12.503 Initiative parlementaire Adapter la LSA pour les assurances coopératives Rapport de la Commission de l'économie et des redevances du Conseil national du 23 juin 2014

Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, Par le présent rapport, nous vous soumettons un projet de modification de la loi sur la surveillance des assurances, que nous transmettons également au Conseil fédéral pour avis.

La commission propose d'adopter le projet d'acte ci-joint.

23 juin 2014

Pour la commission: Le président, Ruedi Noser

2014-1762

6041

Rapport 1

Genèse du projet

L'initiative parlementaire 12.503 «Adapter la LSA pour les assurances coopératives» a été déposée le 14 décembre 2012 par le conseiller national Vitali. Elle reprend les objectifs visés par la motion 09.3965 «Loi sur la surveillance des assurances», qui chargeait le Conseil fédéral de faire en sorte que les coopératives d'assurance qui sont étroitement liées à une association, dont l'activité d'assurance n'est pas le but principal et qui ont un effectif d'assurés limité soient exceptées de la surveillance au sens de la loi du 17 décembre 2004 sur la surveillance des assurances (LSA)1. Cette motion a été adoptée par le Conseil des Etats le 9 décembre 2009 et par le Conseil national le 3 juin 2010. Elle aurait dû être mise en oeuvre dans le cadre de la révision totale de la loi du 2 avril 1908 sur le contrat d'assurance (LCA)2, dont le projet (11.057) a été renvoyé au Conseil fédéral par les conseils.

Lors de sa séance du 27 janvier 2014, la Commission de l'économie et des redevances du Conseil national (CER-N) a décidé, par 17 voix contre 2 et 4 abstentions, de donner suite à cette initiative parlementaire. Le 28 mars 2014, la commission homologue du Conseil des Etats (CER-E) s'est ralliée à cette décision à l'unanimité.

Le 20 mai 2014, la CER-N a décidé, sans opposition, de charger son secrétariat d'élaborer, en collaboration avec l'administration, un projet, assorti d'un rapport, allant dans le sens de l'initiative parlementaire.

Le 23 juin 2014, la CER-N a examiné le projet et l'a adopté au vote sur l'ensemble par 18 voix contre 6. Etant donné que le texte de la loi avait déjà été mis en consultation dans le cadre de la révision de la LCA et de la mise en oeuvre de la motion 09.3965, la CER-N a renoncé à une nouvelle procédure de consultation.

2

Présentation du projet

2.1

Droit en vigueur

Les entreprises d'assurance suisses qui exercent une activité en matière d'assurance directe en Suisse sont en principe soumises à la surveillance de la FINMA (art. 2, al. 1, let. a, LSA). L'art. 2, al. 2, LSA prévoit des exceptions et l'al. 3 la possibilité pour l'autorité de libérer de la surveillance une entreprise d'assurance. Lorsque des circonstances particulières le justifient, la FINMA peut donc libérer de la surveillance une entreprise d'assurance pour laquelle l'activité d'assurance est de faible importance économique ou ne touche qu'un cercle restreint d'assurés. La pratique en matière de surveillance ainsi que, semble-t-il, la jurisprudence montrent que cette disposition est appliquée de manière plutôt restrictive. Notamment les assurances couvrant les risques liés à la responsabilité civile et aux accidents ne sont libérées qu'avec une grande prudence pour éviter de compromettre la protection des lésés ou des assurés.

1 2

RS 961.01 RS 221.229.1

6042

2.2

Nécessité d'agir: considérations de la commission

La commission constate qu'une surveillance par la FINMA des entreprises d'assurance de très petite taille mentionnées dans l'initiative, telle qu'elle est prévue actuellement, constitue un obstacle pour ces entreprises. La charge administrative et les coûts engendrés par la révision sont en effet disproportionnés par rapport au volume de leurs activités. La commission fait notamment référence à l'exemple de la Caisse de secours de l'Association fédérale de lutte suisse qui, alors que son chiffre d'affaires moyen s'élève à seulement 250 000 francs environ, doit faire face à des frais de révision supérieurs à 20 000 francs.

La commission considère que cette situation n'est pas acceptable et qu'il est nécessaire de légiférer dans le sens proposé par l'initiative parlementaire. Dans ses considérations, la commission se réfère notamment aux débats de fond menés par les deux conseils dans le cadre de l'adoption de la motion 09.3965.

Dans sa grande majorité, la commission estime que le problème peut être réglé facilement et rapidement grâce à une modification ponctuelle de la LSA. Elle considère donc que la mise en oeuvre de l'initiative est la démarche appropriée. Certains membres de la commission ont toutefois fait valoir que la présente révision de la LSA pourrait aussi être intégrée à la révision totale de la LCA et que, partant, il fallait attendre le projet du Conseil fédéral.

3

Commentaire des dispositions

Les nouvelles exceptions prévues à l'art. 2, al. 2, let. d, LSA ne s'appliquent qu'aux assurances coopératives étroitement liées à une association ou à une fédération. Les sociétés anonymes ne peuvent pas en bénéficier, même si elles sont liées à une association ou à une fédération. Le but principal de l'association ou de la fédération ne doit pas avoir de lien avec l'activité d'assurance.

Le fait de n'être pas soumis à la surveillance si le volume annuel de primes brutes ne dépasse pas le seuil de 3 millions de francs ne vaut que pour les assurances qui, lors de l'entrée en vigueur, au 1er janvier 1993, de l'«Accord Assurance»3 conclu avec la Communauté économique européenne, n'ont pas franchi ce seuil. Tombent dans le champ d'application de l'accord et sont donc soumises à surveillance les assurances coopératives qui, depuis le 1er janvier 1993, ont dépassé les 3 millions de francs (fût-ce temporairement) ainsi que toutes les assurances coopératives créées par la suite, indépendamment de la somme des primes perçues annuellement. La disposition contient donc des précisions à ce propos.

Pour pouvoir être libérées de la surveillance, les «mini-assurances» et les «organisations à vocation d'entraide et d'assistance mutuelle» doivent limiter leur champ d'activité géographique au territoire suisse. Des ramifications internationales ne conviennent pas à ce genre d'organisations, dont les sociétaires individuels ne seraient plus en mesure d'assumer leur fonction de surveillance, à cause de la complexité découlant de telles relations à l'étranger.

3

RS 0.961.1

6043

Enfin, seules sont exceptées de la surveillance les assurances qui possèdent un cercle d'assurés restreint. Autrement dit, les assurés doivent être identiques aux membres de la société coopérative d'assurance ayant le droit de vote. En outre, les membres doivent jouir du droit de décider eux-mêmes du montant des primes et des prestations d'assurance (droit de participation).

4

Conséquences

4.1

Conséquences sur les finances et sur le personnel

Le projet concerne probablement quatre microassurances, raison pour laquelle il n'a pas de conséquences pour la collectivité ou l'économie.

4.2

Mise en oeuvre

Comme les assurances concernées sont libérées de la surveillance et qu'elles ne sont soumises à aucune nouvelle exigence, le projet ne pose aucun problème de mise en oeuvre.

5

Relation avec le droit européen

En vertu de l'«Accord Assurance» conclu avec la Communauté économique européenne, sont soumises à surveillance les entreprises d'assurance non-vie dont la somme des primes perçues annuellement dépasse, lors de l'entrée en vigueur de l'accord au 1er janvier 1993, le montant de 3 millions de francs. Les assurances coopératives créées par la suite ou les assurances coopératives dont la somme des primes perçues annuellement a, depuis le 1er janvier 1993, dépassé les 3 millions de francs (fût-ce temporairement), tombent dans le champ d'application de l'accord et sont donc soumises à surveillance. Même si l'Accord ne concerne pas les entreprises d'assurance-vie, leur importance économique justifie de reprendre par analogie la même valeur limite. Par conséquent, il semble justifié de définir comme norme le montant fixé dans l'Accord, pour prévenir tout risque de violation de l'Accord et pour réaliser le but de l'initiative parlementaire (excepter de la surveillance les «mini-assurances» et les «organisations à vocation d'entraide et d'assistance mutuelle»). D'autant plus qu'avec un volume de primes plus élevé, les membres ne seraient plus guère en mesure d'exercer leur fonction de surveillance du fait de la complexité accrue des opérations.

6044

6

Bases juridiques

6.1

Constitutionnalité et légalité

La modification de la LSA se fonde sur les mêmes bases que cette dernière. Elle est donc conforme à la Constitution4.

6.2

Délégation de compétences législatives

Le projet ne comporte aucune délégation de compétences législatives.

4

RS 101

6045

6046