Rapport sur l'économie souterraine # S T #

(Postulat Schmid 83.395 du 16 mars 1983)

du 9 juin 1987

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Introduction

Depuis quelques années, le phénomène que l'on appelle économie souterraine occupe une place grandissante dans les débats sur la politique économique. On s'intéresse au volume et à la croissance de l'économie souterraine sous toutes ses formes. On s'interroge sur les conséquences de l'économie souterraine pour l'économie publique en général et pour les comptes des pouvoirs publics et des assurances sociales en particulier. On recherche les causes de la croissance présumée de l'économie souterraine, tout en se demandant si, outre des dispositions pénales plus sévères, d'autres moyens pourraient permettre d'enrayer ce phénomène peu souhaitable.

A l'étranger, on désigne ce phénomène par un grand nombre d'expressions qui se ressemblent. C'est ainsi qu'en Italie, on parle d'une «economia sommersa». En Angleterre, les termes varient de «underground», «hidden», «black» à «irregulär economy». En France, c'est l'économie «informelle» ou, comme en Suisse, «souterraine». Le terme allemand utilisé normalement en Suisse et en RFA - «Schattenwirtschaft» - signifie littéralement «économie de l'ombre». Dans tous les pays précités, l'économie souterraine est souvent associée au travail au noir, en raison de la fréquence avec laquelle ces deux expressions apparaissent ensemble. Cette multitude de vocables souligne le caractère insaisissable du phénomène. Pour analyser le problème, il est cependant indispensable de définir assez clairement ce que l'on entend exactement par «économie souterraine». Seule une telle définition permet de relier aux problèmes de l'économie souterraine différentes questions qui sont apparues afin qu'il soit ensuite possible de rechercher des solutions appropriées dans ce cadre élargi.

Comme son nom l'indique, l'économie souterraine n'est pas directement observable. C'est pourquoi elle se prête admirablement au petit jeu des suppositions. Bien des observations ponctuelles sont illégitimement projetées sur l'ensemble de l'économie. A titre d'exemple, dans le cas des fraudes fiscales, on ne parle que des infractions à la loi, sans mentionner les déclarations d'impôts correctement remplies. La valeur d'une analyse de l'économie souterraine demeure toutefois aléatoire, tant que l'on ne peut qu'en supputer l'importance quantitative. Des estimations valables contribuent en tout cas à rendre le débat plus objectif.

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83 Feuille fédérale. 139e année. Vol. II

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Outre le problème de la mesurabilité, se pose encore celui de l'efficacité dans le contexte de l'économie souterraine. Il est malaisé de lutter efficacement contre certains aspects de l'économie souterraine par des interventions de portée générale, comme l'adoption de meilleures lois. On doit bien souvent prévoir des mesures qui n'agissent que dans les cas particuliers où une activité au sein de l'économie souterraine peut être prouvée. Or, de telles mesures ne sont pas seulement complexes et coûteuses, elles s'accompagnent encore de contrôles peu appréciés et dont la limite de tolérance fixe des bornes à la lutte contre l'économie souterraine.

Ces considérations liminaires précisent la structure du présent rapport. Vu la difficulté de délimiter clairement l'économie souterraine, il sera tenté dans le chapitre suivant d'en décrire les caractéristiques et les causes. Le troisième chapitre traitera de la quantification du phénomène, alors que le quatrième sera consacré aux effets de l'économie souterraine sur la politique économique. Le cinquième chapitre donnera une vue d'ensemble des mesures jugées appropriées pour combattre cette forme d'économie qui est, comme nous le verrons, peu souhaitable.

Chaque chapitre vise un but bien défini. Au chapitre deuxième, on abandonne la notion large de l'économie souterraine pour lui substituer une distinction entre économie officielle, économie souterraine et économie d'auto-approvisionnement. Cette précision présente l'avantage de limiter l'économie souterraine à des phénomènes peu souhaitables du point de vue de la politique économique et sociale. Le troisième chapitre révèle, sur la base des rares études disponibles, la dynamique présumée de l'économie souterraine et énumère en particulier les secteurs où elle pourrait avoir acquis aujourd'hui une certaine importance. Le quatrième chapitre traite des domaines de la politique dans lesquels l'existence de l'économie souterraine cause probablement des problèmes, et de ceux où une perturbation sérieuse de l'action de l'Etat et des conditions générales de la société sont moins à craindre. Le cinquième montre que, si la notion même d'économie souterraine est peut-être nouvelle, ses manifestations ne le sont pas. La Confédération a d'ailleurs déjà pris de nombreuses mesures visant à combattre ces différentes manifestations. Les instruments utilisés à cet effet ne se limitent pas à des contrôles et des peines. Il existe surtout, dans le cadre de la politique générale de la Confédération, de nombreux efforts visant à priver l'économie souterraine de ses bases d'existence.

Le postulat Schmid et aussi l'interpellation Villiger ont probablement été suscités par les travaux scientifiques effectués à l'Université de Zurich avec le soutien du Fonds National Suisse. Le présent rapport se fonde par ailleurs sur les études d'organisations internationales et tient compte d'autres sources encore.1'

') Mentionnons notamment les publications suivantes: Hannelore Weck-Hannemann, Werner W. Pommerehne, Bruno S. Frey: «Die heimliche Wirtschaft - Struktur und Entwicklung der Schattenwirtschaft in der Schweiz», Haupt-Verlag, Bern 1986

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Caractéristiques et causes de l'économie souterraine Délimitation de l'économie souterraine

Notion générale L'observation et la mesure de l'économie souterraine présupposent un point de référence. Il y a lieu de déterminer ce que l'on doit considérer comme économie «au grand joun>. On se réfère souvent dans ce contexte au produit national, considérant comme économie souterraine les activités qui, normalement, devraient figurer dans la comptabilité nationale, mais que l'on n'y trouve pas.

Cette définition courante de l'économie souterraine nous semble trop peu précise, car elle ne tient pas compte des limites des informations fournies par la comptabilité nationale. Celle-ci ne se targue à vrai dire pas de donner la mesure de toutes les prestations fournies par une économie nationale. De larges couches de la population la considèrent néanmoins exactement dans ce sens, donc comme un critère de la prospérité. On néglige le fait que la comptabilité nationale ne peut saisir les prestations d'une économie nationale que pour autant qu'elles soient liées à des mouvements du marché directement ou indirectement observables. Cette différence entre le but présumé et le contenu réel des mesures a pour conséquence, dans le cas de la définition en usage, de laisser dans le vague la notion d'économie souterraine. Si l'on se réfère au but présumé de la comptabilité nationale, on en arrive à une définition large de l'économie souterraine, englobant aussi les prestations de l'économie d'auto-approvisionnement qui ne parviennent jamais sur le marché. En revanche, si l'on se fonde sur le contenu actuel de la comptabilité nationale, on parvient à une définition plus stricte de l'économie souterraine, que l'on pourrait désigner en raccourci comme l'ensemble des «mouvements du marché qui sont occultés».

Cette ambivalence de la notion d'économie souterraine peut même parfois se révéler favorable, puisqu'il est possible de mettre à profit dans le débat . public le fait que, dans la définition élargie, le jugement social porté sur l'économie souterraine est différent de ce qu'il est si l'on admet la définition plus étroite qui a été choisie ici.

C'est pourquoi, dans les considérations qui suivent, nous nous baserons tout simplement sur toutes les prestations fournies à l'intérieur d'une économie nationale, sans distinguer entre celles fournies par les ménages en rapport avec l'utilisation de leurs revenus et celles des entreprises dans le Organisation de coopération et de développement économique (OCDE): L'économie souterraine dans le cadre des comptes nationaux, Paris, 21 mai' 1981, mimeo, diffusion restreinte Wolf Schäfer (Hrsg.): Schattenökonomie - theoretische Grundlagen, wirtschaftspolitische Konsequenzen, Göttingen, 1984 Vito Tanzi: The Underground Economy in thè United States, Annual Estimâtes 1930-1980, IMF-Staff-Papers, Vol. 30, N- 2, June 1983 «Basler Zeitung»: Die verborgene Wirtschaft, Artikelserie 18 dèe. 1984 - 15 janv.

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cadre du processus de production. Dans un premier pas, nous ne tiendrons pas compte non plus de l'utilité sociale, ni de la légalité de ces activités. La somme de toutes ces activités sera répartie sur les trois secteurs que sont l'économie officielle, l'économie souterraine et l'économie d'auto-approvisionnement (cf. diagramme).

Avant d'examiner de plus près les différents segments, il convient de relever trois informations qui découlent de cette illustration: - le recoupement des divers segments démontre que la transition de l'un à l'autre est mouvante et ne peut pas être délimitée de manière précise; - les flèches indiquent des déplacements entre les trois domaines. Dans le jugement porté sur l'économie souterraine, il est important de constater que ces mouvements ne s'exercent pas à sens unique, bien que cette opinion semble prévaloir en raison de l'impression très répandue d'une croissance de l'économie souterraine; - un déplacement d'activités de l'économie officielle ne coïncide pas nécessairement avec une croissance de l'économie souterraine; il est au moins aussi fréquent que des déplacements se produisent de l'économie officielle vers l'économie d'auto-approvisionnement.

La délimitation des différents domaines Le principal instrument de délimitation de l'économie officielle est la comptabilité nationale où sont représentés les différents flux de biens et de revenus. L'ONU et l'OCDE ont fixé pour la comptabilité nationale des principes qui sont appliqués dans une large mesure en Suisse également. Le produit national est une donnée essentielle de la comptabilité nationale. Selon la définition actuelle, le produit national reflète pour l'essentiel les biens et services produits par les entreprises et l'Etat en une année. Du fait de l'impossibilité de mesurer convenablement les prestations des ménages privés vu qu'elles n'entraînent pas de mouvements du marché et qu'on ne peut

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donc pas observer des prix du marché, celles-ci ne font pas, à quelques exceptions près, partie du produit national. C'est ainsi que l'on y retrouve les prestations des employés de maison, sous forme des salaires qui leur sont versés, mais en revanche pas celles que fournissent les ménages, plus exactement les femmes et les hommes au foyer.

Les prestations dites ménagères représentent une grande partie du domaine désigné comme économie d'auto-approvisionnement. Ce domaine comprend également les travaux de bricolage effectués soi-même (à l'exclusion des achats de matériaux et outils), les services entre voisins, les services fournis dans le système de milice à l'armée, au sein d'associations et d'autorités. Ce domaine réunit donc les prestations fournies par les ménages et les organisations sans but lucratif. On ne dispose d'aucune statistique concernant l'ampleur de l'économie d'auto-approvisionnement. Selon des estimations américaines, son importance pourrait dépasser de loin celle de l'économie souterraine et représenter un secteur souvent sous-estime de l'économie, évalué pour les Etats-Unis à quelque 50, voire 75 pour cent du produit national. Si l'on adapte à la Suisse les résultats d'une enquête allemande, on obtient pour le seul secteur du «do-it-yourself» une prestation d'environ 75 000 années de travail/personne.2' Ce chiffre est du même ordre de grandeur que les estimations concernant le travail au noir.

Enfin, l'économie souterraine comprend toutes les activités qui devraient, selon la définition retenue, être recensées par la comptabilité nationale, mais qui n'y apparaissent pas sous forme de prestations et de revenus.

L'économie souterraine comprend donc les prestations à but lucratif dont la valeur marchande est dissimulée à l'Etat et à la société. On distingue parfois entre deux genres d'activités dans l'économie souterraine: d'une part, les revenus non déclarés aux autorités, qui sont illégaux en ce sens que les redevances qui en découlent ne sont pas versées et que les prescriptions auxquelles leur exécution est soumise ne sont pas respectées; d'autre part, les activités qui sont illégales par définition, comme les activités des passeurs, la production et le trafic de drogues, etc. Contrairement à ce qui se passe à propos de tels comportements criminels, l'illégalité des activités appartenant au premier genre est souvent minimisée. Leur caractère économiquement et socialement non souhaitable est pourtant indiscutable car elles ont pour conséquence que taxes et impôts doivent être financés par une partie toujours plus faible de la population, de sorte que la répartition de la charge fiscale recherchée par le législateur coïncide de moins en moins avec la réalité. En cas de non-respect des prescriptions, le nombre de personnes jouissant de la protection voulue par le législateur dans l'intérêt général ne cesse de diminuer.

2

> Kendrick, J. W.: Expanding Imputed Values in thé National Income and Produci Accounts, Review of Income and Wealth, Vol. 25 (1979), S. 349-363.

Untersuchung des Institutes für Freizeitwirtschaft in München, zitiert nach Stiftung Warentest, «profi».

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Problèmes de délimitation Comme l'indique le graphique, l'économie officielle, l'économie souterraine et l'économie d'auto-approvisionnement ne sont pas trois secteurs strictement délimités. Bien au contraire, avec le temps, les activités les plus diverses ont pu passer d'un secteur à l'autre, de sorte qu'il n'est pas toujours aisé de les ranger dans l'un ou l'autre de ces secteurs. Les cas que nous citons ci-après à titre d'exemples servent à illustrer la nature de ces relations.

La zone de transition entre l'économie souterraine et l'économie officielle reflète avant tout des problèmes techniques de mesure. Etant donné que la définition de l'économie souterraine se réfère directement au produit national, les problèmes de délimitation devraient être inexistants, du moins sur le papier. Toutefois, des phénomènes typiques de l'économie souterraine, comme le travail au noir et la fraude fiscale, peuvent malgré tout apparaître dans la comptabilité nationale et être ainsi recensés par les statistiques officielles du produit national. Par exemple, afin d'établir le revenu national - le pendant du produit national - l'Office fédéral de la statistique se base, pour les revenus des salariés, sur la statistique des salaires de l'AVS qui, globalement, constitue la meilleure source d'informations sur les revenus des salariés. Cependant, il s'ensuit que, dans les cas où les revenus ne sont pas déclarés au fisc mais où les cotisations AVS des employeurs et des salariés ont été versées, ces revenus sont ajoutés dans la comptabilité nationale au produit national et au revenu national.3* D'autres pays, comme les Etats-Unis, procèdent ouvertement dans leur comptabilité nationale à ces corrections en tenant compte de l'économie souterraine, de sorte que les chiffres de leur produit national couvrent également une partie de l'économie souterraine.

On rencontre également de sérieux problèmes pour délimiter l'économie à'auto-approvisionnement et l'économie souterraine. Où tracer en effet la limite entre les services rendus aux voisins et l'économie souterraine? La réponse est facile pour un mécanicien sur autos qui dépanne son voisin un dimanche pour lui rendre service. Qu'en est-il cependant du même mécanicien qui effectue systématiquement des travaux d'entretien sur les voitures de ses connaissances - en utilisant peut-être l'outillage spécial de son employeur - et qui exécute ces travaux pour obtenir en échange des prestations directes ou indirectes en nature ou en espèces? Dans le second cas, il faudrait parler d'économie souterraine. Il existe cependant là une zone d'ombre que l'on connaît par de multiples exemples.

Cette zone limite est encore intéressante à un autre point de vue: s'il est clair que les cas typiques d'économie souterraine, comme le travail au noir, la fraude fiscale et toutes les activités criminelles sont nettement indésirables, certains cas typiques de l'économie d'auto-approvisionnement, com3

>Cela montre que la définition choisie pour l'économie souterraine et celle de la fraude fiscale ne se recouvrent que partiellement. Il en va de même pour d'autres domaines de l'économie souterraine. Comme nous le verrons plus loin, les notions de mesure habituellement appliquées à l'économie souterraine ne tiennent malheureusement pas compte de cet aspect.

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me les services rendus aux voisins et la collaboration au sein d'autorités, sont incontestablement bienvenus du point de vue social et de l'intérêt public. L'Etat ne devrait pas les réprimer, mais au contraire les encourager. Il est également indiscutable que la solidarité, l'esprit communautaire et la satisfaction retirée d'un travail effectué soi-même sont des plus valables.

Mesurées selon ces critères non pécuniaires, les prestations fournies endehors du processus de travail peuvent apporter à l'individu et à la communauté plus encore que des travaux rémunérés. C'est pourquoi la lutte contre l'économie souterraine a ses limites là où les activités souhaitables de l'économie d'auto-approvisionnement sont également concernées. Une analyse coût/utilité permettrait vraisemblablement de conclure qu'il n'est pas indiqué d'interdire la vente de matériaux de construction dans des magasins do-it-yourself pour pouvoir lutter contre l'économie souterraine.

La prise en compte des activités qui se situent à l'intersection de Véconomie officielle et de Y économie d'auto-approvisionnement s'impose en raison de l'importance de ces deux domaines et du risque de surévaluation de l'économie souterraine. Comme le constate l'OCDE dans un récent rapport sur le marché du travail en Suisse, celui-ci se caractérise par une grande souplesse. Celle-ci se manifeste moins par une flexibilité exceptionnelle des salaires qui permettrait d'adapter l'offre à la demande, que par des retraits plus ou moins volontaires du marché du travail, pouvant être parfois suivis de retours sur ce marché lorsque la situation de l'emploi s'améliore. Si l'on négligeait les déplacements entre l'économie officielle et l'économie d'autoapprovisionnement et si l'on portait tous ces mouvements au compte de l'économie souterraine, l'image qui en résulterait serait certainement fausse.

Les déplacements ne comportent toutefois pas uniquement de tels aspects relatifs au marché de l'emploi. On doit ainsi admettre que le retrait de la vie professionnelle d'un conjoint entraîne un accroissement des activités de l'économie d'auto-approvisionnement, du fait que des prestations comme les travaux ménagers (préparer les repas, nettoyer l'appartement) sont fournies dans une plus large mesure par le ménage et non plus achetées sur le marché. Il en va sans doute presque de même lors du passage d'un emploi à plein temps à un travail à temps partiel. A l'inverse, le taux d'activité professionnelle des femmes, qui a fortement augmenté depuis quinze ans dans de nombreux pays (sauf en Suisse), a probablement accru le poids de l'économie officielle au détriment de celui de l'économie d'auto-approvisionnement. La combinaison «four à micro-ondes et plats précuisinés» n'est qu'un exemple de valeur ajoutée autrefois produite dans les ménages et offerte aujourd'hui par le marché.

La thèse de l'utilité de l'économie souterraine C'est à dessein que les explications qui précèdent ont eu pour cadre un éventail plus large que ne pourrait le suggérer le sujet de l'économie souterraine. S'il ne s'agissait que de situer des activités socialement non souhaitables et contraires à l'intérêt public, il aurait fallu se limiter à une description de la seule économie souterraine selon la définition stricte que nous avons adoptée ici. On aurait alors eu intérêt à s'intéresser d'abord au ni-

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veau inférieur: fraude fiscale, travail au noir, contrebande, etc. En revanche, si l'on choisit comme point de départ le produit national et que l'on tente alors d'établir dans quelle mesure il peut représenter un indicateur de l'activité économique globale d'un pays, une observation réduite au partage entre économie officielle et économie souterraine conduit à des conclusions erronnées, vu la nécessité d'élargir démesurément ces notions. On a constaté qu'il n'est pas possible d'expliquer de manière satisfaisante les mouvements sur le marché suisse du travail en considérant exclusivement l'emploi, le chômage et l'économie souterraine.

La prise en compte de l'économie d'auto-approvisionnement comme secteur distinct éclaire alors sous un angle nouveau la thèse classique selon laquelle l'économie souterraine compense l'encroûtement du secteur officiel et redonne à l'économie nationale la souplesse dont elle a besoin. L'exemple du retrait du marché du travail vers l'économie d'auto-approvisionnement démontre justement que les effets positifs présumés proviennent essentiellement de ce dernier secteur. En tant que possibilité d'exercer une activité individualisée, mais également comme «tampon» conjoncturel, l'économie d'auto-approvisionnement est nettement plus importante que l'économie souterraine. Au vu des ordres de grandeur supposés, la concurrence entre l'économie officielle et l'économie d'auto-approvisionnement améliore bien plus fortement la compétitivité des prestations que ne le pourrait l'économie souterraine.

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Motifs du déplacement des activités

Les considérations d'ordre économique figurent évidemment au premier plan dans l'évaluation de l'économie souterraine sous l'angle de la politique économique. La question qui se pose est celle des facteurs incitant une personne à exercer son activité dans un certain domaine ou à la déplacer vers un autre domaine. Dans ce genre de considérations, on admet jusqu'à un certain point une liberté de choix de l'individu, à savoir qu'il choisit librement d'offrir son travail dans le cadre de l'économie officielle ou souterraine ou de demeurer dans l'économie d'auto-approvisionnement. Les limites de cette hypothèse apparaissent bien entendu dans le cas du retrait du marché du travail pour cause de récession. N'empêche que cette supposition demeure un instrument analytique permettant de mieux comprendre certains aspects importants du processus. On acquiert également des connaissances sur l'approche que la politique économique se doit d'avoir dans ce domaine.

Dans un système d'économie de marché, on tente d'expliquer les déplacements structurels avant tout par une modification des attraits économiques.

Des points de vue personnels déterminent dans quelle mesure chacun réagit aux changements de prix. Selon le niveau du revenu, les goûts personnels et l'environnement social, un même changement de prix peut provoquer des réactions quantitativement différentes. Enfin - comme nous tenterons de le démontrer à l'aide d'exemples - le progrès technique n'est pas sans incidence sur les déplacements entre l'économie officielle, le domaine souterrain et 1248

l'auto-approvisionnement. Ces trois facteurs (attrait économique, point de vue personnel et progrès technique) seront examinés d'un peu plus près dans les pages qui suivent. Il ne s'agit pas d'expliquer des réactions à court terme, mais plutôt de discerner des évolutions à long terme.

Attraits économiques Statistiquement, l'évolution des prix ne peut être suivie que dans l'économie officielle. Dans l'économie souterraine et celle d'auto-approvisionnement, il est parfois impossible d'observer les prix, puisqu'il s'agit souvent de prix implicites. Citons comme exemple l'appréciation du travail fourni par chacun dans son propre ménage. Bien que ces prix implicites ne puissent être recensés, ils influent sur le comportement des acteurs, en tant que coûts d'opportunité. Même sans indication précise de ces prix, on peut rassembler des informations sur l'évolution et, dans certains cas, quant à l'ordre de grandeur des avantages pécuniaires dans les différents secteurs. Il est utile de subdiviser les causes possibles des différences de prix en quatre catégories, à savoir les différences de salaire, les différences de coût dues à la réglementation, les différences d'efficacité lors de la production de prestations et le risque de sanctions.

Les différences de salaire ont probablement le plus grand poids dans le rapport entre l'économie officielle et l'économie souterraine. L'économie souterraine réduit ses coûts en ne payant pas les cotisations sociales et en fraudant l'impôt sur le revenu. Le graphique 1 démontre l'importance que peuvent revêtir ces redevances. Ces informations sont tirées d'une étude de l'OCDE et permettent d'établir une comparaison internationale. Vu la multitude de différences institutionnelles, les chiffres cités ne sauraient toutefois être pris à la lettre. Cette présentation exige par ailleurs d'autres précisions. Il convient, d'une part, de souligner que les taux^'imposition marginaux sont déterminants pour le choix entre une activité dans l'économie officielle et un travail dans l'économie souterraine. Deuxièmement, une activité dans l'économie souterraine ne permet d'éviter que partiellement l'imposition indirecte. Par exemple, l'impôt sur le chiffre d'affaires payé pour les produits intermédiaires ne peut pas être recouvré. Troisièmement, ce tableau ne comprend pas les cotisations obligatoires à des caisses de retraite privées. Nous ne considérons cependant pas ce dernier point comme une lacune. En effet, les cotisations du deuxième pilier - comme celles à l'AVS - sont constitutives de rentes. Contrairement au cas des impôts, les possibilités de resquiller en matière d'assurances sociales sont donc limitées. Malgré ces réserves, nous croyons pouvoir affirmer, sur la base du graphique 1, qu'en comparaison internationale, les différences de coût, entre l'économie officielle et l'économie souterraine, consécutives aux prélèvements de l'Etat sont en Suisse inférieures à la moyenne. En revanche, d'autres études4* rélèvent que la croissance de ces prélèvements a été, au cours des années 70, au moins aussi marquée en Suisse que dans les autres pays industrialisés. Cela 4

> Vo. OCDE, Economie Outlook 38, Paris, ec. 1985, Table R9, p. 180, Cahiers de conjoncture, n° 2/86. Impulsions émanant de la politique financière et déficits budgétaires d'ordre structurel, Graphique 2.

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Niveau et structure de la fiscalité en 1982

Source

OECD Revenus Statistics.

Graphique 1

signifie qu'à partir d'un niveau initial relativement bas, les. attraits de l'économie souterraine imputables aux prélèvements des pouvoirs publics ont sensiblement augmenté durant ce laps de temps.

Les redevances prélevées par l'Etat créent également une différence entre les coûts déterminants de l'économie officielle et ceux de celle d'auto-approvisionnement. Toutefois, le passage au secteur de l'auto-approvisionnement n'entraîne en règle générale aucune fraude, puisque notre législation fiscale exempte d'impôts la majeure partie des prestations fournies dans les ménages.5' Cependant, outre l'aspect pécuniaire d'une réduction de la charge fiscale, bon nombre d'autres avantages favorisent une activité dans l'économie d'auto-approvisionnement, notamment une plus grande liberté créatrice offerte par des activités choisies de plein gré. Par contre, les ménages privés éprouvent souvent quelque peine à se procurer les connaissances et installations nécessaires à la prestation de certains services. Les prélèvements étatiques sont donc loin d'être le seul élément déterminant si certaines prestations sont fournies par le ménage ou acquises sur le marché.

Les avantages de l'économie officielle qui ont été évoqués ci-avant sont remis en question lorsque celle-ci est tenue de remplir de nombreuses conditions en fournissant certaines prestations, alors que l'économie souterraine et l'économie d'auto-approvisionnement ne le sont point. De telles différences de coût peuvent provenir des réglementations les plus variées. Nous mentionnerons les prescriptions de sécurité, les appareils de protection, les échafaudages, les temps de travail limités, etc. Tant que rien de fâcheux n'arrive lorsqu'on ne respecte pas ces prescriptions, les personnes qui y sont soumises les considèrent comme des charges. Si les dommages éventuels sont couverts par des tiers, ces prescriptions sont d'autant plus volontiers considérées comme des coûts dont on pourrait faire l'économie en les négligeant. Du point de vue de l'économie nationale, ces dépenses sont toutefois rentables. Elles permettent en effet d'éviter des dommages. Dans cette optique, il serait donc erroné de renoncer à des réglementations raisonnables. Certains biens publics, par exemple le maintien de la propreté des eaux, ne peuvent être sauvegardés que par des prescriptions officielles. Il est important que de telles réglementations ne s'adressent pas sélectivement à certaines entreprises, mais s'appliquent également aux ménages lorsque cela est indiqué.

Les différences d'efficacité entre les prestations des trois secteurs d'une économie nationale se répercutent sur les coûts, donc aussi sur les prix. Etant donné que les différentes influences n'agissent pas toutes dans le même sens, il est impossible de tirer des conclusions d'ordre général. Si les prestations de l'économie officielle permettent l'engagement de machines et outils efficaces, mais également coûteux - alors que l'économie souterraine et celle d'auto-approvisionnement doivent se contenter de solutions de fortune l'économie officielle peut alors disposer d'avantages comparatifs. Les aspects de savoir-faire technique parlent également en faveur de l'économie 5

> Cf. Peter Agner, Die Besteuerung der Eigenleistungen, Archiv für Schweizerisches Abgaberecht, Bd. 52, S. 27 ff, Bern, 1983/84.

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officielle. En revanche, les problèmes de motivation semblent être moins grands dans l'économie d'auto-approvisionnement. Les avantages concurrentiels de l'économie souterraine sont remis en question par le fait que le camouflage de ces activités occasionne des coûts. Il est en effet plus difficile de remplir une déclaration d'impôts lorsqu'il s'agit de fournir de son activité économique une image fausse, mais exempte de contradictions.

Celui qui offre - comme le fait l'économie souterraine - des prestations au mépris des prescriptions et en fraudant le fisc, encourt un risque de sanctions. Selon les principes du calcul économique et abstraction faite des aspects moraux, ces.coûts peuvent faire l'objet d'une estimation en multipliant le montant de l'amende par la probabilité (subjective) de la découverte des infractions. Le risque de sanctions est d'ailleurs l'un des instruments privilégiés utilisés par les pouvoirs publics pour combattre les déplacements d'activités de l'économie officielle respectueuse de la loi vers d'autres secteurs. L'Etat peut augmenter les coûts en accroissant le montant des amendes ou en multipliant les contrôles. Par exemple, si l'on veut renoncer à imposer des amendes élevées pour la fraude fiscale simple, on ne saurait alors se passer d'un examen minutieux des déclarations d'impôts et du recours à d'autres sources d'information. Cette constatation confirme une fois de plus que les sanctions sont inefficaces si personne ne doit craindre d'être poursuivi en cas d'infraction.

Points de vue personnels Ce sont des points de vue personnels qui déterminent la mesure dans laquelle chacun réagit aux différences de prix des prestations offertes dans les trois secteurs d'une économie nationale. Sur le plan économique, ces points de vue se manifestent dans l'élasticité des prix. Cette valeur est une donnée qui compare les changements de prix en pour-cent aux variations quantitatives en pour-cent. Elle est nulle si des changements de prix n'entraînent aucune réaction de la demande; elle est grande si les sujets économiques adaptent très fortement leurs plans de consommation et l'offre de travail, même lorsque les variations de prix sont faibles.

Dans le cas présent, cette élasticité est déterminée avant tout par l'attitude du citoyen envers l'Etat. Une telle attitude peut varier dans le temps et selon la situation géographique. De nombreuses influences agissent sur la moralité fiscale et le respect des lois. Une bonne morale fiscale dépend certainement avant tout du caractère raisonnable des prélèvements qui doivent être considérés comme équitables par les contribuables. Le comportement des autorités joue également un rôle dans la mesure où elles doivent éviter les réglementations peu utiles et les tracasseries administratives. On attend des différents secteurs de l'administration, mais également des trois niveaux de l'Etat (commune, canton et Confédération) une bonne coordination et non pas des exigences qui peuvent être contradictoires. L'importance de cet aspect est souligné par le fait que le peuple a accepté l'initiative sur l'harmonisation fiscale. Ces réflexions sont confirmées par les exemples d'une

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étude du Vorort** sur les charges administratives des petites et moyennes entreprises.

Il serait néanmoins faux, dans ce contexte, de négliger le niveau de bienêtre atteint en Suisse. Lorsque les besoins fondamentaux de l'individu, comme la nourriture et le logement, sont satisfaits, les biens collectifs comme la protection de l'environnement prennent une plus grande importance.

Logiquement, on devrait donc être plus volontiers disposé à fournir à l'Etat les moyens dont il a besoin pour fournir les biens publics et les compensations sociales. D'autre part, l'augmentation du revenu diminue la difficulté qu'éprouvé l'individu à respecter des charges telles que la protection des sites et autres impératifs. Jusqu'à un certain point, le passage à l'économie souterraine doit toujours être considéré comme l'expression d'un égocentrisme relativement prononcé.

Progrès technique Alors que les réflexions qui précèdent concernaient surtout les déplacements entre l'économie officielle et le secteur souterrain, le progrès technique influence tout autant, sinon plus, le passage de l'économie officielle vers celle à?auto-approvisionnement. Cet aspect est fort bien mis en évidence par deux exemples tirés du passé: au début du siècle, les minces chances de succès prêtées à l'automobile lui prédisaient un avenir plutôt sombre.

On indiquait alors comme raison de ce pessimisme le nombre insuffisant de chauffeurs qualifiés. Il était alors impensable d'imaginer que, 50 ans plus tard, chacun conduirait sa propre voiture. Si l'on se réfère aux critères de la comptabilité nationale, ce qui s'est passé depuis lors est tout simple: des prestations alors encore attachées à cette comptabilité sont actuellement fournies par les ménages eux-mêmes. Il en va de même pour la diffusion du téléphone. Là encore, on se disait pessimiste. Le goulet d'étranglement résidait dans le manque de personnel capable de desservir les centraux téléphoniques. Le service automatique qui remplace ces activités était encore du domaine de l'utopie. Il serait étonnant que de tels processus ne se répètent pas à l'avenir. La micro-électronique et les technologies de l'information donnent plutôt à penser qu'ils se poursuivront ces prochaines années (télétexte, telebanking, etc.).7) L'ordinateur individuel a encore amélioré les possibilités de travail sur écran à domicile. La limite entre le monde du travail et la production par les ménages n'est ainsi pas précise, ce qui se reflète dans les problèmes de relevés statistiques.

De nouveaux produits, des matériaux plus faciles à travailler, la location d'outils et d'appareils aux ménages, toutes ces choses ont fortement facilité depuis vingt ans la production de prestations par et dans les ménages. Dans le fond, l'offre sans cesse grandissante des magasins do-it-yourself et la croissance de cette branche observée depuis des années ne sont que la 6

> Union Suisse du commerce et de l'industrie: «Les réglementations publiques - un fardeau pour les PME», Zurich 1986.

" Cf. à ce sujet les travaux dans le cadre du programme de recherche de l'EPFZ appelé «Manto»: «Chancen und Risiken der Telekommunikation für Verkehr und Siedlung in der Schweiz».

1253

conséquence du progrès technique. En comparaison avec son impact sur l'économie d'auto-approvisionnement, le fait que cette branche puisse servir de fournisseur à l'économie souterraine n'a qu'une importance secondaire.

En résumé, les constatations faites dans ce chapitre confirment l'importance qui revient à une définition suffisamment précise de la notion d'économie souterraine. En l'absence d'une telle précision, il n'est pas possible d'évaluer, donc d'estimer l'importance de ce phénomène qui suscite une attention grandissante. Cette évaluation exige aussi que l'on détermine les motifs qui peuvent inciter à exercer une activité dans l'un des trois différents secteurs (cf. 2e partie du chapitre).

3

L'ampleur présumée de l'économie souterraine

De par sa nature, l'économie souterraine échappe aux statistiques officielles. Des méthodes de rencensement spéciales sont donc nécessaires pour pouvoir indiquer malgré tout un ordre de grandeur. Elles se subdivisent en trois catégories. Ainsi, l'ampleur de l'économie souterraine peut être estimée sur la base de - questionnaires et observations individuelles, - ses raisons d'existence, - ses répercussions.

L'étude de Week, Frey et Pommerehne, à laquelle l'auteur du postulat se réfère expressément, utilise toutes ces méthodes. De fait, en éclairant sous divers angles cet objet «situé dans l'ombre», on devrait obtenir une certaine image de ses contours.

Dans l'ensemble, les résultats de l'étude précitée8' tendent à indiquer les valeurs suivantes: il est possible que l'économie souterraine de la Suisse fournisse une contribution échappant aux statistiques du produit intérieur brut et représentant entre 3 et 6 pour cent du produit national déclaré. Cela correspond à environ 140000 années de travail (a/t), dont environ 50000 a/t seraient fournies à plein temps et le reste sous forme de travail à temps partiel. Il est vraisemblable que l'importance de l'économie souterraine varie assez fortement selon les branches et les professions, peut-être aussi selon les régions. Les valeurs citées donnent à penser qu'en Suisse l'importance de l'économie souterraine est relativement modeste par rapport aux autres pays.

Nous ne disposons pas d'estimations propres que nous pourrions comparer avec ces valeurs. Il apparaît par ailleurs intéressant de considérer séparément les différents aspects sectoriels de l'économie souterraine. Il est sans doute plus aisé d'adapter la méthode de mesure aux buts recherchés dans les cas du travail au noir, de la fraude fiscale, du contournement de la loi sur le travail, du trafic de drogues, etc. que dans celui de la notion, notoirement fluctuante, de l'économie souterraine in globo. Dans ce dernier cas, s) Cf. note 1.

1254

on se fonde d'ailleurs sur les indications de la comptabilité nationale, dont la valeur absolue est également incertaine à certains égards.

Nous présenterons ci-après quelques estimations de l'étude précitée, tout en exprimant les réserves qui nous paraissent nécessaires.

31

L'ampleur présumée de l'économie souterraine dans son ensemble

Les méthodes de la demoscopie promettent certains résultats intéressants pour le recensement de l'économie souterraine. Il demeure toutefois vrai que, lors d'un sondage d'opinion, on hésitera à avouer une activité dans l'économie souterraine, même lorsque le traitement confidentiel des renseignements est assuré. Il est pourtant possible de déjouer cette méfiance en choisissant judicieusement les questions posées. Dans le cas de la Suisse, nous ne disposons malheureusement guère de telles enquêtes démoscopiques. Cette approche peut être remplacée par l'interrogation d'experts.

Nous reviendrons sur les résultats d'une telle enquête menée par Frey, Week et Pommerebne.

Malheureusement, une seconde méthode de recensement direct de l'économie souterraine ne donne pas non plus les résultats escomptés. Cette méthode consisterait à tirer des conclusions concernant l'économie souterraine en extrapolant les cas connus de travail au noir, de fraude fiscale, de crimi-.

nalité liée à la drogue, etc. De telles conclusions ne sont admissibles que si les cas d'activité dans l'économie souterraine sont découverts en cours d'enquête dans le cadre d'un échantillonnage. Ce procédé est appliqué par exemple aux Etats-Unis; en Suisse, la poursuite de telles infractions n'a lieu que cas par cas. D'autre part, l'intensité des contrôles varie sans doute considérablement d'une branche et d'une région à l'autre. On ne saurait donc conclure à la fréquence des infractions à partir des cas découverts.

Reste donc à considérer le recensement de l'économie souterraine sur la base de ses raisons d'existence et de ses répercussions. Une conséquence éventuelle de l'économie souterraine peut se traduire par un amoindrissement de la fiabilité des différentes enquêtes statistiques concernant l'économie dans son ensemble. Ainsi, en raison de l'économie souterraine, les dépenses des ménages ne concordent plus avec les chiffres d'affaires déclarés par les entreprises des branches concernées. Une telle méthode s'avère toutefois peu efficace car, compte tenu des autres sources d'erreur, les différences entre données statistiques ne reflètent que partiellement l'économie souterraine.

Demande d'argent liquide et économie souterraine Une grande importance revient à l'approche consistant à mesurer l'ampleur de l'économie souterraine au travers de ses effets sur le marché de l'argent.

Cette méthode de mesure est basée sur le raisonnement suivant: puisque le paiement comptant prévaut dans l'économie souterraine, tout accroissement de celle-ci se traduit, dans des conditions par ailleurs pareilles, par

1255

une hausse de la demande de billets et pièces de monnaie. Cependant, les facteurs les plus divers peuvent influencer la demande d'argent liquide. Il est donc d'autant plus difficile d'extraire des changements de cette, demande de la composante qui provient de la croissance ou de la diminution de l'économie souterraine. C'est pourquoi le mode d'estimation choisi dans l'étude en question est très peu fiable. Il ne tient par exemple pas compte du fait que, lors de l'acquisition d'immeubles, les paiements comptants servent certes à frauder le fisc (soustraction fiscale), mais encore que de telles transactions ne faussent guère la valeur ajoutée (PIB) qui constitue le véritable but des mesures.

Il faut donc considérer avec les réserves nécessaires le résultat selon lequel, depuis 1957, l'économie souterraine a progressé de 0 à 6,3 pour cent du produit national officiel. Il est fort possible que la vérité diffère de plusieurs pour cents de cette estimation.

Modèle fluide L'importance de la charge fiscale est fortement soulignée quant Frey, Week et Pommerehne tentent de cerner l'ampleur de l'économie souterraine sur la base de ses origines. Dans ce contexte, ils appliquent la méthode dite du «modèle fluide». Cette méthode n'exige pas une connaissance numérique exacte des rapports entre chaque variable originelle et la valeur à déterminer de l'économie souterraine. Il suffit d'énumérer des origines possibles, que l'on doit cependant ensuite ordonner selon leur importance présumée.

Frey, Week et Pommerehne tiennent compte des variables suivantes: - chargefiscaleet redevances, - moralité fiscale, - charges découlant de prescriptions de l'Etat, - taux d'activité, - durée du travail, - taux de disponibilité des contingents d'étrangers, - proportion des salariés étrangers, - estimation subjective du coût d'une activité illégale.

On notera que les changements survenus ces dernières années dans la structure de là consommation, dans celle des branches et dans les possibilités techniques de production ne sont pas pris en compte dans cette estimation en tant que variables explicatives. D'autre part, les grandeurs «moralité fiscale» et «estimation subjective du coût d'une activité illégale» ne se basent forcément sur aucun fondement statistique solide et ne peuvent guère refléter les modifications des attitudes personnelles. L'estimation se fonde donc avant tout sur les attraits économiques mentionnés au second chapitre. Le tableau suivant contient les valeurs mesurées que Frey, Week et Pommerehne incluent dans leur estimation.

Des impôts plus élevés, un plus grand nombre de prescriptions de l'Etat, une baisse du taux d'activité, plus de loisirs, des contingents d'étrangers épuisés, un plus grand nombre de travailleurs étrangers et une baisse de la moralité fiscale entraînent une croissance de l'économie souterraine. Seule

1256

Déterminantes de l'importance et de l'évolution de l'économie souterraine

(selon Frey, Week, Pommerehne, tableau p. 37 et texte p. 41 et 43) Variable de causes

Charge fiscale et taxes

Morale fiscale

Charges dues à des prescriptions de l'Etat

Taux d'occupation

Temps de travail

Taux d'épuisement des contingents d'étrangers

Part de salariés étrangers

Estimation subjective du coût d'une activité illégale

Revenu réel")

Approximation par

Moyenne présumée de l'impôt marginal sur le revenu

Evolution hypothétique '\ valeur z6*

Part des emplois du secteur public

Salariés mâles en % de la population mâle entre 1 5 et 64 ans

Heures selon OFIAMT

Pan des permis de séjour annuels utilisés

En % des salariés

Evolution hypothétique3), valeur z6)

PIB réel par habitant en KFrs.

Sens du

+

-5)

+

-

-

+

+

-

-

15,4 15,5 18,9 23,3 23,8

+ 1,1

5,1 5,4 6,2 7,2 7,6

101,3 100,9 100,5 97,2 93,5

46,2 45,5 44,8 43,7 43,8

16,1 22,5 26,7 25,0 23,4

-1,27 -0,63 0,00 + 0,63 + 1,27

10,9 12,7 15,0 15,2 16,8

rapport

I960 1965 1970 1975 1980

0,0 + 0,73 -0,37 -1,46

02) 02)

95,8 45,0 92,5

" Cette évolution hypothétique est dérivée de l'attitude face à l'idée d'une amnistie fiscale et d'expériences faites à l'étranger.

Le plafonnement du nombre de saisonniers par entreprise, introduit en 1963, n'est pas considéré comme une restriction contraignante.

Cette évolution hypothétique est basée sur le nombre des commissaires fiscaux et sur le montant des amendes et pénalités.

Variante qui n'a pas été prise en compte par Frey, Week, Pommerehne, cf. texte pour l'explication.

Etant donné qu'une diminution de la morale fiscale fait augmenter l'économie souterraine, le rapport est négatif.

> La valeur z peut être utilisée pour décrire des tendances de l'évolution. Elle est calculée sur la base de l'hypothèse selon laquelle en l'absence de tendance reconnaissable, les observations faites du développement chronologique seraient réparties normalement: Si la valeur z se déplace de la partie inférieure à la partie supérieure de la fourchette normale (+/- 1 ,5%), cela constitue un indice de tendance à l'augmentation. La valeur z n'indique que le sens, mais pas la mesure d'une tendance.

2 > 3 > 4 > 5 > 6

SJ <_n -J

Tableau

la hausse du coût d'une activité illégale s'oppose à une telle croissance. Les différences d'appréciation du poids de ces motifs peuvent influencer l'image de l'évolution chronologique de l'économie souterraine. Elles ne changent toutefois rien à l'évolution générale. Sur la base de cette analyse, les auteurs croient discerner une confirmation de la tendance à l'accroissement de la part de l'économie souterraine.

On peut émettre des réserves quant au modèle décrit, mais non pas nécessairement quant aux résultats obtenus. Le fort accent mis sur la charge fiscale marginale peut se justifier tant qu'il s'agit d'évaluer la fraude fiscale. Il l'est beaucoup moins si le but visé est de mesurer les erreurs provoquées par l'économie souterraine dans l'estimation du produit intérieur brut.

Comme nous l'avons déjà mentionné, ces estimations ne sont guère basées sur les revenus déclarés. Il en va de même pour les charges découlant des prescriptions de l'Etat. Leur non-respect n'a sans doute que partiellement pour conséquence le fait que ces activités ne soient pas incluses dans la statistique du produit national. On simplifierait à outrance en admettant que l'économie souterraine est influencée a priori par la densité législative. La tendance à la baisse du taux d'activité et à la réduction de la durée de travail favorise toutes les activités qui se situent entre l'aide entre voisins, toujours souhaitée, et le travail au noir fort décrié; par conséquent, seule une partie des activités favorisées devraient être incluses dans le PIB. En ce qui concerne les travailleurs étrangers, on notera que les activités développées par l'époux, mais aussi par son épouse, hors des heures normales de travail peuvent changer dès que leurs familles les ont rejoints, ce qui est le cas dans une mesure croissante depuis 1975.

Il convient surtout de tenir compte du fait que l'attrait croissant d'une activité dans l'économie souterraine n'est pas suffisant. Il est en principe pensable qu'avec l'accroissement du revenu réel (cf. la dernière colonne du tableau), les mêmes attraits n'ont plus le même effet (effet de substitution/effet de revenu). On admet ainsi parfois qu'avec des revenus réels plus élevés, on tentera moins rapidement d'échapper à une charge fiscale de même pourcentage. Il est toutefois vraisemblabe que l'envie de travailler après les heures de travail normales diminue avec une augmentation du revenu.

Nous sommes d'avis que l'augmentation des revenus réels favorise le recul d'au moins certaines formes de l'économie souterraine. Si l'on incluait (en valeur négative) le revenu réel en croissance dans le modèle fluide, la tendance à l'augmentation de l'économie souterraine serait bien moins assurée.

Enfin, les auteurs font encore état d'une étude dans laquelle ils procèdent à une comparaison internationale du poids de l'économie souterraine. Les résultats obtenus par une méthode économétrique perfectionnée confirment, dans le cas de la Suisse, l'importance relative de l'économie souterraine mentionnée plus haut. Ils montrent également que cette importance n'est probablement pas aussi grande en Suisse que dans des pays voisins.

1258

32

Structure présumée de l'économie souterraine

Les possibilités de se rabattre sur l'économie souterraine ou sur celle d'auto-approvisionnement diffèrent selon les activités économiques. La quantité de prestations fournies par l'économie souterraine peut donc varier dans une mesure considérable d'une branche à l'autre. On doit également constater des différences d'une région à l'autre. Ces différences ne sont pas dues uniquement aux structures économiques qui varient d'un endroit à l'autre. Une importance tout aussi grande revient sans doute à l'intensité du contrôle social. Outre les moyens utilisés par l'Etat pour combattre l'économie souterraine, les traditions sociales et la nature des contacts intracommunautaires jouent un rôle important.

Afin d'obtenir une impression de la structure de l'économie souterraine, Frey, Week et Pommerehne ont effectué un sondage auprès d'experts. Ils se sont adressés à des représentants de l'OFS, de l'OFIAMT, de l'Office fédéral des étrangers, de la SUVA, du Vorort, de l'USAM, de la Société pour le développement de l'économie suisse, de l'Union centrale des associations patronales suisse, du Syndicat du bâtiment et du bois, de la Chambre de commerce RFA-Suisse et d'Adia Intérim. Les experts furent priés de communiquer leurs estimations et observations personnelles.

Lors de ce sondage, on a demandé en premier lieu dans quelles branches le poids de l'économie souterraine était le plus grand. Selon les experts, ces activités sont le plus répandues dans les domaines suivants: - économie domestique/nettoyages, - restauration, - construction, - réparations et - agriculture.

La part de la production fournie au noir a été jugée modérée dans les domaines du commerce, de la formation, de la culture et des loisirs, des textiles et des vêtements, du bois et des meubles, ainsi que de la santé et des soins corporels. Dans l'industrie de l'alimentation et des boissons et tabacs, des métaux et des machines, de la chimie et de l'énergie, l'importance de l'économie souterraine n'est pas considérée comme grande. En associant les indications des experts sur la part de la production au noir dans les diverses branches aux parts de valeur ajoutée représentées par chaque branche sur.

l'ensemble de l'économie nationale, on obtient un indice du poids total de l'économie souterraine. Selon l'enquête effectuée auprès des experts, les prestations fournies par l'économie souterraine représenteraient environ 3 pour cent du PIB.

Une autre question concernait les salariés de l'économie souterraine. Il s'agissait d'estimer le nombre d'heures de travail dissimulées et fournies à plein temps et à temps partiel. Les travailleurs au noir oeuvrant à plein temps se trouveraient surtout dans la restauration et dans l'économie domestique. Dans ces deux branches, mais également dans les réparations, la construction et l'agriculture, le volume du travail au noir à temps partiel est également très important de l'avis des experts. Si, comme le supposent

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ces experts, une heure de travail sur sept fournies dans là restauration l'était au noir, cela serait inquiétant; selon la même source, on n'en arriverait qu'à une heure sur 25 pour l'ensemble de l'économie. Il est également intéressant d'examiner la liste de professions où le travail au noir serait relativement important. Par ordre décroissant, les experts nomment les nettoyeurs, les sommeliers, les employés de maison, les maçons, les peintres en bâtiment, les jardiniers, les agriculteurs, les mécaniciens, les coiffeurs, les médecins, les menuisiers, les avocats, les architectes, les vendeurs, les boulangers, les enseignants, les bouchers, les employés de bureau, les techniciens-dentistes, les représentants et les assistantes médicales. Cette liste démontre que les professions indépendantes et artisanales offrent de bonnes possibilités d'arrondir les revenus par le travail au noir.

Si la répartition du travail au noir par branches et professions apparaît plausible, l'estimation faite par Frey, Week et Pommerehne de l'importance de l'économie souterraine selon les régions paraît moins fiable. Nous ne nous arrêterons donc pas à ces estimations dans ce qui suit. Il ne s'agit pas de nier la possibilité que des différences régionales existent. On soulignera plutôt que d'éventuelles disparités régionales représenteraient un problème politique considérable. L'équité fiscale n'est pas seule en cause. Des distorsions de la concurrence et de la péréquation financière représenteraient les autres conséquences économiques et financières négatives d'inégalités régionales dans l'importance de l'économie souterraine. Il y va donc de l'intérêt du fédéralisme d'appliquer dans tout le pays la même rigueur dans la lutte contre l'économie souterraine.

4

Economie souterraine et politique économique

La question générale soulevée dans ce chapitre consiste à savoir dans quelle mesure l'économie souterraine entrave la politique économique et la perturbe. On se fondera donc ici sur les objectifs de l'action de l'Etat.

Les objectifs prioritaires de la politique économique au sens strict sont le plein emploi, la stabilité monétaire et la croissance. On peut notamment se demander jusqu'à quel point l'économie souterraine gêne l'observation conjoncturelle et réduit l'efficacité de la politique de stabilité.

En matière de politique de répartition, il est difficile de définir la notion de «répartition équitable». Il est impossible de déterminer objectivement ce qui doit être considéré comme «équitable». On peut toutefois exiger au moins que des données identiques soient traitées de la même manière, ce qui n'est déjà pas toujours facile. Cela implique en effet l'existence d'un consensus sur la limite entre l'égalité et la différence. Pourtant, les problèmes de l'économie souterraine ont toujours également trait à des questions de répartition, de sorte qu'il serait inadmissible de faire abstraction de cet objectif, malgré la difficulté de le formuler avec précision.

Il convient aussi de souligner l'importance du rapport entre l'économie souterraine et les conditions économiques générales. Etant donné que ces dernières ne dépendent pas uniquement de la politique économique au sens 1260

^

strict, mais résultent de toutes les actions de l'Etat, elles sont liées à l'ensemble de l'action politique, notamment des politiques dans le domaine social, dans l'aménagement du territoire et dans la protection de l'environnement. Dans la mesure où elles sont façonnées par l'Etat, les conditions économiques générales recouvrent également les dispositions de politique concurrentielle et d'autres réglementations juridiques.

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L'importance de l'économie souterraine dans l'appréciation de la situation économique

Pour diverses raisons, les informations concernant la situation économique actuelle et à venir sont empreintes d'incertitudes. Il convient de s'en souvenir en évaluant l'influence de l'économie souterraine sur l'observation conjoncturelle. Il y a notamment lieu de ne pas mesurer isolément, d'après une situation idéale, les distorsions provoquées par l'économie souterraine, mais de les comparer simultanément à d'autres dérangements auxquels la politique économique peut aussi se voir confrontée.

Deux des trois objectifs de la politique de stabilité - la stabilité monétaire et la croissance - ne sont pas appréhendés en termes de niveau, mais de croissance, à savoir le taux de l'inflation et celui de la croissance du produit national. Il n'est pas inutile de le mentionner, puisqu'on cas d'analyse des taux de croissance, il peut suffire d'examiner uniquement une partie des données économiques. C'est notamment le cas lorsque le renchérissement moyen est le même dans l'économie officielle et dans la souterraine.

Si - comme le laissent présumer les différentes études effectuées - l'économie souterraine a gagné en importance sur la durée, cela n'a été possible que grâce à un taux de croissance supérieur à celui de l'économie officielle.

Les erreurs d'estimation contenues dans les taux de croissance publiés peuvent être ensuite calculées si l'on connaît les parts de l'économie souterraine à divers moments. Sur la base des parts de l'économie souterraine au PIB de la Suisse, que Frey, Week et Pommerehne ont estimées à 1,1 pour cent pour 1960 et à 4,3 pour cent pour 1978, on peut par exemple conclure que la croissance globale de l'activité économique à mesurer (produit intérieur brut plus économie souterraine) durant ces 25 dernières années a été sous-estimée de moins de 0,2 pour cent par année. En d'autres termes, la distorsion des estimations de la croissance économique de ces 25 dernières années en Suisse est demeurée dans des limites raisonnables.

En ce qui concerne l'influence de l'économie souterraine sur le niveau des prix et le renchérissement, il faut partir de l'hypothèse que les prix sont plus avantageux dans l'économie souterraine. On peut toutefois admettre que la différence de prix ne correspond pas entièrement aux impôts et cotisations sociales non payés et ce pour deux raisons: d'une part, le camouflage de ces activités et le risque d'amendes entraînent des frais; d'autre part, les vendeurs ne cèdent sans doute pas l'ensemble de leurs bénéfices aux acheteurs. Le fait que les biens et services soient un peu moins chers dans l'économie souterraine ne permet pas encore de conclure que le renchéris1261

sèment - la comparaison de l'indice des prix à la consommation en divers moments - serait plus faible. En effet, pour obtenir un tel résultat, il faudrait que les prix des prestations croissent moins rapidement dans l'économie souterraine que dans l'économie officielle. Tant que l'on ne crée pas, comme par le passé, de nouveau attraits financiers incitant au passage à l'économie souterraine, celle-ci peut aussi perdre sa compétitivité en matière de prix à la suite de l'évolution des mentalités et des possibilités techniques.

Comme dans d'autres domaines de l'économie souterraine, on manque d'observations empiriques indispensables pour corroborer cette probabilité d'un renchérissement plus faible par le passé. L'influence possible sur le taux du renchérissement ne peut donc être représentée par des exemples numériques hypothétiques. Si l'on part d'hypothèses plutôt larges, à savoir une part de 5 pour cent des dépenses de consommation revenant à l'économie souterraine et une différence de 5 points de pourcentage entre le taux annuel de renchérissement de l'économie officielle et celui de l'économie souterraine, l'erreur dans les taux de renchérissement relevés ne serait que de 0,3 point par année. Cette distorsion ne suffit pas à fausser la nécessité indiquée d'une intervention en ce qui concerne la lutte contre l'inflation.

Comme pour le renchérissement et la croissance réelle, on manque, pour ce qui est du chômage, de données concrètes permettant de chiffrer avec précision la sous-estimation ou le gonflement du chômage effectif dans les statistiques officielles.

Dans la mesure où des chômeurs déclarés exercent une activité dans l'économie souterraine sans l'annoncer aux autorités, le chômage est surévalué.

Dans cette argumentation, on considère implicitement un emploi dans l'économie souterraine comme l'égal d'un emploi dans l'économie officielle. Etre au chômage signifie alors n'avoir aucun travail, de quelque nature qu'il soit. Cette interprétation de la notion de chômage ne va pas sans poser des problèmes: en règle générale, les emplois de l'économie souterraine ne bénéficient d'aucune protection sociale comparable et les possibilités de gain n'y sont sans doute pas illimitées. C'est pourquoi le travail à plein temps dans l'économie souterraine n'est guère attrayant. Il est d'ailleurs fréquent que les emplois de l'économie souterraine ne soient occupées que par des gens qui n'ont pas trouvé d'emploi dans l'économie officielle ou ne peuvent pas accéder à de tels postes.

Le marché suisse du travail se caractérise notamment par sa grande souplesse. Les modifications du nombre de chômeurs ne reflètent les fluctuations de l'emploi que dans une mesure limitée. Ce phénomène ne s'explique que partiellement par les mouvements dans l'effectif des travailleurs étrangers. Au vu des statistiques disponibles, force est d'admettre qu'un grand nombre de personnes qui quittent une activité rémunérée ne se font pas enregistrer comme chômeurs. Cela ne signifie pas pour autant qu'elles aient passé à l'économie souterraine. Comme nous l'avons souligné au chapitre 2, il est bien plus probable qu'un conjoint qui a contribué au revenu et qui doit se retirer du marché du travail renforcera alors l'économie

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d'auto-approvisionnement. Ces déplacements entre travail rémunéré et économie d'auto-approvisionnement dépendent largement de la situation conjoncturelle. Selon les calculs de l'Institut de recherches conjoncturelles de l'EPF de Zurich, il est possible qu'à la suite de la récession de 1982, quelque 100000 personnes se soient retirées du marché de travail officiel.

Il est très difficile de déterminer s'il s'agit là d'une «absence d'emploi» volontaire ou forcée. En tout état de cause, cette incertitude entraîne, pour l'évaluation de la situation sur le marché du travail, de plus grands problèmes que la question du nombre de chômeurs qui travailleraient éventuellement au noir.

Il existe une corrélation entre statistique économique et politique économique. Le genre de politique économique que l'on souhaite appliquer définit les exigences posées à la statistique économique. De leur côté, les possibilités de la statistique économique influent sur le contenu de la politique économique que l'on peut suivre. On observe depuis quelques années une tendance à des politiques économiques axées sur le moyen terme. L'abandon d'une politique de régulation économique précise est dû notamment à la difficulté de prévoir l'évolution économique avec exactitude. Nul doute que l'économie souterraine augmente le taux d'erreur des données statistiques.

Les calculs hypothétiques présentés ci-avant démontrent toutefois que des fautes de diagnostic influant sur l'ensemble de l'économie ne sont pas à craindre tant que la valeur ajoutée par l'économie souterraine ne représente que quelque pour-cent du produit national.

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L'influence de l'économie souterraine sur la politique de stabilité

La politique de stabilité poursuit des objectifs à court et à plus long terme.

Dans une perspective à brève échéance, il s'agit de la politique conjoncturelle à proprement parler, alors qu'à long terme les aspects de croissance sont prépondérants.

La politique conjoncturelle utilise deux instruments: la politique financière et la politique monétaire. En principe, la politique financière dispose à son tour de deux possibilités d'influencer la demande globale et l'emploi soit en modifiant les dépenses publiques, soit en variant les taux d'imposition fiscale. Les effets sur l'économie souterraine proviennent moins du côté des dépenses que de celui des prélèvements de l'Etat.

Les baisses d'impôts influent toujours sur les revenus et, généralement, sur les prix. Si les pouvoirs publics réduisent la charge fiscale, le revenu dont disposent les ménages privés et les entreprises augmente. On s'attend alors à un accroissement de la demande de biens de consommation et d'équipement. Une partie de la demande supplémentaire sera absorbée par l'économie souterraine, ce qui réduira l'impact de la baisse d'impôts, mesuré selon son influence sur le produit national déclaré et sur la statistique officielle de l'emploi. Toutefois, cet effet non souhaitable du côté des revenus pourrait être contrebalancé par un effet souhaité sur le plan des prix. Par exem-

1263

pie, si l'Etat réduit les impôts directs, les avantages dont bénéficie l'économie souterraine en matière de prix auront tendance à diminuer. Elle perdra de sa compétitivité et une partie de la demande retournera à l'économie officielle.

Les augmentations d'impôts agissent dans le sens contraire. Des taux d'imposition plus élevés ont tendance à favoriser l'expansion de l'économie souterraine. Pour autant que les avantages concurrentiels de l'économie souterraine qui sont consécutifs à des impôts plus élevés provoquent un déplacement important des activités vers ce secteur, la diminution de revenu et de pouvoir d'achat espérée n'aura évidemment pas lieu, étant donné les revenus ainsi obtenus et les fraudes fiscales opérées de la sorte. C'est pourquoi l'existence d'une économie souterraine importante et élastique dans son étendue a pour conséquence de rendre moins efficace l'utilisation de la politique financière mise au service de la politique de stabilité. Toutefois, vu les ordres de grandeur présumés, on conclura plutôt, dans le cas de la Suisse, à ce que d'autres facteurs réduisent plus fortement encore l'efficacité des mesures de politique financière.

On sait qu'en matière de politique monétaire, la Suisse a choisi depuis plus de dix ans l'option de la régulation de la masse monétaire. L'argent est utilisé tant dans l'économie souterraine que dans l'économie officielle. L'économie souterraine peut donc poser des problèmes à la politique monétaire dans la mesure où elle introduit un facteur d'incertitude dans l'estimation de la demande de liquidités et rend par conséquent plus difficile l'adaptation de l'offre à la demande d'argent. Sur le plan pratique, ce problème est toutefois sans grande importance. Il est parfaitement prévisible que les liquidités augmentent nettement en fin d'année lorsqu'approche la période de la date déterminante pour les impôts sur la fortune. On sait également que la demande d'argent est soumise à des fluctuations conjoncturelles.

Dans cette mesure, un éventuel modèle cyclique de la grandeur «économie souterraine» est pris en considération lorsque la politique monétaire est arrêtée. Vu le grand nombre de facteurs déterminants que comporte l'économie souterraine, on doit par ailleurs admettre que celle-ci n'évolue pas par à-coups, sous l'influence d'événements particuliers, mais plutôt à long terme. Il est donc probable que son influence se manifeste en premier lieu dans la tendance fondamentale de l'évolution de la demande d'argent. Il est toutefois relativement simple de tenir compte de telles variations dans une estimation empirique de la demande d'argent.

Les conditions générales qui s'expriment notamment par le niveau des taux d'imposition et la densité de la réglementation sont coresponsables de l'importance de l'économie souterraine. D'un autre côté, ces conditions générales sont considérées comme un facteur déterminant qui est essentiel à la croissance économique. Entre la politique de croissance - politique de stabilité à moyen et long terme - et les efforts visant à maintenir l'économie souterraine à un niveau aussi bas que possible, il y a donc concordance d'objectifs tant qu'il s'agit de créer des conditions générales aussi favorables que possible. Cette harmonie entre le but visant à favoriser la croissance et celui consistant à freiner autant que possible l'économie souterraine suggère

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l'opportunité d'un abaissement de l'imposition et d'une déréglementation.

Cette idée est toutefois bien plus facile à exprimer qu'à mettre en pratique.

Nous examinerons dans les chapitres qui suivent les aspects qui doivent être pris en compte. L'existence d'une économie souterraine n'entrave donc pas une politique de croissance, mais son gonflement peut accroître l'importance de la politique de croissance dans le sens précisé ci-avant. Il s'agit de faire concorder l'amélioration des conditions générales et les autres objectifs de l'action de l'Etat. S'il n'y a guère lieu de craindre des entraves du côté de la politique de stabilité, on peut se demander si cette constatation relativement réjouissante s'applique également à d'autres domaines de la politique.

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Politique de répartition et écomomie souterraine

Bien que des aspects de la politique de répartition se retrouvent dans pratiquement chaque action de l'Etat et que la politique de répartition ait donc un poids considérable dans l'univers politique, ce concept est difficilement saisissable. Sur le plan des notions, il est rare que l'on rencontre des conceptions claires et unanimes de ce qu'est une répartition équitable. Ce qui rend la chose encore plus difficile, c'est que les données concernant la situation de répartition sont limitées, de sorte que l'incertitude demeure grande quant aux relations entre la politique de répartition et l'économie souterraine. Néanmoins, les problèmes touchant à l'économie souterraine sont étroitement liés à des questions de répartition. Dans le fond, la question de savoir si une intervention de l'Etat pour combattre l'économie souterraine sous ses différentes formes est souhaitable ou non dépend de la mesure dans laquelle l'évolution observée choque ou non le sentiment d'équité.

Transferts de revenus et biens méritoires La justification d'une politique de répartition réside avant tout dans la cor-' rection de certains résultats de l'économie de marché.

La répartition de ces résultats, axée essentiellement sur les prestations, doit être corrigée de telle manière que les couches de la population qui sont défavorisées sur ce plan ne soient pas privées de la satisfaction de besoins de consommation élémentaires au sens le plus large du terme. Cette exigence est remplie de deux manières différentes: d'une part, par des versements directs aux ménages concernés; d'autre part, par la mise à disposition gratuite ou à prix réduits de certains biens par l'Etat. Il ne s'agit pas là nécessairement de biens indivisibles au sens de la doctrine économique, mais également de biens dits «méritoires» pour lesquels le marché pourrait fonctionner parce qu'il est théoriquement possible d'exclure de la consommation les sujets ne pouvant ou ne voulant rien payer. Nous mentionnerons à titre d'exemple les tarifs hospitaliers réduits en division générale, la formation scolaire, les installations culturelles et de loisirs gratuites ou à bas tarifs.

Les transferts de revenus et les prestations fournies par l'Etat, à un prix in-

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férieur aux coûts, pour des raisons sociales doivent être financés. Les impôts levés à cet effet peuvent favoriser l'économie souterraine. Il y a donc un certain conflit entre la politique sociale et les efforts visant à refréner l'économie souterraine. Le fait que certains contribuables refusent de fournir les prestations de solidarité qui leur sont demandées et se réfugient dans l'économie souterraine limite le rayon d'action de la politique sociale.

Lorsqu'on approche de ces limites, la solution peut consister à relever le taux de couverture des coûts de prestations fournies à bon marché et à aug-, menter en même temps les transferts -directs. De telles mesures pourraient aussi améliorer la répartition des différents facteurs de production dans l'économie nationale. En d'autres termes, il est peut-être parfois indiqué de reléguer au second rang certains objectifs de la politique de répartition lors de décisions touchant aux dépenses - avant tout lorsque trop de gens en profitent -, pour affecter les moyens ainsi économisés à des versements directs.

Les biens publics et leur financement La situation est quelque peu différente en ce qui concerne les biens publics à proprement parler, c'est-à-dire les biens indivisibles. Dans ce cas, les mécanismes du marché ne peuvent pas fonctionner, puisque ceux qui ne peuvent ou ne veulent rien payer ne sauraient pas être exclus de la jouissance d'une prestation. Si la fourniture de prestations peut être sollicitée indépendamment du fait qu'on les paie ou non, il ne suffit en général pas d'en appeler à la solidarité et l'on ne parvient pas à en couvrir les coûts par des versements volontaires. Les solutions basées sur le volontariat sont éventuellement imaginables au sein de petites communautés. Dans un cadre plus vaste, la seule solution consiste pour l'Etat à commander les prestations et à les financer par le prélèvement d'impôts. L'offre publique comprend de nombreuses prestations qui doivent, par nature, être fournies gratuitement. Pensons au maintien de l'ordre et de la sécurité, à la défense nationale, au service du feu, à une certaine péréquation sociale. En façonnant le système des recettes, il s'agit de répartir ces dépenses de manière «équitable», donc acceptée par la population.

La fraude fiscale, l'une des formes de l'économie souterraine, produit deux effets dans ce contexte: - Des couches aisées de la population font usage de certaines prestations sans les payer. Les frais en sont couverts par les contribuables honnêtes.

Cette constatation correspond à une situation effective à un moment donné.

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L'action de l'Etat consiste dans une large mesure à assurer un approvisionnement suffisant en biens publics. Si l'Etat veut remplir cette tâche, il doit lever des impôts. La majeure des contribuables paient leurs impôts parce qu'ils ont admis cette nécessité. Il y aura cependant toujours des «resquilleurs» isolés. Etant donné que la resquille n'a pas bonne réputation, la soustraction fiscale ne peut pas être considérée comme une infraction «honorable».

Comme on l'a constaté dans le rapport du 19 décembre 1982 concernant des mesures visant à lutter contre la fraude fiscale (FF 1984 1117 ss), on ne peut au mieux qu'avancer des hypothèses quant au volume de la fraude fiscale effective. La nature insaisissable de la question ne saurait toutefois en faire oublier l'importance. La possibilité que ce phénomène se renforce par lui-même en fait justement un problème crucial de l'économie souterraine vue sous l'angle de la politique de répartition.

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L'influence de l'économie souterraine sur d'autres domaines de la politique

L'action de l'Etat va bien au-delà de la politique de stabilité et de celle de répartition. Pour les agents de l'économie, les conditions générales déterminées dans d'autres domaines de la politique revêtent souvent une importance égale, voire supérieure à celle des réglementations fiscales par exemple.

L'intérêt à se soustraire à des contraintes désagréables en dissimulant certaines activités peut être alors tout aussi grand. Les conséquences d'un tel comportement sont doubles: d'une part, les besoins de la collectivité ne sont pas suffisamment pris en compte; d'autre part, il en résulte une distorsion de la concurrence.

Tort causé à certains intérêts de la collectivité qui sont juridiquement protégés. Examiner les différentes politiques sectorielles et déterminer dans quelle mesure l'existence d'une l'économie souterraine nuit à la poursuite de certains buts visés par l'Etat, cela déborderait le cadre du présent rapport. On ne saurait toutefois nier que, dans certains secteurs, il est juste et nécessaire de s'opposer avec fermeté à l'économie souterraine.

C'est le cas notamment de la politique de stabilisation du nombre des étrangers en Suisse. Le contournement des réglementations de police des étrangers par l'emploi de travailleurs étrangers non enregistrés constitue l'un des problèmes essentiels de l'économie souterraine. Etant donné qu'il est prévu de poursuivre la politique actuelle qui vise à une stabilisation de la population étrangère eri Suisse et qui comporte un strict contingentement du nombre de travailleurs étrangers, les possibilités d'intervenir autrement que par des contrôles et des amendes contre ce genre de travail au noir sont limitées. Il est cependant indiqué de prendre dans ce contexte des mesures d'appoint qui assurent au moins une protection sociale au travailleur au noir.

Les dispositions et prescriptions de protection de l'être humain visent à protéger les catégories de population concernées de conséquences néfastes aux-

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quelles ils ne pourraient échapper sans ces prescriptions, soit en raison de leur imprévoyance, soit par manque de pouvoir. Il s'agit en même temps d'empêcher ceux qui détiennent la puissance économique d'abuser de leur position. Or, c'est une caractéristique fréquente de l'économie souterraine que les lois du droit social et du travail y soient enfreintes et que les personnes socialement faibles y soient privées de leurs droits de salariés. Des situations particulièrement graves peuvent se présenter dans le cas de travailleurs étrangers qui n'osent pas se défendre par crainte d'une éventuelle expulsion. Si les autorités veulent remplir le mandat public qui leur est confié, elles ne peuvent tolérer que l'on viole le sentiment de justice sociale qui s'exprime dans les dispositions mentionnées ci-avant. Elles doivent au contraire exercer une surveillance de police du travail visant à ramener ces activités économiques illicites dans la sphère de l'économie officielle où les prescriptions y relatives sont respectées.

La situation est semblable en ce qui concerne les dispositions de protection de l'environnement. Dans ce cas, il n'est même pas nécessaire de se référer à des principes d'éthique pour justifier l'action de l'Etat. Très souvent, des considérations d'ordre purement économique incitent à prendre des mesures de protection de l'environnement et à les appliquer avec la même rigueur dans tous les domaines. Preuve en sont, par exemple, les frais élevés qu'entraîné pour la collectivité l'assainissement de décharges sauvages. De telles activités clandestines font également partie de l'économie souterraine, car les frais épargnés au moyen des décharges illégales ne sont pas inclus dans le produit national déclaré, qui est donc faussé.

Parmi les nombreuses autres dispositions servant à faire respecter les intérêts de la collectivité, nous ne mentionnerons que les réglementations de police sanitaire qui jouent parfois un certain rôle, par exemple dans le cas de la contrebande de viande. Toutefois ces réglementations sont surtout violées dans le domaine des stupéfiants, dont la fabrication et le trafic rapportent des revenus substantiels à ceux qui s'y livrent.

Régime de la concurrence Dans la mesure où l'on parvient par le biais de l'économie souterraine à échapper aux prescriptions visant à garantir les intérêts de la collectivité, les conditions de concurrence s'en trouvent faussées. La répression de l'économie souterraine s'impose donc non seulement en raison du respect de certaines valeurs spécifiques que l'ordre juridique doit protéger, mais également pour la sauvegarde de conditions de concurrence correctes. Il s'agit d'empêcher qu'un concurrent s'assure des avantages de prix en dissimulant illicitement certaines activités. Il s'agit toutefois d'éviter aussi que, lorsqu'un but précis doit être atteint, les prescriptions soient d'une rigueur exagérée, car seule une partie des destinataires peuvent être soumis aux rigueurs de la loi.

Soulignons cependant que le régime de la concurrence est non seulement menacé par l'économie souterraine, mais qu'il peut lui-même inciter à exercer des activités dans ce domaine. Nous mentionnerons notamment le droit des marques, celui de la propriété intellectuelle et celui de la proprié-

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·&

té industrielle. Les disques et imprimés produits au noir et les faux dans les montres de marque peuvent constituer des affaires lucratives. De nouvelles technologies contribuent à ce que ces formes d'acquisition de revenus, illégales et donc systématiquement dissimulées, prennent encore une plus grande importance à l'avenir. L'économie souterraine est toutefois encouragée non seulement par des dispositions visant à renforcer une concurrence dynamique, mais également par celles qui tendent à limiter la concurrence.

On citera à cet égard les mesures protectionnistes qui procurent leurs revenus aux contrebandiers. Les réglementations de la concurrence provoquent cependant des écarts de prix non seulement aux frontières, mais aussi dans le pays même, entraînant ainsi l'apparition du marché noir. C'est par exemple le cas dans le domaine de l'agriculture. En effet, la tentation y est forte de dépasser les contingents attribués pour écouler par des voies illicites la production excédentaire.

Dès que de telles pratiques prennent de l'ampleur, la politique des pouvoirs publics n'atteint plus ses objectifs. Soit le changement de comportement souhaité n'a pas lieu, soit il n'est atteint que pour certains agents dont l'attitude sur le marché est loyale, ce qui enfreint le principe de l'égalité devant la loi. Cette constatation montre clairement qu'il est dangereux de faire preuve de mansuétude face aux activités de l'économie souterraine.

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Mesures de lutte contre l'économie souterraine

Nous avons précédemment constaté qu'une politique de lutte contre l'économie souterraine peut consister à réduire les réglementations et les charges fiscales, mais qu'il est bien plus facile de formuler un tel principe que de l'appliquer. On s'en rend évidemment compte en considérant que les impôts levés servent au financement des prestations fournies par l'Etat. On ne peut donc réduire les impôts qu'après s'être entendu sur les domaines dans lesquels l'Etat doit dépenser moins. On ne saurait par ailleurs oublier que l'Etat est chargé d'accomplir de nouvelles tâches et que les moyens requis à cet effet dépassent régulièrement les recettes fiscales supplémentaires encaissées selon le rythme de la croissance économique aux différents échelons des pouvoirs publics. Il en va de même pour les réglementations qui peuvent se substituer à des subventions et à des redevances d'incitation. Là encore, l'évolution technique, économique et sociale crée de nouveaux besoins en matière de législation, besoins qui doivent être satisfaits pour promouvoir une croissance économique ordonnée et sans heurts et pour créer des conditions générales appropriées. On n'a tenté que rarement avec succès d'examiner du même coup lesquelles des dispositions légales existantes étaient devenues désuètes et pouvaient être supprimées.

Il est sans doute possible de parvenir à certaines améliorations et de réaliser des économies en utilisant plus rationnellement les moyens disponibles et en simplifiant les procédures administratives. D'autre part, le Parlement et les autorités peuvent endiguer dans une certaine mesure la prolifération des réglementations en harmonisant mieux les diverses lois et en se limitant à

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l'essentiel. Il est cependant évident que, comme pour tout problème de perfectionnement, les possibilités d'amélioration se heurtent tôt ou tard à certaines limites. La réduction des impôts et la diminution des réglementations impliquent alors la renonciation à des interventions de l'Etat. Souvent, on n'y est pas disposé, parce que d'autres objectifs apparaissent plus importants que la création d'une situation qui priverait l'économie souterraine de ses fondements. En pareils cas, il est difficile de lutter contre l'économie souterraine autrement que par des contrôles et des sanctions.

Les quatre chapitres qui suivent montrent de quelle manière l'Etat s'oppose aujourd'hui déjà à des formes importantes de l'économie souterraine. Le cadre choisi est délibérément large, afin de souligner que celle-ci n'est pas un sujet de préoccupation uniquement lorsqu'on la combat au moyen de contrôles et de sanctions. La Confédération, mais également les cantons et les communes, tentent plutôt de maintenir à un niveau raisonnable les charges fiscales et de créer des réglementations sensées, indispensables, équitables et respectueuses du principe de la proportionnalité. La conjonction de mesures de répression et de mesures visant à priver l'économie souterraine de ses bases est mise en évidence dans le chapitre consacré à la lutte contre la fraude fiscale. Le chapitre traitant des mesures de lutte contre le travail au noir montre qu'il est parfois difficile d'atteindre certains buts autrement que par un contingentement. La Suisse ne possède pas les moyens de réduire, dans une perspective prophylactique et dans toute la mesure souhaitable, le décalage qui existe entre notre pays et le reste du monde en ce qui concerne l'emploi et les conditions de travail. C'est pourquoi les contrôles et les sanctions jouent ici un rôle de premier plan. D'un autre côté, le chapitre 3 tente de démontrer à l'aide d'exemples tirés de la protection de l'environnement que le législateur peut édicter des normes qui n'augmentent pas nécessairement l'attrait de l'économie souterraine. Ce chapitre exprime également l'idée selon laquelle un Etat libéral a meilleur temps d'encourager certains comportements socialement souhaitables par l'offre d'avantages économiques appropriés ou par des efforts d'information que de le faire par des normes juridiques contraignantes et par les mesures de police nécessaires à leur application. Le dernier chapitre rend compte des mesures de police que la Confédération prend aux frontières pour endiguer certaines formes d'économie souterraine.

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Mesures contre la fraude fiscale

Le Conseil fédéral a établi, pour la première fois en 1962, un rapport concernant les motifs de la fraude fiscale et les mesures pour améliorer la situation (réponse à la motion Eppenberger; FF 1962 I 1098). En réponse à une motion déposée en 1981 par le Groupe socialiste, le Conseil fédéral s'est exprimé sur l'évolution des mesures visant à lutter contre la fraude fiscale (rapport du 19 décembre 1983; FF 1984 I 117). Les explications fournies dans ces deux rapports demeurent valables. Le Conseil fédéral juge cependant utile de revenir sur certains points à l'occasion de cette discussion sur l'économie souterraine.

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Bien entendu, les avantages matériels qui découlent du non-paiement d'une redevance constituent le principal motif de la fraude fiscale. Ce comportement égoïste doit être combattu par la société au moyen de sanctions et de leur application systématique. Le rapport de 1983 montre que les lacunes découlent bien moins d'un manque de prescriptions légales que de leur application aux différents échelons du secteur public, en particulier sur le plan cantonal. Dans la mesure ou la surveillance de l'application des lois fiscales est confiée à la Confédération, celle-ci continuera de s'efforcer à l'avenir d'assurer une pratique conséquente et uniforme. Le Conseil fédéral maintient en particulier sa position exprimée dans le Message sur l'harmonisation fiscale9' et selon laquelle le Département fédéral des finances doit pouvoir envisager, indépendamment de requêtes des cantons, l'engagement des organes spéciaux de contrôle fiscal dans les cas où l'existence de graves délits fiscaux est probable.10' Le Conseil des Etats a, en sa qualité de conseil prioritaire, approuvé cette proposition du Conseil fédéral lors de sa session du printemps 1986 dans le cadre de ses délibérations concernant la loi sur l'impôt fédéral direct. Il importe en outre de soutenir les efforts de la Conférence des directeurs des finances visant à l'adoption, en matière d'«acquisition» de recettes fiscales, d'un système où les cantons se concerteraient, afin de ne pas créer des inégalités devant la loi par le biais d'accords et d'arrangements fiscaux.

Outre les motivations égoïstes, de prétendues injustices de l'Etat ainsi que les lacunes et rigueurs effectives de la fiscalité peuvent inciter à frauder le fisc. Dans ce contexte, on peut considérer comme positive la correction automatique et intégrale de la progression à froid pour l'impôt fédéral direct (dès le 1er janvier 1985) et pour un nombre croissant d'impôts cantonaux.

Un nouveau pas pourrait être franchi dans cette direction par l'adoption du message sur l'harmonisation fiscale (FF 1983 III 1). La transparence de l'imposition serait en particulier sensiblement accrue par l'introduction de la taxation annuelle postnumerando qui entraîne la suppression des taxations intermédiaires. Malheureusement, dans sa session de printemps de 1986, le Conseil des Etats s'est opposé à l'introduction de ce système annuel. Lors des débats concernant la révision de la loi sur l'impôt fédéral direct, la commission du Conseil national s'est par contre prononcée en première instance en faveur de l'introduction du système annuel postnumerando tel que proposé dans le message du Conseil fédéral. L'adoption du message sur l'harmonisation fiscale émanant du Conseil fédéral est par ailleurs souhaitable de par les simplifications qu'il propose en matière de répartition intercantonale d'impôts. Globalement, cela permettrait de réduire le nombre de taxations qui ne correspondent pas à la réalité concrète. L'intérêt d'un système fiscal transparent et d'application facile restreint également le nombre des activités à encourager par des allégements fiscaux.

9

> Lois fédérales sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes ainsi que sur l'impôt fédéral direct; FF 1983 III I ss, en particulier 231 ss et 376.

lo > Escroquerie fiscale et autres délits fiscaux, ainsi que soustraction prolongée de sommes imposables importantes.

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Les impôts constituent des redevances qui sont dues inconditionnellement.

Néanmoins, le citoyen ne manque pas de comparer les sommes versées aux prestations que lui fournit l'Etat. La conviction qu'il existe un déséquilibre entre prestations et leur contrepartie incite à la fraude. Une meilleure application du principe de l'équivalence permet de s'opposer aux groupements d'intérêts qui tentent de faire financer par les fonds de la Confédération leurs intérêts particuliers. Un but semblable est visé par la perception de taxes d'incitation, qui peuvent aussi contribuer à réduire la charge fiscale générale.

Une autre réflexion découle du fait d'expérience selon lequel les réticences sont plus fortes au sujet des impôts directs que des impôts indirects, ce qui provient de ce que le contribuable peut plus aisément répercuter les impôts indirects et qu'ainsi il n'y a pas d'identification avec celui qui les supporte. Or, dans les recettes de l'Etat, il existe en Suisse une très forte prépondérance des impôts directs sur les impôts indirects. Une atténuation de ce déséquilibre, sans influencer les recettes globales, serait donc également souhaitable dans l'optique de la lutte contre l'économie souterraine.

Il y a lieu d'observer une certaine retenue face aux propositions entraînant une hausse de l'imposition et des redevances marginales. Jusqu'à présent, la discussion concernant la 10e révision de l'AVS partait du principe de la neutralité des coûts. Ce principe doit toutefois être appliquée avec souplesse lorsqu'il s'agit d'atteindre des buts importants pour la politique sociale.

Ainsi, la seconde révision de l'Ai, adoptée par le parlement le 9 octobre 1986, octroie au Conseil fédéral la compétence d'augmenter de 2 pour mille les cotisations à l'Ai si cela s'avère nécessaire à l'équilibre des comptes.

La question des pour-cent à prélever sur les salaires se posera à nouveau lors de la discussion des initiatives sur les caisses-maladie.

Le contrôle du rapport entre les dépenses publiques, recettes fiscales et revenu national contribue à conserver un bon climat fiscal. Dans le cadre de la planification financière, la prise en compte du potentiel de croissance de l'économie joue donc un rôle primordial. Le Conseil fédéral s'efforce ici de stabiliser la relation entre les dépenses de la Confédération et le produit national, ce qui a des effets positifs sur l'évolution des charges fiscales, pour autant que celles-ci découlent de mesures prises par la Confédération.

Ces derniers exemples montrent que l'on ne lutte pas efficacement contre la fraude fiscale uniquement par des moyens répressifs.

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Mesures contre le travail au noir

Outre la fraude en matière d'impôts et de redevances, le travail au noir est sans doute la principale manifestation de l'économie souterraine. D'ailleurs, les interventions parlementaires n'ont pas manqué à ce sujet et ont conduit à la révision de la loi dont il sera question plus bas.

Nous exposerons d'abord quelles sont les lois et réglementations avec lesquelles le travailleur au noir entre en conflit. Une importance particulière revient certainement au contournement illicite de lois fiscales et prescrip-

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tions concernant les assurances sociales lorsque le travail au noir est fourni par des Suisses ou des étrangers au bénéfice d'un permis de séjour ou d'établissement valable. Spécialement pour le travail fourni en-dehors des heures de travail normales, le motif ne réside pas seulement dans la diminution des redevances et charges, mais encore dans l'économie de démarches administratives (déclaration, décompte, mutation). On dissimule en outre à l'Etat des prestations fournies par des personnes ne disposant pas des certificats de capacité requis ou ne respectant pas les prescriptions légales de protection. On cache sans doute, d'autre part, de nombreux travaux accompagnés de violations des dispositions de la loi sur le travail et du droit régissant le contrat de travail. Bon nombre de ces infractions - pensons par exemple à celles qui concernent le temps de repos obligatoire pour les entreprises de transport - peuvent avoir des conséquences graves. Néanmoins, l'opprobre de l'opinion publique est moins dirigée contre ce genre de travail au noir que contre l'emploi d'étrangers qui ne possèdent pas le permis de séjour requis pour exercer une activité rémunérée. La lutte contre ce genre de travail au noir doit être considérée comme relevant de la politique de stabilisation, selon la loi sur le séjour et l'établissement des étrangers (LSEE), tâche dont la justice, la police et l'administration doivent régulièrement s'occuper.

En raison de la situation difficile sur le marché du travail des pays voisins et de la misère économique qui règne dans une grande partie du monde, la tentation est forte d'exercer une activité lucrative en Suisse, même sans disposer du permis requis. Très souvent, les travailleurs au noir acceptent aussi des conditions auxquelles l'employeur suisse ne pourrait pas engager de main-d'oeuvre indigène. Le poids du travail au noir est par conséquent particulièrement grand dans les domaines où les variations saisonnières de l'emploi sont très fortes, où la présence en-dehors des heures de travail normales, même la nuit et en fin de semaine, est exigée et où la situation économique rend incertaine la durée de l'emploi.

Dans ces rapports de travail illicites, on doit se demander notamment si le travailleur qui ne serait pas autorisé à conclure un contrat de travail peut faire valoir son droit à une rémunération. Bien que cette question demeure ouverte dans la jurisprudence, le caractère social de l'article 320, 5e alinéa, du code des obligations indique que même l'employé en situation illégale peut faire valoir ce droit. C'est une bonne chose dans la mesure où l'employeur démasqué ne peut pas récupérer l'amende qui lui est infligée sous forme de salaires non payés. De surcroît, le travailleur au noir subit de graves inconvénients du fait de la peine qui lui est infligée (elle peut aller jusqu'à l'emprisonnement), des frais de rapatriement (auxquels l'employeur doit participer) et de l'interdiction de séjour (p. ex. pour deux ans). Vue sous cet angle, la perte du droit au salaire représenterait souvent une sanction trop dure. Ce qui est toutefois encore plus important que la question du droit au salaire, c'est une protection sociale suffisante du travailleur au noir. Elle est en soi garantie par diverses dispositions du droit des assurances sociales, mais le problème de l'application est bien sûr particulièrement aigu dans l'économie souterraine.

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Il est possible d'engager une procédure pénale et même d'infliger des peines de prison aux employeurs qui ne versent pas de cotisations AVS, AI, APG et CCF pour des travailleurs étrangers engagés illégalement, ce en raison de la violation de diverses lois spéciales; c'est là un moyen de lutte contre le travail au noir que quelques cantons utilisent. Une autre possibilité est donnée lorsque l'employeur loge les travailleurs en situation illégale en Suisse. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, une peine allant jusqu'à six mois de prison peut alors être infligée. En outre, là où de telles sanctions sont applicables compte tenu de la situation concrète, le blocage des permis prévu par l'article 55, 1er alinéa, de l'ordonnance du 6 octobre 1986 sur la limitation du nombre des étrangers s'avère également efficace. En revanche, les peines encourues pour le seul emploi illicite d'un étranger demeurent limitées et ne dépassent pas 2000 francs d'amende, ce qui constitue une sanction trop clémente, vu les avantages économiques obtenus.

C'est pourquoi, suite à la motion Zehnder du 8 décembre 1983, le Conseil fédéral a proposé dans son message du 17 septembre 1986 (FF 1986 III 233) de rendre plus sévères les dispositions pénales de la LSEE. Il est prévu de porter à 5000 francs le plafond des amendes infligées et de prévoir la possibilité de peines de prison pour le simple emploi de travailleurs étrangers au noir. Les peines maximales envisagées sont de six mois d'emprisonnement pour les employeurs récidivistes. Le Conseil des Etats a récemment approuvé en première instance cette révision de la LSEE.

Notons que les lois et ordonnances existantes permettent déjà aux cantons de faire preuve de plus de sévérité que jusqu'ici contre ce phénomène peu souhaitable. Les possibilités offertes ne sont malheureusement pas toujours épuisées. On ne peut pourtant pas, d'une part, encourager le Conseil fédéral à poursuivre sa politique de limitation du nombre des étrangers en Suisse et, d'autre part, s'opposer au contingentement qui fait partie intégrante de cette politique. Les branches économiques concernées doivent subsister en faisant face à la concurrence pour obtenir la main-d'oeuvre légalement disponible en Suisse.

En tentant de cerner les raisons de l'accroissement du nombre de requérants d'asile, on s'est apperçu qu'il existe des organisations de passeurs qui introduisent en Suisse des étrangers sans permis et leur procurent un travail ici. Les étrangers qui parviennent en Suisse de cette manière ne remplissent que rarement les conditions requises pour l'obtention de l'asile. Il est judicieux de combattre les activités de ces organisations de passeurs en adoptant la disposition pénale spéciale de la LSEE que le Conseil fédéral a proposée et que le Conseil des Etats a déjà approuvée. Dans son rapport du 27 novembre 1985 (FF 1985 III 524), le gouvernement fédéral a d'ailleurs proposé d'introduire un délit pénal semblable dans la loi sur le service de l'emploi. Il y est prévu de punir d'amende jusqu'à 100000 francs celui qui, intentionnellement, place des étrangers ou les engage pour en louer les services sans observer les prescriptions légales en matière de police des étrangers.

Outre un durcissement des amendes infligées, on peut envisager de lutter contre le travail au noir par un renforcement des contrôles. L'avantage de

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telles mesures consisterait dans le fait que les travailleurs au noir suisses et étrangers, ainsi que leurs employeurs, y seraient également soumis. Un renforcement des contrôles permettrait de mieux faire observer toutes les dispositions contenues dans le droit du travail et édictées par la CNA. Les organes d'application seraient les inspecteurs de la CNA et les inspecteurs fédéraux et cantonaux. En ce qui concerne les inspections fédérales, il faut toutefois relever que leurs effectifs sont modestes et qu'elles interviennent surtout lorsque des problèmes liés à la protection des travailleurs sont patents. D'autre part, leurs attributions sont limitées à certains domaines importants. C'est ainsi que l'industrie hôtelière, celle du bâtiment et les hôpitaux ne sont pas tenus d'obtenir des permis officiels pour les horaires dérogeant aux nonnes. C'est pourquoi le respect des dispositions contenues par exemple dans la loi sur le travail, mais également dans les conventions collectives de travail dont le champ d'application a été étendu, doit être assuré en premier lieu par les partenaires sociaux eux-mêmes.

En ce qui concerne plus particulièrement le droit régissant la protection des travailleurs qui est actuellement en discussion, il convient de relever que les changements techniques, économiques et sociaux exigent sans cesse un réexamen de dispositions prises bien souvent il y a fort longtemps. Il faudrait déterminer, dans le cadre d'un tel examen, si les réglementations existantes remplissent encore leur fonction et dans quelle mesure une certaine déréglementation permettrait d'atteindre les mêmes objectifs avec des dispositions moins contraignantes. Il serait ainsi possible de réduire certaines formes de travail au noir et leurs effets secondaires.

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Dispositions visant à la protection de l'homme et de l'environnement: dans le champ des tensions entre économie officielle et économie souterraine

Le chapitre 4 a permis d'examiner les répercussions de l'économie souterraine sur la politique économique. On a notamment constaté dans ce contexte que les conditions générales créées notamment par la densité de la réglementation influent sur l'importance de l'économie souterraine. La réflexion déterminante est que l'observation de prescriptions occasionne directement des coûts ou rend moins intéressante la mise à profit de nouvelles possibilités techniques et économiques dans le cadre de l'économie officielle.

On peut citer comme exemple les prescriptions de protection des travailleurs mentionnées au chapitre précédent. Une interdiction généralisée du travail de nuit entraverait l'introduction de procédés de production modernes, mais nécessitant des capitaux élevés. De tels effets ne sont pas encore apparus ouvertement en Suisse. Compte tenu de la concurrence internationale, il n'est toutefois pas étonnant que forte soit la pression visant ä assouplir cette interdiction qui ne concerne en Suisse que les femmes oeuvrant dans le secteur industriel. Si cette interdiction devait être maintenue telle quelle parce que l'on croit peut-être que c'est la seule manière de supprimer la pression exercée sur les personnes économiquement faibles pour les 1275

faire travailler la nuit, un glissement vers l'économie souterraine - motivé entre autres par des attraits économiques - continuera à se produire.

Le droit des assurances sociales fournit d'autres exemples. La tentation est grande ici de dissimuler aux autorités, du moins au début, un rapport de travail dont la poursuite est incertaine. On fera bien, lors de la concrétisation et du développement de la législation sur les assurances sociales, de veiller à ne pas imposer aux employeurs des charges administratives inutiles, ni des prestations de solidarité concernant plus particulièrement certains travailleurs. La différence de prix provenant des réglementations constitue, comme nous l'avons vu au chapitre 2, avec les points de vue personnels et les possibilités techniques, l'un des principaux facteurs engendrant l'économie souterraine.

L'exemple suivant, qui concerne la protection de l'environnement, démontre que les réglementations ne favorisent pas à priori l'économie souterraine, mais qu'elles peuvent, selon leur conception, demeurer sans effet à son égard ou même enrayer sa progression.

La loi sur la protection de l'environnement et les nouvelles ordonnances qui l'accompagnent11' ont sans aucun doute accru la densité de réglementation dans le domaine de l'environnement. On ne saurait toutefois oublier que l'environnement est un bien partagé par tous et difficilement attribuable individuellement. Comme tout bien dont les frais d'exploitation individuelle peuvent être aisément reportés sur la collectivité, l'environnement serait surexploité ou trop peu protégé en l'absence de prescriptions. L'accroissement de la pollution observé depuis des décennies prouve clairement le caractère indispensable de ces prescriptions. Elles ont également une importance cruciale sur le plan économique, puisque des réglementations appropriées permettent d'éviter des dégradations du milieu naturel, des nuisances à la santé humaine et des dégâts matériels se chiffrant en milliards de francs.

Pour ce qui est de l'aspect qualitatif de la législation, la loi sur la protection de l'environnement contient des dispositions tendant à enrayer ou pour le moins à ne pas favoriser l'expansion de l'économie souterraine.

Mentionnons le principe du pollueur/payeur et la responsabilité individuelle, sans omettre toutefois l'idée des attraits économiques.

Le principe du pollueur/payeur est l'un des principes fondamentaux de la loi sur la protection de l'environnement (art. 2 LPE). Selon ce principe, c'est celui qui cause la pollution, et non pas la collectivité ou l'Etat, qui doit assumer les frais de la prévention ou de la limitation de la pollution ">La loi fédérale sur la protection de l'environnement est entrée en vigueur le 1er janvier 1985. Elle complète des lois fédérales déjà existantes comme la loi sur la protection des eaux, la loi sur la pêche et la loi sur la protection de la nature et du paysage. Cinq ordonnances qui en découlent sont déjà en vigueur (O sur la protection de l'air, O sur les substances dangereuses pour l'environnement, O sur les polluants du sol, O sur la protection contre le bruit, O sur les mouvements des déchets spéciaux). D'autres ordonnances entreront en vigueur ces prochains mois (p. ex. O relative à l'étude d'impact sur l'environnement, O sur les pollutions accidentelles).

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ou encore de la réparation des dommages provoqués. Le pollueur est ainsi directement intéressé à éviter d'avoir un comportement qui pollue l'environnement. Cela diminue la nécessité d'interventions étatiques dans le domaine de la politique de l'environnement.

Une telle réglementation est généralement ressentie comme équitable. Elle contribue certainement à maintenir la fiscalité dans des limites raisonnables, puisqu'elle fait diminuer les ressources financières générales que la Confédération doit affecter à des fins écologiques. L'application du principe du pollueur/payeur agit donc dans le sens d'un allégement de la charge fiscale générale. Si la grande majorité de la population juge équitable la répar. tition des charges économiques découlant de ces prescriptions et si cette disposition peut être appliquée en préservant l'égalité devant la loi, elle améliorera également l'attitude du citoyen face à l'Etat et dissuadera l'individu de choisir l'économie souterraine. On devra continuer à accorder une attention particulière au principe du pollueur/payeur et surtout à son application rigoureuse.

Dans notre système social, la responsabilité individuelle est une valeur importante. L'Etat démocratique s'adresse à des personnes majeures et capables de prendre des responsabilités. Malgré de nombreuses réglementations, la loi sur la protection de l'environnement accorde une large place à la responsabilité individuelle. Ainsi, le contrôle exercé par chacun dans le domaine des substances dangereuses pour l'environnement joue un rôle considérable (art. 26 LPE). L'incitation à plus de responsabilité individuelle peut s'opposer à l'accroissement de la densité de réglementation, ce qui peut réfréner l'expansion de l'économie souterraine. Un contrôle par chacun implique toutefois que les entreprises et les ménages soient en mesure d'évaluer les conséquences de leur comportement sur l'environnement et de prendre des mesures de correction appropriées. On fait ici allusion aux ac-, tivités d'information, de conseil et de formation à exercer par les autorités responsables de l'environnement. Il est cependant tout aussi important que chacun se montre consciencieux dans son contrôle, ne recule pas devant le coût de mesures appropriées et renonce en particulier à une resquille qui fausserait les données de la concurrence. Dans le cas contraire, l'Etat serait inévitablement appelé à édicter des prescriptions contraignantes.

Du point de vue de l'économie, les attraits économiques doivent être préférés à de strictes mesures de police. Des redevances pourraient par exemple faire jouer la fonction régulatrice du marché et permettre d'atteindre à moindres frais pour l'économie nationale des buts écologiques; elles pourraient par ailleurs freiner l'expansion de l'économie souterraine. Ce serait le cas si de telles taxes étaient difficilement contournables et si leurs recettes servaient à abaisser le niveau général de l'imposition. On n'avait pas inclus, à l'époque, des taxes ou attraits économiques dans la loi sur la protection de l'environnement, ce notamment parce que des propositions allant dans ce sens n'avaient pas trouvé le soutien des milieux économiques. Le Conseil fédéral a cependant manifesté à diverses occasions son intention d'utiliser les avantages que présentent les redevances et de les remettre sur le tapis en temps voulu. Des travaux sont en cours à se sujet. Il nous appa-

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raît important de ne pas assimiler de telles contributions à des impôts.

Contrairement aux obligations inconditionnelles, ces mesures se distinguent par le fait qu'un bien rare, mais disponible jusqu'à présent gratuitement (ou à trop bas prix), sera mis à disposition à un prix raisonnable.

L'exemple de la loi sur la protection de l'environnement montre que les réglementations ne favorisent pas à priori l'économie souterraine, mais qu'elles peuvent, selon leur conception, demeurer sans effet à son égard ou même enrayer sa progression. Il y aura lieu de mieux tenir compte de cet aspect lors des futurs travaux législatifs dans tous les domaines de la politique fédérale.

54

Lutte contre des activités tombant sous le coup du code pénal suisse

Certaines activités proscrites par le code pénal suisse constituent une forme particulière de l'économie souterraine. Il ne s'agit pas là de fraude fiscale ou de non-respect de prescriptions de police industrielle, mais d'acitivités économiques socialement répréhensibles de par leur nature même, et non seulement en raison du mépris des prescriptions légales qu'elles entraînent.

Tout ces délits n'appartiennent pas au domaine de l'économie souterraine.

Bien souvent, les agissements criminels ne produisent pas un revenu, mais transfèrent de manière illicite des biens et des revenus. C'est par exemple le cas du vol ou du chantage. Ne font partie de l'économie souterraine que les activités impliquant une valeur ajoutée. Nous citerons notamment les revenus des contrebandiers par profession, des producteurs et des trafiquants de drogue. C'est pourquoi nous nous concentrerons sur les mesures visant à lutter contre la contrebande et le trafic de drogue.

Toutes les marchandises dont l'importation ou l'exportation n'est pas appréhendée par les statistiques des échanges commerciaux tombent administrativement dans le domaine des «échanges incontrôlés de marchandises».

Depuis 1966, la Direction générale des douanes effectue des enquêtes sur les échanges incontrôlés de marchandises, en particulier en ce qui concerne la contrebande de marchandises, la contrebande de stupéfiants et la fraude de l'impôt sur le chiffre d'affaires à l'importation. Parmi les exportations, on relève la contrebande de tabac, de montres et d'autres produits, mais non point la contrebande de transit. Les indications sont fondées sur les estimations d'un groupe de travail et sont mises à jour chaque année à l'intention de la Commission des questions conjoncturelles. Elles sont incluses dans la balance suisse des paiements comme composantes de la let. A ch.

1.3 et 2.3 (marchandises: autres exportations/importations de marchandises). Ces estimations tiennent compte des renseignements rassemblés par les autorités douanières, en particulier les services douaniers d'investigation, sur les tendances de la contrebande et les cas d'une certaine importance.

Elles n'ont pas la prétention d'être une étude méthodique ni scientifique.

Comme toutes les estimations portant sur des activités occultes, elles demeurent finalement du domaine de la spéculation pure.

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Dans le domaine du trafic illégal des drogues, les estimations partent de l'hypothèse probablement trop optimiste, selon laquelle 10 pour cent environ de tous les stupéfiants sont retirés de la circulation par la police et les services douaniers.12' De la sorte, le commerce illégal des stupéfiants aurait atteint en 1985 une valeur de 500 millions de francs! Dans le domaine des infractions aux prescriptions douanières (contrebande), la situation ne s'est pas non plus améliorée. Il est certes impossible d'estimer avec précision l'ampleur annuelle de ce manque à gagner sur les droits de douane, mais il serait faux d'en ignorer l'existence pour autant. En raison des fortes différences de prix et des rigoureuses prescriptions de police vétérinaire, la tentation d'importer de la viande en contrebande demeure grande. La lourde charge fiscale qui frappe les spiritueux entraîne aussi une forte contrebande.

On estime que le chiffre d'affaires du commerce des «autres marchandises de contrebande» a atteint en 1985 quelque 60 millions de francs. Les contraventions à l'arrêté sur l'ICHA proviennent notamment du fait que la Suisse représente une place importante pour le commerce et le dépôt de valeurs comme l'or, les bijoux et les oeuvres d'art. Ce chiffre d'affaires incontrôlé peut aussi être estimé pour 1985 à environ 60 millions de francs. Ces dernières années, la contrebande à l'exportation a plutôt eu tendance à baisser et on l'estime à quelque 50 millions de francs de chiffre d'affaires (exportations incontrôlées).

Il convient de souligner que toutes ces indications concernent des chiffres d'affaires et non pas des revenus. D'autre part, les échanges de marchandises qui ne sont pas recensées par les statistiques commerciales, mais qui ont lieu dans les limites des tolérances, ou des échanges sans but lucratif ne sont pas inclus dans la notion d'économie souterraine que nous avons adoptée ici. Même peu sûrs, les chiffres précités prouvent que des bénéfices substantiels sont réalisés dans le domaine de la contrebande et plus particulièrement du trafic de drogue. Il est donc d'autant plus important de réprimer de telles activités.

Les problèmes qui se posent à la frontière sont multiples. Aux passages frontaliers officiels, le renforcement des contrôles rencontre des limites dans la nécessité d'assurer la fluidité de la circulation. On peut d'ailleurs se demander s'il est possible, à l'occasion des contrôles douaniers de routine, de découvrir, outre les infractions aux prescriptions douanières commises par les ménages, les grands trafics souvent organisés en bande. Les échanges internationaux de marchandises nécessitent aujourd'hui de nombreux documents dont certains sont assez compliqués. Les infractions commises au moyen de tels documents ne peuvent souvent être découvertes que plus tard, dans le cadre des révisions effectuées par les autorités douanières. Il est aujourd'hui infiniment plus difficile d'apporter la preuve d'un acte de contrebande: il ne suffit plus d'un coup d'oeil dans le coffre de la voiture ou dans le sac du contrebandier. C'est particulièrement vrai en ce qui 12

> Cf. les chapitres 6 (milieu de la drogue) et 9 (statistique) du rapport d'octobre 1985 du Service d'information et de coordination en matière de drogues, de l'Office fédéral de la santé publique.

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concerne le trafic de drogue. Dans la mesure où les traficants ne se bornent pas à exploiter de la dépendance des consommateurs ou la misère économique de la population dans certaines régions du monde, leurs procédés de contrebande sont* souvent très sophistiqués et d'autant plus difficiles à découvrir.

La «frontière verte» conserve toute son importance pour la contrebande et le trafic de drogue. Afin de mieux assurer la sécurité personnelle des gardes-frontières, leurs effectifs sont constamment augmentés. Cela permet sans doute également d'améliorer les contrôles douaniers, plus particulièrement en ce qui concerne les organisations de passeurs qui introduisent en Suisse des travailleurs au noir.

Alors qu'une libéralisation de la consommation de drogues dures n'entre pas en ligne de compte et que la politique de stabilisation de la population étrangère doit aussi être poursuivie, il serait en revanche possible de réduire l'économie souterraine dans le domaine de la simple contrebande en modifiant les réglementations. Cette contrebande vit des écarts entre les prix suisses et étrangers. Du seul point de vue de la lutte contre l'économie souterraine, une adaptation des droits d'entrée et charges fiscales sur les tabacs, les alcools et les carburants, mais également une libéralisation des échanges transfrontaliers de produits agricoles, auraient un effet positif. C'est dans ce sens que la politique d'intégration peut à tout le moins contribuer à lutter contre cette forme de l'économie souterraine. Il faut enfin mentionner que la suppression de l'ICHA sur le commerce physique de l'or a mis fin à ce genre de contrebande.

6

Résumé des constatations

L'économie souterraine est considérée aujourd'hui comme un problème relevant de la politique économique. On oublie trop souvent que la fraude fiscale, le travail au noir, la contrebande, etc. ont toujours existé, bien que dans une moindre mesure peut-être. D'ailleurs, l'Etat a de tous temps pris des dispositions pour enrayer ces phénomènes peu souhaitables. Le recours à la notion d'«économie souterraine», qui rassemble tous ces phénomènes, ne se justifie que dans le cadre d'une comparaison qui tient compte non seulement de l'économie officielle, mais également de l'économie d'autoapprovisionnement.

Une telle comparaison démontre que les glissements qui se produisent entre l'économie officielle et celle de l'auto-approvisionnement sont au moins aussi importants que ceux qui sont observés entre l'économie officielle et la souterraine, leurs causes étant toutefois souvent identiques. Les impôts et les charges sociales ne sont de loin pas les seuls éléments décisifs. Un poids aussi grand revient aux facteurs de coût, aux possibilités techniques et d'organisation, mais surtout aux points de vue personnels.

La prise en considération de l'économie d'auto-approvisionnement s'impose pour éviter que l'on brosse un tableau erroné des prestations fournies par l'ensemble de l'économie et que l'on interprète mal des processus économi-

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ques comme ceux que l'on observe sur le marché du travail. On constate en outre que ce n'est pas l'économie souterraine, mais bel et bien l'économie d'auto-approvisionnement qui constitue une solution de rechange à l'économie officielle, en offrant aux citoyens les possibilités d'épanouissement qui manquent et en leur permettant d'échapper à une éventuelle sclérose dans ce dernier domaine.

Le jugement porté sur l'économie souterraine ne peut être que négatif. A vrai dire, son existence ne constitue qu'une entrave marginale à l'analyse et l'évaluation de la situation économique générale. Ce qui est toutefois grave, c'est que l'économie souterraine contrecarre en partie la réalisation des objectifs que les pouvoirs publics visent au travers de leur action. La politique de redistribution est entravée dans la mesure où des impôts et des cotisations aux assurances sociales ne sont pas payés. Il est toutefois difficile d'avancer des chiffres. L'existence d'une économie souterraine perturbe également notre système basé sur la concurrence, ainsi que certaines politiques sectorielles. On songe notamment à la politique concernant le marché du travail, puisque, parallèlement à la fraude fiscale et aux cotisations aux assurances sociales, le travail au noir constitue le principal problème posé par l'économie souterraine.

La gravité de la perturbation que subit probablement l'action de l'Etat dépend évidemment du poids actuel de l'économie souterraine dans notre pays. Malheureusement, la quantification de ce poids n'en est encore qu'à ses débuts. Cela ne provient pas uniquement du fait que, par définition, l'économie souterraine échappe aux statistiques directes, mais également de la nécessité de redéfinir le but visé par la mesure de ce phénomène. Les rares données disponibles permettent néanmoins d'admettre que l'importance de l'économie souterraine est relativement modeste en Suisse.

Cette dernière appréciation renforce le Conseil fédéral dans sa conviction que la situation actuelle n'exige pas de mesures particulières. Des instruments suffisamment étendus sont en principe disponibles. Rappelons les activités des autorités fiscales et des inspections de travail. Il est vrai que les moyens d'action ne sont pas encore utilisés partout avec la même rigueur.

Au niveau fédéral, il convient de rappeler, comme mesures nouvelles et envisagées, l'élargissement des possibilités offertes aux organes de contrôle spéciaux du fisc, proposé dans le message du Conseil fédéral sur la révision de l'impôt fédéral direct, la révision de la loi sur le service de l'emploi et les nouvelles dispositions pénales de la LSEE. De surcroît, le renforcement du corps des gardes-frontières rend plus efficace encore la lutte contre les organisations de passeurs et le trafic de drogue. Il convient de souligner que, pour mieux faire respecter le principe de l'égalité devant la loi et dans l'intérêt du système de la concurrence et de la péréquation financière, les autorités cantonales devraient toute faire preuve de la même sévérité à l'égard des différentes formes de l'économie souterraine.

La législation offre aussi des possibilités d'intervention. Il ne s'agit pas nécessairement d'aggraver les sanctions ou de prévoir des contrôles supplémentaires. Nous avons vu, dans plusieurs cas, qu'une conception judicieuse

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des réglementations permet d'éviter de rendre encore plus attrayant le passage à l'économie souterraine. Nous ne citerons pour mémoire que les améliorations prévues par la loi sur l'harmonisation fiscale, la correction intégrale de la progression à froid sur le plan fédéral et les efforts visant à maintenir aussi bas que possible les pour-cent des salaires retenus à titre de cotisations aux assurances sociales. Mentionnons encore les efforts pour réaliser des économies budgétaires et tendant à rendre encore plus efficace une administration dont les effectifs sont sévèrement limités à l'échelon fédéral depuis plusieurs années. En ce qui concerne les diverses réglementations, il s'agit de rendre la législation encore plus transparente et plus aisément applicable. Il demeurera cependant toujours vrai que, dans certains domaines comme celui de la réglementation des travailleurs étrangers, les buts ne peuvent être atteints que par des sanctions et des contrôles. On devra sans cesse rechercher un juste équilibre entre les manifestations peu souhaitables de l'économie souterraine, un contrôle accru de l'Etat et la renonciation à l'intervention des pouvoirs publics.

9 juin 1987

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Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Aubert Le chancelier de la Confédération, Buser

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Annexe Conseil national

Réponse écrite

83.395 Postulat Schmid du 16 mars 1983 Economie souterraine Le Conseil fédéral est invité à présenter à l'Assemblée fédérale un rapport consacré à ce qu'il est convenu d'appeler l'économie souterraine, à l'importance que lui attribuent les estimations, aux formes qu'elle revêt, aux problèmes qu'elle pose et à l'appréciation qu'on peut en faire. Ce rapport devra paraître dans la Feuille fédérale.

Développement

On appelle «économie souterraine» la partie de l'économie que les statistiques officielles n'enregistrent pas. En se fondant sur l'étude du professeur Bruno S. Frey (Wie grosse ist die Schattenwirtschaft? dans: Wirtschaft und Recht, 33e année, cahier 3/4, p. 143), il y a lieu de distinguer: a. ce qui s'écarte légalement de l'activité économique «officielle», enregistrée par la statistique; b. les activités légales en soi, pour lesquelles les impôts n'on pas été versés au fisc; c. les activités illégales, qui n'ont pas non plus été déclarées au fisc, pour cette raison même.

On peut admettre, en prenant pour base les estimations disponibles, que cette économie «souterraine» a une importance considérable du point de vue quantitatif, non seulement dans les pays en développement, mais aussi dans les pays industrialisés. S'il est indispensable de connaître plus exactement l'économie souterraine pour les besoins de la politique économique, fiscale et sociale, c'est surtout parce qu'on parviendra, de cette manière-là seulement, à déterminer la prestation annuelle réelle de l'économie publique, le produit social véritable, le vrai chômage et la charge fiscale exacte.

Déclaration du Conseil fédéral

Le Conseil fédéral est prêt à accepter le postulat.

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Conseil national 86.409

Réponse écrite

Interpellation Villiger du 20 mars 1986 Economie souterraine

Une étude du Fonds national suisse estime que la part de l'économie dite «souterraine» en Suisse se situe entre 3 et 6 pour cent du produit national, ce qui paraît modeste en regard d'autre pays. On n'en constate pas moins une montée constante de ce secteur depuis les années 60, ce qui laisse penser que cette «économie de l'ombre» risque de poser des problèmes dans notre pays. Ceci m'amène à poser au Conseil fédéral les questions suivantes: 1. Juge-t-il alarmant l'ampleur et le taux de croissance de l'économie «grise» dans ses diverses formes?

2. Quelles sont les répercussions de l'économie clandestine sur l'économie nationale?

3. A combien estime-t-il la perte causée par l'économie parallèle en termes de fiscalité et d'assurances sociales?

4. Considère-t-il des dispositions pénales plus sévères comme un moyen approprié de répression de l'économie souterraine?

5. A quelles causes attribue-t-il l'expansion de cette «contre-économie»?

6. Voit-il des possibilités de remédier aux causes mêmes de ce phénomène?

Cosignataires: Aliesch, Allenspach, Ammann-Berne, Aregger, Basler, Bonny, Eremi, Cincera, Eggenberg-Thoune, Fischer-Hagglingen, Fischer-Sursee, Flubacher, FreiRomanshorn, Früh, Giger, Hess, Hunziker, Künzi, Loretan, Lüchinger, Mühlemann, Nef, Pfund, Reich, Röthlin, Schärli, Schule, Schwarz, Spalti, Spoerry, Stappung, Tschuppert, Wanner, Weber-Schwyz, Zehnder, Zwingli (36) Développement

  1. Définition de l'économie souterraine L'économie souterraine préoccupe les économistes depuis quelques années.

On entend par là non seulement le travail au noir mais plus généralement la fourniture de biens et services en soi licites mais que les intéressés dissimulent aux autorités pour contourner des règlements ou éviter le fisc. De telles activités constituent une menace pour l'économie publique lorsqu'elles sont accomplies dans le but délibéré de violer la loi. Il va de soi que des activités comme le travail des femmes à domicile, l'aide spontanée des voisins, le bricolage peuvent être laissées de côté, même si elles peuvent être considérées comme relevant de l'économie souterraine. Une étude financée par le Fonds national (Weck-Hannemann, Pommerehne, Frey: Die heimliche Wirtschaft) a porté sur cette économie de l'ombre dans notre pays. Elle a conclu que le travail au noir intervient dans presque toutes les catégories 1284

socioprofessionnelles et que, contrairement à l'opinion courante, elle est pour deux tiers le fait de citoyens suisses. Il serait donc faux de limiter le problème aux travailleurs d'origine étrangère en situation irrégulière.

2. Ampleur de l'économie grise II va de soi que l'ampleur de l'économie grise ne peut être estimée que grossièrement. Pour 1978, la part de l'économie grise au produit national brut de divers pays a été estimée comme suit: Suède 13%, Danemark 12%, Belgique 11,5%, Italie 10%, Suisse 4,5%, Japon 3,9%. Il est frappant de constater que cette part connaît une croissance notable dans tous les pays.

Alors que le taux en Suisse était estimé à 1% au début des années 60, l'étude mentionnée plus haut le situe entre 3 et 6 pour cent. Le nombre de travailleurs au noir est évalué à 140000. Même si ces chiffres paraissent encore modestes par rapport à la plupart des autres pays, leur croissance est préoccupante.

3. Incidences économiques du travail au noir Selon les économistes, tous les effets de l'économie grise ne sont pas négatifs. On observe par exemple qu'elle représente une espèce de «tampon conjoncturel». Elle constitue en quelque sorte une «réserve souple» qui fait contrepoids aux rigidités officielles. Elle repose sur un authentique esprit d'initiative qui crée des emplois et atténue le chômage. Beaucoup pensent néanmoins que les effets négatifs l'emportent. L'économie grise fausse en effet les statistiques officielles, qui ne reflètent plus la réalité et conduisent donc des décisions erronées. L'Etat subit des pertes considérables en recettes fiscales et cotisations sociales. Ces charges sont supportées par le secteur licite dont la compétitivité pâtit. Le jeu de la concurrence est aussi faussé puisque les «illicites» produisent à meilleur compte que les «licites». Autre inconvénient: les travailleurs au noir ne jouissent d'aucune protection sociale. Les pertes dues à l'économie occulte peuvent atteindre un volume considérable. Ainsi aux Etats-Unis on estime que l'élimination de l'économie souterraine permettrait une baisse générale d'impôt de 20 à 30 pour cent.

4. Causes de l'économie souterraine Dans leur analyse des causes de l'économie illicite, la plupart des auteurs citent les phénomènes suivants: a. La tendance à l'évasion des taxes et impôts augmente parallèlement à la charge fiscale; b. La tendance au contournement des règlements étatiques augmente concurremment à la multiplication des prescriptions; c. La baisse de la part de population active et la diminution du temps de travail incitent à la recherche de gains échappant au fisc; d. Le respect des normes légales diminue dans de nombreux pays, tandis que le travail au noir est perçu comme un délit «honorable».

On peut dire sommairement: plus d'Etat = plus d'économie illicite. La Suisse se trouve encore en position favorable à cet égard, mais on ne saurait

1285

ignorer que notre pays connaît lui aussi une tendance à la hausse dams ce domaine.

5. Comment juguler l'économie illicite On cherche le plus souvent à réfréner l'économie souterraine par des contrôles accrus et des peines plus dures. L'efficacité de telles méthodes est douteuse. Les expériences faites à l'étranger montrent que le traitement des symptômes est inefficace. Il faut donc viser les racines du mal.

En conclusion, même si l'économie grise est encore d'une ampleur peu préoccupante en Suisse, il faut en suivre attentivement l'évolution. Comme ce secteur est aussi chez nous en pleine croissance, on ne peut exclure qu'il atteigne des proportions inquiétantes. Il importe donc que les organes compétents se penchent dès aujourd'hui sur ce problème.

Réponse du Conseil fédéral

En 1983, le Conseiller national Schmid a invité par un postulat (83.395) le Conseil fédéral à se prononcer dans un rapport sur le problème de l'économie souterraine. L'administration est actuellement en train de préparer ce rapport. Les données de base nécessaires lui en ont été fournies par la publication de l'étude du Fonds National suisse mentionnée par l'interpellant.

Le Conseil fédéral répondera cette année encore dans son rapport aux questions soulevées par l'interpellant.

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Rapport sur l'économie souterraine (Postulat Schmid 83.395 du 16 mars 1983) du 9 juin 1987

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1987

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29

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28.07.1987

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