Rapport de la Délégation des finances des Chambres fédérales aux Commissions des finances du Conseil national et du Conseil des Etats sur son activité en 1986/87 # S T #

du 27 avril 1986

Messieurs les Présidents, Madame et Messieurs, La Délégation des finances est chargée de procéder à l'examen et au contrôle régulier de l'ensemble de la gestion des finances fédérales (à l'exception de celles des Chemins de fer fédéraux et de la Régie fédérale des alcools). Chaque année, elle présente aux commissions des finances un rapport sur son activité, conformément à l'article 19, 1er alinéa, du règlement du 8 novembre 1985 des commissions des finances et de la Délégation des finances des Chambres fédérales (RS 171.126).

Le présent rapport donne un aperçu des principales affaires traitées durant la période de mai 1986 à avril 1987.

27 avril 1987

798

Pour la Délégation des finances des Chambres fédérales: Le président, E. Eggenberg, conseiller national Le vice-président, H. Meier, député au Conseil des Etats

'

1987-394

Rapport I. Introduction 1

Mandat et moyens

Selon l'article 49, 1er alinéa, de la loi sur les rapports entre les conseils (LREC; RS 171.11), les commissions des finances des deux conseils élisent, parmi leurs membres et pour une législature, une délégation dans laquelle chaque commission délègue trois de ses membres et qui se constitue ellemême.

Les tâches et les compétences de la Délégation des finances sont fixées à l'article 50 LREC, ainsi que dans le règlement des commissions des finances et de la Délégation des finances des Chambres fédérales. Les dispositions les plus importantes peuvent être résumées comme il suit: - la Délégation des finances examine et contrôle d'une manière détaillée et permanente l'ensemble de la gestion financière de la Confédération, y compris celle de l'Entreprise des PTT, mais à l'exclusion de celles des Chemins de fer fédéraux et de la Régie fédérale des alcools ; - elle se réunit au moins une fois tous les deux mois et en outre, selon les besoins; - elle a le droit absolu de prendre connaissance en tout temps des pièces en rapport avec la gestion financière; - les rapports de revision et d'inspection du Contrôle fédéral des finances (CDF), ainsi que les arrêtés du Conseil fédéral se rapportant à la gestion financière, doivent tous être mis régulièrement à sa disposition; - elle est compétente pour approuver les crédits de paiements et d'engagements urgents; - elle peut aussi délibérer sur les messages du Conseil fédéral aux Chambres fédérales et donner connaissance de son opinion ou de ses propositions soit aux commissions des finances, soit à d'autres commissions parlementaires ; - conformément à un arrangement passé avec le Conseil fédéral, elle doit se prononcer sur certaines mesures touchant le traitement des fonctionnaires supérieurs; - elle inspecte à tour de rôle les offices, les services, établissements et entreprises de la Confédération.

2

Composition de la Délégation des finances durant l'exercice

1986

Messieurs Hefti (président), Aubert et Meier Hans, députés au Conseil des Etats.

Messieurs Eggenberg-Thoune (vice-président), Flubacher et Koller Arnold, conseillers nationaux.

799

1987

Messieurs Eggenberg-Thoune (président), Flubacher et Schärli, conseillers nationaux.

Messieurs Meier Hans (vice-président), Aubert et Hefii, députés au Conseil des Etats.

La délégation des finances se compose des trois sections suivantes (1987): Première section - Autorités et tribunaux - Département fédéral des affaires étrangères - Département militaire fédéral Deuxième section - Département fédéral de l'intérieur - Département fédéral de justice et police - Département fédéral de l'économie publique Troisième section - Département fédéral des finances - Département fédéral des transports, des communications et de l'énergie - Entreprise des PTT

3

Rapporteurs M. Eggenberg N 1 H ft.

J M' Heltl b

M. Aubert E M. Schärli N M. Meier Hans E \ ! M. Flubacher N J

Séances

Au cours de l'exercice, la Délégation des finances a tenu les six séances ordinaires, de deux jours chacune, que lui prescrit son règlement. En outre, dix séances extraordinaires ont eu lieu, dont neuf durant les sessions. Par ailleurs, il y a eu huit séances de section.

Durant cette période, la Délégation des finances a reçu environ 600 rapports du CDF et 780 arrêtés du Conseil fédéral. En outre, elle a dû se prononcer en procédure urgente sur 55 demandes de crédits, représentant une somme totale d'environ 220 millions de francs. Enfin, elle a examiné 21 messages du Conseil fédéral, sous le rapport de leurs conséquences financières et de leurs effets sur l'état du personnel.

II. Considérations générales sur la surveillance 1

Politique financière

Collaborer à la surveillance de la politique financière, à tous les niveaux, représente l'une des tâches les plus importantes de la Délégation des finances. Elle a connaissance en permanence des nombreux processus de décision du Conseil fédéral en matière de politique financière, ce qui lui permet, si nécessaire, d'attirer l'attention sur des évolutions de dépenses 800

soulevant des problèmes ou suscitant des scrupules, lors de discussions qu'elle engage avec le Conseil fédéral ou le chef du département compétent.

Elle a d'ailleurs eu divers contacts de ce genre au cours de l'exercice.

Ceux-ci se révèlent indispensables, lorsque la Délégation des finances doit assumer à l'égard du Parlement la co-responsabilité des décisions du Conseil fédéral, en libérant les crédits correspondants. Cela présuppose que le Conseil fédéral lui fournisse une information franche, complète, et surtout, prompte.

Ainsi que nous l'avons mentionné ci-avant, son règlement donne à la Délégation des finances la compétence de s'occuper des messages adressés par le Conseil fédéral aux Chambres fédérales. Les prescriptions y relatives offrent à celle-là la possibilité de s'adresser directement aux commissions parlementaires, qui sont chargées de traiter les messages du Conseil fédéral. Bien que le Parlement soit allé de façon répétée au-delà des propositions faites par le Conseil fédéral (réductions tarifaires, Rail 2000, assurance invalidité, assurance-maladie, etc), au cours de l'exercice, la Délégation des finances a fait un usage retenu de ses possibilités d'intervention, ne serait-ce que pour des motifs d'opportunité politique. L'instrument du frein aux dépenses, qui sera à nouveau utilisable d'ici quelque temps, à la suite d'une motion émanant des commissions des finances et qui a été transmise en 1983 déjà (la procédure de consultation correspondante a été ouverte en décembre 1986), devrait permettre d'influencer la discipline des Conseils, en matière de dépenses, plus efficacement que les avertissements donnés par l'organe de surveillance.

Même si les finances fédérales se présentent aujourd'hui sous un aspect notablement meilleur, grâce à une bonne clôture des comptes de l'année passée, dont il y a lieu de se réjouir, il ne faut pas - abstraction faite de la charge de la dette toujours aussi considérable que par le passé - oublier les pronostics qui ressortent de la planification financière. En effet, dans un avenir proche, la Confédération devra mettre à disposition des ressources supplémentaires importantes pour accomplir plusieurs tâches particulièrement lourdes sur le plan financier. Cela ne sera possible que si l'on observe une discipline rigoureuse en matière de dépenses.

2 21

Collaboration avec les commissions de gestion

Ainsi que nous l'avons mentionné à diverses reprises, dans les nombreuses tâches à accomplir, il existe chaque fois un lien étroit entre d'une part, les commissions de gestion et d'autre part, les commissions et la Délégation des finances. La coordination des activités de surveillance, qui fonctionne bien, est assurée avant tout par les secrétariats de ces organes.

Le contrôle de la gestion administrative et la surveillance financière doivent être compris comme deux tâches qui se complètent. Il arrive souvent que les commissions de gestion doivent traiter des questions qui relèveraient plutôt du domaine de la surveillance financière. A l'inverse, dans l'exercice 801

de la surveillance financière, les commissions et la Délégation des finances sont forcément appelées à examiner les affaires sous les aspects de la gestion administrative. Ce qui est déterminant, c'est que l'un ou l'autre des organes de surveillance parlementaire reconnaisse et se saisisse chaque fois du problème qui surgit et que l'information réciproque fonctionne. Pour la surveillance de l'Entreprise des PTT par exemple, il y a de nombreuses années déjà que les sections PTT des commissions des finances et des commissions de gestion se réunissent, afin de traiter le rapport de gestion, le compte financier et le budget dans des séances communes. Cette procédure s'avère rationnelle; de plus, elle a fait ses preuves.

22

Lors d'une inspection à laquelle elle a procédé durant l'exercice, la Commission de gestion du Conseil des Etats a enquêté sur le fonctionnement du contrôle sur l'administration, qui précède la haute surveillance du Parlement et qui fait partie intégrante de la fonction de conduite du Conseil fédéral. Au cours de ses investigations, elle s'est informée également sur la méthode de travail du CDF et sur la collaboration avec la Délégation des finances. Ainsi qu'on le sait, aux termes du mandat que lui donne la loi, le CDF doit appliquer avant tout les critères de la juste application du droit, de l'emploi efficace et ménager des fonds et de l'exactitude des écritures comptables. Selon l'article 13 de la loi fédérale sur le Contrôle fédéral des finances (LCDF; RS 614.0), lorsque, dans son activité de surveillance, le CDF constate des défauts d'organisation ou des lacunes dans les méthodes de travail, il en informe l'Office fédéral de l'organisation. Ce genre de démarches parvient à la connaissance de la Délégation des finances également, à qui le CDF est tenu légalement de transmettre tous ses dossiers.

La Commission de gestion du Conseil des Etats a exprimé le souhait d'être également informée sur les constatations faites par le CDF, dans tous les cas soulevant des questions relatives à l'organisation ou à la gestion administrative, c'est-à-dire même lorsque de telles questions ne revêtaient pas une importance prioritaire, aux yeux de la Délégation des finances. Celle-ci a donné suite à ce souhait et invité le CDF, le cas échéant, à mentionner expressément, dans ses rapports d'inspection et de révision, les défauts d'organisation constatés. La Délégation des finances se chargera ensuite d'en informer les commissions de gestion. Cette solution permettra d'affiner encore davantage une pratique bien établie, à l'effet de renforcer la haute surveillance parlementaire. Jusqu'ici en effet, la Délégation des finances a toujours donné connaissance aux commissions de gestion de ses propres constatations révélant une gestion criticable, comme le prévoit du reste l'article 50, chiffre 10, LREC.

23

Au début avril 1987, la section de la Commission de gestion du Conseil national qui est compétente pour le Département fédéral de justice et 802

police (DFJP) a soumis son rapport sur «L'inspection concernant le droit sur l'asile» à la Délégation des finances pour observations. Dans ce rapport, la section s'exprime sur des questions d'organisation, de déroulement du travail et d'efficacité; en outre, elle analyse les critères déterminants pour l'octroi de l'asile et le refoulement.

La consultation de la Délégation des finances devait permettre d'éviter d'éventuelles divergences entre les commissions compétentes pour la surveillance parlementaire. La Délégation des finances approuve cette procédure, étant donné que le problème de l'efficacité est lié à l'acceptation de demandes de postes sur lesquelles les commissions et la Délégation des finances sont chaque fois également appelées à se prononcer. Or, précisément sur ce point le DFJP avait fait état devant la section compétente de la Commission de gestion du Conseil national, de prétendues contradictions entre les commissions des finances et les commissions de gestion et constaté que les commissions des finances auraient critiqué un respect exagéré de l'Etat de droit et auraient demandé une liquidation plus rapide des requêtes, cependant que pour leur part, les commissions de gestion avaient des doutes, quant à savoir si la procédure satisfaisait au principe de l'Etat de droit.

Lors d'un entretien avec le chef du DFJP, la Délégation des finances a pu démontrer que de telles contradictions n'existaient pas et n'avaient jamais existé. En effet, pour la Délégation des finances, comme pour les commissions des finances, le respect du principe de l'Etat de droit reste aussi primordial qu'il l'est pour les commissions de gestion. Cependant, les commissions de contrôle sont unanimes à admettre que l'on peut rechercher une efficacité optimale tout en respectant l'Etat de droit.

Lors de l'entretien précité, le chef du DFJP a en outre informé la Délégation des finances, à la demande de celle-ci, sur les problèmes actuels en matière de personnel. Selon la Conseillère fédérale, l'évolution la plus récente, toujours marquée par une forte augmentation des demandes d'asile, appelle un renforcement des effectifs des services compétents. Par ailleurs, le statut actuel des auxiliaires exerce un effet démoralisateur sur de nombreux collaborateurs. Le Conseil fédéral soumettra aux commissions des finances ses demandes à ce sujet dans le cadre du premier supplément au budget pour 1987.

3

Surveillance financière et traitement électronique des données (TED)

Dans son développement toujours plus rapide, Le TED tend à saisir tous les domaines de l'administration et des régies de la Confédération. Il est dès lors indispensable de revoir et d'adapter les méthodes traditionnelles de la surveillance financière. Voilà pourquoi la formation TED des collaborateurs du CDF revêt une importance décisive. A noter que les connaissances nécessaires peuvent être acquises en partie dans des centres de formation internes à l'administration.

803

Une étape supplémentaire pourra être franchie très prochainement dans l'automatisation. En effet, les services comptables des offices de l'administration centrale de la Confédération seront reliés au moyen d'écrans (appelés terminaux comptables) directement à la comptabilité de l'Etat, qui est centralisée par le Service fédéral de caisse et de comptabilité. Dès lors, la signature manuelle de toutes les ordonnances par les fonctionnaires supérieurs autorisés des offices, d'une part et la contre-signature des reviseurs du CDF d'autre part, devront être remplacées par ce que l'on nomme déjà «la signature électronique», constituée par des mots de passe. Dans un avis de droit qu'il a rendu à la demande du CDF, l'Office fédéral de la justice considère qu'une telle signature est admissible, à condition de respecter certains principes. Le CDF va collaborer activement à l'établissement des programmes d'application TED. Il devra veiller en particulier à ce que l'on intègre les systèmes de contrôle nécessaires et à ce que l'on ne puisse pas utiliser abusivement les mots de passe.

L'automatisation et surtout la rigueur de l'organisation exige que l'on crée d'autres services décentralisés d'inspection et de revision de la Confédération, au sens où l'entend l'article 11 LCDF. La Délégation des finances soutient les efforts du CDF visant à organiser des services d'inspection particuliers dans les offices les plus importants de la Confédération. C'est ainsi qu'en mars 1987, une telle inspection interne a été créée à la Centrale de compensation et Caisse suisse de compensation (CC/CSC), à Genève. La complexité grandissante des oeuvres sociales et le volume en constante croissance des demandes de prestations exigent des contrôles toujours plus étendus et plus absorbants. Auparavant, le CDF devait consacrer entre 100 et 120 jours de travail pour ses inspections auprès de la CC/CSC. A cela s'ajoutaient autant de jours pour leur préparation et pour l'appréciation des problèmes soulevés. Voilà pourquoi l'installation d'une inspection interne à la CC/CSC constitue pour le CDF un allégement considérable.

La Délégation des finances est renseignée en permanence sur le fonctionnement de ces services de surveillance, grâce à leur rapport d'activité.

4

Surveillance financière et contrôle de gestion

Dans le cadre de la supervision de la méthode de travail d'un service d'inspection subordonné au CDF, la Délégation des finances s'est fait renseigner sur le système dit du «controlling» (contrôle de gestion) dans l'administration générale et dans l'Entreprise des PTT. Le «controlling», qui se définit comme une conception de la gestion de l'entreprise et de l'administration à l'aide principalement d'informations à caractère financier, est fondamentalement un instrument de décision et d'exécution. Dans le but d'apporter leur appui à la gestion d'affaires importantes et complexes, les organes de surveillance financière (CDF et services particuliers d'inspection), pourraient assumer des tâches relevant du «controlling», autrement dit, du contrôle de l'efficience de la gestion.

Le «controlling» a été l'objet de diverses définitions, qu'il n'y a pas lieu d'examiner ici en détail. Selon un document de discussion, établi par le 804

CDF, à l'attention de la Délégation des finances, le contrôle de gestion a pour tâche générale de fournir les fondements indispensables de décision, par un système efficace de données d'information et d'appréciation et partant, de garantir un engagement optimal des ressources.

Dans l'administration centrale, le contrôle de gestion sert, entre autres, à la rationalisation, à la coordination et à l'assistance-conseil.

Quant à l'Entreprise des PTT, ne serait-ce qu'en raison des expériences faites dans l'affaire TERCO (cf chapitre VI), elle a donné récemment mandat à un expert extérieur d'élaborer d'ici fin 1987 une conception et une proposition d'organisation pour l'établissement d'un «controlling» global et systématique. Le président de la Direction générale de l'Entreprise des PTT a donné à la Délégation des finances de plus amples renseignements sur les objectifs, les principes et les conditions-cadres de cette étude.

5 51

Rationalisation de l'administration Administration générale

Des efforts considérables ont été consentis au cours des dernières années dans l'administration générale, en vue de rationaliser les procédures administratives. On peut mentionner à cet égard le projet EFFI (augmentation de l'efficacité dans l'administration fédérale), l'analyse de l'utilité des frais généraux, intitulée GRAL et réalisée dans le Département militaire fédéral, ainsi que le projet «EFFI - concernant les mesures interdépartementales à prendre dans l'administration fédérale», dont le Conseil fédéral a confié l'étude à la maison Mac Kinsey. Le Conseil fédéral donne des renseignements sur les économies déjà réalisées grâce à ces mesures, dans son rapport de gestion. La Délégation des finances se plaît à souligner les efforts faits jusqu'à maintenant par le Conseil fédéral et l'administration en matière de rationalisation. Dans l'administration, il est souvent plus difficile que dans le secteur privé de simplifier les procédures de travail. En effet, l'administration est liée par des lois et par des dispositions légales, qui n'ont pas toujours été suffisamment examinées sous l'angle pratique et dont l'application peut se révéler expressément contraire à tout esprit de rationalisation. Le Parlement, qui pose avec raison des exigences élevées pour un comportement économe et ménager de l'administration, devrait davantage tenir compte de ces aspects dans son activité de législateur.

52

Entreprise des PTT

La Délégation des finances s'est récemment fait informer par le président de la Direction générale de l'Entreprise des PTT sur la conception de rationalisation de cette régie. Ainsi qu'on le sait, les postes demandés dans le budget pour 1986 ont été accordés à l'Entreprise des PTT à la condition que cette régie présente une conception pour une augmentation de son efficacité, basée sur un réexamen systématique de tous les secteurs des PTT, au moyen d'une analyse de la valeur des charges communes (AVC).

54 Feuille fédérale. 139e année. Vol. II

805

La Direction générale n'a pas choisi la méthode AVC, mais celle de l'analyse d'organisation et de rentabilité (AOR), qui se définit comme «la méthode pour l'accroissement du rendement par l'examen de l'organisation des structures et des procédures de travail et de l'utilisation des ressources d'une entreprise ou d'une administration (analyse des points faibles, optimisation)».

Les résultats de l'étude pilote réalisée par la Fiduciaire générale SA concernant les services de la technique automobile des PTT étant connus, la Direction générale a décidé de faire examiner, dans une autre étape, la gestion du matériel des PTT. En outre, en 1987, les PTT entreprendront une étude des fonctions relevant de la hiérarchie technique des constructions, des études de marché et du «controlling». A moyen terme, il est prévu de soumettre tous les secteurs des PTT à une AOR. Il appartiendra aux sections PTT des commissions des finances et de gestion de suivre ces travaux.

III. Octroi de crédits urgents 1 11

Crédits de paiements

Mis à part le domaine de l'agriculture, les demandes de crédits qui ont été soumises durant l'exercice à la Délégation des finances, en procédure urgente, conformément à l'article 9 de la loi fédérale sur les finances de la Confédération (LFC; RS 611.0), sont restées dans un cadre normal et ne donnent lieu à aucune remarque.

Tout compte fait, on doit attester que le Conseil fédéral et l'administration ont géré soigneusement les moyens mis à leur disposition. Pour un volume budgétaire de plus de 23 milliards de francs, le Parlement a été appelé à autoriser des crédits supplémentaires pour 411 millions de francs durant l'année comptable 1986. Ces chiffres sont à mettre en regard des 433 millions de moindres dépenses, résultant du principe de la spécialité, qui prescrit que les crédits ne peuvent pas être transférés d'une position budgétaire à une autre. A eux seuls, ces chiffres reflètent l'image d'une saine discipline budgétaire.

12

L'année passée, le Conseil fédéral a de nouveau été contraint de demander des crédits importants pour la mise en valeur des excédents de production dans les secteurs céréaliers et viticoles, ce qui a donné lieu à un entretien fondamental avec l'ancien chef du Département fédéral de l'économie publique (DFEP). Sur un plan de politique budgétaire, la Délégation des finances lui a fait part de ses scrupules concernant l'évolution inquiétante de ces secteurs, étant donné que les mesures d'orientation prises jusqu'alors s'étaient révélées insuffisantes.

806

Après avoir reçu du chef du DFEP des informations sur le train de mesures décidées par le Conseil fédéral pour les années 1986 à 1990, pour la mise en valeur des stocks de vin, la Délégation des finances a donné son assentiment à la libération des crédits nécessaires pour 1986, soit 37 millions de francs. Par la suite, au début de 1987, elle a chargé le CDF de faire, jusqu'à la parution du compte d'Etat, à titre de première appréciation, un rapport sur l'efficacité des mesures prises par le Conseil fédéral au cours de l'année précédente. Le chapitre IV, chiffre 4, fournit de plus amples détails sur cette affaire.

En 1986, la mise en valeur des excédents de céréales panifiables a coûté 40 millions de francs à la Caisse fédérale. Des mesures ont été prises pour une réduction de la production céréalière et une augmentation correspondante de la production fourragère. On a amélioré la relation de prix en faveur des céréales fourragères, en relevant la prime de culture et le prix de seuil des céréales fourragères, ainsi qu'en abaissant le prix de la variété Arina et en réduisant de moitié le supplément sur le poids à l'hectolitre. Ainsi que l'a déclaré à la Délégation des finances le chef du DFEP, ces mesures devraient avoir des effets au plus tôt lors de la récolte de 1987.

2 21

Crédits d'engagements

Le système des crédits d'engagements sert à saisir et gérer à temps les affaires complexes, dont la réalisation engage la Confédération durant plusieurs années. Ces crédits sont utilisés avant tout pour des projets de construction et des acquisitions de matériel mais également pour des activités dans le domaine de la recherche. Le crédit d'engagement n'est pas limité dans le temps, sauf si la décision de crédit en dispose autrement.

Selon l'article 26 LFC, il est interdit à la Confédération de contracter des engagements qui ne sont pas prévus dans un crédit de cette nature. Toutefois, si l'exécution d'un projet ne souffre aucun délai, le Conseil fédéral peut, après avoir obtenu l'assentiment de la Délégation des finances, autoriser l'administration à anticiper des engagements. La Délégation des finances est appelée régulièrement à se prononcer sur de telles affaires lors de ses séances. A cet égard, elle examine en première ligne si l'urgence est effectivement donnée, ou si les crédits ne peuvent pas être traités selon la · procédure parlementaire normale.

22

II a fallu à nouveau trancher à ce propos certaines questions concernant le domaine des constructions militaires. C'est ainsi que l'année passée, la Délégation des finances a refusé d'entrer en matière sur 9 des 23 projets que le Conseil fédéral lui avait présentés comme urgents, les examens auxquels elle avait procédé lui ayant démontré que ces crédits pouvaient attendre que le message sur les constructions militaires pour 1986 soit 807

traité par les commissions des affaires militaires, sans qu'il n'en résulte d'inconvénient.

Le Conseil fédéral a tenu compte des remarques de la Délégation des finances dans l'élaboration du message sur les constructions militaires de 1987, si bien que celle-ci a accepté de libérer par anticipation la totalité des crédits qui lui étaient demandés.

Même si le financement du volume des investissements pour un total de 414 millions de francs présentés dans le message précité est assuré, à l'avenir il faudra fixer des priorités plus rigoureuses encore dans le domaine des constructions militaires. La Délégation des finances part de l'idée que le taux de croissance maximum admissible de 4 pour cent des dépenses, fixé en février 1987 par le Conseil fédéral pour les années 1988 à 1991, s'applique également au domaine des investissements militaires, pour lesquels la planification précédente prévoyait encore une croissance de 5 pour cent.

23

La Délégation des finances a dû contester une planification lacunaire dans le domaine des constructions des écoles polytechniques fédérales, et cela n'était pas la première fois. En l'occurrence, il s'agissait des conséquences sur le plan des constructions entraînées par le train de mesures spéciales en faveur de l'informatique, que les Chambres fédérales avaient approuvées lors de la session d'été 1986. Contrairement aux prescriptions claires de l'article 43 LREC, le message y relatif du Conseil fédéral n'avait pas mentionné les frais subséquents auxquels on devait s'attendre avec certitude. Il résulte des investigations de la Délégation des finances que, dans une lettre du 16 janvier 1986, le directeur de l'Office des constructions fédérales (OCF) avait attiré l'attention du chef du Département fédéral de l'intérieur (DFI) sur cette lacune et avait souligné que son office n'avait été consulté ni lors de l'élaboration du message ni dans la procédure de consultation. En dépit de cet avis clair et net, le Parlement ne fut pas informé sur les frais subséquents en question. Par la suite, compte tenu des contraintes créées par l'adoption du message et en raison des travaux déjà en cours, la Délégation des finances a été obligée d'accepter de libérer en procédure urgente les crédits manquants. Elle a renseigné de façon approfondie sur cette affaire les commissions de la science et de la recherche des deux conseils et le Groupe des constructions du Conseil national. Ces organes examineront la question de la planification des constructions des hautes écoles au début du mois de mai 1987 déjà, puis dans le cadre des délibérations concernant le prochain message sur les cos structions des EPF.

Enfin, il convient de relever que le Conseil fédéral a tenu compte des objections soulevées ci-avant par la Délégation des finances. En effet, à l'occasion d'autres demandes de crédits de l'EPF de Zurich, par décision du 8 avril 1987, il a donné mandat au DFI de lui présenter, ainsi qu'aux Chambres fédérales, un rapport sur les frais subséquents du train de mesures en faveur de l'informatique dans le domaine du Conseil des écoles.

jç,

IV. Objets d'examen importants 1

Bilan de la Confédération

L'article 13 LFC prescrit, entre autres, que les prêts doivent être évalués eu égard à la possibilité de les recouvrer. A fin 1985, la somme des prêts inscrits à l'actif du bilan de la Confédération s'élevait à 4,5 milliards de francs (institutions internationales, étranger, agriculture, transports et communications, commerce, industrie, prêts consentis pour la construction de logements en faveur du personnel de la Confédération et divers, sans qu'il soit toutefois tenu compte des prêts accordés aux CFF). A cette somme correspondaient au passif du bilan des réévaluations pour 278 millions de francs.

Les 4,5 milliards de francs précités se répartissaient à raison de 4 milliards de francs sur des prêts en Suisse (y compris ceux accordés à des institutions internationales domiciliées en Suisse) et à raison de 500 millions de francs sur des prêts accordés à des emprunteurs étrangers.

Au cours de l'exercice, la Délégation des finances s'est occupée plus particulièrement des prêts à l'étranger, dont à fin 1985 certains ont fait l'objet de réévaluations pour une somme d'environ 185 millions de francs. Elle estime qu'il faut maintenir ces réévaluations opérées de cas en cas. Il convient de surcroît d'établir un poste global des réévaluations pour les nouveaux prêts à l'étranger. Sur ce point, la Délégation des finances souscrit à la procédure envisagée par le Conseil fédéral dans son message du 29 septembre 1986 sur le budget pour 1987 (page 55). On procédera en conséquence à une réévaluation générale de 20 pour cent d'entrée de cause sur tous les nouveaux prêts à l'étranger. De plus, elle estime qu'il est indispensable de revoir périodiquement les effectifs des prêts dans leur ensemble et de faire des réévaluations supplémentaires dans les cas où les risques sont particulièrement élevés. Elle a discuté de ces questions de manière approfondie avec le chef du Département fédéral des finances (DFF), avec lequel elle a pu parvenir à une identité de vues.

Des problèmes analogues se posent en matière de garantie contre les risques à l'exportation (GRE). En effet, les prêts la concernant, qui auparavant étaient uniquement mentionnés hors bilan, ont été inscrits dans le bilan, la première fois le 31 décembre 1986, à la suite de consolidations de dettes, et ont ainsi été activés. D'un autre côté, pour tenir compte des risques de recouvrement, la GRE a suivi les recommandations de la Commission fédérale des banques au sujet de l'appréciation de ses prêts et elle a constitué une réserve égale à 30 pour cent de ceux-ci.

Les avances consenties par la Confédération à la GRE ont une fois encore fortement augmenté et ont désormais presque atteint la limite du milliard de francs. La perte cumulée de la GRE provient aussi bien des pertes sur les garanties monétaires que des amortissements de prêts consolidés.

Compte tenu de cette évolution négative au cours des dernières années et de l'appréciation de la situation à venir, la question se pose de savoir, si et dans quelle mesure la GRE pourra rembourser les avances de la Confédération, en dépit de l'autonomie financière que lui a donnée la loi.

809

2

Politique d'information du Conseil fédéral

Durant la période précédant la votation populaire du 16 mars 1986 concernant l'adhésion de la Suisse à l'ONU, le Conseil fédéral a dû donner, en réponse à diverses interventions parlementaires, des renseignements sur la politique d'information qu'il entendait suivre. Il a expliqué, entre autres, qu'en application de l'article 8 de la loi sur l'organisation et la gestion du Conseil fédéral et de l'administration fédérale (loi sur l'organisation de l'administration, LOA; RS 172.010), il avait l'obligation de veiller à informer les citoyens le mieux possible. Par contre, précisait-il, la lutte électorale proprement dite reste l'affaire des partis et des groupements politiques ainsi que des comités d'action et des milieux privés. Le Conseil fédéral ne soutiendrait donc pas financièrement de telles activités.

En février de cette année, la Délégation des finances a été sollicitée d'élucider si, durant la campagne précédant les votations, le Conseil fédéral n'avait pas soutenu de manière illicite, par des fonds de la Confédération, des organisations favorables à l'adhésion de la Suisse à l'ONU. Simultanément, la Délégation des finances a été invitée à interpréter l'article 8 LOA.

Cette question lui était posée par l'«Action pour une Suisse indépendante et neutre» (ASIN) et par la Commission de gestion du Conseil national.

Bien qu'il se soit agi de sommes insignifiantes, la Délégation des finances a fait élucider les questions posées par son rapporteur compétent, compte tenu de l'importance du principe en cause. Le rapport à l'intention de la Délégation des finances et que celle-ci a approuvé le 18 mars 1987 a été remis au Président de la Confédération et au Chancelier fédéral, à l'attention du Conseil fédéral. Il a ensuite été porté à la connaissance de la Commission de gestion du Conseil national, de l'ASIN, ainsi que des commissions des finances.

3 31

Aide au développement

La Délégation des finances s'occupe régulièrement de l'aide au développement car il s'agit d'un domaine important sur le plan financier et qui pose des problèmes variés. Au cours de l'exercice, elle a aussi eu l'occasion de discuter de façon détaillée directement avec les fonctionnaires responsables de la Direction de la coopération au développement et de l'aide humanitaire (DDA) et d'aborder diverses questions critiques, par exemple les avantages et les inconvénients de collaborer avec des organisations ne dépendant pas de l'Etat (Organisations Non-Gouvernementales, ONG). La DDA envisage de renforcer son engagement dans ce domaine au cours des prochaines années car la collaboration avec les ONG permet d'apporter la plupart du temps une aide rapide, plus efficace et le plus souvent, plus durable que si l'on passe par des services étatiques. Les entretiens ont porté sur un autre point important concernant les aspects de la surveillance financière, qui pose des exigences spéciales, en raison de la variété des 810

*

projets et des particularités des destinataires de l'aide. La Délégation des finances estime qu'il est important de choisir avec soin tant les partenaires que les projets.

32

L'Inspection interne des finances de la DDA, créée à la demande de la Délégation des finances, a continué à donner satisfaction. Non seulement elle apporte, en sa qualité d'organe de contrôle avancé, une contribution appréciable à la surveillance financière, mais elle assume de plus en plus une fonction de conseil à l'intérieur de la DDA. A la demande de la Délégation des finances, elle informe celle-ci sur les affaires courantes ou achevées, en établissant des rapports d'activité semestriels. C'est ainsi que la Délégation des finances reçoit assez tôt les documents dont elle a besoin pour exercer sa surveillance financière.

33 Le nombre grandissant et le volume croissant des projets qui sont transmis par la DDA à des organisations d'entraide privées, en vue de leur exécution, accroissent l'importance des indemnités accordées pour les frais de gestion. A la demande de la Délégation des finances, le CDF a analysé ce problème de manière approfondie. Cette affaire avait eu pour point de départ l'analyse des coûts d'une institution créée par diverses organisations privées, appelée Intercoopération (organisation suisse pour le développement et la coopération). Des enquêtes complémentaires menées auprès de trois autres oeuvres d'entraide et des comparaisons avec des organisations internationales ont révélé des différences notables dans les frais de gestion.

Leur niveau est influencé par des critères qui varient de cas en cas: volume d'affaires, structure d'organisation, genre de projet, prise en compte des coûts. Voilà pourquoi on ne peut guère justifier un pourcentage uniforme pour l'indemnisation des frais de gestion. D'un autre côté, pour des raisons d'ordre administratif, il ne serait pas aisé de fixer des taux différents selon les projets. Il appartiendra à la DDA, conseillée par le CDF, de définir aussitôt que possible une méthode qui, d'une part, tienne compte des prestations spécifiques fournies par les oeuvres d'entraide, et, d'autre part exclue l'octroi de montants injustifiés.

34 Au cours de l'exercice, le CDF a poursuivi ses examens des projets à l'étranger, comme cela avait été convenu avec la Délégation des finances.

Ses inspections se sont étendues à un choix de projets de la coopération suisse au développement en Inde. Pour la première fois, ce genre d'inspection portait, entre autres, sur un important projet d'aide financière dans le domaine des crédits ruraux (ressources fédérales engagées: quelque 140 millions de francs).

811

Dans l'ensemble, le travail accompli par la DDA en Inde a déjà atteint certains objectifs. Le CDF souligne tout spécialement le travail du bureau de coordination de New-Dehli, qui exerce une fonction charnière indispensable par rapport à la centrale, à Berne. Quant à l'utilisation pratique de l'aide financière allouée à un institut de formation pour des cadres (IRMA), le CDF a pu porter une appréciation globale positive. Le rapport entre les dépenses et les prestations est bon, aussi bien pour ce qui a trait à la construction des bâtiments et aux installations de l'école qu'en ce qui concerne les premières expériences relatives au fonctionnement de la formation donnée à des futurs cadres moyens et supérieurs de l'agriculture indienne.

Par ailleurs, les efforts consentis par les deux organisations privées suisses HEKS et SWISSAID sont reconnus. Selon le CDF, ces deux organisations essayent de manière convaincante de collaborer avec des groupes de base issus des couches les plus pauvres de la population.

Le CDF estime que l'appréciation qu'il faut porter sur le grand projet d'aide financière relatif au domaine des crédits ruraux (Nabard) est forcément quelque peu plus critique. Il convient de relever plus spécialement la façon dont ont été précisées à l'époque les conditions convenues entre l'Inde et la Suisse, au sujet de ce prêt en monnaie indienne, qui porte intérêt et est remboursable. Selon le CDF, ce prêt et l'utilisation qui a été faite ensuite de ces moyens destinés à des projets d'aide au développement du gouvernement central à New-Dehli, laissent des questions importantes sans réponse. A cela s'ajoute qu'il a fallu constater des insuffisances dans le contenu de l'arrangement et dans la mise en oeuvre du programme du Nabard soutenu par la DDA. En principe, le CDF considère toutefois comme positif et acceptable le travail accompli par le Nabard dans les conditions-cadres difficiles régnant en Inde.

Il paraît donc opportun de poursuivre la collaboration avec le Nabard, pour autant que la DDA parvienne à amener la partie indienne à fixer clairement, à raison de la matière et du lieu, les projets précis du Nabard, qui bénéficieront de la contribution suisse. Il en va de même de l'amélioration de certaines conditions du contrat.

Lors de la discussion relative au rapport du CDF, la Délégation des finances a pu largement adhérer aux considérations de fond faites par le rapporteur. Elle a décidé d'adresser diverses questions fondamentales à la DDA. Ces questions et le rapport du CDF feront l'objet de la prochaine séance de coordination des commissions parlementaires de surveillance, qui s'occupent de la coopération au développement. Les aspects relevés par la Délégation des finances concernant plus particulièrement la collaboration future de la DDA avec l'Inde. Mais ils suscitent également une réflexion pour savoir si, compte tenu des expériences faites jusqu'ici sur le terrain, il ne serait pas préférable de soutenir dans ce pays d'Asie de manière plus intense des projets de coopération bilatérale directe et, de la sorte, de mieux diriger l'aide vers les vrais besoins des nécessiteux. En outre, la DDA doit expliquer quelles conséquences elle pense devoir tirer pour l'avenir des observations faites par le CDF sur le travail de la banque de crédit rural et sur la coopération suisse avec cette organisation.

812

4

Viticulture et viniculture

Le 16 juin 1986, sur proposition du Département fédéral de l'économie publique (DFEP), le Conseil fédéral a arrêté un programme quinquennal pour l'assainissement de l'économie vinicole suisse. Dans le but de couvrir la part de ce train de mesures réservées à 1986, il a demandé un crédit supplémentaire de 37 millions en procédure urgente.

Pour les membres de la Délégation des finances, il est insatisfaisant de devoir se prononcer, en étant pressés par le temps, sur des demandes de crédit aussi importantes. En l'espèce, la situation critique sur le marché vinicole était déjà fort bien connue en 1985. C'est pourquoi on aurait dû pouvoir élaborer plus tôt le programme d'assainissement en question.

Les moyens considérables demandés pour les mesures d'assainissement et les problèmes encore irrésolus de l'économie vinicole ont amené la Délégation des finances à charger, au début de 1987, le CDF de faire une première appréciation, en se fondant sur les chiffres les plus récents.

Le rapport qu'a rendu le CDF démontre que la situation sur le marché suisse du vin s'est tendue encore un peu plus en 1986. Les objectifs quantitatifs et financiers du train de mesures ont certes été largement atteints mais, dans le même temps, le but visant à inciter sans contrainte les viticulteurs à limiter la production sur le plan suisse à 110 millions de litres a été complètement raté, puisque la récolte effective s'est élevée à 134,5 millions de litres. Les réductions volontaires des viticulteurs sont restées beaucoup trop faibles, encore qu'il faille distinguer selon les régions, compte tenu des promesses faites et, aussi, des objectifs indispensables. Les mesures du plan quinquennal ne permettront pas, à elles seules, de réduire suffisamment les excédents structurels existants (quantités stockées, niveau moyen de production trop élevé). De même, l'évolution de la demande au cours des prochaines années, pour autant qu'elle soit calculable, ne permettra vraisemblablement pas à elle seule d'alléger efficacement le marché.

L'état des finances du fonds viticole, qui a continué à se détériorer au cours de 1986, reflète bien l'image de la situation difficile discutée ci-avant. C'est pourquoi le financement par le fonds viticole des mesures d'orientation ne semble plus assuré à partir de 1989.

La Délégation des finances a eu
récemment l'occasion de discuter de façon approfondie de l'ensemble de ces problèmes avec le chef du DFEP, en se fondant sur le rapport du CDF. Elle souscrit aux objectifs visés par le Conseil fédéral. Avec les commissions des finances, elle suivra attentivement l'évolution de la situation. Le rapport précité du CDF a déjà été transmis aux sections compétentes des commissions des finances avec les observations du DFEP.

5 51

Organisations semi-étatiques Généralités

La surveillance financière de la Confédération s'étend également aux 813

contributions versées à des organisations de droit public ou privé chargées d'accomplir des tâches incombant à la Confédération. On les appelle les organisations semi-étatiques. Dans ce secteur, la tâche du CDF consiste à s'assurer de l'emploi efficace et ménager des fonds publics et de la juste application du droit. De son côté, l'Office fédéral du personnel (OFP) est compétent pour maintenir la coordination avec la Confédération pour les questions touchant le personnel. La Délégation des finances s'est fait renseigner sur tous les problèmes importants de ce secteur. Elle s'est occupée en particulier de questions controversées ou ayant une portée politique fondamentale. Même si la grande majorité des organisations accomplissent de façon impeccable les tâches qui leur sont confiées et s'efforcent d'engager correctement et efficacement leurs ressources financières, il arrive toujours que l'organe de contrôle découvre des erreurs ou de nouvelles possibilités d'économie.

52

Raffineries de sucre

Les raffineries de sucre d'Aarberg et de Frauenfeld reçoivent, pour leur activité, ce que l'on appelle une marge de raffinage, qui, selon le CDF, a été calculée correctement. Par ailleurs, les deux entreprises sont intéressées au résultat quantitatif d'exploitation. Pour chaque récolte, on calcule le rendement en sucre qu'il est normalement possible d'obtenir, en se basant sur la qualité des betteraves. Les écarts entre la valeur théorique et la quantité de sucre effectivement produite vont à la charge, respectivement au bénéfice, des raffineries à concurrence d'un pour cent. Les bénéfices qualitatifs d'exploitation qui se sont répétés ces dernières années, ont amené le CDF à reviser la formule de calcul appliquée en l'espèce. Cela a permis de constater que cette formule contenait un facteur, qui tenait trop peu compte des conditions favorables de production des raffineries suisses, de sorte que les valeurs fixées comme objectifs de production étaient trop faibles. Sur intervention du CDF, la formule de calcul a été mieux adaptée aux circonstances réelles, ce qui permettra à l'avenir d'alléger notablement le compte sucrier.

En outre, le CDF a constaté que la raffinerie d'Aarberg avait payé des impôts sur un capital de 4 millions de francs appartenant à la Confédération. Comme ces impôts sur le capital vont à la charge du compte sucrier, l'Administration fédérale des finances (AFF) a engagé des négociations, à l'effet de faire reconnaître ce capital comme fonds de tiers.

53

BUTYRA

A la BUTYRA, on a décelé certaines tendances à abuser des suppléments de marge versés aux grossistes. En effet, une partie des grossistes tentent d'obtenir des suppléments de marge élevés, en répartissant leur chiffre d'affaires sur plusieurs firmes. A l'époque, le Département fédéral de l'économie publique avait rejeté une proposition de la BUTYRA visant à intro814

duire un nouveau système de marge fondé sur le rendement car il le trouvait inapproprié. La Délégation des finances a chargé le CDF de suivre cette affaire de façon critique.

54

Fondation Pro Helvetia

Lors d'une révision à Pro Helvetia, il a fallu contester la comptabilité lacunaire du Centre culturel de Paris. En outre, les prescriptions administratives de la fondation concernant le temps de travail et les rapports de service ne donnaient pas non plus satisfaction. Alors qu'à Paris, la fondation avait, sur un plan interne, tiré les enseignements nécessaires en matière de personnel, un expert externe analyse actuellement les procédures de travail et l'efficacité de l'organisation de la fondation en général. Les conclusions de l'expertise ne sont pas encore disponibles. La Délégation des finances est en contact avec le président de la fondation et se tient au courant de l'évolution de l'affaire. Pour faire suite au souhait de la Délégation des finances, les commissions de gestion s'occuperont des questions touchant le domaine du personnel.

55

Fondation bernoise pour les crédits agricoles

II a fallu contester une présentation inexacte de la situation financière de la fondation bernoise pour les crédits agricoles, qui est chargée d'administrer des crédits d'investissements et des subventions d'exploitation. Cette présentation avait conduit à l'allocation de subventions trop élevées. La fondation a remboursé à la Confédération les montants versés indûment. En outre, le CDF a fait procéder à des modifications comptables concernant les avances pour les frais d'administration et la détermination du produit des intérêts ; cela s'est aussi traduit par des rentrées pour la Caisse fédérale.

6

Surveillance financière de la Société suisse de radiodiffusion et télévision (SSR)

Dans son dernier rapport d'activité, la Délégation des finances a fait état de la réglementation, à son avis insatisfaisante, de la surveillance sur la SSR.

A la demande de la Commission des finances du Conseil national, il y avait lieu de rechercher des solutions pour renforcer le contrôle financier, sans que ne soit mise en question l'autonomie des programmes garantie par l'article 55bls de la constitution fédérale.

Le moment d'une telle adaptation paraissait d'autant plus favorable que le Conseil fédéral avait dénoncé la concession en vigueur pour la fin de 1987.

Au cours de divers entretiens qu'elle a eus avec le chef du Département fédéral des transports, des communications et de l'énergie (DFTCE), ainsi qu'avec le directeur général de la SSR, il a été possible de parvenir à une 815

entente sur l'établissement d'une surveillance financière renforcée. Concrètement, la Délégation des finances, après entente avec le chef du DFTCE, a invité le Conseil fédéral, par lettre du 11 mars 1987, à introduire dans la nouvelle concession les dispositions suivantes pour la surveillance financière: Sur l'ordre de l'autorité de surveillance et en raison des dispositions de la concession, le Contrôle fédéral des finances vérifie la comptabilité et fait rapport au Département fédéral des transports, des communications et de l'énergie. Les reviseurs ont en tout temps le droit de prendre connaissance des livres et des pièces comptables de la SSR. L'autonomie dans le domaine des programmes selon l'article 55bis de la constitution fédérale est réservé.

Le Contrôle fédéral des finances, les vérificateurs statutaires des comptes et l'Inspection des finances de la SSR coordonnent leurs activités.

Le projet de concession, tel qu'il a été mis en consultation auprès des offices fédéraux, prévoit de soumettre la responsabilité des salaires et des tarifs entièrement à la responsabilité de la SSR. La Délégation des finances entend s'engager pour que la nouvelle concession comporte la réglementation antérieure, aux termes de laquelle les décisions relatives aux traitements et aux suppléments sont soumises à l'approbation de l'autorité de surveillance avant leur entrée en vigueur. La Délégation des finances estime qu'il faut donner à l'autorité de surveillance, à l'avenir également, la possibilité d'exercer à temps son influence sur un domaine aussi important que celui de la politique des traitements, ce d'autant que le personnel de la SSR est assuré à la Caisse fédérale d'assurance.

7 71

Dépenses de personnel Généralités

II y a diverses raisons pour que la Délégation des finances s'occupe en permanence également des dépenses de personnel au sens le plus large du terme. En effet, la charge globale pour le personnel de l'administration générale (y compris les prestations de l'employeur pour la prévoyance en faveur du personnel) atteint la somme de 3043 millions de francs selon le Compte d'Etat pour 1987, ce qui représente 13 pour cent de l'ensemble des dépenses de la Confédération. Le mandat que la loi donne à la Délégation des finances à savoir: examiner et contrôler l'ensemble de la gestion financière, englobe également un contrôle concomitant de ce groupe de dépenses important. Toutefois, dans ce domaine, la Délégation des finances ne peut exercer sa tâche de contrôleur que de façon ponctuelle. Elle surveille, entre autres, l'application mesurée des dispositions d'exception prévues par la loi sur le statut des fonctionnaires, par exemple l'octroi de suppléments de traitement à des fonctionnaires supérieurs. Elle peut à cet égard se fonder sur une procédure qui fonctionne bien. Nous vous informons à ce sujet de façon résumée sur quelques affaires importantes traitées durant l'exercice.

816

72

Promotions, suppléments de traitement accordés avant la mise à la retraite

A fin 1986, après des entretiens renouvelés avec le chef du Département fédéral des finances (DFF), l'Office fédéral du personnel (OFF) a édicté des instructions sanctionnant une pratique, selon laquelle les promotions peu avant la retraite ne peuvent être accordées que dans des cas d'exception clairement motivés. Cette pratique est suivie depuis des années, elle se fonde sur diverses interventions faites antérieurement par la Délégation des finances. Les instructions de l'OFP disposent que les suppléments de traitement, qui entraînent une augmentation du salaire assuré, sont exclus dans les trois années précédant la retraite ordinaire. Peuvent éventuellement être accordées, des indemnités uniques et non assurables pour des prestations extraordinaires. Ces dispositions doivent permettre d'éviter que des mesures ne soient prises peu avant la retraite, qui entraîneraient des frais disproportionnés (Caisse fédérale d'assurance) pour la Confédération.

73

Indemnités de représentation

Des indemnités de représentation sont accordées: - à des chefs de mission et de poste des représentations suisses à l'étranger, ainsi que - à certains fonctionnaires supérieurs de l'administration centrale et des régies.

La première catégorie obéit à des règles clairement définies. Ces indemnités sont fixées à nouveau, chaque année, selon les besoins effectifs (Budget 1987: 6,4 millions de francs); les bénéficiaires sont tenus de rendre des comptes à leur sujet et les décomptes sont vérifiés par le CDF. Les prescriptions applicables dans ce domaine semblent appropriées et fonctionnent correctement.

Quant aux autres bénéficiaires, on ne peut pas bien déterminer selon quels critères ont été accordées en son temps les indemnités en question - dont certaines sont élevées - ou comment on en est venu à en fixer le montant.

Récemment, le Conseil fédéral prévoyant de relever diverses indemnités, la Délégation des finances s'est, entre autres, posé la question de l'égalité de traitement. C'est pourquoi elle a dû s'opposer aux augmentations prévues.

Elle a invité le Conseil fédéral à repenser au préalable la pratique en matière d'indemnités et à édicter des directives à leur sujet. La Délégation des finances estime que les indemnités de représentation devraient en principe être soumises à l'obligation de rendre des comptes. En outre, il conviendrait de les délimiter soigneusement par rapport aux règles en vigueur pour les décomptes de frais valables de même pour tous les fonctionnaires. Enfin, les indemnités de représentation ne doivent comporter aucun élément salarial et rester dans un cadre raisonnable.

817

74

Honoraires de conseil d'administration

Ainsi qu'on le sait, en 1976, à la suite de diverses interventions de la Délégation des finances, le Conseil fédéral a décrété que les fonctionnaires appartenant à des conseils d'administration comme représentants de la Confédération doivent rembourser à la Caisse fédérale les honoraires qu'ils perçoivent, pour autant que ceux-ci dépassent les 5 pour cent de leur salaire (dans certains cas exceptionnels, cette limite peut être portée à 10%). Cette obligation de remboursement n'est toutefois pas applicable aux mandats d'avant 1976.

La Délégation des finances se fait informer chaque année sur les montants d'honoraires touchés et versés à la Caisse fédérale. La plus grande part des mandats de conseils d'administration échoient au .DFTCE, à l'Entreprise des PTT et aux Chemins de fer fédéraux. Cependant, la limitation des honoraires sur le plan du montant global n'a permis de résoudre qu'une partie du problème. Ce qui reste insatisfaisant, comme auparavant, c'est le cumul des mandats que l'on constate dans de nombreux cas. En outre, les liens qui résultent de l'appartenance à ces conseils d'administration posent des problèmes. En effet, le même fonctionnaire, qui siège et décide dans le conseil d'administration d'une compagnie, sera ensuite, en règle générale, appelé à traiter les propositions correspondantes de ladite compagnie.

Enfin, on peut se demander si les montants des honoraires ne sont pas disproportionnés, en particulier lorsque l'on songe au fait que les mandats sont absolument «sans risque» et que l'allocation d'honoraires - pour autant qu'il s'agisse d'un mandat dans une organisation semi-étatique reviendra sous une forme ou une autre à la charge de la Confédération.

Voilà pourquoi c'est avec satisfaction que la Délégation des finances a appris que le chef du DFTCE, qui partage son point de vue, entendait peu à peu réduire ce genre de mandats.

75

Réglementation d'exception en matière de traitement

Le Conseil fédéral a procédé récemment à quelques corrections de classement qui s'imposaient dans le domaine des traitements hors-classe. Il l'a fait avec l'accord de la Délégation des finances. Dans un cas, saisissant l'occasion du départ à la retraite du titulaire, il a pu abaisser la classification d'un poste, comme le demandait depuis des années la Délégation des finances, cependant que dans d'autres, sur recommandation et avec l'approbation de celle-ci, il a relevé des postes classés trop bas. A côté de ces mesures de reclassement, la Délégation des finances est appelée à approuver, dans un cadre habituel, des corrections individuelles de traitement selon des prescriptions à caractère exceptionnel.

Alors qu'il existe une certaine flexibilité dans l'adaptation des traitements des cas particuliers selon les prescriptions précitées, il y a des limites étroites lorsqu'il s'agit, par exemple, de rester concurrentiel, sur le plan des traitements, dans un marché du travail asséché. Ce genre de problèmes délicats 818

sur le plan de la politique du personnel se fait actuellement jour dans une mesure très prononcée, s'agissant de recruter des spécialistes qualifiés et expérimentés en informatique. En effet, pour la Confédération et ses régies, le recrutement d'informaticiens s'avère aujourd'hui difficile, voire très difficile. C'est pourquoi l'OFP examine, en collaboration avec les régies, quelles mesures extraordinaires doivent être prises dans ce secteur sur le plan des salaires, des suppléments de traitement, des plans de carrière en particulier et en général, sans remettre en question l'échelle des traitements prise dans son ensemble. Le problème devrait s'atténuer un peu du fait que, depuis quelques temps, on a poussé davantage encore la formation des spécialistes TED. Il s'agit là d'une mesure qui, pour des motifs aisément compréhensibles, ne pourra porter des fruits qu'après un temps assez long.

La Délégation des finances soutient vivement de tels efforts, ne fût-ce qu'en raison du fait que les dépenses au titre des mandats de prestations informatiques confiés à des tiers, font un bond en avant. On peut comprendre que les entreprises privées essaient de profiter au maximum de la situation actuelle du marché en facturant des honoraires élevés. Mais l'une des entreprises les plus en vue est allée si loin, que même les organes de surveillance du Parlement ont dû intervenir. En effet, le calcul d'un taux horaire de plus de 300 francs pour les services d'un expert durant une année avait conduit à fixer des honoraires annuels de plus de 500 000 francs. Les offices de la Confédération ont été avisés de ne plus adjuger des travaux à cette entreprise, que dans des cas particuliers dûment motivés.

76

Appréciation de questions relatives au droit des fonctionnaires par le Tribunal fédéral

Se fondant sur deux arrêts du Tribunal fédéral dans lesquels cette autorité avait admis des recours de deux fonctionnaires licenciés et cassé les décisions de licenciement correspondantes, la Délégation des finances s'est demandé si le droit actuel des fonctionnaires tenait suffisamment compte de la marge de décision de la Confédération, en tant qu'employeur. A la demande de la Délégation des finances, l'Office fédéral de la justice (OFJ) a examiné si l'on ne pouvait pas saisir l'occasion de la revision de la loi sur le statut des fonctionnaires, qui était alors en cours, pour renforcer les compétences de l'autorité de nomination dans les cas de cessation des rapports de service. L'OFJ est arrivé à la conclusion qu'une modification du pouvoir de cognition du Tribunal fédéral pouvait être envisagée plutôt dans le cadre de la revision de la loi fédérale d'organisation judiciaire (OJ; RS 173.110).

D'ailleurs le Conseil fédéral fait des propositions de modifications analogues dans son message concernant la révision de la loi précitée. Le projet est actuellement à l'examen devant le Parlement.

8

Droit de regard sur la structure des prix

La Délégation des finances s'est occupée depuis quelque temps de la question du droit de regard sur la structure des prix dans les cas de mono819

pole ou de quasi-monopole. Cette question se présente surtout pour les acquisitions d'armements ou les projets de développements importants.

Dans de pareils cas, il n'est pas possible d'obtenir la libre concurrence requise par l'ordonnance du 8 décembre 1975 sur les achats. L'intérêt public exige que l'on puisse vérifier si les prix sont équitables, l'administration devant avoir la possibilité de jeter un coup d'oeil sur les documents de calcul de son partenaire. Nous vous avons donné des informations détaillées à ce sujet dans notre dernier rapport d'activité.

Lors d'une discussion que la Délégation des finances a eue avec une délégation du Conseil fédéral, elle a pu constater qu'il y avait identité de vues entre les parties. Celles-ci estiment en effet que les principes à appliquer, y compris le droit de regard sur la structure des prix en situation de monopole, doivent valoir non seulement pour les commandes d'armements mais encore de façon générale, pour toutes les acquisitions de la Confédération et de ses régies. Depuis lors, le Conseil fédéral a chargé le DFF de compléter en conséquence l'ordonnance sur les achats.

Lors d'une discussion qu'elle a eue récemment avec le président de la Commission pour les achats de la Confédération, la Délégation des finances a appris qu'un projet d'ordonnance était prêt, qui prévoit: - qu'il y a lieu en principe de convenir contractuellement d'un droit de regard sur la structure des prix, chaque fois qu'il n'y a pas de concurrence ; - que le CDF fonctionnera comme office de vérification; - et que toute dérogation aux principes ci-dessus doit préalablement être soumise à l'approbation du Conseil fédéral.

La Délégation des finances attend que le Conseil fédéral mette prochainement en vigueur ces dispositions, comme il le lui a promis.

9

Clinique militaire de Novaggio

Dans son rapport d'activité de l'année passée, la Délégation des finances a abordé de façon critique la question de savoir s'il se justifie encore de maintenir la station de réadaptation de l'Assurance militaire, située dans le Malcantone. Une utilisation insuffisante des capacités disponibles, des coûts en augmentation, des investissements nouveaux ou de remplacement à réaliser prochainement, tels étaient les arguments de poids qui militaient pour un réexamen de la rentabilité de cette clinique, propriété de la Confédération, en tenant compte de surcroît du nombre trop grand de lits d'hôpital que connaît l'ensemble de notre pays. En outre, il ne fallait pas perdre de vue que la clinique de Novaggio ne traite que 18 pour cent des patients militaires.

A la demande de la Délégation des finances, le CDF a établi le calcul de l'ensemble des prix de revient de la clinique selon les principes de l'économie d'entreprise. Ce calcul a confirmé que la clinique militaire doit rester une exploitation d'appoint. La Délégation des finances n'était cependant pas sans savoir que le destin de cet établissement fédéral, situé dans une 820

*

région marginale de notre pays ne peut pas se décider uniquement sur la base de considérations financières. Les faits ayant démontrés clairement que l'Assurance militaire n'a plus besoin de disposer aujourd'hui de son propre hôpital, il valait à tout le moins la peine d'examiner si les installations bien entretenues de la clinique ne pouvaient pas être affectées à une activité para-hospitalière, par exemple, en collaboration avec les caissesmaladie de Suisse. De la sorte, il n'y aurait pas lieu de craindre une perte de places de travail.

Au début du mois de décembre 1986, après avoir fait d'autres investigations et avoir procédé à une inspection des lieux à la clinique de Novaggio, la Délégation des finances a fourni au Conseil fédéral des informations très complètes et l'a invité à prendre les décisions qui s'imposaient. Elle a demandé que, au cas où l'exploitation de la clinique devait être poursuivie, les projets d'investissement en suspens à moyen terme soient soumis au Parlement dans un message séparé, sur la base des calculs de rentabilité y relatifs. En effet, étant donné que depuis 1976, la clinique de Novaggio a bénéficié d'investissements pour environ 8 millions de francs, financés par des crédits budgétaires, la Délégation des finances estime qu'il est indispensable de soumettre les autres projets d'extension à l'approbation du Parlement.

Dans sa réponse du 16 mars 1987, le Conseil fédéral a communiqué à la Délégation des finances, entre autres, que dans ses réflexions à ce propos, il a dû inclure également les aspects politiques et militaires. Il ne lui paraît pas opportun, à une époque où des décentralisations sont à l'étude, d'abandonner une institution de la Confédération sise dans une région marginale.

De plus, l'hôpital militaire de Novaggio peut être transformé à peu de frais en hôpital militaire de base, de sorte qu'il serait à la disposition du service sanitaire de l'armée en temps utile. Compte tenu de toutes ces considérations, le Conseil fédéral maintient par conséquent son intention de poursuivre l'exploitation de l'hôpital militaire de Novaggio. Il ne doute pas que les mesures prévues permettront de poursuivre à l'avenir l'exploitation de l'hôpital militaire de Novaggio dans des conditions financières raisonnables.

Pour conclure, le Conseil fédéral a donné l'assurance que les projets de constructions en suspens à moyen terme seront soumis au Parlement dans un message séparé, sur la base des calculs de rentabilité y relatifs.

La Délégation des finances a pris acte de cette décision. Elle regrette que l'on n'ait pas examiné plus en détail d'autres possibilités d'affectation, qui auraient pu se révéler intéressantes pour la région aussi bien que pour le canton du Tessin, tant sur le plan économique que sur celui de la politique de l'emploi. La Délégation des finances part de l'idée qu'une nouvelle conception relative à l'exploitation future de la Clinique fédérale sera présentée par l'organisation élargie du projet «LEMA», avant que soit élaboré un message. Il convient de relever à cet égard que dans l'intervalle, le Conseil fédéral a déjà approuvé un crédit de projet correspondant.

55 Feuille fédérale. 139e année. Vol. II

82 1

10

Subventions fédérales pour les constructions

L'une des causes principales des nombreuses différences apparues dans la liquidation des décomptes de subvention pour les constructions, résidait dans l'octroi parfois trop peu précis ou incomplet de subventions. Depuis lors, des améliorations notables ont pu être réalisées grâce à la circulaire du l er juillet 1985 concernant »l'octroi de subventions pour les constructions» adressée à tous les offices fédéraux compétents et élaborée de concert par l'AFF et le CDF.

La décision prise récemment par le CDF d'anticiper l'examen des affaires de subventionnement s'est révélée encore plus efficace. En effet, le CDF n'attend plus les décomptes de subventions mais exerce déjà son influence (par sondages) dans la phase d'octroi de la subvention, en éliminant les positions de dépenses douteuses y figurant, ceci après entente avec les offices compétents. L'intervention du CDF dans la procédure d'octroi et durant l'exécution des travaux de construction lui permet de supprimer les défauts moins difficilement que s'il doit attendre le décompte de construction. Il faut signaler que son intervention dans la phase d'octroi donne au CDF considérablement plus de travail, mais à moyen terme il devrait en résulter de sensibles allégements dans le contrôle des décomptes de subventionnement.

Des difficultés peuvent également apparaître là où une construction peut être financée sur la base de plusieurs décisions de subventionnement. On peut mentionner à titre d'exemple la construction d'un centre de formation pour la protection civile, qui doit simultanément servir à héberger des troupes de protection aérienne. La construction d'une telle installation combinée présente certes, indépendamment de son aspect de subventionnement, des avantages pour tous les intéressés. Mais, comme ce bâtiment sera subventionné tant par l'Office fédéral de la protection civile (OFPC) que par le Département militaire fédéral (DMF), il faudra appliquer les diverses prescriptions de subventionnement de telle manière qu'il en résulte pour chacun des services intéressés une répartition des coûts mesurée, de façon que la Confédération ne doive pas unilatéralement prendre des frais supplémentaires à sa charge. Le DMF, l'OFPC et le CDF ont trouvé une solution commune praticable.

On constate actuellement des retards dans la liquidation d'un certain nombre de décomptes de construction concernant la formation professionnelle (constructions de l'Office fédéral de l'industrie, des arts et métiers et du travail, OFIAMT). En effet, des questions fondamentales ont dû être élucidées, par exemple la calculation du terrain nécessaire (exclusion de réserves de terrain), l'exclusion de parties étrangères à la construction, la grandeur et l'équipement des logements de concierges et d'autres semblables. L'affaire a été suivie par les offices responsables au premier chef (OFIAMT, Office des constructions fédérales OCF et CDF) au niveau de la direction. La plupart des divergences ont pu être éliminées lors d'une séance de coordination qui s'est déroulée le 11 novembre 1986. Toutefois, en raison d'un goulet d'étranglement sur le plan du personnel, principale822

ment à l'OCF, l'exécution des décisions prises prendra encore quelque temps.

V. Quelques affaires des départements Ce chapitre mentionne brièvement quelques-unes des autres affaires traitées par la Délégation des finances au cours de l'exercice, car ces affaires pourraient intéresser les commissions des finances.

1

Autorités et tribunaux

2

Département fédéral des affaires étrangères (DFAE)

Certaines représentations ont dû être renforcées, cependant qu'on a pu en supprimer d'autres ou même en reclasser une en représentation honoraire, ce qui a permis globalement de libérer des postes à l'Etat, pour combler ailleurs des besoins urgents.

3

Département fédéral de l'intérieur

-

-

-

-

pourrait mettre plus de discipline dans le recouvrement des cotisations.

Le laps de temps entre le délai de paiement et la perception des intérêts de retard est trop long. La pratique actuelle fait perdre chaque année, en chiffre net, plus de 20 millions de francs d'intérêts au fonds AVS.

Installations nautiques d'Ipsach: grâce aux efforts considérables du Service des immeubles de l'AFF, il a été possible de juguler les pertes qui menaçaient la Confédération, à la suite d'un contrat passé en 1983 (alors que l'Ecole fédérale de gymnastique et de sport était encore incorporée au Département militaire fédéral), qui violait des compétences de droit budgétaire. Des difficultés relevant de la politique et de l'aménagement du territoire s'opposent toujours à la réalisation du projet (voir à cet égard notre exposé dans le rapport d'activité de la Délégation des finances du 26 avril 1984, pages 6 et suivantes).

L'affaire est suivie par les commissions de gestion.

Adaptation des tarifs de l'Ecole fédérale de gymnastique et de sports de Macolin: les demandes de la Délégation des finances ont été prises en compte dans la nouvelle élaboration des ordonnances sur les émoluments.

Candidature suisse pour les jeux olympiques d'hiver de 1996/2000 (1994/1998): entretien avec le chef du département sur un éventuel engagement financier de la Confédération, à la suite d'un arrêté du Conseil fédéral du Hjanvier 1987.

Aide aux universités: diverses corrections par le CDF de décomptes de subventionnement des cantons.

Département fédéral de justice et police Asile: entretien avec le chef du département (voir ci-avant chapitre II, ch. 22).

Protection civile: subventions fédérales pour des constructions combinées (voir ci-avant, chapitre IV, ch. 10).

Protection civile: à propos des aliments de survie, il ressort d'un entretien avec le chef du département que les préoccupations exprimées par la Délégation des finances ont été prises en considération dans l'élaboration d'une nouvelle conception.

5

Département militaire fédéral

824

6

Département fédéral des finances (DFF)

loyer des logements de service (entretien avec le directeur de l'OFP).

7

Département fédéral de l'e'conomie publique

825

8

Département fédéral des transports, des communications et de l'énergie

VI. Entreprise des PTT 1

TERGO (Rationalisation du service téléphonique à l'aide de l'ordinateur)

Au printemps 1986, l'Inspection des finances de l'Entreprise des PTT (FISP) a donné connaissance à la Délégation des finances des dépassements de coûts massifs et de la gestion lacunaire des finances du projet TERGO.

Celui-ci vise à simplifier les travaux administratifs du service des télécommunications. Il comprend diverses étapes. Alors que l'étape 1 (service de renseignements et rédactions des annuaires téléphoniques) a été achevée avec succès en 1978 déjà, le développement de l'étape 2.1 (service des abonnements) connaît diverses difficultés. Après avoir réalisé des investigations approfondies, la Délégation des finances a dû contester avant tout une surveillance financière insuffisante. Le fait d'avoir sous-estime la complexité du projet, d'avoir constamment pris en compte les nouveaux besoins des .utilisateurs ainsi que divers problèmes de personnel, d'organisation et de direction, ont entraîné des dépassements de coût très élevés. De surcroît, le fait d'avoir confié des postes-clés à des collaborateurs extérieurs appartenant à une maison privée spécialisée dans les ordinateurs, s'est révélé particulièrement désavantageux.

Comparé à un déroulement optimal, le dépassement de coûts se monte jusqu'à présent à 50 millions de francs. Alors que le devis initial était de 85,5 millions de francs pour la phase 2.1 (Service des abonnements), les PTT ont investi quelque 250 millions de francs jusqu'à fin 1986. On estime qu'il sera nécessaire d'injecter encore 40 millions de francs jusqu'à la clôture des travaux d'introduction, en automne 1987.

Après l'intervention de la Délégation des finances, la DG PTT a ordonné immédiatement toute une série de mesures devant permettre de reprendre le projet en main. De son côté, le Conseil d'administration de l'Entreprise des PTT a constitué, parmi ses membres, une commission spéciale qu'il a chargée de réexaminer le projet du point de vue de l'organisation, du personnel et de la conduite. Le rapport final du 10 février 1987 de cette commission a également été remis aux sections PTT des commissions des finances et des commissions de gestion.

826

Lors de ses investigations ultérieures, la Délégation des finances a pu se persuader que l'Entreprise des PTT avait tiré de ce qui était arrivé les enseignements nécessaires. Les possibilités d'améliorations générales et particulières à TERCO, présentées dans le rapport final de la commission spéciale du Conseil d'administration, indiquent une voie allant dans la bonne direction. Il appartiendra aux sections PTT des commissions des finances et des commissions de gestion de suivre l'évolution de cette affaire.

2

APOCO (automatisation du service des chèques postaux à l'aide d'ordinateurs)

Au cours de l'exercice, la Délégation des finances a été appelée à s'occuper d'un autre grand projet informatique de l'Entreprise des PTT, à savoir: le projet APOCO (automatisation du service des chèques postaux à l'aide d'ordinateurs) pour lequel on lui avait suggéré des propositions d'amélioration. Celles-ci, qui émanaient d'un collaborateur de l'Entreprise des PTT, visaient à réaliser plus rapidement et à meilleur marché l'étape C de l'automatisation du service des chèques postaux (gestion automatisée des comptes et service des virements automatisés). Pour des raisons aisément compréhensibles, la Délégation des finances n'a pas pu juger ces propositions d'amélioration quant au fond. La DG PTT l'a cependant assuré qu'elle en ferait un examen approfondi.

La réalisation d'APOCO nécessitera des moyens considérables sur le plan financier et sur celui du personnel. En outre, ce projet donnera à l'Entreprise des PTT un rôle de cogérant essentiel sur le marché suisse du trafic des paiements. La conception du projet sera développée cette année encore et soumise au Conseil d'administration en 1988.

Sur proposition de la Délégation des finances, on a confié à un groupe composé de membres des sections PTT des commissions des finances et des commissions de gestion, le soin de suivre le déroulement de ce projet.

3

Bâtiment d'exploitation postale de Bellinzone

Dans le cadre du budget 1979, les Chambres fédérales ont octroyé un crédit d'engagement de 40,6 millions de francs pour la construction d'un bâtiment d'exploitation postale à Bellinzone. Dans les comptes des PTT pour 1986, les frais effectifs de construction se sont élevés à 58,2 millions de francs.

Les crédits supplémentaires correspondants, fondés sur le renchérissement ou des modifications de projets, ont été approuvés par le Parlement. Selon le FISP, ces crédits supplémentaires considérables sont, pour une partie, la conséquence d'une manière de construire, en général, perfectionniste et coûteuse. Dans le cas de Bellinzone, l'Office des constructions fédérales (OCF) était compétent pour diriger les travaux.

Lors d'une séance de travail qu'elle a tenue au Tessin, après avoir élucidé de façon détaillée l'état de fait, la Délégation des finances a eu l'occasion de procéder à une inspection des lieux, en compagnie de responsables de 827

l'OCF et des PTT. Les lacunes qui ont pu être constatées en matière d'organisation et de technique de crédit, ont été communiquées par écrit à l'Entreprise des PTT. La Délégation des finances estime certes, que ce n'est pas à tort que le FISP a reproché une construction en général perfectionniste et trop coûteuse. Dans le cas en discussion, il faut cependant tenir compte du fait qu'une partie des coûts supplémentaires sont fondés et justifiés par les conditions locales imposées par la ville de Bellinzone et par le service des monuments historiques.

Le président de la Direction générale de l'Entreprise des PTT nous a assuré qu'une analyse d'organisation et de rentabilité portant sur la fonction technique des constructions, serait exécutée, qui donnerait la possibilité de combler les diverses lacunes révélées par le FISP.

VII. Conclusion Le présent rapport mentionne une série de considérations plus ou moins critiques exprimées par la Délégation des finances au sujet des finances de la Confédération. Il ne fait pas, ou trop peu, état du grand nombre des affaires que la Délégation des finances a pu juger positivement. Qu'il lui soit permis de réparer cet oubli, en adressant au Conseil fédéral et à l'administration ses remerciements pour leur bonne gestion financière et pour l'emploi, dans l'ensemble, efficace et ménager des ressources publiques. La Délégation des finances adresse également ses sentiments de reconnaissance au Contrôle fédéral des finances et aux services particuliers d'inspection, qui lui sont subordonnés. Ces organes ont en effet, comme de coutume, accompli leur tâche très consciencieusement.

31441

828

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Rapport de la Délégation des finances des Chambres fédérales aux Commissions des finances du Conseil national et du Conseil des Etats sur son activité en 1986/87 du 27 avril 1986

In

Bundesblatt

Dans

Feuille fédérale

In

Foglio federale

Jahr

1987

Année Anno Band

2

Volume Volume Heft

22

Cahier Numero Geschäftsnummer

---

Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum

09.06.1987

Date Data Seite

798-828

Page Pagina Ref. No

10 105 113

Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv digitalisiert.

Le document a été digitalisé par les. Archives Fédérales Suisses.

Il documento è stato digitalizzato dell'Archivio federale svizzero.