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FEUILLE "FÉDÉRALE
99e année
Berne, le 1er mai 1947
Volume II
Parait, en règle générale, chaque semaine.
Prix: 28 francs par an; 15 francs pour six mois, plus la taxe postale d'abonnement ou de remboursement.
Avis: 50 centimes la ligne ou son espace; doivent être adressés franco a l'imprimerie des hoirs K.-J.Wyss, société anonyme, à Berne.
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5209
MESSAGE du
Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale sur les mesures destinées à encourager la construction de logements (régime transitoire).
(Du 29 avril 1947.)
Monsieur le Président et Messieurs, Nous avons l'honneur de vous soumettre par ce message un projet d'arrêté fédéral concernant les mesures destinées à encourager la construction de logements.
I. LE MARCHÉ DES LOGEMENTS DEPUIS 1939 La construction de logements diminua fortement au début de la guerre.
L'insécurité générale, la pénurie de main-d'oeuvre due au service actif, la hausse rapide du prix de construction et la rareté toujours croissante des matériaux de construction entravèrent l'initiative privée.
D'après les constatations de l'office fédéral de l'industrie, des arts et métiers et du travail, 17 775 logements ont été construits en 1931 et 17 861 en 1932 dans les communes de plus de 2000 habitants. Il s'agit là de records.
Pendant les années de guerre et d'après-guerre, la production de logements atteignit les chiffres suivants: Année.
Logements nouvellement construite
1939 1940
8 997 4 867
1941 1942 1943 1944 1945 1946
4664 5 186 6 150 8 771 8 412 11 022
Année
Feuille fédérale. 99e année. Vol. II.
1
Les communes de moins de 2000 habitants, ainsi que les logements créés par suite de transformations d'immeubles, ne sont pas compris dans ce relevé. En 1946, on a construit en tout quelque 15 500 logements.
Tandis que la production de logements diminuait, le besoin s'accroissait.
L'augmentation de la proportion de vieillards, le rapatriement de Suisses de l'étranger, l'hospitalisation de réfugiés, l'augmentation du nombre des mariages et des naissances par suite du versement d'allocations pour perte de salaire ou de gain ont contribué à cet accroissement du besoin. A cela s'ajoute que, dans les grandes villes principalement, nombre de vieux logements ont été démolis ou employés à des buts industriels. Dans ces conditions, le nombre souvent élevé de logements vides dans les centres urbains et industriels fondit bien vite pour faire place à une pénurie prononcée.
II. LES MESURES PRISES JUSQU'A PRÉSENT PAR LA CONFÉDÉRATION EN VUE DE LUTTER CONTRE LA PÉNURIE DE LOGEMENTS Pour lutter contre la pénurie de logements, nous avons pris une série de mesures.
1. Arrêté du Conseil fédéral du 15 octobre 1941 instituant des mesures contre la pénurie de logements.
Cet arrêté autorisa les cantons à restreindre le droit de résiliation, à réquisitionner des locaux habitables vacants et à limiter la liberté d'établissement ou de séjour.
Etant donnée la pénurie de logements qui augmentait en maints endroits d'une façon inquiétante, ces dispositions ne pouvaient pas suffire à la longue; on dut passer à l'encouragement de la construction de logements.
2. Arrêté du Conseil fédéral du 16 mars 1942 concernant les mesures destinées à atténuer la pénurie de logements et à faciliter la construction d'immeubles.
Les mesures prises par la Confédération pour encourager la construction d'immeubles ont leur origine dans une requête adressée au Conseil fédéral en septembre 1941 par Berne, Zurich et 12 autres villes en vue d'obtenir l'adoption d'un « arrêté du Conseil fédéral tendant à atténuer la pénurie de logements par l'encouragement de la construction».
L'arrêté que le Conseil fédéral prit en vertu de ses pouvoirs extraordinaires prévoyait le versement d'une subvention fédérale représentant au maximum 5 pour cent seulement du coût total. Elle ne pouvait être versée que si le canton contribuait pour une part au moins deux fois plus importante. Ainsi limitées, les mesures prises n'eurent pas l'effet stimulant qu'on en attendait. L'arrêté resta lettre morte.
3. Arrêté du Conseil fédéral du 30 juin 1942 concernant les mesures destinées à atténuer la pénurie de logements et à faciliter la construction d'immeubles.
Pour les maisons d'habitation construites par des particuliers, cet arrêté prévoyait une subvention fédérale de 5 pour cent au plus, qui pouvait être allouée à la condition que le canton (éventuellement avec la participation de la commune) contribue pour une part au moins deux fois plus importante.
Pour des maisons d'habitation construites à des fins d'utilité publique par des communes et" des coopératives", ponr des maisons familiales avec petite exploitation rurale, sises à la périphérie d'une ville, ainsi que pour des constructions provisoires, l'aide fédérale fut portée à 10 pour cent au maximum, le canton devant contribuer (éventuellement avec la participation de la commune) pour une part au moins aussi importante.
La subvention fédérale ne devait être allouée, sur la proposition du canton, que dans les communes où la pénurie de logements ne pouvait pas être supprimée dans un proche avenir sans l'intervention de la Confédération, Elle ne pouvait être accordée que pour des maisons d'habitation simples mais parfaitement hygiéniques. La préférence devait être donnée aux maisons d'habitation construites par dea communes ou des coopératives à des fins d'utilité publique, en vue de loger des familles nécessiteuses et nombreuses. La construction de logements dans des immeubles existants et celle de logements provisoires (y compris les baraquements) fut subventionnée de la même manière. Pour la première fois, l'obligation de rembourser tout ou partie de la subvention fut prévue pour le cas où un infmeuble construit à l'aide de subventions ne serait plus affecté aux fins visées par l'arrêté ou serait vendu avec bénéfice.
Cette obligation de rembourser devait être mentionnée au registre foncier en tant que restriction de droit public apportée à la propriété.
Dans l'ordonnance d'exécution édictée par le département de l'économie publique le 25 mars 1943 (en remplacement de celle du 6 juillet 1942), le subventionnement d'une maison d'habitation fut lié, par analogie, à la condition que le coût du bâtiment par pièce habitable demeure modeste.
Les mesures prises en vertu de l'arrêté du Conseil fédéral du 30 juin 1942 ont fortement stimulé la
construction de logements. Elles ont duré du 1er juillet 1942 jusqu'au 31 octobre 1945 et donné les résultats suivants: Nombre de logements subventionnés par la Confédération 21 368 Coût brut de construction de ces logements, y compris rr.
l'acquisition du terrain.
638720000.-- Coût brut de construction par logement, en moyenne . .
29 900.-- Subventions fédérales allouées, au total 44 631 400.-- Subventions fédérales allouées, par logement 2 088,-- Subventions fédérales allouées, par tête de population. .
10.97
4. Ordonnance n° 3 du département militaire fédéral du 5 octobre 1945 réglant la création de possibilités de travail pendant la crise consécutive à la guerre.
(Encouragement de la construction .de logements.)
A la fin des hostilités, l'activité dans l'industrie de la construction ralentit et des milliers d'ouvriers du bâtiment rentraient du service actif.
Il y avait alors pénurie de matériaux de construction. C'est pourquoi le Conseil fédéral décida, en principe, le 5 octobre 1945, d'encourager la construction de maisons d'habitation au titre de mesure pour la création de possibilités de travail, la construction de logements étant considérée comme particulièrement propre à occuper un grand nombre de personnes.
De ce fait, les mesures à prendre pour encourager la construction de logements passèrent, le 1er novembre 1945, dans les attributions du département militaire, compétent en matière de création de possibilités de travail.
Les arrêtés suivants, fondés sur les pouvoirs extraordinaires, constituèrent la base des mesures: Arrêté du Conseil fédéral du 29 juillet 1942 réglant la création de possibilités de travail pendant la crise consécutive à la guerre (appelé ci-après arrêté fondamental).
Arrêté du Conseil fédéral du 6 août 1943 concernant l'exécution de l'arrêté qui règle la création de possibilités de travail pendant la crise consécutive à la guerre (appelé ci-après arrêté d'exécution).
Les mesures à prendre pour assurer du travail et, par là, la construction de logements, furent financées par des prélèvements sur le fonds de compensation institué par l'arrêté du Conseil fédéral du 7 octobre 1941 concernant les ressources nécessaires au paiement des allocations pour perte de salaire aux militaires, à la création de possibilités de travail et à une aide aux chômeurs (art. 12 de l'arrêté fondamental). Le fonds de compensation devait rembourser à la Confédération et aux cantons (en tant qu'il ne s'agissait pas de travaux entrepris par eux, ce qui est très rare pour la construction de logements) la moitié de leurs prestations selon l'article 8 de l'arrêté fondamental (art. 13, 1er al., de l'arrêté fondamental). Les sommes remboursées par le fonds de compensation aux cantons ne pouvaient cependant dépasser en aucun cas celles qui étaient remboursées à la Confédération (art. 31, 3e al., de l'arrêté d'exécution).
L'article 19 de l'arrêté d'exécution constitue la base particulière de l'ordonnance n° 3 du département militaire fédéral du 5 octobre 1945
réglant la création de possibilités de travail pendant la crise consécutive à la guerre (encouragement de la construction de logements). Cet article a la teneur suivante: Jusqu'à l'entrée en vigueur d'une ordonnance du département militaire fédéral tendant à faciliter la construction de logements afin
de lutter contre le chômage, les mesures servant à faciliter cette construction sont celles que prévoit l'arrêté du Conseil fédéral du 30 juin 1942 sur les mesures destinées à atténuer la pénurie de logements et à faciliter la construction d'immeubles.
L'ordonnance n° 3 modifia le moins possible le système même du subventionnement ; elle augmenta en revanche sensiblement les subventions, mais la Confédération, les cantons et les communes bénéficiaient des remboursements opérés par le fonds de compensation.
L'ordonnance n° 3 est encore en vigueur aujourd'hui; elle a été cependant souvent adaptée aux nouvelles circonstances par des circulaires du département militaire.
La préférence devait être donnée aux logements de construction simple et adaptés aux besoins de familles nécessiteuses et nombreuses, de même qu'aux logements destinés à atténuer la pénurie, à remplacer les habitations malsaines ou à prévenir la désertion des campagnes.
Le taux de subvention pour la construction de logements en général fut porté de 5 à 10 pour cent au maximum des frais totaux. Pour des habitations économiques de caractère social il fut porté de 10 à 15 pour cent au maximum (avec allocation temporaire d'une subvention additionnelle pour l'emploi de moellons). Pour l'assainissement de vieux quartiers, le taux fut fixé à 30 pour cent au maximum. Le subventionnement des constructions de cette dernière catégorie, renvoyé à des temps de chômage intense, ne fut cependant jamais appliqué.
L'assainissement de vieux quartiers fait disparaître des logements; avant qu'il puisse entrer en considération, il faut donc que la pénurie de logements ne se fasse d'une façon générale plus sentir.
En vertu de l'ordonnance n° 3, l'aide fédérale est liée à la condition que la contribution du canton soit au moins égale à cette aide ; les prestations d'autres cantons, commîmes ou autres collectivités de droit public peuvent être imputées partiellement sur la participation du canton.
Ampleur de l'aide fédérale accordée du 1er novembre 1945 au 31 décembre 1946.
Le tableau suivant renseigne sur l'ampleur de l'oeuvre exécutée avec l'aide fédérale en vue de la construction de logements conformément à l'ordonnance n° 3:
Nombre de logements, frais de construction et subventions allouées (sans les transformations et baraquements) pour toute la Suisse Consructlon de logement* en général (subvention Jusqu'à 10%) nombre Maisons familiales . . .
Maisons à plusieurs Total des logements . , Pièces habitables . . .
Pièces habitables par loge -
%
nombre
%
TOTAL construction de logements en général et économiques nombre
%
4828
67,6
2 312
32,4
7140 100,0
7570 12398 48700
75,2 72,1 72,5
2496 4808 18504
24,8 27,9 27,5
10066 100,0 17206 100,0 67204 100,0
3,8 2783 29,6
3,9 9395 100,0
3,9 6612 70,4
Francs
par logement . .
Travaux d'aménagement . . .
par pièce habitable
Construction de logement« économique* (subvention au-dessus de 10%)
%
Francs
38 789 737 76,9 405 262 383 73,8 (8 322)
11 674 674 144 064 321 . (7 786)
20 748 487 62,9
12217059
(426)
%
Francs
%
23,1 50 464 411 100,0 26,2 549 326 704 100,0 (8 174)
37,1
32 965 546 100,0
(660)
(491)
464 800 607
73,5
167 956 054
26,5
632 756 661 100,0
396 208 098 (8 136)
72,4
150 958 030 (8 158)
27,6
547 166 128 100,0 (8 142)
35 321 478 61,0 27 931 348 62,0 364 634 42,4
22 583 442 17 110094 494 849
39,0 38,0 57,6
57 904 920 100,0 45 041 442 100,0 859 483 100,0
ensemble Confédération
63 617 460 39 124 150
61,3 64,0
40 188 385 22 005 500
38,7 36,0
103 805 845 100,0 61 129 650 100,0
au total
102741610
62,3
62 193 885
37,7
164 935 495 100,0
au total Frais donnant droit à la par pièce habitable Subventions: canton. . .
commune .
tiers . , .
Poucentage Subventions : canton, commune et tiers ensemble . . .
Confédération . , ,
61,9 38,1
64,6 35,4
62,9 37,1
au total
100,0
100,0
100,0
Nombre de communes dans lesquelles la construction de logements a été subventionnée en vertu de l'ordonnance n° 3 du département militaire fédéral du 5 octobre 1945 avec remboursement par le fonds central de compensation, (du 1er novembre 1945 au 1er mars 1947) Nombre de communes comptant . . . habitante
Cantons
de SODO à 10000
de 1000 à 5000
3
12
5 1
11
62 139 37 6 13 6 4 8 5 20 34
plus de 10000
Zurich Berne Lucerne . , . .
Uri Sclrwyz Unterwald-le-Haut Unterwald-le-Bas .
Glaris . .
Zoue Fribourg Soleure Baie-Ville Baie-Campagne . .
Schaffhouse Appenzell Rh.-Ext.
Appenzell Rh.-Int.
St-Gall .
Grisons Argovie . .
Thurgovie Tessin Vaud Valais Neuchâtel Genève
.
3 1 4
1
, .
. .
, 1 1 3 1
. .
. .
. .
total
1 1 2 1 2 2 3
1 1
1 7 1
10 1 3 6 1 4 2
3 1
31
70
moins de 1000 51
119 16 5 6
11 43 53
16 6 10 4 48 20 70 16 19 17 32 14 2
25 4 2
608
563
3 33 70 33 32 9 36 12
total
128 274 57 12 23 7 4 20 7 64 90 2 48 12 13 4 63 55 145 55 54 33 70 29 3
1272
Continuation de l'oeuvre pour la construction de logements en 1947r
Pour les raisons énumérées sous ch. III, le Conseil fédéral avait prévu de faire, dès le 1er janvier 1947, de l'encouragement de la construction de logements et de la création de possibilités de travail deux ordres de mesures distincts. Une modification à bref délai ne sembla cependant pas possible principalement en raison du fait qu'il fallait laisser aux centres assez de temps pour adapter leurs régimes administratifs, juridiques et financiers aux nouvelles prescriptions fédérales. Une telle modification aurait pu provoquer en maints endroits une interruption inopportune des mesures prises. Le Conseil fédéral décida par conséquent de soutenir encore jusqu'au 30 juin 1947 la construction de logements en vertu de l'ordonnance n° 3. Les cantons furent informés de cette décision par des circulaires . du département militaire du 9 novembre 1946. Eu égard à la situation financière de la Confédération, les cantons furent en même temps invités à ne demander que dans des cas exceptionnels la subventionfédérale maximum prévue dans l'ordonnance n° 3 et à prendre désormais à leur charge, conjointement avec la commune, les deux tiers au moins (66,6%) de la subvention totale prévue pour une construction, au lieu de la moitié comme le prévoit l'ordonnance.
Pour que l'aide fédérale, conformément à l'esprit de l'article 2, 2e alinéa, de l'ordonnance n° 3, soit limitée dans une plus large mesure aux constructions simples et répondant au but visé, la disposition aux termes de laquelle la subvention s'élève à 10 000 francs au plus par pièce habitable a été complétée par une prescription prévoyant les maximums suivants pour le subventionnement des travaux d'aménagement: Logements de la catégorie ordinaire 2500 fr. par logement Logements de caractère social 4000 fr. par logement Dans les deux cas, le maximum par pièce habitable ne peut dépasser 10 500 francs, travaux d'aménagement compris.
Suivant l'ampleur des changements à faire, des mois s'écouleront encore jusqu'à ce que la nouvelle réglementation puisse entrer en vigueur et que les cantons aient pris de leur côté les dispositions nécessaires. Il faudra donc probablement se résigner à encourager la construction de logements jusqu'au 31 décembre 1947 sur la base de l'ordonnance n° 3 et à ne mettre en vigueur la nouvelle réglementation que le 1er janvier 1948.
Pour se rendre compte des conséquences financières de la continuation des mesures en cours jusqu'au 31 décembre 1947, il convient de considérer ce qui suit: Pour le premier semestre de l'année 1947, les cantons ont indiqué comme volume de constructions qui seront mises en train grâce à l'aide des pouvoirs publics, 13 600 logements en chiffre rond. Calculée sur la base des
subventions cantonales envisagées, la subvention fédérale se monterait à 49 212 000 francs.
En comparaison des quelque 18 700 logements (y compris les aménagements, les transformations et les baraquements) dont la construction a été subventionnée pendant les 14 premiers mois (du 1er novembre 1945 au 31 décembre 1946) en vertu de l'ordonnance n° 3, les chiffres indiqués plus haut paraissent assez élevés. Cela s'explique jusqu'à un certain point par le fait que la plus grande partie des constructions exécutées dans le courant d'une année sont mises en chantier dans le premier semestre et que les subventions doivent par conséquent être promises à cette époque. Certain» cantons ont peut-être indiqué des sommes plus élevées, craignant que les prestations de la Confédération ne soient moins importantes pour le second semestre et voulant en conséquence s'assurer un maximum de subventions.
Aussi les organes de la Confédération devront-ils veiller à ce qu'il ne soit pas délivré des promesses de subvention pour un nombre de logementa supérieur aux possibilités de construction qu'offrent la main-d'oeuvre et les matériaux disponibles. Ils devront aussi examiner si les demandes de subventions concernent des constructions vraiment urgentes ou si elles ne se rapportent qu'à des logements plus cossus qu'on désire exécuter à, la faveur d'un revenu accru et aveu l'aide des pouvoirs publics.
Ainsi qu'il ressort des indications des cantons, un nombre respectable de logements sont encore construits sans l'appui des pouvoirs publics.
Selon les statistiques de l'office fédéral de l'industrie, des arts et métiers et du travail, la situation en 1946 était la suivante:
10 Logements nouvellement construits en 1946 dans les communes de plus de 1000 habitants d'après le mode de financement (sans les transformations, les logements complémentaires et les baraquements) avec l'aide flnanc 1ère des Pouvoirs p ubilo
Cantons
«ans l'aldo flnane ère des pouvoirs publlcs
Total nombre (100%)
nombre
on % du total
nombre
2305
Neuchâtel Genève
64 64 67 97 62 52 21 90 58 75 81 77 70 76 93 56 77 69 81 67 66 47 36 88 0
1303
1748 481 76 110 12 11 60 111 149 298 541 197 178 39 10 483 136 499 194 135 423 120 231 0
972 234 2 67 11 41 7 81 50 70 164 86 55 3 8 144 60 117 96 68 472 216 31 24
19 23 30 24 7 44 23 31 19 33 34 53 64 12 100
3608 2720 715 78 177 23 52 67 192 199 368 705 283 233 42 18 627 196 616 290 203 895 336 262 24
Suisse .
8547
66
4382
34
12929
Zurich . , Berne , . . . .
Lucerne Uri Schwyz Unterwald-le-Haut TJnterwald-le-Bas Glaris Zous Fribourg
. .
Baie-Ville Baie-Campagne Schaffhouse Appenzell Rh.-Ext Appenzell Rh.-Int St-Gall Grisons Th'uro'ovie Tessili Vaud
. . . .
. .
en % du total 36
36 33 3 38 48 79 10 42
25
Grâce aux restrictions que la Confédération a apportées il y a quelques mois dans l'allocation de subventions pour la construction des logements en général, certaines économies pourront être faites. On doit prévoir cependant qu'elles seront compensées par la somme plus élevée qu'il faudra dépenser pour des constructions d'habitation économiques (de caractère social).
11 Compte tenu de toutes les circonstances, l'aide fédérale nécessaire en 1947 a été évaluée à 80 millions de francs. Cela représente pour le fonds de compensation un remboursement de 40 millions de francs à faire à la Confédération et de 40 millions à faire aux cantons, lesquels, malgré leurs prestations plus élevées ne reçoivent pas plus que la Confédération (art. 31, 3e al., de l'arrêté d'exécution).
Les subventions fédérales qui seront allouées jusqu'à fin 1947 sur la base de l'ordonnance n° 3 pour la continuation de l'oeuvre commencée le 1er novembre 1945 s'élèveront probablement aux sommes suivantes: Montants en millions de francs.
1 Période
3
Subventions fédérales
1 11 1945--31 12 1946 1 ] 1947--31 12 1947
63,5 80,0
Total jusqu'à fin 1947
143,5
4
Remboursement du fonds de compensation a la Confédération
aux cantons et communes
40,0
31,75 40,0
71,75
71,75
31,75
Le versement des subventions s'opère toujours 1 ou 2 ans environ après les promesses. De ce fait, seul un montant de quelque 25 millions de francs devra probablement être payé, en 1947 : Ce montant a été inscrit dans le budget de 1947.
III. LA RÉGLEMENTATION NOUVELLE APRÈS L'ABROGATION DE L'ORDONNANCE N° 3 1. Sa nécessité.
Le marché du travail a évolué tout autrement qu'on ne l'avait prévu au moment de la mise en vigueur de l'ordonnance n° 3.
Dans ses séances des 10 septembre et 25 octobre 1946, le Conseil fédéral a déjà constaté -- que l'encouragement à la construction de logements n'avait plus sa raison d'être en tant que moyen de combattre le chômage; -- que les fonds de compensation pour perte de salaire ne seraient plus longtemps disponibles pour rembourser une partie des subventions allouées par la Confédération et les cantons à l'effet de maintenir et de développer les possibilités de travail;
12
-- qu'une trop brusque transition aurait toutefois de graves inconvénients, car il faudrait du temps aux cantons pour adapter leurs dispositions juridiques et leur organisation financière à une réglementation nouvelle, H était dès lors nécessaire que la Confédération créât une nouvelle base légale pour permettre aux cantons d'encourager la construction de logements.
La réglementation présentement envisagée doit être considérée comme transitoire. Elle sera en vigueur jusqu'à la promulgation d'une loi destinée à assurer l'exécution de l'article Siquinquiea de la Confédération (protection de la famille), mais au plus tard jusqu'à ce que la pénurie de logements ne soit plus aussi aiguë.
Le département de l'économie publique, qui avait été chargé d'établir un projet d'arrêté fédéral tendant à encourager la construction de logements en dehors des mesures prises pour la création de possibilités de travail, a examiné toute une série de solutions. En conclusion, il a estimé que le mieux serait de s'en tenir au système des subventions à fonds perdu appliqué de tout temps par la Confédération, à condition que les taux des allocations fussent abaissés dans des proportions suffisantes.
Le chef du département de l'économie publique a, en conséquence, réuni, le 17 février 1947, une conférence où les milieux officiels et privés les plus directement intéressés au problème du logement eurent l'occasion dé formuler leurs avis et observations sur une réglementation nouvelle indépendante de la création de possibilités de travail.
La pénurie de logements n'a pas été contestée, ni la nécessité qui s'impose aux pouvoirs publics de continuer à encourager la construction de logements. Mais l'on a relevé que l'aide des pouvoirs publics devrait être ramenée à un niveau compatible avec l'état des finances communales, cantonales et fédérales.
2. Le système à adopter comme moyen d'encourager la construction de logements.
Il faut que le système à adopter: -- stimule suffisamment la construction, -- maintienne les loyers assez bas, -- encourage la construction de façon continue, -- allège les charges financières de la Confédération.
A la conférence précitée, il a été proposé par des représentants des cantons, ainsi que par des porte-parole de milieux privés, d'examiner si la construction de logements ne pourrait pas être
aussi efficacement soutenue autrement que par des subventions à fonds perdu, c'est-à-dire de façon que les pouvoirs publics ne soient pas mis à contribution dans une mesure qui, à la longue, excède les ressources des cantons et des communes,
13
même de ceux dont les finances sont solidement assises. Il a été notamment fait état à ce propos d'un système de cautionnement de prêts garantis par des hypothèques en rang postérieur, combiné avec l'octroi de subventions affectées au service des intérêts et à l'amortissement des dettes jusqu'à complète extinction.
Répondant à un voeu général, le département de l'économie publique A institué une commission d'experts dont la tâche était d'examiner les différents moyens d'encourager la construction de logements et de contrebalancer leurs avantages et désavantages.
Cette commission a abouti à la conclusion que, tout bien considéré, le système des subventions à fonds perdu demeurait celui qui se conciliait le mieux avec les intérêts de la Confédération, même dans une réglementation de caractère purement transitoire, mais qu'il fallait laisser aux cantons la liberté de choisir toute autre solution pouvant mieux convenir à leurs conditions particulières.
Les travaux de la commission ont porté en premier lieu sur le système de la subvention à fonds perdu non renouvelable, tel qu'il est actuellement appliqué, ainsi que sur le système prémentionné consistant en un cautionnement de prêts hypothécaires avec l'octroi de subventions pour le service des intérêts et l'amortissement.
On peut objecter au système de la subvention à fonds perdu -- si les taux ne sont pas modifiés -- qu'il est onéreux et qu'il a, en fin de compte, pour conséquence de grever outre mesure les finances publiques. On pourrait peut-être aussi lui imputer une certaine rigidité, si l'on considère que, pour l'octroi de la subvention, chaque cas n'est examiné qu'une fois, à savoir au moment où la subvention doit être fixée.
Le système de la subvention à fonds perdu a, en revanche, l'avantage de donner au bénéficiaire une fois pour toute la certitude de ce qu'il peut attendre des pouvoirs publics. Il a en outre le mérite d'être simple et net.
Chose appréciable, loin de rompre avec la pratique suivie jusqu'ici, il permettra de la développer.
Du système du cautionnement des prêts garantis, on peut escompter surtout un allégement de la dépense occasionnée aux pouvoirs publics par le problème du logement. Au surplus, cette dépense s'échelonnerait sur de plus longs laps de temps. Enfin, les subventions qui seraient allouées pour le service
des intérêts en corrélation avec le cautionnement et qui auraient donc le caractère de prestations périodiques pourraient s'adapter, c'est-àdire se réduire à mesure que s'améliorerait la situation financière du bénéficiaire.
A un examen plus attentif, on s'aperçoit cependant que, si ce système revient moins cher aux pouvoirs publics, son effet ne peut pas être le même.
Dans la confrontation des deux systèmes, on peut envisager que des versements non renouvelables seraient faits aux bénéficiaires de subven-
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tions, au besoin avec le concours des banques, et que, à l'instar de ce que prévoit le système des prêtSj les sommes ainsi versées seraient amorties chaque année par les autorités subventionnantes.
Qu'on ne perde surtout pas de vue que la réglementation nouvelle a uniquement le caractère d'une solution transitoire. Il ne convient pas que la Confédération adopte un système foncièrement nouveau pour une période qui ne se prolongera peut-être pas au delà de deux ou trois ans. Si elle l'adoptait, elle devrait s'engager pour une période très longue et opérer un contrôle en conséquence. Par surcroît, se poserait encore la question de savoir si telle ou telle des sommes garanties par cautionnement ne devrait pas être considérée comme entièrement où partiellement perdue.
Il se peut toutefois que les cantons et les communes aient des raisons particulières de préférer au système du subventionnement un système consistant en prêts garantis par cautionnement et, en particulier, de préférer des versements annuels à des versements s'opérant en une seule fois.
Connaissant de plus près les bénéficiaires de subventions, les cantons et les communes peuvent suivre une pratique plus individuelle que la Confédération, II n'en demeure pas moins que le système des prêts garantis par cautionnement pourra difficilement procurer aux bénéficiaires des avantages aussi substantiels qu'une subvention versée en une seule fois.
Au vu des explications qui précèdent, il ne convient pas que la Confédération s'engage dans une nouvelle voie pour la période transitoire à venir. Elle a, au contraire, tout intérêt de s'en tenir à une solution aussi simple et aussi claire que possible. Elle peut le faire d'autant mieux que le système appliqué jusqu'ici s'est, somme toute, révélé satisfaisant. D'ailleurs, les frais de construction sont si élevés que, pour stimuler efficacement la construction, il faut qu'une partie au moins des frais puisse être dès l'abord définitivement déduite, en compensation de la dépense à mettre sur le compte du renchérissement passager.
Des économies -- qui ne seraient pas largement hypothétiques comme avec la méthode du cautionnement -- peuvent aussi être faites avec le système du subventionnement, si les taux des subventions sont ramenés à des limites supportables et si les demandes de subventions sont soumises
à un examen plus sévère, comme c'est maintenant déjà le cas.
3. Sa base légale.
Les dispositions fédérales qui ont réglé jusqu'à présent l'encouragement de la construction de logements (arrêté du Conseil fédéral du 30 juin 1942 et ordonnance n° 3) se fondent -- nous l'avons dit -- sur les pouvoirs extraordinaires. Maintenant qu'on ne se trouve plus dans les conditions qui justifiaient l'usage de ces pouvoirs, il s'agit de savoir sur quelle base légale il faudra asseoir la réglementation nouvelle.
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Entre en considération comme base constitutionnelle l'article Sìquinquies, 3e alinéa, qui donne pouvoir à la Confédération d'encourager, dans le domaine de la construction de logements et de la colonisation intérieure, des initiatives conformes aux intérêts de la famille.
En contribuant à lutter contre la pénurie de logements par un appui prêté à la construction, la Confédération n'outrepasse certainement pas sa compétence constitutionnelle.
4. Le projet d'arrêté fédéral concernant les mesures destinées à la construction de.maisons d'habitation.
Le projet que nous vous soumettons se caractérise surtout par le maintien, pour la Confédération, du système de subvention appliqué jusqu'ici, à savoir l'octroi d'une subvention unique à fonds perdu. Les considérations qui nous ont paru déterminantes ont déjà été exposées sous chiffre 2.
Les principales modifications qu'apporté le projet, par rapport aux dispositions en vigueur jusqu'ici, sont les suivantes: a. Une réduction des taux de la subvention fédérale; réduction nécessaire, vu l'état dea finances de la Confédération.
Les taux des subventions fédérales doivent être fixés compte tenu du fait qu'après déduction des sommes à lui verser par le fonds de compensation, la Confédération ne doit pas avoir à supporter des charges sensiblement plus lourdes que jusqu'ici. Il faudrait donc que la subvention fédérale fût limitée à 5 pour cent pour la construction de logements en général et à 7,5 pour cent pour les constructions de logements revêtant un caractère social. Toutefois, aux fins de permettre l'édification de logements pouvant être loués à un prix accessible aux familles nombreuses à revenus modestes, nous prévoyons que, pour des constructions de caractère social, la subvention fédérale pourrait s'élever jusqu'à 10 pour cent. La commission d'experts recommande également un tel échelonnement des taux, 6. La suppression du versement aux bailleurs de subventions de ristournes provenant des fonds de compensation pour perte de salaire et de gain.
c. L'autorisation accordée aux cantons et aux communes d'exécuter leurs prestations sous d'autres formes que le versement de subventions a fonds perdu.
Nous donnerons encore les explications suivantes sur les divers articles du projet: Article premier. Les dispositions de cet article sont conformes au principe en vigueur jusqu'ici, à savoir qu'une subvention fédérale ne peut être accordée que si le canton soutient lui-même la construction en cause. Ce
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principe correspond au caractère fédératif de notre pays et à la répartition naturelle des charges entre les divers pouvoirs publics. Il appartient en effet en première ligne aux cantons et aux communes d'assurer à la population des possibilités de logement suffisantes.
Art. 2. L'article 2 limite l'encouragement de la construction de logements à la couverture des besoins laissés non satisfaits et des besoins courants en logements, si ces besoins ne peuvent pas être couverts sans l'aide des pouvoirs publics.
Art. 3. Le 1er alinéa de cet article dispose que, comme jusqu'ici, seule la construction de logements destinés à des familles doit être encouragée au moyen de subventions fédérales.
Art. 4. En modification des taux de 10 et 15 pour cent applicables jusqu'ici (art. 3 et 4 de l'ordonnance n° 3), l'aide fédérale est réduite à 5 pour cent pour la construction de logements en général et à 10 pour cent pour les constructions de caractère social.
Art. 5. Les frais pouvant donner lieu à subvention sont définis dans le J?er aMnéa de cet article. Le montant maximum des frais qui pourra être admis par pièce habitable sera fixé par l'ordonnance d'exécution. Pour le moment, un maximum de 10 000 francs est prévu.
Les dispositions du 2e alinéa sont nouvelles; elles prévoient expressément que les bâtiments d'habitation construits à trop grands frais pourront ·être exclus de la subvention fédérale.
Art. 6. Le 7er alinéa de cet article modifie les dispositions en vigueur jusqu'ici (art. 7, 1er al., de l'ordonnance 3), en ce sens que l'octroi de la subvention fédérale implique une contribution cantonale non plus au moins égale, mais au moins double de cette subvention.
En fait, les cantons les plus particulièrement intéressés à l'encouragement de la construction de logements ont déjà contribué à cet encouragement dans une plus large mesure que la Confédération. Pendant l'oeuvre actuellement en cours, la moyenne des prestations cantonales, pour l'ensemble du pays, s'élève en chiffre rond à 1,7 fois le montant des subventions fédérales. Cette contribution plus importante du canton, conjointement avec la commune, se justifie pleinement parce que, ayant pris un grand essor industriel pendant et après la guerre, ces cantons et communes ont certainement souffert d'une pénurie aiguë de logements, mais se trouvent,
grâce à la situation économique actuelle, dans une situation financière bien meilleure que la Confédération.
Là où ce n'est pas le cas, la contribution cantonale peut être réduite, selon la situation financière du canton, jusqu'au niveau de l'aide fédérale (cantons dont les disponibilités financières sont modestes). Cette réduction ne sera toutefois autorisée, dans les cantons dont il s'agit, que pour les loge-
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ments qui seront construits dans des communes n'étant pas en mesure de compenser la contribution cantonale restreinte par des prestations communales plus importantes.
Art. 7. Les dispositions de cet article sont entièrement nouvelles. Elles tendent à donner aux cantons la possibilité de s'acquitter de leur contribution dans la forme et la manière qui leur conviennent le mieux. Leurs prestations doivent toutefois, en considération de leur durée, avoir un eflet à peu près égal à celui d'une subvention à fonds perdu.
Art, 8. Les dispositions de cet article correspondent à la réglementation applicable jusqu'ici (art. 7, 2e al., de l'ordonnance 3), mais la complètent par le fait que les contributions d'employeurs et de fondations peuvent également être imputées sur la participation cantonale minimum à laquelle est subordonné l'octroi de la subvention fédérale. Cependant, les prestations de tiers, y compris celles des communes, ne peuvent en aucun cas remplacer complètement la contribution cantonale. Le canton doit toujours participer dans une mesure équitable au subventionnement de la construction d'une maison d'habitation.
Art. 9, Les dispositions du leT alinéa de cet article s'écartent des prescriptions applicables jusqu'ici (art. 45, 1er al., de l'arrêté d'exécution), en ce sens que, si un bâtiment est distrait de l'usage auquel il est destiné ou s'il est vendu avec bénéfice, les subventions dont il fait l'objet doivent être remboursées, quel qu'ait été leur montant, et non pas seulement si elles dépassent ensemble un total de 5000 francs. Au reste, cette limitation de l'obligation de rembourser prévue par l'arrêté d'exécution n'a jamais eu d'effet pratique, car, pour ce qui est des logements nouveaux, les subventions de la Confédération, du canton et de la commune ont toujours atteint ensemble, pendant l'oeuvre en cours, une somme de plus de 5000 francs.
Contrairement aux prescriptions actuellement en vigueur (art. 46, 1er al., de l'arrêté d'exécution), mais comme on l'avait déjà fait pour les logements dont la construction a été subventionnée sur la base de l'arrêté du Conseil fédéral du 30 juin 1942, on a renoncé à limiter d'avance dans le temps l'obligation de rembourser les subventions, l'idée étant qu'il est plus rationnel de ne prendre une décision que plus tard, suivant l'évolution des
frais de construction.
Le 2e alinéa ne fait que reproduire des dispositions en vigueur (art. 6, 2e al., de l'arrêté du Conseil fédéral du 30 juin 1942 et art. 45, 1« al., de l'arrêté d'exécution).
Les dispositions du 3e alinéa correspondent aux prescriptions en vigueur.
A la demande de six cantons, le Conseil fédéral avait autorisé le département militaire à renoncer, dans les limites de l'oeuvre a.ctuellement en cours, à la garantie de l'obligation de rembourser prévue par Farticle 45, 2e alinéa, FeuilU fédérale. 99e année. Vol. II.
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de l'arrêté d'exécution, en tant que, de son côté, le canton ne tiendrait pas à s'assurer cette garantie.
Art. 10. L'article 10 remplace le 1er alinéa de l'article 21 de l'arrêté fondamental. Il le complète en disposant qu'à part les artisans, entrepreneurs et fournisseurs de matériaux, les architectes ont également un droit de gage légal. On a voulu spécifier ainsi que le droit de gage est acquis non seulement aux artisans et entrepreneurs qui étaient au bénéfice d'un contrat d'entreprise comme prévu à l'article 837, 3e alinéa, du code civil, mais à tous ceux qui ont fourni un travail quelconque ou des matériaux pour la construction subventionnée. Dans la pratique, les dispositions de l'article 21, 1er alinéa, de l'arrêté fondamental ont déjà été interprétées en ce sens. Leur teneur laissait cependant subsister dos doutes pour les organes d'exécution des cantons. Ces dispositions ont donc été complétées pour prévenir tout malentendu.
Art. 11. Les dispositions de cet article sont reprises de l'article 53, 1er alinéa, de l'arrêté d'exécution.
Art. 12. Les dispositions du 1er alinéa reproduisent en les réunissant celles des alinéas 1 et 2 de l'article 52 de l'arrêté d'exécution.
Le 2e alinéa réserve l'application de sanctions pénales en plus des sanctions administratives prévues dans le 1er alinéa.
5. Entrée en vigueur.
Considérant les désirs qui ont été fréquemment exprimés, nous estimons que le présent arrêté fédéral ne devrait pas être muni de la clause d'urgence, mais devrait être traité comme un arrêté ordinaire de portée générale et soumis au referendum. Cela implique que le projet devrait être soumis aux chambres fédérales pour qu'elles soient en mesure de prendre une décision définitive au cours de leur session de juin. Selon toutes prévisions, les ressources financières actuellement à disposition ne permettront pas de poursuivre l'oeuvre en cours au delà de la fin de 1947. La nouvelle réglementation devrait donc entrer en vigueur au plus tard le 1er janvier 1948.
Il faudrait aussi que ce projet fût discuté sans retard afin que les cantons eussent le temps de prendre leurs dispositions pour adapter leurs bases juridiques et financières aux nouvelles prescriptions.
6. Crédits.
Selon l'exposé ci-dessus, la Confédération n'aura à accorder des subventions sur la base de la nouvelle
réglementation que pour les logements qui seront construits à partir du 1er janvier 1948.
Si la proportion entre la construction de logements en général et la construction de logements de caractère social reste la même et si les frais
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de construction demeurent au niveau actuel, il faut compter que, sur la base des taux réduits prévus dans la nouvelle réglementation, la contribution fédérale s'élèvera à une somme d'environ 2200 francs par logement, A considérer les promesses de subvention données jusqu'ici, les demandes et les déclarations des cantone, ainsi que l'état actuel de la pénurie de logements, on doit admettre qu'en 1947, et probablement aussi en 1948, il faudra subventionner la construction d'environ 15 000 logements.
La Confédération devrait donc accorder en 1948, pour encourager la construction de logements, des subventions se montant à environ 33 millions de francs.
Les décomptes relatifs aux constructions subventionnées ne sont présentés -- on en a fait l'expérience -- que plus d'une année après l'octroi des subventions. En conséquence, les sommes qu'il faudra verser en 1948 en vertu de la nouvelle réglementation ne seront que des acomptes; il suffira donc de prévoir à cet effet, dans le budget de la Confédération pour 1948, un montant d'environ 3 millions.
Nous fondant sur les explications qui précèdent, nous vous recommandons d'adopter le présent arrêté fédéral.
Veuillez agréer, Monsieur le Président et Messieurs, les assurances de notre haute considération.
Berne, le 29 avril 1947.
Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, ETTER.
e«6
Le chancelier de la Confédération, LEIMGRTJBEB.
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(Projet.)
Arrêté fédéral concernant
les mesures destinées à encourager la construction de maisons d'habitation.
(Régime transitoire.)
L'ASSEMBLÉE FÉDÉRALE DE LA-
CONFÉDÉRATION SUISSE, vu l'article 34 quinquies, 3e alinéa, de la constitution ; vu le message du Conseil fédéral du 29 avril 1947, arrête :
I. GÉNÉRALITÉS Article premier.
Principe.
Ampleur des mesures.
Exigences générales.
Par l'allocation de subventions, la Confédération s'associe aux mesures que les cantons prennent pour combattre la pénurie de logements.
Art. 2.
La construction de logements sera encouragée dans la mesure où elle est nécessaire pour couvrir des besoins anciens non satisfaits et les besoins courants.
Art. 3.
1 La subvention fédérale n'est accordée que pour des logements simples, construits à un prix équitable, mais parfaitement hygiéniques et destinés à des familles.
a La préférence sera donnée aux logements adaptés aux besoins de familles nombreuses ou à ressources modestes, ainsi qu'aux logements destinés à remplacer des habitations malsaines ou à prévenir la désertion des campagnes.
8 La subvention fédérale peut être exclue pour la construction d'habitations particulières par des requérants aisés.
21 II. SUBVENTION FÉDÉRALE Art. 4.
·"· La subvention fédérale se monte jusqu'à 5 pour cent des frais Montant de la subde construction donnant droit à subvention.
ventTM fédérale.
2 Pour des logements destinés à des familles nombreuses ou à ressources modestes, la subvention fédérale peut être portée à 10 pour cent.
Art. 5.
1 Sont déterminants pour le calcul de la subvention fédérale les Dépenses donnant frais totaux de construction, y compris ceux pour les travaux d'amé- Yéntion.
nagement. Ne sont en revanche pas comprises les indemnités dues à des tiers, les taxes et intérêts de construction, ainsi que les frais d'acquisition du terrain et de droits.
2 La subvention fédérale peut être exclue pour les maisons d'habitation dont le coût total de construction, selon le 1er alinéa, dépasse une somme déterminée par pièce habitable.
Art. 6.
En règle générale, l'allocation de la subvention fédérale est liée Montant delà à la condition que la prestation du canton sur le territoire duquel uantôn.TM la maison d'habitation est construite soit au moins le double de celle de la Confédération. Lorsque des circonstances particulières le justifient, une réduction de la prestation du canton peut exceptionnellement être accordée jusqu'à concurrence du montant de la subvention fédérale.
2 Le canton peut subordonner sa prestation à la condition que la commune on prenne une part à sa charge.
3 Si le maître de l'ouvrage est le canton ou la commune, un montant correspondant à la prestation qui leur incombe, selon le 1er alinéa, sera déduit du coût de construction.
1
Art. 7.
Le canton peut exécuter les prestations visées à l'article 6, 1er et Genre de la pres2e alinéas, sous une autre forme que celle de la subvention, soit par 'on.TM d" C"n" des prêts à taux minime, par le cautionnement de prêts hypothécaires avec suppléments pour le paiement des intérêts, par des contributions au loyer ou par d'autres mesures. Dans chaque cas particulier, ces prestations doivent cependant être à peu près égales à la subvention qu'elles remplacent.
Art. 8.
1 Les contributions d'autres cantons, ainsi que celles de eom- Prestations d« munes, de collectivités de droit public, d'employeurs et de fonda- tler8'
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tions, s'ils ne sont pas eux-mêmes maîtres de l'ouvrage, pourront être imputées sur le montant de la prestation, prévue à l'article 6, 1er et 2e alinéas.
2 Le canton répond du versement des prestations de tiers prévues au 1er alinéa.
obligation de rembourser.
III. DISPOSITIONS SPÉCIALES Art. 9.
1 Si un immeuble qui comprend une maison d'habitation pour ja Con8t;ruction de laquelle l'aide fédérale et cantonale a été allouée en vertu du présent arrêté n'est plus affecté aux fins visées ou s'il est vendu avec bénéfice, les prestations versées par la collectivité devront être remboursées totalement ou partiellement.
3 Sur réquisition de l'autorité cantonale compétente, l'obligation de rembourser sera mentionnée au registre foncier en tant que restriction de droit public apportée à la propriété.
3 Si le canton exige que le remboursement auquel il a droit soit garanti par une hypothèque ou s'il crée à cet effet une hypothèque légale au sens de l'article 836 du code civil, cette garantie doit s'étendre au remboursement auquel a droit la Confédération.
Art. 10.
omit de gage des Les artisans, entrepreneurs, fournisseurs et architectes qui ont preneurs.*' TM're' fourni du travail ou des matériaux pour la construction de maisons d'habitation pour lesquelles des subventions ont été allouées selon les dispositions précitées ont, en garantie de leur créance sur le maître de l'ouvrage ou un entrepreneur, un droit de gage légal sur les subventions que les autorités fédérales et cantonales ont promises en vertu du présent arrêté.
Art. 11.
Prescriptions sur Les cantons doivent veiller à ce que les prescriptions fédérales le centrale.
soient observées et que les conditions auxquelles est liée l'allocation de la subvention fédérale soient remplies.
IV. SANCTIONS ET PÉNALITÉS Art. 12.
1 Si les conditions liées à la promesse d'une subvention fédérale ne sont pas remplies ou ne le sont qu'imparfaitement, si les autorités sont trompées par de faux renseignements ou la dissimulation de faits, si l'on tente de les induire en erreur, la subvention fédérale promise peut être réduite ou retirée. La restitution, des paiements déjà effectués peut être exigée et le maître de l'ouvrage peut être
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privé du droit à toute subvention fédérale ultérieure. Les artisans, entrepreneurs et architectes en faute pourront être exclus de toute adjudication de travaux donnant droit à la subvention.
2 La poursuite pénale des infractions est réservée.
V. DISPOSITIONS FINALES
Art. 13.
Le Conseil fédéral est chargé de l'exécution du présent arrêté.
Il règle la procédure, édicté les prescriptions d'exécution et fixe les conditions spéciales pour l'octroi de l'allocation fédérale.
3 Le Conseil fédéral est chargé de publier le présent arrêté conformément aux dispositions de la loi fédérale du 17 juin 1874 concernant les votations populaires sur les lois et arrêtés fédéraux.
3 II fixe la date de la mise en vigueur du présent arrêté, 1
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MESSAGE du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale sur les mesures destinées à encourager la construction de logements (régime transitoire). (Du 29 avril 1947.)
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1947
Année Anno Band
2
Volume Volume Heft
17
Cahier Numero Geschäftsnummer
5209
Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum
01.05.1947
Date Data Seite
1-23
Page Pagina Ref. No
10 090 758
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