem international vergleichbaren Standard zu verfolgen und die Zusammenarbeit und den Informationsaustausch zwischen den Vertragsstaaten zu intensivieren und zu vereinfachen.

Mit dem Beitritt zur Magglinger Konvention bezeugt die Schweiz, dass sie einen wichtigen Schritt auf dem Weg zu einer international einheitlichen Bekämpfung der Manipulation von Sportwettbewerben unterstützt.

2

Vernehmlassungsverfahren

2.1

Allgemeines

Vom 20. September 2016 bis zum 23. Dezember 2016 war das Übereinkommen Gegenstand eines Vernehmlassungsverfahrens. Beim Übereinkommen handelt es sich um einen multilateralen Vertrag, der nicht einseitig geändert werden kann.

Jedoch ist im Rahmen dessen Genehmigung zu bestimmen, welche Vorbehalte die Schweiz anbringen soll.

Im Rahmen der Vernehmlassung gingen 51 Stellungnahmen ein. Von den Eingeladenen haben sich 24 Kantone, fünf politische Parteien, ein Dachverband der Wirtschaft sowie 15 Vertreter interessierter Kreise vernehmen lassen. Ausserdem ist eine 1037

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weitere Stellungnahme eingegangen. Ein Kanton sowie vier Verbände der Wirtschaft bzw. von Städten und Gemeinden haben ausdrücklich auf eine Stellungnahme verzichtet.

2.2

Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens

Die Vernehmlassungsteilnehmerinnen und -teilnehmer begrüssen die Vorlage grossmehrheitlich.1 Alle Kantone sprechen sich für den Beitritt der Schweiz zum Übereinkommen aus.

Von den Parteien stimmen vier der Vorlage zu. Eine Partei lehnt die Vorlage grundsätzlich ab. Sämtliche übrigen Vernehmlassungsteilnehmenden begrüssen die Vorlage ebenfalls.

Von einzelnen Vernehmlassungsteilnehmern kritisch beurteilt wurde einzig der folgende Aspekt des Übereinkommens: ­

Aufgrund der Tatsache, dass den Bestimmungen der Artikel 9 und 11 kein verbindlicher Charakter zukomme, erweise sich die Konvention als eher kraftlos.

Im Zusammenhang mit der Umsetzung der Konvention im Landesrecht werden vereinzelt folgende Wünsche geäussert: ­

Es soll eine Positivliste mit denjenigen Wetten bzw. Sportwettkämpfen erstellt werden, die sich als besonders manipulationsanfällig erweisen.

­

Die Tatbestände der Privatbestechung und der Wettkampfmanipulation sollen als Verbrechen (und nicht bloss als Vergehen) qualifiziert werden.

­

Sportorganisationen sollten gesetzlich verpflichtet (und nicht nur dazu aufgerufen) werden, Massnahmen gegen Wettkampfmanipulation zu treffen und sie sollten verpflichtet werden, ihre Finanzen offenzulegen.

­

Die Finanzierung der künftigen Aufsichts- und Vollzugsstelle für die Umsetzung der Konvention (Comlot) dürfe nicht auf die Kantone abgewälzt werden.

­

Die Finanzierung der künftigen Aufsichts- und Vollzugsstelle für die Umsetzung der Konvention (Comlot) müsse sichergestellt sein.

Nachdem die Vernehmlassung somit eine klare Zustimmung für die Ratifikation ergeben hat, enthält die Vorlage gegenüber dem Vernehmlassungsentwurf keine Änderungen.

1

Der Ergebnisbericht ist veröffentlicht unter www.admin.ch > Bundesrecht > Vernehmlassungen > Abgeschlossene Vernehmlassungen > 2016 > VBS.

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3

Erläuterungen zu einzelnen Artikeln des Übereinkommens

Kapitel I: Zweck, Leitlinien und Begriffsbestimmungen Art. 1

Zweck und Hauptziele

Der Zweck der Magglinger Konvention besteht in der Bekämpfung der Manipulation von Sportwettbewerben, um die Integrität des Sports und die Sportethik im Einklang mit dem Grundsatz der Autonomie des Sports zu schützen. Durch die Bezugnahme auf die Sportethik und die Integrität des Sports wird betont, dass alle Formen von Manipulationen eine Bedrohung für die Werte des Sports darstellen.

Damit ist allerdings nicht verbunden, dass jegliche Form von Wettkampfmanipulation auch strafrechtlich zu verfolgen ist. Eine diesbezügliche Verpflichtung besteht nur in dem von Artikel 15 vorgegebenen Rahmen.

Den Willen, Wettkampfmanipulation im Sport in der Schweiz zu bekämpfen, strafrechtlich zu verfolgen und entsprechende Massnahmen zur Regulierung des Sportwettmarkts zu treffen, hat der Bundesrat bereits im Rahmen des Berichts vom 7. November 2012 «Korruptionsbekämpfung und Wettkampfmanipulation im Sport; Bericht in Erfüllung des Postulats 11.3754 der Kommission für Wissenschaft, Bildung und Kultur des Ständerates vom 28. Juni 2011» geäussert.

Er hat deshalb dem Parlament mit der Botschaft vom 21. Oktober 2015 zum Geldspielgesetz und dem Entwurf zum Bundesgesetz über Geldspiele (Geldspielgesetz, BGS) eine Reihe von Bestimmungen zur Bekämpfung von Wettkampfmanipulation vorgeschlagen.2 Wie nachfolgend aufgezeigt wird, vermag die Schweiz mit Erlass dieser Bestimmungen die Anforderungen des Übereinkommens vollständig zu erfüllen.

Das Parlament hat dieses Gesetz am 29. September 2017 verabschiedet.3 Die Konvention kann damit nach erfolgter Inkraftsetzung ratifiziert werden.

Art. 2

Leitlinien

Artikel 2 beinhaltet eine Liste von Grundprinzipien (Achtung der Menschenrechte, Beachtung des Legalitäts- und des Verhältnismässigkeitsprinzips, Schutz der Privatsphäre und Datenschutz), die bei der Erarbeitung des Übereinkommens als Leitlinien gedient haben und die von den Akteuren, die am Kampf gegen die Manipulation von Sportwettbewerben beteiligt sind, sowohl im Rahmen ihrer Tätigkeiten als auch in ihren jeweiligen Beziehungen untereinander, Beachtung finden sollen. Es handelt sich dabei allesamt um Prinzipien, die in der Schweizerischen Bundesverfassung festgehalten sind und daher von den Behörden ohnehin zu beachten sind.

2 3

BBl 2015 8387, 8535 BBl 2017 6245

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Art. 3

Begriffsbestimmungen

Ziffer 1: Definition des Begriffs «Sportwettbewerb». Unter das Übereinkommen fallen Wettkämpfe, die einerseits nach den Regeln einer Sportorganisation, die auf der Liste nach Artikel 31 Absatz 2 aufgeführt ist, organisiert sind und die andererseits von einer internationalen Sportorganisation oder einer andern für die Sportart zuständigen Sportorganisation anerkannt sind. Ein Fussballspiel gilt demnach beispielsweise dann als Sportwettbewerb im Sinne des Übereinkommens, wenn es nach den Regeln des internationalen Fussballverbandes durchgeführt wird und von einer nationalen Fussballliga, namentlich im Rahmen einer Meisterschaft, anerkannt ist.

Damit fallen gewisse Freundschaftsspiele oder pure Plauschturniere nicht in den Geltungsbereich des Übereinkommens.

Zum Sportwettbewerb gehören gemäss erläuterndem Text des Europarats zum Übereinkommen nicht nur der einzelne Wettkampf als solcher, sondern auch die mit den Wettbewerben verbundenen Prozesse, wie die Auslosung von Gegnern oder die Bestimmung eines Schiedsrichters.

Ausgeschlossen sind dagegen virtuelle Sportanlässe, die beispielsweise von gewissen Terminals für Wetten zu festen Quoten simuliert werden. Andere Anlässe, die von Sportorganisationen veranstaltet werden, wie Versammlungen oder Konferenzen, gelten ebenfalls nicht als Sportveranstaltungen.

Der im Übereinkommen verwendete Begriff des Sportwettkampfs deckt sich grundsätzlich mit der in der schweizerischen Rechtsordnung (Art. 75 der Sportförderungsverordnung vom 23. Mai 20124, SpoFöV) bereits vorhandenen Umschreibung, wonach als Sportwettkämpfe alle Sportanlässe gelten, die durch den Dachverband des Schweizer Sports und die ihm angeschlossenen Sportverbände sowie deren Unterverbände und Vereine oder nach den Bestimmungen eines internationalen oder nationalen Sportverbandes organisiert und durchgeführt werden. Ein Unterschied besteht einzig darin, dass nach der SpoFöV der Kreis der möglichen Sportwettkämpfe gänzlich offen ist, während vom Übereinkommen nur Sportwettkämpfe von internationalen Verbänden erfasst sind, die auf der Liste nach Artikel 31 Absatz 2 aufgeführt sind.

Ziffer 2: Definition des Begriffs «Sportorganisation». Anstelle einer Definition verweist das Übereinkommen auf eine Liste mit Organisationen, die vom Ausschuss für Folgemassnahmen nach Artikel 31 Absatz 2 erlassen wird.
Ziel des Übereinkommens ist es, Sportwettkämpfe umfassend vor Manipulation zu schützen, um die positiven Werte, die vom Sport ausgehen, der Gesellschaft zu erhalten. Dabei ist zu beachten, dass es bisher weder im internationalen noch im schweizerischen Recht eine Definition oder Abgrenzung dessen gibt, was Sport bedeutet. Welche Aktivitäten dem organisierten Sport zugerechnet werden, ist in rechtlicher Hinsicht weitgehend offen. Ein Blick auf die Entwicklung der olympischen Bewegung zeigt, dass selbst in diesem beschränken Bereich in den vergangenen Jahren immer wieder Veränderungen stattgefunden haben. Neue Sportarten wurden ins olympische Programm aufgenommen und andere sind verschwunden.

4

SR 415.01

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Dem Schutz vor Wettkampfmanipulation sollen aber nicht nur Wettkämpfe in olympischen Disziplinen unterstellt werden, sondern grundsätzlich alle Sportwettkämpfe.

Ein Blick in die bestehenden Übereinkommen zur Dopingbekämpfung, insbesondere in das Internationale Übereinkommen vom 19. Oktober 20055 gegen Doping im Sport (Übereinkommen gegen Doping), zeigt, dass dort darauf verzichtet worden ist, den Geltungsbereich hinsichtlich einzelner Sportarten oder Sportverbände zu begrenzen. Vielmehr ist es dort so, dass von der Regelung diejenigen Sportverbände mit ihren Sportarten erfasst sind, die sich freiwillig der Regelung der Welt-AntiDoping-Agentur (WADA) anschliessen. Für das vorliegende Übereinkommen gegen Wettkampfmanipulation erweist sich eine Begrenzung aber insofern als sinnvoll, weil insbesondere auch Wetten auf Wettkampfaktivitäten stattfinden, die im allgemeinen Verständnis nicht oder nicht eindeutig als Sportwettkämpfe bezeichnet werden. Zu denken ist beispielsweise an Schachwettkämpfe, bei denen ein Spieler gegen einen Schachcomputer antritt, oder an Pferde- oder Windhunderennen. Mit einer abschliessenden Positivliste soll klargestellt werden, welche Wettkämpfe vom Übereinkommen erfasst sind.

Kontinentale Organisationen gelten als «internationale» und lokale als «nationale» Organisationen. Der Begriff «nationale» Organisationen» bezeichnet zudem nationale Dachorganisationen, wie die nationalen Dachverbände für Sport.

Für den Begriff «Sportorganisation» findet sich in der schweizerischen Rechtsordnung keine und damit auch keine abweichende Legaldefinition.

Ziffer 3: Definition des Begriffs «Wettbewerbsveranstalter». Die Begriffsbestimmung erstreckt sich sowohl auf natürliche als auch auf juristische Personen. In den meisten Fällen handelt es sich um Sportorganisatoren. In gewissen Fällen anerkennen Sportorganisationen Wettbewerbe, die von anderen Organisationen durchgeführt werden. Zu denken ist dabei beispielsweise an Organisationen, die für ein Multisportereignis verantwortlich sind, oder an private Unternehmen. Für den Begriff Wettbewerbsveranstalter findet sich in der schweizerischen Rechtsordnung keine und damit auch keine abweichende Legaldefinition.

Ziffer 4 definiert lediglich den Begriff «Manipulation von Sportwettbewerben». Er stellt für sich alleine aber keine Definition des
Straftatbestandes dar.

Vom Begriff umfasst sind nicht nur Abmachungen, Handlungen oder Unterlassungen, die das Ergebnis oder den Verlauf eines Wettbewerbs tatsächlich zu ändern vermögen, sondern auch diejenigen, die mit der entsprechenden Absicht begangen werden, selbst wenn ihnen kein Erfolg beschieden ist. Zu denken ist beispielsweise an einen Spieler, auf den Druck ausgeübt wurde, ein Spiel zu manipulieren, der aber schliesslich nicht im Wettbewerb eingesetzt wird. Weil die entsprechende Absicht im Zentrum steht, ist auch gesagt, dass allein vorsätzliche, nicht aber fahrlässige Manipulationen gemeint sind.

Der im Geldspielgesetz verwendete Begriff der Wettkampfmanipulation weicht nicht von dem hier verwendeten ab.

Ziffer 5: Der Begriff «Sportwette» deckt sich inhaltlich mit dem in Artikel 3 Buchstabe c BGS verwendeten Begriff und bezeichnet jedes Setzen eines geldwerten 5

SR 0.812.122.2

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Einsatzes auf das Eintreten eines bestimmten Ereignisses an einem Sportwettbewerb in der Erwartung eines geldwerten Preises. Der im Übereinkommen verwendete Begriff «Sportwettanbieter» umfasst alle Arten von Anbietern von Sportwettleistungen, unabhängig davon, ob es sich um terrestrische oder telekommunikationsgestützte, öffentliche oder private, auf Sportwetten spezialisierte (z. B. Buchmacher) oder andere Anbieter (Anbieter von Glücksspielen und Lotterien, die auch Sportwetten anbieten) handelt, und ungeachtet der Art der angebotenen Sportwetten.

Im Übereinkommen werden drei problematische Arten von Wetttätigkeiten beschrieben: rechtswidrige Sportwetten (auch illegale Sportwetten genannt), irreguläre Sportwetten und verdächtige Sportwetten. Aufgrund der Bestimmung dieser drei Wettarten wird bei den Beteiligten eine Reihe von vorgegebenen Massnahmen ausgelöst.

Als illegal wird jede Sportwette bezeichnet, deren Art oder Anbieter nach der Gesetzgebung des Staates in dem sich der Konsument oder die Konsumentin befindet, nicht zulässig ist.

Der Begriff «illegale Sportwette» wird im Geldspielgesetz im gleichen Sinne verstanden wie im Übereinkommen (vgl. Art. 21 und 24 BGS e contrario).

«Irreguläre Sportwette» bezeichnet jede Sportwetttätigkeit, die nicht den üblichen oder erwarteten Gepflogenheiten auf dem betreffenden Markt entspricht oder mit Wetten auf Sportwettbewerbe in Zusammenhang steht, deren Verlauf ungewöhnliche Merkmale aufweist. Die Bestimmung von irregulären Sportwetten betrachtet somit nicht nur den betreffenden Wettmarkt, sondern auch den betreffenden Sportwettbewerb. Ungewöhnliche Merkmale eines Wettbewerbs können von Wettaufsichtsorganisationen oder -behörden, von Sportwettanbietern und von Sportorganisationen festgestellt werden.

«Verdächtige Sportwette» bezeichnet jede Sportwetttätigkeit, die nach zuverlässigen und übereinstimmenden Hinweisen offenbar mit einer Manipulation des Sportwettbewerbs verknüpft ist, für den sie angeboten wird.

Verfügen Behörden, Sportwettanbieter oder Sportorganisationen über Hinweise zu irregulären und verdächtigen Sportwetten, so sollen sie ihre Informationen via die nationalen Plattformen mit den möglichen betroffenen Organisationen und Stellen im In- und Ausland austauschen. Die Kriterien für die Bestimmung von irregulären oder verdächtigen
Sportwetten werden wenn nötig vom Ausschuss für Folgemassnahmen zum Übereinkommen konkretisiert. Das Übereinkommen zielt allerdings nicht darauf ab, die Art und Weise des Auftretens solcher Kriterien oder Schwellenwerte, ab denen Wetten als irregulär oder verdächtig gelten, auf internationaler Ebene verbindlich festzulegen, da solche Kriterien von den Eigenheiten der jeweiligen nationalen Wettmärkte und Sportwettbewerbe abhängig sind.

Ziffern 6 und 7: Für die Begriffe «Wettbewerbsbeteiligter» und «Insider-Informationen» finden sich in der schweizerischen Rechtsordnung keine und damit auch keine abweichenden Legaldefinitionen.

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Kapitel II: Prävention, Zusammenarbeit und sonstige Massnahmen Art. 4

Interne Koordinierung

Von den Vertragsparteien wird gefordert, die Strategien und das Vorgehen aller Behörden, die mit dem Kampf gegen die Manipulation von Sportwettbewerben befasst sind, aufeinander abzustimmen und die Sportorganisationen, Wettbewerbsveranstalter und Sportwettanbieter zur Zusammenarbeit zu ermutigen. Damit wird den Vertragsparteien eine zentrale Rolle im Kampf gegen Wettkampfmanipulation zugewiesen. Die innerstaatliche Koordination erfolgt im Wesentlichen durch die Schaffung von nationalen Plattformen.

In der Schweiz soll diese Koordinationsaufgabe künftig durch die interkantonale Aufsichts- und Vollzugsbehörde, gegenwärtig die Lotterie- und Wettkommission (Comlot), wahrgenommen werden (vgl. Art. 64 und 65 BGS). Eine Zusammenarbeit soll dabei nicht nur mit den im Geldspielgesetz explizit erwähnten Behörden und Organisationen erfolgen, sondern insbesondere auch mit dem Bundesamt für Sport (BASPO), das nach Artikel 18 des Sportförderungsgesetzes vom 17. Juni 2011 6 (SpoFöG) den Auftrag hat, unerwünschte Begleiterscheinungen des Sports zu bekämpfen. Das BASPO seinerseits verlangt von den Organisationen, die es nach den einschlägigen Bestimmungen unterstützt, die Einhaltung der Regeln des fairen und sicheren Sports, wozu auch Massnahmen gegen Wettkampfmanipulation gehören.

Art. 5

Risikobewertung und Risikomanagement

Die Risikobeurteilung im Zusammenhang mit der Wettkampfmanipulation stellt eine laufende Aufgabe dar, die auf staatlicher Seite insbesondere die Wettregulierungsbehörde und die Sportministerien ­ in der Schweiz die Comlot und das BASPO ­ wahrzunehmen haben. In gesetzgeberischer Hinsicht ist diesbezüglich insbesondere vorgesehen, dass Veranstalterinnen von Sportwetten ein Sicherheitskonzept erarbeiten müssen, das das jeweilige Gefährdungspotenzial berücksichtigt (Art. 42 BGS). Sportorganisationen, die nach den Bestimmungen des SpoFöG unterstützt werden, sind wie erwähnt zur Einhaltung der Regeln des fairen und sicheren Sports verpflichtet, wozu auch Massnahmen gegen Wettkampfmanipulation sowie weitergehende Regeln der Good Governance gehören. Insofern haben auch sie eine laufende Beurteilung der Manipulationsrisiken vorzunehmen.

Art. 6

Bildung und Sensibilisierung

Aufklärung und Sensibilisierung für die Problematik der Wettkampfmanipulation haben primär durch die Sportorganisationen und die Wettbewerbsveranstalter zu erfolgen. Betreffend die Sensibilisierung und die Schulung sind zudem in den Artikeln 7 und 10 ausführlichere Regelungen zu finden. Artikel 6 zielt auch ab auf die Schulung von Gruppen, wie junge Athletinnen und Athleten, Angestellte der öffentlichen Hand, Richterinnen und Richter, oder auf die Sensibilisierung der Öffentlichkeit. Die Umsetzung kann beispielsweise anhand von Instrumenten wie einem Antimanipulations-Kodex, Internetplattformen und E-Learning-Tools erfolgen.

6

SR 415.0

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Der Bund fördert Bildung und Sensibilisierung namentlich dadurch, dass er die Unterstützung der nationalen Sportverbände davon abhängig macht, dass diese die zumutbaren Massnahmen zugunsten des fairen und sicheren Sports treffen. Die Themen Korruption und Sportwetten sind daher in der Ethik-Charta von Swiss Olympic und BASPO seit Anfang 2015 explizit aufgeführt.

Art. 7

Sportorganisationen und Wettbewerbsveranstalter

Artikel 7 bezieht sich auf die von den Sportorganisationen und Wettbewerbsveranstaltern im Kampf gegen die Manipulation von Sportwettbewerben zu treffenden Massnahmen. Er ist als Ergänzung zu Artikel 5 zu verstehen. In Berücksichtigung der Autonomie des Sports ruft das Übereinkommen die Vertragsparteien dazu auf, Sportorganisationen zu ermutigen, Regeln zu erlassen, die dem Kampf gegen Wettkampfmanipulation dienen und die Grundsätze der Good Governance verwirklichen.

Absatz 1 enthält Vorgaben, die von den Sportorganisationen mittels Reglementen umgesetzt werden sollen. Eine Nichteinhaltung der Reglemente soll disziplinarische Verfahren und Sanktionen nach sich ziehen. Was unter dem in Absatz 1 erwähnten Begriffs «Grundsätze von Good Governance» zu verstehen ist, hat das Ministerkomitee des Europarats in einer Empfehlung Rec(2005)8 vom 20. April 2005 an die Mitgliedstaaten formuliert. Im Sinne dieses Übereinkommens beinhalten diese Grundsätze unter anderem ein transparentes Vorgehen in finanziellen und administrativen Angelegenheiten sowie in den demokratischen Strukturen.

Absatz 2 nennt einzelne Massnahmen zur Verhinderung von Wettkampfmanipulation, die von den Sportorganisationen getroffen werden sollen. Diese Massnahmen können anhand von Verfahren, Richtlinien, Praktiken oder Regeln umgesetzt werden.

Die Sportorganisationen sollen ermutigt werden, folgende Massnahmen zu treffen: ­

Buchstabe a: Überwachung des Ablaufs von Sportwettbewerben, die dem Risiko einer Manipulation ausgesetzt sind;

­

Buchstabe b: Meldung von verdächtigen Tätigkeiten an Behörden oder die nationale Plattform;

­

Buchstabe c: Gewährleistung, dass Wettbewerbsbeteiligte verdächtige Tätigkeiten vertraulich melden können. Beim Informationsempfänger soll es sich dabei um eine absolut zuverlässige und integre Stelle oder Person handeln.

Insbesondere ist darauf zu achten, dass der Informationsempfänger nicht selbst am Wettbewerb beteiligt ist (z. B. als Klub-Managerin oder -Manager).

Solche Mechanismen können beispielsweise eine Telefonhotline, eine mobile App, eine unabhängige Stelle, eine unabhängige und vertrauenswürdige Ombudsperson mit Vertraulichkeitsverpflichtung oder die Möglichkeit der anonymen Berichterstattung oder von anonymen Verfahren beinhalten.

Zudem umfassen sie Massnahmen, die darauf abzielen, Informantinnen und Informanten (Whistleblower) zu schützen.

­

Buchstabe d: Sensibilisierung von Wettbewerbsbeteiligten, namentlich junger Sportlerinnen und Sportler, durch Aufklärungs- und Schulungsmassnahmen für das Risiko von Wettkampfmanipulationen. Nach Möglichkeit

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sollen Fans über den Kampf gegen die Manipulation von Sportwettbewerben informiert und darin eingebunden werden, auch wenn sie keine Wettbewerbsbeteiligten im engeren Sinne sind.

­

Buchstabe e: Die spätestmögliche Berufung von Schiedsrichterinnen und Schiedsrichtern kann dazu beitragen, dass sie weniger einfach korrumpiert werden können.

Absatz 3: Sportorganisationen sollen aufgefordert werden, Verstösse gegen interne Regeln betreffend Wettkampfmanipulation disziplinarisch zu sanktionieren. Dabei sollen gemäss erläuterndem Text des Europarats zum Übereinkommen die gleichen Regeln beachtet werden, wie sie gemäss Artikel 7 Absatz 2 Buchstabe d des Übereinkommens gegen Doping formuliert sind. Gemäss diesen Regeln sollen Disziplinarverfahren die Achtung der Menschenrechte garantieren. Die allgemeinen, völkerrechtlich anerkannten Rechtsgrundsätze sollen respektiert und die Grundrechte der betroffenen Athletinnen und Athleten geachtet werden. Dazu gehören das Recht auf ein faires Verfahren sowie auf Rechtsbeistand und Vertretung. Die Untersuchungsbehörden sollen von den Disziplinarbehörden unabhängig sein. Zudem soll es klare und durchsetzbare Bestimmungen bezüglich eines Einspruchsrechts geben. Dies bedeutet, dass für disziplinarische Sanktionen, die von Sportorganisationen verhängt werden, die Möglichkeit eines Weiterzugs an ein Gericht oder Schiedsgericht gegeben sein soll.

Allfällige von einer Sportorganisation verhängte Sanktionen sollen durch ausländische und internationale Sportorganisationen gegenseitig anerkannt und durchgesetzt werden. Diese Bestimmung lehnt sich an die bestehenden Regelwerke im Kampf gegen Doping an.

Absatz 4: Disziplinarische Sanktionen im Sport basieren auf einer anderen Rechtsgrundlage als das Strafrecht. Es kommen ein anderes Verfahren und andere Arten der Beweiserhebung zur Anwendung. Disziplinarische Sanktionen sind somit nicht mit strafrechtlichen Sanktionen vergleichbar. Daher schliesst der Grundsatz ne bis in idem nicht aus, dass eine Handlung sowohl disziplinarisch als auch strafrechtlich geahndet werden kann. Gleichermassen gilt, dass eine Handlung einzig auf disziplinarischer Ebene, nicht jedoch in strafrechtlicher Hinsicht, oder auch einzig strafrechtlich, nicht jedoch disziplinarisch, geahndet werden kann.

Die Schweiz kommt ihrer Verpflichtung zur Ermutigung der Sportorganisationen dadurch nach, dass sie in der Leistungsvereinbarung mit Swiss Olympic, dem Dachverband des Schweizer Sports, sowie in Subventionsverträgen mit Sportverbänden regelmässig verlangt, dass diese die notwendigen Massnahmen zur Gewährleistung von Fairness und Sicherheit im Sport, namentlich zur Umsetzung der Ethik-Charta,
treffen. Ziffer 9 der Ethik-Charta im Sport verlangt von den Beteiligten, den Umgang mit Interessenkonflikten, Geschenken, Finanzen und Wetten zu regeln und konsequent offenzulegen.

Entsprechend hat sich Swiss Olympic gegenüber dem BASPO in der Leistungsvereinbarung 2014 bis 2016 z. B. verpflichtet: ­

bedürfnisgerechte Angebote und Instrumente zur Umsetzung der EthikCharta zugunsten der Verbände zu entwickeln;

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­

die Verbände in der Umsetzung der Ethik-Charta zu überwachen und Massnahmen zu ergreifen, wo diese nicht umgesetzt wird;

­

einen Verhaltenskodex für Athletinnen und Athleten zu erstellen;

­

gemeinsam mit dem BASPO Lehrunterlagen zum bestehenden Verhaltenskodex für Trainerinnen und Trainer, Leiterinnen und Leiter zu erstellen;

­

sicherzustellen, dass die Verbände frühestmöglich, spätestens aber bis Ende 2015, den Verhaltenskodex für Trainerinnen und Trainer eingeführt haben.

Die nationalen Sportverbände haben bereits heute ein Bewusstsein für die Problematik der Wettkampfmanipulation. So verfügt beispielsweise der Schweizerische Fussballverband über einen Kodex zur Wahrung der Integrität des Schweizer Fussballs.

Er verpflichtet die Spieler und Spielerinnen zur Befolgung folgender Grundregeln: ­

Klugheit: die Regeln kennen;

­

Sicherheit: niemals auf Fussballspiele wetten;

­

Vorsicht: niemals vertrauliche Informationen weiterleiten;

­

Integrität: niemals ein Fussballspiel absprechen;

­

Offenheit: jede Anstiftung zur Spielmanipulation sofort melden.

Im Geldspielgesetz werden den Sportorganisationen zudem neu Pflichten auferlegt: Artikel 64 Absatz 2 BGS verpflichtet Sportorganisationen insbesondere, bei Verdacht auf Wettkampfmanipulation der interkantonalen Aufsichts- und Vollzugsbehörde Meldung zu erstatten, wenn sie an diesem Sportwettkampf teilnehmen oder diesen organisieren, durchführen oder überwachen.

Hinsichtlich der Verfahrensgarantien in Disziplinarverfahren stellt Artikel 75 des Zivilgesetzbuches7 (ZGB) für Sportorganisationen, die als Vereine konstituiert sind, sicher, dass rechts- und statutenwidrige Beschlüsse vor einem Zivilgericht angefochten werden können.

Art. 8

Massnahmen in Bezug auf die Finanzierung von Sportorganisationen

Die Bestimmung verlangt insbesondere, dass die Vertragsstaaten:

7

­

von Sportorganisationen, die sie finanziell unterstützen, finanzielle Transparenz einverlangen (Abs. 1);

­

Sportorganisationen in ihren Bemühungen gegen Wettkampfmanipulation unterstützen (Abs. 2);

­

dafür sorgen, dass an Sportlerinnen und Sportler, die wegen Wettkampfmanipulation sanktioniert worden sind, während der Dauer der Sanktion keine Finanzhilfen ausgerichtet werden (Abs. 3);

­

Subventionen kürzen oder verweigern, wenn die Sportorganisationen nicht die zumutbaren Schritte zur Verhinderung von Wettkampfmanipulation ergreifen (Abs. 4).

SR 210

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Absatz 1: Die Norm zielt nicht auf die inhaltliche Verwendung von öffentlichen Mitteln durch Sportorganisationen ab. Vielmehr soll darauf hingewirkt werden, dass diese Organisationen über eine gute Verwaltungsführung und ein transparentes Finanzwesen verfügen.

Die Verpflichtung der Vertragsparteien, eine ausreichende Transparenz derjenigen Organisationen zu gewährleisten, die «von der Vertragspartei finanziell unterstützt werden», ist als Minimalstandard zu verstehen. Vertragsparteien, deren nationale Rechtssysteme zulassen, dass auch von nicht subventionierten Organisationen eine entsprechende Transparenz einverlangt werden kann, können diese natürlich umsetzen.

Die Schweiz erfüllt die Verpflichtung insofern, als Bundesbehörden gestützt auf Artikel 11 des Subventionsgesetzes vom 5. Oktober 19908 von Organisationen, die Bundesbeiträge erhalten, generell finanzielle Transparenz einverlangen können. Das BASPO fügt daher grundsätzlich in alle Subventionsverträge mit Sportorganisationen eine Klausel ein, mit welcher die jeweilige Organisation verpflichtet wird, auf Verlangen Einsicht in sämtliche Bücher zu gewähren. Darüber hinaus bestehen nach schweizerischem Recht für nicht subventionierte Sportorganisationen, namentlich Sportvereine, gegenüber der Öffentlichkeit keine Offenlegungspflichten. Selbstverständlich sind diese Organisationen aber gegenüber ihren Mitgliedern oder Gesellschaftern Rechenschaft über ihre Finanzen schuldig.

Absatz 2: Weil den Sportorganisationen in der Bekämpfung von Wettkampfmanipulation eine entscheidende Rolle zukommt, sollen die Vertragsstaaten die Möglichkeit prüfen, diese Organisationen für ihre diesbezüglichen Bestrebungen zu unterstützen.

Das BASPO richtet Swiss Olympic gestützt auf Artikel 4 SpoFöG regelmässig Beiträge aus. Diese Beiträge sind nach Artikel 41 Absatz 3 Buchstabe d SpoFöV zur Umsetzung von Massnahmen im Bereich des fairen und sicheren Sports bestimmt, wozu auch Massnahmen gegen Wettkampfmanipulation im Sport gehören. Weitergehende Unterstützungsleistungen sind nicht vorgesehen.

Absatz 3: Der Bund verfügt über keine Rechtsgrundlage für die unmittelbare finanzielle Unterstützung von einzelnen Sportlerinnen oder Sportlern. Individuelle Unterstützung kennt der Schweizer Sport primär auf zwei Ebenen: Unterstützung von Zeitsoldatinnen und -soldaten oder
Unterstützung durch die Stiftung Schweizer Sporthilfe. Bei Sportlerinnen und Sportlern, die als Zeitsoldatinnen und Zeitsoldaten über einen Arbeitsvertrag mit dem VBS verfügen, wäre ein Verstoss gegen Dopingbestimmungen oder eine Beteiligung an Wettkampfmanipulation zweifellos ein massiver Verstoss gegen die Treuepflicht und mithin ein Grund, das Arbeitsverhältnis fristlos aufzulösen. Bei Sportlerinnen und Sportlern, die durch die Stiftung Schweizer Sporthilfe unterstützt werden, wäre ein Verstoss gegen Dopingbestimmungen oder eine Beteiligung an Wettkampfmanipulation ein Verstoss gegen die von der Stiftung als verbindlich anerkannte Ethik-Charta, was zu einer Aussetzung der Förderbeiträge führen könnte.

Absatz 4: Artikel 32 Absatz 1 Buchstabe d SpoFöG sieht vor, dass der Bund Sportorganisationen und Veranstaltern von Sportwettkämpfen Subventionen verweigern 8

SR 616.1

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oder von ihnen zurückfordern kann, wenn sie ihren Verpflichtungen im Bereich des fairen und sicheren Sports nicht nachkommen. Subventionsverträge des BASPO enthalten daher regelmässig Klauseln, wonach die Organisation bei Verstoss gegen die Regeln des fairen und sicheren Sports, wozu auch das Verbot der Wettkampfmanipulation gehört, empfangene Subventionen zurückzuerstatten haben.

Art. 9

Massnahmen bezüglich der Wettaufsichtsbehörde oder einer oder mehrerer sonstiger zuständiger Stellen

Neben den Sportorganisationen kommt der Wettaufsichtsbehörde (oder einer anderen zuständigen Behörde) eine Schlüsselrolle bei der Gewährleistung des Informationsaustausches zwischen Sportorganisationen und Sportwettanbietern, bei der Koordination von Regelungen für Sportwettanbieter sowie bei der Überwachung der Einhaltung dieser Regeln zu.

Das Übereinkommen verpflichtet die Vertragsparteien daher zur Einsetzung einer Wettregulierungsbehörde, welche «einschlägige» Massnahmen zur Bekämpfung sportwettenbezogener Wettkampfmanipulation vollzieht. Der im Übereinkommen aufgelistete Massnahmenkatalog ist für die Vertragsparteien allerdings nicht bindend, sondern es handelt sich um Massnahmen, die «gegebenenfalls» zu ergreifen sind. Die Aufsichtsbehörde ist daher zur Ergreifung der aufgelisteten Massnahmen nur so weit verpflichtet, als es für die jeweiligen Massnahmen landesrechtlich überhaupt eine gesetzliche Grundlage gibt. So darf beispielsweise der Informationsaustausch nach Buchstabe a nur im Rahmen der Datenschutzgesetzgebung erfolgen.

Hingegen lässt sich weder aus dem Text des Übereinkommens noch aus dem erläuternden Text des Europarats ableiten, dass die Vertragsstaaten verpflichtet sind, spezifische gesetzliche Grundlagen zu schaffen, um diese Massnahmen überhaupt zu ermöglichen. Zu diesen Massnahmen gehören: Absatz 1 Buchstabe a: der rechtzeitige Informationsaustausch mit anderen Stellen und nationalen Plattformen über illegale, irreguläre oder verdächtige Sportwetten.

Dabei ist von Fall zu Fall zu entscheiden, welche Art von Informationen konkret von Relevanz ist.

Absatz 1 Buchstabe b: die Begrenzung der Sportwettangebote, damit Angebote ausgeschlossen werden, denen ein erhöhtes Manipulationsrisiko anhaftet. Dazu gehören Wettkämpfe, an denen grösstenteils Personen unter 18 Jahren teilnehmen, oder Wettbewerbe, bei denen in sportlicher Hinsicht nicht viel auf dem Spiel steht, wie Freundschaftsspiele.

Absatz 1 Buchstabe c: die vorgängige Information von Sportorganisationen, wenn auf ihre Wettkämpfe Sportwetten angeboten werden. Aufgrund solcher Informationen sollen die Sportorganisationen die Risiken einer allfälligen Manipulation ihrer Wettbewerbe besser abschätzen können.

Absatz 1 Buchstabe d: die Vorschrift zur systematischen Verwendung von bestimmten Zahlungsmethoden, damit Finanzströme
­ jedenfalls, wenn sie einen bestimmten Schwellwert überschreiten ­ zurückverfolgt werden können. Diese Rückverfolgbarkeit ist ein wichtiger Aspekt bei Ermittlungen in Fällen von Wettkampfmanipulation, Geldwäscherei oder weiteren Delikten.

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Absatz 1 Buchstabe e: das Festlegen von Mechanismen in Zusammenarbeit mit den Sportorganisationen, damit das für Sportlerinnen und Sportler geltende Wettverbot durchgesetzt werden kann.

Absatz 1 Buchstabe f: die Möglichkeit, dass Wetten, zu denen relevante Warnungen eingegangen sind, ausgesetzt werden können.

In der Schweiz sind solche Massnahmen wie folgt vorgesehen:

9

­

Nach dem geltendem Bundesgesetz vom 8. Juni 19239 betreffend die Lotterien und die gewerbsmässigen Wetten haben die Kantone auf dem Konkordatsweg eine interkantonale Lotterie- und Wettkommission (die Comlot) geschaffen. Das neue Geldspielgesetz führt diese Kommission, welche als interkantonale Aufsichts- und Vollzugsbehörde bezeichnet wird, weiter und gibt ihr umfassende Aufgaben im Bereich der Koordination und des Erlasses von Massnahmen gegen sportwettenbezogene Wettkampfmanipulation.

­

Diese Behörde hat geplante Sportwetten zu bewilligen und sich dabei u. a.

zu überzeugen, dass diese auf sichere und transparente Weise durchgeführt werden können (Art. 25 Abs. 1 BGS).

­

Sie kann demzufolge beispielsweise Sportwetten auf Wettkämpfe untersagen, die keinen relevanten sportlichen Wert haben und die daher manipulationsanfällig sind.

­

Gestützt auf diese Bestimmung kann sie von den Veranstalterinnen von Sportwetten auch verlangen, dass diese die Sportorganisationen jeweils über das relevante Wettangebot informieren und gestützt auf Informationen von Sportorganisationen überprüfen, ob sich Sportlerinnen und Sportler an die für sie geltenden Wettverbote halten.

­

Sie darf keine Sportwetten auf Sportwettkämpfe bewilligen, an denen mehrheitlich Minderjährige teilnehmen (Art. 25 Abs. 2 BGS).

­

Die Artikel 65, 111 und 112 BGS gewährleisten, dass sie mit allen relevanten Stellen und Organisationen die erforderlichen Informationen austauschen kann.

­

Im Rahmen der Überwachung kommt ihr die umfassende Kompetenz zu, bei Verletzung des Gesetzes oder bei Vorliegen sonstiger Missstände «die notwendigen Massnahmen zur Herstellung des ordnungsgemässen Zustands und zur Beseitigung der Missstände zu verfügen» (Art. 108 Abs. 1 Bst. g BGS).

­

Im Rahmen der Bewilligung der Erteilung der Veranstalterbewilligung hat sie sich zudem vom Vorhandensein eines Sicherheitskonzeptes zu überzeugen, welches ein Kontrollsystem zu beinhalten hat, das die Spieleinsatzund Gewinnauszahlungstransaktionen überprüft und dokumentiert (Art. 22 Abs. 1 Bst. h i.V.m. Art. 42 Abs. 2 Bst. b BGS).

SR 935.51

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Art. 10

Sportwettanbieter

Absatz 1 verpflichtet die Vertragsparteien, Massnahmen zu ergreifen, mit denen Interessenkonflikte und der Missbrauch von Insiderinformationen durch Personen, die an der Bereitstellung von Sportwettprodukten beteiligt sind, verhindert werden sollen.

Insbesondere sollen: ­

Wetten auf eigene Produkte verboten sein;

­

Wettanbieter als Sponsoren oder Miteigentümer von Sportorganisationen keinen Einfluss auf den Wettkampf nehmen. Dies beinhaltet kein Verbot des Sportsponsorings durch Sportwettanbieter. Es soll indes darauf hingewiesen werden, dass in diesem Bereich das Risiko eines Interessenkonfliktes besteht, welches von den zuständigen Behörden erkannt und bei Missbrauch geahndet werden sollte. Einerseits besteht die Gefahr, dass der Sportwettanbieter seine privilegierte Stellung als Sponsor, die ihm allenfalls privilegierte Informationen verschafft, im Verhältnis zu seinen Kundinnen und Kunden ausnutzt oder dass er den Ablauf eines Wettbewerbs direkt zu seinen Gunsten zu beeinflussen versucht;

­

Wettbewerbsbeteiligte nicht an der Festlegung von Wettquoten mitwirken;

­

Wettanbieter, die an einer Sportorganisation beteiligt sind oder an denen eine Sportorganisation beteiligt ist, keine Wetten auf Wettbewerbe dieser Sportorganisation anbieten.

Absatz 2 fordert die Vertragsparteien dazu auf, Sportwettanbieter und deren Branchenorganisationen zu ermutigen, ihre Eigentümerinnen und Eigentümer sowie Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter für die Problematik der Wettkampfmanipulation zu sensibilisieren und zu schulen.

Veranstalterinnen von Sportwetten sind nach Artikel 42 BGS verpflichtet, ein Sicherheitskonzept zu erstellen, das in Abhängigkeit des Gefährdungspotenzials und der Merkmale des Spielangebots Massnahmen vorsieht, um den sicheren und transparenten Spielbetrieb zu garantieren und die Kriminalität und Geldwäscherei zu bekämpfen. Damit geht die schweizerische Gesetzgebung über den Rahmen einer blossen Ermutigung hinaus und verlangt konkrete Massnahmen.

Absatz 3 verpflichtet die Vertragsparteien, die notwendigen Massnahmen zu treffen, um Sportwettanbieter zur unverzüglichen Meldung von irregulären oder verdächtigen Wetten an die Wettaufsichtsbehörde respektive an die sonstigen zuständigen Behörden oder die nationale Plattform zu verpflichten.

Mit dem Geldspielgesetz erfüllt die Schweiz die vorgenannten Anforderungen.

Artikel 22 Absatz 1 Buchstabe f BGS verlangt von Veranstalterinnen von Sportwetten die Unabhängigkeit ihrer Geschäftsführung. Entsprechend dürfen die Mitglieder der Leitungsorgane nicht in leitender Position in Sportorganisationen tätig sein, die an Sportwettkämpfen teilnehmen, auf welche ihr Unternehmen Sportwetten anbietet.

Sodann dürfen die Veranstalterinnen von Sportwetten nicht Sponsoren von Sportlerinnen und Sportlern oder von Mannschaften sein, auf welche sie Sportwetten anbieten. Sie dürfen Sportorganisationen, deren Sportlerinnen und Sportler oder deren 1050

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Mannschaften an Sportwettkämpfen teilnehmen, auf welche das Unternehmen Sportwetten anbietet, auch nicht wirtschaftlich beherrschen (Art. 22 Abs. 1 Bst. f und 63 BGS). Dies schliesst allerdings nicht aus, dass Veranstalterinnen von Sportwetten als Sponsoren eines ganzen Verbandes oder einer Liga auftreten können, weil in dieser Position grundsätzlich keine Einflussnahme auf das sportliche Verhalten von einzelnen Wettbewerbsteilnehmenden möglich ist. Im Weiteren müssen die Veranstalterinnen von Sportwetten über ein Sicherheits- und Sozialkonzept verfügen (Art. 22 Abs. 1 Bst. h BGS). Auf dieser Basis können vom Unternehmen die erforderlichen Massnahmen einverlangt werden, damit seine Mitarbeitenden nicht selber an Sportwettbewerben und an Sportwetten teilnehmen, bei denen sie an der Festlegung von Wettquoten beteiligt waren.

Dem Erfordernis, dass Sportwettanbieter irreguläre oder verdächtige Wetten der Aufsichtsbehörde zu melden haben, kommt die Schweiz durch die Bestimmung von Artikel 64 Absatz 1 BGS nach.

Art. 11

Kampf gegen illegale Sportwetten

Die Anbieter von rechtswidrigen (illegalen) Sportwetten stellen im Bereich der Manipulation von Sportwettbewerben eine besondere Bedrohung dar, da sich die Anbieter solcher Produkte gerade staatlicher Kontrolle entziehen und zu keiner Zusammenarbeit bereit sind. Insofern stellt die Bekämpfung illegaler Sportwetten, selbst wenn diese Wetten in andern Ländern zulässig sind, einen wichtigen Bestandteil bei der Bekämpfung von Wettkampfmanipulation dar. Die Vertragsparteien des Übereinkommens sind nicht verpflichtet, bestimmte Massnahmen zu treffen, aber sie sollen zumindest geeignete Massnahmen erwägen.

Bereits nach bisherigem Recht gilt in der Schweiz ein Werbeverbot für nicht zugelassene Sportwettprodukte (Art. 33 Abs. 2 des Bundesgesetzes betreffend die Lotterien und die gewerbsmässigen Wetten). Dieses Verbot bleibt auch mit dem neuen Geldspielgesetz bestehen (Art. 74 Abs. 3 BGS). Zudem soll künftig der Zugang zu nicht bewilligten Online-Wettangeboten gesperrt werden (Art. 86­93 BGS), womit ein wesentlicher Schritt zur Bekämpfung illegaler Online-Wetten gemacht wird.

Kapitel III: Informationsaustausch Art. 12

Informationsaustausch zwischen zuständigen Behörden, Sportorganisationen und Sportwettanbietern

Der Kampf gegen die Manipulation von Sportwettbewerben bedingt einen breit angelegten Informationsaustausch in verschiedenen Bereichen zwischen den betreffenden Behörden, einschliesslich Vollzugs- und Justizbehörden, Sportorganisationen, Wettbewerbsveranstaltern, Sportwettanbietern und nationalen Plattformen. Der Informationsaustausch in Rechtshilfe- und Auslieferungsverfahren darf jedoch nicht mit andern als der zuständigen Behörde erfolgen. Das Rechtshilfegesetz vom 20. März 198110 und die internationalen Instrumente insbesondere des Europarats 10

SR 351.1

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regeln u. a. auch den Informationsaustausch. Informationen werden ausserhalb des Strafverfahrens nicht mitgeteilt.

Absatz 1: Jede Vertragspartei hat im Einklang mit ihre Datenschutzgesetzgebung den Austausch von einschlägigen Informationen zwischen den Beteiligten zu erleichtern.

Die Vertragsparteien verfügen aber insofern über einen Ermessensspielraum, als keine Verpflichtung zur Bereitstellung von spezifischen Informationen besteht. Als einschlägige Information gilt eine Information, die von einer an der Organisation oder Durchführung eines Sportwettkampfs oder einer Sportwette beteiligten Person gesammelt wurde und die für eine andere Person für die Bekämpfung von Wettkampfmanipulation von Interesse sein könnte. Solche Informationen betreffen beispielsweise das Volumen der Wetteinsätze, die für einen bestimmten Wettbewerb registriert worden sind, eine ungewöhnliche Veränderung der Wettquoten oder den Aufenthaltsort von Personen, die irreguläre Wetteinsätze tätigen. Ebenso kann es sich dabei auch um Gerüchte über die Manipulation aus einem Wettbewerb handeln.

Absatz 2: Auf Anfrage informiert die Empfänger-Behörde oder -Organisation die informationsgebende Organisation über die Massnahmen, die aufgrund dieser Mitteilung ergriffen wurden. Aufgrund der innerstaatlichen Gesetzgebung kann es jedoch diesbezüglich Einschränkungen geben. Beispielsweise sind Strafverfolgungsbehörden, die gestützt auf Informationen einer privaten Organisation Untersuchungen eingeleitet haben, aufgrund der Vertraulichkeit von Untersuchungen und Strafverfolgungen nicht dazu berechtigt, gewisse Informationen über den Fall weiterzugeben.

Absatz 3: Zur Bekämpfung illegaler Sportwetten sollen die Vertragsparteien ihre Zusammenarbeit und den Informationsaustausch laufend überprüfen und verbessern.

In den Artikeln 64, 65, 111 und 112 BGS sind die erforderlichen Bestimmungen vorgesehen, die einen umfassenden Informationsaustausch zwischen den verschiedenen Behörden, sowie Privaten und Behörden ermöglichen und sicherstellen. Die interkantonale Aufsichts- und Vollzugsbehörde wird demnach zu einer Zusammenarbeit mit Sportorganisationen, Veranstalterinnen von Sportwetten und Behörden, auch solchen im Ausland, verpflichtet. Dazu gehört insbesondere auch der gegenseitige Informationsaustausch, wozu im Einzelfall beispielsweise
Informationen über getroffene Massnahmen gehören können. Für die Weitergabe von Personendaten ist dabei allerdings eine weitergehende Grundlage, beispielsweise Artikel 64 Absatz 3 oder Artikel 65 Absatz 2 BGS, erforderlich.

Nach Artikel 64 BGS erstatten insbesondere Veranstalterinnen von Sportwetten sowie Organisationen mit Sitz in der Schweiz, die an Sportwettkämpen teilnehmen oder solche organisieren, durchführen oder überwachen, der interkantonalen Aufsichts- und Vollzugsbehörde Meldung, wenn ein Verdacht auf Wettkampfmanipulation besteht. Zudem haben sie den Behörden von Bund, Kantonen und Gemeinden generell die für die Bekämpfung von Wettkampfmanipulation erforderlichen Informationen bekanntzugeben. Die interkantonale Aufsichts- und Vollzugsbehörde wiederum ist berechtigt, Daten, einschliesslich besonders schützenswerter Personendaten oder Persönlichkeitsprofile, an Veranstalterinnen von Sportwetten oder an Organisationen, die an der Durchführung von Sportwettkämpfen beteiligt sind, 1052

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weiterzugeben, sofern ein hinreichender Verdacht auf Manipulation besteht (Art. 65 Abs. 2 BGS). Die interkantonale Behörde ist zudem verpflichtet, strafbare Handlungen den Strafverfolgungsbehörden zur Anzeige zu bringen, mit andern Behörden zusammenzuarbeiten und Amtshilfe zu leisten (Art. 111 BGS).

Art. 13

Nationale Plattform

Artikel 13 verlangt in allen Vertragsstaaten die Benennung einer nationalen Plattform zur Bekämpfung der Wettkampfmanipulation. Dies stellt einen der Kernpunkte des Übereinkommens dar. Bei der Benennung der Plattform sollen die bereits bestehenden nationalen Strukturen berücksichtigt werden. Zwar muss nicht zwingend eine Amtsstelle mit diesen Aufgaben beauftragt werden, doch dürfte dies den Vorteil haben, dass sie einen neutralen Rahmen für die Zusammenarbeit zwischen den privaten Beteiligten verschiedener Bereiche schafft und angemessene Bedingungen für den Informationsaustausch bieten kann.

Die nationale Plattform ist einerseits für die Koordination des Kampfs gegen die Manipulation von Sportwettbewerben auf nationaler Ebene zuständig. Insofern sorgt sie dafür, dass der in Artikel 12 angesprochene nationale Informationsaustausch tatsächlich funktioniert. Andererseits und insbesondere ist sie Anlaufstelle für den internationalen Informationsaustausch.

Angesichts der grenzüberschreitenden Risiken der Manipulation von Sportwettbewerben ist es sehr wichtig, dass die Informationen zwischen den Vertragsparteien umgehend ausgetauscht werden können.

Aus den Ausführungen zu Artikel 12 ergibt sich, dass die Aufgaben dieser Plattform der interkantonalen Aufsichts- und Vollzugsbehörde zugewiesen werden. In der Botschaft zum Geldspielgesetz wurde darauf ausdrücklich hingewiesen.

Art. 14

Schutz personenbezogener Daten

Artikel 14 verlangt in grundsätzlicher Weise, dass bei allen Massnahmen gegen Wettkampfmanipulation die einschlägigen nationalen und internationalen Datenschutzbestimmungen eingehalten werden. Auf internationaler Ebene sind die Datenschutznormen insbesondere im Übereinkommen vom 28. Juni 198111 zum Schutz des Menschen bei der automatischen Verarbeitung personenbezogener Daten (Übereinkommen 108) und im Zusatzprotokoll vom 8. November 200112 zum Übereinkommen zum Schutz des Menschen bei der automatischen Verarbeitung personenbezogener Daten bezüglich Aufsichtsbehörden und grenzüberschreitende Datenübermittlung (Zusatzprotokoll Nr. 181) verankert. Die Umsetzung der Magglinger Konvention erfolgt dabei unbenommen davon, ob die Vertragsparteien das Übereinkommen Nr. 108 ratifiziert haben oder nicht. Die Vertragsparteien haben jedoch sicherzustellen, dass bei der Bearbeitung von personenbezogenen Daten, wozu auch die Erhebung und der Austausch von Daten gehören, die Grundsätze der Rechtmässigkeit, der Verhältnismässigkeit, der Richtigkeit, der Zweckbindung und von Treu und Glauben eingehalten werden.

11 12

SR 0.235.1 SR 0.235.11

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In der Schweiz sind diese Prinzipien in den Artikeln 4, 5 und 7 des Bundesgesetzes vom 19. Juni 199213 über den Datenschutz (DSG) verankert. Dieses Gesetz findet Anwendung auf die Datenbearbeitung durch Bundesbehörden und durch Personen und Organisationen des Privatrechts. Gemäss den Artikeln 17 und 19 DSG, dürfen Bundesbehörden Personendaten grundsätzlich nur dann bearbeiten, wenn hierzu einen gesetzliche Grundlage besteht. Soweit es um die Bearbeitung von besonders schützenswerten Personendaten geht, ist eine Grundlage in einem formellen Gesetz erforderlich.

Das BGS enthält entsprechende Bestimmungen zur Datenbearbeitung. Die Artikel 64 und 65 BGS legen die Modalitäten der Zusammenarbeit zwischen Sportwettanbietern, der interkantonalen Vollzugsbehörde sowie Organisationen mit Sitz in der Schweiz, die an Sportwettkämpfen teilnehmen, solche organisieren oder überwachen, fest. Die Artikel 111 und 112 BGS regeln die Amtshilfe zwischen der interkantonalen Vollzugsbehörde und andern zuständigen Behörden im In- und Ausland.

Artikel 110 BGS legt fest, welche Personendaten die interkantonale Vollzugsbehörde bearbeiten darf, um ihre Aufgaben zu erfüllen.

Für die Bearbeitung von Personendaten durch die interkantonale Vollzugsbehörde sind nach geltendem Recht ebenfalls die Bestimmungen des DSG anwendbar. Artikel 11 der Interkantonalen Vereinbarung vom 7. Januar 200514 über die Aufsicht sowie die Bewilligung und Ertragsverwendung von interkantonal oder gesamtschweizerisch durchgeführten Lotterien und Wetten erklärt das Bundesrecht subsidiär als anwendbar, soweit die Vereinbarung keine spezifische Regelung enthält.

Weil die Vereinbarung keine Regeln zum Datenschutz enthält, gelten damit die Regeln des DSG sinngemäss. Der Vernehmlassungsentwurf vom 12. Juni 201715 zu einem neuen Konkordat über die Geldspiele sieht in Artikel 38 Absatz 1 dagegen vor, dass künftig die Datenschutzregeln des Kantons Bern sinngemäss anwendbar sein sollen.

Das System des Datenschutzes, das sich aus der Anwendung der Regeln des BGS, des DSG und der geltenden sowie der künftig vorgesehenen interkantonalen Vereinbarung ergibt, genügt den Vorgaben des Übereinkommens.

Kapitel IV: Materielles Strafrecht und Zusammenarbeit bei der Strafverfolgung Zweck der Artikel 15­18 ist, zu gewährleisten, dass in den innerstaatlichen Rechtsvorschriften
der Vertragsparteien strafrechtliche Sanktionen bei Manipulation von Sportwettbewerben vorgesehen werden, die eine angemessene Bestrafung dieser Delikte ermöglichen.

Art. 15

Straftaten im Zusammenhang mit der Manipulation von Sportwettbewerben

Nach Artikel 15 haben die Vertragsparteien sicherzustellen, dass die Manipulation von Sportwettbewerben strafrechtlich sanktioniert wird, wenn eine solche Manipula13 14 15

SR 235.1 Abrufbar unter www.fdkl.ch > Themen > Konkordate Abrufbar unter www.fdkl.ch > Aktuelles

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tion mit Merkmalen wie Nötigung, Korruption oder Betrug ­ im Sinne des jeweiligen innerstaatlichen Rechts ­ einhergeht. Hingegen ist es nicht nötig, einen spezifischen und einheitlichen Straftatbestand für die Manipulation von Sportwettbewerben vorzusehen. Abhängig von den Definitionen der bestehenden Straftatbestände und der einschlägigen Rechtsprechung steht es den Vertragsparteien frei, sich auf Tatbestände der bestehenden strafrechtlichen Gesetzgebung zu berufen, wie Erpressung, Korruption oder Betrug, oder neue Straftatbestände festzulegen, wie die Manipulation von Sportwettbewerben. Wenn die erwähnten Sachverhalte unter einen bestehenden Tatbestand gefasst werden können, ist es nicht nötig, den Sachverhalt auch weiteren Tatbeständen zuordnen zu können.

Mithin nimmt das Übereinkommen bewusst in Kauf, dass die Vertragsparteien das Übel der Wettkampfmanipulation mit unterschiedlichen Strafrechtsnormen bekämpfen, und geht nicht von einem einheitlichen Straftatbestand der Wettkampfmanipulation aus.

Im Sinne der vorstehenden Erläuterungen erfüllt die Schweiz bereits unter bisherigem Recht das Erfordernis des Übereinkommens, indem verschiedene Formen von Wettkampfmanipulation durch bestehende Strafnormen erfasst werden können.

Allerdings haben die Urteile des Bundesstrafgerichts vom 13. November 201216 aufgezeigt, dass nicht alle möglichen Sachverhalte von Wettkampfmanipulation durch das bestehende Recht abgedeckt sind. Insbesondere verlangt der Tatbestand des Betrugs (Art. 146 des Strafgesetzbuchs17, StGB) den Nachweis, dass eine natürliche Person getäuscht worden ist, was sich namentlich bei online durchgeführten Sportwetten nur schwierig belegen lässt. Ebenfalls vermag der Betrugstatbestand naturgemäss in Fällen nicht zu greifen, in denen eine Wettkampfmanipulation losgelöst von Sportwetten erfolgt.

Geschlossen wird diese Lücke einerseits durch einen neuen Artikel 25a SpoFöG, der zusammen mit dem BGS beschlossen wurde, andererseits durch die revidierten Artikel 322octies und 322novies StGB, die seit dem 1. Juli 2016 in Kraft sind.

Mit dem neu ins SpoFöG einzufügenden Artikel 25a sollen der faire sportliche Wettkampf und damit die Lauterkeit und Glaubwürdigkeit des Sports als immaterielles Rechtsgut geschützt werden. Die Norm knüpft an die Bestechungsdelikte an, ohne dass aber ein besonderes
Loyalitätsverhältnis zu einem Arbeit- oder Auftraggeber verletzt werden muss. An deren Stelle tritt die Verfälschung des ordentlichen Wettkampfverlaufs. Erfasst vom Tatbestand werden allerdings nur Korrumpierungsabsprachen oder die Anstiftung zur Manipulation von Wettkämpfen, auf die gleichzeitig auch gewettet wird. Letzteres stellt jedoch eine relativ geringe Einschränkung dar, da in der Praxis Wettkampfmanipulationen regelmässig in Zusammenhang mit Sportwetten auftreten.

Die Artikel 322octies und 322novies StGB vermögen diese Lücke zudem zu schliessen.

Sie stellen die aktive und passive Bestechung im Privatbereich neu auch dann unter Strafe, wenn kein wirtschaftliches Wettbewerbsverhältnis davon betroffen ist. Erforderlich ist lediglich, dass ein Treueverhältnis besteht, beispielsweise zwischen einem 16 17

SK 2011.33 und SK 2012.21 SR 311.0

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Arbeitnehmer oder Beauftragten und einem Dienstherrn. Soweit Sportlerinnen und Sportler oder Funktionärinnen und Funktionäre in einem Treueverhältnis zu einem Arbeit- oder Auftraggeber stehen, kommen sie somit als mögliche Täter der Privatbestechung nach den Artikeln 322octies und 322novies StGB in Frage. Ob sich im Einzelfall auch ohne Bestehen eines unmittelbaren Vertragsverhältnisses einzig aus der Anerkennung der einschlägigen Wettkampfreglemente ein relevantes Treueverhältnis zum Wettkampfveranstalter ableiten lässt, wird die Gerichtspraxis zeigen müssen.

Mit den neuen Strafbestimmungen erfüllt das schweizerische Recht die Anforderungen von Artikel 15 des Übereinkommens umfassend.

Art. 16

Waschen der Erträge aus Straftaten im Zusammenhang mit der Manipulation von Sportwettbewerben

Absätze 1 und 2: Das Übereinkommen verlangt, dass die strafbare Wettkampfmanipulation als Vortat der Geldwäscherei zu gelten hat. Der Tatbestand der Geldwäsche, dessen Ziel darin besteht, die illegale Herkunft von Erträgen zu verschleiern, setzt immer eine gewinnbringende Vortat (auch als Haupttat bezeichnet) voraus, die Quelle der kriminellen Gelder ist.

Als Haupttaten der Geldwäscherei kommen nach schweizerischer Rechtsordnung mit einer Ausnahme18 ausschliesslich Verbrechen in Frage, d. h. Taten, die mit Freiheitsstrafe von mehr als drei Jahren bedroht sind. Während in den Fällen von Betrug (Art. 146 StGB), Erpressung (Art. 156 StGB) und Amtsträgerbestechung (Art. 322ter StGB) dieses Erfordernis in jedem Fall erfüllt ist, ist dies beim neuen Tatbestand der Wettkampfmanipulation (Art 25a SpoFöG) lediglich dann erfüllt, wenn es sich um eine qualifizierte Begehungsweise (Gewerbsmässigkeit oder Bandenmässigkeit) handelt.

Weil das Übereinkommen gemäss Artikel 15 jedoch nicht von einem einheitlichen Tatbestand der Wettkampfmanipulation ausgeht, überlässt es auch den Vertragsparteien, selbst festzulegen, wie die Tatbestände definiert werden, die eine relevante Vortat zur Geldwäscherei darstellen.

Anzumerken bleibt, dass die Bandenmässigkeit bei Wettkampfmanipulationen, die in Zusammenhang mit Sportwetten stehen, relativ häufig erfüllt sein dürfte. Solche Manipulationen bestehen erfahrungsgemäss nämlich aus dem Zusammenwirken von vielen, häufig international operierenden Akteuren.

Absatz 3: Die Vertragsstaaten haben zu prüfen, wie weit das Thema Wettkampfmanipulation in Präventionsmassnahmen, welche Sportwettanbieter gegen Geldwäscherei zu ergreifen haben, einzubinden ist. Namentlich handelt es sich um die Sorgfaltspflicht, die Sportwettanbieter im Umgang mit Kundinnen und Kunden zu beachten haben, die Pflicht zur Führung von Geschäftsunterlagen und die Pflicht zur Berichterstattung.

18

Die Ausnahme betrifft qualifizierte Steuervergehen. Diese sind im vorliegenden Zusammenhang jedoch ohne Bedeutung.

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Artikel 42 BGS schreibt den Veranstalterinnen von Sportwetten und andern Grossspielen vor, dass sie über ein Sicherheitskonzept verfügen müssen, welches in Berücksichtigung des Gefährdungspotenzials der jeweiligen Spielangebote Massnahmen vorsieht, mit denen ein sicherer und transparenter Spielbetrieb sowie die Bekämpfung der Kriminalität und Geldwäscherei gewährleistet werden können.

Ergänzend dazu enthalten die Artikel 43, 64, 65, 67 und 68 BGS konkrete Verpflichtungen bezüglich der Erstattung von Meldungen und zu Massnahmen gegen Geldwäscherei.

Art. 17

Beihilfe und Anstiftung

Die Manipulation von Sportwettbewerben wird häufig durch Netzwerke der organisierten Kriminalität begangen. Es sind entsprechend viele Einzelpersonen mit unterschiedlichen Tatbeiträgen daran beteiligt. Aus diesem Grund ist es notwendig, sämtliche Handlungen unter Strafe zu stellen, die vorsätzlich mit dem Ziel ausgeführt werden, einen Beitrag zur Begehung einer strafbaren Wettkampfmanipulation zu leisten.

Das Übereinkommen verlangt entsprechend, dass die Strafbarkeit der Wettkampfmanipulation auch auf Gehilfenschaft und Anstiftung ausgedehnt wird. Des Weiteren ist nach Artikel 16 Absatz 1 erforderlich, dass auch die strafbare Gehilfenschaft eine Haupttat im Sinne der Geldwäscherei darstellt.

Die Artikel 24 und 25 StGB sehen in genereller Weise vor, dass Anstiftung und Gehilfenschaft zu Vergehen und Verbrechen bestraft werden. Auch wenn die Gehilfenschaft grundsätzlich milder bestraft wird, ändert sich nichts an der Deliktsart.

Soweit Wettkampfmanipulation als Verbrechen qualifiziert ist, namentlich in der qualifizierten Begehungsweise, gilt dies auch für die Anstiftung und die Beihilfe dazu. Damit stellen Anstiftung und Gehilfenschaft auch Haupttaten im Sinne der Geldwäscherei dar. Die Schweiz vermag damit die Anforderungen des Übereinkommens auch in diesem Punkt zu erfüllen.

Art. 18

Verantwortlichkeit juristischer Personen

Absatz 1 verlangt von den Vertragsstaaten, dass juristische Personen unter bestimmten Voraussetzungen für die in den Artikeln 15­17 erwähnten Straftaten zur Verantwortung gezogen werden können.

Die Verantwortlichkeit setzt voraus, dass die entsprechende Straftat zugunsten der juristischen Person von einer natürlichen Person begangen wird, die entweder allein oder als Teil eines Organs der juristischen Person handelt und die eine Führungsposition in dieser juristischen Person innehält. Eine solche Führungsposition liegt gemäss den Buchstaben a­c dann vor, wenn der natürlichen Person eine Vertretungsbefugnis zukommt, wenn sie die Befugnis hat, Entscheidungen zu treffen, oder wenn sie Kontrollaufgaben zu erfüllen hat.

Nach Absatz 2 kann es sich dabei um eine straf-, zivil- oder verwaltungsrechtliche Verantwortlichkeit handeln.

Nach Absatz 3 soll die Unternehmenshaftung zudem auf Fälle ausgeweitet werden, in denen es Führungskräfte an der notwendigen Aufsicht über ihre Untergebenen 1057

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haben fehlen lassen und diese fehlende Aufsicht die Begehung von Straftaten ermöglicht hat.

Absatz 4 sieht in diesem Zusammenhang vor, dass die Strafbarkeit der juristischen Person nicht die Verantwortlichkeit des Täters berühren soll.

Zahlreiche internationale Strafrechtsübereinkommen der letzten Jahre kennen ähnliche, zum Teil identische Regelungen der Verantwortlichkeit von Unternehmen.

Eine primäre strafrechtliche Verantwortlichkeit des Unternehmens besteht im schweizerischen Strafrecht für eine beschränkte Zahl bestimmter Deliktskategorien, wenn dem Unternehmen vorzuwerfen ist, dass es nicht alles Erforderliche und Zumutbare vorgekehrt hat, um eine solche Straftat zu verhindern (Art. 102 Abs. 2 StGB). Die von der vorliegenden Europaratskonvention erfassten Straftaten fallen insoweit unter die erwähnten Deliktskategorien, als es um Fälle von aktiver Bestechung Privater geht (Art. 322octies StGB). In diesem Fall geht die Verantwortlichkeit nach schweizerischem Recht in dem Sinne weiter als vom Übereinkommen verlangt, als jede strafbare Handlung, die in Ausübung geschäftlicher Verrichtung im Rahmen des Unternehmenszwecks begangen wird, dem Unternehmen zugerechnet wird und nicht nur solche, die von Personen begangen werden, denen eine Organ- oder Leitungsfunktion zukommt. Die Strafe ist Busse bis zu 5 Millionen Franken.

Für den Fall, dass die Tat im Rahmen des Unternehmenszweckes begangen wurde und wegen mangelhafter Organisation des Unternehmens keiner bestimmten natürlichen Person zugerechnet werden kann, besteht zudem eine allgemeine subsidiäre strafrechtliche Verantwortlichkeit der juristischen Person (Art. 102 Abs. 1 StGB).

Diese strafrechtliche Haftung bezieht sich auf die Gesamtheit der Verbrechen und Vergehen gemäss schweizerischer Rechtsordnung und deckt damit alle Delikte gemäss Übereinkommen ab. Gemäss Artikel 102 Absatz 1 StGB ist die Bestrafung der juristischen Person jedoch nur dann möglich, wenn das Verhalten keiner natürlichen Person zugerechnet werden kann.

Diese subsidiäre Verantwortlichkeit der juristischen Person steht der Strafbarkeit der natürlichen Person nicht entgegen, verhindert diese also nicht. Sie findet dann Anwendung, wenn der Täter aufgrund der mangelhaften Organisation des Unternehmens nicht einer Bestrafung zugeführt werden kann. Artikel 102 Absatz 1 StGB
steht daher nicht im Widerspruch zur Regelung von Artikel 18 Absatz 4 des Übereinkommens.

Eine zivilrechtliche Haftung des Unternehmens für Handlungen seiner Mitarbeitenden ergibt sich in allgemeiner Weise aus der Geschäftsherrenhaftung nach Artikel 55 des Obligationenrechts19. Demgemäss haftet der Unternehmer für den Schaden, den seine Angestellten und Hilfspersonen in Ausübung dienstlicher oder geschäftlicher Verrichtung Dritten zugefügt haben. Diese Haftung beschränkt sich somit nicht nur auf Handlungen von Leitungspersonen eines Unternehmens.

Neben der straf- und zivilrechtlichen Haftung stehen zudem das Instrument der verwaltungsrechtlichen Haftung und die entsprechenden Sanktionen zur unmittelbaren Verhütung zukünftiger Verfehlungen, beispielsweise durch Entzug einer Bewilligung oder durch Verweigerung oder Rückforderung von Finanzhilfen, zur Verfü19

SR 220

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gung. Die Schweizer Rechtsordnung kennt verschiedene solche Mechanismen, die jedoch nicht umfassend auf alle Unternehmen angewendet werden können und auch nur in gewissen Bereichen des Marktes und der Wirtschaft bedeutsam sind. Soweit es um Verfehlungen von Anbietern von Sportwetten geht, kann nach dem Geldspielgesetz die Aufsichtsbehörde «die notwendigen Massnahmen zur Herstellung des ordnungsgemässen Zustands und zur Beseitigung der Missstände verfügen» (Art. 108 Abs. 1 Bst. g BGS) und bei Widerhandlungen Geldstrafen als Verwaltungssanktionen aussprechen (Art. 109 BGS). Verstossen Sportorganisationen gegen die Regeln des fairen und sicheren Sports, wozu auch die Normen gegen Wettkampfmanipulation gehören, so können Finanzhilfen verweigert oder zurückgefordert werden (Art. 32 Abs. 1 Bst. d SpoFöG).

Kapitel V: Gerichtsbarkeit, Strafverfahren und Strafverfolgungsmassnahmen Art. 19

Gerichtsbarkeit

Absatz 1 verlangt für die Tatbestände zur Wettkampfmanipulation nicht nur eine Begründung der Strafbarkeit nach dem Territorialitätsprinzip (betrifft die in der Schweiz verübten Taten, vgl. Bst. a) und nach dem Flaggenprinzip (betrifft die an Bord eines unter Schweizer Recht stehenden Luftfahrzeugs oder Schiffes begangenen Taten, vgl. Bst b. und c), sondern auch eine Strafbarkeit nach dem Personalitätsprinzip für Taten, die von Schweizer Staatsangehörigen oder von ausländischen Staatsangehörigen mit gewöhnlichem Aufenthalt in der Schweiz im Ausland begangen worden sind (vgl. Bst. d).

Nach Absatz 2 kann hinsichtlich der Anwendbarkeit von Absatz 1 Buchstabe d spätestens bei der Ratifizierung des Übereinkommens ein Vorbehalt angebracht werden, wonach diese Bestimmung nicht oder nur unter bestimmten Voraussetzungen angewendet werden soll.

In der Schweiz werden Auslandtaten unter Voraussetzungen verfolgt, die einschränkender sind, als in Absatz 1 Buchstabe d des Übereinkommens formuliert. Dies gilt für Straftaten, die im Ausland durch Ausländerinnen und Ausländer begangen werden. In diesen Fällen verfolgt die Schweiz Straftaten nur, wenn die Auslieferung aus Gründen abgelehnt wird, die nicht die Art der Tat betreffen, oder wenn ein besonders schweres Verbrechen zur Beurteilung steht, das von der internationalen Rechtsgemeinschaft geächtet wird. Die Tatsache, dass ein ausländischer Straftäter seinen gewöhnlichen Aufenthalt in der Schweiz hat, genügt demnach nicht, um ihn für im Ausland begangene Delikte gemäss diesem Übereinkommen in der Schweiz zu verfolgen. Die Schweiz hat bei der Ratifizierung daher einen entsprechenden Vorbehalt anzubringen. Von den drei Staaten, Norwegen, Portugal und Ukraine, die die Konvention bis Ende September 2017 ratifiziert haben, hat Portugal ebenfalls einen Vorbehalt zu Artikel 19 Absatz 1 Buchstabe d angebracht.

Gemäss Absatz 3 muss jeder Vertragsstaat seine Zuständigkeit für Straftaten gemäss Übereinkommen auch dann begründen, wenn sich die verdächtige Person in seinem Hoheitsgebiet befindet und sie nur deshalb nicht ausgeliefert wird, weil sie Staatsangehörige ist. Dieser Pflicht zur Strafverfolgung bei Nichtauslieferung (aut dedere aut iudicare) kommt die Schweiz aufgrund der Artikel 6 und 7 StGB nach. Artikel 7 1059

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des Rechtshilfegesetzes hält fest, dass kein Schweizer Bürger ohne seine Zustimmung zum Zweck der Strafverfolgung ausgeliefert werden darf. Das Europäische Auslieferungsübereinkommen vom 13. Dezember 195720 regelt die Auslieferung eigener Staatsangehöriger in Artikel 6. Hier findet sich bereits dieselbe Verpflichtung wie in der vorliegenden Konvention.

Absatz 4: Angesichts der stets wachsenden Internationalität der Manipulation von Sportwettbewerben kann es vorkommen, dass mehr als eine Vertragspartei für einen oder alle Täter, die an einer Straftat beteiligt sind, ihre Gerichtsbarkeit geltend machen. Zur Vermeidung von doppelten Verfahren und zur Erleichterung der Effizienz und Fairness des Verfahrens werden die Vertragsparteien dazu aufgefordert, einander zu konsultieren, um die für die Strafverfolgung am besten geeignete Gerichtsbarkeit zu bestimmen.

Die Schweiz gewährleistet die stellvertretende Strafverfolgung im Rahmen des Rechtshilfegesetzes, welches in den Artikeln 85­87 die Übernahme der Strafverfolgung durch die Schweiz und in den Artikeln 88 und 89 die Übertragung der Strafverfolgung ins Ausland regelt. Bei der Anwendung dieser Bestimmung finden auch die entsprechenden Konsultationen statt.

Art. 20

Massnahmen zur Sicherstellung elektronischer Beweismittel

Verstösse in Bezug auf die Manipulation von Sportwettbewerben können die Nutzung von Informations- und Kommunikationstechnologien beinhalten und gegebenenfalls als Delikte gelten, die der Internetkriminalität zugeordnet werden. Dazu gehören beispielweise das rechtswidrige Abfangen von Daten für erpresserische Zwecke, computerbezogene Fälschungen mit dem Ziel, Informationen über Sportwettbewerbe oder damit in Zusammenhang stehende Wetten zu fälschen, oder rechtswidrige Systemeingriffe mit dem Ziel, eine Wetttransaktion im Fall eines gescheiterten Manipulationsversuchs rückgängig zu machen.

Zudem können Informations- und Kommunikationstechnologien zur Begehung von Straftaten eingesetzt werden, beispielsweise für die Weitergabe von Anweisungen an einen Komplizen mit dem Auftrag, einen Wettbewerbsbeteiligten einzuschüchtern oder einen Wetteinsatz zu setzen. Selbst wenn Computersysteme nicht direkt für die Begehung einer Straftat verwendet werden, dienen sie der Speicherung von Informationen, die für die Feststellung eines Sachverhalts relevant sein können.

Artikel 20 verlangt daher von den Staaten, die Möglichkeit zu schaffen, gegebenenfalls solche elektronischen Beweismaterialien beziehungsweise die Datenträger oder Computersysteme, auf denen sie sich befinden, sicherstellen zu können. Namentlich handelt es sich um die Anordnung der Sicherung von Computerdaten, die Sicherung von Verkehrsdaten, die Anordnung der Herausgabe oder Beschlagnahme von Computerdaten, die Erhebung von Verkehrsdaten in Echtzeit und die inhaltliche Überwachung von Kommunikationen in Echtzeit. Diese Massnahmen haben im Einklang mit dem nationalen Recht zu stehen, was heisst, dass beispielsweise Einschränkungen, die sich aus der Datenschutzgesetzgebung ergeben, zu beachten sind.

20

SR 0.353.1

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Für all diese Massnahmen finden sich die erforderlichen Grundlagen in der Strafprozessordnung21 (StPO), insbesondere den Artikeln 246­248 und 263­281 StPO.

Zudem wird im Rahmen der Geldspielgesetzgebung die Grundlage dafür geschaffen, dass in Fällen von qualifizierter Wettkampfmanipulation im Sinne des neuen Artikels 25a Absatz 3 SpoFöG künftig elektronische Überwachungen angeordnet und verdeckte Ermittlungen eingesetzt werden können (neue Art. 269 Abs. 2 Bst. i und Art. 286 Abs. 2 Bst. h StPO).

Obwohl damit die Überwachung der Kommunikation in Echtzeit nur in schweren Fällen, insbesondere von banden- und gewerbsmässiger Wettkampfmanipulation, zulässig sein wird, erfüllt die Schweiz die Anforderungen von Artikel 20 des Übereinkommens. Wie mehrfach erwähnt, geht das Übereinkommen nicht von einem einheitlichen Tatbestand der Wettkampfmanipulation aus, sondern überlässt es den Vertragsparteien festzulegen, wie der Tatbestand definiert wird, der eine elektronische Überwachung der Kommunikation zulässt.

Art. 21

Schutzmassnahmen

Von den Vertragsstaaten wird verlangt, dass sie den Erlass von Massnahmen prüfen, die dem Schutz von Personen dienen, die im Zusammenhang mit Straftaten den zuständigen Behörden Informationen liefern. Schutz können insbesondere Personen benötigen, die von kriminellen Organisationen kontaktiert oder unter Druck gesetzt werden oder worden sind. Es gibt zahlreiche Fälle von Manipulation, die in Zusammenhang mit Drohungen, Nötigung oder Erpressung von Wettbewerbsbeteiligten oder Athletenbetreuerinnen und -betreuern stehen.

Die Schweiz hat entsprechende Schutzmassnahmen in ihren Gesetzen bereits verankert. Massnahmen können gestützt auf die Artikel 149­151 StPO und das Bundesgesetz vom 23. Dezember 201122 über den ausserprozessualen Zeugenschutzangeordnet werden.

Kapitel VI: Sanktionen und Massnahmen Art. 22

Strafrechtliche Sanktionen gegen natürliche Personen

Das Übereinkommen verlangt, dass die Sanktionen so wirksam, verhältnismässig und abschreckend auszugestalten sind, dass sie auch freiheitsentziehende Massnahmen enthalten, die zu einer Auslieferung führen können.

Das von der Schweiz ratifizierte Europäische Auslieferungsübereinkommen vom 13. Dezember 1957 legt fest, dass Auslieferungen wegen Handlungen erfolgen sollen, die mit einer Freiheitsstrafe im Höchstmass von mindestens einem Jahr oder mit einer schwereren Strafe bedroht sind.

Alle zur Sanktionierung von Wettkampfmanipulation in Frage stehenden Straftatbestände (insbesondere Wettkampfmanipulation nach Art. 25a SpoFöG, aktive und passive Privatbestechung nach den Art 322octies und 322novies StGB, Betrug nach 21 22

SR 312.0 SR 312.2

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Art. 146 StGB, Erpressung nach Art. 156 StGB und Nötigung nach Art. 181 StGB) sind mit einer Geldstrafe und mit einer maximalen Strafandrohung von mindestens einem Jahr Freiheitsstrafe bewehrt. Sie können deshalb zur Auslieferung von Straftäterinnen und Straftätern führen.

Art. 23

Sanktionen gegen juristische Personen

Soweit juristische Personen im Sinne von Artikel 18 des Übereinkommens sanktioniert werden können, sollen auch diese Sanktionen wirksam, verhältnismässig und abschreckend sein.

Artikel 102 StGB sieht vor, dass Unternehmen in Abhängigkeit der Schwere der Tat, der Schwere des Organisationsmangels, des angerichteten Schadens und seiner wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit mit Bussen bis zu fünf Millionen Franken bestraft werden können.

Die schweizerische Rechtsordnung sieht die in Absatz 1 erwähnten Massnahmen (Tätigkeitsverbot, gerichtliche Aufsicht oder gerichtliche Liquidation) grundsätzlich nicht als Sanktionsmassnahmen gegen juristische Personen vor. Das Übereinkommen schreibt den Erlass von Rechtsgrundlagen für solche Massnahmen aber auch nicht zwingend vor, sondern sieht sie lediglich als mögliche zusätzliche andere Massnahmen.

Art. 24

Verwaltungsrechtliche Sanktionen

Nach Artikel 24 treffen die Vertragsparteien die im Zusammenhang mit der Bekämpfung von Wettkampfmanipulation allenfalls erforderlichen Verwaltungsmassnahmen und -sanktionen. Insbesondere kann es dabei um Verwaltungsanordnungen gegenüber Anbietern von Sportwetten gehen, beispielsweise im Zusammenhang mit der Bewilligung von Sportwetten oder mit der Aufsicht über die Tätigkeit der Wettanbieter. Verstösse gegen solche Anordnungen sollen Sanktionen nach sich ziehen, die wirksam, verhältnismässig und abschreckend sind.

Nach Artikel 108 BGS trifft die interkantonale Aufsichts- und Vollzugsbehörde Entscheidungen und Anordnungen im Zusammenhang mit der Bewilligung und Durchführung von Sportwetten. Sie kann insbesondere bei Gesetzesverstössen oder Vorliegen sonstiger Missstände alle notwendigen Massnahmen zur Herstellung des ordnungsgemässen Zustandes oder zur Beseitigung der Missstände verfügen (Art.

108 Abs. 1 Bst. g BGS). Sie kann zudem Ersatzvornahmen anordnen (Art. 108 Abs. 1 Bst. h BGS) und als Verwaltungssanktionen Geldstrafen von bis zu 15 Prozent des Jahresbruttospielertrages verfügen (Art. 109 BGS).

Art. 25

Beschlagnahme und Einziehung

Die Vertragsstaaten werden verpflichtet, die Beschlagnahme und Einziehung von Gegenständen zu ermöglichen, die aus einer Straftat betreffend Wettkampfmanipulation stammen oder von kriminellen Organisationen für die Begehung einer solchen Straftat verwendet worden sind.

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Im erläuternden Text des Europarats zum Übereinkommen wird darauf hingewiesen, dass von einer Beschlagnahme auch Eigentumsrechte von Drittpersonen, die nicht Täterinnen oder Täter sind, betroffen sein können, weshalb deren Rechte geschützt werden sollen.

Die entsprechenden Instrumente finden sich für die Schweiz in den Artikeln 263­ 268 StPO, soweit es um die Sicherstellung zu Beweiszwecken geht, sowie in Artikeln 69­72 StGB, soweit es um die Einziehung von Vermögenswerten geht. In den Artikeln 70 Absatz 2 und 71 Absatz 1 StGB finden sich dabei auch Regeln zum Schutze Dritter.

Kapitel VII: Internationale Zusammenarbeit in justiziellen und sonstigen Angelegenheiten Art. 26

Massnahmen im Hinblick auf die internationale Zusammenarbeit in Strafsachen

Artikel 26 verpflichtet die Vertragsparteien dazu, auf Basis der geltenden nationalen und internationalen Rechtsvorschriften zum Zweck der Ermittlung, Strafverfolgung und gerichtlichen Beurteilung bestmöglich zusammenzuarbeiten.

Die Schweiz ist dem Europäischen Auslieferungsübereinkommen, dem Europäischen Übereinkommen vom 20. April 195923 über die Rechtshilfe in Strafsachen und dem Übereinkommen vom 8. November 199024 über Geldwäsche sowie Ermittlung, Beschlagnahme und Einziehung von Erträgen aus Straftaten beigetreten. Diese Übereinkommen können auch angewandt werden, um die Zusammenarbeit bei Ermittlungen im Fall der in den Artikeln 15­17 dieses Übereinkommens erwähnten Straftaten zu ermöglichen. Zusätzliche inhaltliche Zusammenarbeitsverpflichtungen schafft das vorliegende Übereinkommen nicht, insbesondere ergeben sich auch keine regulatorischen Verpflichtungen.

Absatz 3: Soweit für die Gewährung von Rechtshilfe eine doppelte Strafbarkeit verlangt wird, soll diese unabhängig davon geleistet werden, welchem Tatbestand die strafbare Wettkampfmanipulation in den einzelnen Staaten zugeordnet ist. Massgeblich soll einzig sein, ob der betreffende Lebenssachverhalt in beiden Staaten unter Strafe steht.

Absatz 4 sieht vor, dass das Übereinkommen bei Straftaten nach den Artikeln 15­17 unmittelbar als Rechtshilfe- oder Auslieferungsübereinkommen zwischen den Vertragsstaaten dienen kann, wenn das nationale Recht die Rechtshilfe oder Auslieferung in Strafsachen vom Bestehen eines entsprechenden Vertrages abhängig macht, ein solcher aber nicht besteht. Weil es sich bei dieser Bestimmung um eine KannVorschrift handelt, ergeben sich aus ihr aber keinerlei Ansprüche oder Verpflichtungen für die Schweiz.

23 24

SR 0.351.1 SR 0.311.53

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Art. 27

Sonstige Massnahmen der internationalen Zusammenarbeit in Bezug auf Prävention

Artikel 27 ist als Aufforderung zu verstehen, dass die Vertragsparteien im Rahmen der Umsetzung des Übereinkommens, namentlich bei ihren Präventionsbemühungen, auch die entsprechenden Massnahmen und Interessen des Auslands im Auge haben. Besondere Verpflichtungen für die Schweiz ergeben sich aus dieser Bestimmung nicht.

Art. 28

Internationale Zusammenarbeit mit internationalen Sportorganisationen

Das Übereinkommen fordert die Vertragsparteien auf, beim Kampf gegen Wettkampfmanipulation mit internationalen Sportorganisationen zusammenzuarbeiten.

Die Schweiz als Sitzstaat zahlreicher internationaler Sportorganisationen pflegt regelmässigen Kontakt mit diesen Organisationen auf verschiedenen Ebenen und zu unterschiedlichen Themen, wozu auch Fragen der Integrität des Sports gehören.

Internationale Sportverbände werden, soweit erforderlich, zudem auch in den Informationsaustausch nach den Artikeln 64 und 65 BGS einbezogen.

Kapitel VIII: Folgemassnahmen Die Installierung eines glaubwürdigen und legitimen Begleitorgans ist eine wesentliche Voraussetzung für die wirkungsvolle Umsetzung des Übereinkommens. Es wird daher ein Ausschuss für Folgemassnahmen eingerichtet, der aus Vertreterinnen und Vertretern der Vertragsparteien besteht.

Art. 29

Bereitstellung von Informationen

Durch die Vermittlung des Generalsekretariats des Europarats soll der Informationsund Erfahrungsaustausch zwischen den Vertragsparteien und den Beobachtern bezüglich der jeweiligen Umsetzungsmassnahmen sichergestellt werden.

Art. 30

Ausschuss für Folgemassnahmen zum Übereinkommen

Absatz 1 setzt den Ausschuss für Folgemassnahmen ein.

Absatz 2: Jede Vertragspartei kann im Ausschuss für Folgemassnahmen durch einen oder mehrere Delegierte, namentlich Behördenvertreter aus den Bereichen Sport, Justiz und Wettregulierung vertreten sein. Ungeachtet dessen, kommt jeder Vertragspartei eine Stimme in diesem Ausschuss zu.

Die in Absatz 3 erwähnte Möglichkeit, an Sitzungen des Ausschusses Staaten, die nicht Vertragspartei des Übereinkommens sind, internationale Organisationen oder internationale Gremien einzuladen, stellt ein wichtiges Merkmal des Ausschusses dar. Er kann auf diese Weise von zusätzlichem Fachwissen und Erfahrungen von Dritten profitieren, die bereits am Kampf gegen die Manipulation von Sportwettbewerben oder an anderen relevanten Tätigkeiten beteiligt sind.

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Absatz 4: Der Ausschuss nimmt seine Arbeit auf, sobald das Übereinkommen in Kraft getreten ist.

Absatz 5: Das Übereinkommen legt die Arbeitsweise und die Beschlussfassungsregeln des Ausschusses nicht fest. Dies wird vielmehr vom Ausschuss selber konsensual festgelegt. Entsprechend ist auch davon auszugehen, dass die Beschlüsse innerhalb des Ausschusses konsensual getroffen werden.

Dem Ausschuss kommt insofern eine Wichtigkeit zu, als dieser die Liste mit den dem Übereinkommen unterstellten Sportorganisationen und damit Sportarten und Disziplinen festlegen wird. Die Vertreterinnen und Vertreter der Schweiz in diesem Ausschuss sollen daher mit einem entsprechenden Mandat versehen werden. Im Rahmen des Genehmigungsbeschlusses soll das Parlament daher den Bundesrat ermächtigen, die Vertreterinnen und Vertreter in diesen Ausschuss zu delegieren und ihnen Instruktionen zu erteilen. Damit wird dem Bundesrat auch die Kompetenz erteilt, selbstständig über die dem Übereinkommen unterstellten Sportorganisationen und damit Sportarten und Disziplinen zu beschliessen.

Art. 31

Aufgaben des Ausschusses für Folgemassnahmen zum Übereinkommen

Absatz 2: Eine zentrale Aufgabe des Ausschusses besteht darin, die Liste der Sportorganisationen und damit der Sportarten zu beschliessen, die in den Anwendungsbereich des Übereinkommens fallen. Bei Verbänden und Sportarten, die in der Regel nicht international tätig sind, wie dem Schwingen oder Hornussen, stehen die jeweiligen Vertragsstaaten in der Verantwortung, dem Ausschuss zu beantragen, diese Sportverbände oder deren Sportwettkämpfe in die Liste aufzunehmen, falls diese vom Übereinkommen erfasst sein sollen.

Diese Liste stellt rechtsetzungssystematisch zwar ein dynamisches Element dar, weil durch sie, die nicht Gegenstand der Ratifizierung durch die einzelnen Staaten ist, der sachliche Geltungsbereich des Übereinkommens festgelegt wird. Ein solches dynamisches Element findet sich jedoch auch in dem von der Schweiz ratifizierten Übereinkommen gegen Doping im Sport. Dies insofern, als dort der Begriff des Sports überhaupt nicht definiert ist, sondern sich auf alle Sportverbände und Sportarten bezieht, die sich selber den Regeln der WADA unterstellen.

Ausgehend vom umfassenden Sportbegriff, der dem Übereinkommen, wie auch dem SpoFöG zugrunde liegt, stellt das Festlegen einer Positivliste also eine Einschränkung des Anwendungsbereichs des Übereinkommens dar. Nur Wettkämpfe in den Sportarten, die in diese Liste aufgenommen worden sind, fallen in den Anwendungsbereich des Übereinkommens. Auch wenn diese Liste nicht Teil des Übereinkommens und damit nicht Teil des Ratifikationsbeschlusses ist, ergeben sich aus ihr keine unerwünschten Zusatzverpflichtungen für die Schweiz. Im Rahmen der Erarbeitung des Übereinkommens innerhalb des APES wurde betont, dass primär diejenigen internationalen Sportverbände gelistet werden sollen, deren Sportarten olympisch sind, oder die als nicht olympische Sportarten vom IOC anerkannt sind. Es sind dies diejenigen des ASOIF (Verband der internationalen Verbände der olympischen Sommersportarten), des AIOWF (Verband der internationalen Verbände der

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olympischen Wintersportarten) und des ARISF (Verband der vom IOC anerkannten internationalen Verbände der nicht olympischen Sportarten).

Absatz 3: Der Ausschuss kann gegenüber den Vertragsparteien Empfehlungen zu Massnahmen abgeben. Dies insbesondere in Bezug auf deren internationale Zusammenarbeit. Bei Bedarf werden diese Empfehlungen in Koordination mit anderen relevanten Gremien des Europarats (z. B. der Groupe d'Etats contre la Corruption, GRECO) ausgearbeitet, die ihrerseits Empfehlungen zu diesen Themen abgeben.

Absätze 4 und 5: Zur Wirksamkeitsüberprüfung kann der Ausschuss Expertentreffen durchführen oder in den einzelnen Staaten Peer Reviews durchführen. Konkret können beispielsweise Besuche oder Anhörungen vor Ort durchgeführt werden, die jedoch vorgängig zu vereinbaren sind. Zweck dieses Vorgehen ist es, den Staaten, die geprüft werden, zu ermöglichen, ihre Politiken zu verbessern, bewährte Verfahren einzuführen und die Anforderungen aufgrund der geltenden Standards und Grundsätze zu erfüllen.

Kapitel IX: Schlussbestimmungen Abgesehen von wenigen Ausnahmen gründen die Artikel 32­41 auf der Vorlage für Schlussbestimmungen für Übereinkommen und Abmachungen, die durch den Europarat festgesetzt und vom Ministerkomitee am 315. Delegiertentreffen im Februar 1980 genehmigt worden sind.

Die Schlussbestimmungen begründen für die Schweiz insgesamt keine zusätzlichen Verpflichtungen. Dies gilt insbesondere für die in Artikel 34 erwähnten Bedingungen und Garantien.

Art. 32

Unterzeichnung und Inkrafttreten

Absatz 2: Angesichts der grenzüberschreitenden Natur des Risikos von Manipulationen von Sportwettbewerben und der Notwendigkeit, diese Bedrohung auch jenseits der europäischen Grenzen zu bekämpfen, sollen Nichtmitgliedstaaten des Europarats, die nicht an der Ausarbeitung des Übereinkommens beteiligt waren, dieses ebenfalls unterzeichnen können.

Absatz 4: Das Übereinkommen tritt in Kraft, wenn es von fünf Vertragsparteien, davon mindestens drei Europaratsmitgliedern, ratifiziert worden ist. Die Hürde für die Inkraftsetzung des Übereinkommens ist bewusst nicht sehr hoch, damit eine möglichst rasche Umsetzung ermöglicht wird.

Art. 33

Wirkungen des Übereinkommens und Verhältnis zu anderen völkerrechtlichen Übereinkünften

Artikel 33 zielt darauf ab, das Übereinkommen möglichst harmonisch in das Gefüge anderer Verträge einzuordnen, die ähnliche Themen regeln.

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Art. 34

Bedingungen und Garantien

Dass alle staatlichen Massnahmen und insbesondere Eingriffe in die Freiheit von Personen in Übereinstimmung mit den verfassungsmässigen Garantien zu erfolgen haben, stellt eine Selbstverständlichkeit dar.

Art. 35

Räumlicher Geltungsbereich

Es steht den Vertragsstaaten frei, den räumlichen Geltungsbereich des Übereinkommens innerhalb ihres Hoheitsgebietes festzulegen. Es liegt jedoch auf der Hand, dass eine Einschränkung des räumlichen Geltungsbereichs dem Ziel und Zweck des Übereinkommens zuwiderlaufen würde.

Die Einschränkung des räumlichen Geltungsbereichs dieses Übereinkommens steht für die Schweiz nicht zur Debatte.

Art. 36

Bundesstaatsklausel

Die in den Kapiteln II, IV, V und VI geregelten Verpflichtungen bilden in der Schweiz allesamt Gegenstand bundesrechtlicher Regelungskompetenz. Ein Vorbehalt nach Artikel 36 muss daher nicht angebracht werden.

Art. 37

Vorbehalte

Wie bereits erwähnt, wird sich die Schweiz das Recht vorbehalten, Auslandtaten von Schweizerinnen und Schweizern oder von Ausländerinnen und Ausländern mit gewöhnlichem Aufenthalt in der Schweiz in Übereinstimmung mit Artikel 7 StGB nicht zu verfolgen.

Art. 38­41 Diese Bestimmungen enthalten im Wesentlichen die auch in anderen Übereinkommen des Europarats üblichen Modalitäten hinsichtlich Änderungen des Übereinkommens (Art. 38), Beilegung von Streitigkeiten (Art. 39), Kündigung (Art. 40) und Notifikation (Art. 41).

Insbesondere kann das Übereinkommen jederzeit, mit einer Frist von drei Monaten, mittels Notifikation an das Generalsekretariat des Europarats gekündigt werden.

4

Auswirkungen

4.1

Auswirkungen auf den Bund

Mit dem neuen Geldspielgesetz, welches das Bundesgesetz vom 8. Juni 1924 betreffend die Lotterien und die gewerbsmässigen Wetten und das Spielbankengesetz vom 18. Dezember 199825 ersetzen wird, werden die bestehenden Lücken bei der effektiven Bekämpfung von Wettkampfmanipulation im Landesrecht geschlossen. Bei der 25

SR 935.52

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Erarbeitung der entsprechenden Normen wurden die Anforderungen aus dem Konventionsentwurf bereits mitberücksichtigt. Mit der Umsetzung des Geldspielgesetzes erfüllt die Schweiz daher die Anforderungen des Übereinkommens. Wie im Geldspielgesetz und den dazugehörenden Erläuterungen dargestellt, werden die zentralen Umsetzungsaufgaben bei der interkantonalen Aufsichts- und Vollzugsbehörde angegliedert.

In der Botschaft zum Geldspielgesetz sind die Auswirkungen, die sich aus der umfassenden Neuregelung im Geldspielbereich ergeben, ausführlich dargestellt. Darin enthalten sind auch die Massnahmen gegen Wettkampfmanipulation.

Bei den Auswirkungen auf den Personalbestand des Bundes ist dazu u. a. Folgendes ausgeführt: «Der vorliegende Entwurf [zum Geldspielgesetz] führt zu einem Mehrbedarf an Koordination zwischen den verschiedenen inländischen und ausländischen Behörden. Dies insbesondere in den Bereichen des Kampfes gegen nicht bewilligte Angebote im Internet und im Rahmen der Bekämpfung der Wettkampfmanipulation.

Insgesamt ist für diese Aufgabe eine halbe Stelle nötig.»

4.1.1

Finanzielle Auswirkungen

Die Genehmigung des Übereinkommens hat keine finanziellen Auswirkungen auf den Bund.

4.1.2

Personelle Auswirkungen

Die Genehmigung des Übereinkommens hat keine personellen Auswirkungen auf den Bund.

4.2

Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden sowie auf urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete

Für die Bewilligung und Beaufsichtigung von Grossspielen, wozu auch Sportwetten gehören, sieht das Geldspielgesetz die Schaffung einer interkantonalen Aufsichtsund Vollzugsbehörde vor. Faktisch handelt es sich dabei um die bereits bestehende Comlot. Zu deren gegenüber der bisherigen Rechtslage teilweise erweiterten Aufgaben werden neben der Bewilligung und Aufsicht über die automatisiert, interkantonal oder online durchgeführten Geschicklichkeitsspiele u. a. der Datenaustausch mit in- und ausländischen Akteuren im Bereich der Bekämpfung von Wettkampfmanipulation und des illegalen Glücksspiels sowie die Unterstützung der Strafverfolgungsbehörden in diesen Bereichen gehören. Diese Aufgabenübertragung wird von den Kantonen gegebenenfalls im Rahmen einer Anpassung des bestehenden Konkordats zu bestätigen sein.

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Die Genehmigung des Übereinkommens hat keine darüber hinausgehenden Auswirkungen auf die Kantone und Gemeinden sowie auf urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete.

4.3

Andere Auswirkungen

Die Genehmigung des Übereinkommens hat keine erkennbaren Auswirkungen auf die Volkswirtschaft, die Gesellschaft und die Umwelt.

Mit der Genehmigung des Übereinkommens bezeugt die Schweiz als Sitzstaat vieler internationaler Sportorganisationen gegenüber der Staatengemeinschaft jedoch, dass sie bereit ist, bei der Bekämpfung negativer Auswirkungen des Sports Verantwortung zu übernehmen.

5

Verhältnis zur Legislaturplanung und zu Strategien des Bundesrates

5.1

Verhältnis zur Legislaturplanung

Das Übereinkommen ist weder in der Botschaft vom 27. Januar 201626 zur Legislaturplanung 2015­2019 noch im Bundesbeschluss vom 14. Juni 201627 über die Legislaturplanung 2015­2019 angekündigt. Es wurde im Verlaufe der Legislaturperiode 2011­2015 erarbeitet und im September 2014 unterzeichnet. Die Botschaft zur Genehmigung sollte gemäss ursprünglichem Auftrag des Bundesrats noch in derselben Legislatur verabschiedet werden. Das als Basis für die Genehmigung erforderliche Geldspielgesetz wurde vom Parlament jedoch erst am 29. September 2017 verabschiedet.

5.2

Verhältnis zu Strategien des Bundesrates

Die Strategie nachhaltige Entwicklung 2016­201928 verweist in verschiedenen Zusammenhängen auf die gesellschaftliche Bedeutung des Sports. Damit der Sport seine Rolle glaubwürdig wahrnehmen kann, sind geeignete Massnahmen zum Schutz der Integrität des Sports erforderlich. Der Kampf gegen Wettkampfmanipulation im Sport stellt eine solche Massnahme dar.

26 27 28

BBl 2016 1105 BBl 2016 5183 Abrufbar unter www.are.admin.ch > Nachhaltige Entwicklung > Politik und Strategie > Strategie Nachhaltige Entwicklung

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6

Rechtliche Aspekte

6.1

Verfassungsmässigkeit

Die Vorlage stützt sich auf Artikel 54 Absatz 1 der Bundesverfassung29 (BV), wonach der Bund für die auswärtigen Angelegenheiten zuständig ist. Artikel 184 Absatz 2 BV ermächtigt den Bundesrat, völkerrechtliche Verträge zu unterzeichnen und zu ratifizieren. Die Bundesversammlung ist nach Artikel 166 Absatz 2 BV für die Genehmigung völkerrechtlicher Verträge zuständig, sofern für deren Abschluss nicht aufgrund von Gesetz oder völkerrechtlichem Vertrag der Bundesrat zuständig ist (Art. 7a Abs. 1 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 199730).

6.2

Erlassform

Völkerrechtliche Verträge werden dem fakultativen Referendum unterstellt, wenn sie unbefristet und unkündbar sind, den Beitritt zu einer internationalen Organisation vorsehen, wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten oder wenn ihre Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert (Art. 141 Abs. 1 Bst. d BV). Nach Artikel 22 Absatz 4 des Parlamentsgesetzes vom 13. Dezember 200231 sind unter rechtsetzenden Normen jene Bestimmungen zu verstehen, die in unmittelbar verbindlicher und generell-abstrakter Weise Pflichten auferlegen, Rechte verleihen oder Zuständigkeiten festlegen. Als wichtig gelten Bestimmungen, die auf der Grundlage von Artikel 164 Absatz 1 BV in der Form eines Bundesgesetzes erlassen werden müssten.

Das vorliegende Übereinkommen wird auf unbestimmte Zeit abgeschlossen, kann aber jederzeit gekündigt werden und sieht keinen Beitritt zu einer internationalen Organisation vor. Das Übereinkommen verlangt diverse Vorkehren und namentlich auch den Erlass strafrechtlicher Bestimmungen zur Bekämpfung und Verhinderung der Manipulation von Sportwettbewerben. Es delegiert die Festlegung der unter die Konvention fallenden Sportorganisationen an einen von der Konvention geschaffenen Ausschuss für Folgemassnahmen. Das Übereinkommen enthält damit wichtige rechtsetzende Bestimmungen im Sinne von Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 BV.

Der Bundesbeschluss über die Genehmigung des Übereinkommens ist daher dem fakultativen Referendum nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 BV zu unterstellen.

29 30 31

SR 101 SR 172.010 SR 171.10

1070