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Feuille Fédérale

Berne, le 22 octobre 1971

123e année

Volume II

N°42 Paraît, en règle générale, chaque semaine. Prix: 44 francs par an: 26 francs pour six mois: étranger: 58 francs par an, plus la taxe postale d'abonnement ou de remboursement.

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Message du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale concernant les contributions allouées par la Confédération au Comité international de la Croix-Rouge (Du 8 septembre 1971) Monsieur le Président et Messieurs, Résumé II y a quatre ans, nous vous adressions un message sur l'état financier du Comité international de la Croix-Rouge (CICR) et vous invitions à augmenter les contributions que la Confédération lui accorde. Par arrêté fédéral du 13 mars 1968, vous nous autorisiez à porter de 1 million à 2,5 millions de francs la contribution fédérale annuelle accordée à l'Institution dont il s'agit et à lui consentir en outre des avances de fonds, pour des opérations de secours déterminées, jusqu'à concurrence de 10 millions de francs. La nouvelle contribution régulière allait au delà de ce que le CICR avait cru pouvoir souhaiter. Son avenir financier paraissait ainsi assuré pour quelques années.

De tragiques événements opposèrent presque aussitôt un démenti à cet espoir. Le 28 novembre 1967, le jour même où nous vous faisions tenir notre message précité, nous devions prendre pour la première fois la décision d'accorder au CICR une allocation spéciale pour ses interventions dans le conflit du Nigeria. Il s'agissait d'un montant de 100 000 francs. L'année suivante, nous étions sollicités de mettre à la disposition du CICR, pour ses opérations de secours dans ce même conflit, plus de 5 millions de francs. En 1969, 7 millions et en janvier 1970, pour amortir le déficit qu'occasionnerait cette oeuvre humanitaire: 8 millions. Ces sommes ne représentent pourtant qu'une quote-part relativement modeste du coût global de l'opération qui s'est élevé, pour 1969 seulement, à plus de 100 millions de francs. L'enjeu, on s'en souvient, était de sauver de la mort plusieurs millions de civils - surtout femmes et enfants menacés par la famine.

On a pu se demander pourquoi le CICR, dont la mission traditionnelle est déjà très lourde, avait accepté d'assumer encore, outre celle-ci, cette «tâche Feuille fédérale. 123e année. Vol. II.

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presque illimitée et si difficile à tous égards: politique, juridique, financier», pour reprendre les termes d'une question que le président Max Huber *> s'était déjà posée pendant la Deuxième guerre mondiale, en présence d'une situation analogue. Le CICR était alors contraint d'étendre son action à des populations civiles entières en proie à la détresse. L'ancien président du CICR, ancien président de la Cour permanente de justice internationale, l'éminent juriste et penseur qu'était Max Huber a répondu lui-même à cette angoissante interrogation: «Simplement», avait-il déclaré, «parce que, dans de nombreux cas, le CICR est l'unique organe qui soit en mesure de se charger d'une telle mission.

Il est des tâches devant lesquelles on voudrait reculer de crainte, tant elles sont énormes et lourdes de responsabilités et paraissent excéder nos forces, et qu'on ne peut néanmoins écarter car le besoin est trop urgent et que, dans l'immédiat, aucune autre voie ne se présente. » II en fut ainsi pour le Nigeria. Nous vous rappellerons aussi la recrudescence du drame du Moyen-Orient qui frappa cruellement la Jordanie en automne 1970 et exigea, à son tour, du CICR la mise en oeuvre d'une opération de secours de vaste envergure.

Les problèmes financiers et organiques devant lesquels de tels événements ont placé le CICR, en même temps que l'extension croissante de ses activités traditionnelles, l'ont conduit à reconsidérer de fond en comble sa structure, ses méthodes, le fonctionnement de ses opérations et à procéder à de sensibles aménagements internes. C'est sur la base de l'étude serrée qu'il a faite et après un mûr examen de la situation que nous nous sommes décidés à vous proposer de revoir la portée ainsi que les modalités de l'aide financière que la Confédération accorde au CICR. Le projet d'arrêté fédéral que nous avons l'honneur de vous soumettre comprend deux nouveautés par rapport à celui du 13 mars 1968 qu'il est destiné à remplacer: un nouvel accroissement des contributions accordées au CICR et une procédure d'octroi de ces contributions en partie différente de l'ancienne.

I. CICR: pérennité et adaptation La valeur du CICR - organe fondateur de la Croix-Rouge dans le monde et intermédiaire neutre entre les communautés en conflit - est trop connue pour que nous nous y attardions. Les grands principes immuables qui l'ont toujours inspiré et guidé et qui sont devenus ceux du Mouvement universel de la CroixRouge - humanité, impartialité, neutralité, indépendance - conservent toute leur actualité. S'il fallait redéfinir la Croix-Rouge, peut-être conviendrait-il de faire apparaître avec une netteté plus grande encore qu'elle ne ressort de l'énoncé qui précède, l'essence de son action qui tire entièrement sa raison d'être du principe d'humanité, et le caractère intangible de sa démarche réglée par le refus de permettre que cette humanité soit conditionnée par n'importe quelle considération d'ordre idéologique, racial, confessionnel ou autre, qui diminuerait la portée de son initiative. Il n'est pas étonnant que dans un monde où la diver!> «Das Internationale Rote Kreuz, Idee und Wirklichkeit», Max Niehans Verlag, Zurich 1951

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site est grande et où les intérêts s'affrontent et souvent s'opposent, une telle limpidité ne se rencontre pas fréquemment dans les relations humaines ou entre les peuples. Il nous paraît d'autant plus important qu'il existe un terrain où ces principes soient résolument sauvegardés, c'est-à-dire à l'abri de l'une des tendances les plus envahissantes de notre époque: la politisation. Si la CroixRouge est ce terrain, le CICR est sans doute, au coeur de celui-ci, la plate-forme étroite où, tant que survivra de par le monde le sens de la dignité humaine, ces principes sacrés demeureront intacts.

Plate-forme étroite, le CICR l'est au sens physique puisque c'est un collège de vingt-cinq membres au maximum, tous Suisses. Parfois discuté, ce cadre restreint paraît bien être néanmoins le seul capable d'assurer à l'institution une indépendance sans faille. Et cette indépendance doit s'entendre aussi bien à l'égard de la communauté internationale qu'au regard de notre propre pays, où il incombe égalem&nt au CICR de se garder des influences politiques. L'autorité morale qu'il s'est universellement acquise en un siècle et quelques années d'activité est de nature à renforcer dans leur conviction ceux qui reconnaissent dans cet état de choses - malgré les regrets que peut susciter ce caractère exclusif - une profonde sagesse: probablement la condition même du succès de l'oeuvre d'intermédiaire neutre qu'on attend du CICR au service de l'humanité et, d'une façon .plus générale, de l'indispensable neutralité de son action dans le monde.

Son oeuvre, nous la connaissons. Le CICR protège et assiste les victimes des affrontements humains: blessés, mutilés, malades; prisonniers, internés, détenus politiques; populations civiles au pouvoir de l'ennemi ou sous la menace des armes, . . . Par-dessus les fronts de violence, il établit des communications avec les parties opposées, les victimes et tous ceux qui fournissent des secours. .11 établit ainsi des canaux et des liens. Dans ces fonctions qui lui sont propres, le CICR organise et exécute notamment: la visite des zones de belligérance et des lieux de détention; les échanges d'informations telles que les listes de captifs et de disparus, et la correspondance familiale; l'accès des secours de toute nature à travers les fronts et les barbelés, jusque dans les camps, les prisons; la négociation d'accords humanitaires, de trêves entre les adversaires; l'élaboration du droit international, connu sous le nom de Conventions de Genève, qui limite les rigueurs des conflits à l'égard des personnes hors de combat et des populations civiles.

Dans le domaine du droit humanitaire, l'activité du CICR a connu un développement ininterrompu au cours des années écoulées. Après avoir préparé pour la XXIe Conférence internationale de la Croix-Rouge, tenue à Istanbul en 1969, une série de documents de valeur sur la «Réafflrmation et le développement des lois et coutumes applicables dans les conflits armés», le CICR s'est vu confier, par cette Conférence (Résolution N° XIII), le mandat pressant : 1. D'élaborer, le plus rapidement possible, des propositions concrètes de règles qui viendraient compléter le droit humanitaire en vigueur;

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2. D'inviter des experts gouvernementaux, de la Croix-Rouge et d'autres experts, représentant les principaux systèmes juridiques et sociaux du monde, à se réunir avec lui afin d'être consultés sur ces propositions; 3. De soumettre ces propositions aux Gouvernements, en les invitant à lui faire part de leurs commentaires, et 4. De recommander, si la chose est jugée souhaitable, aux autorités compétentes de réunir une ou plusieurs Conférences diplomatiques, réunissant les Etats parties aux Conventions de Genève et autres Etats intéressés, pour mettre au point des instruments juridiques internationaux tenant compte de ces propositions.

Cette dernière disposition intéresse particulièrement la Confédération qui s'est déclarée prête, comme vous le savez, à convoquer, le moment venu, une Conférence diplomatique pour l'extension du droit humanitaire.

Conformément aux points 1 et 2 de la Résolution précitée, le CICR a poursuivi ses études et a élaboré de premiers projets de règles nouvelles. Il a d'abord consulté des juristes de renom dans les divers continents, puis les Sociétés nationales de la Croix-Rouge, qui furent invitées à déléguer des experts à une Conférence tenue à La Haye, en mars 1971, sous ses auspices et avec le concours de la Croix-Rouge néerlandaise. Enfin, le CICR a réuni à Genève, du 24 mai au 12 juin dernier, une Conférence d'experts gouvernementaux qui a groupé environ deux cents délégués en provenance de quarante Etats. Un représentant du Secrétaire général des Nations Unies a. été invité à s'associer à ces réunions. La difficulté des sujets proposés aux délibérations de la Conférence ressort des quelques titres suivants : renforcement de la protection des populations civiles contre les dangers des conflits; règles humanitaires relatives au comportement entre combattants; protection des victimes des conflits armés non-internationaux; statut des combattants; problème de la guérilla. Cette réunion n'ayant pu traiter l'ensemble de la matière, une seconde session d'experts gouvernementaux, sous une forme élargie, se tiendra en mai 1972. En vue de celle-ci, le CICR élabore le texte complet de nouveaux instruments juridiques (projets de protocoles accompagnés de brefs commentaires).

L'image des tensions actuelles que reflètent ces délicates études, le CICR la retrouve sur le terrain où il puise quotidiennement son expérience. Dans le domaine de ses interventions directes en faveur des victimes des conflits, son action a été intense ces dernières années. En Europe, il a encore collaboré à l'étude des demandes d'indemnisation des victimes d'expériences pseudomédicales dans les camps de déportés adressées au Gouvernement de la RFA.

Et aux termes d'un accord, signé le 3 novembre 1969, avec le Gouvernement hellénique, ses délégués ont visité et assisté les détenus et internés politiques en Grèce. Un rapport du CICR nous apprend qu'au cours de la décennie écoulée, ses délégués ont visité quelque cent mille détenus politiques dans une cinquantaine de pays et qu'ils ont eu accès pendant les quatre dernières années à plus de six cents lieux de détention dans les diverses parties du monde. D'autre part, de juin 1967 à juin 1970, le CICR a assuré la transmission, dans le cadre du conflit du Proche-Orient seulement, de plus d'un million et demi de messages familiaux. D'une façon générale, le champ d'activité du CICR s'est éloigné de

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l'Europe et les situations auxquelles il doit faire face sont devenues assez imprécises, le caractère (interne ou international) des conflits étant mal défini.

Nous avons déjà mentionné le Nigeria. Les conflits du Proche-Orient et de l'Asie du Sud-est présentent aussi des aspects incertains. Des troubles qui, là et ailleurs, paraissaient passagers, tendent à se prolonger et à s'installer dans certaines régions. Pour être à même de remplir sa mission dans les différentes parties du monde, le CICR a dû ouvrir des délégations régionales permanentes en Afrique occidentale et en Afrique orientale, en Asie du Sud-est ainsi qu'en Amérique latine.

Sur un autre plan, il a poursuivi une activité encourageante en procédant à une large diffusion, dans le monde, des Conventions de Genève et des principes de la Croix-Rouge. Ainsi, à titre d'exemple, il a fait connaîtie et diffusé, d'abord en Afrique et en Asie, puis en Amérique latine, un Manuel scolaire (La Croix-Rouge et mon pays) destine à enseigner ces principes et ceux des Conventions de Genève à la jeunesse. L'édition préparée pour l'Asie (l'illustration varie pour chaque continent) a aussitôt été traduite en une douzaine de langues asiatiques (birman, tamil, cingalais, coréen, laotien, malais, chinois, etc...) et plus de 600 000 exemplaires de ce petit ouvrage ont été distribués en quelques mois. De même, un «Livre du soldat» est proposé à toutes les armées.

Dans toutes ses activités extérieures, Je CICR agit en étroit contact avec les Sociétés nationales de la Croix-Rouge et les autorités des pays concernés.

Le développement des activités du CICR, conditionné par les tensions qui régnent dans le monde, est aussi le résultat de l'extraordinaire révolution des moyens techniques de communication et de l'importance prise par les moyens d'information collective. On ne peut plus ignorer nulle part ce qui se passe aux antipodes, ni se prévaloir de la distance pour justifier une absence. D'autre part, dans quelque endroit que le malheur arrive, le nombre des victimes est considérablement plus grand qu'il ne l'était dans le passé, en raison des bonds enregistrés dans le domaine de la démographie.

Pour ne pas rester à l'écart de l'évolution contemporaine, le CICR a procédé à une complète réorganisation de ses services, actuellement regroupés dans les départements suivants r droit humanitaire, zones d'opérations, Agence centrale de recherches, planification, approvisionnement, relations avec les organisations internationales, télécommunications, personnel, administration et finances, information. Afin d'assumer pleinement ses responsabilités dans le domaine de l'élaboration du droit humanitaire, il a dû s'assurer le concours de juristes capables de se mesurer à ceux des organisations les plus autorisées.

Pour poursuivre ses grandes missions d'entraide dans les zones de conflits armés, il a dû engager des médecins et des techniciens éprouvés. Le coût de ces opérations, compte tenu de la distance et des transports, a largement dépassé le cadre du budget normal du CICR. Pour 1969, il a atteint 458 657 francs pour Aden, 839 613 francs pour le Vietnam, 1 034 016 francs pour le Yemen, 2 333 351 francs pour le Proche-Orient et 106 706 069 francs pour le Nigeria (l'opération tout entière a coûté quelque 350 millions de francs). Même si ces

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dépenses ont été partiellement couvertes par des crédits et dons spéciaux, elles sont significatives de l'énorme progression des activités du CICR et, par conséquent, des frais auxquels il sera appelé à faire face à l'avenir. Le métier de délégué-cadre du CICR ne s'improvise plus; il doit être enseigné et appris; celui qui l'exerce, ayant été dûment formé, doit être rémunéré comme un cadre, selon les normes de l'économie suisse; en outre, il doit être assuré de pouvoir poursuivre sa carrière au service du CICR. Sans offrir une garantie de continuité, le CICR ne pourrait plus, aujourd'hui, recruter ni conserver un personnel qualifié.

Présentement, le CICR introduit les nouvelles méthodes de gestion et se munit progressivement d'équipements modernes. Au 1er juillet 1971, l'effectif du personnel du CICR comprenait 228 collaborateurs permanents (à Genève et à l'extérieur) et une trentaine de collaborateurs engagés pour une durée indéterminée (personnel complémentaire attribué temporairement à certaines missions). Ce personnel a été sélectionné. Il est qualifié, formé, dirigé et rémunéré selon les normes éprouvées de la théorie moderne de la conduite des affaires.

L'administration du CICR a établi (voir Annexe I) un plan de financement de ses activités qui tient compte de cette transformation organique et présente son budget selon trois niveaux de prévisions : - la structure permanente - la structure temporaire - les activités occasionnelles (de grande envergure).

Les structures permanente et temporaire se rapportent toutes deux aux tâches permanentes du CICR, au siège et à l'extérieur. Mais tandis que la structure permanente désigne l'instrument stable dont le CICR doit pouvoir disposer de façon continue, la structure temporaire représente un supplément de collaborateurs occasionnels dont le concours peut être nécessaire à un moment donné. Les dépenses afférentes aux activités de ces deux catégories doivent être couvertes par un financement annuel régulier.

En revanche, le CICR a estimé que pour la troisième catégorie (activités occasionnelles en cas de grande catastrophe ou de conflit), aucune prévision, budgétaire ne peut être formulée, car on se trouve ici dans le domaine de l'imprévisible (voir Annexe I). Les opérations de secours qui seront entreprises à ce titre devront l'être sur la base d'appels de fonds spéciaux, plus faciles à obtenir du reste d'un public sensibilisé par l'émotion, que des subsides réguliers.

Selon les évaluations du CICR, les dépenses relatives à sa structure permanente devraient s'élever pour l'année en cours (1971) à 11,6 millions de francs et celles qui concernent sa structure temporaire à 5,1 millions. Ce sont ces deux montants que nous retiendrons, soit en chiffres ronds 17 millions de francs.

Ajoutons encore que, dans le cadre de sa transformation en une organisation résolument moderne, le CICR, comptant sur l'amélioration des moyens techniques, a prévu toute une série de contrôles et des rapports intermédiaires

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destinés à renseigner les donateurs en cours d'année. La vérification annuelle des comptes de résultats est confiée à la Société fiduciaire romande OFOR, En outre, le CICR se dispose à compléter cette vérification par un contrôle de gestion.

Nous rappellerons dans les pages qui suivent quelles ont déjà été jusqu'ici les prestations financières de la Confédération en faveur du CICR, et quelles sont ses sources de financement.

u. Appui financier accordé jusqu'ici par la Confédération au CICR II peut être utile, eu égard aux réflexions que cet aperçu rétrospectif pourra suggérer, de ne pas nous limiter aux dernières années, mais de procéder à un survol plus général de la situation.

  1. Capital inaliénable

La Confédération a accordé pour la première fois son appui financier au CICR en 1931 en lui octroyant un montant d'un demi-million de francs sous forme de capital inaliénable. Une fondation, dite «Fondation en faveur du CICR» fut créée en même temps pour en assumer la gestion. Dans l'optique de l'époque, les revenus de ce capital - augmenté d'autres dons éventuels - auraient dû assurer à l'avenir la couverture des dépenses administratives du CICR. Le produit annuel du capital en question (porté entretemps par d'autres donateurs à 1 028 252 francs) est actuellement d'environ 45 à 50 000 francs.

Capital inaliénable 1931: 500000 francs.

2, Contributions ordinaires

Depuis 1951, la Confédération accorde au CICR une contribution annuelle régulière. De 1951 à 1962, elle s'est chiffrée à 500 000 francs par an. Dès 1963, à l'occasion du Centenaire de la Croix-Rouge, elle a été portée à un million et, en 1968, à 2,5 millions de francs.

Contributions ordinaires annuelles

1951-1962 contributions annuelles de 500 000 francs, selon AF du 7 juin 1951 1963-1967 contributions annuelles de 1000 000 francs, selon AF du 27 septembre 1962 1968-1971 contributions annuelles de 2 500 000 francs, selon AF du 13 mars 1968

Francs

6 000 000 5 000 000 10000000 21000000

964 3. Ancienne avance

  1. En 1945, l'Assemblée fédérale autorisa le Conseil fédéral à accorder au CICR des avances de fonds remboursables, jusqu'à concurrence de 5 millions de francs. En 1946, le plafond de ce crédit fut porté à 7,5 millions de francs.

La même année, le CICR sollicita à trois reprises des avances d'un million.

Il les remboursa intégralement en 1961. La possibilité de recourir à des prêts de la Confédération jusqu'à une limite de 7,5 millions de francs restait ouverte en sa faveur.

b. Le CICR devait s'en souvenir dès l'année suivante pour ses opérations au Népal, puis pour ses interventions prolongées dans les conflits qui éclatèrent successivement au Yemen, au Vietnam et au Proche-Orient. En 1967, un montant de 210 000 francs fut en outre sollicité par le CICR pour le lancement de l'édition africaine de son Manuel scolaire. Au début de 1968, le plafond du crédit était pratiquement atteint. C'est alors que, le conflit du Nigeria ayant entretemps éclaté, vous avez renoncé à attendre du CICR le remboursement des avances qu'il avait touchées depuis 1962 pour ses grandes opérations de secours. Il fut décidé de les transformer en subvention (AF du 13 mars 1968).

Avances remboursées

1945 Crédit ouvert par AF du 19 décembre 1945 1946 Avances pour frais résultant de la Deuxième guerre mondiale !

Solde à la fin mars 1946 Nouvelle marge de crédit accordée par AF du 5 avril 1946 Solde à fin avril 1946 1961 Remboursés par le CICR le 24 mai 1961

Francs

5 000 000 --3 000 000 2 000 000 +2 500 000

4 500 000 + 3 000 000 7 500 000

965 Avances transformées en subvention

Francs

1961 Crédit ouvert par les deux arrêtés fédéraux précités ...

7 500 000

1962 Mission Népal

--1500000

1963 Mission Yemen

-- 750 000

1964 Mission Yemen

--1400000

1965 Mission Yemen

-- 750 000

1966 Remboursés par le Service de la coopération technique qui reprend a sa charge la mission Népal (concerne matériel acheté par CICR)

+

188 862

1967 Missions Vietnam, Yemen, Proche-Orient et Manuel scolaire

--2 135 000

1968 Missions Yemen, Vietnam, Proche-Orient

--1 150 000

Avances transformées en subvention par AF du 13 mars 1968 Solde non versé

7 496 138

+

3 862

7 500 000

4. Nouveau crédit ouvert au CICR par arrêté fédéral

du 13 mars 1968, à titre d'avance

Le plafond de ce nouveau crédit/prêt a été fixé à 10 millions de francs.

Comme pour le précédent, toute liberté a été laissée au CICR de l'utiliser quand il le jugerait nécessaire; ce crédit n'était assujetti ni à une limite de temps ni à une durée particulière. Or, avant la fin de 1968 déjà, le CICR avait été contraint de demander plus de la moitié de la somme. Il était engagé au Yemen depuis cinq ans (1963), au Vietnam depuis quatre ans (1964), au ProcheOrient depuis la guerre des Six jours (1967) et le conflit du Nigeria prit à ce moment même l'ampleur que l'on sait (1968). Rien, ne laissait prévoir nulle part la fin des opérations militaires et la possibilité pour le CICR de se retiier de ces pays. En 1969, nous le retrouverons à l'oeuvre dans les mêmes zones de conflit: il est obligé de solliciter de nouvelles avances qui épuiseront presque le crédit, à peine un peu plus d'un an après qu'il avait été accordé. En juin 1969, il ne reste des 10 millions qu'un solde de 500 000 francs, que le CICR s'efforcera de laisstr intact aussi longtemps que possible comme ultime réserve. En quinze mois, la quasi-totalité du crédit (9 250 000 fr.) a dû être affectée aux opérations du CICR dans les régions du monde où sévit la guerre. Seule une somme de 250 000 francs a pu être réservée à une autre fin: la poursuite du lancement du manuel scolaire du CICR.

966 Avance accordée par arrêté fédéral du 13 mars 1968

Francs

Francs

Mars 1968

Ouverture du crédit

Juin 1968

Proche-Orient Yemen Vietnam Nigeria

400000 1020000 400000 930000

Octobre 1968

Vietnam Proche-Orient Grèce Nigeria

250000 250000 270000 2 230 000

5 750 000

Yemen Proche-Orient Vietnam Manuel scolaire

900000 2000000 600000 250 000

3 750 000

500000

500 000

Juin 1969

Juin 1971

Missions Proche-Orient, Aden et Yemen, ainsi qu'en Grèce Epuisement du crédit

10 000 000

10 000 000

S. Dons extraordinaires

Indépendamment des contributions ordinaires (annuelles) et des avances de fonds rappelées ci-dessus, la Confédération a fait au CICR, depuis 1939, un certain nombre de dons spéciaux - à caractère unique - destinés à des missions déterminées. Les deux premiers remontent au début de la Deuxième guerre mondiale et le deuxième surtout (3 millions de fr. en 1942) reflète l'importance des tâches que le CICR avait dû assumer en faveur des victimes du conflit. De 1942 à la fin de 1967, il ne s'agit que d'allocations modestes. En revanche, comme le montre le tableau qui suit, à partir de 1968 des sommes beaucoup plus importantes durent être accordées au CICR à une cadence accélérée.

967 Dons extraordinaires

1939 1942 1949 1952

ACF du

Prisonniers de guerre/ 2e guerre mondiale Réfugiés de Palestine Corée/UNKRA

1953 Réfugiés en Italie 1955 Réfugiés TBC de Trieste 1961 Préparation du Congrès du Centenaire 1967 Proche-Orient.

Proche-Orient Nigeria 1968 Nigeria Nigeria 1969 Nigeria Nigeria 1970 Nigeria

Francs

7 février 21 octobre 16 juin 23 décembre 29 mai 13 mars.

11 octobre

1949 1950 1952 1952 1953 1954 1955

31 janvier 13 juin 19 juin 28 novembre 20 mars 14 août 17 mars 15 décembre 21 janvier

1961 1967 1967 1967 1968 1968 1969 1969 1970

200000 3000000 100 000 100 000

100 000 150 000

1000 000 250000 100 000 100000 287 384 2 000 000 5 000 000 2 000 000 8000000 22 387 384

6. Résumé

L'ensemble des prestations financières de la Confédération au CICR s'élève à ce jour à un peu plus de 61 millions de francs (quelque 15 millions de dollars) : Francs

1.

2.

3.

4.

5.

Capital inaliénable Contributions ordinaires Ancienne avance (subvention) Nouvelle avance (1968/1971) Dons extraordinaires

500 000 21 000 000 7 496 138 10 000 000 22 387 384 Total

61383522

II ressort du tableau qui précède que presque les 2/s des prestations dont il s'agit se rapportent à la toute récente période écoulée depuis le début de 1968.

Pour chacun des trois derniers exercices (1968,1969 et 1970), les contributions ·et subventions octroyées par la Confédération au CICR ont, en effet, dépassé 10 millions de francs.

968 Prestations depuis 1968

'

Franca

Contributions ordinaires Ancienne avance .

Nouvelle avance Dons extraordinaires

10 000 000 1 150000 10 000 000 17 287 384

Total Prestations par année depuis 1968 a

38 437 384

1968

1969

1970

Francs

Francs

Franca

Contributions ordinaires . . . . . .

Ancienne avance Nouvelle avance Dons extraordinaires

2 500 000 1 150000 5 750 000 2 287 384

2 500 000

2 500 000

3 750000 7000000

8 000 000

Total

11687384

13250000

10 500 000

^ N.B.: L'année 197] n'étant pas achevée au moment où nous rédigeons ce message, nous nous abstenons de donner des chiffres pour cet exercice.

IQ. Sources de financement du CICR Dans un article récent, M. Max Petitpierre écrivait ce qui suit: «Le CICR est, depuis ses débuts, une institution privée, à laquelle on a attribué des fonctions publiques, ce qui est quelque chose d'exceptionnel dans la vie des peuples et ce qu'on peut considérer, comme la conséquence heureuse du consentement général, qui place l'idée humanitaire au-dessus des contingences politiques et l'accepte pour marque suprême de la civilisation. » Généralement, à la fonction publique correspond un régime de financement automatique, puisque la collectivité concernée est contrainte par voie d'imposition de participer aux dépenses d'intérêt commun. Ce qui est vrai sur le plan national, l'est aussi largement sur le plan communautaire des Etats, bien qu'ici les sanctions soient moins contraignantes en cas de non-observation.

Chaque Etat membre d'une organisation gouvernementale internationale, qu'elle soit régionale ou plus vaste, est tenu d'apporter sa quote-part au financement de l'organisme commun. Cette quote-part peut être fixée selon un barème tenant compte de la capacité de chaque membre et déclarée obligatoire, ou bien elle peut être volontaire, c'est-à-dire laissée à l'appréciation des Etats respectifs. Dans ce deuxième cas, il s'établit fréquemment une sorte d'émulation entre Etats membres qui trouvent dans l'accomplissement de leur libre devoir de financer l'organisation, un moyen de marquer l'intérêt qu'ils portent à celle-ci et d'y étendre éventuellement leur influence. Rien de pareil en ce qui concerne le CICR. Et ce n'est, apparemment, pas même le fait du caractère privé de l'insti-

969

tution, puisqu'il existe nombre d'organisations internationales non. gouvernementales dont le financement est assuré avec succès selon des normes analogues à celles qui viennent d'être évoquées, chaque partie participant aux dépenses de l'institution.

Le CICR sort complètement de l'ordinaire en ce sens que, dans son cas, il n'y pas à proprement parler de «parties». Ainsi le veut son statut d'indépendance; ainsi son profond souci de sauvegarder à tout prix sa capacité d'impartialité; son grand, son permanent et légitime souci d'autonomie. Bien entendu, les Sociétés nationales de la Croix-Rouge ont toujours manifesté leur soutien au CICR et continuent à le faire. Mais liées par l'obligation statutaire de participer au financement de la Ligue des Sociétés de la Croix-Rouge, beaucoup d'entre elles semblent éprouver de réelles difficultés à contribuer également au budget du CICR. L'état qui suit fait apparaître une progression continue des prestations des Sociétés qui versent une contribution annuelle au CICR mais, compte tenu du fait qu'il y a aujourd'hui 114 Sociétés reconnues, les chiffres qui ressortent de ce tableau restent modestes : Contributions ordinaires versées au CICR par les sociétés nationales de la Croix-Rouge Nombre de Sociétés Montant des contributions versant des contributions en milliers de francs

1950 1955 1960 1965 1966 1967 1968 1969 1970

-

37 34 54 59 63 65 61 59 58

304 325 397 535 560 581 612 640 738

Le CICR souhaiterait évidemment que toutes les Sociétés nationales participent à son financement et poursuit auprès d'elles sa campagne de fonds.

Il devait appartenir à M. Paul Ruegger, appelé à la présidence du CICR en 1948, de se demander, au lendemain de l'épuisante conflagration mondiale, si, en vertu de la reconnaissance générale par les Etats des fonctions assumées par le CICR au service de la collectivité souffrante tout entière, il n'incombait pas aux Gouvernements parties aux Conventions de Genève de faire le geste de lui assurer à l'avenir un soutien financier adéquat. Une résolution dans ce sens fut unanimement adoptée par la Conférence diplomatique de Genève, de 1949 (cf. Résolution N° XI, Acte final). En faisant apparaître la relation Etats parties à ces Conventions, CICR, elle consacrait en quelque sorte la fonction publique de ce dernier. On trouvera en annexe la liste complète des

970

contributions versées en 1970 au CICR par les Gouvernements et ci-après la progression de leur participation au financement de celui-ci depuis 1950: Contributions ordinaires versées an CICR par les Etats parties aux conventions de Genève Nombre d'Etats Montants en milliers de francs

1950 1955 1960 1965 1966 1967 1968 1969 1970

4 32 54 62 69 71 72 67 69

270 1129 1332 2230 « 2579 2630 4419« 4287 4643

" La différence entre ces chiffres et ceux qui précèdent résulte de l'augmentation de la contribution de la Confédération, en 1963 et en 1968.

Outre les contributions annuelles des Sociétés nationales de la CroixRouge et celles des Gouvernements parties aux Conventions de Genève, le budget ordinaire du CICR est encore alimenté par certains dons, par des revenus de titres et des intérêts bancaires ainsi que par les revenus de la Fondation en faveur du CICR. Au total, ces diverses rentrées se sont élevées pour 1969 à un peu plus, d'un million de francs : Divers Clés montants sont indiqués en milliers de francs)

Dons divers Revenus de titres et intérêts bancaires Revenus de la Fondation pour le CICR (capital inaliénable créé en 1931)

1967

1968

1969

398,3 314,8

524,8 279,4

574,5 488,9

41,8

41,1

41,9

754,9

845,3

1105,3

Le CICR dispose par ailleurs d'un Fonds pour missions de secours, entièrement séparé des fonds affectés à ses dépenses d'administration. C'est à ce Fonds spécial qu'est versé notamment le produit de la collecte annuelle effectuée auprès du peuple suisse.

Le CICR, la Commission pour le financement du CICR (Commission formée de représentants de cinq Sociétés nationales de la Croix-Rouge) et le Conseil de la Fondation en faveur du CICR ont renouvelé leurs appels aux Sociétés nationales ainsi qu'aux Gouvernements parties aux Conventions de Genève pour qu'ils soutiennent plus efficacement le Comité international et tiennent compte de ses tâches accrues. La XXIe Conférence internationale de la Croix-Rouge a adopté une résolution dans le même sens. Les efforts du CICR pour moderniser sa gestion confèrent au problème de son financement une nouvelle et pressante actualité.

971

Si nous nous reportons à ce qui précède, il est clair que la responsabilité de ce financement incombe avant tout aux Etats: 128 pays sont actuellement liés par les Conventions de Genève. Le Gouvernement suisse n'a jamais refusé d'en assumer sa part.

IV. Nouvelles contributions suisses Quelle est aujourd'hui cette part de responsabilité? Quel doit être l'apport de la Confédération au budget du CICR? Voilà les questions que nous soumettons à votre appréciation. Par souci de clarté et nombre de conflits tendant à durer, le CICR a décidé d'englober désormais dans son budget annuel l'ensemble de ses dépenses prévisibles, y compris celles qu'il supporte sur les théâtres d'opération pour l'exécution de ses tâches traditionnelles (visites de prisonniers, etc...). Ces dépenses prévisibles comprennent le coût des activités déployées par son personnel permanent au siège (Genève) et à l'extérieur (structure permanente), ainsi que les frais occasionnés par son personnel d'appoint (structure temporaire), ce dernier assurant à son action l'élasticité nécessaire. Seules échappent à ces prévisions budgétaires les grandes opérations occasionnelles de secours qui, par nature, ne sont pas prévisibles (voir Annexe I). L'ensemble des dépenses prévisibles du CICR pour 1971 a été évalué, comme nous l'avons vu, à environ 16,7 millions de francs. Compte tenu de la hausse conjoncturelle et de la mise au point de ses moyens humains et matériels, le CICR prévoit que son budget de 1972 s'établira aux environs de 18 millions de francs. Cela correspond aux normes d'une organisation internationale telle que, par exemple, le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, dont on connaît l'administration économe. Plusieurs possibilités de participer à ce budget se présentent. Le CICR a lui-même exprimé certains voeux dont nous tiendrons compte.

  1. Contribution annuelle régulière

Un état de relations privilégiées existe naturellement entre la Confédération et l'Institution genevoise du fait de son origine et de son statut particulier. Et si, pendant de nombreuses années, il ne s'est guère manifesté autrement que par une adhésion morale entière de la Confédération aux principes et aux objectifs du CICR, ou par la convocation de conférences diplomatiques pour l'amélioration du droit humanitaire, en fait, depuis 1968, la Confédération a été amenée à lui accorder un appui financier substantiel. Mais le CICR ne serait plus ce qu'il est s'il oubliait son caractère international. C'est pourquoi il tient aussi fermement à l'appui des autres Gouvernements.

Son voeu est que sa structure permanente soit financée pour moitié par la Confédération et pour moitié par les autres Gouvernements. Ce rapport existe pratiquement déjà entre le montant de la contribution annuelle que notre pays verse régulièrement au CICR et la somme des contributions qu'il reçoit des autres Etats. Mais le montant de 2,5 millions de francs n'est plus adapté à la situation actuelle. Compte tenu de l'extension de ses activités, des charges crois-

972

santés qui en découlent et de sa nouvelle optique budgétaire, le CICR a émis le voeu que la contribution régulière que lui octroie la Confédération soit portée à 7,5 millions de francs par année dès 1972. Il s'efforcera d'obtenir de la part des autres Gouvernements des contributions annuelles totalisant un même montant. Les démarches qu'il a entamées à cet effet et qui ont du reste déjà porté des fruits seront méthodiquement poursuivies, Le chiffre de 7,5 millions de francs peut, au premier abord, paraître élové pour notre pays. Mais il est probable que sous peu la Confédération aura à prévoir, en faveur d'autres organisations, des prestations qui ne seront guère éloignées de ce montant. Actuellement déjà, PUNICEF, par exemple, reçoit de notre pays une contribution ordinaire d'un million de dollars par an, à laquelle s'ajoutent encore diverses prestations spéciales relativement importantes. On ne saurait donc considérer une somme de 7,5 millions de francs comme excessive en ce qui concerne le CICR. Comme nous l'avons indiqué, elle est destinée à la couverture partielle des frais afférents à sa nouvelle structure permanente, qui embrasse toutes ses activités continues au siège et celles de son cadre extérieur (services juridiques, conduite des opérations pour la protection des victimes des conflits, planification, secours, agence de recherches, etc...), (Voir Annexe I, colonne 1.)

2. Transformation de l'avance de 10 millions de francs, accordée au CICR par arrêté fédéral du 13 mars 1968, en subvention A côté de sa structure permanente, le CICR dispose d'une structure temporaire, qui doit assurer à l'organisation la flexibilité voulue dans les situations le plus souvent mouvantes auxquelles les délégations du CICR font face (voir même tableau, colonne 2), Dans notre message du 28 mars 1967 déjà, nous avions insisté sur la nécessité de garantir au CICR une marge de crédit suffisante pour lui permettre de prendre, en plus de ses activités courantes, des mesures complémentaires tendant à les renforcer momentanément, ou les initiatives que lui dicterait sa haute mission humanitaire. Nous vous avions proposé à cet effet de transformer en subvention l'ancienne avance que le CICR n'était pas à même de rembourser et de la remplacer par un nouveau crédit-prêt, dont le plafond serait porté à 10 millions de francs.

Nous avons vu que ce crédit a été pratiquement épuisé en une année (juin 1968-juin 1969). Deux ans se sont écoulés depuis lors, pendant lesquels le CICR, loin de pouvoir rembourser les montants prélevés, comme il l'avait fait en 1961, a été obligé au contraire de solliciter de la Confédération de nouvelles remises de fonds. La modernisation de l'organisation du CICR et l'extension de ses activités permanentes dans des régions toujours plus éloignées ne laissent guère d'espoir de voir cette situation se modifier à court ou moyen terme. Nous suggérons donc de transformer encore une fois les avances faites au CICR en subvention.

973

3. Contribution annuelle complémentaire En revanche, nous ne vous proposons pas de remplacer cet ancien créditprêt par l'ouverture d'un nouveau crédit à titre d'avance. Le CICR étant de plus en plus engagé dans des activités qui tendent à absorber toutes ses ressources, il n'est plus à même d'envisager un remboursement d'avances. Nous ne tenons donc plus à procéder de cette manière. Nous estimons préférable d'ouvrir en faveur du CICR un crédit complémentaire annuel de 5 millions, auquel il pourrait avoir recours dans la mesure des nécessités, dans le cadre de sa structure temporaire, notamment pour l'engagement de personnel appelé à renforcer ses délégations à l'extérieur ou de personnel d'appoint pour des conférences internationales. Chaque demande serait dûment motivée.

Contrairement à la contribution ordinaire de 7,5 millions de francs qui serait versée inconditionnellement au CICR - de même que toutes les contributions ordinaires accordées par la Confédération à de grandes organisationslé crédit de 5 millions, ou telle partie encore inemployée de celui-ci, resteraient bloqués jusqu'au moment où le CICR en solliciterait la remise.

Conclusion A première vue, la somme des deux nouvelles contributions que nous venons de vous proposer d'accorder au CICR vous aura semblé élevée. Nous vous rappellerons seulement qu'au cours des trois dernières années déjà, les prestations de la Confédération en faveur du Comité fondateur de la CroixRouge ont atteint des montants se situant entre 10 et 13 millions de francs par an. D'une certaine façon, nous ne vous demandons, par conséquent, que de régulariser une situation qui s'est imposée à nous du fait des circonstances et que des motifs différents, mais non moins sérieux, sont en voie de prolonger.

En Suisse, ni les relations avec les organisations internationales, ni l'aide au développement, ni l'aide financière à des organisations humanitaires comme le CICR ne peuvent être fondées sur une disposition constitutionnelle expresse et spécifique. Ces divers domaines relèvent de cette sphère des activités internationales que, sous le nom de solidarité, le Conseil fédéral désigne comme un élément essentiel de notre politique extérieure et qui n'a cessé de s'étendre depuis la Deuxième guerre mondiale. La compétence de l'Assemblée fédérale résulte des attributions constitutionnelles générales et implicites qui lui ont été reconnues de tout temps, en théorie comme en pratique, dans le domaine des relations extérieures. Le projet ci-joint vient confirmer les décisions précédentes de l'Assemblée fédérale sur la nécessité d'une aide financière au CICR et adapter ces décisions à la situation actuelle.

Nous fondant sur les considérations qui précèdent, nous vous recommandons d'adopter le projet d'arrêté ci-annexé.

Feuille fédérale. 123* année. Vol. H.

64

974

Nous vous prions d'agréer, Monsieur le Président et Messieurs, les assurances de notre haute considération.

Berne, le 8 septembre 1971 Au nom du Conseil fédéral suisse : Le président de la Confédération, Gnägi

Le chancelier de la Confédération, Huber

975 (Projet)

Arrêté fédéral allouant des contributions de la Confédération au Comité international de la Croix-Rouge L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse, vu le message du Conseil fédéral du 8 septembre 1971 l>, arrête: Article premier 1

Une contribution annuelle régulière de 7,5 millions de francs est accordée par la Confédération au Comité international de la Croix-Rouge dès 1972.

2 Cette contribution annuelle est inscrite au budget.

Art. 2 1

L'avance de 10 millions de francs accordée au Comité international de la Croix-Rouge par la Confédération en vertu de l'arrêté fédéral du 13 mars 1968 2) est transformée en subvention.

2 L'arrêté du 13 mars 1968 portant augmentation de l'aide financière de la Confédération au Comité international de la Croix-Rouge est abrogé.

Art. 3 1

Le Conseil fédéral est autorisé à allouer au Comité international de la Croix-Rouge, outre la contribution régulière mentionnée à l'Article premier, des contributions complémentaires jusqu'à concurrence de 5 millions de francs par an.

2 Les contributions complémentaires sont destinées à couvrir les frais qui résulteraient de l'engagement temporaire de personnel supplémentaire. Le Conseil fédéral fixe les conditions à remplir pour le versement de contributions.

Art. 4 1

Le présent arrêté, qui n'est pas de portée générale, entre immédiatement en vigueur.

2 Le Conseil fédéral est chargé de son exécution.

*> FF 1971II 957 2 > FF 1968 I 553

2011i

Annexe I

Financement du CICR Structure permanente

Activités

Protection des victimes de conflits (sur le terrain, cadres CICR seulement) Agence centrale de recherches Planification des missions de secours Réaffirmation, développement, interprétation et diffusion des principes de la Croix-Rouge et du Droit humanitaire Représentation du CICR, définition de sa ligne de conduite Coordination avec les organisations int.

Information. Publications. Services techniques. Administration et Finances.

Effectif et nature du person- 228 employés permanents nel au 1er juillet 1971 Budget 1971

Utilisation des moyens Rapport aux donateurs Type de financement

Activité occasionnelles

Protection des victimes de conflits (délégués temporaires notamment médecins, sur te terrain et employés locaux) Organisation, de conférences internationales (personnel d'appoint)

Secours aux victimes de conflits: soins, transports, envoi de médicaments, vivres, vêtements, abris.

32 délégués engagés pour une durée déterminée 84 employés locaux

Nombre variable de personnel engagé pour de brèves périodes, selon les besoins varie selon les activités Budget spécial pour chaque opération occasionnelles imprévisible

11, 6 millions 5,1 millions budget annuel pour 1971 : 16,7 millions

Caractère des dépenses continues Variation des dépenses + ou -- 10% par an selon développe(ordre de grandeur prévisi- ment ou réduction de la structure permable) nente Caractère du financement

Structure temporaire (additionnelle)

variables de 0,5 à 5 fois, selon l'évolution des conflits; pour les conférences, personnel d'appoint prévisible doit être régulier doit être assuré même si les dépenses varient L'indépendance du CICR dans l'utilisation des moyens doit être sauvegardée.

rapport annuel de gestion Rapport annuel de gestion et justification du dispositif temporaire engagé Contributions annuelles régulières Subvention annuelle

Financement ad hoc Les moyens reçus pour l'opération lui sont affectés.

Rapport ad hoc sur chaque intervention Dons sur appels spéciaux

ï$ o\

977 Annexe It

Etat des contributions des gouvernements au CICR pour 1970 1>

Afghanistan Albanie Algérie Allemagne (R.D.A.)

Allemagne (R.F. A.)

Arabie Saoudite Australie Autriche(*) Belgique Birmanie Botswana ; Brésil .. , Bulgarie Burundi Cambodge Cameroun Canada Centrafrique Ceylan Chili Chine (République Démocratique Populaire) Chypre Colombie Congo (Kinshasa) Corée (République Démocratique) Corée (République Sud) Costa-Rica Côte d'Ivoire Danemark Equateur Espagne Etats-Unis Ethiopie Finlande France Gambie *> Communiqué par le CICR

;

-- -- -- -- 237 000 -- 72 015 25 000 10 800 6 400 -- 15 000 3 000 2 160 -- 3 895 84 500 3 130 2 560 8 640 -- -- 17 280 10 825 -- 12 960 -- 3 210 57 485 2 265 8 000 216 000 -- 20 600 170 685 --

978 Francs

Ghana Grèce

6 390 29 388

Haïti

Haute-Volta Honduras Hongrie Inde Indonesie Irak : Iran Irlande Islande Israël ., Italie Jamaïque Japon Jordanie Koweït Laos Liban Liechtenstein Luxembourg Malaisie République Malgache Malte Maroc Mexique Monaco Mongolie Népal Nicaragua Nigeria Norvège Nouvelle-Zélande Ouganda Pakistan Pays-Bas Pérou Philippines Pologne Portugal R.A.U ; République Dominicaine République Sud Africaine

--

, ,

i

-- 4 320 -- 44 800 15 000 8 000 20 000 7 500 2 500 15 025 86 500 -- 64 800 12 480 -- -- 34 305 10 000 3 000 5 500 -- 1 535 15 020 17 280 3 890 -- 840 2 160 6 000 20 000 28 610 2 975 -- 15 000 -- 15 065 30 000 15 000 39 860 -- 48 320

979 Francs

Roumanie Royaume-Uni Saint-Marin El Salvador Sénégal Sierra Leone Suède.

Suisse Syrie Tanzanie Thaïlande Tchécoslovaquie Togo Trinidad et Tobago Tunisie Turquie U.R.S.S Venezuela Vietnam (République du Sud) Yougoslavie Total des contributions

-- 103 475 2 720 -- -- 6 850 83 090 2 500 000 -- 1 705 _ 18 000 -- -- 2 160 2 000 9 650 -- 19450 4 000 2 500 -

(*) Autriche, don extraordinaire

4 380 073

166 930

Régularisation des années antérieures, selon tableau complémentaire (voir ci-après)

95 920

Total des contributions

4 642 923

980

Annexe III

Montants versés en 1970 sur d'anciens engagements

Afghanistan Bulgarie Corée (République Sud) Equateur Gambie Ghana Grèce Haute-Volta Irak Israël Japon Libéria Malaisie Mongolie Nigeria Pays-Bas Différences de change

4 000 3 000 10 795 1 435 515 4 220 695 390 12 000 15 000 -- 21 600 5 500 1 075 6 000 10 000 ( 355) 95 920

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Message du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale concernant les contributions allouées par la Confédération au Comité international de la Croix-Rouge (Du 8 septembre 1971)

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Bundesblatt

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Jahr

1971

Année Anno Band

2

Volume Volume Heft

42

Cahier Numero Geschäftsnummer

11021

Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum

22.10.1971

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957-980

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