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83.055
Message concernant l'initiative populaire «pour un approvisionnement en énergie sûr, économique et respectueux de l'environnement» du 1er juin 1983
Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, Nous vous soumettons le message concernant l'initiative populaire «pour un approvisionnement en énergie sûr, économique et respectueux de l'environnement» et vous proposons d'adopter le projet d'arrêté qui y fait suite.
Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, les assurances de notre haute considération.
1er juin 1983
1983-384
Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Aubert Le chancelier de la Confédération, Buser
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VUE D 'ENSEMBLE L ' i n i t i a t i v e p o p u l a i r e "Pour un a p p r o v i s i o n n e m e n t en énergie sûr, é c o n o m i q u e et respectueux de l ' e n v i r o n n e m e n t "
(ci-après
l ' i n i t i a t i v e ) vise, à faire a d o p t e r un a r t i c l e c o n s t i t u t i o n n e l sur l'énergie afin de "réorienter f o n d a m e n t a l e m e n t notre p o l i t i que" 1 ) en la m a t i è r e . A v e c l ' i n i t i a t i v e p o p u l a i r e "Pour un avenir sans n o u v e l l e s centrales atomiques", déposée en m ê m e t e m p s , elle veut rendre possible
"une Suisse sans é l e c t r i c i t é nuclé-
aire". Elle réclame p r i n c i p a l e m e n t des économies d ' é n e r g i e , la décentralisation de l ' a p p r o v i s i o n n e m e n t ainsi qu'une n o u v e l l e répartition des moyens consacrés a la recherche. Ainsi, 75 pour cent au moins des sommes que la Confédération l i b è r e pour des t r a v a u x de recherche sur l'énergie seraient consacrés
aux sec-
teurs non nucléaires. O u t r e un certain n o m b r e de prescriptions sur les économies à réaliser
(isolation des b â t i m e n t s , saisie et
déclaration de la c o n s o m m a t i o n d'énergie des locatifs, des inst a l l a t i o n s , des v é h i c u l e s et des machines),
l ' i n i t i a t i v e réclame
l ' i n t e r d i c t i o n des tarifs favorisant la c o n s o m m a t i o n d'énergie ainsi que la l i m i t a t i o n des fournitures de courant destiné à la p r o d u c t i o n de chaleur et de froid (climatisation). E l l e p r é c o n i se en outre des prescriptions sur la v e n t e , au réseau p u b l i c , de l'électricité p r o d u i t e dans des installat ions de couplage chaleur-force, enfin le p r é l è v e m e n t d'un impôt affecté sur gie. Celui-ci
l'éner-
p e r m e t t r a i t de soutenir financièrement les mesures
d'économies et de m i e u x encourager le recours aux agents i n d i g è nes renouvelables. Les dispositions t r a n s i t o i r e s p r é v o i e n t que la législation d'exécution doit être mise en v i g u e u r dans les trois ans qui suivent l'acceptation de l ' i n i t i a t i v e . A u c u n e centrale d'une certaine importance ne serait plus autorisée
jusque
là.
Le Conseil fédéral a présenté ses perspectives et intentions dans les messages du 25 mars 1981 2 ) concernant les principes de la p o l i t i q u e de l'énergie (article constitutionnel sur l'éner-
1) Comité d'initiative antinucléaire et énergétique, conférence de presse du 8 mai 1980, à Berne.
2) FF 1981 II 999 (message article énergétique)
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gie) et du 21 d é c e m b r e 1981 1) concernantl'approbationn de son arrêté relatif à l'autorisationgénéralee pour la centrale nucléaire de Kaiseraugst . Il s'est inspiré essentiellement, des recommandations de la Commission fédérale de la conception globale de l'énergie .(CGE) et des réactions suscitées par le rapport final de cette commission, ainsi que du rapport de .la Commission fédérale de l'énergie (CFE) sur la preuve du besoin de centrales nucléaires. Il propose une politique
qui reste fidèle aux princi-
pes du fédéralisme et. de l'économie de m a r c h é , p o u v a n t s'intéresser aux structures s o c i a l e s et économiques a c t u e l l e s .
Après le rejet, lors du s c r u t i n du 27 février 1983,
de l ' a r t i c l e
énergétique proposé par le Conseil fédéral et c o m p l é t é par les C h a m b r e s , le g o u v e r n e m e n t ne dispose d ' a u c u n e base c o n s t i t u t i o n n e l l e pour une p o l i t i q u e é n e r g é t i q u e é q u i l i b r é e et concertée.
C e p e n d a n t , les p r o b l è m e s a résoudre dans ce domaine sont d'une t e l l e a m p l e u r - l a d é t e n t e sur le m a r c h é du p é t r o l e ne doit pas faire i l l u s i o n - que la C o n f é d é r a t i o n n'a pas le droit de rester i n a c t i v e . Il est de son d e v o i r de t i r e r p a r t i , partout, où c e l a se justifie, des a t t r i b u t i o n s et des possibilités
dont e l l e dis-
pose. Par a i l l e u r s , il est e s s e n t i e l que les cantons p r e n n e n t les d e v a n t s et usent p l e i n e m e n t de leurs compétences, te Conseil fédéral
renonce donc à p r o p o s e r un contre-projet à l'initia-
tive.
Si l'initiative reflète partiellement les objectifs du Conseil fédéral par ses propres visées et par les interventions qu'elle prévoit, elle s'y oppose
m a l g r é t o u t dans son e n s e m b l e et par
des é l é m e n t s essentiels de son contenu. C'est ainsi q u ' a v e c l ' i n i t i a t i v e "Pour un a v e n i r sans n o u v e l l e s c e n t r a l e s atomiques", elle préconise un a p p r o v i s i o n n e m e n t é n e r g é t i q u e l a r g e m e n t d é c e n t r a l i s é faisant a b s t r a c t i o n de l'énergie n u c l é a i r e . E l l e c o m p o r t e aussi un large p r o g r a m m e de s u b v e n t i o n s ainsi qu'un impôt affecté sur l ' é n e r g i e . La l é g i s l a t i o n d ' e x é c u t i o n ne p o u v a n t ê t r e créée à b r è v e é c h é a n c e , les dispositions
transitoires r e -
tarderaien't la c o n s t r u c t i o n de centrales d ' u n e c e r t a i n e importance.
1) FF 1 982 I 786 (message Kaiseraugst. )
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Diverses p r e s c r i p t i o n s de d é t a i l de l'article proposé, qui touchent notamment la recherche, e n t r a v e r a i e n t la p o l i t i q u e de l'énergie. Il reste à p r o u v e r que la m u l t i p l i c a t i o n des subventions assurerait un surcroît d'économies. Elles comporteraient en tous cas le risque d ' u n investissement financier et de charges a d m i n i s t r a t i v e s -disproportionnés, aux effets quelquefois excessifs ou malencontreux. Mal définie dans la constitution, la position des cantons serait incertaine. L'impôt affecté sur l'énergie restreindrait la l i b e r t é de décision de la Confédération en matière financière.
En rejetant l'article énergétique, le 27 février 1983, le souverain a refusé à la C o n f é d é r a t i o n un accroissement modéré de ses attributions en matière de politique de l'énergie. II importe maintenant de t i r e r p a r t i des p o s s i b i l i t é s existantes à tous les niveaux et en collaboration avec l'économie. L'initiative énergétique donnerait à la Confédération des p o u v o i r s allant bien au-delà de ce que p r é c o n i s a i t l'article constitutionnel, lui confiant urie r e s p o n s a b i l i t é qu'elle n'est pas en mesure d'assumer.
C'est pourquoi nous vous proposons de soumettre l'initiative sans contre-projet au peuple et aux cantons en leur recommandant de la rejeter.
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MESSAGE 1
Partie générale
11
Considérations Formelles
111
Teneur d e l ' i n i t i a t i v e
L'initiative
populaire "Pour un approvisionnement en énergie
sûr, é c o n o m i q u e et r e s p e c t u e u x de l ' e n v i r o n n e m e n t " (ci-après: i n i t i a t i v e ) propose un n o u v e l article constitutionnel ayant la teneur suivante:
Art.
24octies (nouveau)
1 L a Confédération a p p l i q u e , en c o l l a b o r a t i o n avec les c a n t o n s et les c o m m u n e s , une p o l i t i q u e é n e r g é t i q u e r é p o n d a n t aux objectifs suivants: a. Accroître la q u a l i t é de la vie en m a i n t e n a n t la p r o d u c t i o n et la c o n s o m m a t i o n d'énergie à un n i v e a u aussi faible que possible ; b. Garantir la sécurité de l ' h o m m e et la p r o t e c t i o n de l'env ironnement; c. Préserver pour les g é n é r a t i o n s futures les richesses naturelles et l ' e n v i r o n n e m e n t ; d. Assurer l ' a p p r o v i s i o n n e m e n t en énergie de m a n i è r e à garantir la s a t i s f a c t i o n des besoins f o n d a m e n t a u x , en é v i t a n t toutefois de rendre le pays t r i b u t a i r e d'agents é n e r g é t i ques importés et n o n - r e n o u v e l a b l e s ainsi que de technologies lourdes ; e. Mettre en o e u v r e , en p r i o r i t é , les sources d ' é n e r g i e i n d i gènes r e n o u v e l a b l e s , en v e i l l a n t à ne pas a l t é r e r les sites ; f. Décentraliser la p r o d u c t i o n d'énergie.
2 L a Confédération édicté des prescriptions, ou établit des principes dont les cantons d e v r o n t assurer l ' a p p l i c a t i o n , dans les domaines s u i v a n t s : a. Exigences m i n i m u m s en m a t i è r e d'isolation t h e r m i q u e des constructions n o u v e l l e s ou de celles qui font l'objet de transformations ou de r é n o v a t i o n s et sont sujettes à autor i sät ion ; b. Bilan t h e r m i q u e des b â t i m e n t s locatifs et communication des résultats aux locataires; e. Dispositions encourageant l'utilisation de moyens de transport à faible consommation é n e r g é t i q u e et décourageant l'utilisation des autres moyens de t r a n s p o r t ; d. Calcul et d é c l a r a t i o n du r e n d e m e n t é n e r g é t i q u e d'installations, de m a c h i n e s et de v é h i c u l e s ;
1451
e. Incitations f i n a n c i è r e s aux é c o n o m i e s d ' é n e r g i e , à l'amélioration du rendement énergétique d'installations, machines et v é h i c u l e s , à l ' a m é l i o r a t i o n des t e c h n i q u e s d ' u t i l i s a t i o n de l ' é n e r g i e et à la r e c h e r c h e , au d é v e l o p pement et à la m i s e en o e u v r e de sources d ' é n e r g i e renouv e l a b l e s et i n d i g è n e s ; f. S u p p r e s s i o n des tarifs i n c i t a n t è la c o n s o m m a t i o n d'énergie ; g. L i m i t a t i o n de la f o u r n i t u r e d ' é l e c t r i c i t é à des fins de p r o d u c t i o n de c h a l e u r ou de froid (climatisation), et reprise o b l i g a t o i r e par les d i s t r i b u t e u r s sur leur r é s e a u , d ' é l e c t r i c i t é p r o v e n a n t d ' i n s t a l l a t i o n s d e c o u p l a g e chaleur-force, a un p r i x c o r r e s p o n d a n t à l ' u t i l i t é m a r g i n a l e de cette é l e c t r i c i t é p o u r l ' e x p l o i t a n t du réseau.
3 Aux fins de f i n a n c e r les mesures p r é v u e s aux alinéas 1 et Z, la C o n f é d é r a t i o n i n s t i t u e par v o i e l é g i s l a t i v e des taxes d ' a f f e c t a t i o n s p é c i a l e sur les c o m b u s t i b l e s fossiles non r e n o u v e l a b l e s et sur l ' é l e c t r i c i t é d ' o r i g i n e n u c l é a i r e et h y d r a u l i q u e . U n e q u a n t i t é d ' é n e r g i e d e b a s e , c a l c u l é e par t ê t e d ' h a b i t a n t , est e x o n é r é e de ces taxes. Il ne p e u t être p e r ç u d ' i m p ô t sur l ' é n e r g i e s ' i l n'est pas s p é c i a l e m e n t affecté à l ' u n des b u t s visés aux alinéas 1 et 2 du présent article. L'article 36ter, a l i n é a s 1 et 2, de la C o n s t i t u t i o n relatif à la surtaxe sur les c a r b u r a n t s est r é s e r v é .
4 75 p o u r cent au moins du m o n t a n t affecté par la Confédérat i o n à la r e c h e r c h e dans le d o m a i n e de l ' é n e r g i e d o i t être consacré à des t r a v a u x v i s a n t à a t t e i n d r e les objectifs définis au 1 e r alinéa ou au f i n a n c e m e n t de mesures au sens de l'alinéa 2. Les résultats de cette r e c h e r c h e d o i v e n t être publiés.
-> L'exécution des d i s p o s i t i o n s p r é v u e s à l ' a l i n é a 2 et la p e r c e p t i o n des taxes p r é v u e s a l ' a l i n é a 3 i n c o m b e n t aux cantons, pour a u t a n t que la l é g i s l a t i o n f é d é r a
l e n'en dispose pas a u t r e m e n t . La c o l l a b o r a t i o n des c o m m u n e s sera r é g l é e par le droit c a n t o n a l , celle des organisations p r i v é e s par le droit fédéral.
Dispositions t r a n s i t o i r e s 1
La l é g i s l a t i o n d ' e x é c u t i o n de la C o n f é d é r a t i o n r e l a t i v e à l'article 24octies doit être é l a b o r é e et mise en a p p l i c a t i o n , sous r é s e r v e du r é f é r e n d u m , dans les trois ans qui s u i v e n t son a c c e p t a t i o n par le p e u p l e et les cantons.
2
J u s q u ' à l'entrée en v i g u e u r de la législation d ' e x é c u t i o n de la C o n f é d é r a t i o n et de celle du canton de site c o n c e r n é , il ne sera plus a c c o r d é d ' a u t o r i s a t i o n p o u r l ' e x p l o i t a t i o n de centrales d e p r o d u c t i o n d ' é n e r g i e h y d r a u l i g u e o u t h e r m i q u e c o n v e n t i o n n e l l e s dépassant une puissance de 35 M W e ou 100 M W t h . C e t t e d i s p o s i t i o n ne s ' a p p l i g u e pas aux centrales n u c l é a i r e s dont la c o n s t r u c t i o n était autorisée le 1er janv i e r 19BO par les a u t o r i t é s f é d é r a l e s compétentes.
1452
La traduction de ce texte avait été mise au point par les soins de la Chancellerie fédérale avant le début de la collecte des signatures (FF 198G 523; FFit 1980 II; BBl 1980 II 512).
112
La genfese de l ' i n i t i a t i v e e t ses promoteurs
Munie de 115'191 signatures valables, l'initiative a été déposée le 11 décembre 1981 par une cinquantaine d'organisations écologiques ou de lutte contre les centrales nucléaires, représentées en l'occurence par la Fondation suisse pour l'énergie. La Chancellerie fédérale en a constaté l'aboutissement formel le 28 janvier 1982 (FF 1982 I 225).
L'initiative est assortie d'une clause qui permet au comité (23 membres) de la retirer sans restrictions h la suite d'une décision prise à la majorité simple. Déposée en même temps, l'initiative "Pour un avenir sans nouvelles centrales atomiques" fait l'objet d'un message séparé (FF 1983 I 729).
95 Feuille federale. 135eannée. Vol. II
1453
12
Validité de l'initiative
121
Unité de la Forme et de la matière
Aux termes de l'article 1 2 1 , 4 e alinéa est, l ' i n i t i a t i v e p e u t r e v ê t i r la forme d ' u n e p r o p o s i t i o n conçue en termes g é n é r a u x ou celle d'un projet rédigé de toutes pièces. Les formes h y b r i d e s ne sont pas admises (art. 75, 3 e al. de la loi fédérale du 17 d é c e m b r e 1976 sur les droits p o l i t i q u e s , RS 161.1). La présente i n i t i a t i v e r e v ê t u n i q u e m e n t la forme du projet rédigé de toutes pièces. L ' u n i t é de la forme est donc
assurée.
Le principe de l ' u n i t é de la matière est respecté lorsqu'il existe un rapport intrinsèque entre les différentes parties d'une i n i t i a t i v e (art.
1 2 1 , 3 e al. est, art. 75 2 e al. loi sur
les droits politiques). Toutes les dispositions de la présente i n i t i a t i v e visent à instaurer une certaine p o l i t i q u e de l'énergie. L'unité de la m a t i è r e est donc assurée. En c o n s é q u e n c e , l'initiative doit être déclarée v a l a b l e et soumise au vote du p e u p l e et des cantons.
122
Possibilité de réalisation
Le droit fédéral ne c o m p o r t e aucune disposition déclarant irrec e v a b l e une i n i t i a t i v e irréalisable.
Toutefois, on ne saurait
exiger des c o l l e c t i v i t é s p u b l i q u e s qu'elles s'acquittent de tâches quasi impossibles.
L o g i q u e m e n t , il n'y a donc pas lieu de
soumettre une telle i n i t i a t i v e au scrutin populaire.
L'initiative comporte des objectifs et des mesures difficiles à m e t t r e en oeuvre, mais non irréalisables. Si la p r o c é d u r e ordinaire ne permettait pas de créer la législation d'exécution dans le délai exigé de trois ans, cette circonstance e n t r a v e r a i t la concrétisation de l ' i n i t i a t i v e dans le temps, mais non sa réalisation matérielle. J u r i d i q u e m e n t , l ' i n i t i a t i v e est réalisable.
1454
13
S i t uat i on in i t ia le
131
Situation sur
131.1
Situation internationale
131.11
Offre et d e m a n d e d ' é n e r g i e
le mar e hé de 1 ' é ri e rgi e
Le m a r c h é i n t e r n a t i o n a l du pétrole n'a pas s e n s i b l e m e n t é v o l u é d e p u i s la p u b l i c a t i o n du message sur les p r i n c i p e s de la politique de l ' é n e r g i e (25.3.1981). Il se caractérise g é n é r a l e m e n t par une offre e x c é d e n t a i r e , qui d é t e r m i n e une t e n d a n c e è la baisse des p r i x et à la concession
de rabais accrus. En 1982,
la pro-
d u c t i o n des pays de l'OPEP a a t t e i n t de justesse les 20 m i l l i o n s de b a r i l s par jour, et elle a encore bien reculé dans l'interv a l l e . L'année passée, elle c o u v r a i t 43 pour cent de la consomm a t i o n de p é t r o l e des p a y s à économie de marché. En 1979, le c a r t e l p r o d u i s a i t 31,6 m i l l i o n s de barils par jour, soit 1524 m i l l i o n s de tonnes de pétrole, ce qui r e p r é s e n t a i t plus de 60 pour cent de la c o n s o m m a t i o n m o n d i a l e (sans les pays à é c o n o m i e planifiée). Entre 1979 et 1981, la p r o d u c t i o n en-dehors de l'OPEP a a u g m e n t é de 12 pour cent. Dans les pays à économie planifiée, ce d é v e l o p p e m e n t a été mené en p a r a l l è l e avec celui des besoins i n t é r i e u r s , t a n d i s que les exportations nettes restaient à peu près constantes. Dans le même t e m p s , les pays en d é v e l o p pement non m e m b r e s de l ' O P E P (le M e x i q u e surtout) ont réussi à accroître de plus de 30 p o u r cent les v o l u m e s extraits.
ont progressé
Ceux-ci
d'un peu plus de 3 pour cent dans les pays occi-
dentaux industri alises.
Entre 1979 et 1982, la d e m a n d e de p é t r o l e . d e s pays faisant
par-
tie de l'Agence i n t e r n a t i o n a l e de l ' é n e r g i e ( A I E / 1 ) a décru de 6,4 m i l l i o n s de barils par jour 2 ) (plus de 16 5S ), r e v e n a n t à un n i v e a u inférieur a celui de 1973. Ce p h é n o m è n e résulte du ralentissement conjoncturel, du fort renchérissement du pétrole et des efforts d é p l o y é s par les E t a t s - m e m b r e s p o u r l ' u t i l i s a t i o n rationnelle de l'énergie et le r e m p l a c e m e n t du pétrole.
Néan-
moins, l'or noir c o u v r a i t encore 45 p o u r cent de la d e m a n d e d'énergie p r i m a i r e de ces pays en 1981 (pétrole importé: 26 %).
1) Pays de l'OCDE sauf la France, la Finlande et l'Islande 2) 7,57 barils - 1 t e p ; 1 m i l l i o n de barils/jour = 48,2 Mtep/an 1 Mtep = 1 m i l l i o n de t d ' é q u i v a l e n t - p é t r o l e = 1016 cal (calories) = 4,186 . 1016 (Joule) 1 b a r i l - 159 litres
1455
Au c h a p i t r e du r emp lac ernennt du pétrole, les Etats-membres de l'AIE ont a c c o m p l i de notables progrès depuis 1973. Entre cette année et 1981, leur production propre d'énergie p r i m a i r e a augmenté de 377 Mtep (près de 15 S), passant de 2225 à 2570 Mtep.
Ce gain a été réalisé à raison de plus de 60 pour cent durant les années 1979 à 1981. En 8 ans, les combustibles solides y ont contribué à raison de 40 pour cent, l'énergie nucléaire à raison de 28 pour cent. A la fin de mai 1982, les pays de l'OCDE disposaient d'une puissance installée en énergie nucléaire de 144 GWe 1 ), contre 17 GWe en 1970. Dans le même laps de temps, la c o n t r i b u t i o n de l'atome à la production d'électricité a passé de 1 à plus de 12 pour cent. Entre 1973 et 1978, la consommation de charbon des Etats-membres de l'AIE a régressé de 10,8 Mtep (1,6 %) ; dans les 3 années qui ont suivi, elle a crû de 100 Mtep (plus de 14 %} par suite du renchérissement du pétrole et d'interventions politiques. La consommation de gaz des Etats-Unis d i m i n u e depuis 1973. Dans l'ensemble de l'AIE, elle n'en est pas moins restée quasiment stationnaire jusqu'en 1981 du fait de l'essor de cet agent énergétique en Europe et au Japon.
Des succès ont incontestablement été enregistrés aussi en matière d'utilisation rationrielle de l'énergie. Entre 1973 et 1981, la consommation d'énergie primaire par unité du produit intérieur brut (PIB) a reculé de plus de 13 pour cent. ) Cette valeur, qui constitue un indice de la densité énergétique globale d'une économie, a d i m i n u é particulièrement vite entre 1979 et 1981, après être restée presque constante de 1960 à 1973. Sa décroissance depuis lors représente l'économie de 536 Mtep dans la consommation d'énergie p r i m a i r e de l'AIE.
131.12
Politique de l'énergie
La politique énergétique des Etats-membres de l'AIE reste caractérisée par les efforts faits en vue de réduire leur dépendance à l'égard du pétrole. Mais ces pays veulent éviter aussi toute 1) 1 GWe = 1 gigawatt électrique = 1 million de Watt 2) Le rapport de la consommation finale au PIB a diminué de 18%.
1456
sujétion
unilatérale à un autre agent énergétique. Depuis quel-
ques années, ils attribuent généralement une importance accrue aux mécanismes du marché. Il est vrai que la plupart d'entre eux ne préconisent nullement le. laisser-faire intégral tant qu'une p a r t i e non négligeable de leur approvisionnement en énergie dépend du bon vouloir d'autres gouvernements. Ils estiment toutefois que le rôle de l'Etat n'est pas de se substituer au mécanisme des p r i x , mais bien de soutenir tion des obstacles qui l'affectent
le marché par l'élimina-
et de faire en sorte que les
intérêts supérieurs et généraux soient mieux pris en compte1).
En 1981, l'AIE a pour la première fois, a la suite d'une suggestion de la Suisse, profité de l'examen p é r i o d i q u e de la politique énergétique des Etats-membres pour analyser aussi leur action sur les prix. A l'avenir, cet aspect sera traité encore plus à fond, de même que les entraves et imperfections du marché dans les pays en question ainsi que les effets des mesures de politique énergétique prises depuis 1973
(analyses coûts/utili-
tés).
Les moyens permettant trole restent
de réduire la dépendance à l'égard du pé-
fondamentalement les mêmes (utilisation rationnel-
le de l'énergie et remplacement du pétrole, avant tout par le charbon, l'énergie nucléaire et le gaz naturel dans les années a veni r) ' ): - Jusqu'ici, l'AIE a quelque peu sous-estime l'importance de 1'utilisation rationnelle de l'énergie. Les résultats
obtenus
depuis 1973 ont été très supérieurs aux prévisions. Ils semblent i m p l i q u e r une efficace politique fiscale et des prix, des i n t e r v e n t i o n s pour soutenir et faire accepter les mécanismes du marché (en particulier des encouragements à la réfection thermique de locatifs et a la production d'électricité dans l'industrie ainsi que dans des unités décentralisées, le décompte de chauffage individuel et des mesures d'organisation pour p r o m o u v o i r le chauffage à distance),
des facilités
d'in-
vestissement ainsi q u ' u n effort d'information et de formation professionnelle.
1) Cf. Agence internationale de l'énergie, Energy Policies and Programmes of IEA Countries, 1981 R e v i e w , OCDE, Paris 1962.
1457
Quoique les pays de l'OCDE reconnaissent
la nécessité de pour-
suivre le développement de l'énergie nucléaire, l'avenir de cette technologie est incertain et quelquefois controversé.
C'est surtout en France que son u t i l i s a t i o n progresse activement. Entre 1979 et 19B2, 21 installations d ' u n e puissance totale de 19 GWe y ont été mises en service. De leur côté, les pays de l'Est p o u r s u i v e n t a v e c v i g u e u r la construction de centrales nucléaires. Aux U S A , qui sont les plus gros p r o d u c t e u r s d'énergie nucléaire au m o n d e , aucune n o u v e l l e unité de ce type n'a été c o m m a n d é e depuis 1978; d u r a n t la p é r i o d e qui c o m p r e n d 1981 et les 9 p r e m i e r s mois de 1982, des projets totalisant 37,5 GWe de puissance y ont été annulés. La révision a la baisse des p r o g r a m m e s est i m p u t a b l e essentiellement · à un notable ralentissement de la croissance de la d e m a n d e d'électricité depuis 1973/74 et à une large opposition p o p u l a i r e qui se manifeste dans n o m b r e de p a y s , d é t e r m i n a n t à son tour une attitude de plus en plus réservée de l ' i n d u s t r i e dé l'électricité à l'égard de l'énergie nucléaire. Compte tenu des capacités industrielles disponibles et du p o t e n t i e l de r e m p l a c e m e n t du pétrole, rien n ' e m p ê c h e r a i t d'étoffer sensiblement les programmes des pays de l'OCDE dans ce secteur. 1 ) L'avenir du c h a r b o n est incertain, car il dépend de l'évolution de son p r i x par rapport à celui du pétrole. La baisse sur l'or noir, s'accompagnant du renchérissement du charbon, a fait perdre a ce dernier une partie de ses a v a n t a g e s commerciaux. Il est permis d ' a d m e t t r e q u ' à plus long terme, par suite de l'extension des échanges, son p r i x d é p e n d r a des coOts d'extraction et de transport. La hausse des frais salariaux pourrait être compensée par des gains de p r o d u c t i v i t é , notamment la modernisation des mines actuelles et l ' e x p l o i t a t i o n de n o u v e a u x filons, ainsi que par la réduction des coûts de transport (p.ex. au m o y e n de b a t e a u x plus grands, de nouvelles installations portuaires et de trains de wagons complets). Il est vrai que de gros investissements seront nécessaires pour
1) Cf. Message concernant l'initiative populaire "Pour un a v e n i r sans nouvelles centrales a t o m i q u e s " , FF 1983 I 729.
1458
bustion du charbon, en particulier, pose des problèmes de protection de 1 ' e n v i r o n n e m e n t . 1 ) Dans les nouvelles installations de grande envergure, les émissions d'anhydride sulfureux et de particules p e u v e n t être contrôlées, ce qui n'est pas encore le cas pour l'oxyde d'azote.
L e gaz n a t u rel fait de plus en plus souvent l'objet de discussions politiques par suite de la conclusion d'accords de fourniture avec l'URSS, de l'interruption des fournitures en provenance des pays de l'OPEP en 1980 et 1981 ainsi que des négociations internationales sur les prix. L'essor futur de cet agent énergétique passe par des prix compétitifs pour le consommateur (y c. l'industrie) et par la sécurité d'approvisionnement (stockage, diversification des provenances, moins grande vulnérabilité des installat ions à des influences de l'extérieur) .
131.2
Situat ion en Suisse
131.21
Offre et d e m a n d e d'énergie
Depuis la première crise du pétrole (1973/74), la consommation d'énergie augmente nettement moins que durant les décennies précédentes: Croissance annuelle de la consommation finale: (taux de croissance exponentiels moyens, pour cent par année) 1950-1960 5,5
1960-1970 7,1
1970-1980
1979/80
1,5
3,5
1980/61
-1,0
1981/82
-1,5
Si la d e m a n d e a moins progressé, cela est dû aussi bien à la rel a t i v e faiblesse de la croissance économique qu'au renchérissement général de l'énergie. Quant au remplacement du pétrole, 1) Cf. Message Kaiseraugst p. 829, 836.
Message article énergétiquet p. 330 et Message concernant l'initiative "Pour un a v e n i r sans nouveles centrales atomiques", FF 1983 I 757.
1459
dont l'ampleur paraît déterminée surtout par la forte hausse des prix 1 ), il a fait de substantiels progrès depuis 1973, La comparaison des apports respectifs des différents agents énergétiques depuis cette date avec les prévisions de la CGE pour 1985 (scénario II, exploitation des possibilités juridiques actuelles) le montre bien. La part de l'or noir dans la consommation finale a diminué de plus de 10 pour cent, frôlant en 1982 déjà la valeur de 67,4 pour cent p r é v u e pour 1985, En dépit de la plus forte consommation de carburants, la demande de carburants, et de combustibles liquides a régressé de 16,2 pour cent depuis 1973. De leur côté, les ventes de charbon ont plus que doublé entre 1979 et 1982. Il est vrai qu'elles étaient très modestes. En 1982, les prévisions de la CGE pour 1985 étaient déjà dépassées pour ce qui est de l'apport et de la consommation absolue de charbon et de bois; elles étaient quasiment réalisées, quant à l'apport, pour l'électricité. Néanmoins, la dépendance à l'égard de l'étranger n'a guère pu être réduite, depuis 1973, au niveau de la consommation finale. Elle restait nettement supérieure a 80 pour cent en 1982:
Consommation finale
1973 1 ) TJ 2 ) %
Combustibles liquides Carburants liquides Electricité3) Gaz Charbon 5 ) Bois Chauff.ii dist.3), déchets ind.4) Energies .nouvelles^)
371150 165330 103590 10610 12960 10110
Total
673750
Dépendance vis-à-vis de l'étranger 0 )
86 %
TJ
19821) %
1985 CGE II?)
TJ %
55,1 265690 24,5 183720 15,4 132230 1,6 39810 1,9 21480 1,5 11050
39,8 27,5 19,8 6,0 3,2 1,7
310810 197160 146D90 55880 14650 10470
41,2 26,2 19,4 7,4 1,9 1,4
13310
2,0
1633D 2090
2,2 0,3
100
667290 82 S
10D
753480
100
85 %
1) Statistique globale suisse de l'énergie 2) 1 TJ = 277 780 kWh 3) Y compris le chauff. à dist. et l'électricité d'origine fossile 4) Enregistré pour la première fois en 1978 5) Y compris le coke 6) Rayonnement solaire, chai, de l'env., bioqaz 7) CGE: exploitation des possibilités juridiques actuelles 8) Agents énerg. primaires au niveau de la consom, finale.
1) De 1981 à 1982, la consommation s'est modifiée de la manière suivante: carburants et combustibles liquides -3,6 %, électricité +1,5 %, gaz +7,4 %, charbon et coke +7,9 %, bois + 2.8 So, chauffage à distance +1,3 %.
1460
tes équipements destinés à tirer parti des énergies dites nouvelles se sont multipliés en Suisse. Entre 1979 et 1981, le nombre des capteurs solaires enregistrés a doublé, celui des pompes à chaleur a plus que triplé. Leur essor s'est un peu ralenti par la suite. Environ 1ZO installations productrices de biogaz fonctionnaient vers la fin 1982, contre 17 en 1979 (tab. 1). L'apport de ces agents à notre approvisionnement est faible et atteindra vraisemblablement 2 à 3 pour cent en l'an 2000, selon les plus récentes perspectives (cf. ch. 132.2).
Les économies réalisées sont moins importantes et au surplus, il est difficile de les quantifier. La comparaison avec d'autres pays doit tenir compte des différences climatiques, topographiques et structurelles. Ainsi, la Suisse n'a que peu d'industrie lourde nécessitant beaucoup d'énergie. C'est la raison pour laquelle la consommation rapportée à l'unité de PIB y est moins élevée que dans n'importe quel autre pays de l'AIE, aussi bien au niveau primaire qu'au stade final. Dans ce dernier cas, elle est inférieure de près de 40 pour cent à la moyenne des Etatsmembres de l'AIE en Europe. Par ailleurs, les pays de l'OCDE ont réussi, entre 1973 et 1982, à abaisser de 15 pour cent cet indice de la densité énergétique de leur économie, alors que la Suisse ne p a r v e n a i t qu'à un score d'à peine 2 pour cent. Il convient d'ajouter que la consommation d'énergie par tête d'habitant en Suisse est quelque peu supérieure à la moyenne européenne de l'AIE. En 1982, la consommation finale était légèrement moins élevée (7K) que prévu dans le scénario II de la CGE.
Il faut, semble-t-il, en chercher les raisons dans une croissance économique plus modeste et des prix de l'énergie plus élevés que ne les supposait la CGE 1 ), et en partie seulement dans les mesures tendant à l'utilisation rationnelle de l'énergie.
1) Pour la période 1975-1985, la CGE supposait une croissance économique moyenne de 2,3 pour cent par année et des prix de l'énergie constants en termes réels. En fait, le PIB ne s'est accru que de 1,0 pour cent par année, alors que l'énergie renchérissait en moyenne de 2,6 pour cent. Les deux facteurs ont vraisemblablement tempéré l'accroissement de la demande.
1461
Energies nouvelles en Suisse: E v a l u a t i o n des équipements Tableau 1 Situation, fin de l'année Genre d'équipement
Capteurs solaires^) - nombre d'installations - (surface des capteurs)
1979
1980
1981
1982
2'500
3'900
5'OOD
< V700 1 )
(30'000m2) (50'000m2) (70'000m2) (80'OOOm 2 )
Pompes à chaleur (PAC)2) - PAC électriques - PAC avec moteur à comb.
interne (gaz ou diesel) - PAC de récupération - PAC è turbocompresseurs - Boiler à PAC 4 ) Total PAC Equipements biogaz^) V o l u m e: 30 unités de gras bétail de 30 a 50 " plus de 50 "
2'9763) 3
12 ) 963)
1 '5793) 3 ^ 4'666 Eté 1979
5'802
7 '7.50
9'256
23 147 8 4'892
33 177 8 7'472
49 223 10 8'774
10'872
15'440
18'312
Novembre 1981
Décembre 1982
Printemps 1980
8 5 4
18 15 7
38 30 29
43 38 40
Total équip. biogaz
17
40
97
121
Eo] iennes^ )
75
90
120
140
1) Evaluation grossière 2 ) Base: PAC vendues en Suisse selon groupe de travail PAC 3) Chiffres de vente 1970-1979 4)-Jusqu'à 600 1 (équipements plus v o l u m i n e u x sous PAC électriques ) 5) Source: "Biogasanlagen in der Schweiz, Verzeichnis Stand Dez. 1982", A. Wel.li.nger, Stat. de recherches d'économie d'entreprise et de génie rural.
1467
Consommation finale 1975-1982 Prévisions CGE et évolution réelle Figure 1
Hypothèse ces 1975-1981 PID +1,3 pourcentt parannée« Prix réels énergie constants
131.22
*· Evolution réelle PIB 1975-1982l +1.0 pourcentt parannéea Prix éenergieanv., + 3 6 C pourcentt parannée*
Politique de l'énergie 1 )
131.221 Cantons et communes Depuis le message concernant les principes de .la politique de l'énergie, les cantons ont accompli de nouveaux progrès dans ce domaine (tab. 2). Outre les lois adoptées à Baie-Campagne et à Neuchâtel, il faut mentionner celle, très complète, gué le canton de Berne a mise en vigueur le 1er a v r i l 1982.
Dans le canton
de Zurich, une grande majorité des votants a accepté, le 19 juin 1993, une loi sur l'énergie. Des projets ont été élaborés dans les cantons de Bâle-Ville, A r g o v i e et Genève. Vaud a p r o m u l g u é les ordonnances d'exécution des dispositions relevant de la politique énergétique insérées dans sa loi sur les constructions et l'aménagement du territoire. Ailleurs, des prescriptions sur les é q u i p e m e n t s thermigues sont guelguefois venues compléter la loi sur les constructions. Toujours au chapitre des progrès réalisés, le Valais a édicté un décret urgent, le Grand conseil tessinois deux décrets sur l'adoption du contrôle des chaufferies
et d'autres prescriptions sur les économies d'éner-
1) Ce chapitre se limite aux développements intervenus depuis le message sur l'article énergétique (1981).
1463
La politique énergétique des cantons; situation le 1.7.63
(réf.: tab. 2 du message art. énergétique, FF 1981 II 311, simplifié) Tableau Z MBBBnahHn
IM
et
LU 1
2. Energiekonzapt
i i i
3. S*nlerung tcant.
Bauten
1
1
1. Encrgiafachatslle
3
4. Steuererleichterungen
i
1
S. Finanzielle Beiträge
2
1
S, laolalloruvorschrlftÈn
1
1
1 1
1
Iffl SZ OH NW ÖL K m i>0 Dû BL SH Afl AI 3
3
3
3
3
3
3
3
3
1
3
3
3
1
1
1
3
3 1
3
3 1
i
3
i
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
3
1
1
1
1
1
1
3
1
1
1
1
3
1
1
1
4
1
9. Klima-, Lüftungsanlagen
Z
1
A
1
10. Inslv. HellWoatenôbrcchfwnq
2 (2)
4
1
11. Energiegeaetz
1
4
1
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d
3
1
1
1
leer i vefw»ltu«ig3interne Vorbereitung Oder nicht vorgesehen -) ± i« TI nur Neubauten, VD nur für M*r*MBBer
1
i 1 1
3 1
1 1
1
1
2
3
1
1
3
1
3
1
3
Heeures 1. Service de l'énergie
1
3
1
1
1
1
4. Dégrèvements 1 1 fiscaux
1
1
3. Réfection b6ti«cnl9 Cantonales
4
5. Subventions
1
6. Prescriptions isolation
1
1
1
1
1
1
1
7. Contrôle chaufferjea
1
1
2
2
4
8, Dimensions chaudières
4
1
1
2
1
9. Installations ventilations + climat.
4
1* !·
<1z
li
10. Décompte individuelle de chauffage
U
11. Loi sur rdnergi«
4
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1
J 4
1 '1
1
2
noch nitht »ngewendet teilweiae vflndtkllcht PfrlawntirlKhe Bcrttung odor AeglerungavorBchlig
1
lì (2
7. Feuerungakontrolle
In Kraft .Inkraftsetzung bevorstehe
ÇA AC TC TI VD V5 NE GC JU
1
B. Keageldlmenalonlergnq
1 Z
se
3
4
1
1 = en vigueur Z = prochaine mise en vigueur (2): prévu dana la loi, naia non encore appliqué 3 · partiellement r c'a liai!
4 i d4b«t ptrloAentiifc ou proposition gouvernementale
néant - en préparation DU pas prévu *) z au T l t bit i meni s neuT* seuls, vn: t»u chaude seule
Les mesures: 1 . Service de 1'énergie: Au moins un collaborateur & plein temps pc)ur les questions d'énergie.
2. Conception directrice: L'exécutif cantonal a publj é une concept. ion de l'énergie DU des directives sur la polit ique énergétique 3. Réfection de bâtiments cantonaux ï Les bâtiments pr opriétés du es·inton sont systématiquement examinés Cbilan éner gétique) ou bien la rénovatiori ordinaire s'accompagne obligstoi rement d ' amt- liorations énerc étiques.
4. Dégrèvements fiscaux: _es recommsn dations de la Co nf érence des directeurs cantonaux des finances du 20 avrii 19 78 sont appliqué es , 5. Subventions: Les commu nés et les p articuliers remp lissant certa ines conditions ont droit, selon la loi, à des con tribut ions direc tes du canton pour des mesures souhaitables sur le plan énerc étique.
8. Dimensions des chaudières: P rescri ptions touchant la constructi uri ou l'équipement des installations de ch auf f ac e ou encore leur s dimensions* 9. Installations de ventilation et de climatisation: Prescriptions touchant les conditions dans lesquelles de tels équipements pet vent être ado 3tés (besoin, récupération de l'énergie).
10, Décompte individuel de chauffage: Obligation de fsicturer les fr ais de chauffage en fonction de la consommation réelle du particulier.
1464
gie. Une loi sur l'énergie fait l'objet d'une consultation dans les cantons de Lucerne et du Jura. Les gouvernements des deux Appenzell et de Saint-Gall, d'une part, celui du canton de Neuchâtel, de l'autre, ont publié une conception directrice.
Des lacunes subsistent au niveau des cantons, notamment pour ce qui est des prescriptions sur les dimensions des chauffages (acquises seulement e BE, BL, TI, VD et NE) et sur les installations de ventilation et de climatisation (BE, BL, VD, VS, NE et GE) ainsi que du décompte de chauffage selon la consommation ind i v i d u e l l e (BL seulement, TI et VD en partie). Par ailleurs, les bâtiments publics pourraient faire l'objet de soins bien plus systématiques, surtout si l'on songe qu'aucune loi n'est requise pour cela.
Une enquête menée en 1981 a révélé qu'une grande partie des communes s'est abstenue jusqu'ici d'intervenir sur le plan de la politique de l'énergie. Il est vrai que beaucoup d'autres, grandes et petites, n'ont pas craint de le faire efficacement. Une collaboration renforcée des cantons avec les communes s'impose, d'autant plus que ces dernières sont généralement chargées d'exécuter les dispositions cantonales.
131.222 Confédération Le Conseil fédéral a exposé la sj.juatipji en matière de politique énergétique et économique ainsi que les enseignements qu'il faut en tirer dans son message du 25 mars 1981 concernant les principes de la politique de l'énergie (article constitutionnel sur l'énergie);1) "Les prix et les quantités d'énergie disponibles déterminent de plus en plus l'évolution économique et sociale. La lutte pour les dernières ressources met gravement en danger la paix mondiale. Très dépendant du pétrole, l'approvisionnement de notre pays est également soumis à des risques sérieux. Il s'agit de diminuer ces risques en suivant une politique énergétique globale, souple et è long terme, capable de réduire notre dépendance économique et politique et de ménager les
1) Message article énergétique, p. 301.
1465
ressources naturelles. Ce faisant, il faudra mieux tenir compte des impératifs de la p r o t e c t i o n de l ' h o m m e et de l'environnement. Après s'être b o r n é e jusqu'ici à i n t e r v e n i r dans certains secteurs de l'offre .de l'énergie, la Confédération doit diversifier son action p o l i t i q u e et la r é é q u i l i b r e r en se donnant la possibilité de r é d u i r e la demande par une utilisation plus r a t i o n n e l l e de l'énergie."
Ces principes gardent t o u t e leur v a l e u r après le rejet (votation du 27 f é v r i e r 1983) de l'article énergétique proposé par le Conseil fédéral et complété par les Chambres. Toutefois, la Confédération ne disposant pas de toutes les attributions nécessaires pour m e n e r une politique é n e r g é t i q u e é q u i l i b r é e et coordonnée, la p r i m a u t é des actions en la matière r e v i e n d r a aux cantons plus encore que ne le prévoyaient les propositions soumises au scrut i n . L'échec du projet laissera par a i l l e u r s subsister des lacunes non négligeables, que les interventions cantonales ellesmêmes rie sauraient combler réellement. C'est le cas par e x e m p l e des prescriptions a p p l i c a b l e s à la consommation d'énergie des installations, des v é h i c u l e s et des appareils (1er alinéa de l'article rejeté).
Notre future p o l i t i q u e de l'énergie restera orientée en fonction des impératifs d ' u n approvisionnement suffisant et sûr, économiq u e m e n t optimal et respectueux de l ' e n v i r o n n e m e n t ; elle ne d e v r a pas moins p r o m o u v o i r l'utilisation rationnelle de l'énergie, le remplacement du pétrole, la recherche et le d é v e l o p p e m e n t ainsi que la p r é v o y a n c e . La Confédération et les cantons s'efforceront, comme par le passé, de prendre les mesures qui s'imposent pour améliorer l'offre et la d e m a n d e . Il c o n v i e n d r a d ' e x p l o i t e r les possibilités qui s'offrent à tous les n i v e a u x . Par rapport à la p o l i t i q u e énergétique soumise a la votation p o p u l a i r e , la limite entre les interventions des cantons et celles de la Confédération sera toutefois déplacée. Celle-ci, tirera parti, de ses attributions partout où il y aura lieu de le faire. Un tel comportement ne va pas à l'encontre de la volonté e x p r i m é e par
le souverain. La majorité des votants préconise une attitude .plus ferme de la Confédération et les adversaires eux-mêmes ont fait valoir que cette dernière p o u v a i t et devait utiliser les prérogatives que lui confère déjà la constitution. Il est v r a i que seules entrent en ligne de compte celles dont l'objectif initial est compatible avec celui de la politique de l'énergie. Le Cons e i l fédéral examinera les démarches à entreprendre.
1466
En prévision des lois d'exécution qui auraient fait suite à un article constitutionnel, le Département fédéral des transports, des communications et de l'énergie (DFTCE) a chargé en 1982 la Commission fédérale de l'énergie (CFE) d'apprécier, dans l'optique de la p o l i t i q u e énergétique, les mesures qui entrent en ligne de compte. Il a par ailleurs fait appel à des spécialistes extérieurs, aux cantons et aux associations faîtières pour d'autres t r a v a u x et pour une évaluation t e c h n i q u e de ces mêmes mesures. Vu le résultat de la v o t a t i o n du 27 février 1983, il s'agit maintenant de les t r a d u i r e dans les faits avec l'appui des cantons et de tirer parti des attributions dont dispose la Confédération .
Ce n'est pas d'hier que la Confédération a intensifié ses efforts pour exploiter au mieux les moyens dont elle dispose. En vue de populariser l'utilisation rationnelle de l'énergie, elle s'emploie depuis 1901 I m e t t r e sur pied le Service suisse d'information sur les économies d'énergie (IES), qui a pour tâche de soutenir les cantons et les communes souhaitant disposer de leur propre service de l'énergie, financé par les collectivités locales et régionales. Au début de 1983, 35 services de ce genre étaient à la disposition des .propriétaires, gérants et locataires; 10 autres sont en gestation.
Au titre des mesures destinées è atténuer les difficultés économiques (programme d'impulsion I; FF 1978 II 1441), de nombreux cours de formation continue ont été organisés depuis 1979 et différentes publications ont paru, notamment les deux manuels ".Etudes et projets" et "Guide pour l'amélioration t h e r m i q u e des bâtiments". Le Parlement a adopté, dans sa session d ' a u t o m n e 1982, des mesures en faveur du d é v e l o p p e m e n t t e c h n o l o g i q u e et de la formation professionnelle (programme d'impulsion II; FF 1962 I 1278). Elles prévoient en particulier des cours de recyclage et de perfectionnement dans les techniques domestiques, la mesure des résultats obtenus par certaines réfections ainsi que la mise à l'épreuve de composants et systèmes.
1467
Pour ce qui est de l'administration fédérale et des entreprises en régie des PTT et des CFF, le Conseil fédéral a édicté des directives, en 1973 sur les économies de mazout et d'essence et en 1979 sur la consommation d'énergie dans les constructions fédérales. L'office spécialisé a élaboré en 1975 des "Principes à observer dans le chauffage des bâtiments de la Confédération", il a publié en 1979 un "Manuel d'amélioration du comportement énergétique des bâtiments existants" et en 1981 le m é m e n t o "Construire en recherchant l'économie d'énergie". En 1980, le DMF a i n t r o d u i t , dans son administration et dans ses entreprises, de nouvelles mesures d'économie d'énergie. L'ensemble des efforts consentis à la suite de ces différents décisions a déjà donné des résultats plus qu'honorables sur les plans de la consommation et de la diversification énergétique dans l'administration fédérale, des PTT et des CFF. Certaines mesures, en voie d'adoption, ne produiront des effets que plus tard.
Les commissions spécialisées de la Confédération (énergie solaire, géothermie et stockage souterrain de la chaleur, chauffage à distance, rejets de chaleur) ont publié plusieurs rapports sur 1'exploitation des énergies renouvelables et des nouvelles techniques. Un groupe de t r a v a i l interdépartemental a été créé pour étudier les possibilités de la pompe à chaleur. Il est chargé de la coordination et pourra conseiller les cantons.
La recherche en matière d'énergie se poursuit activement. Des accords d'exécution ont été passés avec d'autres Etats-membres de l'AIE pour de n o u v e a u x projets communs de recherche (analyse de systèmes, projet-pilote pour le stockage souterrain de la chaleur, analyse expérimentale de la sécurité des enveloppes de réacteurs).
Ces t r a v a u x revêtent une importance décisive non seulement dans le contexte de la politique de l'énergie, mais aussi pour la compétitivité de notre économie. Il importe de les soutenir si l'industrie h e l v é t i q u e veut garder sa place dans les techniques énergétiques, secteur prometteur mais exigeant de la technologie de pointe.
1468
Globalement, les dépenses des pouvoirs publics et du Fonds national pour la recherche énergétique (NEFF) ont quelque peu diminué en termes réels en 1981 (fig. 2) et 1982, surtout dans le secteur de l'utilisation d'énergie, tout en s'accroissant dans celui des agents renouvelables. La Confédération y consacre actuellement 80 millions de francs par année. En cas d'acceptation de l'article énergétique, le Conseil
fédéral
aurait v o u l u doubler ce montant a moyenne échéance et investir, en plus, quelque 50 millions par an dans des installations pilotes et de démonstration. Etant donné le résultat
négatif du
scrutin, il examinera les possibilités de mieux soutenir la recherche énergétique. L'article constitutionnel
sur la
recherche (art. 27sexies est) permet de subventionner les t r a v a u x de portée générale dans ce domaine. Quant à la loi sur l'énergie atomique (art. 2 L E A , RS 732.0), elle constitue une base légale suffisante pour les besoins dans ce secteur spécifique.
Développement de la recherche énergétique des pouvoirs publics et du NEFF depuis 1977 (selon enquête, valeurs approximatives en millions cfe francs/an nominaux ) Figure 2
Fossiles Conservation Procédé, Renouvelables Fusion
Fusion
96
Feuille fédérale. 135e année. Vol. II
1469
132
Perspectives
132.1
Perspectives énergétiques mondiales
II n'est pas p r é v u de modification essentielle sur le marché du pétrole dans un proche avenir. Sauf événement inattendu, il n'y aura vraisemblablement pas de pénurie. Les prix réels paraissent devoir tendre à la baisse. La plupart des experts présagent qu'il ne se p r o d u i r a pas de crise d'ici à 1985/86. Il serait pourtant erronné d'en déduire qu'une crise du pétrole est exclue et que le problème de l'énergie est résolu. Les pays de l'OPEP détiennent toujours deux tiers des réserves sûres dans le monde et contrôlent près de 90 pour cent du négoce international de l'or noir.
Dans ses dernières perspectives énergétiques mondiales1), l'AIE aboutit à la conclusion que l'économie mondiale reste fondamentalement vulnérable à la pénurie d'approvisionnement en pétrole. Jusqu'en l'an 2000, l'agence prévoit une offre relativement constante (expansion des producteurs non membres de l'OPEP, recul des exportations des pays de l'Est), mais une forte progression des besoins dans les pays en développement. Si les pays de l'OCDE maintiennent le n i v e a u de leur demande, il doit en résulter dès la fin des années quatre-vingt des poussées de renchérissement et une moins grande sécurité d'approvisionnement. Dans ces conditions, il suffirait de certains événements politiques au Moyen-Orient pour ramener une situation de crise.
1) AIE/OCDE, Paris 1982.
1470
Perspectives énergétiques mondiales de l'AIE 1 ) Offre et demande de pétrole (millions de barils/jour) Demanda (sauf pays de l'Est) OCDE DPEP Autres pays en développement Total demande Offre OPEP Autres pays Exportations nettes de-s pays de l'Est Total offre Pénurie Hypothèses
1980
1985
1990
2000
38,7 2,9
35-36 4
34-37 5-6
33-43 8-9
7,9 49,5
9-10 48-50
11-13 50-56
17-22 58-74
27,5 20,7
23-26 24-25
27-29 23-25
24-28 25-27
1,3 49,5
1-C-D 48-50
0-(-2) 50-52
0-(-2) 49-53
0
0 Unité
Croissance économique OCDE 1980 - 19851 S p.a.
1985 - 2000J termes réels % p.a.
Prix du pétrole 1985 $1981/baril 1985 - 2000 (croissance % p.a.
réelle)
0-4 Demande élevée
2,6 3,2 28 0
9-21 Demande modeste
2,4 2,7 29 3
Ces dernières années, les pays de l'AIE ont réduit leurs perspectives de la demande, après avoir revu à la baisse leurs pronostics de la croissance économique et par suite du renchérissement du pétrole. Pendant la seule période de 1979 à 1982, les prévisions touchant la demande d'énergie primaire en 1990 ont passé de 4877 à 4229 Mtep (-13S). A en croire les plus récentes perspectives énergétiques mondiales de l'OCDE/AIE, la consommation au niveau primaire augmentera, si la conjoncture économique se maintient, de 0,6 à 0,8 pour cent par année jusqu'en 1985, et de 1,7 à 2,7 pour cent durant les années quatre-vingt-dix. La densité énergétique (consommation d'énergie primaire par unité du PIB) continuerait de décroître.2) En 1990, il en résulterait une économie d'énergie primaire de 556 Mtep per rapport 0 ce qui se passerait si ce facteur restait stable.
1) Perspectives énergétiques mondiales, résumé 2) Elle décroîtrait de 0,9 à 1,5 pour cent par année dans les années quatre-vingt (1,958 p.a. de 1973 à 1981).
1471
La puissance installée en energie nucléaire dans les pays de l'OCDE est présumée devoir passer de 140 GWe en 1982 à au moins 400 GWe à la fin du siècle. L'atome y c o u v r i r a i t ainsi 10 à 11 pour cent de la demande d'énergie primaire et 30 pour cent de celle d'électricité. Pour parvenir à ce résultat, il reste toutefois des difficultés I surmonter dans plusieurs pays.
L'apport du charbon à la couverture des besoins d'énergie primaire de l'OCDE (21 pour cent en 1980) atteindra vraisemblablement 27 - 30 pour cent à la fin du siècle. Les pays de l'AIE prévoient une augmentation de 45 pour cent dans les années quatre-vingt (+345 Mtep). Plus de la moitié (183 Mtep) ira à la production d'électricité, où la puissance installée passera de 380 à 570 GWe (+50 %}. La part du charbon dans la production d'électricité de ces pays reculerait néanmoins de 66 à 61 pour cent. D'ici à 1990, il est p r é v u que la consommation industrielle de charbon y augmentera de 76 pour cent (133 Mtep), les importations (surtout en provenance d'autres pays de l'AIE) passant de 45 à 122 Mtep.
La place occupée par le gaz naturel dans le bilan de l'énergie primaire de l'OCDE (moins de 20 % en 1980) paraît devoir diminuer, d'ici à l'an 2000 en raison de son recul en A m é r i q u e du Nord, alors même qu'ailleurs, cet agent énergétique élargira son créneau (Europe de l'ouest: 14,6 % en 1980; 16,1 à 17,4 % en l'an 2000). Si ces prévisions se réalisent, la consommation dans les pays de l'OCDE s'accroîtra d'un volume atteignant 116 à 340 milliards de m3 par année (13-38 % ). Pour cela, les importations (55 milliards de m 3 en 1980) devront atteindre 124 à 251 milliards de m'' (215 Mtep) par année à la fin du siècle.
1472
132.2
Perspectives énergétiques de la Suisse
L ' é v o l u t i o n de la d e m a n d e et de l'offre
futures d'énergie, tri-
butaire d'une série de facteurs, est incertaine. Elle dépend en tout p r e m i e r lieu des conditions économiques générales, notamment de la croissance, ainsi que de l'évolution des prix de l'énergie et des effets des mesures p o l i t i q u e s prises par la Confédération, les cantons et les communes.
Dans un rapport adressé aux commissions des Chambres1) chargées d'étudier le projet d'article énergétique, le D F T C E a précisé les vues du Conseil
fédéral, ses hypothèses et ses objectifs
quant aux p e r s p e c t i v e s e n v i s a g e a b l e s . Des calculs réalisés par la suite è l'Université de G e n è v e en ont confirmé les éléments essentiels. Il c o n v i e n d r a de r e v o i r ces perspectives régulièrement afin de les a d a p t e r en fonction des nouvelles données économiques et de la p o l i t i q u e de l'énergie.
Les calculs faits sur des modèles donnent, en cas de politique é n e r g é t i q u e inchangée, un accroissement de la d e m a n d e finale d ' é n e r g i e atteignant, selon les h y p o t h è s e s de la croissance écon o m i q u e et de l'évolution des prix de l'énergie, 0,5 a 2,2 pour cent par année, entre 1980 et l'an 2000 (au total 11 - 55 % ) , contre
1,5 pour cent dans les années septante et 7,1 pour cent
dans les années soixante
(fig. 3). Les taux les plus élevés
correspondent a des prix de l'énergie constants et a un fort développement économique. En comparaison, les économies réalisées dans le cas d'un i m p o r t a n t renchérissement de l'énergie sont de 1 5 . p o u r cent en l'an 2000.
1) Rapport du DFTCE à la commission du Conseil des Etats "Eclaircissements concernant les scénarios et perspectives de politique énergétique", 14 d é c e m b r e 1981.
1473
Evolution de la consommation finale d'energie en Suisse (Evolution réelle de 1970 à 1980 et perspectives en cas de continuation de la politique actuelle jusqu'en l'an 2000) Figure 3
Croissance annuelle moyenne de la demande (en pour cent) 2,2
1,7 1,4 1,3 0,9 0,5
Hypothèses: Taux de croissance du produit intérieur brut (PIB) réel. J_EjLÎ
jusqu'en 1990 jusqu'en l'an 2000
!1J
li1'
III1»
2,8 1,5
2,0 1,25
1,5 1,0
3)
Evolution réelle des prix de l'énergie3) (1980-2000, * p..a.)
Electr.
A F
2
Prod. pétr.
Gaz
Charbon/bois
4 52) 3 Prix réels généralement" constants
1) Hypothèses CFE dans Rapport sur la preuve du besoin de centrales nucléaires 2) Carburants·- évolution des prix sans charge fiscale 3) La version I correspond aux possibilités de croissance de l'économie à long terme et avec le plein emploi (2,8 * p.a.). Selon les plus récents travaux du Centre St-gallois de recherche prospective (SGZZ), le taux de croissance avec plein emploi durant les années SO est de 2,0 à 2,5 % pa.a (communiqué SGZZ no 12, en. 2.1, p. 2, 1 5 .
3 .
1 9 8 2 ) . Le plein emploi serait obtenu de justesse avec la version II (2 % p.a., années 60), il ne le serait pas avec la · 111(1,5 % p.a.). La version A suppose de substantiels renchérissements, la version F des prix constants en termes réels.
1474
Dans le secteur pétrolier, toutes les perspectives envisagées comportent la stabilisation de la demande, voire un léger recul par rapport à 1980 (diminution dans les combustibles liquides, accroissement dans les carburants 1 ) si le pétrole renchérit encore et si le PIB augmente de 1,5 à 2 pour cent par année. Ainsi, la part du pétrole dans la consommation finale, passerait de 67,3 pour cent (1982) à 64 (199D) puis à 57 pour cent (2000), toujours dans l'hypothèse d'un développement économique peu satisfaisant et d'une sensible hausse des prix. Si les prix de l'énergie restent constants en termes réels, la part du pétrole dans la consommation finale sera vraisemblablement encore de 70 pour cent a la fin du siècle.
Selon ce modèle, la demande d'électricité s'accroît de 1,6 à 2,6 pour cent par année. Elle rappelle nettement la perspective CFE de l'évolution non influencée et, abstraction faite du chauffage, elle dépend peu des prix supposés, mais bien du développement économique. Quant au chauffage électrique, favorisé par les prémisses actuelles (forte activité dans le bâtiment, pas de renchérissement), il représentera près de 8 pour cent de la demande de courant à la fin du siècle.
Les perspectives fournissent aussi certains indices du remplacement du pétrole par d'autres agents du fait de son renchérissement très prononcé. Selon les diverses hypothèses quant à l'évolution des prix, la consommation de pétrole en l'an 2000 peut varier de 5 millions de tonnes. Les principales énergies de substitution sont le gaz naturel et l'électricité, dont l'apport croît dans toutes les perspectives.
Il est difficile d'évaluer l'effet des mesures de politique de 1'énergie. Les interventions qui se seraient fondées sur l'article constitutionnel rejeté en février dernier auraient - comparativement à la politique actuelle si elle est maintenue - conduit, semble-t-il, en cas de plein emploi et avec des prix de 1) L'incertitude relative I la future demande de carburant illustre l'une des grandes difficultés a surmonter pour établir une perspective: le modèle n'indique pas dans quelle mesure le progrès de la conception des moteurs et des véhicules permettra de réduire la consommation de carburants en Suisse,
1475
l'énergie constants, à réduire la c o n s o m m a t i o n de 10 pour cent en l'an 2000. Le régime en v i g u e u r ne permet pas de réaliser
des
économies de cette importance. Toujours à la fin du siècle, des économies de 6 pour cent a u r a i e n t pu résulter de prescriptions cantonales
sur la construction et sur le chauffage.1) Les succès
réellement obtenus sur ce plan d é p e n d r o n t de la mise en o e u v r e de toutes les possibilités juridiques dont disposent la Confédération et les cantons ainsi que d'une prise de conscience encore accrue dans la p o p u l a t i o n .
133
E v a l u a t i o n de la situation
En matière de p o l i t i q u e énergétique, la situation n'a pas fondamentalement changé d e p u i s la p u b l i c a t i o n du message concernant l'article sur l'énergie. L ' a p p r o v i s i o n n e m e n t comporte
toujours
des risques non négligeables. Ce sont surtout des mesures simples et peu coûteuses qui ont été prises après 1973 pour réduire notre dépendance à l'égard du pétrole ainsi que la
consommation
d'énergie en général. Il faut s'attendre à ce que les efforts se heurtent a des difficultés croissantes. Le ralentissement conjoncturel et des taux d'intérêt élevés dans b e a u c o u p de pays font obstacle aux investissements indispensables à. une
restruc-
turation. De m ê m e , les mécanismes du m a r c h é sont f r é q u e m m e n t faussés (monopoles régionaux, d é c o m p t e de c h a u f f a g e forfaitaire, relations propriétaires/locataires, coûts sociaux etc.).2) Il n'est pas impossible que la tendance aux excédents sur le marché du pétrole se prolonge. E l l e risque de d é c o u r a g e r les investissements requis, de sorte q u ' u n e future reprise des affaires p o u r r a i t d é t e r m i n e r d e r e c h e f la ruée sur le p é t r o l e , des
1) Rapport DFTCE, ibidem 2) Message article é n e r g é t i q u e , p'. 331-332 1476
difficultés d'approvisionnement et la flambée des prix. L'AIE souligne du reste que le recul de la demande est dû pour une bonne part à l'utilisation des stocks (taux d'intérêt élevés, nouveaux excédents prévus, faibles bénéfices du raffinage). Or la vulnérabilité des pays consommateurs est d'autant plus grande que les réserves diminuent.
La situation reste incertaine. Les événements politiques peuvent en tout temps ramener la pénurie de pétrole et les plus récentes études font prévoir des difficultés d'approvisionnement dans la seconde moitié de la décennie. Une nouvelle flambée des prix aurait des retombées économiques et sociales graves. L'OCDE évalue à 1'OOQ milliards de dollars (1300 $ par tête d'habitant) dans l'ensemble des paya membres, la perte de revenus réels découlant directement ou indirectement des hausses de prix du pétrole intervenues en 1979/80. C'est la raison pour laquelle il faut absolument réaliser des modifications structurelles dans le domaine de l'énergie. Ce n'est pas le moment de nous reposer sur nos lauriers.
Il est indéniable qu'en Suisse également, des progrès ont été accomplis ces dernières années dans le remplacement du pétrole par l'électricité, le charbon, le gaz naturel et le bois. Confédération et cantons ont intensifié leurs efforts en faveur des économies d'énergie. Il reste pourtant de grosses difficultés à surmonter dans certains cantons et dans la grande majorité des communes. De son côté, l'industrie peut encore faire mieux. A la fin de 1981, une enquête a révélé que deux tiers des entreprises n'avaient jamais analysé systématiquement leur consommation. Les succès obtenus sur le plan des économies d'énergie ne suffisent pas. Il reste un important potentiel è exploiter dans tous les secteurs de la consommation.
1477
Etant donné les perspectives internationales et les problèmes économiques, écologiques, sociaux et politiques que notre pays devra affronter si la consommation d'énergie continue de croître, il importe de sortir du cadre étroit de la politique énergétique actuelle. La Confédération agira avec les cantons pour mener cette tâche I bien. Elle s'appuiera sur les compétences dont elle dispose pour cela. Les cantons auront à fournir, de leur côté, une impartante contribution à cet effort. Par ailleurs, la participation de l'économie et de chacun d'entre nous est nécessaire pour améliorer, comme il convient, la structure de l'offre et de la demande d'énergie.
1478
2 21
Partie spéciale But de l'initiative
Dans l'optique de leurs auteurs, les deux initiatives énergétique et antinucléaire, lancées en même temps, sont des "soeurs jumelles". Selon eux, la seconde dit ce qu'il importe d'éviter, alors que la première indique ce qu'il faut préconiser. Celle-ci est réputée présenter une solution de remplacement de l'Etat atomique en montrant "comment rendre possible, par une politique énergétique judicieuse, un avenir sans énergie nucléaire".1 ) II ressort de la conférence de presse donnée le 8 mai 1980 1 ) que l'initiative énergétique s'inspire fortement des idées développées en 1978 dans la "Conception scientifique de l'énergie" élaborée par les organismes écologiques (EKCH).2) Si nous nous référons I cet ouvrage dans les pages qui suivent, c'est que le texte de l'initiative laisse en suspens bien des questions auxquelles le législateur seul devrait répondre. En indiquant leurs sources, les auteurs permettent de ee faire une idée des vues politiques des m i l i e u x qui leur sont proches, même si le texte de l'initiative n'est pas explicite.
Les organisations écologiques réclament que les autorités politiques fassent un choix de société, avant d'arrêter les objectifs et les mesures de p o l i t i q u e énergétique, et de dégager les perspectives envisagées dans ce domaine. Elles estiment que l'extrapolation de tendances par le biais de modèles économétriques est insuffisante: "Ces propositions (qui viennent d'être exposées) ne nous dispensent cependant pas de quitter, au moins en pensée, le "sens unique" de la GEK, et de réfléchir aux mutations socio-politiques qui devraient contribuer à former un véritable modèle énergétique. Car un tel modèle tiendrait également compte de l'influence de changements dans les valeurs admises sur les
1) Comité d'initiative, conférence de presse du 8 mai 1980, Berne 2) Au-delà de la contrainte des faits, une contribution des organisations écologiques à la conception globale de l'énergie en Suisse, Zurich 1970
1479
structures économiques et sociales. Le modèle d e v r a i t démontrer comment on peut harmoniser la politique économique avec l'image de l'homme tel que nous le souhaitons et les conditions politiques que nous s o u h a i t o n s . ) Les auteurs critiquent l'euphorie de la croissance: "Le sens et les dimensions de la croissance d o i v e n t être définis p o l i t i q u e m e n t et non seulement du point de vue technocratique et économique,.. Notre système économique Et ses institutions sont d e v e n u s contreproductifs dans certains secteurs: dilemme d'une société qui s'est engagée dans la croissance mais qui ne peut plus croître, si ce n'est de force, par une relance de la consommation d'énergie, insouciante des cris d ' a l a r m e des protecteurs de la nature... "2) Ils préconisent une croissance q u a l i t a t i v e et non plus seulement q u a n t i t a t i v e , le souci d'améliorer la q u a l i t é de la vie se subst i t u a n t au culte du p r o d u i t national brut, l'accumulation des prestations sociales cédant le pas à un changement du style de vie et des valeurs de référence: "Les prévisions énergétiques des technocrates qui ne tiennent pas compte de la transformation du style de vie n'ont qu'une portée limitée. Il leur manque cette dimension spirituelle qui est indispensable pour venir à bout des problèmes d'environnement. Si nous voulons analyser les perspectives d ' a v e n i r et influencer le d é v e l o p p e m e n t , nous devons d'abord indiquer clairement le but que nous voulons atteindre en fonction de notre échelle de valeurs."3) Contrairement à cette doctrine, la future p o l i t i q u e de l'énergie de la Confédération et des cantons doit, à notre avis, contribuer a assurer le d é v e l o p p e m e n t économique de notre pays en restant incorporée dans l'ordre économique et social que nous connaissons* Le message concernant l'article énergétique garde toute sa valeur : "A la fois moyen de production et bien de consommation, l'énergie est omniprésente dans la vie économique et sociale, de sorte que les décisions de principe prises sur le plan de la politique énergétique influent de manière extrêmement forte sur l'évolution socio-économique du pays. Il est clair qu'une pénurie affectant g r a v e m e n t l'approvisionnement conduirait à une stricte réglementation du
marché et ainsi a une limitation des droits fondamentaux du citoyen.
1) Au-delà de la contrainte des faits, p. 176 2) Au-delà de la contrainte des faits, p. 177 3) Au-delà de la contrainte des faits, p. 180
1480
A l'instar de la CGE et de la grande majorité des organismes consultés, le Conseil fédéral estime que la politique de l'énergie doit s'inscrire dans les limites de l'ordre établi. Cela ne signifie pas, toutefois, que rien ne doit changer. Il serait socialement dangereux de se cramponner à des conceptions énergétiques dépassées. C'est surtout le recours à l'énergie nucléaire qui suscite des controverses passionnées. Le risque de polarisation est indéniable. L'exploitation de l'énergie nucléaire conformément à la loi atomique ne sera possible que dans le contexte d'une politique énergétique équilibrée. Cela implique un surcroît d'efforts en vue de l'utilisation rationnelle de l'énergie et du d é v e l o p p e m e n t des agents énergétiques renouvelables." 1 ) Le Conseil fédéral n'ignore pas l'importance de la politique de l'énergie pour l'avenir de notre société. Il est convaincu de la nécessité d'une croissance économique contrôlée durant les prochaines décennies pour permettre l'amélioration qualitative souhaitée. Il ne suffit pas, pour cela, de redoubler d'efforts en faveur de l'utilisation rationnelle de l'énergie et d'une exploitation plus large des agents indigènes renouvelables. Il faut aussi renforcer la diversification de l'approvisionnement en augmentant légèrement les apports du gaz naturel, de l'énergie nucléaire et du charbon. Les objectifs des auteurs de l'initiative ne sont pas compatibles avec ce dessein.
1) Message article énergétique, p. 339
1481
22
Exigences de l'initiative
L'article 24octies proposé par l'initiative se compose de cinq alinéas. Deux dispositions transitoires s'y ajoutent. Les exigences formulées sont expliquées ci-après, p a r a g r a p h e par paragraphe, dans l'optique des initiateurs1), puis jugées à la lumière du droit et des principes de la politique de l'énergie.
221
Objectifs et postulats de la politique énergétique (1er alinéa)
"La Confédération applique en collaboration avec les cantons et les communes une p o l i t i q u e énergétique répondant aux obj.ect ifs suivants : a. Accroître la q u a l i t é de la vie en maintenant la production et la consommation d'énergie à un niveau aussi faible que possible ; b. Garantir la sécurité de l'homme et la protection de l'environnement ; c. Préserver pour les générations futures les richesses naturelles et l'environnement; d. Assurer l ' a p p r o v i s i o n n e m e n t en énergie de manière à garantir la satisfaction des besoins fondamentaux, en évitant toutefois de rendre le pays tributaire d'agents énergétiques importés et non-renouvelables ainsi que de technologies lourdes ; e. Mettre en o e u v r e , en priorité, les sources d'énergie indigènes renouvelables, en veillant à ne pas altérer les sites ; f. Décentraliser la production d'énergie," 221.1
Explications données par les initiateurs
Lors de leurs conférences de presse des 8 mai 1980 et 11 décembre 1961, les auteurs de l ' i n i t i a t i v e ont expliqué ainsi les objectifs qu'ils
visaient:1)
"La qualité de la vie, la sécurité de l'homme et de l'environnement, la conservation des bases naturelles de la vie et la production décentralisée de l'énergie, buts de l'initiative, sont considérés par elle comme les pierres angulaires de toute politique énergétique f u t u r e ; ..."2) 1) Sauf indication contraire, les citations sous chiffre 22 sont tirées des documents distribués a l'occasion de la conférence de presse donnée le 8 mai 1980 à Berne par le comité d'initiative.
2) Comités pour une initiative, antinucléaire et énergétique, conférence de presse du 11 décembre 1981 è Berne, exposé C, Schweizer, p. 4
1482
L'initiative "formule des objectifs: économiser, développer la recherche, réaliser un approvisionnement décentralisé et sûr, diminuer la dépendance à l'égard de l'étranger en développant les sources d'énergie renouvelables et indigènes, utiliser l'énergie de façon optimale, étudier systématiquement les possibilités des énergies nouvelles. L'initiative réclame que soient prises les mesures propres à atteindre ces objectifs.
Et elle prévoit de donner a la Confédération les moyens nécessaires pour mener une telle politique.
L'initiative s'inserit, enfin, dans la structure fédéraliste du paya, ne demandant à la Confédération de ne prendre que les mesures qu'un canton ne peut pas prendre ou seulement très difficilement à lui seul. Il est clair que la politique énergétique n'est pas l'apanage de la Confédération, mais qu'elle nécessite la coopération et la collaboration des cantons et des communes."1) Les auteurs commentent ainsi les différents objectifs formulés dans leur texte:1)
Article 1, lettre &: Accroître la qualité de la vie en maintenant la production et la consommation d'énergie à un niveau aussi faible que possible Niveau de vie et qualité de vie ne sont pas synonymes, au contraire. Dans nos pays industrialisés, nous avons atteint à ce jour globalement un tel niveau de vie qu'il commence à altérer notre qualité de vie. La façon dont la société organise son approvisionnement en énergie est dans ce sens déterminant.
Nous sommes persuadés que l'énergie joue un rôle-clé dans nos sociétés. Il faut stabiliser, et réduire a plus long terme, notre consommation d'énergie si nous voulons améliorer la qualité de la vie. De cette dernière fait notamment partie la protection de la nature et la permanence de certaines valeurs immatérielles qui sont aujourd'hui toujours plus menacées.
Article 1, lettre b: Garantir la sécurité de l'homme et la protection de l'environnement Priorité absolue à l'intégrité corporelle de l'homme, qui ne doit pas être atteint dans sa santé, et è la sauvegarde du vivant, tel est le contenu de cette lettre b. L'imposition de technologies lourdes, de grands équipements centralisés ne peut avoir lieu qu'en violant ce principe fondamental.
1) Comité d'initiative, p. 2 et suivantes
1483
Article _1 , lettre c: Préserver pour les générations futures les richesses naturelles de l'environnement Cette disposition rappelle notre responsabilité à l'égard des générations futures. Notre génération doit transmettre à ses successeurs des possibilités de vie et d'épanouissement, et adapter son comportement à cette exigence é t h i q u e fondamentale; nous ne p o u v o n s échapper à cette responsabilité.
Article 1, lettre d: Assurer l'approvisionnement en énergie de manière à garantir la satisfaction des besoins fondamentaux, en évitant toutefois de rendre le pays t r i b u t a i r e d'agents énergétiques importés et non r e n o u v e l a b l e s ainsi que de technologies lourdes II est é v i d e n t q u ' u n e bonne partie de l'énergie que nous utilisons est en fait gaspillée, n'étant aucunement nécessaire à une vie saine et naturelle. Pour alimenter nos désirs de luxe de toute sorte, il faut fournir de l'énergie de pointe, et les équipements de production correspondants, ce qui est absolument inacceptable.
Article1,lettre e: Mettre en o e u v r e , en priorité, les sources d'énergie indigènes renouvelables, en veillant à ne pas altérer les sites II faut d é v e l o p p e r par tous les moyens les sources d'énergie indigènes, décentralisées et renouvelables, mais sans porter atteinte par exemple aux derniers cours d'eau à l'état naturel. Nous soutenons aussi la lutte pour la s a u v e g a r d e du Rhin antérieur.
A r t i c l e ! , lettre f: Décentraliser
la production d'énergie
Un a p p r o v i s i o n n e m e n t centralisé recèle d i v e r s dangers. D'une part, comme nous avons pu le constater ces dernières années, il y a mise en danger de structures fédéralistes et démocratiques sur lesquelles est fondé notre Etat. Une technologie lourde, tendant au gigantisme, est fondamentalement incompatible avec ces structures. D'autre part, un approvisionnement centralisé est extrêmement fragile en situation de crise, ce qui rend le pays très vulnérable. En cas de menace extérieure, il serait indispensable d'arrêter toutes les centrales nucléaires, et à la pénurie de pétrole viendrait s'ajouter celle d'électricité. Par contre, un approvisionnement fondé sur des équipements décentralisés et de taille réduite est bien plus sûr et moins vulnérable. Quand une grande centrale tombe en panne, des centaines de milliers de personnes en sont touchées; quand cela arrive à une petite installation, seuls quelques-uns en sont victimes."
1484
221.2
Evaluation
La phrase introductice du premier alinéa formule le principe du fédéralisme, c'est-à-dire
de la nécessaire collaboration entre
des collectivités de niveau hiérarchique différent (fédéralisme vertical, entre la Confédération et les cantons, p.ex.) ou égal (fédéralisme horizontal, entre cantons p.ex.). 1 ) Les lettres a - f énoncent une série d'objectifs spécifiques auxquels la politique fédérale de l'énergie doit se référer.
Leur formulation est plus étroite que dans les déclarations d'intention du Conseil fédéral. Elle lie dans une large mesure la Confédération dans l'exercice de certaines compétences, manifestant un choix de société (chiffre 21). La politique préconisée vise par-dessus tout un approvisionnement énergétique respectueux de 1'environnement. Les six objectifs formulés dans le premier alinéa découlent de cette préoccupation, directement ou indirectement.
Le Conseil fédéral (et avant lui la CGE) place sur le même plan les nécessités d'un approvisionnement sûr, économique et respectueux de l'environnement. Les objectifs énumérés dans l'initiative appellent les réserves et précisions
suivantes:
- Lettre d: Besoins Fondamentaux et technologie lourde: L'approvisionnement suffisant n'est pas la couverture de tous les besoins, mais bien de ceux qui subsistent quand les mesures d'économies font effet et que le gaspillage a été éliminé. Il est question d'éviter la dépendance unilatérale des agents énergétiques importés et non renouvelables. La dépendance à l'égard de l'étranger ne pourra toutefois pas être abolie à long terme. Cela étant, il importe de diversifier
l'approvi-
sionnement, d'où la nécessité de la technologie lourde.
Celle-ci permet sauvent d'obéir aux impératifs écologiques mieux qu'avec des installations aux dimensions modestes, de 1) Cf. Yvo Hangartner, Grundzuge des schweizerischen Staatsrechts, Vol. I: Organisation, p. 76 Cf. Peter Saladin, Was ist Föderalismus?, FöderalismusHearings, Vol. III, p. 1075
97 Feuille fédérale. 135eannée. Vol. II
1485
sorte qu'elle 3e justifie à certaines conditions. Elle requiert en particulier un site approprié et des techniques économiquement acceptables.
- Lettre f: Décentraliser la production d'énergie peut être judicieux sur les plans écologique et de la politique d ' a p p r o v i sionnement, surtout pour des agents renouvelables se prêtant bien à l'application de ce principe. Toutefois, nombre de systèmes conçus a cet effet ne sont pas rentables à l'heure actuelle. L'exigence d'une décentralisation systématique est discutable, même dans l'optique de la protection de l'environnement. Elle méconnaît la spécificité des agents énergétiques, notamment de ceux qui ne sont pas renouvelables. Ainsi, une centrale au charbon est préférable à un grand n o m b r e de chauffages i n d i v i d u e l s parce qu'elle seule permet de rentabiliser les équipements nécessaires pour réduire les émissions. De plus, des systèmes centralisés peuvent contribuer notablement a réduire notre dépendance du pétrole. Le chauffage à distance, par e x e m p l e , permet d'utiliser aussi bien les énergies renouvelables p r o v e n a n t de sources disséminées (géothermie, bois , ordures, p.ex.) que les agents traditionnels (charbon, uranium, p.ex.). Ces systèmes ont donné satisfaction et assurent fréquemment un confort plus élevé que les équipements individuels. C'est pourquoi les deux types de techniques resteront en usage.
L'initiative ne s'exprime pas explicitement sur les "postulats" de la politique de l'énergie (économie, substitution, recherche, prévoyance). Toutefois, le texte proposé et les explications des auteurs mettent en relief les points-suivants: - L'initiative est axée principalement sur les économies d'énergie. Il importe de stabiliser la demande et, à la longue, de la réduire.1) La consommation d'électricité doit faire l'objet d'un effort particulièrement soutenu dans ce sens.
1) Comité d'initiative, p. 3
1486
Le Conseil fédéral préconise lui aussi en primauté les économies d'énergie (on parle plus volontiers de l'utilisation rationnelle de l'énergie, c'est-à-dire de l'obtention d'un certain résultat avec le plus petit investissement énergétique possible). Pour y p a r v e n i r , il prévoit des mesures cantonales ou s'appuyant sur les compétences fédérales actuelles.
Toutefois, le plus important reste le comportement de la population, de l'économie et des collectivités,'qui doivent agir systématiquement en fonction du problème de l'énergie.
L'initiative n'accorde pas autant d'importance à la substitution qu'aux économies d'énergie. Ses auteurs mettent davantage l'accent sur l'approvisionnement décentralisé. Ils préconisent le remplacement du pétrole avant tout par des agents indigènes renouvelables. Leur initiative rend plus difficile le recours à l'électricité comme agent de substitution (eh. Z22.8).
Le Conseil fédéral, quant à lui, souhaite accroître modérément la part de l'énergie nucléaire, du charbon et du gaz naturel en vue de diversifier
notre approvisionnement. )
Selon l'initiative, la recherche dans le domaine de l'énergie doit également être centrée sur un approvisionnement écologique, l'utilisation rationnelle des ressources et la promotion des agents indigènes renouvelables.
Le Conseil fédéral ne nie pas la nécessité d'intensifier la recherche et le développement dans ces secteurs. Il importe toutefois de ne pas réduire les capacités actuelles dans certains domaines par une nouvelle affectation des moyens.
Prévoyance - Renoncer à de grandes centrales, c'est accroître le risque de pénurie dans le pays. Tant le potentiel d'économies encore réalisables que l'apport éventuel des agents de remplacement nous paraissent quantitativement insuffisants 1) Message Kaiseraugst, ibidem p. 816
1487
pour compenser l'abandon de ces unités. Pour ce qui est des risques de crises d'origine étrangère, l ' i n i t i a t i v e est extraordinairement inopportune, en ce qu'elle freine la diversification. Du m ê m e coup, il sera plus difficile de surmonter une telle crise. C'est le que se fera sentir à n o u v e a u l'abandon des grandes centrales, dont les réserves de c a p a c i t é nous ont toujours procuré, jusqu'ici, une certaine m a r g e de sécurité.
Les petits réseaux de distribution i n d é p e n d a n t s , réclamés par les initiateurs, réduisent la q u a l i t é et la sécurité de l'approvisionnement. Sur le plan de l'économie globale, une insuffisance durable de l'offre d'énergie entraînerait des transferts de production à l'étranger et par conséquent, pour notre pays, de nouvelles relations de dépendance.
1488
222
Mesures de politique énergétique
222.1
Répartition des tâches (phrase introductive 2e al.; 5e al.)
La répartition des tâches entre la Confédération et les cantons ainsi qu'entre les pouvoirs publics et l'économie est régie par la phrase introductive du 2 e alinéa ainsi que par le 5 e alinéa de 1'initiative: 2e alinéa :
"La Confédération édicté des prescriptions ou établit des principes dont les cantons devront assurer l'application dans les domaines suivants: ..."
5e alinéa; "L'exécution des dispositions prévues à l'alinéa 2 et la perception des taxes prévues a l'alinéa 3 incombent aux cantons, pour autant que la législation fédérale n'en dispose pas autrement. La collaboration des communes sera réglée par le droit cantonal, celle des organisations privées par le droit fédéral."
Selon les init iateurs, il s'agit avant tout de "fonder l'élaboration des prescriptions légales de la part des cantons et de la Confédération". 1 ) Le deuxième alinéa donne a la Confédération une compétence législative globale concurrente (cf. p.ex. l'art. 24bis, 2e al.
est, droit des eaux; art. 24septies est, protection de l'environnement). Les cantons gardent le pouvoir de légiférer dans ce domaine tant que la Confédération n'intervient pas ou qu'elle le fait de manière non exhaustive. 2 ) La formule "... ou établit des principes dont les cantons devront assurer l'application" n'est pas une nouvelle norme de compétence. L'ensemble de la phrase dont elle fait partie cons-
1) Comité d'initiative, p. 5 2) Cf. Yvo Hangartner, p. 73
1489
titue une simple possibilité pour la Confédération, mais non pour les cantons, de choisir la solution préférable. La Confédération est libre de d é f i n i r explicitement les mesures p r é v u e s au 2 e alinéa ou de n'établir que des principes sur certaines d'entre elles.
Au 5 e alinéa, la référence à l'exécution par les cantons correspond à une p r a t i q u e courante dans la constitution (art. 24septies 5 e al. est p.ex.). La même disposition constitue une base constitutionnelle explicite pour le recours à des organisations privées. On en t r o u v e un autre e x e m p l e à l'art. 32, 3 e
alinéa.
Le législateur fédéral a parfois p r é v u le recours à des organisations p r i v é e s là où la constitution ne l'y habilitait pas expressément (art. 37, 2 e al. loi sur l'énergie atomique). Pour l ' i n i t i a t i v e , cette démarche ne m a n q u e pas d'une certaine justification, ne serait-ce q u ' a u regard de l'impôt sur l'énergie.
Quant aux rapports entre les cantons et leurs communes, ils sont régis par le droit cantonal.
Le 2 e alinéa impose au législateur fédéral un p r o g r a m m e législatif concret, exactement délimité. La liste des mesures énumérées aux lettres a - g est exhaustive. Ce mandat se différencie des compétences moins contraignantes introduites par la formule "La Confédération a le droit..." (art. 24quater est, art. 27sexies, 2e
al.) ou "La Confédération peut ..." (p.ex. art. 27quater
c s t ) .
' ' .
) L'expérience montre toutefois que m ê m e des dispositions imperatives ne sont pas forcément suivies d'effets dans la législation (exemples: double imposition, art. 46, 2e al. est; actes de capacité pour membres de professions libérales, art. 33, 2 e al. est; assurance maternité, art. 34quinquies, 4 e alinéa est; compensation de la progression à froid, art. 41ter, 5 e al, est).2) La mise en oeuvre d'une compétence donnée par la constitution dépend d a v a n t a g e de la volonté politique du législateur et de celle du p e u p l e que du libellé de la disposition qui l'octroie.
1) Cf. Christoph Steinlin, Eidgenössische und kantonale Raumplanungskompetenzen, Zürich 1978, p. 86 2) I b i d e m , p. 88
1490
222.2
Bâtiment
2e alinéa, lettres a et b "a. Exigences m i n i m u m s en matière d'isolation thermique des constructions nouvelles ou de celles qui font l'objet de transformations ou de rénovations et qui sont sujettes à autorisation ; b. Bilan thermique des bâtiments locatifs et c o m m u n i c a t i o n des résultats aux locataires;" Commentaire des auteurs de l ' i n i t i a t i v e à ce sujet:') lettre a "En matière d'isolation t h e r m i q u e , la Confédération ne peut actuellement q u ' é d i c t e r . d e s recommandations; les cantons qui n'ont pas encore pris conscience de la nécessité d'agir restent passifs."
Letre b "72 % des Suisses v i v e n t dans un bâtiment locatif. Ils n'ont donc pas la possibilité de décider de mieux isoler leur logem e n t , d'adapter le chauffage, v o i r e de mettre en oeuvre des technologies nouvelles. Comme les bailleurs peuvent reporter sur les locataires l'intégralité des frais de chauffage, de nombreux propriétaires ne ressentent aucune incitation à améliorer le rendement t h e r m i q u e de leurs immeubles locatifs.
C'est pourquoi nous d e m a n d o n s que les locataires soient renseignés sur le bilan thermique de leur logement."
Les mesures réclamées dans le bâtiment sont judicieuses et devront être prises dans les limites des dispositions constitutionnelles en v i g u e u r : - Contrairement à ce que croient les initiateurs, la Confédération dispose d'une base c o n s t i t u t i o n n e l l e pour des prescriptions sur l'isolation thermique (lettre a) dans l'article sur la protection de l'environnement (24septies est). Celui-ci peut fonder une intervention ayant des prolongements en politique de l'énergie si des raisons écologiques suffisent à elles seules à la justifier, te Conseil fédéral a du reste proposé, dans la loi sur la p r o t e c t i o n de l'environnement déjà, des prescriptions sur l'isolation t h e r m i q u e (art.
10 LPE
FF 1979 III 834).
1) Comité d ' i n i t i a t i v e , p. 5
1491
- L'appréciation thermique des locatifs et la communication des résultats aux locataires (lettre b) pourraient faire l'objet de mesures de promotion en v e r t u de l'article sur la protection des consommateurs (art. 31sexies est), pour autant qu'une telle action relève de la protection et de l'information du public (locataires).
En outre, l'article sur la protection de l'environnement autorise toute une série de prescriptions importantes touchant en particulier les équipements thermiques. Elles s'appliqueront par exemple aux dimensions, a l'équipement, a l'exploitation et à l'entretien des installations de chauffage, de v e n t i l a t i o n et de climatisation ainsi qu'aux pertes par aération. Des prescriptions sur l'optimisation globale de l'enveloppe du bâtiment et du chauffage sont possibles aussi. Dans ces secteurs, l'initiative ne préconise pas de prescriptions, mais bien des subventions.
222.3
Installations, machines et véhicules
2 e alinéa, lettre d "Calcul et déclaration du rendement énergétique d'installations, de machines et de véhicules;" Le c o m m e n t a i r e des initiateurs à ce sujet:1) "L'acheteur d'un a p p a r e i l , d'une machine doit être orienté sur le rendement énergétique de ce qu'il achète et pouvoir en tenir compte dans sa décision. Dans le cadre d'une économie de marché, l'on créerait ainsi un critère de choix s'ajoutant à celui des prix. D'ailleurs, la consommation d'énergie deviendra de plus en plus un facteur non négligeable dans les coûts d'exploitation. Sans avoir besoin d'investir ou de subventionner b e a u c o u p , on aura ainsi incité a améliorer le rendement énergétique."
Cette mesure est judicieuse. Elle peut être introduite, en vertu de l'article relatif a la protection des consommateurs (art.
31sexies est. ) ,
1) Comité d'initiative, ibidem p. 6
1492
222.4
Transports
2 e alinéa, lettre c "Dispositions encourageant l'utilisation de moyens de transport & faible consommation énergétique et décourageant l'utilisation des autres moyens de transport."
Commentaire des initiateurs ; 1 ) "Nous lançons une initiative sur l'énergie, non une initiative sur les transports, mais il n'en reste pas moins que 25 % environ de la consommation d'énergie totale est utilisée dans le secteur des transports. Il n'est dès lors pas indifférent, si l'on veut agir sur la consommation d'énergie, d'intervenir également dans ce secteur afin de réduire au maximum la consommation d'énergie. Le volume global des déplacements ne devrait pas augmenter, et il serait souhaitable de transférer du trafic privé aux transports publics."
L'initiative permettrait de favoriser plus systématiquement (grâce au produit de l'impôt affecté sur l'énergie prévu au 3 e alinéa) les moyens de transport ayant un meilleur bilan énergétique. De même, il serait possible d'édicter des prescriptions pourvu qu'elles répondent à des motifs de politique énergétique - pour encourager le recours à certains moyens de transport ou, au contraire, pour dissuader les usagers d'en utiliser d'autres.
De telles mesures relèvent avant tout de la politique des transports. La Confédération dispose déjà d'un certain nombre d'attributions dans ce domaine: - D'après la loi sur l'aménagement du territoire, les agglomérations doivent Être structurées selon les besoins de la population et leur étendue sera limitée. Il faut en particulier répartir judicieusement les lieux d'habitation et les lieux de travail, et les doter d'un réseau de transports publics suffisant (art. 3, 1er al. lettre a LAT); il convient aussi d'y maintenir ou d'y créer des voies cyclables et des chemins pour piétons (lettre c).
- La législation des transports publics est du domaine de la Confédération (cf. navigation, art. 24ter est; chemins de fer, 1) Comité d ' i n i t i a t i v e , p. 6
1493
art. 26; régale des postes, art. 36; n a v i g a t i o n aérienne, art. 37ter).
- D'autres mesures pourraient éventuellement se fonder sur les attributions touchant le trafic routier (art. 37bis est).
Le 20 d é c e m b r e 1982, le Conseil fédéral a adopté le message sur les bases d'une politique coordonnée des transports (révision partielle de la constitution fédérale, FF 1983 I 909). Les modifications p r é v u e s permettent également des mesures favorisant l'utilisation rationnelle de l'énergie dans les transports. Le g o u v e r n e m e n t estime avoir tenu compte des nécessités de la politique de l'énergie en particulier en p r é v o y a n t expressément, dans les articles constitutionnels proposés, que la politique des transports doit prendre en compte les retombées sur l'homme et sur l'environnement. Il en résulte que l'opportunité de nouveaux investissements dans ce d o m a i n e devra être étudiée en fonction, n o t a m m e n t , d'une utilisation parcimonieuse et écologique de l'énergie. De plus, il serait p r é v u de faciliter et de garantir le financement de l'infrastructure des transports publics afin d'en accélérer le d é v e l o p p e m e n t tout en améliorant leur attrait. Une autre disposition p r é v u e concerne les mesures destinées à libérer les routes d'un excès de trafic-marchandises à g r a n d e distance et, d'autre p a r t , l'utilisation de recettes affectées pour la séparation des courants de trafic, l'amélioration de la sécurité ou la protection contre les immissions.
222.5
Promotion
2 e alinéa, lettre e "Incitations financières aux économies d'énergie, à l'amélioration du r e n d e m e n t é n e r g é t i q u e d'installations, machines et v é h i c u l e s , à l'amélioration des techniques d'utilisation de l'énergie et à la recherche, au d é v e l o p p e m e n t et à la mise en o e u v r e de sources d'énergie renouvelables et indigènes;"
1494
Commentaire des initiateurs: 1 ) "Cette disposition précise à quelles fins les taxes sur l'énergie prévues à l'alinéa 3 doivent être affectées. Il s'agit essentiellement de d é v e l o p p e r les mesures d'économie qui ne sont pas encore rentables financièrement et d'inciter à la mise en oeuvre de sources nouvelles".
La conception de l'aide financière doit être établie à l'échelon de la législation d'exécution. C'est donc à cette dernière qu'il a p p a r t i e n d r a de régler toutes les questions relatives à la clé de r é p a r t i t i o n , aux exigences
ä remplir pour avoir droit aux
subventions, aux taux de celles-ci, II l'organisation de leur partage etc. 2 ) La constitution actuelle habilite la Confédération à soutenir (art. 27sexies sur la recherche) l'étude, mais non l'application de technologies. Lorsque ses interventions dans ce secteur poursuivent des buts directement commerciaux, elles ne peuvent pas se fonder sur l'article conjoncturel
(art. 31quinquies, 1er al.
est), ni sur la compétence générale de la Confédération en la matière (art. 31bis, 2 e al. est).
La majorité des personnes qui se sont exprimées sur la CGE étaient favorables à des mesures promotionnelles, mais des réserves très nettes ont été formulées à l'égard d'un large programme de subventions. Dans son message sur l'article énergétique3), le Conseil fédéral expose les raisons pour lesquelles il n'y a pas lieu de préconiser le saupoudrage de subventions pour des mesures d'économies et de substitution (risques
d'erreurs
d'investissement, complications administratives et dépenses supplémentaires ) .
- S'il s'agissait
d'encourager les applications de techniques
pour l'utilisation rationnelle de l'énergie et pour le recours aux agents indigènes renouvelables, le saupoudrage de subventions, c'est-à-dire
le versement d'innombrables contributions
petites et moyennes ne pourrait pas être évité. Une telle 1) Comité d'initiative, p. 6 2) Le p r o g r a m m é des organisations écologiques (EKCH, p.
comporte un plan de subventions.
3) Message article énergétique, p. 33B
202)
1495
politique entraînerait toutefois pour la Confédération et les cantons des complications administratives sans commune mesure avec le résultat escompté. Elle soulèverait aussi des problèmes d'équité sociale, notamment en raison du fait qu'elle profiterait à des personnes de condition très inégale.
La seconde flambée des prix du pétrole, en 1979/80, a rendu intéressants nombre d'investissements qui ne l'étaient pas dans le domaine de l'utilisation rationnelle de l'énergie et de l'application de techniques nouvelles. C'est pourquoi des prescriptions à ce sujet suffiront à assurer la réalisation de ce qui est techniquement faisable et économiquement acceptable, sans qu'il soit nécessaire d'y ajouter des subventions.
Nous pensons n o t a m m e n t aux exigences légales de p r i n c i p e , prévues par le Conseil fédéral, touchant l'isolation t h e r m i q u e ainsi que les dimensions, l'équipement et l'exploitation du chauffage.
Il n'est pas souhaitable de subventionner largement l'application de techniques nouvelles, parce que cel les-ci sont souvent insuffisamment au point pour être largement répandues ou qu'elles posent des problèmes d'exploitation et d'entretien.
Il vaut donc m i e u x privilégier la recherche ainsi que la formation professionnelle et continue.
Enfin, un p r o g r a m m e de subventions alimenté par un impôt affecté sur l'énergie pourrait poser des problèmes de surdotation ou d'insuffisance, dont les conséquences seraient imprév isibles.
222.6
Recherche en m ati ère d'énergie
4e alinéa "75 % au moins du montant affecté par la Confédération à la recherche dans le domaine de l'énergie doit être consacré à des travaux visant à atteindre les objectifs définis au 1 er alinéa ou au financement de mesures au sens de l'alinéa 2. Les résultats de cette recherche doivent être publiés."
1496
Commentaire des initiateurs: 1 ) "Actuellement, la Confédération consacre environ 80 % de ses dépenses en matière de recherche énergétique a la recherche nucléaire et 20 % aux sources d'énergie nouvelles. Nous demandons que cette p r o p o r t i o n soit inversée et que par ailleurs, le p u b l i c ait accès aux résultats de la recherche. De nombreux projets, institutions et organismes privés sont aujourd'hui démunis des moyens qui leur seraient nécessaires pour les mener a bien."
Les termes du 4 e alinéa i m p l i q u e n t une distinction difficile à réaliser dans la pratique, entre la recherche énergétique et la recherche en général. Il est permis de se demander également si la recherche est considérée restrictivement ou au sens large, incluant le d é v e l o p p e m e n t et la démonstration. L'esprit de l'initiative ainsi que la formulation du 2 e alinéa, lettre e, font plutôt p e n c h e r pour la seconde hypothèse.
Par ailleurs, le t e x t e proposé ne s'en tient pas à la distinction v o u l u e par ses auteurs entre la recherche nucléaire et celle qui ne l'est pas. En effet, le 1 er alinéa, auquel on se réfère expressément dans le passage ci-dessus, mentionne des éléments s ' a p p l i q u a n t aussi au n u c l é a i r e , par exemple la sécurité de l'homme et de l'environnement (lettre b).
Le Conseil fédéral v e u t , lui aussi, p r o m o u v o i r la recherche des moyens permettant une consommation plus rationnelle de l'énergie et des agents i n d i g è n e s renouvelables. Toutefois, il refuse de fixer au n i v e a u constitutionnel, comme le propose l'initiative, une clé de répartition r i g i d e des moyens qui y seraient consacrés. Les structures de la recherche ne p e u v e n t être que progressivement adaptées. Il n'est pas possible de m e t t r e sur pied, dans les délais voulus, le potentiel nécessaire pour réaliser cette proposition. F i x e r en pour-cent les subventions de la Confédération pourrait se traduire par leur répartition irrationnelle.
1) Comité d ' i n i t i a t i v e , p. 10
1497
Enfin, l'obligation de p u b l i e r les résultats de la recherche ne revêt pas une importance telle qu'il faille la fixer dans la constitution. Au reste, il est d'usage de p u b l i e r les résultats des t r a v a u x financés par la Confédération.
222.7
Impôt sur l'énergie
3 e alinéa "Aux fins de financer les mesures p r é v u e s aux alinéas 1 et 2, la Confédération institue par voie législative des taxes d'affectation spéciale sur les combustibles fossiles non renouvelables et sur l'électricité d'origine nucléaire et hydraulique. Une quantité d'énergie de base, calculée par tête d'habitant, est exonérée de ces taxes. Il ne peut être perçu d'impôt sur l'énergie s'il n'est pas spécialement affecté à l'un des buts visés aux alinéas 1 et 2 du présent article. L'article 36ter, alinéas 1 et 2 de la , Constitution relative à la surtaxe sur les carburants est réservé."
Commentaire des initiateurs : 1 ) "La taxe affectée sur l'énergie que nous proposons ne toucherait que les sources d'énergie importées et non renouvelables, ainsi que l'électricité d'origine hydraulique. Les nouvelles sources d'énergie en sont exonérées. Des pompes a chaleur et des installations Totem n'en sont touchées que dans la mesure où elles utilisent des sources non renouvelables.
Les moyens supplémentaires dont la Confédération se verrait ainsi dotée doivent être affectés exclusivement au développement de mesures d'économie d'énergie et de sources d'énergie nouvelles. Pour le reste, l'énergie ne doit pas faire l'objet d'une quelconque imposition. Nous refusons donc également le projet de lever un ICHA sur les sources d'énergie: Les sommes ainsi recueillies iraient intégralement dans la caisse fédérale et serviraient aux tâches générales de la Confédération et une imposition sans affectation spéciale de ce type empêcherait que l'on lève en outre une taxe sur l'énergie destinée à financer les économies qui sont pourtant urgentes.
Sur le fond, il est clair qu'une imposition des sources d'énergie est inévitable a plus ou moins brève échéance. Notre proposition d'une taxe affectée permet de réaliser une autre politique de l'énergie en donnant des moyens importants à la Confédération pour ce faire.
1) Comité d'initiative, p. 8
1498
D'autre part, nous tenons, pour des motifs sociaux, à exonérer la consommation individuelle de base. Dans notre étude Au-delà de la contrainte des faites", nous avons exposé comment cette exonération pouvait concrètement être réalisée; Exemple! Consommation de base des ménages La taxe sur l'énergie est un impôt indirect, qui touche proportionnellement davantage les ménages à bas revenus que les plus aisés. Il est relativement facile de déterminer une consommation individuelle de base qui serait exonérée. Si l'on part de l'idée que l'en exonérerait 80 % de la consommation moyenne des ménages (env. 33 GJ par personne) au coût moyen de 18 fr/GJ et a un taux d'imposition moyen de 8 %, il s'agirait de restituer un forfait de 0.08 x 33 x 18 fr. = 48 fr.
par personne. Pour un ménage de cinq personnes, ce seraient environ 240 fr. que la Confédération restituerait par an. Les communes recevraient le montant dû à la fin de l'année et le feraient parvenir aux habitants au 1er janvier: pour un coût administratif faible, on obtiendrait un résultat psychologiquement et politiquement important. Naturellement, d'autres modes de ristourne de la consommation exonérée sont possibles.
L'initiative ne dit rien sur le taux et montant de la taxe sur l'énergie, car cette dernière doit rester souple et s'adapter & la situation, notamment à l'efficacité des mesures proposées en matière énergétique. Il convient de définir des objectifs et de fixer le montant et le taux de la taxe en fonction du degré de réalisation de ces objectifs.
Exemple Objectif importations de pétrole (en % par rapport à 1975) importations de carburant (en % par rapport à 1975)
1982
1985
1990
2000
105
95
85
75
105
100
95
90
Cette souplesse dans la détermination des taux d'imposition a encore un autre effet intéressant; plus la politique d'économies d'énergie rencontre de succès, plus le taux d'imposition des sources importées et non-renouvelables baisse; moins on consomme de sources soumises à cette taxe, plus on recourt aux ressources renouvelables, plus la taxe sur l'énergie sera faible."
Le 3 e alinéa charge la Confédération d'instaurer un impôt affecté sur l'énergie, prélevé sur les combustibles fossiles non renouvelables ainsi que sur l'électricité d'origine nucléaire et hydraulique. Le doute est permis quant au sens de l'expression
1499
"les mesures prévues aux alinéas 1 et 2", car le premier ne fixe que des objectifs. Contrairement à ce qui se passe au 4 e alinéa, il n'est pas fait la différence ici. Rien n'empêche de présumer que la Confédération serait habilitée a prendre des mesures autres que celles du 2 e alinéa, de sorte que le premier ne serait pas simplement un énoncé des objectifs, mais une norme de compétence.
L'initiative laisse le soin au législateur de fixer les modalités de l'impôt sur l'énergie. A lui de décider s'il faut tenter d'orienter la consommation, quels d o i v e n t être les taux appliqués et les détails du p r é l è v e m e n t : assiette de l'impôt (contenu calorifique ou prix, p.ex.), lieu de p r é l è v e m e n t , niveau et mode de calcul de la consommation de base par tête d'habitant exonérée de la charge fiscale. Le législateur jouirait donc d'une importante liberté de décision.
Le 25 juin 1980, le Conseil fédéral a soumis au Parlement le projet de loi fédérale (FF 1980 II 925, 944) modifiant l'arrêté qui institue un impôt sur le chiffre d'affaires (RS 641.20).Cette loi prévoit la soumission à l'ICHA des agents énergétiques exonérés jusqu'ici. Elle se fonde sur l'article A l t e r , 3 e et 6e alinéas est.
Le Conseil fédéral rejette l'impôt affecté sur l'énergie en vertu de considérations de principe: - L'initiative interdit le p r é l è v e m e n t d'un impôt non affecté sur l'énergie (à part la taxe sur les carburants), de sorte que les combustibles et 1 ' électricité ne pourraient être soumis à 1 ' ICHA. C'est faire entrave à un rapide dégagement des moyens financiers nécessaires à la politique de l'énergie. De plus, une telle réglementation restreindrait de façon inadmissible la liberté de la Confédération en matière de politique financière.
1500
L'impôt affecté
sur l'énergie pourrait entraîner
des dépenses
forcées, i n d é p e n d a m m e n t des nécessités de l'heure, d'autant la souplesse
réduisant
de la politique de l'énergie.
Vouloir déterminer un "besoin d'énergie de base" i n d i v i d u e l d'après des critères tels que l'âge, la profession, les conditions climatiques, etc., c'est s'exposer administratives exagérées. Celles-ci
à des complications
seraient
réduites avec la
rétrocession d'une somme forfaitaire annuelle (p.ex. 50 francs par personne toutefois
avec un taux de 8 %).1)
L'équité n'y trouverait
que partiellement son compte.
En exonérant les besoins
fondamentaux des ménages, on charge-
rait d'autant plus lourdement l'industrie.
Toutes les branches
ne seraient pas en mesure de répercuter l'impôt sur leur clientèle. Celles qui consomment
le plus d'énergie
seraient
atteintes dans leur c o m p é t i t i v i t é et pourraient d e v o i r è m i grer.
Si l'impôt sur l'énergie d e v a i t jouer le râle d'une t a x e d'orientation, il faudrait prévoir des taux relativement élevés. En fixant ceux-ci à 10 pour cent des prix à la consommation par e x e m p l e , on obtiendrait un produit voisin de 1,5 milliard de francs par année, qui ne serait ni nécessaire, diqué pour financer les interventions dans le d o m a i n e de
222.8
g.
l'énergie.
Tarifs et électricité
2e alinéa,
"f.
lettres f et g
Suppression de tarifs incitant à la consommation d'énergie; L i m i t a t i o n de la fourniture d'électricité a des fins de production de chaleur ou de froid .(climatisation), et reprise obligatoire par les distributeurs sur leur réseau, d'électricité p r o v e n a n t d'installations de couplage chaleur-force, à un prix correspondant à l'utilité marginale de cette électricité pour l'exploitant du réseau."
1) Cf. les déductions forfaitaires dans l'impôt fédéral
98
ni in-
des pouvoirs publics
Feuille fédérale. 135' année. Vol. 11
direct.
1501
Commentaire des initiateurs:1 ) Lettre f "Les tarifs énergétiques, et en particulier ceux de l'électricité, présentent aujourd'hui fréquemment des barèmes inéquitables, récompensant les gros consommateurs. Ces barèmes doivent être modifiés en vue de récompenser non plus la consommation, mais l'économie."
Lettre g "Le rendement énergétique du chauffage électrique est des plus mauvais. L'emploi d'une énergie de haute qualité - l'électricité - à des fins de production d'énergie de basse qualité - le chauffage des locaux - constitue un gaspillage insensé. Il importe de limiter fortement ce gaspillage, qui est propagé essentiellement par les producteurs d'électricité.
Nous considérons par ailleurs que la climatisation est inutile sous nos latitudes; une conception intelligente des bâtiments permettrait de renoncer à ces dévoreurs d'électricité que sont les installations de climatisation. En effet, il les faut surtout dans nos modernes palais de verre et d'aluminium. Nous ne pouvons admettre que l'on gaspille ainsi l'énergie pour des motifs de prestige.
Une exigence très importante par rapport à l'avenir est l'obligation, pour les producteurs d'électricité, d'accepter sur leur réseau 1'électricité produite dans de petites installations chaleur-force. Pour rendre intéressante cette forme de production d'électricité, les compagnies doivent être tenues de payer un juste prix; aujourd'hui, elles refusent fréquemment de rémunérer raisonnablement ce genre de fournisseurs."
L'initiative réclame d'une part l'interdiction des tarifs promotionnels et d'autre part, des mesures spécialement destinées à réduire la consommation d'énergie et à encourager le recours au couplage chaleur-force (CCF).
Les tarifs dont il est question sous lettre f ne sont pas définis. Le terme n'est normalement utilisé que pour les énergies de réseau (électricité, gaz, chauffage a distance). Dans leurs commentaires, les initiateurs se réfèrent surtout I l'électricité.
Le texte a toutefois valeur générale. Des prescriptions devraient donc s'appliquer à tout le moins à l'ensemble des énergies de réseau.
1) Comité d'initiative, p. 7
1502
Dans le message de Kaiseraugst, le Conseil fédéral s'est exprimé au sujet des mesures possibles dans le secteur de l'électricité.1) La constitution l'autorise à réglementer le transport et la fourniture de cet agent (art. 24quater, 1er alinéa et 24quinquies). Il peut en particulier formuler des prescriptions interdisant les tarifs promotionnels. Pour les autres énergies de réseau, il ne dispose pas de telles attributions.
L'appréciation de ces mesures dépend largement de la forme que leur donnera le législateur: - Lorsqu'ils rejettent les tarifs incitant a la consommation (lettre f), les initiateurs veulent, en modifiant la structure des tarifs, avant tout récompenser les personnes qui économisent l'électricité. Dans le message précité, le gouvernement manifeste une intention identique. Il importe en particulier d'éviter les prescriptions de consommation minimale, les décomptes collectifs, les tarifs de consommation différenciés en fonction de la quantité, de la catégorie de consommateurs ou de la destination; il s'agit aussi de proscrire les tarifs comportant une réduction des coûts globaux lorsque la consomnation augmente ou qui défavorisent la pompe à chaleur par rapport au chauffage à résistance.*) Les tarifs doivent couvrir tous les coûts. Des recherches sont en cours pour déterminer la meilleure structure tarifaire et les effets sur la consommation d'électricité.
- Les critères appliqués jouent un rôle important également lorsqu'il s'agit d'apprécier l'opportunité de restrictions dans la fourniture d ' électricité pour le chauffage et la climatisation (lettre g). Le Conseil fédéral estime qu'à l'interdiction des chauffages et boilers électriques, il faut préférer des prescriptions plus strictes sur les qualités thermiques du bâtiment et de ses équipements de production d'eau chaude. Simultanément, il conviendrait
1) Message Kaiseraugst, p. 832 2) Message Kaiseraugst, p, 833
1503
d'exiger la p r e u v e du besoin pour les installations de climatisation, d ' i n t e r d i r e , en principe, le chauffage d'ouvrages en plein air et de n ' a d m e t t r e le chauffage électrique que si les prescriptions ci-dessus sont respectées et que si le raccordement è un réseau de gaz ou de chauffage à distance n'est pas réalisable. 1 ) - Selon un postulat du Conseil national2), il faut étudier la possibilité, pour la Confédération, de réglementer la fourniture, au réseau public, d'électricité produite dans les installations de CCF. Il conviendrait aussi de favoriser l'essor du CCF d é c e n t r a l i s é (équipements fonctionnant au c h a r b o n , au gaz ou au pétrole, c o m b i n é s avec une pompe k chaleur) en intensifiant la recherche et le d é v e l o p p e m e n t dans ce secteur, en y recourant plus souvent dans les bâtiments p u b l i c s et en faisant m i e u x connaître ce système.3) La constitution n'autorise des interventions de la Confédérationque dans le secteur de l'électricité; les autres énergies de réseau ne peuvent donc être touchées. Il importe d'étudier très .
soigneusement les mesures qui s'appliqueraient à un agent énergétique isolé pour en d é t e r m i n e r en particulier l'effet global et les distorsions qui pourraient en résulter.
222.9
Interdiction d'autoriser des centrales d'une certaine importance
Dispositions transitoires: "1 La
législation d'exécution de la Confédération r e l a t i v e à l'article 24octies doit être élaborée et mise en application, sous réserve du référendum, dans les trois ans qui suivent son acceptation par le peuple et les cantons, 2Jusqu'à l'entrée en v i g u e u r de la législation d'exécution de la Confédération et de celle du canton de site concerné, il ne sera plus accordé d'autorisation pour l'exploitation de centrales de production d'énergie h y d r a u l i q u e ou thermique conventionnelles dépassant une puissance de 35 M W e ou 100 MWthCette disposition ne s'applique pas aux centrales nucléaires dont la construction était autorisée le 1er janvier 1980 par les autorités fédérales compétentes."
1) Message K a i s e r a u g s t , p. 832 2) Postulat du CN Petitpierre (Loi sur la fourniture d'électricité) , B.O. C.N. 1980 p. 879 3) Message Kaiseraugst, p. 832
1504
Commentaire des initiateurs : 1 ) "Instruits par l'expérience vécue avec le projet de loi sur l'environnement, nous demandons que la législation d'exécution entre en vigueur au plus tard 3 ans après l'acceptation de l'article constitutionnel. Il n'est pas acceptable que le peuple adopte un article constitutionnel et que l'administration vide cette décision de son contenu en traînant trop à l'exécuter. Dans l'intervalle, il convient d'éviter que soient réalisés des équipements lourds et centralisés qui iraient à fin contraire des objectifs de l'initiative. C'est pourquoi les dispositions transitoires indiquent clairement que de tels équipements ne doivent plus être autorisés à l'exploitation avant l'entrée en vigueur de la législation d'exécution de l'initiative. Cette disposition ne s'applique pas à la centrale nucléaire de Leibstadt."
Si l'initiative était acceptée, les dispositions
transitoires
entreraient en vigueur immédiatement.
L e premier alinéa énonce une norme d'organisation à l'adresse du seul législateur fédéral. Celui-ci est tenu d'élaborer la législat ion d'exécution dans les trois ans qui suivent le scrutin et de la m e t t r e en vigueur dans le même délai, sous réserve du référendum facultatif. Il n'est vraisemblablement pas possible d'édicter en si peu de temps des prescriptions aussi nombreuses et d'une telle portée. Il serait particulièrement malaisé de résoudre les problèmes matériels et d'organisation que poseraient le prélèvement d'un impôt sur l'énergie et la mise en oeuvre d'un large programme de subventions. L'expérience acquise avec la loi sur la protection de l'environnement le montre bien: dans la démocratie directe que nous connaissons, il faut nettement plus de trois ans pour mettre au point des lois complexes comme celles qui touchent à l'énergie ou à l'écologie.
Le 2 e alinéa intéresse les autorités communales, cantonales et fédérales habilitées à octroyer les autorisations requises pour des centrales tant hydrauliques que thermiques. Il leur interdit d'accorder certaines autorisations après acceptation de l'initiative et jusqu'à la date où les lois fédérales et cantonales d'exécution entreront en vigueur. Seules de petites
installa-
1) Comité d'initiative, p. 11
1505
tions pourraient donc encore être construites, à l'exception des projets ayant reçu le feu vert avant le scrutin sur l'initiative. Cette disposition ne s'applique pas aux centrales pour lesquelles les autorités fédérales avaient octroyé l'autorisation de construire en matière nucléaire avant le 1 er janvier 1980.
L'exception touche le projet de Leibstadt, mais non celui
de Kaiseraugst.
Ce 2 e alinéa soulève plusieurs problèmes. La notion de "centrales de production d'énergie hydraulique ou thermique" n'est pas sans équivoque. L'expression "centrales hydrauliques conventionnelles" n'est pas usuelle. Il faut se d e m a n d e r si elle englobe le seules installations au fil de l'eau et à accumulation ou si les centrales à pompage-turbinage y sont comprises. L'expression "centrales thermiques conventionnelles" désigne normalement des installations alimentées en combustible fossile. Dès lors, la disposition transitoire ne concernerait pas les centrales nucléaires. Sa dernière phrase (et le contexte de l'initiative populaire "Pour un avenir sans nouvelles centrales atomiques") permet cependant de supposer que ces installations sont bel et bien visées aussi. Les centrales chaleur-force classiques entrent vraisemblablement dans la même catégorie," mais non les centrales de chauffe.
Par ailleurs, la disposition selon laquelle il ne sera plus accordé d'autorisation pour des centrales hydrauliques conventionnelles pourrait signifier l'instauration d'un moratoire général pour le développement, l'extension et la rénovation des installations de plus de 35 MW de puissance électrique. Cela pourrait poser un problème, par exemple lorsque deux ou plusieurs tranches sont projetées sur le même cours d'eau ou que deux ou plusieurs usines t r a v a i l l e n t pour une centrale commune, la puissance installée, inférieure è 35 MWe par tranche, dépassant toutefois ce niveau globalement. Il en ira de même pour de nouvelles installations à pompage-turbinage prévues dans le cadre d'équipements existants sans que la puissance installée change. La limite des 35 MWe pour les centrales h y d r a u l i q u e s peut, elle aussi, poser des problèmes d'interprétation.
1506
Il ne Tait aucun doute que cette disposition transitoire restreindrait fortement la souveraineté cantonale sur les ressources en eau (art. 24bis, 3e al. est). De plus, elle est en contradiction avec l'objectif figurant dans le 1 er alinéa, lettre e ("... au développement et à la mise en oeuvre de sources d'énergie renouvelables et indigènes"). Elle entraînerait en effet l'interdiction temporaire d'autoriser la construction et la rénovation de centrales hydrauliques d'une certaine importance, même si celles-ci répondaient aux exigences de la protection de 1"environnement.
Il faut ajouter que l'acceptation de l'initiative avec ses dispositions transitoires ne retarderait pas seulement la construction de la centrale nucléaire de Kaiseraugst. Elle empêcherait du même coup, jusqu'à l'entrée en vigueur de la législation d'exécution, la réalisation de toute nouvelle centrale thermique de plus de 100 MW de puissance thermique, qu'elle soit de type nucléaire, à charbon, à gaz ou a pétrole. Il suffirait d'un ajournement de cet acte juridique pour mettre sur la touche une série de projets de centrales électriques. Le référendum contre la législation d'exécution permettrait alors de faire obstacle à une nouvelle centrale nucléaire même si l'initiative "Pour un avenir sans nouvelles centrales atomiques" était rejetée. Du même coup, il rendrait inopérantes précisément les mesures que les initiateurs considèrent comme indispensables si le pays renonçait à édifier de nouvelles centrales nucléaires. Il faudrait s'attendre à des difficultés d'approvisionnement en électricité, avec toutes les conséquences économiques et sociales qu'elles entraînent. La non-autorisation momentanée de nouvelles centrales d'une certaine importance pourrait conduire à un gel prolongé de la politique énergétique. Cette disposition va h l'encontre de tous les efforts actuels. Elle n'est donc pas tolérable. 1 )
1) Cf. le message concernant l'initiative populaire "Pour un avenir sans nouvelles centrales atomiques", FF 1983 I 729 et le message Kaiseraugst, FF 1982 I 786.
1507
23
Conséquences éventuelles sur l'offre et la demande d'énergie
Les effets prévisibles d'une acceptation de l'initiative sur l'évolution de l'offre et de la demande d'énergie dépendent des hypothèses adoptées quant à la situation économique générale et aux interventions de politique énergétique. L'appréciation des conséquences implique donc un pronostic des conditions macroéconomiques.
Il existe différentes études des effets éventuels de mesures, isolées ou groupées, prises par les pouvoirs publics. Il est relativement simple de déterminer à l'avance le résultat des prescriptions de comportement, faites d'injonctions et d'interdictions. C'est notamment le cas, dans l'initiative, de l'isolation thermique obligatoire et de la limitation de certains usages de l'électricité (chauffage, climatisation).
En revanche, c'est du comportement des consommateurs que dépendra, pour une large part, l'effet des autres interventions préconisées. A titre d'exemple, les obligations relatives au bilan thermique et à l'étiquetage des biens consommateurs d'énergie revêtent surtout la valeur de mesures connexes destinées à informer l'utilisateur et à donner plus de force a l'argument financier.
De même, il est difficile de prévoir les effets de l'impôt sur 1'énergie et des subventions (p.ex. contributions financières, système de bonus-malus dépendant du rendement énergétique, dégrèvements fiscaux, prise en charge de déficits, octroi ou procuration de prêts à des conditions de faveur, cautionnements).
Tout dépend des conditions d'application (taux d'impôt et de subventions, critères d'octroi de celles-ci, etc.), qui ne sont réglées qu'au niveau de la loi et des ordonnances. Faute d'expériences relatives au comportement des bénéficiaires de subventions, la CGE a dû fonder ses prévisions sur toute une série d'hypothèses. La rentabilité des mesures d'économie visées y
1508
joue un rôle d é t e r m i n a n t * Les taux de subventions ont été choisis de façon a faire franchir ce seuil, le cas échéant. Quant aux mesurés déjà rentables, de modestes c o n t r i b u t i o n s permettent de les favoriser pour attirer l'attention sur celles d'entre elles qui auront une c e r t a i n e portée économique globale.
Il ressort des études de la CGE (tab. 3) que le v o l u m e des économies d'énergie et du pétrole r e m p l a c é s'accroît de pair avec les taux de l'impôt sur l'énergie et des subventions. Toutefois, l'utilité m a r g i n a l e diminue. On peut a d m e t t r e que les mesures les plus intéressantes, é c o n o m i q u e m e n t , seraient prises les premières. Une fois ce potentiel épuisé, il faudrait recourir à des interventions dont la rentabilité serait de moins en moins assurée. Ramené à l'unité de v o l u m e d'énergie économisée ou produite par des sources n o u v e l l e s , l'investissement à consentir augmente, c'est-à-dire que plus les s u b v e n t i o n s s'accroissent, moins leur v a l e u r s p é c i f i q u e est élevée.1) Seule la législation d ' e x é c u t i o n p e r m e t t r a i t d ' a p p r é c i e r l'évolution future de la d e m a n d e et de l'offre d'énergie si l ' i n i t i a t i v e était acceptée. A d é f a u t , toute p r é v i s i o n q u a n t i t a t i v e serait de pure spéculation.
1) R a p p o r t final CGE, vol. II, p. 143
1509
Scénarios CGE de politique énergétique Incluant des compétences fédérales nouvelles ainsi que différentes hypothèses quant au taux de l'impôt sur l'énergie et aux subventions octroyées Tableau 3 Scénario Impôt sur l'énergie (taux moyen)
lila
0 %
Illb
3 %
IIIcG
6 %
Illdì
11 %
Contributions financières de la Confédération (millions de fr./sn) -
Economies d'énergie Energies nouvelles Energies classiques Recherche énergétique
4 50
162 55 67 100
320 122 1 18 150
794 278 113 150
Total subventions
54
384
710
1335
Economies par rapport à l'évolution non influencée (consommation finale, an 2000)
16 %
20 %
22 %
28 %
Total substitution, an ZOOO (millions de t. de pétrole/an)
4,6
5,6
6,7
6,9
Dépendance étranger consommation finale (an 2000)
84 %
81 %
78 %
75 %
Dépendance pétrole (consommation finale, an 2000)
60 %
53 %
47 S
44 %
Source: R a p p o r t final CGE, vol. I, p. 602 , 648, 685; Vol. II, p. 290. Résumé p. 20
1510
24
Conclusions
Les initiateurs préconisent une politique énergétique globale, avant tout fédérale, se fondant sur un futur article constitutionnel. Leurs objectifs et les mesures envisagées correspondent en partie aux visées du Conseil fédéral en la matière. Dans son ensemble, et dans certaines de ses parties essentielles, l'initiative va toutefois à l'encontre des choix opérés par lui.
Au niveau constitutionnel, le texte de l'initiative ne comporte pas suffisamment de garanties pour les cantons. Il laisse au législateur le soin de répartir les tâches entre eux et la Confédération, au lieu de le faire au niveau const itutionnel.
La mise en oeuvre de certaines dispositions ne serait guère possible. C'est le cas en particulier de l'obligation d'élaborer les lois d'exécution dans un délai de 3 ans (1er alinéa des dispositions transitoires). Le complexe impôt affecté sur l'énergie ainsi que le champ très vaste des subventions pourraient poser, pour l'administration et le législateur, des problèmes impossibles à résoudre avec tout le soin requis dans le délai imparti.
A supposer qu'une législation d'exécution s'inspirant de l'initiative puisse être réalisée, son efficacité n'est pas certaine. Un large programme de subventions et un impôt sur l'énergie *
ne suffisent pas a assurer les résultats voulus. Le remplacement du pétrole par l'électricité serait ralenti. Au surplus, l'initiative fixe, au niveau constitutionnel, certains objectifs et des mesures spécifiques (bilan thermique des locatifs, allocation de trois quarts des fonds de la recherche aux secteurs non nucléaires p.ex.). Si l'une ou l'autre de ces dispositions se révélait inopportune, il faudrait recourir à une nouvelle modification constitutionnelle. L'initiative oblige donc a une démarche en deux temps, laborieuse (constitution et législation)
1511
lorsque les circonstances requièrent un c h a n g e m e n t d'orientation de la p o l i t i q u e de l'énergie. C'est une e n t r a v e à une action souple et efficace.
Le Conseil fédéral rejette l ' i n i t i a t i v e . Il n'y a pas lieu d'accorder aux impératifs de l'écologie plus de poids q u ' à ceux de la sécurité d ' a p p r o v i s i o n n e m e n t et de l'économie. Il ne sied pas de se servir de la politique de l'énergie pour changer la société. Les aspirations à un a p p r o v i s i o n n e m e n t décentralisé au m a x i m u m et évitant le recours à la technologie lourde ainsi que la vision d'une Suisse sans électricité nucléaire ( i n i t i a t i v e antinucléaire) ne correspondent ni aux objectifs déclarés du Conseil fédéral, ni à ses convictions. Il faut rejeter en particulier, l'impôt affecté sur l'énergie, une trop large compétence promotionnelle et les dispositions transitoires aux termes desquelles il ne pourrait être accordé, jusqu'à l'entrée en vigueur de la législation d'exécution, aucune autorisation pour de nouvelles centrales de plus de 35 MWe ou de 100 MW t h e r m i q u e s .
Cette interdiction permettrait de b l o q u e r la réalisation de toute nouvelle centrale d'une certaine importance m ê m e si l'initiat i v e "Pour une Suisse sans nouvelles centrales atomiques" était rejetée. Il pourrait en résulter des difficultés d ' a p p r o v i s i o n nement en électricité, aux conséquences imprévisibles. Or il n'est pas admissible que le d é v e l o p p e m e n t économique à long terme soit mis en péril par une pénurie d'électricité.
Il n'y a pas de raison de renouveler et d'élargir le champ d'intervention des pouvoirs publics comme le préconise l'initiative. Ce serait charger la Confédération d'une responsabilité qu'elle n'est pas en mesure d'assumer. Le 27 f é v r i e r 1983, les cantons ont rejeté un projet nettement moins novateur. Il importe maintenant de tirer parti des possibilités existantes à tous les niveaux, cela en collaboration avec l'économie.
Le Conseil fédéral vous propose donc de soumettre l'initiative sans contre-projet au peuple et aux cantons en leur r e c o m m a n d a n t de la rejeter.
1512
3
Conséquences aux niveaux Fédéral, cantonal et communal
31 311
Au niveau fédéral Conséquences d 'ordre financier
L'acceptation de l'initiative n'affecterait pas directement lea comptes de la Confédération, puisque les dépenses supplémentaires liées à la politique de l'énergie seraient couvertes par l'impôt affecté. Elle empêcherait toutefois la soumission à l'ICHA des agents énergétiques qui en sont exonérés, privant la Confédération de 400 millions de francs de recettes nouvelles par année (sous déduction, il est vrai, des sommes consacrées à la réalisation de certaines mesures de politique énergétique, avant tout dans le secteur de la recherche, pour autant qu'elles ne soient pas compensées par la réduction d'autres dépenses).
Les dépenses qui en résulteraient sur le plan administratif sont difficiles à évaluer, mais elles seraient certainement élevées.
Elles dépendraient largement de la teneur de la législation d'exécution, en particulier de programmes de subventions et de l'impôt affecté. L'initiative veut donner une impulsion financière aux économies d'énergie ainsi qu'aux efforts de recherche, de développement et d'utilisation des énergies indigènes renouvelables (2e al., lettre e). Les montants disponibles à cet effet dépendront directement du produit de l'impôt affecté. Le taux n'est pas indiqué dans l'initiative. Selon ses auteurs, il devrait dépendre de l'efficience des instruments et des mesures proposés. 1 ) Si on admet que les consommateurs dépensent à l'heure actuelle 15 milliards de francs par an pour l'énergie (impôts compris), une redevance renchérissant cette "denrée" de 10 pour cent a la consommation rapporterait 1,5 milliard par année.
1) Comité d'initiative, p. 9
1513
312
Conséquences sur l'état du personnel
Là encore, seule la législation d'exécution permettrait d'évaluer les effets d'une acceptation de l'initiative. Il est toutefois certain que de nombreux postes devraient être créés, en fonction surtout des programmes de subventions, de l'impôt ainsi que des projets de recherche et de développement, A titre de comparaison, les évaluations approximatives de la CGE dans quelques-uns de ses scénarios pourront rendre service:
Investissement administratif nécessaire pour réaliser les scénarios CGE de politique énergétique (surcroît de dépenses par rapport & 1975, évaluation approximative) Scénario Personnel (nombre de fonctionnaires) Confédération Ça rit ons Total postes nouveaux Contributions fédérales (millions de fr./an)
lila 30-40 70-90 100-130
541)
IIIcG
Illd
100-200 400-800
150-3GQ 050-1200
500-1000
800-1500
710
1335
1) Fonds consacrés à la recherche par la Confédération, selon CGE Source: CGE vol. I p, 6B5, vol. II, p. 149
II ressort de ces évaluations que les Chambres devraient assouplir le blocage du personnel fédéral pour permettre la réalisation des mesures réclamées.
1514
32
Conséquences au niveau des cantons et des communes
II est difficile d'évaluer les conséquences de l'initiative au niveau des cantons et des communes, car elles dépendent de la législation d'exécution. Les cantons devraient faire appel à un personnel relativement nombreux surtout pour étudier les modalités d'octroi des subventions.
1515
Arrêté fédéral touchant l'initiative populaire «pour un approvisionnement en énergie sûr, économique et respectueux de l'environnement»
Projet
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse, vu l'initiative populaire «pour un approvisionnement en énergie sûr, économique et respectueux de l'environnement» déposée le 11 décembre 1981"; vu le message du Conseil fédéral du 1er juin 1983:), arrête:
Article premier 1
L'initiative populaire du 11 décembre 1981 «pour un approvisionnement en énergie sûr, économique et respectueux de l'environnement» est soumise au vote du peuple et des cantons.
2
L'initiative demande que la constitution soit complétée comme il suit: Art. 24""" (nouveau) 1 La Confédération applique, en collaboration avec les cantons et les communes, une politique énergétique répondant aux objectifs suivants: a. Accroître la qualité de la vie en maintenant la production et la consommation d'énergie à un niveau aussi faible que possible; b. Garantir la sécurité de l'homme et la protection de l'environnement; c. Préserver pour les générations futures les richesses naturelles et l'environnement; d. Assurer l'approvisionnement en énergie de manière à garantir la satisfaction des besoins fondamentaux, en évitant toutefois de rendre le pays tributaire d'agents énergétiques importés et non-renouvelables ainsi que de technologies lourdes; e. Mettre en oeuvre, en priorité, les sources d'énergie indigènes renouvelables, en veillant à ne pas altérer les sites; f. Décentraliser la production d'énergie.
2 La Confédération édicté des prescriptions, ou établit des principes dont les cantons devront assurer l'application, dans les domaines suivants: a. Exigences minimums en matière d'isolation thermique des constructions nouvelles ou de celles qui font l'objet de transformations ou de rénovations et sont sujettes à autorisation; b. Bilan thermique des bâtiments locatifs et communication des résultats aux locataires; c. Dispositions encourageant l'utilisation de moyens de transport à faible consommation énergétique et décourageant l'utilisation des autres moyens de transport;
» FF 1982 I 225 » FF 1983 II1447
1516
Initiative populaire d. Calcul et déclaration du rendement énergétique d'installations, de machines et de véhicules; e. Incitations financières aux économies d'énergie, à l'amélioration du rendement énergétique d'installations, machines et véhicules, à l'amélioration des techniques d'utilisation de l'énergie et à la recherche, au développement et à la mise en oeuvre de sources d'énergie renouvelables et indigènes; f. Suppression de tarifs incitant à la consommation d'énergie; g. Limitation de la fourniture d'électricité à des fins de production de chaleur ou de froid (climatisation), et reprise obligatoire par les distributeurs sur leur réseau, d'électricité provenant d'installations de couplage chaleur-force, à un prix correspondant à l'utilité marginale de cette électricité pour l'exploitant du réseau.
3 Aux fins de financer les mesures prévues aux alinéas 1 et 2, la Confédération institue par voie législative des taxes d'affectation spéciale sur les combustibles fossiles non renouvelables et sur l'électricité d'origine nucléaire et hydraulique. Une quantité d'énergie de base, calculée par tête d'habitant, est exonérée de ces taxes. Il ne peut être perçu d'impôt sur l'énergie s'il n'est pas spécialement affecté à l'un des buts visés aux alinéas 1 et 2 du présent article. L'article 36'", alinéas 1 et 2, de la constitution relatif à la surtaxe sur les carburants est réservé.
4 75 pour cent au moins du montant affecté par la Confédération à la recherche dans le domaine de l'énergie doit être consacré à des travaux visant à atteindre les objectifs définis au 1er alinéa ou au financement de mesures au sens de l'alinéa 2. Les résultats de cette recherche doivent être publiés.
5 L'exécution des dispositions prévues à l'alinéa 2 et la perception des taxes prévues à l'alinéa 3 incombent aux cantons, pour autant que la législation fédérale n'en dispose pas autrement. La collaboration des communes sera réglée par le droit cantonal, celle des organisations privées par le droit fédéral.
Dispositions transitoires 1 La législation d'exécution de la Confédération relative à l'article 24oclics doit être élaborée et mise en application, sous réserve du référendum, dans les trois ans qui suivent son acceptation par le peuple et les cantons.
2 Jusqu'à l'entrée en vigueur de la législation d'exécution de la
Confédération et de celle du canton de site concerné, il ne sera plus accordé d'autorisation pour l'exploitation de centrales de production d'énergie hydraulique ou thermique conventionnelles dépassant une puissance de 35 MWe ou 100 MWth. Cette disposition ne s'applique pas aux centrales nucléaires dont la construction était autorisée le 1er janvier 1980 par les autorités fédérales compétentes.
Art. 2
L'Assemblée fédérale recommande au peuple et aux cantons de rejeter la présente initiative.
28415
99 Feuille fédérale. 135" année. Vol. II
1517
Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message concernant l'initiative populaire «pour un approvisionnement en énergie sûr, économique et respectueux de l'environnement» du 1er juin 1983
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1983
Année Anno Band
2
Volume Volume Heft
31
Cahier Numero Geschäftsnummer
83.055
Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum
09.08.1983
Date Data Seite
1447-1517
Page Pagina Ref. No
10 103 778
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