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Rapport du

conseil fédéral à l'assemblée fédérale sur la pétition de la société suisse pour la réforme pénitentiaire, demandant l'établissement, en Suisse, d'une prison cellulaire pour les condamnés à perpétuité et les criminels dangereux.

(Du 5 juin 1883.)

Monsieur le président et messieurs, Lors de sa réunion annuelle de 1879, tenue à Soleure le 29 septembre, la société suisse pour la réforme pénitentiaire décidait de demander aux autorités fédérales que la Confédération, en se fondant sur l'article 23 de la constitution fédérale, s'occupe activement de la fondation d'une prison cellulaire solidement construite et appropriée au but, dans laquelle les cantons pourraient placer leurs malfaiteurs dangereux condamnés à longue détention ou à perpétuité, soit sous la surveillance et l'administration de la Confédération et à la condition de couvrir proportionnellement entre eux le déficit de l'exploitation, soit sous leur propre régie.

Cette demande, accompagnée de deux rapports à l'appui, "détaillés, de MM. J.-V. Hürbin, directeur du pénitencier de Lenzbourg, r et D Eugène Huber, alors directeur de. police à Trogen (actuellement professeur de droit à Baie), fut transmise à l'assemblée fédérale, c'est-à-dire simplement distribuée aux membres de cette assemblée, en décembre 1879.

Sou objet figura, il est vrai, sur la liste des tractanda ; toutefois, le conseil national n'en discuta pas, et le conseil des états le renvoya purement et simplement à la commission des pétitions.

159 En février 1880, M. A. Brosi, de Soleure, conseiller aux états, qui avait présidé en septembre 1879 la réunion de la sociét'é précitée, retira provisoirement, par ordre du comité central de cette dernière, la pétition adressée à l'assemblée fédérale, et la remit au conseil fédéral, pour qu'il en réfère aux conseils législatifs et leur soumette des propositions.

Nous avons examiné cette demande à fond, ainsi que les deux rapports à l'appui.

Elle part de ce principe, c'est que l'exécution des peines est extrêmement défectueuse dans la plupart des cantons suisses. Le raisonnement suivant est d'ailleurs à la base de la pétition : Le moyen de réaliser une amélioration dans le vrai sens du mot, serait de remettre le droit pénal- dans son ensemble, y compris l'exécution des peines, en mains de la Confédération, mais cela ne saurait se faire sans reviser la constitution fédérale, revision à laquelle les conditions actuelles s'opposeraient. On devrait donc s'en tenir pour Iç moment au plus urgent, en d'autres termes, créer aux frais de la Confédération une maison pénitentiaire pour les malfaiteurs dangereux condamnés à longue détention ou à perpétuité.

Pour aller de l'avant, la ConféJération serait incontestablement compétente à teneur de l'article 23 de la constitution fédérale.

Quant à l'urgence d'ériger un établissement de ce genre, les pétitionnaires entendent la démontrer par des faits au sujet desquels le rapporteur de la réunion de Soleure s'est exprimé en ces termes : a. C'est un scandale public, démoralisateur au plus haut point et menaçant pour la sécurité personnelle, qu'il y ait encore en Suisse des pénitenciers dont les conditions et les dispositions au point de vue de la structure ei de l'organisation permettent à un individu de s'en évader jusqu'à cinq fois et de pouvoir ainsi alarmer les populations long et large et les exposer à des dangers.

Une circonstance également fort regrettable, déplorable, c'est qu'il suffise de quelques détenus pervers pour altérer dans un pénitencier d'ordre secondaire 'la marche de l'établissement qui, sans eux, serait encore passable, et pour exciter à la rébellion d'autres détenus autrement'paisibles, c'està-dire susciter des inconvénients de nature à compromettre gravement l'ordre dans la maison.

Le rétablissement de la peine de mort n'est pas un moyen de prévenir des faits pareils, attendu que cette peine n'atteindra pas la catégorie des malfaiteurs dangereux non cou-

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pables d'avoir attenté à la vie de leurs semblables. Il n'y a qu'une prison cellulaire solidement construite qui puisse remédier au mal.

b. Le 18 mars 1879, les 9/19 des citoyens suisses et 7 cantons entiers, parmi lesquels les deux plus grands de la Suisse, se sont prononcés contre le rétablissement de la peine de mort.

Il faut à ces cantons une prison spéciale pour détenir leurs condamnés à perpétuité.

c. Et les autres cantons, qui ont voté la révocation de l'interdiction de la peine de mort, ils n'appliqueront pas nécessairement cette peine.

d. Presque tous les cantons suisses ont des détenus dont la peine a été commuée en celle de la détention à perpétuité ou qui ont été condamnés à cette détention depuis 1874.

Revenons-en au raisonnement, de la pétition : II serait temps de songer enfin, dit celle-ci, à doter le pays d'une institution devenue indispensable, d'une prison cellulaire, mais les frais d'érection et d'entretien qui en résulteraient pour les cantons excéderaient les forces de n'importe lequel d'entre eux et, d'un antre côté, en procédant par voie de concordat, on n'atteindrait le but qu'après des longueurs excessives, même probablement pas du tout dans cette question-ci, ainsi que l'expérience l'a démontré en d'autres occasions analogues. A qui donc appartient-il, si ce n'est à la Confédération, de créer l'oeuvre de sa propre initiative (Hürbin).

La société pétitionnaire revient en terminant, à titre complémentaire, sur une décision prise antérieurement par elle à l'égard de la fondation de maisons de correction pour les jeunes délinquants, en disant : Les raisons qui militent en faveur de !a question de ces maisons de correction, dont le conseil fédéral s'est déjà occupé, sont les mêmes que celles qui plaident pour la création d'une prison cellulaire centrale ; ces deux institutions répondraient tant l'une que l'autre à un impérieux besoin de l'exécution des peines ; elles ne sont l'une et l'autre réalisables en Suisse que si on les envisage au point de vue fédéral.

Cette double création constituerait un élément nouveau de notre régime pénitentiaire et influerait directement et indirectement d'une manière bienfaisante et durable sur la réforme pénitentiaire en général (Dr Huber).

Nous avons répondu à cette demande des pétitionnaires dans un sens négatif, le 11 mai 1880, ainsi qu'il suit :

161 En l'état actuel des choses, le conseil fédéral ne verrait pas trop comment s'y prendre pour soumettre à l'assemblée fédérale des propositions an sujet de votre demande. Le droit pénal, la procédure pénale et l'exécution des peines rentrant à l'heure qu'il est dans les attributions des cantons, la Confédération ne saurait sur quelles bases de droit public s'appuyer pour fonder un pénitenciersuisse, de sorte que ce n'est pas à cette dernière de prendre l'initiative d'une pareille entreprise. La question de savoir si l'article 23 de la constitution fédérale autoriserait la Confédération à seconder par une subvention appropriée au but une entreprise à laquelle ceserait tout d'abord aux cantons à mettre la main, demeure il est vrai réservée. Mais il faudrait nécessairement avant tout, pour obtenir cette subvention, que les cantons prissent l'initiative de la chose, puis réclamassent l'appui de la Confédération. S'il devait en être ainsi une fois ou l'autre, le conseil fédéral se réserve-de faire1 en temps et lieu telles déclarations qu'il appartiendra quant à sa participation à l'entreprise et à la portée de cette participation.

Le comité de votre société peut d'ailleurs se rendre compte des difficultés avec lesquelles on a à lutter pour arriver à résoudre les problèmes de ce genre ; il n'a qu'à lire la partie du rapport de gestion du conseil fédéral pour l'année 1879, section du département de justice et police, traitant des efforts faits en vue de la fondation de maisons de correction pour les jeunes délinquants.

Sur ces entrefaites, M. Hürbin, directeur du pénitencier de Lenzbourg, agissant au nom du comité central de la société suisse pour la réforme pénitentiaire, fit parvenir la demande dont il s'agit directement aux chambres fédérales.

Or, au sujet de cette demande, le conseil des états décida, le 30 juin 1880, de ne pas entrer en matière sur son objet, pour la raison que celle-ci, qui était liée à l'origine à la question du ré. tablissement de la peine de mort, avait perdu, selon lui, toute actualité, par suite de la modification de l'article 65 de la constitution fédérale. Par contre, le 2 juillet 1880, le conseil national décidait le renvoi de la pétition au conseil fédéral pour rapport.

Dans l'intervalle, avant que nous eussions pu répondre à cette invitation du conseil national, la société pour la réforme pénitentiaire revenait sur la question, dans sa réunion annuelle de Liestal, le 3 octobre 1880. Elle décidait alors, ce qu'elle fit, de s'adresser derechef au conseil fédéral, pour lui recommander de prendre à nouveau sa demande en considération et de proposer à l'assemblée fédérale de se prononcer en principe pour la construction d'une pi'ison cellulaire aux frais de la Confédération, en tant que le désir des cantons serait de voir une oeuvre de ce genre se réaliser dans le

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.sens susindiqué. La société a en outre confirmé cette résolution ie 4 octobre 1881, lors de sa réunion annuelle à Frauenfeld, ensuite de quoi elle nous a encore renouvelé sa demande.

Nous estimons donc devoir ne pas tarder davantage à vous faire rapport sur cette affaire. Voici en effet ce rapport.

Nous devons dire, avant d'entrer dans le vif de la question, .que ce n'est nullement avec indifférence, bien au contraire, que nous apprécions la demande de la société suisse pour la réforme pénitentiaire, demande visant la création d'une prison cellulaire solidement construite, répondant à sa destination, qui serait mise à la disposition des cantons. Si nous nous sommes jusqu'ici imposés vis-à-vis de cette demande une certaine réserve de laquelle nous .estimons encore actuellement ne pas devoir nous départir, ce n'est pas que -nous ne concevions la chose ou qu'elle n'ait nos sympathies, loin de là. L'attitude expectative que nous observons nous ·est plutôt dictée par des motifs dont nous ne pensons pas qu'on puisse méconnaître l'importance.

Les dires à l'appui de la demande des pétitionnaires renouvelée le 3 octobre 1880 se résument tout d'abord en ceci, c'est que cette -demande ne tend en aucune façon à restreindre la souveraineté des cantons dans l'exercice du droit pénal, et ensuite en ce qui suit : En faisant construire une prison cellulaire, la Confédération mettrait simplement à la disposition des cantons une oeuvre destinée à faciliter l'exécution des peines, exécution dont les exigences excèdent les forces des cantons, notamment des plus petits, mais elle n'accaparerait de la sorte ni le droit pénal, ni la procédure pénale, ni enfin l'exécution des peines. Une fois l'oeuvre créée, les cantons sauraient assez comment s'y prendre pour régler entre eux le nécessaire, édieter en commun les prescriptions voulues et instituer les organes d'exécution que réclamerait le service de l'entreprise. Quant à la preuve que la réalisation d'une entreprise de ce .genre serait bien vue des cantons, elle ressort évidemment du fait que ceux de ces derniers dont les pénitenciers sont les mieux or.ganisés ont, dans la règle, à répondre par un refus aux demandes très fréquentes des autres cantons à eux adressées en vue du placement de deux et plus, disons même jusqu'à six criminels dangereux. Le mieux serait, cela va sans dire, que les cantons prissent l'initiative de créer eux-mêmes une prison cellulaire et réclamassent ensuite le concours de la Confédération, mais combien de fois n'at-on pas déjà suivi une voie opposée, ainsi, lorsqu'il s'agissait de -corrections fluviales, du chemin de fer du Gothard, oeuvres qui ne -se fussent jamais réalisées sans l'initiative prise à leur égard par les conseils de la- Confédération. Il n'y a aucun motif pour qu'il

163 en soit autrement de la question qui nous occupe, laquelle implique à un si haut point l'honneur et la considération des cantons, ainsi que de la Confédération. Dès lors, rien n'empêche que les autorités fédérales ne se prononcent en principe pour l'établissement d'une prison cellulaire aux frais de la Confédération, en tant que le desiidea cantons serait de voir cet établissement devenir une réalité.

Telle est en somme l'argumentation des pétitionnaires.

Nous reconnaissons que la teneur générale de l'article 23 de la constitution fédérale -- qui est la même que celle 'de l'article 21 de l'ancienne constitution -- a permis depuis 1848 à la Confédération d'exécuter ou de favoriser l'exécution de toute une série d'oeuvres nationales, et d'utilité publique, telles que, par exemple, les .corrections fluviales et les constructions de routes, sans que cette même constitution ait enlevé aux cantons, pour le conférer expressément à la Confédération, le droit de veiller à la réalisation du but de ces oeuvres. Un fait non moins évident, c'est -que les cantons ne songeaient nullement à voir dans cette action de la Confédération une atteinte quelconque portée à leurs droits de souveraineté. Néanmoins, de l'avis de plusieurs, la Confédération serait allée un peu loin sous ce rapport, notamment 'en fait de constructions de routes. Quoiqu'il en soit, nous ne nous félicitons pas moins tous de ces splendides monuments d'énergie nationale et d'esprit confédéral. Mais il y a une limite à tout, limite que la pétition nous semble franchir à plus d'un point de vue. La teneur de l'article 23 de la constitution fédérale est très générale et vague, c'est vrai, mais cela ne veut pas dire que la Confédération doive mettre spontanément, de sa propre initiative et à ses frais, à la disposition des cantons, une oeuvre dont la création, l'entretien et l'usage ne dépendent que de ces derniers, c'est-à-dire rentrent dans le ressort de l'administration ordinaire des cantons. La Confédération, comme telle, est tout aussi engagée dans cette question que les cantons eux-mêmes, au point de vue de l'honneur et de la prospérité du pays, disent les pétitionnaires. Mais qui veut trop prouver ne prouve rien. Il y a bien certainement dans notre pays nombre d'institutions cantonales dont le but est de servir avant tout les intérêts cantonaux, institutions qui toutefois, considérées et prises dans leur ensemble, n'en servent pas moins éminemment par leurs effets à l'extérieur les intérêts confédérés et qui, unifiées, reprises et régies par la Confédération, pourraient être rendues, pour l'honneur du pays, beaucoup plus conformes à leurs buts. C'est de certaines branches de l'administration cantonale en général, dont le service serait susceptible d'être mieux entrepris et organisé .par plusieurs cantons en commun ou par la réunion de tous les cantons en confédération,, que nous entendons parler et, en particulier, de feuille fédérale suisse. Année XXXV.

Vol. III.

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l'organisation judiciaire, de laquelle dépendent en grande partie la possibilité de constituer les tribunaux d'une manière convenable, par cela même la considération de ces derniers, l'efficacité de l'administration judiciaire dans le pays, la compréhension par le peuple de la loi en vigueur et le respect de celui-ci devant la sainteté du droit.

Qui voudrait nier qu'on ne saurait apporter ici une amélioration en maints endroits par l'extension de ce domaine et l'intervention de la Confédération au point de vue organique et financier ? Et cependant, il ne viendra à l'idée de personne d'élever actuellement une pareille prétention vis-à-vis de la Confédération. En effet, l'organisation judiciaire et l'administration de la justice sont, à l'exception des compétences attribuées par la constitution au tribunal fédéral, du ressort des cantons, dans le domaine du droit pénal d'une façon encore plus illimitée que dans celui du droit civil. Or, l'exécution des peines est du domaine de Vadministration de la justice pénale.

Cette exécution constitue un des services ordinaires de l'administration des cantons, qui ont à le prévoir dans leurs budgets annuels par des moyens financiers et à procurer ces moyens. Ce n'est donc pas à la Confédération, constitutionnellement parlant, qu'il appartient, nous le répétons, de proposer et d'exécuter à ses frais une entreprise de cette nature. La Confédération pourrait encore bien moins, aux termes de la proposition alternative de la société pétitionnaire, se charger de la surveillance et de l'administration d'un établissement pénitentiaire, qui serait mis à la disposition des cantons, car elle n'aurait en son pouvoir aucun moyen de droit ou de contrainte pour obliger les cantons à se servir de l'établissement et par conséquent à en couvrir les frais d'exploitation. Il est absolument impossible, au point de vue de la compétence constitutionnelle et à celui des considérations pratiques, que la Confédération puisse intervenir de la sorte dans le domaine de l'administration cantonale, ainsi que le voudrait éventuellement la pétition.

Si les cantons, agissant isolément ou en commun, sont effectivement impuissants et incapables, ainsi que l'assurent les pétitionnaires, de remplir d'une manière convenable la tâche qu'ils ont de pourvoir à une exécution des peines conforme à la dignité, à la considération et aux exigences de là justice pénale, il serait alors grand temps d'armer la Confédération des compétences constitutionnelles sans lesquelles elle ne saurait prendre aucune initiative et intervenir de son chef dans ce domaine, c'est-à-dire de placer en ses mains le droit pénal dans son ensemble, y compris l'exécution des peines. Lorsque les pétitionnaires supposent la Confédération capable, malgré le manque de cette base de droit constitutionnel, de pouvoir, · dans la question qui nous occupe, prendre l'initiative et créer l'oeuvre de ses propres ressources, puis, éventuellement, se

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charger aussi d'administrer l'entreprise, ils franchissent, selon nous, la limite constitutionnelle dont nous avons déjà parlé.

En attendant, si le régime pénitentiaire actuel des cantons exigeait, dans l'intérêt de la sécurité publique, qu'il y fût promptement apporté remède, et rendait ainsi nécessaire l'intervention immédiate de la Confédération, ce que nous n'admettons pas, l'article 2 de la constitution fédérale, qui assigne à la Confédération comme l'un de ses buts, celui de maintenir la tranquillité et l'ordre à l'intérieur, conférerait aux autorités fédérales la compétence nécessaire pour astreindre les cantons à remplir leurs devoirs et cela à leurs frais. Le conseil fédéral se réserve d'ailleurs sous ce rapport de prendre en tout temps les mesures que comporteraient les circonstances.

Après avoir exposé comme un fait indiscutable que la création d'une prison cellulaire suisse est une oeuvre d'utilité publique à la réussite de laquelle la plupart des cantons seraient grandement et directement intéressés, et la Confédération tout au moins indirectement, la pétition cherche à combattre l'objection que ce serait tout d'abord aux cantons à s'adresser aux autorités fédérales en faisant connaître leur manière de voir sur cette question, et elle ajoute : Bien que jusqu'ici les cantons n'aient exprimé aucun désir, ils n'en auraient pas moins des voeux à émettre. La Confédération a du reste fondé jadis une école polytechnique fédérale, sans avoir eu besoin à cet effet d'un stimulant de la part des cantons. Bien plus, elle a pourvu aux besoins, sans s'inquiéter autrement de la manière en laquelle cette école serait fréquentée, etc., et sans rien exiger des cantons. Il en serait de môme de la création et de la fréquentation d'une prison cellulaire. En présence des incessantes évasions de criminels des pénitenciers de quelques cantons, qui sont en partie tout à fait scandaleuses, la création d'une oeuvre semblable est devenue une impérieuse nécessité, mais elle excède les forces des cantons pris isolément. Par conséquent, la Confédération a le devoir, et môme « un devoir qui l'oblige », à teneur de l'article 23 de la constitution fédérale, « soit d'exécuter l'oeuvre entièrement à ses frais, soit d'en seconder l'exécution ».

A cela nous ne pouvons que répéter ce que nous avons déjà dit, c'est que c'est aux cantons à prendre l'initiative de la création d'une prison cellulaire commune. Sous ce rapport, il ne suffit pas que les cantons aient des voeux à émettre, si c'est pour ne point les formuler. En tant qu'ils dévoilent et stigmatisent sans ménagement les défauts et les lacunes indéniables du système cantonal de l'exécution des peines, les efforts de la société suisse pour la réforme pénitentiaire sont méritoires. Mais aussi longtemps que la justice pénale et l'exécution des peines forment un tout avec l'administra-

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tion cantonale, cette société fait fausse route lorsqu'elle requiert l'intervention de la Confédération pour remédier à l'état des choses, en éludant les cantons dont elle ne fait simplement que présumer l'adhésion et l'entente. L'exemple de la fondation de l'école polytechnique fédérale n'est point heureusement choisi. Il est vrai que la Confédération a pu fonder cette école sans avoir à attendre un encouragement quelconque de la part des .cantons, mais elle n'avait pis non plus besoin de s'occuper de la question de savoir si l'article 23 (alors article 21) de la constitution fédérale l'autorisait à aller de l'avant, puisque pour ce faire l'article 22^ de la constitution fédérale de 1848 lui déléguait expressément la compétence voulue. Les. précédents en matière de corrections fluviales, de constructions de routes, de construction du chemin de fer du Gothard, ne sont pas davantage invoqués à bon droit. En aucun cas la Confédération n'est intervenue financièrement, que nous sachions, sans qu'au préalable les cantons et les milieux sociaux les plus intéressés n'aient eu -- souvent durant bien des années -- mis la maizi à l'oeuvre et largement contribué sous tous les rapports à sa réalisation. La Confédération n'a jamais accordé de subsides prévus à l'article 23 de la constitution fédérale que subsidiairement, à titre complémentaire, subsides qui alors équivalaient généralement au tiers environ des frais d'exécution de l'oeuvre. Nous n'avons par contre connaissance d'aucun exemple où, comme cela serait ici le cas, la Confédération 'eût, dans un domaine à elle constitutionnellement étranger, créé à ses frais en faveur des cantons une oeuvre dont la conséquence la plus immédiate aurait été de dégrever considérablement les budgets ordinaires des cantons.

Nous terminons le présent rapport en nous basant sur ce qui précède pour vous proposer de ne pas entrer en matière sur la demande de la société suisse pour la réforme pénitentiaire.

Veuillez agréer, monsieur le président et messieurs, les nouvelles assurances de notre haute considération.

Berne, le 5 juin 1883.

'.

.

Au nom du conseil, fédéral suisse, Le président de la Confédération : L. RUCHONNET.

Le vice-chancelier de la Confédération : SCHATZMANN.

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Rapport de la

commission du conseil national concernant la convention conclue avec l'Autriche-Hongrie pour empêcher la propagation des épizooties par le commerce du bétail.

(Du 19 juin 1883.)

. ·

Monsieur le président et messieurs, A la demande du gouvernement d'Autriche-Hongrie, des négociations ont été entamées, vers la fin de 1882, entre l'AutricheHongrie et le conseil fédéral dans le but d'empêcher la propagation d'épizooties, négociations qui aboutirent à la convention conclue le 31 mars 1883 et qui vous est soumise aujourd'hui. Le conseil fédéral recommande aux chambres la ratification demeurée réservée et insiste sur l'importance capitale du commerce du bétail entre les deux pays, qui comprend actuellement une importation d'environ 40,000 .pièces, une exportation de 6000 à 7000 et un transit d'environ 2000 têtes ; de pins, il est à prévoir que, depuis l'ouverture de la ligne de l'Arlberg, les première et troisième catégories présenteront une augmentation notable, par conséquent aussi un surcroit de danger de contagion.

On veut donc, à teneur de cette convention, parer dans la mesure du possible aux périls que présente cette perspective peu lointaine et chercher à rendre les mesures destinées à empêcher la propagation des épidémies plus efficaces, en se faisant réciproquement

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23.06.1883

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