lUjyyyi fFÉdÉRALE STFEUILLE N° 5.

XII. ANNÉE VOLUME I,

# S T #

SUISSE MARDI, 14 FEVRIER 1860.

Rapport

de la Commission des pétitions du Conseil des Etats, touchant le recours de Joachim Heitzmann, de Turbenthal (Zurich), dirigé contre le Gouvernement du Canton du Zurich à raison de son refus de lui délivrer un certificat d'origine.

(Du 16 Janvier 1860.)

Tit., Les faits sont eu substance les suivants : Joachim Heitzmann, ressortissant de la . c o m m u n e de Turbenthal, Canton de Zurich, habite depuis 11/2 année Wyl, Canton de St. Gall, où il est domicilié en vertu d'un permis d'établissement. Afin d'obtenir les papiers de légitimation nécessaires, i! s'était soumis.au, paiement de certains im".

pots arriérés. Depuis l'époque de son établissement à Wyl il acquittales contributions au lieu de son domicile, le Canton de St. Gall, imposant selon le système territorial en vigueur chez lui les habitants comme les ressortisants.

Toutefois, lorsque tout récemment il réclama son certificat d'origine, il lui fut refusé par le Conseil communal du lieu de son origine (Turbenthal) pour sussi longtemps qu'il n'aurait pas également acquili« les impôts décrétés dans l'intervalle. L'article 191 de la loi communale du Canton de Zurich du 20 Juin 1855, port« · ce qui suit: ,,Les ressortissants du C a n t o n , qui n ' h a b i t e n t pas le Canton, don eut dans leurs communes d'origine contribuer aux dépenses du paupérisme comme les ressortissants qui habitent la commune." Le Feuille fédérale. XII. année. Vol. I.

17

238 Conseil ctmmuu'at de Turbenlhal fut appuyé dans son refus par une décision du Gouvernement de Zurich, en date du 13 Août 1859, et J. Heitzmann fut débouté de la réclamation dont il saisit le Conseil fédéral par le motif: ,,que la Confédération, par Tart. 41 de la constitution fédérale, détermine et prend sous sa garantie les rapporls juridiques de l'établissement entre le Canton du lieu d'établissement et les citoyens établis, mais ne prescrit point que le Canton du lieu d'origine doive dans toutes les circonstances délivrer à son ressortissant les papiers de légitimation dont il a besoin pour s'établir dans un autre Canton; ,,que dès-lors la question de savoir si et dans quels cas un Canton peut retenir l'ade d'origine de ses ressortissants rentre dans la domaine de ia législation cantonale et qu'une intervention fédérale ne serait admissible qu'autant que des dispositions à cet égard seraient dirigées contre le principe de la constitution fédérale et seraient calculées en vue d'éluder cette dernière. 4 J. Heitzmann, par mémoire du 17 Décembre 1859, recourt contre cette décision du Conseil fédéral, en s'adressant à l'Assemblée fédérale.

Le Conseil national, en date du 12, a passé à l'ordre du jour sans discussion.

La Commission des pétitions du Conseil des Etats, chargée de préaviser la question, présente, en déviation de l'arrêté du Conseil national, les propositions qui vous ont été distribuées litographiées.

A l'appui de la première de nos propositions, nous nous permettrons les observations suivantes : La Commission estime qu'en présence de l'art. 74, chiffre 13 de la constitution fédérale les Conseils sont au point de vue de la forme compétents quant à la cause dont s'agit, vu que d'après cet article les affaires de la compétence des deux Conseils sont cntr'autres (N° 13) les dispositions législatives touchant le libre établissement.

Nous parlons de compétence au point de vue de la forme, car quand même l'art. 74 fait rentrer un objet dans les attributions des Conseils, il ne s'en suit pas que la Confédération puisse par voie législative disposer librement du fond, lequel est toujours régi par les principes consacrés par la susdite constitution qui fixe les limites de la souveraineté fédérale et cantonale. D'un autre côté il n'est pas sans importance que l'art. 74 fasse en termes exprès rentrer les dispositions législatives touchant le libre établissement dans la domaine de la législation fédérale.

Cette compétence au point de vue de la forme donne donc déjà îe droit à l'Assemblée fédérale de s'occuper de la question, car le résultat que l'on a en vue et qui ne peut être douteux justifie pleine-

239 ment l'initiative que prendraient les Chambres, Nous rappellerons, par exemple, l'arrete fédéral du 23 Juillet" 1 859» par lequel le Conseil fédéral fut invité a présenter à l'Assemblée fédérale des propositions sur la question de savoir s'il n'y avait pas,lieu à compléter la loi fédérale du 3 Décembre 1850 sur les mariages mixtes, par l'adoption do dispositions sur le divorce de tes mariages, sur le for en matière de divorce, etc.

Selon la Commission, la présente question, est .digne d'être examinée de près. On ne saurait tolérer que te droh de libre établissement garanti au citoyen suisse dans toute l'étendue de la Confédération soit acheté au prix d'un double impôt contraire à tous les principes d'imposition, et que les Confédérés des 22 Cantons souverains (art. 1. de la constitution fédérale) se traitent & cet égard en Etats étrangers. A teneur de l'art. 42 de la c o n s t i t u t i o n fédérale tout citoyen d'un Canton est citoyen suisse; celle alliance doit nécessairement réagir sur les droits et les devoirs publics qui en résultent pour la Confédération et les Cantons, ainsi que pour les Caillons entr'eux (art. 43, 48, 50, 53 à 56).

Comment doit-on, par exemple, dans un cas donné déterminer les jugements définitifs dans le sens de l'art. 43, si dans les affaires matrimoniales et de tutelle en matière de succession et d'impôt, etc., la Confédération n'est pas autorisée à se prononcer sur Ja loi en vigueur, à décider si c'est la loi du lien d'origino ou du domicile qui doit faire règle?

Les citoyens établis se trouvent non-seulement. dans mie position désagréable et peu digne d'envie du moment que leurs rapports avec les Caillons du lieu d'origine et d'établissement ne sont pas réglés quant à leurs droits et leurs devoirs, et sont subordonnés à toutes les chances qui peuvent se présenter, mais encore les autorités et les fonctionnaires cantonaux ne sont point fixés quant à leur compétence, en présence de la confusion qui règne dans ces lois contradictoires.

Les recours à l'Assemblée fédérale seront aussi moins fréquents si l'on apporte de la clarté et de la précision dans celte question. Enfin une expérience de 10 ans a fourni des matériaux en suffisance et a mis les autorités en mesure de régler ces différends d'une manière satisfaisante, et en ce qui concerne le système à adopter, l'opinion publique est certes assez éclairée pour permettre de prendre nue décision.

Si l'article 41 de la constitution fédérale, pour co revenir à la question qui nous occupe, ne fixe et comprend sous sa protection que les rapports entre les citoyens établis et le Canton do lieu d'établissement, cela provient de ce qu'on a craint que des entraves seraient apportées à l'exercice de ce droit de la part dés Cantons et qu'on n'a jamais supposé qu'on serait gêné par celui qui n'a aucun

240 ÜK

;\C:.,.t, ,

intérêta garantir fc "libre "établissement. La réserve sous chiffre 3 portantqu'und loi fédérale fixera:la: aurea du permis d'élablissement,.

ainsi que- le maximum de l'émolument de chancellerie à payer aux Gantons ; pour obtenir ce permisfait entrevoir l'intention de mettre le citoyen suisse- à l'obei des persecutions indirectes des Cantons, par rapport nu droit de libre établissement qui lui est garanti par la Confédération.

' · En ce qui concerne le Canton du lieu d'origine, le Conseil féd é r a l , dans une série do décisions, restreint la législation c a n t o n a l e (teudant à retenir l'acte d'origine d'un ressortissant), en ce sens du moins que lés dispositions que l'on statuerait ù cet égard ne peuvent êtrecontraires au principe Consacré par la constitution fédérale. Mais celle restriction que nous approuvons complètement, repose nécessairement sur la présomption qua l'art. 41 garantit à tout Suisse un droit individuel pour le mettre à l'abri de toute vexalion. Et en effet, selon nous, c'est là le véritable sens do l'ait. il de la constitution fédérale, non pas parce que le passage conformément aux dispositions suivantes, saris vouloir porter atteinte au droit de libre établissement, pose les conditions dans lesquelles on doit se trouver vis-à-vis du Canton du lieu d'établissement pour obtenir le droit de s'établir, mais notamment aussi par le motif que l'art, 5 de la constitution fédérale garantit en général les droits constitutionnels dfs citoyens.. Or, du moment qu'il y a lieu a und intervention fédérale lorsque les décisions prises par un Canton du lieu d'origine sont en opposition avec le principe de la constitution fédérale, la Confédération, soit la législation fédérale, doivent par conséquent être autorisées à statuer sur le caractère dont <es décisions sont revêtues. Et c'est précisément à cet examen que le Couse.1 fédéral ne patait pas s'être livré ou s'il s'y est livré, d'y avoir attaché peu d'importance.

Nous ne voulons pas dire par lu qua le refus de délivrer les papiers de légitimation dans le cas de Joachim Heitzman ou dans d'autres cas analogues, rentre dans la susdite catégorie ou nous prononcer sur ia question de savoir si les autorités du lieu d'origine, pour obtenir le paiement d'impôts a; riérés peuvent légalement apporter des entraves au droit du libre établissement du débiteur. Mais nous voudrions encore moins résoudre ds prime-abord cette question négativement; car deux scrupules nous sont suggérés à cet égard D'abord l'on doit, abstraction faite de la portée de l'art. 41, se demander à juste titre si l'art. 50 de lu constitution federala n'est pas indirectement violé par une saisie, opérée non pas. sur les biens, mais sur la liberté do l'individu même, eu ce sens qn'on le prive de l'exercice du droit da libre établissement lequel,, ça- sa qualité de citoyen suisse lui est garantipar la constitution ;La question est encore plus douteuse lorsqu'un citoyen a fixé son domicile dans un autre Canton, p a r l a rai-

241 son que son ade d'origine n'est plus valable ou que la Canton du lieu d'établissement a temporairement renoncé à «9» -formalités, et qu'on a par là même reconnu la juridiction du lieu du domicile.

Dans ce cas le citoyen peut donc et re : astreint par sa commune d'origine ou à reconnaître et payer sans l'intervention du juge l'impôt qu'il contestait ou à renoncer à son lieu d'établissement et A retourner dans sa commune. En d'autres termes il dépend i du bon vouloir du Canton du lieu d'origine de distraire le citoyen absent si ce n'est pas de la protection des tribunaux, du moins de la juridiction du lieu de son domicile.

On nous objectera peut-être qu'à l'endroit de l'administration de celte preuve nous nous mouvons dans un cercle vicieux, et que le domicile fixe dans le Canton du lieu d'établissement, lequel implique le for du lieu du domicile, est subordonné à Ja possession des papiers de légitimation exigés par l'art. 41- En admettre que cette Objection fût fondée, elle ne prouverait rien, Car il resterait toujours encore à résoudre la question du savoir si le Canton du lieu d'origine peut invoquer le non parement d'un impôt arriéré comme litre de nature à justifier le refus des papiers nécessaires, quand même on a rempli toutes les autres conditions auxquelles est subordonnée la délivrance des papiers. Répondre à cette question d'une manière affirmative serait renverser la thèse ci-dessus, que la Confédération a le devoir d'intervenir CD l'aven r du droit de libre établissement garanti par la constitution, du moment que les dispositions prises à cet égard par les Cantons du lieu d'origine sont en opposition à ce principe.

Toutefois, l'objection en elle môme n'est pas soutenable. L'art41 de la constitution fédérale ne porte pas que le Canton du lieu d'établissement ne peut accorder le droit d'établissement -que dans le cas où l'on produit [es papiers voulus. L'art. 41 se borne simplement à limiter l'obligation en vertu de laquelle on doit concéder l'établissement. Le Canton du lieu d'établissement peut, au contraire, renoncer aux conditions posées par la loi, et en présence de l'art.

43 de la constitution fédérale il ne s'exposera guère en agissant de la sorte. Mais lorsqu'une fois un citoyen a obtenu le permis d'établissement et acquis un domicile fixe, il d o i t , du moment qu'il est solvable; (art. 50 de la constitution fédérale) être recherché pour des réclamations d'impôts devant le juge de son domicile, et il ne peut être distrait de ce for par le refus des papiers qui sont exigés de la part du Canton du lieu d'établissement.

Le second scrupule qui s'oppose à une solution négative de la question dont s'agit est celui-ci: Des cas, peuvent se présentes daus lesquels un citoyen peut trouver à gagner son pain ailleurs, bien que pour le moment il ne soit pas en état d'acquitter une dette assez

242 forte pour impôts . (provant p. exemp. de secours ou effets militaires qu'il aurait obtenus etc.) Est-ce qu'en pareil cas un ne porte pas atteintes au droit de libre établissement si celui que cela concerne doit pour cela renoncer à l'industrie qu'il complaît d'entreprendre ou, ce qui revient au même, s'il n'ose q u i t t e r sa commune d'origine?

Nous allons un,pas .plus Vin et demandons si le droit de libre établissement garanti par la constitution n'est pas un droit qui existe indépendamment de, tout autre, de sorte que des impôts arriérés du» à la commune d'origine ne peuvent jamais justifier la rétention des papiers nécessaires à l'obtention du permis d'établissement dans un antre Canton, soit dans toute l'étendue du territoire suisse Nous nous croyons à un double point de vue autorisés à poser cette question. D'abord le paiement des dettes dues à l'Etat, aux communes ou B des particuliers ne constitue pas une condition sine qua non du droit de bourgeoisie, aussi peu que la délivrance de l'acte d'origine exigé par l'art. 41, chiffre 1, lettre a et c, doit être subordonnée à ce paiement. Le Conseil fédéral donne une interprétation, erronée à l'art. 4Ì, en .ce qu'il a autorisé les autorités du lieu d'origine à faire dépendre l'attestation de simples faits (p. ex. l'attestation qu'on e: t ressortissant de la commune et que l'on jouit de ses droits politiques, en conformité des lettres a et c) de points tout à fait accessoires et du paiement intégral des impôts, ce qui est complètement arbitraire. Cela provient évidemment de ce qu'on s'est trouvé sous l'empire d'autres idées et d'autres vues.

Nous terminons cette partie de notre rapport en exprimant l'espoir que le Conseil fédéral voudra se prononcer sur la question de savoir si en présence de l'atteinte qu'on porte au droit de libre établissement ou de l'iufraction qu'on commet à l'art. 50 de la constitution fédérale, on peut admettre que le Canton du lieu d'origine ret i e n n e les papiers nécessaires ù l'établissement dans un autre Canton, en t a n t que le refus est basé sur le n o n - p a i e m e n t d'impôts arriérés et que le droit d'imposition «st reconnu et que d'autres moyens d'exécution sont à disposition?

Mais la question est tout aussi importante à un autre point de vue. La souveraineté cumulative de deux Cantons doit-elle continuer d'exister à l'égard des impôts réclamés à un seul et même citoyen suisse? Nous no le croyons, pas, et il ne peut en être ainsi, quand même l'on ne serait pas encore pénétré de l'idée d'une liberté pleine et entière du droit d'établissement. Nous le répétons, nous ne voulons pas préjuger la décision de la question au fond, pas même en ce qui concerne la question de compétence. Mais d ' u n autre côté nous ne pouvons concéder quela non compétence soit établie d'une manière si évidente que de prime-abord déjà l'examen de la question doive être répoussé. Il est vrai que la Confédération ne peut s'im-

243 miscer dans la législation cantonale touchant les impôts au point de restreindre dans les limites des art. 41,' chiffre 5, et 48 la liberté pleine et entière des Cantons en ce qui .concerne: le mode adopté pour imposer ceux qui sont somis 4 leur, juridiction et législation.

La dernière question n'est toutefois pas résolue par l'art. 3 de la constitution fédérale, vu qu'il s'agit précisément "d'examiner si selon l'esprit et le sens d'autres articles de la constitution qui sont tout aussi prépondérants, la souveraineté cantonale lie doit pas être restreinte, soit en faveur du droit de cité suisse en général, soit dans les relations internationales? *" ' " Un motif essentiel qui doit engager la Confédération à veiller à cet état de choses et à ne pas tolérer que le citoyenétabli soit exceptionnellement imposé par deux Cantons, est qu'elle déclare tout ressortissant d'un Canton en même temps citoyen suisse, et qu'en outre elle a pris sous sa protection le droit de libre .établissement.

Les termes généraux dans lesquels est conçu l'art. 74, chiffre 13, militent en faveur de la législation fédérale, laquelle dans un cas donné peut faire rentrer dans ses attributions la question, de l'établissement,, en tant qu'il s'agit de sa garantie et de sou développement. Les.

art. 48, 49 et 50 de la constitution fédérale consacrent également le principe que la position juridique du citoyen établi est régie notamment par le droit public et le droit privé, et que celui-ci est exclusivement soumis au for du lieu du domicile. Les dispositions de l'art. 43 de la constitution fédérale (,,aucun Canton ne peut priver un de ses ressortissants du droit d'origine ou de cité") ne s'opposent pas à ce que ce principe ne soit appliqué à l'obligation du citoyen établi de payer son impôt au lieu de son domicile, vu que l'art.

43, si l'on consulte son esprit, ne proclame point à l'égard du ressortissant absent la souveraineté du Canton, du lieu d'origine en matière d'impôts, mais se borne à obvie.r au heimathlosat, tout en garantissant les liens qui existent par rapport au paupérisme, etc. Ainsi que nous l'avons fait observer, c'est ei vertu de l'art. 49 que l'on doit décider quelles sont les questions, qui rentrent dans cette catégorie.

, En réglant par voie législative les questions relatives à l'établissement, on serait conséquent avec le système territorial qui a déjà été consacré en principe par l'Assemblée fédérale, principe qui pour les Cantons qui jusqu'ici ont adopté le système opposé, n'entraînerais pas d'autres conséquences, si ce n'est dé se voir privé de l'ombre d'un droit qui en réalité a déjà été anéanti, du moins enpartie, par les décisions antérieures des Chambres.

Cette perspective n'est du reste donnée que comme possibilité pour le cas où la législation fédérale devrait s'occuper de cette matière ; la teneur du premier dispositif" qui concerne le droit des Cantons du lieu d'origine et d'établissement. ' soit oe ss communes, d"im.'··

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244 .poser les citoyens établis, n'exclut pas une décision dans le sens inverse qui permettrait aussi au Canton du lieu d'origine de réclamer v certains impôts La Commission en proposant dans le second dispositif d'ajourner Ta discussion durecours jusqu'à 'ce que le Conseil fédéral ait présenté son rapport, est partie du point de vue suivant : lA question touchant la publication de dispositions législatives sur l'établissement n'a en effet pas d'influence directe sur la solution du présent recours, bien que ces dispositions doivent pourvoir à la mise à exécution des réclamations d'impôt, que le Canton du lieu d'origine veut faire valoir vis-à-vis du ressortissant, absent. Néanmoins, le Conseil fédéral, dans son message, ; devra aussi se-prononcer sur la question de savoir si Té refus de délivrer ,les papiers de légitimation doit être déclaré inadmissible parce qu'il porte atteinte au droit de libre établissement ou qu'il implique une violation de Tort. 50 de la constitution fédérale, et en général, il devra se livrer à un examen approfondi de toute la cause.

Après cela on pourra délibérer et voter séparément sur le recours, ot dans l'intervalle les Contons intéressés pourront fournir leurs observations. La Commission tient beaucoup ù ce qu'on adopte sa proposition qui exige que l'on voue à une des questions les plus importantes du droit public fédéral, laquelle est aujourd'hui portée pour la première fois devant les Conseils , l'attention qu'elle mérite à un haut degré, bien qu'elle lui ait fait défaut au sein du Conseil national. Si toutefois te Conseil des Etats veut vider maintenant déjà la cause dont il est nanti, nonobstant le mandat que l'ou propose de donner au Conseil fédéral en vertu du premier dispositif, puisqu'en effet il n'existe aucune connexité intime entre les doux objets, la Commission a l'honneur (le vous présenter la proposition "éventuelle qui figure sous chiffre .II.

Cette proposition a été justifiée dans la première partie de notre -rapport, justification qui peut se résumer comme suit : Le Canton du lieu d'origine peut par tous tes moyens mis à sa disposition faire valoir les réclamations d'impôts qu'il prétend avoir contre un ressortissant absent, sans préjudice toutefois au droit du libre établissement garanti par la constitution, et, en particulier, à fart. 50 de h constitution fédérale.

Bernes lé 16 "Janvier 1860.

ED. HAEBERLIN, rapporteur.

CAFLISCH.

V1CARI.

SUTER. (Ct. R.-E.)

-245> PROPOSITIONS de la Commission dit Conseil des Etats chargée de préciser le^re-cours de Joachim Heizmann, de Tw.rben$al,(ZnrieJi}A,$irigé contre le Gouvernement du Canton de Zurich à ...raison: dt son^efus 4e lui délivrer tin acte d'origineI. Proposition.

LE CONSEIL DES ÉTATS SulSSEr après examen des ôuci.sions du Gouvernement c!u Canton de Zurich, en date du 13 Août, et du Conseil federai suisse, en date du 26 Novembre, du recours -de Joachim" Heitzmanii, /<}%>, 17-Décembre 1859, et des autres pièces, arrête : \. Le Conseil fédéral est invité à présenter %» rapport st des -propositions sur la question de savoir: si, en exéeëtisn/ fie fart. 74, chiffre 113 (le la constitution federale, il n'y a" pas IKHJ dv promulguer des dispositions législatives touchant l'élablissemÊnt, el en particulier le droit des Cantons du lieu d'origine et d'élablissainerif, soit des ·communes, d'imposer les citoyens établis; 2- La discussion Du présent recours est ajouunse pour le moment.

Pour le cas où le dispositif 2 ou les dispositïfii i et 2 seraient rejetés, le Commission présente la II. Proposition.

L'ASSEMBLÉE FÉDÉRALE DE LA CONFÉDÉRATION SUISSE,.

après examen, etc.

arrête -;_ 1. Le recours est déclaré fondé ; et "le Gouvernement du Canton de Zuricli est invité à aviser à ce que les papiers de légitimation nécessaires soient délivrés au recourant; 2. Le présent arrêlé sera- communiq ,ué au Conseil fédéral qui pourvoira à son exécution et en donne ra communication au recourant.

-»»»-OeMr» -

246

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Rapport et proposition

de la Commission dû Conseil des Etats, concernant le recours de Jacques Guggenheim et de ses trois fils Max, Maurice et Léopold Guggenheim, domiciliés à Horgen et à Herrliberg, Canton de Zurich, dirigé contre une décision du Conseil fédéral, rendue le 28 Septembre 1859 en matière de for.

(Du 20 Janvier 1860.)

Tit.,

:

Les recourants, bourgeois de Lengnau, Canton d'Argovie , habitent depuis 1841 Herrliberg et Horgen, C a n t o n de Zurich, où Jacques G. s'est établi et a exploité, avec le concours de ses trois Bis, une manufacture portant la raison du père Guggenheim Vu son âge avancé, celui-ci vendit en 1858 son établissement à Herrliberg et Horgen à ses trois fil* et lit en même temps faire les publications voulues. Les deux autres fils, savoir Armand G. à Arau et Michel G. à Stäfa (Zurich), qui n'avaient pas assisté à la passation de l'acte, eurent des soupçons que la vente impliquait une donation entre vifs, contraire aux dispositions de la loi argovienne sur la légitime. I n v o q u a n t dèslois l'art. 1081 du code civil zuricois, ils résolurent de prendre des mesures pour sauvegarder leur légitime, et sommèrent par notification du 2l Octobre 1858, revêtue du permis du président du district de Zurzach (dans la juridiction duquel est Leugnau) les recouranls d'exhiber les pièces suivantes : r 1) le contrat de cession; ;. ,"': 2) l'inventair qui avait été dressé en vue de cette cession;

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Rapport de la Commission des pétitions du Conseil des Etats, touchant le recours de Joachim Heitzmann, de Turbenthal (Zurich), dirigé contre le Gouvernement du Canton du Zurich à raison de son refus de lui délivrer un certificat d'origine. (Du 16 Jan...

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