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5868 MESSAGE du

Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale concernant une contribution annuelle au comité international de la Croix-Rouge.

l'activité de la Croix-Rouge suisse et la diffusion des conventions de Genève du 12 août 1949 (Du 27 février 1951)

Monsieur le Président et Messieurs, Nous avons l'honneur de vous soumettre deux projets d'arrêtés concernant 1° Une contribution annuelle de la Confédération au comité international de la Croix-Eouge; 2° L'activité de la Croix-Rouge suisse.

Nous saisissons l'occasion qui nous est offerte par le présent message pour adresser aux chambres le rapport demandé par le postulat voté par le Conseil national le 17 mars 1950 (postulat Anderegg), lequel posait les trois questions suivantes: 1° Quels sont les préparatifs à faire et les dispositions à prendre pour que, dans notre pays, les nouvelles conventions de la Croix-Rouge soient comme il se doit en honneur l 2° De quelle manière le grand travail et la haute situation du comité international de la Croix-Rouge pourraient-ils être encouragés et appuyés ?

3° Comment pourrait-on faciliter à la Croix-Rouge suisse l'accomplissement de sa tâche ?

Nous traiterons successivement la question de la contribution annuelle au comité international de la Croix-Rouge (objet du premier projet d'arrêté et deuxième point du postulat), la base légale de l'activité de la CroixRouge suisse (objet du deuxième projet d'arrêté et du troisième point du postulat) et la diffusion des conventions de Genève du 12 août 1949 (premier point du postulat).

724 I. Comité international de la Croix-Rouge Le postulat du Conseil national nous demande sous chiffre 2) un rapport sur la question de savoir de quelle manière la Suisse encourage et appuie le comité international de la Croix-Rouge. Nous croyons pouvoir répondre que cela a toujours été fait. Simples particuliers, autorités cantonales et fédérales se sont constamment efforcés d'apporter leur aide à l'oeuvre considérable accomplie par le comité international de la CroixRouge, tout en laissant au comité une pleine autonomie et une entière liberté, car, bien qu'il soit exclusivement composé de citoyens suisses, il est international par la nature même de ses activités et a besoin d'une complète indépendance pour remplir son rôle d'organisation humanitaire impartiale.

Après la guerre, on a parfois accusé le comité international de la Croix-Rouge d'être un instrument de la politique suisse. Ces accusations -- sans aucun fondement -- procédaient de la même incompréhension que les critiques adressées à la neutralité de la Confédération. Mais, depuis lors, justice a été rendue au comité international, et la conférence diplomatique de Genève a fait appel à ses experts, auteurs des avant-projets de conventions, dont les avis furent très écoutés.

Les conventions de Genève de 1949 confient au comité de nombreuses tâches, qui presque toutes sont mentionnées pour la première fois dans des accords internationaux, bien qu'il ait déjà rempli un certain nombre d'entre elles avec l'assentiment et souvent à la demande des parties au conflit.

Puisqu'on demandait au comité international de la Croix-Rouge d'assumer ces responsabilités et tout particulièrement de se tenir prêt à intervenir immédiatement pour organiser des oeuvres de secours de grande envergure, comme celle qui fut entreprise en Palestine, ou pour mettre sur pied une agence centrale de renseignements capable de répondre chaque jour à plusieurs dizaines de milliers de lettres et de classer des millions de fiches, il fallait lui donner les moyens d'entretenir un état-major d'hommes compétents et expérimentés. La conférence diplomatique a donc adopté une résolution (*) invitant tous les gouvernements à accorder au comité international de la Croix-Bouge un appui financier régulier.

La Suisse se doit d'être parmi les premiers pays à faire ce geste. Le
Conseil fédéral vous propose de verser une subvention annuelle au comité international de la Croix-Rouge. La nature et le but de son action justifient (*) Résolution: «Attendu que les conventions de Genève imposent au comité international de la Croix-Bouge l'obligation de se tenir prêt en tout temps et en. toutes circonstances à remplir les tâches humanitaires que lui confient ces conventions, la conférence reconnaît la nécessité d'assurer au comité international de la Croix-Rouge un appui financier régulier. »

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pleinement une telle mesure. Puisque nous demandons au comité international d'engager des dépenses afin d'être toujours mieux à même de remplir sa mission, il n'est que juste de contribuer à ses charges financières.

Jusqu'à présent, les frais du comité international de la Croix-Rouge ont été uniquement couverts par des contributions des sociétés nationales de la Croix-Rouge et par des dons spéciaux. La nécessité dans laquelle il se trouve de faire face à des tâches nouvelles et toujours plus vastes l'oblige à asseoir son budget sur des bases plus solides. Il envisage de distinguer à l'avenir les frais budgétaires afférents à ses activités courantes des frais occasionnés par des oeuvres de secours particulières dont le financement devrait normalement être assuré par les parties directement intéressées.

Alors que les seconds seraient payés au moyen d'un fonds qui continuerait à être alimenté par des dons spéciaux, les premiers seraient uniquement couverts par les subventions gouvernementales qui lui seraient allouées conformément à la résolution de la conférence de Genève. Le caractère officiel du comité en serait affirmé et son avenir assuré.

Pour que ce plan se réalise, il est toutefois essentiel que les contributions des grandes puissances ne représentent pas une part trop importante du budget afin que l'indépendance traditionnelle du comité international de la Croix-Rouge ne puisse en aucune manière être mise en doute.

C'est la raison pour laquelle le président du comité a demandé que la contribution de la Suisse soit la plus élevée. H est normal en effet que la contribution de notre pays, qui se sent des obligations envers le comité international de la Croix-Rouge et a toujours voulu soutenir son activité, soit proportionnellement plus importante que celle des autres Etats. Nous avons examiné les prévisions budgétaires du comité international, dont le total des dépenses administratives s'élèvera probablement en 1951 à 4,0 millions de francs, sauf événements imprévus imposant au comité de nouvelles obligations. Dans ces conditions, il nous semble que la contribution annuelle de la Suisse devrait être fixée à 000 000 francs.

Nous apporterions ainsi au comité international de la Croix-Rouge une aide utile et appréciable, sans toutefois prendre à notre charge une part trop grande des dépenses,
ce qui ne serait pas souhaitable. Une contribution de 500 000 francs ne serait pas excessive si l'on tient compte dea services rendus par le comité ou si on la compare aux crédits que la Suisse lui a déjà consentis en d'autres occasions, en particulier l'avance de 7,5 millions que les chambres fédérales lui ont accordée le 19 décembre 1945 et le 5 avril 1946, laquelle n'a été utilisée par le comité que jusqu'à concurrence de 3 millions. Il convient de remarquer en dernier lieu que les comptes du comité sont soumis au double contrôle d'un organisme spécial et d'une société fiduciaire.

Nous vous proposons donc d'adopter l'arrêté fédéral qui figure en annexe, sous chiffre I, et d'autoriser, dès 1951, le versement d'une contribution annuelle de 500 000 francs au comité international de la Croix-

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Rouge. Cet arrêté n'est pas de portée générale, puisqu'il constitue un acte purement administratif et financier, n'instituant pas de règles de droit.

Il n'est donc pas nécessaire de le soumettre au referendum facultatif.

II. La Croix-Rouge suisse Le postulat du Conseil national nous demande d'exposer comment l'accomplissement des tâches confiées à la Croix-Rouge suisse pourrait être facilité. Les activités de cette société sont très diverses. Les unes s'exercent dans notre pays même et sont prévues par les statuts de la Croix-Rouge suisse, notre législation sur le service de santé de l'armée, les conventions de Genève et les résolutions des conférences internationales de la Croix-Rouge. D'autres s'exercent en dehors de nos frontières et sont en général des oeuvres humanitaires de caractère international.

La Confédération soutient la Croix-Rouge suisse dans l'accomplissement de ses tâches nationales en lui versant des subventions régulières.

Celles-ci sont considérées comme insuffisantes par la Croix-Rouge suisse, qui en demande l'augmentation.

Jusqu'à ce jour, la Confédération a versé à la Croix-Rouge suisse les subventions annuelles suivantes: a. Pour la Croix-Bouge F*.

de 1904 à 1913 25 000 de 1914 à 1931 40000 en 1932 60000 en en en de en

1933 et 1934 1935 1936 1937 à 1949 1950

b. Pour les écoles d'infirmières de 1904 à 1917 en 1918

de 1919 à 1933

50000 48000 36000 30 000 45000

20 000 22400

35 000

en 1934 et 1935 en 1936 et 1937 en 1938 et 1939

31 000 26 250 23 000

de 1940 à 1945

40 000

de 1946 à 1949

80 000

en 1950

90000

c. Pour le secrétariat

de 1906 à 1921 de 1922 à 1925 de 1926 à 1931 Cette subvention a été supprimée en 1932.

7 500 10 000 7 500

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La Croix-Rouge suisse avait demandé que sa subvention annuelle pour l'année 1950 fût élevée de 30 000 à 100 000 francs et que la subvention pour ses écoles d'infirmières fût portée de 80 000 à 120 000 francs.

Il ne fut donné suite que partiellement à cette requête, dans ce sens que la Croix-Rouge suisse a reçu au premier titre 45 000 francs seulement et au second 90 000 francs.

En plus de l'appui direct que représente une subvention annuelle, la Croix-Rouge avait demandé que certaines facilités lui fussent accordées.

Il s'agissait en particulier de l'octroi d'un timbre postal spécial, de l'affranchissement à forfait de sa correspondance et de ses chèques postaux, du paiement à forfait de ses frais de téléphone, de facilités particulières sur les chemins de fer, de franchise douanière, de facilités concernant l'impôt sur le chiffre d'affaires et la taxe de luxe, etc.

Ces différents points ont été examinés par les services compétents.

Ceux-ci n'ont pas pu prendre d'engagement à leur sujet parce que, dans certains cas, les règlements en vigueur ne le leur permettaient pas et aussi parce qu'ils ne voulaient pas créer des exceptions et des précédents dont d'autres institutions pourraient se prévaloir. En particulier, en ce qui concerne l'octroi d'un timbre spécial auquel la Croix-Rouge suisse attachait une grande importance, il ne nous a pas paru possible de déférer au désir qui nous était exprimé, car le nombre actuel de timbres spéciaux ne saurait être augmenté sans inconvénients majeurs. Une réaction très marquée s'est déjà manifestée contre l'émission de nouveaux timbres. Après des négociations longues et difficiles, la direction générale des postes, télégraphes et téléphones a conclu en 1950, avec le comité de la fête nationale et avec la fondation Pro Juventute, un accord fixant le principe que deux séries seulement de timbres spéciaux seraient émises chaque année: celle du 1er août en été et celle de Pro Juventute en hiver. Une exception à ce principe soulèverait non seulement les protestations des milieux philatélistes, mais risquerait également de faire du tort à la vente des timbres déjà existants. Dans ces conditions, nous estimons qu'une solution devrait plutôt être recherchée dans une participation périodique (par exemple tous les 5 ans) de la Croix-Rouge suisse au produit de la vente
des timbres du 1er août.

En ce qui concerne les subventions de la Confédération, l'augmentation demandée par la Croix-Rouge suisse nous semble justifiée vu l'accroissement des dépenses accasionnées par l'accomplissement des tâches permanentes et importantes qui lui incombent. Nous serions d'accord en principe qu'elle lui soit accordée. H nous a semblé préférable toutefois de ne pas en déterminer le montant dans le texte d'un arrêté fédéral comme cela avait été fait dans l'arrêté fédéral du 25 juin 1903 concernant les secours volontaires aux malades et blessés en temps de guerre, mais de le fixer annuellement lors de la discussion du budget. Nous vous ferons donc alors des propositions à ce sujet.

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Bien qu'il ne noue ait pas été possible de donner satisfaction à la CroixBouge suisse sur tous les points, nous pouvons donner l'assurance que les services de l'administration fédérale estiment à sa juste valeur son oeuvre et qu'ils traiteront avec la plus grande bienveillance les requêtes qu'elle pourrait leur adresser dans des cas spéciaux. En effet, pour être à même de remplir utilement sa mission, la Croix-Rouge suisse doit pouvoir compter sur la compréhension et le soutien des services publics.

La Croix-Rouge suisse, à laquelle les décisions de l'administration fédérale relatives aux demandes énumérées plus haut ont été communiquées, a insisté sur la nécessité de voir son statut spécial confirmé par un arrêté fédéral. Elle a en effet le sentiment de ne-pas recevoir tout l'appui nécessaire, du fait qu'elle est souvent assimilée à d'autres institutions de bienfaisance. Or, comme seule société nationale de la Croix-Rouge reconnue sur le territoire suisse, sa situation est effectivement unique.

Elle a été fondée pour aider en temps de guerre le service de santé de l'armée. Elle forme le personnel infirmier professionnel dans des écoles spéciales placées sous son contrôle; le service de transfusion du sang pour les besoins militaires et civils vient de lui être confié. D'une manière générale, la Croix-Rouge suisse collabore avec les autorités dans le domaine de la santé publique. Ces tâches font de la Croix-Rouge suisse une institution nationale qui se distingue très nettement des sociétés de secours, bien qu'il soit dans son rôle d'entreprendre aussi à l'intérieur du pays ou à l'étranger des oeuvres humanitaires. Il est désirable que ce statut particulier soit clairement précisé.

L'activité de la Croix-Rouge suisse est actuellement fondée, du point de vue législatif, sur un arrêté fédéral du 25 juin 1903, un arrêté du Conseil fédéral du 9 janvier 1942 et un arrêté du Conseil fédéral du 25 juillet 1950.

Ce dernier a trait à l'aide sanitaire volontaire et à l'organisation des formations Croix-Rouge. Les dispositions contenues dans les deux premiers arrêtés ne correspondent plus aux circonstances actuelles. Elles devraient être revisées et adaptées aux dispositions des nouvelles conventions de Genève du 12 août 1949 pour la protection des victimes de la guerre, qui insistent sur le rôle des
Croix-Rouge nationales.

Nous vous proposons de remplacer ces deux premiers arrêtés par un nouvel arrêté qui, d'une part, reconnaîtrait la Croix-Rouge suisse comme unique société nationale de la Croix-Rouge, lui imposerait comme telle, en cas de guerre, l'obligation d'aider le service de santé de l'armée et préciserait ses autres tâches et qui, d'autre part, confirmerait la situation particulière qu'elle occupe en raison de ces tâches. Ce nouveau texte, qui figure dans l'annexe n° II, nous a été soumis par la Croix-Rouge suisse.

Après y avoir apporté quelques modifications, nous l'avons accepté. Nous vous demandons maintenant de bien vouloir l'approuver. H doit faciliter à la Croix-Rouge suisse l'accomplissement de sa tâche et répondrait ainsi

729 au dernier point du postulat du Conseil national. Contrairement à l'arrêté accordant au comité international de la Croix-Rouge une subvention annuelle de 500000 francs, l'arrêté fédéral fixant le statut et l'activité de la Croix-Rouge suisse devrait être soumis au referendum facultatif, car il abroge l'arrêté fédéral du 25 juin 1903, qui contenait lui-même la clause référendaire (RO 19, 668).

IH. Diffusion des conventions de Genève du 12 août 1949 pour la protection dee victimes de la guerre Pour mettre ces conventions en honneur, le meilleur moyen qui soit à notre disposition est de les faire connaître par le plus grand nombre possible de personnes. Cette diffusion est d'ailleurs une obligation pour les pays parties à ces conventions. Les articles communs 47, 48, 127 et 144 desdites conventions (*) traitent de leur diffusion. En les adoptant, les hautes parties contractantes s'engagent à diffuser en temps de paix et en temps de guerre le texte des conventions dans leur pays respectif, et notamment à en incorporer l'étude dans les programmes d'instruction militaire et, si possible, civile, de telle manière que les principes en soient connus dans l'ensemble de la population, en particulier des forces armées combattantes, du personnel sanitaire et des aumôniers. En outre, les autorités civiles, militaires, de police et autres qui, en temps de guerre, assumeraient des responsabilités à l'égard de prisonniers ou de personnes civiles protégées par les conventions devront posséder le texte de ces accords et être instruites spécialement de leurs dispositions.

Les mesures prévues par ces dispositions sont de deux ordres: la diffusion obligatoire des conventions sur le plan militaire; leur incorporation facultative dans les programmes d'instruction civile.

Nous entendons remplir ces engagements de la façon suivante: Les précédentes conventions de Genève figurent déjà au programme d'instruction militaire de l'armée suisse; un petit volume contenant leurs principaux articles est remis aux officiers. Il sera procédé de la même manière pour les nouvelles conventions, auxquelles une place plus considérable sera consacrée, puisque leur domaine a été élargi et les obligations des armées en campagne augmentées d'autant. Le médecin en chef de l'armée et la Croix-Rouge suisse veilleront à ce que soient observées
les dispositions des conventions concernant l'instruction des forces armées (*) Pour simplifier, nous appellerons I« convention celle pour l'amélioration du sort des blessés et des malades dans les forces armées en campagne; IIe convention celle pour l'amélioration du sort des blessés, des malades et des naufragés des forces années sur mer; III" convention celle relative au traitement des prisonniers de guerre et IVe convention celle qui concerne la protection des personnes civiles en temps de guerre. Les numéros des articles communs sont indiqués dans cet ordre.

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combattantes et du personnel sanitaire, ainsi que celles qui sont relatives aux mesures de protection. Depuis un certain temps déjà, des travaux préparatoires ont été entrepris dans ce sens. En outre, le code pénal militaire vient d'être revisé de manière à réprimer les infractions aux nouvelles conventions de Genève.

L'incorporation de l'étude des conventions dans les programmes d'instruction civique est facultative, parce que plusieurs pays, dont la Suisse, sont des fédérations d'Etats ou des Etats fédératifs dans lesquels les questions d'éducation ne sont pas de la compétence du gouvernement central.

Les délégués de ces pays, pas plus que les nôtres, n'ont pu assumer d'obligation absolue dans ce domaine qui, en Suisse, appartient aux cantons.

Le département fédéral de l'intérieur se propose de traiter ces questions avec les autorités cantonales, et il est probable que celles-ci accepteront de faire enseigner dans les écoles et universités les principes, les grandes lignes ou le détail des conventions, selon l'âge des élèves et le caractère de leurs études.

Les conventions, qui ont déjà été publiées et commentées dans la Feuille fédérale (FF 1.949, II, p. 1021 s.), paraîtront d'ailleurs dans le Recueil officiel des lois en trois langues et toutes les autorités du pays en prendront ainsi connaissance. Nous avons l'intention d'attirer spécialement leur attention sur ces textes, ainsi que celle des agents qui pourraient être chargés de les appliquer.

Afin de faciliter la diffusion des conventions dans le public, la chancellerie fédérale a mis en vente, à prix réduit, un tirage à part des conventions. Le département politique a en outre envoyé ces textes aux universités suisses.

La presse aussi a été renseignée; de nombreux articles ont été publiés sur la conférence diplomatique et les conventions, bien que des documents aussi longs et détaillés ne se prêtent guère à une étude dans les journaux.

Nous sommes reconnaissants à la presse, ainsi qu'à la radio, de l'appui qu'elles nous ont.donné.

Enfin, la Croix-Rouge suisse s'était offerte à collaborer avec les autorités fédérales en faisant distribuer dans toutes les familles suisses une brochure résumant les conventions. Il nous a semblé toutefois qu'un tel projet, qui entraînerait certains frais pour lesquels la Croix-Bouge suisse demanderait
l'aide de la Confédération, ne devrait être réalisé qu'une fois les conventions ratifiées par les principaux Etats signataires. Un examen détaillé de l'affaire a donc été remis a plus tard.

A ce propos, il sera nécessaire de souligner que les conventions de Genève ne sont pas là pour empêcher la guerre, mais deviennent applicables au moment où un conflit éclate ; elles sont un remède, un palliatif aux maux injustes que la guerre inflige à ceux qui ne prennent point part à des hostilités dont ils ne sont que les victimes.

731 Afin d'éviter toute équivoque, il sera nécessaire d'étudier très exactement lés dispositions qui, au début de chaque convention, déterminent les cas d'application totale ou partielle, ainsi que les catégories de personnes qui peuvent bénéficier de la protection instituée par ces accords, Nous ne devons pas perdre de vue que des interprétations restrictives, des violations même restent toujours possibles. Les conventions de Genève de 1864, 1906 et 1929 ont, en règle générale, été respectées par tous les pays qu'elles engageaient et nous voulons croire que celles de 1949 le seraient aussi, si jamais elles devaient être appliquées. Mais il pourrait y avoir de graves conséquences à éveiller à leur propos des espoirs chimériques.

Une étude approfondie des textes empêchera de commettre cette erreur, et c'est pourquoi nous estimons qu'une large diffusion des conventions de Genève du 12 août 1949 pour la protection des victimes de la guerre est d'un intérêt général.

Veuillez agréer, Monsieur le Président et Messieurs, les assurances de notre haute considération.

Berne, le 27 février 1951.

Au nom du Conseil fédéral suisse: Le, président de la Confédération, Ed. de STEIGER 8637

Le vice-chancelier, Ch. OSER

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(Projet)

Annexe 1

ARRÊTÉ FÉDÉRAL accordant au comité international de la Croix-Ronge une contribution annuelle de la Confédération

L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse, vu le message du Conseil fédéral du 27 février 1951, arrête : Article premier Le comité international de la Croix-Rouge reçoit, dès 1951, une contribution annuelle de 500 000 francs.

Art. 2

Le présent arrêté, qui n'est pas de portée générale, entre immédiatement en vigueur.

Le Conseil fédéral est chargé de l'exécution.

8637

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(Projet)

Annexe II

ARRÊTÉ FÉDÉRAL concernant

la Croix-Rouge suisse

L'Assemblée fédérale, de la Confédération suisse,

vu les conventions de Genève destinées à protéger les victimes de la guerre; vu le message du Conseil fédéral du 27 février 1951, arrête :

Article premier La Croix-Rouge suisse est reconnue comme unique société nationale de la Croix-Rouge sur le territoire de la Confédération et, comme telle, a l'obligation, en cas de guerre, d'aider le service de santé de l'armée.

Les dispositions qui, dans les conventions de Genève destinées à protéger les victimes de la guerre, se réfèrent aux sociétés nationales de la Croix-Rouge sont applicables à la Croix-Rouge suisse.

Les statuts de la Croix-Rouge suisse sont soumis à l'approbation du Conseil fédéral.

Axt. 2 Les principales tâches de la Croix-Rouge suisse sont: l'aide sanitaire volontaire, le service de transfusion de sang pour les besoins militaires et civils, la surveillance et l'encouragement de la formation de personnel infirmier, de même que l'assistance en cas de catastrophes et les oeuvres internationales de secours. Ainsi que ses statuts le prévoient, la CroixRouge suisse peut entreprendre d'autres oeuvres humanitaires, en se conformant aux dispositions des conventions de Genève et aux résolutions des conférences internationales de la Croix-Rouge.

Art. 3 En tant que seule société nationale de la Croix-Rouge et en raison des tâches décrites à l'article 2, la Croix-Rouge suisse occupe une situation

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qui lui est particulière et dont la Confédération tient compte en lui garantissant un appui financier ainsi que des facilités spéciales.

La Confédération accorde chaque année à la Croix-Rouge suisse: a. Une subvention pour l'accomplissement des tâches mentionnées à l'article 2; 6. Une subvention spéciale pour former et tenir à disposition un personnel infirmier professionnel en vue de l'aide sanitaire volontaire.

Le montant de ces subventions sera fixé dans le budget.

Les facilités qui peuvent être accordées à la Croix-Rouge suisse concernent en particulier l'exemption partielle ou complète de taxes, émoluments et impôts, en tant que les dispositions légales le permettent.

Art. 4 Le présent arrêté abroge l'arrêté fédéral du 25 juin 1903 concernant les secours volontaires aux malades et blessés en temps de guerre et l'arrêté du Conseil fédéral du 9 janvier 1942 concernant la Croix-Rouge suisse.

Le Conseil fédéral est chargé de publier le présent arrêté conformément à la loi du 17 juin 1874 concernant les votations populaires sur les lois et arrêtés fédéraux et de fixer la date de son entrée en vigueur.

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MESSAGE du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale concernant une contribution annuelle au comité international de la Croix-Rouge, l'activité de la Croix-Rouge suisse et la diffusion des conventions de Genève du 12 août 1949 (Du 27 février 1951)

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1951

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5868

Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum

08.03.1951

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723-734

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