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XXXVme année.Volumee IY.No« 54. Mercredi 1novembree 1883

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Message du

conseil fédéral à l'assemblée fédérale concernant le projet d'une loi fédérale sur les élections et votations fédérales.

(Du 30 octobre 1883.)

Monsieur le président et messieurs, Nous avons l'honneur de vous soumettre par le présent, message le projet d'une loi fédérale sur les élections et votations fédérales sorti de nos délibérations. L'importance du sujet nous impose l'obligation de faire précéder ce projet d'un exposé complet du point de vue auquel nous nous plaçons et des motifs qui nous guident.

Cet exposé se divise en trois parties correspondant à la justification du projet sous le rapport de sa base historique parlementaire, des principes dont il relève et de ses dispositions diverses.

I.

La loi fédérale du 19 juillet 1872 sur les élections et votations fédérales (Ree. off., X. 770) a fait peut-être plus qu'aucun autre décret du législateur suisse l'objet, on peut dire dès son origine, de critiques de la part du public et de discussions dans le sein des conseils de la Confédération.

Feuille fédérale suisse. Année XXXV. Vol. IV.

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Elle n'était pas même eu vigueur depuis une année que déjà nous vous proposions d'en compléter l'article 19 par une adjonction à laquelle vous avez adhéré en donnant ainsi lieu d''être à la loi fédérale du 31 juillet 1873 (Ree. off., XI. 278) complétant celle susvisée du 19 juillet 1872 sur les élections et votations fédérales, en ce sens que les bulletins de vote qui contiennent moins de noms qu'il n'y a de députés à élire doivent être, lorsqu'il s'agit de fixer le chiffre de la majorité absolue, non pas annulés totalement à l'instar des bulletins blancs ou partiellement, dans la proportion entre les lignes remplies et celles laissées en blanc, mais assimilés aax autres bulletins écrits.

A peu près en même temps, soit le 5 juin 1873, le conseil d'état du canton du Tessin nous demandait de vous proposer d'autoriser les cantons, en modification de l'article 8 de la loi, à réintroduire, s'ils le jugeaient à propos, le vote public en lieu et place du vote au scrutin secret. Toutefois, sur la proposition que nous vous avons faite à ce sujet et à laquelle les commissions des deux chambres se sont ralliées, vous avez passé à l'ordre du jour sur cette demande, le 23/24 juillet 1873.

Déjà auparavant, à l'occasion de la cassation des élections tessinoises au conseil national, qui avaient eu lieu dans le courant del'automne 1872, M. le Dr Alfred Escher, conseiller national, proposait, en invoquant les circonstances particulières à ces élections, d'introduire dans la loi fédérale sur les élections et votations des prescriptions destinées à assurer aux électeurs la possibilité de voter le plus près possible du lieu de leur domicile. Pour nous conformer au voeu de cette motion dont la justesse de l'idée sur laquelle elle reposait avait été généralement admise, nous vous proposions, sous date du 23 juillet 1873, de compléter l'article 8 de la loi par une adjonction aux termes de laquelle les électeurs eussent eu la possibilité d'émettre leur vote daus la commune politique à laquelle ils appartenaient, mais, au lieu de liquider cet objet par une décision définitive, vous nous l'avez renvoyé, par arrêté fédéral du 31 juillet 1873, en nous chargeant, avant tout, de consulter à son sujet les gouvernements de ceux des cantons qui étaient plus spécialement intéressés à la question de la votation par communes politiques, comme Berne, Schwyz, Genève, et à agir de façon à ce que, en attendant, les électeurs tessinois puissent émettre leur vote le plus près possible du lieu de leur domicile.

Plus tard, à l'occasion de la vérification du résultat de la votation populaire du 23 mai 1875 sur la loi fédérale concernant l'état civil et le mariage, vous adoptiez, par arrêté fédéral d,n 1er juillet 1875, un postulat nous invitant à examiner si, en vue

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d'assurer la sincérité du vote et de fournir un moyen de contrôle efficace, il n'y aurait pas lieu de compléter les lois fédérales du 19 juillet 1872 sur les élections et votations fédérales, et du 17 juin 1874 concernant les votations populaires sur les lois et arrêtés fédéraux,, en introduisant un mode de procéder uniforme dans tous les cantons, et à présenter, le cas échéant, un projet de loi dans ce sens (Ree. des postulats, nouv. série, n° 31). Sur la proposition de M. Joly, le conseil national décidait, en outre, le 8 décembre 1875, lors de la vérification des élections au conseil national qui avaient eu lieu dans le canton de Neuchàtel en octobre de la même année, que la commission appelée à examiner la question de la votation par communes (article 3 ou 8 de la loi, avec disposition additionnelle, suivant la proposition du conseil fédéral du 23 juillet 1873) était chargée de déterminer en même temps le sens de l'article 8, à l'effet de savoir si les bulletins d& vote imprimés pouvaient être admis à suppléer les bulletins écrits (Ree. des postulats, nouv. série, n° 59).

Sur ces entrefaites, notre département de justice et police obtint en 1875 du président du ^tribunal fédéral, M. Jules Roguin, son avis sur toutes ces questions, avis qui peut encore à juste titre servir à éclairer aujourd'hui les débats législatifs en cette matière, après quoi nous vous en référions très au long dans notre message du 27 novembre 1877 (P. féd. 1877, IV. 411).

Nous avons tout d'abord constaté dans ce message de 1877 le grand nombre de différences qui résultaient des modes de votation en vigueur dans les cantons, reconnu en même temps combien il eût été désirable de sortir de ce dédale de législations diverses,, en instituant une pratique uniforme, et cependant cru devoir vous déconseiller de réviser les lois fédérales de 1872 et 1874, guidé» que nous étions en cela essentiellement par la considération que c'est dans les droits politiques des citoyens suisses que réside le principe sur lequel il convient d'asseoir la procédure en matière de votations et que la question de ces droits n'avait pu encore être régléed'une manière uniforme par une loi fédérale. Nous estimions d'ailleurs qu'il n'y avait pas tout particulièrement urgence à réaliser cette idée d'unité en ce qui concernait notre système électoral. Notre message du 27 novembre 1877 mentionnait ensuite une.

pétition de MM. le conseiller national Studer (Zurich) et le conseiller aux états Dr Stehlin (Baie) concernant l'introduction de la représentation proportionnelle lors des élections fédérales, pétition dont la discussion a été ajournée à l'époque où l'on mettra sérieuse- ment la main à la réforme de notre système électoral actuel ; puis -.

il constatait, en élucidant la question du vote à la commune, que

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dans tous les cantons (le Tessili y compris depuis 1873), à l'exception de celui de Genève, les élections et votations avaient lieu dans la commune où l'électeur était domicilié, à Berne, toutefois, avec cette modification que la commune politique était remplaçât) par la paroisse en tant que celle-ci n'était pas divisée en plusieurs assemblées politiques lorsque la population en était par trop considérable.

Nous en arrivions dès lors à la conclusion qu'il n'y avait pas lieu de donner suite aux postulats nos 31 et 59 concernant le mécanisme du mode électoral fédéral, non plus qu'à la pétition de MM. Studer et Stehlin concernant l'introduction de la représentation proportionnelle, mais bien par contre de nous charger de veiller à ce que la prescription de l'article 3 de la loi sur les élections et votations fédérales, aux termes duquel tout citoyen suisse doit exercer ses droits électoraux dans le lieu où il réside, reçoive aussi, à l'avenir, son exécution dans le canton de Genève.

Notre manière de voir n'obtint pas l'approbation de la majorita de votre assemblée. La majorité de la commission du conseil national, composée de MM. Saxer, Kaiser, Migy et Philippin qui, ce dernier, en défendit les vues dans un rapport fort étendu et remarquable, daté du mois de décembre 1877, demandait catégoriquement une révision de la loi tenant compte entre autres aussi bien de la pétition Studer et Stehlin que de la question des circonscriptions électorales cantonales au double point de vue genevois et d'une pétition fribourgeoise par laquelle vous aviez été sollicités à substituer dans le canton de Pribourg des circonscriptions aussi uniformes que possible aux petits cercles communaux réduits à une population moyenne de 80 à 100 électeurs. Ce rapport reprochait d'ailleurs à la loi actuelle de n'être ni claire, précise et simple, ni complète, de n'embrasser qu'une partie seulement des questions électorales en matière fédérale, puis il combattait ensuite énergiquement l'opinion d'après laquelle le projet d'une loi sur le droit de vote devrait de nouveau avoir (pour la 3me fois) la priorité sur la révision de la législation fédérale en matière électorale. Quant à la question de la formation des arrondissements électoraux, le rapporteur de la majorité de la commission du conseil national en trouvait la solution la plus juste et la plus pratique dans un système dont l'application laisserait aux cantons une certaine latitude, sous réserve de l'approbation de leurs décisions par le conseil fédéral. C'est en se plaçant à ce môme point de vue que la majorité de la commission du conseil des états concluait, elle aussi, à la révision complète de la loi. En exprimant, dans son rapport à ce sujet (P. féd. 1878, II. 1041), l'opinion qu'il serait équitable de permettre aux électeurs de déposer leur vote près du lieu de leur domicile, la majorité de la commission du

187 conseil des états ajoutait qu'elle n'entendait ainsi nullement se prononcer en faveur de l'application absolue du vote à la commune.

Elle estimait au contraire qu'il y avait lieu de considérer sous ce rapport la variété des conditions topographiques et géographiques de notre pays et émettait, en outre, l'avis que, s'il n'était certainement pas convenable de former, à cause du manque de contrôle, des sections électorales restreintes à un nombre peu important d'électeurs, il pourrait en revanche être avantageux de diviser les grands collèges électoraux en plusieurs sections.

Quant au résultat de vos délibérations très-développées sur cet objet, nous le trouvons dans l'arrêté fédéral du 19 février/2l août 1878, consigné d'après le point de vue de la majorité de l'une et de l'autre des deux commissions (Ree. des postulats, n° 161). Par cet arrêté, vous nous avez invités à vous soumettre des dispositions législatives de nature à permettre aux électeurs de déposer leur vote le plus près possible du lieu de leur domicile. Vous n'êtes, par contre, pas entrés en matière sur les pétitions qui étaient tout spécialement dirigées contre la loi genevoise du 2 février 1878, laquelle avait établi sept lieux de vote pour les élections et votations fédérales.

En outre, dans sa session de décembre 1878, le conseil national, après avoir porté son attention sur des différences existant entre les textes français et allemand de la loi et soulevé de nouveau -- à l'occasion de la validation des élections valaisanes au.

conseil national -- la question de l'admissibilité des bulletins de vote imprimés, nous a chargés, par arrêté du 20 décembre 1878, de vous présenter pour la session de juin de l'année suivante un rapport au sujet de la fixation définitive du texte de la loi sur les élections et votations fédérales et, en particulier, au sujet de l'admission des bulletins de vote imprimés.

Nous avons donné suite à ces invitations par notre message du 6 juin 1879 (P. féd. 1879, II. 865). Dans l'intervalle, le canton de Genève avait remplacé sa loi du 2 février 1878 par une autre loi du 26 avril 1879, qui a substitué vingt-quatre lieux de vote à ceux qui existaient auparavant au nombre de sept, de sorte que le postulat relatif à la possibilité, pour les électeurs, de déposer leur vote le plus près possible du lieu de leur domicile s'est ainsi trouvé pratiquement réglé, pour tous les cantons, d'une manière conforme aux exigences de la loi fédérale, fait que nous constations dans notre message en vous déconseillant en même temps de donner une autre rédaction à l'article 3 de la loi, d'autant plus que le nouvel article aurait encore pu donner lieu à de nouvelles controverses. A l'égard des bulletins do vote imprimés, nous nous pro-

188 noncions dans le sens de leur admissibilité, ainsi que nous l'avions déjà fait par notre message da 27 novembre 1877, et nous ajoutions, il est vrai, qu'il fallait alors des garanties suffisantes pour assurer le secret, la liberté et l'indépendance du vote, mais qu'il n'était nullement besoin de dispositions législatives fédérales pour obtenir ces garanties.

Il est très-instructif pour le législateur actuel de suivre la marche des débats qui se déroulèrent en cette affaire dans le parlement suisse lors de sa session de juin 1879. En opposition à la proposition de la commission du conseil national de considérer toutes les questions pendantes comme liquidées par notre message du 6 juin 1879, plusieurs autres propositions soit avec, soit sans directions portant sur la révision ou le complètement des articles 3 et 8 de la loi au point de vue des lieux de vote et des bulletins imprimés, sur l'introduction de dispositions touchant la fixatiou da temps 'pendant lequel les citoyens électeurs peuvent exercer leur droit de vote le jour de là votation ou de l'élection, sur l'exercice de ce droit par procuration ou représentation, et sur l'obligation de prendre part aux élections et votations fédérales, furent faites dans le sein du conseil national, ainsi que celle de nous renvoyer en bloc l'objet en discussion, sans aucune espèce de direction quant à la base et à la portée de la révision projetée de la loi. C'est cette dernière proposition qui fut adoptée. Et lorsque notre représentant eut décidé le conseil des états à voter le renvoi, en nous chargeant de « chercher à obtenir pour les élections et votations fédérales un mode de procéder aussi uniforme que possible », cette décision rencontra de la part du conseil national l'opposition la plus formelle.

« On doit ne point se borner à avoir en vue l'uniformité seulement, mais aussi prendre pour but certaines modifications matérielles ; l'unification purement de forme pourra en effet être difficilement adoptée » (Escher). Par 59 voix contre 23, le conseil national retrancha la dernière phrase de l'arrêté de renvoi du conseil des états et, par 49 voix contre 30, il nous renvoya sans direction, par arrêté du 19 juin 1879, la question de la législation sur les élections et votations, en nous invitant à présenter un rapport et des propOT sitions au sujet de la révision des lois fédérales des 19 juillet 1872 et 17 juin 1874, arrêté auquel le conseil des états adhéra le jour suivant. Ainsi se résume l'historique de l'arrêté fédéral du 20 juin 1879 concernant la révision de la législation sur les élections et; votations (Eec. des postulats, n° 187).

L'année 1880 était prédestinée à la discussion de la question de l'admissibilité, au point de vue du droit fédéral, d'une demande de révision partielle de la constitution fédérale et de la forme en laquelle la question y relative doit être posée au peuple. Par arrêté fédéral du 17 septembre 1880, il a été admis que, à teneur de

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l'article 120 de la constitution fédérale, la question à soumettre au peuple doit Otre posée d'une manière générale, a savoir s'il y a, lieu ou non de procéder à une revision.

En 1881, line pétition de la «société fédérale», datée du 1èr novembre 1880, une dite de l'association suisse pour la représentation proportionnelle, du 6 février 1881, et un postulat proposé au conseil national le 25 avril 1881, par MM. les conseillers nationaux Sprecher (Grisons), Thoma (St-Gall) et Sonderegger (AppenzellEh. int.), provoquèrent la discussion de la formation des arrondissements électoraux fédéraux et du principe de la représentation des .minorités. L'association suisse pour la représentation proportionnelle préconisait dans son mémoire l'introduction du système du vote limité. De son côté, la « société fédérale » proposait d'introduire dans la loi sur les élections et votations fédérales, en vue de leur donner un caractère plus stable, des dispositions de principe concernant la répartition des arrondissements électoraux pour l'élection du conseil national, et désirait dès lors en particulier la fixation d'une étendue maximale des arrondissements, ainsi que d'autres dispositions assurant la représentation des minorités. A leur tour, les trois conseillers nationaux auteurs de la motion ci-dessus tendaient à obtenir, pour l'année 1884, une révision générale et de principe de la législation fédérale réglant les élections au conseil national, en ce sens qu'il fût tenu compte de la représentation des minorités ·dans la mesure la plus large et la plus uniforme possible.

Nous nous sommes prononcés à ce sujet dans notre message du 25 février 1881 (F. féd. 1881, I. 386), en disant qu'une modification du mode de . procéder en matière de votation pourrait être examinée lorsque la loi sur les élections et votations, dont la révision était projetée, serait soumise à vos délibérations, tandis qu'une nouvelle répartition des arrondissements électoraux pour les élections au conseil national ne pourrait l'être à loisir que plus tard, lors d'une modification des bases de la représentation au conseil national ne coïncidant pas avec la date de la vérification d'un recensement de la population, et qu'alors il y aurait lieu d'examiner mûrement les changements de principe que proposent d'apporter à «ette répartition tant la pétition de la « société fédérale », dans le sens de la réduction de l'étendue des arrondissements électoraux, que d'autres pétitions. Le résultat de la discussion fut l'arrêté du conseil national du 28 avril 1881 (postulat n° 232), contenant a notre adresse l'invitation pure et simple de vous présenter, au sujet d'une révision générale et de principe de la législation fédérale réglant les élections au conseil national, un rapport et des propositions assez tôt pour que les modifications à apporter éventuelle·ment à la législation puissent en tout cas être appliquées déjà lors

190 des élections au conseil national de 1884. Le postulat SprecherThoina-Sonderegger a ainsi été dépouillé en parfaite connaissance de cause, pai- le vote opposé du conseil national, de sa tendance visant la représentation des minorités.

Sur la proposition de l'un de ses membres, M. le Dr S. Kaiser,, le conseil national nous a invités, par arrêté du 8 décembre 1881 (postulat n° 252), à présenter incessamment un rapport et des propositions au sujet de la révision législative en question. L'auteur de cette motion de rappel déclarait alors, dans le sein de l'autorité,, ne méconnaître nullement les difficultés inhérentes à la solution de cette tâche, qui, toutefois, pouvait et devait moins porter sur une révision totale et un remaniement complet de la loi que sur la régularisation, dans le sens des expériences faites, de quelques points tels que la détermination plus exacte du lieu de la votation et la définition de la notion du domicile, l'augmentation de la durée du vote ou le développement du système des urnes ou d'un expédient analogue, et la revision* des articles 14 et 15 de la loi relatifs à l'incompatibilité de certaines fonctions fédérales avec le mandat de conseiller national.

Le postulat adopté par le conseil national le 12 décembre 1881 (Ree. u° 253) à l'occasion de la validation d'une élection au conseil national à laquelle il avait été procédé dans le trente-sixième arrondissement électoral, postulat qui a pour but que les bulletins de vote soient convenablement cachetés et conservés à la disposition du conseil national par les gouvernements cantonaux jusqu'après la validation définitive de l'opération électorale, a été liquidé par notre circulaire aux autorités cantonales, du 16 décembre 1881.

Nous avons ensuite été invités, par arrêté du conseil national du 26 juin 1882, basé sur celui de ce môme conseil concernant les élections du quarantième arrondissement électoral fédéral, de 1881,, à prendre en vue des élections fédérales les mesures nécessaires pour que, à l'avenir, dans les cantons où cela n'avait pas été le cas jusqu'alors, l'emploi, comme bulletins de vote, de formulaires officiels identiques pour tout l'arrondissement et présentant le plus de garanties possible contre la fraude soit seul admis, et que chaqueélecteur ne soit inscrit dans le registre électoral de sa commune d'origine et admis à participer à la votation que dans le cas où il a en même temps son domicile etfectif dans cette commune.

Il nous reste à mentionner qu'en décembre 1882, lors de la vérification du résultat de la votation populaire du 26 novembre sur l'arrêté fédéral du 14 juin 1882 concernant l'exécution de l'article 27 de la constitution fédérale, les deux conseils ont repoussé une proposition qui leur était faite de décider qu'à l'avenir les signa-

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tares d'une demande de referendum seraient examinées et contrôlées uniquement par les autorités à ce compétentes et ne pourraient être mises sous les yeux du public, et enfin ceci, c'est qu'une motion de M. Ritschard, du 7 décembre 1882, qui visait l'introduction, dans la loi sur le referendum, de dispositions en vertu desquelles les décisions de l'autorité fédérale sujettes au referendum auraient toujours dû être distribuées à chaque citoyen suisse en un exemplaire spécial accompagné d'un message tant justificatif qu'explicatif et ne pouvoir faire valablement l'objet d'une demande de referendum que quatre semaines après cette distribution, a été rayée de la liste des tractanda de l'assemblée fédérale le 23 avril 1883, son auteur s'étant retiré du conseil national et personne ne l'ayant reprise.

II.

Si nous avons jugé à propos, monsieur le président et messieurs, de vous exposer ces faits historiques, c'est parce qu'ils forment la base sur laquelle vous avez entendu que nous élaborions le projet d'une législation électorale revisée. En nous plaçant à ce point de vue, nous avons à nous demander, en notre qualité d'autorité consultative et executive, de quelle manière il s'agit d'entreprendre, pour l'exécuter selon vos vues, le travail de révision dont vous nous avez charges.

Nous eussions vivement désiré savoir exactement à quoi nous en tenir quant aux principes d'après lesquels il convient d'envisager les divers points, la portée et le but de la révision de notre législation fédérale sur les élections et votations, mais vous ne nous avez pas fixés positivement à cet égard. Cependant, il se dégage des débats auxquels les questions se rattachant à cette révision ont donné lieu de votre part certaines idées fondamentales que nous pouvons invoquer en toute sécurité et qui en même temps nous indiquent la marche à suivre ; .voyons-les de plus près.

Constatons avant tout que les deux conseils -- à rencontre de l'opinion émise dans nos deux messages de 1877 et 1879 -- se sont pénétrés de l'idée que la législation électorale en matière fédérale demandait à être revue, et cela d'urgence, en ce sens qu'on devait prendre en considération de pouvoir mettre à exécution la loi révisée lors des élections de 1884 pour le renouvellement intégral du conseil national. Toutefois -- nous tenons également à le dire ici -- jamais la volonté de révision des deux conseils ne s'est manifestée au point de nous laisser conclure à une tendance prédominante en faveur d'une révision totale des lois en question tant sous le rapport de la forme que sous celui du fond. On ne voulait

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alors, pas plus qu'on ne le veut aujourd'hui, créer une loi réglant jusque dans ses moindres détails la procédure en matière d'élections et de votations d'une manière uuiforme pour toute la Suisse ; il s'agit au contraire de conserver le système de la législation actuelle, d'après lequel les questions de forme et la procédure dans ses détails restent en mains des cantons sur la base du droit fédéral. Mais, si l'on veut se garder d'intervenir dans le déploiement des effets de la législation, on ne peut et ne doit cependant pas moins d'un autre côté réserver sans aucune hésitation au droit fédéral le soin de tracer une règle pour toutes les questions de forme d'une importance majeure ou se rattachant à un principe. Cette idée, nous la voyous se dégager de la contesture de tous les voeux émis dans le sein des conseils en faveur de la révision; aussi nous en sommesnous inspirés pour formuler comme nons allons le faire nos propositions de révision. Nous ne chercherons dès lors pas à démontrer davantage la constitulionnalité stricte du terrain sur lequel nous nous plaçons. La constitution fédérale de 1874, contrairement à celle de 1848, a expressément reconnu au droit de vote la qualité de droit primordial des citoyens suisses et prévu pour sa sauvegarde incombant à la Confédération des dispositions positives de la législation fédérale (articles 47, 66, 74), de sorte que ce serait ni plus ni moins aller à l'eneontre de la constitution que de s'en remettre, en vue de l'exercice du droit de vote, au gré des cantons de prescrire des formalités et de poser des restrictions qui seraient de nature à porter atteinte à ce droit fondamental. La question de forme est ici d'une importance essentielle. Le droit de vote resterait lettre morte sans le secours de dispositions en rendant l'exercice possible tout en l'assurant et le réglant. Les textes français et italien de l'article 74, alinéa 2, de la constitution fédérale, qui disent, l'un, que « la législation fédérale pourra régler d'une manière uniforme l'exercice de ce droit »,, et l'autre : c resta riservato alla legislazione federale lo stabilire norme uniformi per l'esercizio di questo diritto », donnent d'ailleurs un certain relief à cette idée, tandis que le texte allemand se borne à parler de « Stimmberechtigung » (droit de vote). Il ne saurait toutefois être question, ainsi que nous l'avons déjà dit, d'une différence de vues entre les trois textes de notre loi fondamentale, qui tons ont la même valeur.

C'est sur ce terrain de l'accord parfait du droit de vote avec les conditions et les formes de sa manifestation que nous cherchons à consacrer, par notre projet, l'uniformité dans la procédure électorale en matière fédérale. Loin de vouloir prescrire aux cantons n'importe quoi au sujet de formalités d'un ordre secondaire, nous ne poursuivons que le but de déterminer d'une manière uniforme

193 et sûre les facteurs sans lesquels une opération électorale ne saurait prétendre être l'expression de la vérité. Ces facteurs sont le droit de vote en soi et les exigences auxquelles il faut se soumettre pour le faire reconnaître ; les conditions qui régissent dans chaque cas particulier 1''exercice de ce droit quant à. la personne de l'électeur, le lieu, l'époque et la durée de la votation ou de l'élection, c'està-dire la réglementation de l'opération et la possibilité de prendre part à cette dernière octroyée à chaque électeur dans la mesure compatible avec l'ordre ; les garanties ayant pour but de sauvegarder la liberté d'action et l'indépendance des votants, synonymes de dispositions préventives destinées à assurer le secret du vote, et enfin la constatation et la vérification du résultat d'une opération électorale et la solution de réclamations contre une semblable opération.

En ce qui concerne notre projet au point de vue de la forme, nous faisons remarquer que trois lois fédérales, sinon quatre, se trouvent réunies en une seule loi sur les élections et votations, savoir la loi fédérale du 19 juillet 1872 sur les élections et votations fédérales, la loi du 31 juillet 1873 complotant cette dernière, la loi fédérale du 17 juin 1874 concernant les votations populaires sur les lois et arrêtés fédéraux (loi sur le referendum) et la loi fédérale du 5 décembre 1867 concernant le mode de procéder pour les demandes de révision de la constitution fédérale. Bien que la mission dont nous avons été chargés n'ait trait qu'aux lois des 19 juillet Ì872 et 17 juin 1874, nous avons pensé devoir aussi comprendre la loi précitée du 5 décembre 1867 dans notre travail de révision et l'incorporer dans notre projet, attendu qu'elle a pour objet de réglementer une partie très-importante de questions en matière de votation et que de grandes divergences de vues, dont un texte de loi suffisamment précis pour ne prêter à aucune équivoque n'avait pas rendu d'emblée la manifestation impossible, s'étaient produites dans les années 1879 et 1880 par rapport à la manière de procéder lors d'une demande populaire de réviser la constitution fédérale.

Nous avons encore à faire observer, au point de vue de la forme, que, en introduisant dans la présente loi sur les élections et vptations fédérales des dispositions concernant le droit de vote et l'exclusion de ce droit en affaires fédérales (articles 2 et 3), ou y a transféré une partie de la matière traitée par le projet dé loi du 2 juin 1882 sur les droits politiques des citoyens suisses.

Cette manière de faire est basée, comme nous l'avons fait ressortir d'une manière générale, sur d'excellents motifs d'ordre non seulement intérieur, mais aussi formel et pratique, et nous croyons

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en cela être d'accord avec la manière de voir de la grande majorité des membres des deux conseils, ce que nous avons déjà donné à entendre lors du compte rendu, dans le rapport de gestion pour 1882, des travaux législatifs de notre département de justice et police (P. féd. 1883, II. 927, chiffre 5).

On s'est par contre abstenu de réunir à la loi nouvelle les dispositions de la loi fédérale du 3 mai 1881 concernant les élections des membres du conseil national, loi dite des arrondissements électoraux, à l'égard de laquelle nous ne proposons actuellement aucun changement. Avant le 19 juillet 1872, on ne connaissait pas d'autre loi fédérale électorale que celle du 21 décembre 1850 concernant les élections des membres du conseil national (R. off., II.

205). En 1872, on a fait de l'article premier de cette loi électorale de 1850, qui contenait la répartition des arrondissements électoraux fédéraux, l'objet d'une loi spéciale, en le détachant à dessein des autres dispositions réunies à la loi sur les élections et votations, attendu que, comme le dit notre message du 24 juin 1872 (P. féd.

1872, II. 826 in fine), la loi sur la répartition des arrondissements électoraux fédéraux « doit être modifiée après chaque recensement de la population et ne rentre pas dans le sujet (mécanisme du mode électoral) que traitent les autres articles ». Nous trouvons, aujourd'hui comme alors, cette remarque concluante, et nous ne croyons par conséquent pas devoir vous proposer de revenir à l'état de choses antérieur à 1872.

III.

Après ces observations générales, nous passerons à l'examen de quelques dispositions importantes du projet, sans nous arrêter aux points insignifiants et en réservant au rapport oral dans le sein de vos commissions et des conseils eux-mêmes ce qui concerne les dispositions de moindre portée.

  1. Dispositions générales.
  2. Disposition fondamentale.

(Article 1".)

Ce sont les cantons qui règlent, d'après les principes posés par la loi fédérale, le mode de procéder pour les élections et votations fédérales, et les prescriptions cantonales sur la matière sont soumises à l'approbation du conseil fédéral. Cette dernière disposition est nouvelle, mais elle n'a pas besoin d'être motivée.

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b. Droit de vote.

(Articles 2 à 4.)

L'exclusion du droit de vote ne doit plus être réglée par la législation du canton de domicile, mais bien, en vertif de l'article 74, alinéa 2, de la constitution fédérale, d'une manière uniforme par la loi sur les élections et votations fédérales. Outre l'exclusion des citoyens déclarés déchus de leurs droits civiques par jugement pénal et de ceux qui ont été placés sous tutelle pour dissipation, maladie mentale ou imbécillité, on a prévu aussi l'exclusion pour cause de faillite, pendant cinq ans au plus, dans les cas où il ne s'agit pas d'un jugement criminel on correctionnel relatif à la faillite, mais où le tribunal constate simplement que la faillite a eu lieu par la faute du failli lui-même. C'est aux cantons à ëdicter les dispositions organiques nécessaires pour l'exécution de cette norme.

Nous avons ainsi, il est vrai, abandonné le point de vue purement de principe auquel nous nous étions placés dans notre message du 2 juin 1882 à l'appui du projet de loi concernant les droits politiques des citoyens suisses. Nous le faisons afin de ne pas compromettre le succès de la loi pour l'amour d'un principe vrai et noble en lui-même, mais qui, nous affirme-t-on de divers côtés, n'a pas encore pénétré dans l'opinion publique de la majorité des cantons. En revanche, on observe que le principe admis dans la législation des cantons romands s'implante de plus en plus dans la Suisse allemande, savoir qu'il n'y a que la faillite ayant eu lieu, suivant sentence juridique, par la faute du failli lui-même, qui puisse entraîner la perte des droits politiques. Cette idée marque l'extrême limite à laquelle nous ayons pu aller à propos de ces exclusions.

Nous ne voyons, dans le fait qu'un citoyen est assisté, aucun motif pour lui enlever le droit de participer aux affaires publiques de la Confédération. Si l'indigence est la conséquence d'un genre de vie déréglé, on peut enlever à l'individu les droits civiques par un jugement correctionnel ou par la mise sous tutelle. L'indigence par elle-même ne justifie pas une mesure de ce genre. A ce sujet, nous nous référons aux explications que nous avons données dans notre message du 2 juin 1882 sur le projet de loi électorale (F. féd.

1882, III, pages 16 et 17).

D'après les relevés statistiques, il y avait en Suisse en 1881, sur 732,800 citoyens suisses majeurs et de sexe masculin, 94,211 (soit plus de 12 %) qui n'étaient pas portos dans les registres électoraux. Lors des élections au conseil national de 1881, la Suisse ne comptait que 22 électeurs sur 100 habitants (en France 27 la

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même année, en Allemagne 20, en Italie 2 seulement en 1880, en Belgique également 2% en 1872).

S'il y a un pays où il importe de se montrer large et libéral en reconnaissant le suffrage universel dans le domaine des intérêts de la patrie, qui touchent tous les citoyens sans exception, c'est bien la Suisse.

A l'article 4 du projet, vous trouverez posé de nouveau le principe déjà sanctionné par la loi actuelle sur les élections et ·votations fédérales et qui a été admis dans tous les projets de loi sur le droit de vote depuis 1874, entre autres aussi dans le dernier du 2 juin 1882 (article 11), savoir que l'on ne peut imposer au citoyen, pour son droit de vote, l'obligation de fournir une preuve négative au sujet de l'existence de motifs d'exclusion, mais que le citoyen suisse a assez fait en démontrant qu'il est en possession des éléments qui constituent le droit de vote (nationalité suisse et âge requis). Nous estimons que ce principe est inattaquable, et, au lieu de le motiver en détail, nous nous référons aux considérations exposées dans nos messages du 24 juin 1872 concernant les élections et votations fédérales (P. féd. 1872, II. 811) et du 2 juin 1882 concernant les droits politiques des citoyens suisses (P. féd.

1882, ITI. 1).

c. Lien de vote ; registre électoral fédéral(Articles 5 à 10.)

Nous nous sommes efforcés, dans ce domaine, d'assurer une uniformité aussi complète que possible, sans toutefois porter atteinte aux particularités cantonales justifiées. Ce point était depuis 1872, grâce à la rédaction trop vague de l'article 3 de la loi actuelle, devenu le champ de bataille pour la libre interprétation de la loi, qui, comme on le sait, peut conduire à des résultats différents suivant les divers éléments qui sont en jeu.

Le citoyen suisse doit, en matière fédérale aussi, exercer son droit de vote dans l'arrondissement auquel il appartient immédiatement et en première ligne, où il a pris sa résidence permanente, qu'il a choisi comme centre de ses droits civils, c'est-à-dire dans la commune politique de son domicile. Ce n'est point porter atteinte à ce principe que de statuer que l'on peut, pour faciliter le vote, diviser les grandes communes en deux ou plusieurs cercles électoraux ou réunir, pourvu que l'exercice du droit de vote n'en soit pas entravé, deux ou plusieurs communes en un seul cercle électoral.

Les deux institutions peuvent être avantageuses pour l'électeur, et ce n'est que la crainte d'empiéter sans nécessité impérieuse sur les

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conditions multiples dans lesquelles se trouvent les cantons qui nous a empêchés d'établir des prescriptions uniformes dans cette matière.

En effet, on ne peut disconvenir" que les cercles communaux trop petits n'offretit en aucune façon une garantie pour la liberté et l'indépendance du vote des citoyens.

Le droit de vote fédéral suppose la création de registres électoraux fédéraux. C'est sur ce point qu'il est avant tout nécessaire d'avoir de l'exactitude et de l'ordre. C'est pour cela que le projet prescrit que l'autorité des communes politiques dressera officiellement une liste de tous les citoyens aptes à voter qui ont dans la commune leur domicile régulier, soit comme séjournants, soit comme établis, soit comme ressortissants de la localité, et qu'elle tiendra cette liste constamment à jour. La notion du domicile, dérivée des circonstances de fait, ne peut pas se découper d'une manière uniforme et factice. Aussi la question de savoir si un citoyen a fixé son domicile dans une commune trouvera-t-elle sa solution, dans les cas douteux, au moyen de considérations logiques tirées des conditions de fait. Le projet ne pose qu'une seule prescription formelle.

Il admet qu'un séjour qui n'a pas encore duré quatorze jours ne peut fournir une preuve certaine du domicile fixe; en conséquence, il renvoie à exercer leur droit de vote dans la commune de leur précédent domicile les électeurs qui, dans les quatorze jours précédant immédiatement une élection ou une votation, viennent séjourner dans la commune, et cela dans l'intérêt de l'ordre et pour empêcher qu'on ne tente frauduleusement d'obtenir le droit de vote dans une autre commune que celle du domicile réel. Il est vrai que ce système ne rend pas impossible les fraudes électorales, mais du moins il les rend notablement plus difficiles, et il est bien plus aisé de les déjouer au moyen du critère qui fait loi et qui consiste dans la prise de domicile fixe et durable, en corrélation avec les prescriptions sévères proposées sur la tenue des registres électoraux et grâce à la fixation du délai pour présenter les réclamations relatives au registre électoral, délai qui est calculé largement, mais qui permet aussi d'examiner sérieusement les réclamations et de leur donner une solution. D'après toutes les précautions prises, on peut sans crainte poser en fait que ceux-là seuls qui sont portés dans le registre électoral sont qualifiés pour prendre part à une élection ou votation fédérale.

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d. Bureaux électoraux; cartes civiques; système des urnes; bulletins et enveloppes de vote.

(Articles 12 à 20.)

Ce n'est pas seulement pour être conséquent avec le système, mais encore dans l'intérêt évident de l'exécution pratique de la loi, que l'on veut confier les mesures à prendre à des bureaux électoraux spéciaux, institués pour toute la durée de la période législative fédérale et qui reçoivent du reste leur organisation de l'état.

Quant au système à suivre pour le mécanisme extérieur de la remise du suffrage, il n'a guère pu surgir de doute. Nous tenons ferme au vote secret et écrit, à l'exception toutefois de l'élection des jurés, pour laquelle la votation à main levée doit continuer à être admissible. Nous proposons l'emploi du système des urnes, qui atteint le but du secret du vote et qui en même temps donne aux électeurs tous les avantages possibles au point de vue du temps.

Le dépôt du suffrage doit, comme par le passé, revêtir un caractère purement personnel ; le vote par procuration est contraire à ce principe et par conséquent interdit par le projet.

Les prescriptions cantonales relatives à l'obligation du vote continuent à subsister; en ce qui nous concerne, nous avons renoncé à vouloir forcer un citoyen, sous commination de peines, à remplir un devoir d'honneur personnel et de nature purement civile.

La difficulté du mode de procéder dans les élections et votations gît indubitablement dans le vote lui-même. Le mode doit être simple et facilement compréhensible ; il doit pouvoir être appliqué commodément et sans peine par le citoyen. .C'est là un des côtés de la question, mais il y en a un autre non moins important et qui pèse encore plus dans la balance : c'est que le système du vote doit être organisé de manière à présenter une garantie pour la liberté et l'indépendance de l'électeur et pour la sincérité de l'opération électorale, et à élever une muraille contre toutes les influences illégales, contre les actes déloyaux et les fraudes.

Chacun sait qu'il n'est pas dans la nature des institutions humaines d'être parfaites, et il n'existe aucun moyen d'empocher d'une manière absolue l'abus d'une institution. Mais il est possible de se rapprocher du but dans une mesure relative. Nous nous sommes prononcés pour un système de vote qui, dans notre conviction, réunit les avantages des diverses institutions cantonales, tout en évitant autant que possible leurs inconvénients. Tout électeur, c'est-à-dire tout citoyen ayant le droit de vote, qui a fixé son domicile ordinaire dans une commune le quinzième jour au plus tard avant une élection ou votation et qui par conséquent a été inscrit dans le

199 registre électoral de la commune, reçoit, pour constater son identité et pour lui donner la faculté de préparer son vote, une carte personnelle de légitimation et un bulletin, qui lui sont remis d'office, à domicile, assez à temps pour qu'il puisse avoir pleine occasion de réclamer en cas d'omission. Le bulletin officiel doit être rempli à la main. Toutefois, il est loisible à l'électeur de se servir d'un autre bulletin, écrit ou imprimé. Seulement, dans ce dernier cas, il faut bien faire attention que, s'il s'agit d'une votation, la question doit être formulée dans les termes exacts du bulletin officiel. Ce <jui importe pour le vote du citoyen, ce n'est pas qu'il écrive son bulletin de sa propre main, mais qu'il dépose, sans être obsédé par des influences étrangères, le suffrage qui correspond le mieux à sa volonté personnelle. Il est évident que l'obligation d'écrire soimême le bulletin de vote et en outre de se servir d'un bulletin déterminé peut devenir pour beaucoup de gens un obstacle à la libre manifestation de leur volonté. Aussi nous prononçons-nous de nouveau, tout comme dans nos messages de 1877 et de 1879, ea faveur de l'admissibilité des bulletins imprimés.

Le jour fixé, l'électeur apporte avec lui, dans le local électoral, sa carte civique et le bulletin officiel qui lui a été envoyé ou tout autre bulletin, rempli ou non, et il reçoit, sur présentation de sa carte civique, une enveloppe de vote munie d'un timbre officiel.

L'emploi de ces enveloppes de vote n'a été jusqu'à présent introduit que dans trois cantons, savoir Neuchâtel, Vaud et Zoug. Les gouvernements de ces états annoncent que cette institution a bien fait ses preuves, et en réalité les avantages en sont si évidents qu'il n'est pas nécessaire de les développer longuement. L'électeur met son bulletin dans l'enveloppe et soustrait ainsi son suffrage à tout oeil étranger et à toute immixtion étrangère. Contrairement à ce qui se passe dans les cantons de Neucbâtel et de Vaud et en conformité du mode suivi dans celui de Zoug, nous avons prévu que les enveloppes de vote devaient servir exclusivement à y placer le bulletin, et en aucune façon à écrire dessus le suffrage. Ce n'est qu'ainsi qu'elles rempliront entièrement leur but. Un espace spécial doit être à la disposition des citoyens, dans le local électoral, pour y mettre librement et sans contrôle, dans l'enveloppe de vote, le bulletin qu'ils ont apporté tout rempli ou qu'ils remplissent à ce moment même; puis l'enveloppe est fermée et mise dans l'urne en présenne des membres du bureau, contre le dépôt de la carte civique.

Il est évident que ce système offre à l'électeur de bien plus grands avantages que celui qui est en usage dans la plupart des cantons, où les cartes de vote sont inconnues ou bien distribuées seulement dans le local électoral, ou bien encore où la vérification Feutlle fédérale suisse. Année XXXV. Vol IV.

H

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du droit de vote se fait dans le local même par le bureau électoral, soit par appel nominal soit par un autre mode de contrôle. La liberté et l'indépendance de l'électeur, ainsi que le secret du vote, sont aussi garanties dans la plus large mesure, par notre proposition, pour toutes les phases de l'opération électorale.

e. Fixation du résultat de l'élection ou de la votation (détermination des voix nulles); procès-verbal de l'opération électorale; conservation des bulletins de vote.

(Articles 22 à 28.)

Le bureau dans son ensemble prononce en première instance, c'est-à-dire sous réserve de l'examen ultérieur et de la décision des autorités fédérales, sur la validité ou la non-validité du vote.

Dans l'exposé historique par lequel commence le présent message, nous avons déjà dit que la question de savoir comment on doit traiter les bulletins qui contiennent moins de noms qu'il n'y a de députés à élire avait donné lieu à l'adoption de la loi complémentaire du 31 juillet 1873. Dans la loi actuelle (article 19), les bulletins entièrement blancs sont seuls indiqués comme ne comptant pas pour calculer la majorité absolue. D'après la loi complémentaire, les cantons n'ont plus le droit de considérer comme non valables les bulletins incomplètement remplis; ils doivent les assimiler aux autres bulletins écrits. Quant au reste, la législation cantonale avait jusqu'ici la faculté de régler les cas de nullité des suffrages. Aussi règne-t-il une grande diversité sur ce point trèsimportant. H paraît même que, malgré la prescription claire de la loi complémentaire, il ne s'est formé jusqu'à présent aucune jurisprudence uniforme au sujet de la disposition d'après laquelle les bulletins entièrement blancs sont les seuls qui n'entrent pas en ligne de compte pour calculer la majorité absolue dans les élections fédérales. Ainsi, le «journal suisse de statistique», XVIII e année, 1er et 2me cahiers de 1882, renferme un article intitulé «Les élections au conseil national pour le renouvellement intégral de 1881 » ; dans cet article, qui est rédigé d'une manière extrêmement remarquable, on lit que dans certains cantons, tels que Zurich, Glaris, AppenzellEhodes extérieures, St-Gall et Grisons, on admet comme base, contrairement à la prescription de la loi, le chiffre des voix données, c'est-à-dire des lignes remplies sur les bulletins de vote (divisé par le nombre des députés à nommer). C'est avec raison que ce journal fait observer que, par suite de ce système incorrect, on peut aussi proclamer un résultat électoral en contradiction avec la loi fédérale, sans qu'il soit possible de le rectifier au moyen des procès-verbaux de l'élection. Il est nécessaire de mettre, par des dispositions légis-

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latives fédérales d'une parfaite clarté, un terme à cette éventualité.

Nous croyons atteindre ce but au moyen des articles 23, 24 et 25 du projet. Il n'y a que le bulletin déclaré absolument nul qui n'exerce aucune influence sur le résultat de l'élection ou de la votation, et les cas de nullité d'un bulletin sont tous énumérés sans exception.

Ce point est en intime connexité avec l'inscription, au procèsverbal, de tous les faits essentiels de l'opération électorale, en particulier aussi des motifs pour lesquels un suffrage litigieux a été déclaré nul ou valable. Les bulletins qui exigent une décision du bureau sont numérotés, séparés avec soin de ceux qui ne donnent lieu à aucune réclamation, renfermés dans du papier et scellés, puis conservés par le gouvernement cantonal jusqu'après la validation définitive de l'opération électorale par l'autorité fédérale.

E. Elections au conseil national.

  1. Arrondissements électoraux fédéraux; incompatibilité des fonctions de conseiller national avec celles de conseiller aux états et autres fonctions fédérales.

(Articles 30 a 32.)

Les dispositions fondamentales pour les élections au conseil national sont renfermées dans les articles 72 à 77 de la constitution fédérale. Elles, ont trait à la base de la représentation, au principe de l'élection directe dans les arrondissements électoraux fédéraux, qui ne peuvent être formés de parties de divers cantons, au droit de vote, à la durée des fonctions et à l'incompatibilité des fonctions de conseiller national avec certaines fonctions fédérales.

Les seuls de ces articles qui nécessitent un complément par voie législative sont les articles 73 (arrondissements électoraux fédéraux), 74 (règlement uniforme de l'exercice du droit de vote) et 77 (incompatibilités).

Nous avons déjà expliqué, sous chiffre II, pourquoi nous'ne jugions pas convenable d'incorporer la loi sur les arrondissements électoraux fédéraux dans la loi sur les élections et votations fédérales, comme c'était le cas avant 1872. Il nous reste encore à exposer pourquoi, contrairement à une proposition qui a été faite dans notre sein et au système préconisé par le mémoire de la « société fédérale» du 1er novembre 1880, d'après lequel la loi présentée devrait renfermer certains principes généraux -- « les vrais », comme dit cette pétition -- sur la formation des arrondissements électoraux fédéraux, nous n'avons pu nous déclarer d'accord sur ce point-là.

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Si l'on ne veut pas se borner à des phrases purement académiques et sans conséquences pratiques, il n'est absolument pas possible de séparer l'une de l'autre les deux lois, celle qui pose les principes et celle qui règle l'exécution. Ce n'est que l'exécution qui fait connaître la valeur véritable et la -portée pratique d'un principe. La loi actuelle du 3 mai 1881 concernant les élections au conseil national (arrondissements électoraux) est très-certainement susceptible d'améliorations. Mais c'est précisément sur la question principale, celle de savoir quels sont les «vrais» principes pour la formation des arrondissements électoraux fédéraux, par exemple si l'on doit donner la préférence aux grands arrondissements ou aux petits, que les opinions, comme on le sait, sont très-divergentes. Nous n'estimons pas que les inconvénients qui peuvent exister rendent impérieusement nécessaire une révision simultanée de la loi sur les élections et votations fédérales et de celle sur les arrondissements fédéraux; nous pensons même que cette simultanéité doit être évitée.

La question du droit de vote pour les élections au conseil national est réglée d'une manière générale par le projet, et nous l'avons déjà traitée plus haut. Aussi entrerons-nous immédiatement dans celle des incompatibilités.

Il suffit de jeter un regard sur les articles 14 et 15 de la loi actuelle, qui ne sont du reste que la reproduction littérale des articles 7 et 8 de la première loi électorale fédérale du 21 décembre 1850 (R. off., II. 205), pour se convaincre que cette question des incompatibilités a été résolue jusqu'ici d'une manière fort peu heureuse. Sans parler des défectuosités de rédaction, les articles dont il s'agit ne traitent la matière ni d'une manière complète ni dans un sens pratique. Il n'existe, par exemple, aucun motif pour soumettre le chancelier de la Confédération, qui est secrétaire du conseil national, à d'autres prescriptions que les membres du conseil fédéral, qui est l'autorité préposée à la chancellerie fédérale ; bien au contraire, l'article 105 de la constitution fédérale oblige de les mettre sur le même pied.

Une incompatibilité qui n'existait pas avant 1874 a été créée par suite de la nouvelle organisation du tribunal fédéral. L'article 108 de la constitution fédérale ne laisse aucun doute sur le fait que les juges fédéraux ne peuvent faire partie de l'assemblée fédérale. Or, il doit évidemment en être de même des fonctionnaires nommés par le tribunal (greffiers, secrétaires, commis, etc.). L'analogie avec l'article 77 de la constitution fédérale est frappante.

Autrement, on verrait se passer une chose inadmissible, savoir que les membres du tribunal seraient exclus du conseil national, tandis que les fonctionnaires nommés par eux, au lieu de vaquer à leurs

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occupations à Lausanne, pourraient, pendant clés semaines et des mois, prendre part à Berne aux délibérations de ce conseil.

L'article 15 de la loi actuelle renferme des dispositions absolument illogiques. Ensuite du renouvellement intégral du conseil national, il doit y avoir, aux termes de l'article 96 de la constitution fédérale, renouvellement du conseil fédéral et conséquemment aussi de tous les fonctionnaires de l'administration. Les conseillers fédéraux sont élus chaque fois dans la première moitié de décembre et perdent immédiatement leur siège au conseil fédéral, lors même que la nouvelle période administrative ne commence que le 1er janvier suivant. Quant aux fonctionnaires qui sont nommés par le conseil fédéral et qui sont soumis à son contrôle, ils pourraient, aux termes de la loi actuelle, continuer à siéger dans le conseil national jusqu'aux élections de renouvellement concernant leurs fonctions, c'est-à-dire, en pratique, pendant toute la session de décembre et encore pendant environ trois mois de l'année suivante. Il suffit dé considérer les conséquences de dispositions de ce genre pour voir qu'elles sont absolument inadmissibles. Une expression complètement illogique se trouve encore dans l'article 15 de la loi actuelle, savoir celle qui concerne l'exclusion du conseil national pour les fonctionnaires fédéraux, en ce sens qu'on fait partir cette exclusion du moment des « élections de renouvellement qui les concernent », tandis que raisonnablement on ne devrait parler que du moment de leur réélection, c'est-à.-dire de l'acceptation de cette réélection.

C'est par ces raisons que nous avons réglé d'une manière plus stricte et plus claire les cas d'incompatibilité. A teneur de l'article 75 de la constitution fédérale, tout citoyen suisse laïque et ayant droit de voter est éligible comme membre du conseil national.

Toutefois, ceux qui occupent des fonctions incompatibles avec celles de conseiller national doivent opter immédiatement pour l'une ou pour l'autre; ils ne peuvent prendre part aux séances du .conseil national que s'ils ont préalablement renoncé à la place qu'ils occupent dans l'administration fédérale et qui est incompatible avec les fonctions de conseiller national. Une seule exception est faite en faveur des conseillers fédéraux et du chancelier de la Confédération. Il faut prendre ici en considération le fait que ces magistrats n'apparaissent que passagèrement et pour quelques jours dans une autorité nommée à nouveau et dont les fonctions viennent seulement de commencer, tandis que c'est d'une autorité sortant de charge qu'ils ont reçu leur mandat, lequel n'est pas encore expiré ; en outre, ils perdront leur droit de siéger au conseil national dès qu'ils auront été confirmés dans leurs fonctions pour une nouvelle période et auront accepté leur réélection ; aucun des fonctionnaires de l'ordre administratif qui leur sont subordonnés

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ne pourra siéger en même temps qu'eux au conseil national ; enfin, le point principal, c'est que des considérations politiques de premier ordre font paraître convenable de laisser la main entièrement libre, d'une part au peuple au sujet de leur nomination au conseil national, de l'autre à eux-mêmes en ce qui concerne l'acceptation éventuelle de leurs fonctions administratives ou la conservation de leur mandat de membres du conseil national. En tout cas, ils doivent s'abstenir de prendre part aux élections concernant leurs fonctions.

La question des incompatibilités, dont il a beaucoup été parlé» trouverait ainsi une solution à la fois pratique et constitutionnelle.

b. Principe de la majorité absolue et relative, ou système de la représentation proportionnelle et de la représentation des minorités.

(Articles 33 et 84.)

Ce n'est pas tant ensuite des postulats adoptés par l'assemblée fédérale, qui au contraire s'est prononcée à plusieures reprises -- voir en particulier la discussion et la décision du conseil national du 28 avril 1881 concernant le postulat Sprecher-Thoma-Sonderegger (page 7 du présent message -- d'une manière négative sur la matière, mais bien plutôt par suite de la pétition, déjà mentionnée, de la société fédérale, du 1er novembre 1880, et d'une autre pétition de la société suisse pour la réforme électorale, du 6 février 1881, renouvelée par mémoire du 14 mars 1882 et appuyée par des pétitions simultanées des sections zurichoise, vaudoise, genevoise et bâloise, que nous avons cru devoir vouer notre attention à la question de la représentation des minorités et au système de la représentation proportionnelle. Vient en outre une proposition adressée à notre département de l'intérieur par M. Studer, ancien conseiller national, qui recommande un mode proportionnel spécial et le développe en un projet de loi complet. Toutefois, nous devons relever immédiatement le fait que la pétition de la société fédérale ne tend pas directement et formellement à l'introduction du système proportionnel, mais qu'elle a pour objectif l'adoption du principe des petits arrondissements électoraux fédéraux, qui devraient, selon elle et autant que le permet la constitution, être aussi uniformes que possible, avec une marge d'un à trois députés au plus, soit de 11,700 à 60,000 âmes, «en laissant toute latitude d'introduire dans les grands arrondissements un système simple de représentation proprement dite des minorités, une fois que la conviction de l'utilité de ce mode se serait frayé une route plus large». Pour éviter des

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répétitions, nous renvoyons simplement, en ce qui concerne ce voeu, à ce que nous avons dit plus haut (page 7). Par contre, nous devons nous prononcer sur la demande de la société pour la réforme électorale.

Il sera utile, pour la discussion de la question qui nous occupe, que les autorités ne se perdent pas en considérations générales et dirigent surtout leur attention sur les propositions tendant à l'introduction pratique d'un système. Ce n'est pas que la question dans sa généralité ne présente un intérêt considérable. I! est du devoir des représentants du peuple de s'orienter à tous les points de vue sur cette question, surtout dans un état basé sur une constitution démocratique-représentative comme le nôtre. Aussi notre département de l'intérieur s'est-il fait adresser deux rapports, qui traitent d'une manière circonstanciée la question et discutent l'applicabilité du principe de la représentation des minorités aux élections du conseil national suisse. L'un de ces rapports, parvenu en février 1882, est dû .à la plume du président de la société suisse pour la réforme électorale, M. le Dr P.-A. Wille, à Meilen, canton de Zurich; l'autre, de mars 1882, a pour auteur M. le professeur D* Hilty, à Berne. Ces deux travaux ont été communiqués, dans le courant de cette année, à MM. les membres . de l'assemblée fédérale, et la presse les a en outre fait connaître au public. Nous supposons que le contenu vous en est familier et que l'on n'exigera pas de nous que nous entrions plus avant dans la discussion générale de la question et dans une critique nouvelle des divers systèmes du mode proportionnel. Aussi pensons-nous devoir, dans le cadre du présent message, nous borner à un petit nombre d'observations de nature générale. Nous laisserons au rapport oral à vous expliquer en particulier les motifs pour lesquels nous ne pouvons adhérer à la proposition de la société pour la réforme électorale, c'est-à-dire au système du vote limité. Comme nous estimons que, dans les conditions constitutionnelles actuelles, l'introduction du système proportionnel en Suisse est absolument impratique, nous renonçons aussi à nous étendre sur la proposition de M. l'ancien conseiller national Studer, qui, du reste, est très-remarquable et évite beaucoup des écueils qui caractérisent d'autres systèmes.

Nous devons rappeler,
tout d'abord, que la question de l'introduction du système électoral proportionnel a déjà été résolue' une fois dans le sein du conseil national, dans un sens négatif, à l'occasion de la discussion sur la révision de la constitution fédérale. Dans la séance du 18 janvier 1872, M. Adam Herzog-Weber, du canton de Lucerne, actuellement membre du conseil des états, avait proposé de décider que. dans les arrondissements électoraux ·

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nommant deux ou plusieurs membres au conseil national, le premier tour de scrutin aurait lieu d'après le système proportionnelet que le quotient électoral remplacerait la majorité absolue. Cetteproposition ne fut, dans la discussion, appuyée par aucun membre ; elle fut, en revanche, énergiquement combattue par plusieurs orateurs, et, à la votation, écartée à une forte majorité (63 voix sur 87-membres présents). Voir le procès-verbal de révision du conseil1 national de 1871/72, pages 374 et suivantes.

Le système proportionnel n'est pas non plus parvenu, jusqu'ici, à s'implanter dans les cantons, bien qu'il ne manque pas ça et là, d'ardents défenseurs. A Neuchâtel, à Genève, à Lucerne, à Bâler ville et à Zurich, des propositions dans ce sens ont été écartées par les grands conseils, le plus souvent à d'énormes majorités. Une chose qui caractérise bien la manière dont ces propositions sont accueillies, c'est qu'aucun grand conseil ne veut faire l'expérience sur lui-même et que chacun veut en laisser l'initiative à un autre, qu'il s'appelle Confédération, commune ou société. Ainsi, par exemple, le rapport du conseil d'état du canton de Lucerne au ' grand conseil, du 21 janvier 1882, dit: « On a énormément, ces derniers temps, écrit, parlé et projeté au sujet de cette question, et, si l'on pouvait par là arriver à une représentation exacte de la volonté populaire dans les autorités, il vaudrait sans doute la peine de s'occuper en détail de la chose.

Toutefois, le problème n'a encore été réellement résolu nulle part, du moins dans notre patrie, et il nous semble que le point essentiel n'est pas tant la justesse de l'idée que le mode d'exécution. Or, si l'exécution de l'idée échoue, soit par intention, soit fortuitement ou par maladresse, le but de l'innovation tout entière se trouve annulé par là, et ce système pourrait bien, au lieu de la représentation des minorités, nous donner facilement le règne des minorités.

«. Nous ne pourrions conseiller de livrer notre canton comme champ d'essai à une idée certainement juste et cligne d'être prise en considération ; nous préférons, au contraire, en ce qui nous concerne, en laisser la priorité à d'antres cantons ou à d'autres états et nous convaincre au préalable, par les expériences faites, si ce système est réellement propre à remédier aux inconvénients qui se présentent ça et là avec le système électoral actuel. » Or, comme on le sait, la divergence ne porte pas seulement sur la possibilité de réaliser l'idée de la représentation des minorités, mais encore sur la question de savoir si cette idée elle-même repose sur un principe vrai, ou bien si, au contraire, sa réalisation systématique et son exécution n'anéantiraient pas plutôt l'unité

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et la fertilité de la volonté de l'état et n'auraient pas pour conséquence une dissolution de l'ensemble dans ses parties.

Eu égard à nos institutions fédérales actuelles, qui se basent sans exception sur le principe de la prépondérance de la majorité, nous avons, à l'unanimité, décidé de maintenir, comme faisant loi pour les élections au conseil national, le principe de la majorité absolue. Le développement progressif de notre droit constitutionnel dans la voie démocratique fournira toujours une garantie suffisante contre tout mode partial de procéder des représentants du peuple, et le bon sens et le sentiment d'équité du peuple suisse sera, à l'avenir aussi, le meilleur correctif de l'exagération dans les efforts des partis.

c. Convocation des élus.

(Article 39.)

Nous avons généralisé la disposition existant jusqu'ici pour les membres élus pendant la durée de la législature (article 28 de la loi de 1872), et nous avons désigné le conseil fédéral comme autorité chargée de convoquer aussi les élus après le renouvellement intégral, afin de ne laisser aucun doute sur le fait que le mandat du gouvernement cantonal ne donne pas à l'élu le droit de prendre part à la séance de constitution du conseil national; en même temps, nous avons réglé dans le même sens le mode de procéder pour les réclamations, dont il sera question plus bas.

C. Election des jurés fédéraux.

(Article 45.)

En considération du fait que maintenant les articles 39 à 44 de la loi du 27 juin 1874 sur l'organisation judiciaire fédérale statuent sur ce qui a rapport aux assises fédérales et à l'élection "des jurés fédéraux,' et que c'est au tribunal fédéral qu'incombé la formation et le contrôle de la liste des jurés, nous avons supprimé les articles 36 à 43 de la loi actuelle, et nous avons inséré dans un seul article les dispositions nécessaires concernant l'élection des jurés et le complètement des listes d'arrondissement

I). Votatioiis populaires.

  1. Sur les lois et arrêtés fédéraux (referendum).

(Articles 46 à 58.)

La loi du 17 juin 1874 sur le referendum n'a pas donné, dans l'application, lieu à beaucoup de réclamations. Aussi n'avions-nous

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aucun motif pour en remanier le contenu. Nous avons mentionné, dans la première partie du présent messagerie fait que des propositions tendant à la modifier avaient été écartées par les conseils.

A une seule exception près, les modifications qui y ont été apportées par nous se bornent donc à des points d'importance secondaire. En tout cas, elles constituent des complétements au fond et des changements de rédaction que nous croyons pouvoir désigner comme étant des améliorations, par exemple en ce qui concerne les articles 52, 53, .56 et 57 (anciens articles 6, 7, 14 et 15). Une disposition nouvelle est celle de l'article 51, qui tranche la question litigieuse, soulevée à l'occasion de la demande de referendum sur l'arrêté fédéral concernant l'exécution de l'article 27 de la constitution fédérale, de savoir si les demandes de ce genre doivent, oui ou non,' être exposées publiquement. Nous avons résolu cette question affirmativement, toutefois avec quelques réserves restrictives.

b. Sur la révision de la constitution fédérale: (Articles 59 à 65.)

Les débats dans le sein des conseils, dans la presse et dans les assemblées politiques pendant l'année 1880 ont démontré, sur deux points, la défectuosité de la loi du 5 décembre 1867 concernant les demandes de révision de la constitution fédérale.

En premier lieu, l'article 3 de cette loi, qui donne une durée d'un an à là validité de la demande de révision, a été reconnu insuffisant, en ce sens qu'il calcule ce délai en remontant depuis le moment du dépôt des pétitions, tandis que l'intention du législateur était évidemment de déclarer que le moment dans lequel la demande de révision est faite par le citoyen au moyen 'de sa signature sert de point de départ pour les douze mois pendant lesquels celle-ci doit être valable. Avec la mobilité des choses et des opinions humaines en matière politique, on n'a pas voulu admettre que la volonté de révision du citoyen persistât pour un temps trop prolongé ; c'est-à-dire pour plus d'une année. Or, comme les demandes de révision de la constitution n'ont pas, comme celles de referendum, un terme fatal, un point de départ fixé par la loi, il est nécessaire que ces demandes portent la date des signatures.

Autrement, et en particulier si l'on calculait le terme en partant du jour de la remise des signatures à l'autorité fédérale, on ne pourrait empêcher que des signatures données depuis plusieurs années ne fussent employées pour une demande de révision ; c'est ce que rendront impossible, à l'avenir, les dispositions des articles 60, alinéas 2 et 3, et 61 du projet.

209

Le second point concerne la manière de poser au peuple la question de révision de la constitution fédérale. Nous maintenons la manière de voir que nous avons émise en 1880 et qui a été adoptée par l'assemblée fédérale, savoir que dans tous les cas, d'après le droit fédéral existant, la question doit être posée d'une manière générale, en demandant au peuple s'il veut, oui ou non, réviser la constitution. Les articles 63 et 64 du projet se prononcent très-nettement et lèvent tous les doutes à cet égard.

E. Dispositions transitoires et finales.

(Articles 66 à 69.)

En première ligne, la disposition renfermée à l'article 66 du projet mérite un bref examen.

La loi du 19 juillet 1872 sur les élections et votations fédérales statue, à son article 44, que les contraventions aux prescriptions de cette loi seront punies conformément aux dispositions du code pénal du 4 février 1853 (R. off., III. 335). Or, les peines statuées par ce code ne s'appliquent dans la règle et ici aussi, à teneur de son article 11, que lorsque, dans les actions ou omissions punissables, il y a eu dol ; il faut donc pour cela une- intention frauduleuse et non pas une simple négligence. C'est par ce motif que le conseil fédéral, à plusieurs reprises, a reculé devant l'idée de déférer aux tribunaux les irrégularités qui lui étaient signalées, les contraventions et omissions, pour être jugées aux termes de l'article 49 du code pénal fédéral comme action préméditée et illégale sur le résultat d'une élection ou votation fédérale. Si, dans les cas de ce genre, le canton respectif n'avait pas inséré de dispositions pénales dans sa législation sur les élections et votations, ces violations des prescriptions légales seraient restées complètement impunies, au grand détriment de l'autorité de la loi. Ce n'est pas là un état 'de choses sain. C'est pourquoi l'article 66 astreint les cantons à combler la lacune qui existe dans le code pénal, et en particulier à pourvoir à ce que les membres des autorités qui président aux élections et votations (autorités commnnales ou bureaux électoraux) qui violent les devoirs de leur charge soient frappés d'amendes.

En outre, l'article 3, lettre c, du projet, statuant sur l'exclusion des faillits du droit de vote, exige que l'on règle ce qui a rapport aux citoyens tombés en faillite avant l'entrée en vigueur de la loi. Le système du projet, d'après lequel il doit otre chaque fois fait une enquête juridique pour savoir si la faillite a été occasionnée par la faute du failli, et si celui-ci doit être exclu du droit

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de vote pour un temps déterminé ou ne doit pas en être privé, ne peut plus trouver, d'une manière pratiquement correcte et équitable en tout point, son application aux faillites déjà prononcées.

Il faut, pour prononcer là-dessus, une enquête sommaire de la part de l'autorité judiciaire préposée aux faillites et dont les membres soient familiarisés personnellement avec toutes les circonstances de l'affaire. C'est pourquoi nous proposons que les citoyens suisses qui ont perdu leur droit de vote ensuite de faillite avant l'entrée en vigueur de la présente loi seront réintégrés dans leurs droits politiques dès que 5 années se seront écoulées depuis la clôture de la faillite.

Pour terminer, nous devons encore donner en récapitulation quelques observations au sujet du droit de réclamation et de recours. D'après le projet, ce droit peut s'exercer de la manière suivante.

  1. Avant une élection ou votation.

1° Contre le registre électoral, pendant huit jours à partir du dépôt de ce registre dans un lieu public, c'est-à-dire jusqu'au sixième jour (exclusivement) avant l'élection ou votation, à l'autorité communale compétente (article 9).

2° Contre les dispositions ou décisions des autorités communales au sujet du droit de vote, du lieu où l'on a le droit de voter, c'est-à-dire de l'inscription dans le registre électoral et de la décision sur les réclamations, au gouvernement cantonal, et de là au .conseil fédéral (article 11).

Après une élection ou votation.

1° En général, contre la validité du résultat d'une élection ou votation, y compris les décisions préalables des autorités cantonales et du conseil fédéral, au conseil fédéral ou à l'assemblée fédérale, par l'entremise, du gouvernement cantonal, dans le délai de six jours à dater du jour de la publication du résultat de l'opération (article 27).

2° Spécialement contre les élections au conseil national, au conseil fédéral, par l'entremise du gouvernement cantonal, dans le délai de trois jours à dater de celui de l'élection ; si l'opération électorale n'a pas encore abouti à un résultat définitif, c'est-à-dire

211

si le second tour de scrutin n'a pas encore eu lieu, c'est le conseil fédéral (et non plus, comme jusqu'à présent -- article 25 de la loi actuelle -- le gouvernement cantonal) qui decide sur la réclamation; une fois l'élection terminée, c'est le conseil national (article 37).

Nous terminons ce rapport en vous renouvelant les assurances de notre haute considération.

Berne, le 30 octobre 1883.

Au nom du conseil fédéral suisse, Le président de la Confédération : L. RUCHONNET.

Le chancelier de la Confédération: RlNGIER.

212

Projet.

Loi fédérale sur

les élections et votations fédérales.

L'ASSEMBLEE FÉDÉRALE de la CONFÉDÉRATION SUISSE, en conformité et en exécution des articles 72 à 77, 89 et 90, 105, 108, 112, 120 et 121 de la constitution fédérale; vu le message du conseil fédéral, en date du 30 octobre 1883, décrète :

  1. Dispositions générales.

er

Art. 1 . Les dispositions suivantes sont applicables aux élections et votations fédérales.

Les cantons règlent le mode de procéder, dans les limites de la présente loi.

Les prescriptions cantonales sur la matière sont soumises à l'approbation du conseil fédéral.

213

Art. 2. Est électeur (iidbile à voter) tout citoyen · suisse âgé de vingt ans révolus et qui n'est point exclu du droit de citoyen actif par l'article 3 de la présente loi.

Art. 3. Est exclu du droit de vote: a. le citoyen privé de ses droits civiques par une condamnation rendue en matière criminelle ou correctionnelle ; 6. le citoyen interdit pour cause de prodigalité, de démence ou d'imbécillité; c. le citoyen failli, dont la faillite a été déclarée non excusable par un jugement, et qui, de ce chef, a été privé de ses droits civiques par sentence du tribunal.

La privation, dans ce dernier cas, ne peut être prononcée pour plus de cinq ans.

Art. 4. Le citoyen établit sa qualité d'électeur au moyen d'une attestation officielle constatant qu'il est citoyen suisse et qu'il a l'âge requis.

Celui qui prétend qu'un citoyen a perdu la qualité d'électeur par un des motifs énumérés à l'article 3 est tenu d'en apporter la preuve.

Art. 5. Le citoyen suisse exerce ses droits électoraux dans la commune politique où il a son domicile régulier.

Pour faciliter le vote, on peut diviser les grandes communes en deux ou plusieurs cercles électoraux.

On peut également réunir deux ou plusieurs communes politiques en un seul cercle électoral, pourvu que l'exercice du droit de vote n'en soit pas entravé notablement.

Nul ce peut voter dans plus d'une localité.

En ce qui concerne les membres du conseil fédéral et le chancelier de la Confédération, ainsi que les membres et les greffiers du tribunal fédéral, demeurent réservées les

214

dispositions de l'article 2 de l'arrêté fédéral du 21 août 1878 sur l'organisation et le mode de procéder du conseil fédéral (E. off., nouv. série, III. 455) et de l'article 12 de la loi du 27 juin 1874 sur l'organisation judiciaire fédérale (E. off., nouv. série, I. 117).

Art. 6. Les électeurs qui se trouvent au service militaire, ainsi que les employés des péages, des postes, des télégraphes, des chemins de fer et des bateaux à vapeur, devront avoir, si faire se peut, la faculté de prendre part aux élections et votations fédérales.

Art. 7. Dans chaque commune politique, l'autorité communale di-essera officiellement une liste des citoyens aptes à voter (registre électoral fédéral) et la tiendra constamment à jour, de façon à ce que l'on puisse toujours y trouver indiqué le nombre des électeurs.

Dans ce registre seront portés, avec leurs prénoms et nom de famille, lieu d'origine, année de naissance et profession ou vocation, tous les électeurs qui ont dans la commune leur domicile régulier.

Les électeurs qui, dans les quatorze jours qui précèdent une élection ou votation, viennent se fixer dans une commune n'y seront pas portés dans le registre électoral, mais seront maintenus pendant ce laps de temps dans le registre électoral de la commune de leur précédent domicile et exerceront dans cette dernière leur droit de vote.

Art. 8. Le registre électoral est soumis, en outre, avant chaque élection ou votation, à une révision complète, qui doit être terminée quatorze jours avant le jour de l'élection ou de la votation.

Le registre est ensuite déposé pendant un délai de sept jours en un lieu public, à la portée de quiconque veut le consulter.

215 Le dépôt doit ótre porté à la connaissance du public en temps utile, avec indication du délai durant lequel les réclamations sont admises (article 9).

Art. 9. Les réclamations de tout genre contre le registre électoral doivent être présentées à l'autorité communale compétente au plus tard le lendemain de l'expiration dn délai fixé pour le dépôt (article 8, alinéa 2) ; ladite autorité est tenue de les liquider immédiatement et de communiquer, par écrit, sa décision aux réclamants.

Art. 10. Ont seuls ^e droit de prendre part à une élection ou votation fédérale ceux dont le nom figure dans le registre électoral.

Art. 11. Il y a recours au gouvernement cantonal, et de là au conseil fédéral, contre les décisions et dispositions des autorités communales édictées en application des articles 4 à 10.

Art. 12. On instituera dans les communes ou cercles électoraux, pour toute la durée des fonctions du conseil national, des bureaux fédéraux électoraux, dont l'organisation demeure, du reste, réservée aux cantons.

Art. 13. Les élections et votations fédérales ont lieu, sans délibération préalable de la part des électeurs, par écrit et au scrutin secret, au moyen d'urnes.

L'élection des jurés peut toutefois se faire dans des réunions closes et à mains levées.

Le vote est donné personnellement par l'électeur.

Art. 14. A chaque élection ou votation, un nombre suffisant d'urnes fermées sera placé dans des bâtiments publics de chaque commune ou cercle électoral.

Art. 15. Chaque électeur reçoit à domicile, par les soins de l'autorité communale et en temps utile, c'est-à-dire au Feuille fédérale suisse. Armée XXXV.

Vol. IV.

15

216

plus tard dix jours avant l'élection ou la votation, une carte électorale personnelle, avec un bulletin de vote.

Le bulletin de vote porte sur l'un des côtés, ou bien autant de lignes numérotées qu'il y a de personnes à élire, ou bien les questions imprimées qui font l'objet de la votation, avec l'espace nécessaire pour la réponse. Sur le revers, les dispositions des articles 16, 17 et 18 devront être reproduites.

Art. 16. Il est loisible à l'électeur d'écrire son suffrage sur le bulletin de vote qui lui a été remis officiellement ou d'employer pour son vote un autre bulletin écrit ou imprimé.

Lorsqu'il s'agit d'une votation, la question qui en fait l'objet doit être formulée, sur le bulletin de vote, dans les termes exacts du bulletin officiel.

Aucun bulletin de vote ne doit ótre exposé ou distribué dans le local de l'élection ou de la votation.

Art. 17. Sur la présentation de sa carte électorale, l'électeur reçoit dans le local de la votation, d'un des membres du bureau, une enveloppe de vote munie d'un timbre officiel et dans laquelle il place son bulletin.

Le local de la votation doit être disposé de telle sorte que les votants aient toute facilité pour placer leur bulletin dans l'enveloppe sans être contrôlés.

Art. 18. L'enveloppe renfermant le bulletin de vote est ensuite fermée et introduite dans l'urne par l'électeur, en présence des membres du bureau et moyennant la remise de la carte électorale.

Le bureau devra, en particulier, veiller à ce que personne ne mette plus d'une enveloppe dans l'urne ; toutefois, il n'a le droit ni de s'informer du contenu de l'enveloppe, ni de la remplir pour l'électeur.

217

Art. 19. Les électeurs seront avisés en temps utile, par voie de publications, de l'époque et de la durée de la votation, et cette durée sera calculée de manière que chacun puisse déposer son suffrage sans difficulté.

Art. 20. Les électeurs qui sont inscrits dans le registre électoral, mais qui n'ont pas reçu leur carte, peuvent, jusqu'au commencement de l'opération électorale, la réclamer auprès de l'autorité communale.

Si la carte d'électeur est perdue, on en délivrera une seconde à l'électeur, en la désignant comme duplicata et en mentionnant le fait dans le registre électoral.

Art. 21. Immédiatement après l'expiration du délai accordé pour le dépôt des bulletins de vote, les urnes sont ouvertes, dans le local public, par le président et en présence de tous les membres du bureau.

Les membres du bureau comptent les enveloppes et les ouvrent afin de déterminer le résultat de l'élection ou de la votation.

Les électeurs ont libre entrée dans le local ; sont réservées, toutefois, les mesures spéciales ordonnées par le bureau pour que l'opération suive son cours régulier.

Art. 22. Sous réserve de l'examen de l'autorité fédérale compétente, c'est le bureau dans son ensemble qui décide, à la simple majorité des voix, au sujet de la validité ou de l'invalidité du suffrage émis.

Les enveloppes contenant des bulletins de vote sur la validité desquels le bureau est appelé à statuer sont munies de numéros courants. Le procès-verbal (article 26) indiquera pour chaque numéro les motifs de la validation ou de l'invalidation.

Toutes les enveloppes de vote sont ensuite renfermées, avec leur contenu, dans un pli cacheté; celles qui ont donné lieu à une réclamation sont réunies à part.

218 Art. 23. Le suffrage est nul et n'entre pas en ligne de compte dans la supputation du résultat de l'élection ou de la votation, lorsque le bulletin lui-même est nul, à teneur de l'article 24.

Art. 24.

Sont nuls :

1° les bulletins de vote qui ne sont pas renfermés dans une enveloppe officiellL1 close ; 2° les bulletin!? remplis en tout ou en partie, lorsqu'il s'en trouve deux ou plusieurs dans la tnême enveloppe, que leur contenu soit identique ou non ; 3° les bulletins dans lesquels le suffrage manque complètement ou est illisible ; 4° les bulletins dans lesquels le suffrage, ou (dans une élection multiple) tous les suffrages, sont donnés à des personnes inéligibles ou désignées d'une manière insuffisamment claire ; 5° les bulletins contenant une question soumise à la votation dont les termes ne concordent pas d'une façon absolue avec la rédaction officielle ; 6° les bulletins qui contiennent une réponse à la fois affirmative et négative ou toute autre déclaration rendant douteuse la signification du vote.

Art. 25. Si un bulletin de vote contient plus de noms qu'il n'y a de personnes à élire, les premiers noms inscrits, de haut en bas, jusqu'à concurrence du nombre de personnes à élire, entrent seuls en ligne de compte.

Les bulletins qui contiennent moins de noms qu'il n'y a de députés à élire sont valables et sont comptés en faveur des candidats qui y sont désignés.

Les bulletins de vote qui, dans une élection multiple, ne portent qu'eu partie des candidats éligibles ou désignés

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d'une manière suffisamment claire (article 24, chiffre 4) sont également valables et sont comptés en faveur de ces candidats.

Lorsqu'un nom figure plusieurs fois sur le même bulletin, il n'est compté qu'une seule fois.

Art. 26. Le secrétaire du bureau dresse pour toute l'opération de la votation ou de l'élection un procès-verbal, Ce procès-verbal doit spécialement indiquer : a. les noms et prénoms des membres du bureau, classés, s'il y a lieu, par sections ; 6. le nombre des citoyens ayant droit de vote et celui des votants, soit des cartes d'électeur délivrées et de celles qui sont rentrées ; c. le nombre des enveloppes de vote retrouvées dans les urnes ; d. le nombre des bulletins de vote reconnus valables et de ceux qui ont été déclarés nuls, avec les motifs à l'appui pour chacun de ces derniers (article 22) ; e. le nombre des lignes laissées en blanc sur des bulletins incomplets, mais d'ailleurs valables (article 25, alinéa 2); f. le nombre des voix obtenues par chaque candidat, ou celui des suffrages affirmatifs et négatifs s'il s'agit d'une votation ; g. les déclarations ou protestations éventuelles dont l'insertion au procès-verbal est réclamée, ainsi que les autres incidents survenus dans le cours de l'opération.

L'exactitude du procès-verbal est certifiée par la signature de tous les membres du bureau.

Le procès-verbal est transmis immédiatement, accompagné des procès-verbaux de section, s'il y en a, et des bulletins de vote cachetés, au gouvernement cantonal, qui récapitule, les résultats des diverses assemblées du canton et

220

les publie de suite de la manière la plus convenable, en indiquant quel est, d'après ces résultats, le chiffre de la majorité, absolue ou relative.

Art. 27. La validité du résultat d'une élection ou d'une votation peut être attaquée, dans nn délai de six jours à dater du jour où a eu lieu la publication du résultat conformément à l'article précédent. Les réclamations de ce genre doivent être adressées au gouvernement cantonal pour ótre transmises aux autorités fédérales. Les réclamations envoyées après le délai fixé ne sont pas prises en considération.

Ces réclamations peuvent porter sur tout ce qui s'est passé pendant le cours de l'élection ou de la votation, y compris les décisions des autorités cantonales et du conseil fédéral relatives à cette opération (article 11).

Art. 28. A l'expiration du délai mentionné à l'article précédent, le gouvernement cantonal doit transmettre au conseil fédéral tous les actes relatifs aux élections ou votations, ainsi que les réclamations dirigées contre les opérations et son préavis sur ces réclamations.

Les bulletins de vote restent seuls aux mains du gouvernement cantonal ; ils ne sont transmis que si on le demande, mais ils doivent être détruits après que la votation ou l'élection a été validée.

Art. 29. Le conseil fédéral fera parvenir aux gouvernements cantonaux des formulaires servant de modèles pour la confection des registres électoraux fédéraux, des enveloppes et bulletins de vote et des procès-verbaux d'élection et de votation.

B. Elections au conseil national.

Art. 30. Les élections au conseil national suisse sont régies par les dispositions générales contenues aux articles 72 à 77 de la constitution fédérale.

221

Les arrondissements électoraux sont fixés par la législation fédérale sur la base des recensements fédéraux de la population.

Art. 31. Les députés au conseil des états, les membres du conseil fédéral et les fonctionnaires nommés par ce conseil, le chancelier de la Confédération, non plus que les membres du tribunal fédéral et les fonctionnaires nommés par ce tribunal, ne peuvent être simultanément membres du conseil national (articles 77, 105 et 108 de la constitution fédérale).

Ils sont cependant éligibles au conseil national, mais ils doivent, après élection, opter pour l'une ou pour l'autre des deux fonctions incompatibles.

Art. 32. Lorsque, à la suite d'un renouvellement intégral du conseil national, des membres du conseil fédéral ou le chancelier de la Confédération ont été élus comme conseillers nationaux, ils peuvent prendre part aux délibérations de ce conseil, à l'exception toutefois des élections concernant leurs fonctions.

S'ils sont confirmés dans leurs fonctions par réélection, ils perdent leur mandat, comme membres du conseil national, au moment où ils déclarent accepter leur réélection.

Art. 33. Les élections générales pour le renouvellement intégral du conseil national ont lieu chaque fois le dernier dimanche du mois d'octobre.

Lorsqu'une place de conseiller national devient vacante dans le courant d'une période administrative, le gouvernement cantonal doit fixer l'époque de l'élection complémentaire, et cela autant que possible de manière que l'élection puisse aboutir ayant la prochaine réunion du conseil national. Le conseil fédéral donnera, au besoin, aux gouvernements cantonaux les instructions nécessaires pour l'exécution de cette prescription.

222

Art. 34. Doivent être considérés comme élus ceux qui ont réuni la majorité absolue des électeurs dont le vote est valable.

Si la majorité absolue n'a été obtenue par aucun candidat, ou ne l'a été que par un nombre de candidats inférieur à celui des députés à élire, un second tour de scrutin, également entièrement libre, a lieu quatorze jours plus tard.

Au second tour de scrutin, c'est la majorité relative qui décide.

Art. 35. Si le nombre de ceux qui ont obtenu la majorité absolue dépasse le chiffre des candidats à élire, ceux qui ont obtenu le plus grand nombre de voix sont considérés comme élus.

En cas d'égalité de voix, c'est le sort qui décide ; le président du gouvernement cantonal procède au tirage au sort sous le contrôle du corps qu'il préside.

Art. 36. Lorsque les opérations électorales d'un arrondissement électoral sont terminées, le gouvernement cantonal doit immédiatement : a. donner, par lettre, aux élus, connaissance de l'élection ; 6. communiquer au conseil fédéral les noms des élus, préalablement à l'envoi des actes relatifs à l'élection.

Art. 37. Les réclamations contre une opération électorale peuvent déjà être présentées par écrit, avant la publication du résultat, dans le délai de trois jours à dater de celui de l'élection, au gouvernement cantonal, pour être transmises au conseil fédéral.

Si l'opération électorale n'a pas encore abouti à un résultat définitif ou si le second tour de scrutin n'a pas encore eu lieu, c'est le conseil fédéral qui décide sur cette réclamation, sous réserve du droit de recours au conseil national; dans le cas contraire, c'est le conseil national.

223

Art. 38. Si une même personne a été élue dans plusieurs arrondissements électoraux, elle doit sur l'invitation du conseil fédéral déclarer sans délai l'arrondissement électoral pour lequel elle opte.

Sur le vu de cette déclaration, le conseil fédéral fera immédiatement procéder par le gouvernement cantonal à une nouvelle élection dans les collèges électoraux en faveur desquels il n'a pas été opté.

Art. 39. Après chaque renouvellement intégral du conseil national, les élus sont convoqués par le conseil fédéral, en séance de constitution, pour le premier lundi de décembre; de même, après chaque .élection complémentaire, pour la première séance qui a lieu après que le délai d'opposition est expiré.

Art. 40. Le conseil national, dans sa séance de constitution qui a lieu ensuite du renouvellement intégral (article 39), procède tout d'abord à l'examen de la validité des différentes élections.

Tous ceux qui ont été convoqués, que leur élection soit contestée ou non, peuvent prendre part à cette délibération et émettre leur vote.

Celui dont l'élection, contestée, est en cause doit, toutefois, se retirer, et, si son élection est annulée, il doit s'abstenir de toute participation ultérieure aux délibérations.

Art. 41. Une fois le conseil national constitué, les nouveaux élus ne peuvent prendre part aux délibérations que lorsque leur élection a été validée.

Art. 42. Les fonctions du conseil national expirent chaque fois le dimanche qui précède immédiatement le premier lundi de décembre de l'année dans laquelle a lieu le renouvellement intégral.

224

Art. 43. Le membre du conseil national qui veut se démettre de ses fonctions doit envoyer sa démission au conseil national s'il est réuni à ce moment, sinon au conseil fédéral.

Le conseil fédéral en donne communication au gouvernement cantonal, en le chargeant de taire procéder à une nouvelle élection.

Art. 44. Tout membre du conseil national qui a donné sa démission est tenu d'assister aux séances jusqu'à l'élection de son successeur.

C. Election des jurés fédéraux.

Art. 45. Les jurés fédéraux sont nommés, dans les limites des dispositions de la présente loi et en conformité de la loi du 27 juin 1874 (articles 39 à 44) sur l'organisation judiciaire fédérale, par élection populaire directe dans les cantons, tous les six ans.

Des élections complémentaires ont lieu dans le courant d'une période si, par suite de lacunes qui se produisent, une liste d'arrondissement se trouve réduite au-dessous de 200 noms.

Le tribunal fédéral, dans ce cas, avise immédiatement ie conseil fédéral, qui ordonne le complètement de la liste

D. Yotatious populaires.

  1. Sur les lois et arrêtés fédéraux

(referendum).

Art. 46. Les lois fédérales sont soumises à l'adoption ou au rejet du peuple, si la demande eu est faite par trente mille citoyens actifs ou par huit cantons. Il en est de même des arrêtés fédéraux qui sont d'une portée générale et

225

qui n'ont pas un caractère d'urgence (article 89 .Je la constitution fédérale.)

Art. 47. La décision constatant qu'un arrêté fédéral n'a pas de portée générale ou revêt un caractère d'urgence est du ressort de l'assemblée fédérale, et elle doit être chaque fois formellement annexée à l'arrêté lui-même.

Dans ce cas, le conseil fédéral ordonne l'exécution de <;e dernier et sou insertion au recueil officiel des lois de la Confédération.

Art. 48. Toutes les lois fédérales, ainsi que tous les arrêtés fédéraux qui ne tombent pas sous l'application de l'une ou de l'autre des deux exceptions prévues à l'article 47, seront publiés dès qu'ils auront été votés par l'assemblée fédérale, et il en sera délivré un nombre suffisant d'exemplaires aux gouvernements cantonaux.

Art. 49. La demande qu'une loi ou un arrêté fédéral soit soumis à la votation populaire, qu'elle provienne des citoyens ou des cantons, doit être formulée dans les quatrevingt-dix jours dès celui de la publication de cette loi ou de cet arrêté dans la feuille fédérale.

> Art. 50. La demande est adressée par écrit au conseil fédéral.

Le citoyen qui fait ou appuie la demande doit la signer personnellement. Celui qui, sous une demande de ce genre, écrit une autre signature que la sienne est passible des dispositions y relatives des lois pénales.

Le droit de vote des signataires doit être attesté par l'autorité communale du lieu où ils exercent leurs droits politiques.

Il ne peut être perçu aucun émolument pour cette attestation.

226

Art. 51. Les demandes de referendum doivent être exposées publiquement, par les soins du conseil fédéral, sons surveillance officielle et pendant un temps suffisant.

Toutefois, il est interdit d'en prendre des copies.

Art. 52. La demande d'une votation populaire faite au nom d'un canton doit être formulée par les organes compétents aux termes de la constitution cantonale, que ce soit le grand conseil (conseil cantonal ou landrath) ou le peuple manifestant sa volonté directement. Demeure également réservée toute disposition de la constitution cantonale donnant au peuple le droit de modifier une décision de cette nature votée par ses représentants.

Art. 53. Lorsque, dans les quatre-vingt-dix jours dès la publication d'une loi ou d'un arrêté fédéral dans la feuille fédérale, aucune demande de votation populaire n'a été formulée, ou si, ayant été formulée, le dépouillement et l'examen officiels des pétitions démontrent qu'elle n'est pas signée par trente mille citoyens ou huit cantons, le conseil fédéral, à teneur des dispositions y relatives, fixe l'époque de l'entrée en vigueur de la loi ou de l'arrêté et ordonne son exécution et son insertion au recueil officiel des lois de la Copfédération.

Le nombre des signatures à l'appui d'une demande de votation populaire est publié dans la feuille fédérale par cantons et communes. Il en est de même des demandes présentées par les cantons suivant l'article 52. En outre, le conseil fédéral présentera à l'assemblée fédérale, dans sa prochaine session, son rapport avec les pièces à l'appui.

Art. 54. Si le dépouillement et l'examen des pétitions prouvent que la demande est appuyée du nombre nécessaire de citoyens suisses ayant le droit de voter, ou de cantons, le conseil fédéral organise la votation populaire. 11 en informe les gouvernements cantonaux et ordonne les mesures

227 nécessaires pour la publication prompte et générale de la loi ou de l'arrêté fédéral en question.

Art. 55. La votation du peuple suisse a lieu le même jour dans toute l'étendue de la Confédération. Le jour est fixé par le conseil fédéral.

Toutefois, la votation ne peut avoir lieu que quatre semaines au moins après la publication suffisante de la loi ou de l'arrêté en question.

Art. 56. La loi ou l'arrêté doit être considéré comme adopté lorsqu'il a été accepté par la majorité des citoyens suisses qui ont pris part au vote.

Dans ce cas, le conseil fédéral procède ainsi que le prescrit -l'article 53, alinéa 1.

Art. 57. S'il est constaté que la majorité des votants a rejeté la loi ou l'arrêté qui leur a été soumis, le conseil fédéral déclare qu'il est nul et non avenu et ne recevra aucune exécution.

Art. 58. Dans les deux cas, les résultats de la votation sont publiés par le conseil fédéral, qui fait rapport à leur sujet à l'assemblée fédérale dans sa première session.

b. Sur la révision de la, constitution fédérale.

Art. 59. Cinquante mille citoyens suisses ayant le droit de voter peuvent en tout temps demander que la question de savoir si la constitution fédérale doit être révisée soit soumise au peuple.

Art. 60. La demande de révision sera adressée par écrit au conseil fédéral.

Les citoyens qui font la demande de révision doivent la signer personnellement; la date de la signature doit y

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être ajoutée. Si la date manque à une signature, on admettra pour celle-ci la dernière date que portent les signatures précédentes du môme feuillet ou de la môme feuille.

Celui qui, sous une demande de ce genre, écrit une autre signature que la sienne ou y ajoute une fausse date est passible des peines édictées par le code pénal.

Le droit de vote des signataires doit être attesté par l'autorité communale du lieu où ils exercent leurs droits politiques.

Il ne peut être perçu aucun émolument pour cette attestation.

Art. 61. Une demande de révision présentée d'après l'article 60 est valable pendant un an.

En conséquence, lors de la vérification du nombre de signatures voulues à teneur de l'article 59, on ne comptera que celles de chaque liste qui auront été données dans l'intervalle des douze mois précédant immédiatement la remise.

Art. 62. Le conseil fédéral joindra aux demandes de révision des tableaux synoptiques classés par cantons et les communiquera à l'assemblée fédérale dans les deux mois, dès que le chiffre en sera assez considérable pour qu'il y ait lieu d'examiner si l'article 120 de la constitution fédérale est applicable.

Art. 63. L'assemblée fédérale prononce, à teneur de l'article 89 de la constitution fédérale, sur l'existence des conditions prévues aux articles 59 à 61 de la présente loi.

Dans le cas d'affirmative, l'assemblée fédérale soumettra sans délai au peuple suisse la question générale de savoir si la constitution fédérale doit être révisée ou non.

Art. 64. La même question générale est aussi posée lorsque la demande de révision ne se rapporte qu'à certains

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articles de la constitution fédérale, ou qu'une section de l'assemblée fédérale décrète la révision et que l'autre section n'y consent pas.

Art. 65. Le conseil fédéral vérifiera préalablement, d'après les procès-verbaux de la votation, le résultat de celle-ci ; il présentera ensuite ce résultat, pour décision définitive, à l'assemblée fédérale, qui sera convoquée à cet effet dans le délai de deux mois. L'arrêté fédéral constatant le résultat devra être publié immédiatement dans la feuille fédérale.

Suivant le résultat de la votation, le conseil fédéral ordonne les mesures ultérieures, en vertu de l'article 120, alinéa 2, de la constitution fédérale.

E. Dispositions transitoires et finales.

Art. 66. Les cantons édicteront les dispositions nécessaires pour frapper d'amendes celles des infractions à la présente loi qui ne tombent pas sous l'application dn code pénal fédéral et notamment pour atteindre les membres des autorités communales et des bureaux électoraux qui violent les devoirs de leur charge.

Art. 67. Les cantons sont tenus de soumettre à l'approbation du conseil fédéral, jusqu'au 31 juillet 1884, lesprescriptions concernant les votations et élections fédérales qu'ils édicteront en exécution des dispositions de la présente loi.

Art. 68. Sont abrogées toutes les dispositions des législations fédérale et cantonales contraires à la présente loi.

En particulier cessent d'être en vigueur : a. la loi fédérale du 5 décembre 1867 (R. off., IX. 182) concernant le mode de procéder pour les demandes de révision de la constitution fédérale;

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6. la loi fédérale du 19 juillet 1872 (R. off., X. 770) sur les élections et votations fédérales; c. la loi fédérale du 31 juillet 1873 (R. off., XI. 278) complétant celle du 19 juillet 1872 sur les élections et votations fédérales ; d. la loi fédérale du 17 juin 1874 (R. off., nouv. série, I. 97) concernant les votations populaires sur les lois et arrêtés fédéraux.

Les citoyens suisses qui ont perdu leur droit de vote, ensuite de faillite, avant l'entrée en vigueur de la présente loi seront réintégrés dans leurs droits politiques dès que 5 années se seront écoulées depuis la clôture de la faillite.

Art. 69. Le conseil fédéral est chargé de publier la présente loi, conformément aux dispositions de la loi fédérale du 17 juin 1874 concernant la votation populaire sur les lois et arrêtés fédéraux ; la loi entrera en vigueur, sous réserve de la votation populaire, le 1er juillet 1884.

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Message du conseil fédéral à l'assemblée fédérale concernant le projet d'une loi fédérale sur les élections et votations fédérales. (Du 30 octobre 1883.)

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1883

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54

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07.11.1883

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