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XXXVme année, mm II. Nos 26.

Samedi 19 mai 1883

Abonnement par année, (franco dans toute la Suisse) 4 francs.

Prix d'insertion 115 cent, la ligne. Les insertions doivent être transmises franco à l'expédition. -- Imprimerie et expédition de C. J. Wyss a Berne.

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Rapport du

conseil fédéral au conseil des étais de la Confédération suisse, concernant le contrôle de la comptabilité des administrations de chemins de fer.

(Du 11 mai 1883.)

Monsieur le président et messieurs, Vous avez exprimé le voeu que le conseil fédéral se prononce sur le mémoire que les cinq grandes compagnies de chemins de fer suisses ont adressé à l'assemblée fédérale en date du 30 mars dernier> concernant notre projet de loi du 6 mars sur le contrôle de la comptabilité des administrations de chemins de fer.

En satisfaisant à ce voeu, nous admettons comme prémisses que le projet de loi sur la comptabilité des chemins de fer n'a pas pour but de fixer les règles d'après lesquelles le juge, en cas de rachat, aurait à faire une estimation des lignes basée soit sur les frais d'établissement, soit sur le produit net; à l'article 6 du projet, nous avons aussi proposé d'une manière expresse que les dispositions des concessions continuent à subsister sans changement.

Si dès lors le juge, qui en cas de contestation est seul compétent pour fixer le prix d'achat, devait trouver qu'on doit appliquer au _rachat sur la base des concessions d'autres règles que celles contenues dans la loi, cette même loi lui assure par l'article 6 Feuille fédérale suisse. Année XXXV. Vol. IL 44

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sa pleine liberto d'action ; quant au reproche que , pour favoriser les intérêts de la Confédération au détriment de ceux des compagnies , le juge obéira à des principes qu'il tient pour faux et qu'il n'est pas tenu de suivre, nous ne nous laisserons pas entraîner sur ce terrain par les appréciations du commencement et de la fin du mémoire (pages 3, 4, 12, 13).

La loi que nous proposons a sa raison d'être, indépendamment des principes de droit qui viendront en application lorsqu'il s'agira de prendre parti sur la question du rachat ; comme aussi les dispositions matérielles du projet sont tirées du code des obligations , qui fait règle pour toutes les sociétés par actions et par conséquent aussi pour celles · qui ne sont pas intéressées dans le rachat. . Il serait oiseux de démontrer que la Confédération a d'autres intérêts vis-à-vis des chemins de fer que ceux qui se relient au rachat. Ce dernier ne constitue qu'une partie des obligations et des droits que la Confédération a assumés vis-à-vis des compagnies et, parmi ces devoirs, il faut compter en première ligne celui de pourvoir à ce qu'une entreprise par actions ne soit pas compromise dans son existence au point de vue économique, par la manière dont sa fortune est administrée et dont le gain des actionnaires est calculé, ce qui serait préjudiciable aussi bien aux créanciers qu'au bien public. .

Dans notre message du 6 mars , nous avons prouvé que ce danger existe /lans une grande étendue et que notre récente législation sur les sociétés par actions ne présente aucune garantie pour qu'il soit remédié à des manques qui en partie se sont fait sentir pendant des années, sans l'application de nouveaux moyens législatifs.

Passant maintenant aux objections que les compagnies ont opposées dans leur mémoire du 30 mars à notre message et au projet de loi l'accompagnant, nous ne voulons relever ici que quelques points essentiels, en nous réservant d'être plus explicites lors de la discussion de la loi.

Pour plus de clarté, nous suivrons l'ordre des matières du mémoire.

I. Compte de construction. Etablissement du bilan.

Nous partons du principe que, dans l'établissement du bilan, le capital social (actions) doit être inscrit au passif (code des obligations, t'56, 6); cette inscription, qui ne représente pas, il est vrai, une dette proprement dite, a pour but de faire constater, en

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comparant les dettes avec la fortune, si le capital actions est couvert, ou, en d'autres termes, si le capital-social constitué par les actionnaires existe encore. De l'existence de ce capital dépend aussi la sûreté des créances et l'existence de l'entreprise môme, parce que la responsabilité personnelle est exclue dans les entreprises par actions et que la garantie financière repose dès lors uniquement sur la sécurité assurée au capital-actions. C'est pourquoi aussi le code des obligations contient, à l'article 657, en prévision du cas où°le dernier bilan accuse une diminution de moitié portant sur le capital sociali une prescription à teneur de laquelle l'administration doit immédiatement convoquer l'assemblée générale et lui faire connaître la situation ; donc, en pareil cas, on ne peut pas attendre jusqu'à la prochaine assemblée réglementaire. De même, dès que l'actif ne couvre plus les dettes de la société, l'administration est tenue d'en donner avis au juge compétent, à l'effet de faire déclarer la faillite.

Comme on voit, cette question si importante des « couvertures » se rattache intimement à l'estimation des frais de fondation et d'organisation, pertes de cours et frais d'émission, surestimation des installations des lignes, travaux de réfection, etc.

A cet égard, nous avons prétendu et nous répétons qu'en ce qui concerne un certain nombre de lignes, par suite de la manière dont la comptabilité a été tenue jusqu'ici, le capital-actions n'est plus couvert entièrement. Quant à la mesure dans laquelle cette situation existe dans chaque cas particulier, nous renvoyons au message.

Si le capital-actions et les dettes proprement dites doivent être couverts effectivement, et non par des écritures ou d'une manière fictive, il va de soi que la valeur de l'actif ne doit pas être inférieure au chiffre total de la dette. Parmi les principaux articles ressortissant à l'actif, il faut compter le compte de construction qui est l'expression de la valeur de toute la ligne et des installations servant à son exploitation. Cette valeur ne peut en aucun cas (en cas de rachat non plus) être estimée plus haut « qu'au prix d'acquisition, et déduction faite de l'amortissement que comportent les circonstances » (code des obligations 656, 2). Nous sommes d'accord avec le mémoire, quand il dit à la page 6 : « ce qu'on doit admettre et reconnaître comme constituant les frais de construction d'après l'esprit des concessions, c'est ce que les compagnies ont dépensé réellement et porté régulièrement en compte», sous la réserve toutefois que l'ouvrage pour lequel la dépense a été faite, rentre dans ceux qui touchent les lignes et leurs installations et subsiste encore.

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En contradiction aussi parfaite que possible avec ce principe reconnu par les compagnies elles-mêmes, nous voyons figurer à l'actif de leurs bilans, comme nous l'avons démontré d'une façon circonstanciée dans le message du 6 mars, des articles, qui ne représentent aucune valeur, les pertes sur les cours par exemple, mais qui rentrent dans le chapitre des dettes, ou bien des frais pour Mtiments et installations qui n'existent plus, ou encore des dépenses dont la contre-valeur n'a jamais existé.

Nous avons estimé à 70 millions le chiffre de tous ces articles, en disant qu'une somme égale devait être amortie sur le capitalactions des compagnies en cause, comme absolument perdue.

Quels sont les arguments que fait valoir le mémoire à l'encontre de ces assertions basées sur les faits et sur le droit ?

  1. Sans se prononcer en aucune façon sur les chiffres que nous avons établis, les compagnies accordent, au moins indirectement, (pages 5, 6, 10) que dans les bilans figurent des «valeurs» qui doivent être amorties, autrement dit, des valeurs qui ne doivent pas y être inscrites. Nous répétons ici ce qui a été déjà dit dans le message, savoir que le bien-fondé des principes de droit posés par nous et la nécessité de leur application ne dépendent nullement des comptes que nous avons établis. Que ces comptes soient de 10 ou 20 millions trop hauts ou trop bas, les principes d'une comptabilité juste et bien entendue restent les mêmes. Nos calculs montrent seulement les résultats auxquels on aboutit, quand on.

manque a ces principes.

2. En outre, les compagnies trouvent (page 3 du mémoire) que la Confédération n'a aucune compétence pour s'immiscer dans ces matières et ne voient pas en même temps que l'incompétence actuelle ne fait l'objet d'aucune discussion, mais que la question est bien plutôt de savoir s'il y a lieu, au point de vue du droit et eu égard aux faits, d'accorder à la Confédération la compétence qui lui fait défaut aujourd'hui. Nous traitons du reste ce point plus à fonds et ne nous croyons pas tenus de répondre au reproche que la Confédération empiète sur «le bien d'autrui».

3. Enfin, les compagnies se font entendre (pages 2, 3, 4, 5, 6) sur les diverses rubriques dont nous exigeons l'amortissement.

A ce propos, il faut remarquer qu'à la page 11 du mémoire, elles reconnaissent que « les chemins de fer sont régis par le droit des obligations relativement à la manière d'établir les bilans, à la détermination et à la répartition du produit net », mais elles n'eu

631 prétendent pas moins à la page 5 que le projet de loi, qui, sous ce rapport, est textuellement conforme au code des obligations « se trouve en contradiction avec la nature des circonstances, avec les principes de droit qui en découlent et avec l'esprit des actes de concession ».

Le même raisonnement se retrouve à la page 2 , relativement aux frais dlorganisation.

Le cas se présentant, où une compagnie fait figurer parmi les frais de fondation et d'organisation , des dépenses qui concernent l'établissement et l'aménagement de la ligne, ces dépenses ne sont pas .à leur place et, nous aussi, nous sommes d'avis qu'elles peuvent être rangées parmi les frais d'établissement.

Mais la question de beaucoup la plus importante est celle des pertes de cours et des frais d'émission.

Quant aux pertes de cours, le code des obligations, qui régit les chemins de fer, prescrit absolument et sans restriction que leurs dettes doivent être amorties par annuités jusqu'au jour d'échéance. Cette prescription met fin à toute objection. Néanmoins, nous voulons encore examiner de plus près cette question , parce que c'est dans ce domaine que les inconvénients de la situation actuelle se produisent de la façon la plus évidente.

Aussi longtemps qu'il est vrai que le gain et la perte sont deux choses opposées et que des pertes ne rentrent pas dans l'état de fortune, aussi longtemps les pertes de cours ne peuvent être considérées comme fortune d'une société par actions, lors même que le droit des obligations permet qu'elles figurent à l'actif du bilan.

Le nombre de millions que comportent les pertes sur les cours et qui figurent expressément dans nos tableaux, ou sont compris dans le total, des comptes de construction, représente une somme dont les compagnies sont débitrices, mais qu'elles n'ont jamais touchée ; par conséquent, une somme qu'elles n'ont jamais dépensée en réalité et qui dès lors, comme le reconnaît du reste le mémoire (page 6), ne doit pas figurer aux frais d'établissement. L'article 656, 7 du droit des obligations, où il est dit que les pertes de cours peuvent figurer à l'actif, ne constitue qu'une prescription de forme, car la loi est impuissante à transformer le passif en actif, et, à notre connaissance , il n'existe aucune autre législation qui renferme une disposition de ce genre. Il est vrai que cette disposition est suivie d'une autre, à teneur de laquelle la différence entre le cours d'émission et la somme à rembourser jusqu'au jour de l'échéance doit être amortie. Jusqu'à ce que cet amortissement ait eu lieu, le bilan n'est pas établi quant à l'actif et le capital-actions

632 se trouve par le fait diminué du montant de la somme non encore amortie.

Le droit des obligations ne connaît pas de différence entre les emprunts qui ont été contractés au pair et les autres (page 6) et, à teneur du texte de la loi, cette différence n'existe pas non plus pour les chemins de fer, que la loi proposée soit promulguée ou non.

En ce Qqui concerne les emprunts contractés avec pertes de cours, le taux réel est plus élevé que le taux nominal. Un emprunt au cours de 90 pour 100 et portant intérêt au 4'/2 °/0 paie en réalité le 5 %.

Ce n'est que dans le cas où ce taux effectif est inférieur à celui du pair, qu'il pourrait être question d'une réduction des pertes de cours correspondant à la différence. Mais sur toute la série des pertes de cours qui ont eu lieu, pareil cas n'a pas été cité.

Le mémoire se montre très-circonspect à l'égard des surestimations arbitraires des installations de lignes de chemins de fer.

Nous avons fait voir comment une compagnie avait, par une simple décision, augmenté son actif de 11 millions et qu'un procédé analogue avait été suivi par d'autres compagnies. Les différences sur les prix de construction ou sur les valeurs pendant telle ou telle période n'entrent pas en ligne de compte pour l'évaluation de l'actif.

Le prix de revient effectif d'un immeuble fait seul règle en cette matière (code des obligations 656. 2).

Le mémoire (page 7) qualifie de vagnes et d'incertaines toutes les données, de notre message concernant les travaux de transformation et d'extension aux installations des lignes et de leur exploitation, lors môme que, précisément dans cet ordre de choses, nous avons exposé nos idées par la citation d'un extrait de plaidoyer d'une des compagnies intéressées. Du reste, il s'agit moins-du message que de la teneur de la loi, à propos de laquelle nous avons déjà déclaré dans le message, qu'il paraissait impossible d'épuiser par une nomenclature, aussi complète qu'elle puisse être, tous les cas. impliqués dans l'article 1er du projet et qu'en raison, de la multiplicité des questions qui se présentent, un groupement de principe est préférable à une nomenclature détaillée.

Nous sommes toujours de cet avis, mais nous cas échéant, en aucune façon mettre des obstacles conception. L'essentiel est, pour nous, qu'à l'avenir, correspondant à des installations ou bâtiments qui ne figurent pas au bilan.

ne voulons, le à toute autre les «valeurs» n'existent pas,

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Que cette exigence ne soit pas comprise généralement, c'est ce qui ressort du mémoire où on lit, à la page 8, malgré le droit des obligations auquel il prétend se conformer, que, dans certains cas, la valeur des installations disparues doit être reconnue comme partie intégrante de la fortune de la compagnie.

I!. Amortissements.

Les alinéas 2 et 3 de l'article 2 du projet de loi demandent que les frais de fondation, d'organisation et d'administration, ainsi que tous les articles qui ne rentrent pas dans le compte de construction, soient amortis au moyen de l'excédant annuel des recettes, ou, en d'autres termes, que les compagnies de chemins de fer, dont le capital-actions n'existe plus dans n'importe quelle mesure, soient tenues de relever ce capital à sa hautetir nominale, au moyen des excédants de recettes.

Le mémoire traite cette thèse élémentaire comme une invention insérée dans le projet de loi,et se tire d'affaire, quant à l'article 656 du droit des obligations, en disant que cette disposition n'est pas ·du ressort du conseil fédéral. Mais la question n'est pas liquidée pour tout cela.

Effectivement, l'amortissement est sans importance en vue du rachat (page 9 du mémoire), du moins en tant qu'il s'agit de la fixation des frais d'établissement, mais, au point de vue des «intérêts publics», comme s'exprime le mémoire, la démonstration parait d'une évidence douteuse. Quand un capital ne devrait pas être rétabli dans son intégrité, la voie se trouverait aplanie quant a la perte de tout le capital-actions et les excédants de recettes restent effectivement toujours à disposition.

Mais une pareille manière d'envisager les choses est en contra·diction aussi bien avec les dispositions positives de la loi (droit des obligations 657) qu'avec une juste application du droit et la nature ·des sociétés par actions. Une société de- ce genre n'offre, comme/on .a déjà dit, à ses créanciers et à tous ceux qui ont un intérêt à son ·existence, d'autre garantie que celle qui réside dans sa fortune. C'est pourquoi le législateur doit prendre les mesures convenables en vue de la conservation de cette fortune et le mémoire méconnaît entièrement la situation de droit, quand il admet (page 9) qu'une ·compagnie de chemins de fer remplit ses obligations vis-à-vis de l'intérêt public, aussi longtemps qu'elle possède « les ressources suffisantes pour l'exploitation et la bonne marche des affaires». Mais ce n'est pas là ce dont il s'agit (les frais d'exploitation devant être pris sur les- recettes de l'exploitation), mais bien de savoir s'il est

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permis de répartir entre les actionnaires des dividendes comme produit net, aussi longtemps que le capi tal-actions est attaqué. Il ne peut exister aucun doute sur la réponse, à moins d'arriver à la conclusion que les actionnaires sont compétents pour se faire rembourser peu à peu leur capital-actions, pour abandonner les dettes aux créanciers et autres intéressés. En prenant sur les recettes pour · amortir, c'est-à-dire au cas particulier, en rétablissant le capital social attaqué d'une compagnie, le crédit de cette compagnie, d'après les principes généralement reconnus jusqu'ici et à l'avenir également pour la gestion, est affermi et non affaibli et c'est le devoir de l'état de veiller à ce qu'au moins une partie des excédants de recettes ne soit employée à d'autres buts qu'à celui-là. Le mémoire (page 9) est, il est vrai, en parfaite contradiction avec cette manière de voir.

Qu'un amortissement (rétablissement du capital-actions) ne peut avoir lieu, s'il n'y a pas d'excédant sur les dépenses nécessaires «pour l'exploitation et la bonne marche des affaires», cela va de soi; mais c'est aussi -pour cette raison qu'il devrait être compréhensible que ni une loi ni personne né peuvent prescrire avec efficacité clans quel délai l'amortissement d'une somme au moyen des excédants doit s'opérer.

Plus le déficit à combler est grand, plus il est difficile de fixer le délai et cette fixation est tout aussi impossible, qu'une prescription portant que le gain annuel d'une entreprise doit atteindre a tel ou tel minimum.

Le droit des obligations fixe, il est vrai, des délais, mais ces délais ne peuvent lier d'une manière absolue et nous les avons précisément négligés, parce que dans certains cas ils paraissent trop courts. La fixation annuelle des montants d'amortissement, proportionnellement à la hauteur de la somme à amortir et à celle des produits annuels, permet une solution plus équitable et plus satisfaisante que la répartion uniforme sur une série d'années déterminée, étant donnée la parfaite ignorance qui règne sur la question de savoir si les produits annuels nécessaires existeront dans chaque cas.

Toutefois, on pourrait, en complément à l'art. 2, alinéa 2 dire que dans la fixation des cotes d'amortissement des pertes de cours on doit prendre en considération la durée de l'emprunt.

Enfin un fait
qui mérite d'être mentionné, c'est que le mémoire, dans ce chapitre, parle à côté des pertes sur les emprunts et les actions «des autres dépenses sans valeur Correspondante».

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III. Produit net.

Le mémoire dit textuellement : « le produit net de l'exploitation d'un chemin de fer, considéré au point de vue du rachat par l'état, ne peut se composer d'autre chose que de l'ensemble des recettes, moinslés frais d'exploitation et d'administration.

Nous laissons de côté toute autre question se rattachant au rachat, niais nous sommes d'avis que, soit qu'on ait ou non le rachat en vue, la détermination du produit net est soumise absolument aux mêmes règles et, à ce point de vue, le principe posé cidessus est faux, aussi bien vis-à-vis de la loi que vis-à-vis de la simple arithmétique.

La loi (art. -630) veut que le produit net soit établi par lebilan annuel et qu'au bilan doivent figurer le capital social, le fonds de réserve et le fonds de renouvellement.

La grande différence est évidente: Le produit net n'existe pas déjà, du fait qu'il y a excédant des recettes annuelles sur les dépenses annuelles, mais il ne faut comprendre sous cette expression que l'excédant sur le capital qui doit figurer au bilan. Nous considérons la non-observation de ce principe comme la source des inconvénients qui se produisent et le contrôle de la Confédération en cette matière comme le but essentiel de la loi.

Aussi peu un homme d'affaires aura l'idée de parler d'un gain, quand à la fin de l'année son actif est inférieur aux fonds engagés dans, son entreprise, aussi peu une compagnie de chemins de fer a réalisé un bénéfice, quand la valeur réelle de la fortune est moindre que les dettes et le capital-actions ; or, c'est le cas, aussi longtemps que le compte de construction est chargé d'articles qui ne doivent pas y figurer.

Tout cela est si évident qu'une loi ne peut que le supposer et le reconnaître, mais non le prescrire. Dans le code des obligations, cette idée se trouve indiquée aux articles invoqués 630 et 656,.

chiffre 6, tandis que le code allemand du commerce a adopté expressément la règle arithmétique et dit à l'art. 217 : On ne peut répartir entre les actionnaires que l'excédant sur tout le capital engagé, excédant résultant du bilan annuel et, si les statuts de la société prévoient un capital de réserve, après déduction de ce capital.

Aussi longtemps que les fonds engagés n'existent plus en plein,, il ne peut pas être question d'un gain et dès lors il est tout na-

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turel que l'excédant des recettes annuelles sur les dépenses annuelles soit consacré en première ligne à établir l'équilibre entre la fortune et le capital-actions et qu'auparavant on ne peut parler d'un produit net et d'une répartition de dividende. La loi allemande s'est soumise à cette logique qui s'impose, et prescrit à la fin de l'art.

217 cité plus haut : Les actionnaires ne peuvent toucher de dividende jusqu'au rétablissement dans son intégrité du capital social diminué par des pertes.

Si notre loi contenait cette disposition, les lignes de chemins de fer suisses dont il s'agit ne pourraient payer aucun dividende, aussi longtemps qu'elles n'ont pas éteint au moyen des excédants annuels autant de dettes qu'il en figure à tort a l'actif.

Mais le droit des obligations ne contient pas une pareille disposition ; il ne procure pas l'exécution logique et stricte du principe reconnu par lui, que le capital-actions doit être conservé intact, mais il fait en faveur des sociétés par actions deux exceptions aux conclusions impliquées par les prémisses: a. L'article 656, 7 contient une exception à la disposition du chiffre 2 de ce même article. Se plaçant au point de vue des compagnies, cet alinéa prescrit que les immeubles, bâtiments et machines doivent être évalués tout au plus au prix d'acquisition (d'après les dépenses réelles faites dans ce but).

Néanmoins et par opposition à ce principe, l'alinéa 7 tolère que les différences de cours, lors même qu'elles ne constituent pas et ne peuvent pas constituer des frais d'acquisition, soient portées à l'actif, c'est-à-dire au compte de construction.

&. L'article 656, chiffre 7, consacre une autre exception. Le paiement d'un dividende n'est pas suspendu jusqu'à rétablissement du capital-social, mais on exige seulement que les différences de cours soient amorties jusqu'au jour de l'échéance.

Jusqu'à cette époque subsiste la fiction légale d'après laquelle la différence entre l'actif et le passif du bilan est couverte.

Notre projet de loi va encore plus loin en faveur des compagnies, vu qu'il permet d'étendre les amortissements à une période de . temps assez longue et de mesurer cette période d'après le montant des produits annuels. Pour nous prononcer en terminant sur le but et la raison d'être de notre projet, nous n'avons qu'à résumer ce qui a été dit. Nous voulons que les compagnies de chemins de fer, à l'existence et à l'administration desquelles l'ensemble des citoyens a tout autant d'intérêt que les actionnaires, administrent leur fortune

·

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d'après les règles d'une gestion correcte, règles prescrites aussi par la · loi et établies pour le bien des compagnies autant qu'en vue de l'utilité publique.

Sans empiéter sur aucun des droits acquis aux compagnies, et sans leur imposer une nouvelle obligation. nous ne demandons d'elles rien autre que l'observation des principes du droit des obligations, qui fait règle aussi pour les compagnies de chemins, de ferr De la circonstance que la loi abandonne l'application de ces principes à' la libre volonté des actionnaires et d.ès lors au hasard jusqu'à un certain point, nous ne concluons nullement que l'état doive se laisser condamner à l'inaction; au contraire, et surtout en considération des expériences faites, nous estimons qu'il est de son devoir de se procurer par voie législative le droit qui lui fait défaut.

Le droit des obligations, qui modifie profondément la situation antérieure et les statuts des compagnies par actions, a imposé à l'état, entre autres nouvelles obligations , celle de pourvoir à ce que le capital-social, qui doit servir de garantie à tous ceux qui .ont affaire avec une compagnie, soit réellement souscrit lors de la fondation de la compagnie et versé jusqu'à concurrence du cinquième (droit des obligations 622, 1, 2, 4).

Ce n'est que quand la compagnie a justifié de l'exécution de ces deux conditions et que la justification a été reconnue suffisante', que l'état lui reconnaît la qualité de personne morale.

De même, si le droit des obligations place sous la surveillance de l'état la formation et le versement du capital-actions, il doit être pourvu par la nouvelle' loi projetée à la conservation du capital versé et de la fortune sociale en général.

Agréez, Monsieur le président et messieurs, l'assurance de notre haute considération.

Berne, le 11 mai 1883.

Au nom du conseil fédéral suisse, Le président de la Confédération : L. RUCHONNET.

Le vice-chancelier de la Confédération : SCHATZMANN.

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Rapport du conseil fédéral au conseil des étais de la Confédération suisse, concernant le contrôle de la comptabilité des administrations de chemins de fer. (Du 11 mai 1883.)

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