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Rapport du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale concernant le projet de loi relatif à l'extension du contrôle parlementaire, présenté par la commission de gestion du Conseil national (Du 27 août 1965)

Monsieur le Président et Messieurs, La commission de gestion du Conseil national a présenté à ce conseil le 13 avril 1965 un rapport et un projet de loi fédérale relatif à l'extension du contrôle parlementaire (FF 1965, I, 1215). Nous fondant sur l'article 102, chiffre 4, de la constitution, nous avons l'honneur de vous présenter notre avis à l'égard de ce projet.

Bien qu'il s'agisse de propositions présentées par une commission du Conseil national au Conseil national lui-même et que nous devions par conséquent adresser notre avis à ce conseil seulement, nous nous adressons aux deux conseils, parce que tous deux se sont occupés de cet objet et parce qu'il ne sera guère nécessaire de présenter encore un rapport au Conseil des Etats lorsque le projet aura été traité par le Conseil national.

Nous avons été heureux de la décision prise par le Conseil national le 17 juin 1965 d'ajourner l'examen du projet à la session d'automne pour que le Conseil fédéral ait l'occasion de donner son avis par écrit. Cela nous a permis d'examiner en détail les questions que le projet a fait naître et de vous soumettre des propositions reprenant les idées de la commission et qui, nous en sommes convaincus, tiennent compte des nécessités juridiques et pratiques en vue d'étendre le contrôle parlementaire et renforcer la position du parlement sans toutefois porter atteinte à la situation et aux attributions du Conseil fédéral.

Ainsi que le rappelle le rapport de la commission, le Conseil fédéral a déclaré, par la voix du président de la Confédération, devant le Conseil national, le 23 septembre 1964, et devant le Conseil des Etats, le 7 octobre 1964, qu'il ne s'opposerait pas à l'extension proposée du contrôle parlementaire, tant que les propositions concrètes qui seraient faites respecteraient le principe de la séparation des pouvoirs. Dans notre message du 25 avril 1960 concernant la

1049 nouvelle loi sur les rapports entre les conseils déjà, nous avons indiqué et proposé les innovations que nous estimons être particulièrement de nature à renforcer la position du parlement et à accroître son indépendance (FF 1960, I, 1507, notamment p. 1560 s.). Le Conseil fédéral approuve les objectifs de la commission.

Pour l'accomplissement de ses tâches, il dispose de l'administration; elle est l'instrument dont il a besoin pour préparer et régler les affaires, ainsi que pour exécuter les décisions des conseils législatifs dans la mesure où cette exécution incombe à la Confédération. Il en résulte tout naturellement un lien particulièrement étroit entre l'autorité executive et l'appareil administratif, lien qui n'est pas régi uniquement par diverses lois, mais qui nécessite encore un rapport de confiance. Même les observateurs critiques reconnaissent généralement à l'administration de notre pays une attitude loyale, le sens des responsabilités et la serviabilité.

Le personnel que nécessite l'accomplissement des tâches croît avec l'extension de l'activité de l'Etat dans divers domaines selon la tendance de notre époque. Nous nous efforçons constamment de freiner tout accroissement qui n'est pas inévitable. D'autre part, le recrutement du personnel rencontre aujourd'hui dans de nombreux cas des difficultés qu'il ne serait guère possible de surmonter si l'on compliquait la tâche des fonctionnaires au lieu d'apprécier, à leur juste valeur, leur activité et leur sens des responsabilités. Nous avons conscience qu'il est nécessaire -- eu égard à l'augmentation des tâches confiées à la Confédération et à l'extension administrative qui en dépend -- d'améliorer et d'étendre selon les normes constitutionnelles, la surveillance et la haute surveillance. Nous sommes de l'avis, exprimé dans le rapport de la commission, qu'un contrôle efficace de l'appareil de l'Etat est propre à renforcer la confiance réciproque des autorités et que les possibilités de contrôle doivent être adaptées à de nouvelles circonstances. Il y avait toutefois lieu d'examiner si toutes les propositions énoncées pour atteindre ce but étaient à tous égards en harmonie avec les fondements de notre droit public, notamment avec le principe de la séparation des pouvoirs. En outre, si, dans certaines affaires, le secret dont répond le Conseil fédéral doit partiellement être confié à un tiers qui en devient à son tour responsable, il ne faut pas perdre de vue qu'une telle communication ne peut se faire que par une entente empreinte d'un esprit de collaboration.

Parmi les objectifs principaux que la haute surveillance du parlement doit contribuer à atteindre, la communauté de travail constituée pour enquêter sur l'affaire du Mirage a nommé dans son rapport du 1er septembre 1964 (FF II, 363) en premier lieu l'accomplissement rationnel, opportun et économique des tâches administratives qui incombent à la Confédération dans le respect des principes constitutionnels sur la répartition des attributions. Le Conseil fédéral approuve pleinement ces objectifs. Il lui tient à coeur d'aider à les atteindre.

Les observations et propositions qu'il vous soumet doivent contribuer à faciliter l'établissement d'une haute surveillance efficace sans qu'il soit à l'avenir porté atteinte à l'autorité directoriale supérieure qu'il exerce.

1050 I

La séparation des pouvoirs Les questions que soulève le projet de loi touchent principalement la délimitation des attributions de l'Assemblée fédérale et du Conseil fédéral et par là le principe de la séparation des pouvoirs.

Il n'y a dans l'Etat qu'une puissance publique. Mais elle comprend diverses fonctions qui, dans l'Etat moderne, sont réparties entre des organes ou pouvoirs distincts. Si le principe de la séparation des pouvoirs n'est pas exprimé d'une manière expresse dans la constitution, il est incontestable qu'en instituant trois autorités distinctes, l'Assemblée fédérale, le Conseil fédéral et le Tribunal fédéral, et en attribuant à chacune d'elles l'une des fonctions principales de l'Etat, la constitution a consacré juridiquement la séparation des pouvoirs.

Cependant elle n'a pas opéré une division rigoureuse des fonctions. Elle a conféré à l'Assemblée fédérale des attributions administratives plus larges que celles accordées au pouvoir législatif dans la plupart des Etats; elle l'a aussi dotée de compétences gouvernementales (art. 85, ch. 6, 9) et juridictionnelles (art. 85, ch. 12). Quant au Conseil fédéral, ses fonctions sont loin de s'épuiser dans le domaine de l'exécution des lois (cf. Bäumlin, «Verfassung und Verwaltung in der Schweiz», dans Festgabe Hans Huber, 1961, p, 70 s.); la théorie de la séparation des pouvoirs n'a pas rendu compte du caractère spécial de la fonction gouvernementale qui comporte: direction générale des affaires de l'Etat (art. 102, ch. 1, Cst), activité autonome (p. ex.: relations diplomatiques, art. 102, ch. 8 Cst.), initiative, permanence de l'action.

De plus, la constitution a chargé le Conseil fédéral d'une activité importante en matière législative en lui attribuant la préparation de projets de lois ou d'arrêtés (art. 102, ch. 4, Cst.) et en lui accordant voix consultative dans les délibérations des chambres (art. 101, Cst.).

Notre régime constitutionnel est fondé non sur l'opposition des pouvoirs, mais sur leur coopération faite de confiance réciproque, sur leur étroite association, que requiert d'ailleurs, au-delà de la division du travail, l'unité nécessaire de la puissance étatique.

Cette coopération doit se faire dans le respect de la compétence constitutionnelle de chaque pouvoir et des responsabilités qui s'y attachent.

Le principe même
de la séparation des pouvoirs exclut toute subordination juridique d'un pouvoir à un autre. Le Tribunal fédéral exerce une autorité souveraine dans son domaine propre, la juridiction. Il en est de même du Conseil fédéral dans les matières qui lui sont attribuées par la constitution et notamment dans le domaine gouvernemental et exécutif; cela sous réserve de la compétence juridictionnelle du Tribunal fédéral et de l'Assemblée fédérale (art. 85, ch. 12, Cst.; art. 132, OJ) et de l'exercice par les chambres de compétences que la constitution a attribuées concuremment au Conseil fédéral et à l'Assemblée fédérale dans le domaine de la sauvegarde de la sûreté intérieure et extérieure de la Suisse (art. 85, ch. 6, et 102, ch. 9 et 10, Cst.).

1051 L'Assemblée fédérale élit les membres du Conseil fédéral et du Tribunal fédéral; elle contrôle ces autorités; mais c'est de la constitution que le Conseil fédéral et le Tribunal fédéral tiennent leurs pouvoirs.

Quant à l'Assemblée fédérale, la constitution dispose (art. 71) qu'elle exerce l'autorité suprême de la Confédération. Cette qualification de son pouvoir s'explique avant tout par des raisons historiques: il s'agissait en 1848, au moment où se substituait à la diète un pouvoir législatif doté d'une autorité propre, d'en affirmer la nécessaire souveraineté; on entendait d'autre part confirmer le principe, réalisé par les réformes du temps de la régénération, de l'attribution, à l'assemblée issue du suffrage populaire, des activités principales de l'Etat. Cette qualité se justifie encore parce que l'Assemblée fédérale exerce la plus haute prérogative de l'Etat, la législation. De plus, par la haute surveillance qu'elle opère sur les autres pouvoirs, l'Assemblée fédérale assume la coordination des activités étatiques de la Confédération. Cependant les auteurs (Burckhardt, Kommentar, p. 639 s., 661 ; Fleiner-Giacometti, Bundesstaatsredit, p. 474) s'accordent à reconnaître que, dans le doute, les attributions de l'Assemblée fédérale ne doivent pas être déterminées à la lumière des articles 71 et 84 de la constitution mais doivent l'être suivant le principe de la séparation des pouvoirs. En d'autres termes, on ne peut, d'une façon générale, fonder sur ces deux articles aucune compétence de l'Assemblée fédérale. Tous les pouvoirs d'ordre gouvernemental et administratif que la constitution n'attribue pas expressément à l'Assemblée fédérale appartiennent par conséquent au Conseil fédéral en sa qualité d'autorité directoriale et executive supérieure de la Confédération (art. 95, Cst), qui les exerce souverainement.

C'est en fonction de ces principes que doivent être considérés les rapports de l'Assemblée fédérale avec l'administration.

L'administration est, comme nous l'avons déjà dit, l'instrument avec lequel le Conseil fédéral accomplit ses fonctions. C'est à l'aide de l'administration que le Conseil fédéral joue son rôle gouvernemental, qu'il prépare les projets à soumettre à l'Assemblée fédérale, qu'il pourvoit à l'exécution des lois et arrêtés de la Confédération. Incorporés dans le cadre d'une organisation soumise à l'autorité du Conseil fédéral, c'est de leurs supérieurs hiérarchiques que les fonctionnaires reçoivent leurs instructions et les ordres de service (cf. Im Hof, «das öffentliche Dienstverhältnis», Zeitschrift für Schweizerisches Recht 1929, 246 a, 323 a). Si c'est à l'égard de la communauté publique qu'ils sont tenus à la fidélité, ils sont subordonnés à leurs supérieurs par un lien de confiance et de discipline. C'est devant eux qu'ils sont responsables de leur activité. Il résulte ainsi de la norme de la séparation des pouvoirs (que le rapport de la commission invoque en faveur de la création d'une administration parlementaire indépendante de l'exécutif, p. 1235, 21 *)) que seule l'autorité du gouvernement peut s'exercer au sein de son administration. Il appartient au Conseil fédéral de surveiller la gestion de l'administration (art. 102, ch. 12 et 15, Cst.). Il en répond ]

) Le 2e chiffre indique toujours la page correspondante du tirage à part.

1052 devant l'Assemblée fédérale (rapport de la commission, p. 1231,17). Aussi est-ce le Conseil fédéral qui a qualité pour fournir des informations à l'Assemblée fédérale et à ses commissions sur l'activité de l'administration, pour autoriser l'audition de fonctionnaires, pour décider dans quelle mesure ils peuvent être déliés du secret de fonction, pour autoriser la communication de pièces de l'administration.

II La haute surveillance de l'administration A. Généralités L'article 85, chiffre 11, de la constitution assigne à l'Assemblée fédérale la mission d'exercer la haute surveillance de l'administration et de la justice fédérales.

Le projet de la commission de gestion a pour objet principal l'extension du contrôle parlementaire de l'administration. Nous examinerons maintenant si les propositions contenues dans ce projet peuvent se justifier du point de vue de la coordination des compétences des deux autorités et de celui du principe de la séparation des pouvoirs.

La plupart des constitutions créées au XIXe siècle, inspirées par un sentiment de méfiance à l'égard du gouvernement, se sont ingéniées à le placer dans la dépendance de l'assemblée législative. Le constituant fédéral de 1848, soucieux de donner vie au nouvel Etat, n'a pas adopté le régime parlementaire, dans lequel le gouvernement est à la merci d'un vote sur la question de confiance. Il a donné au gouvernement force et stabilité. Mais si restreintes étaient au départ les tâches du Conseil fédéral que l'Assemblée fédérale --· formée de députés élus par le peuple ou par les assemblées législatives des cantons, chargée, en plus de la législation, d'importantes attributions administratives -- constituait le pouvoir juridiquement et politiquement prépondérant de la Confédération.

L'extension graduelle des activités de l'Etat central a favorisé un développement sans cesse accru des pouvoirs du Conseil fédéral. La législation dans les domaines économique et social notamment, en raison de sa complexité, a accentué l'action législative préliminaire du gouvernement. Et l'application de ces lois a entraîné un élargissement continu de l'appareil administratif de la Confédération.

.L'organisation des pouvoirs et leurs attributions ont été définies par la constitution de 1848 dans des textes suffisamment généraux et souples pour que la vie de l'Etat pût se dérouler sans heurt dans le respect de ses dispositions malgré les transformations intervenues dans la structure politique du pays. Il s'est produit en effet sous l'égide de cette constitution un double déplacement du centre de gravité de la vie publique. Par l'effet de la centralisation, le foyer principal de l'action politique qui se trouvait au siècle passé dans le canton s'est porté à Berne. Et le poids des tâches publiques et des responsabilités politiques s'est déplacé en quelque mesure, passant du parlement au gouvernement. Ces mutations opèrent, selon la formule d'un auteur allemand un «stiller Verfas-

1053 sungswandel» (van der Heydte, Arch.für Rechts- und Sozialphilosophie, 39, p. 461 s.).

Il est fort compréhensible que cette évolution incite l'Assemblée fédérale à procéder à un examen du rôle que l'ordre constitutionnel lui réserve. A cette question, un publiciste suisse, W. Schaumann, a suggéré cette réponse: Ce qui paraît plus important que les tentatives de retour à la séparation classique des pouvoirs et même du rétablissement de la situation historique prépondérante qui revenait à l'Assemblée fédérale d'après la conception originaire du droit constitutionnel suisse, c'est l'aménagement d'un contrôle efficace de l'exercice des compétences, en premier lieu par les autorités judiciaires et ensuite d'un contrôle politique par le parlement et le peuple. («Verfassungsrecht u. Verfassungswirklichkeit in der staatlichen Willensbildung», Zeitschrift für Schweizerisches Recht 7955, p. 276-277).

Les «modifications profondes» qui affectent les rôles respectifs du gouvernement et du parlement posent dans les pays à régime parlementaire les mêmes problèmes qu'en Suisse. C'est en ces termes que le premier ministre belge Lefèvre a tiré la conclusion d'une discussion parlementaire sur cette question : Nous devons faire un effort non pour restaurer le Parlement dans des pouvoirs qui auraient été les siens dans le passé, mais pour adapter toutes nos institutions aux nécessités du moment afin de permettre au Parlement déjouer à l'avenir le rôle qui est le sien : être l'expression de la nation, le gardien jaloux de nos libertés, le contrôleur sévère de ceux qui détiennent le pouvoir. (Cité dans De Croo, Parlement et gouvernement, 1965, p. 131-132.)

B, La notion constitutionnelle de haute surveillance de l'administration En lui confiant la haute surveillance (ou contrôle politique) de l'administration, la constitution a conféré à l'Assemblée fédérale le droit de prendre toutes les informations propres à la renseigner d'une manière large et exacte sur les décisions prises par le Conseil fédéral et par les services qui lui sont subordonnés et cela en vue de lui permettre de les discuter et de rechercher l'accord entre les deux pouvoirs dans la conduite des affaires de l'Etat.

Traditionnellement la haute surveillance s'effectue dans l'examen annuel de la gestion du Conseil fédéral (art. 102, ch. 16,1eT al., Cst.); elle se fait aussi dans l'étude des rapports spéciaux que les conseils peuvent demander au Conseil fédéral (art. 102, ch. 16, 2e al., Cst); elle s'exerce enfin par l'interpellation ou par la petite question. Le projet de la commission de gestion a pour but l'élargissement de ce contrôle. Nous examinerons plus loin les moyens qu'il préconise.

Il suffit de dire ici que nous approuvons la recherche de méthodes permettant à l'Assemblée fédérale de remplir avec le plus d'efficacité sa fonction constitutionnelle de haute surveillance.

Selon une doctrine et une pratique bien établies, lorsque le contrôle de la gestion révèle une divergence de vues entre les deux autorités, l'Assemblée fédérale a le droit d'adresser au Conseil fédéral des «invitations» ou «recommandations» de se conformer à son opinion. Ces directions ne lient pas l'administration. Mais on ne saurait contester que le Conseil fédéral se soit toujours appliqué à tenu- compte, dans toute la mesure du possible, des voeux qui lui Feuille fédérale. 117« année. Vol. II.

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1054 étaient présentés par les commissions de gestion et par les conseils. Bien loin de l'éviter, Je Conseil fédéral accepte la discussion; il la sollicite et par-dessus tout il tient à ce que, comme dit Burckhardt, les deux pouvoirs marchent la main dans la main (Kommentar, p. 640).

Le pouvoir de contrôle ne permet pas à l'Assemblée fédérale de donner au Conseil fédéral des instructions imperatives. Il ne lui donne pas le droit de casser ou de modifier une décision prise par le Conseil fédéral, ni d'accomplir un acte d'administration du ressort de cette autorité. L'approbation ou la désapprobation des mesures prises par le Conseil fédéral et, d'une manière générale, de la gestion n'a pas de portée juridique, mais constitue un acte de nature politique.

Si une discordance d'opinions entre les deux pouvoirs n'a pas pu être éliminée par la discussion, l'Assemblée fédérale peut, par la voie de la motion, provoquer des mesures légales nouvelles qui attesteront sa primauté juridique sur l'activité du Conseil fédéral. C'est ce que dit, avec la doctrine, le rapport de la commission (p. 1220, 6). Cependant nous ne connaissons pas d'exemples de situations où l'exercice de la haute surveillance ait révélé un désaccord qui aurait dû être résolu par une revision de la loi.

Les conceptions de la commission de gestion sur le principe constitutionnel de haute surveillance sont, en général, conformes à celles du Conseil fédéral.

Selon le rapport qui accompagne son projet «il est de toute nécessité que la limite entre la surveillance exercée par le Conseil fédéral sur l'administration et la haute surveillance qui appartient à l'Assemblée fédérale ne devienne pas incertaine, qu'un «super-contrôle» ne rende pas plus difficile le fonctionnement de l'administration. Aussi la haute surveillance ne devrait-elle pas intervenir aussi longtemps que l'autorité de surveillance n'a pas pris de décision. En conséquence, les commissions de gestion ne doivent s'occuper en principe que des décisions rendues en dernière instance, que des affaires liquidées» (p. 1243, 29). 11 conviendra que le texte légal réponde clairement à ces sages principes, ce qui n'est pas le cas de toutes les parties du projet. Sur un point fondamental cependant, le projet sauvegarde exactement la norme de la séparation des pouvoirs. Il dispose en effet (art. 47quater, 4e al.) que les «arrêts et décisions du Conseil fédéral, des départements et des divisions ne peuvent être ni cassés ni modifiés par les commissions ou par l'Assemblée fédérale».

Jl en va différemment en matière de juridiction administrative du Tribunal fédéral puisque les arrêts de notre haute cour peuvent annuler ou modifier des décisions prises par les départements et même par le Conseil fédéral et que le Conseil fédéral est tenu d'exécuter ces arrêts. Cette coopération du Tribunal fédéral à la fonction administrative de la Confédération n'a certes point pour effet dé subordonner l'organe directorial et exécutif de la Confédération à l'autorité judicaire; elle représente simplement un procédé complexe de création et de réalisation du droit.

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C. De la rationalisation du pouvoir S'il est manifeste que le contrôle de l'Assemblée fédérale doit s'adapter à l'accroissement des attributions du Conseil fédéral auquel la fonction de haute surveillance l'associe politiquement, il ne peut pas se substituer à la tâche que la constitution assigne au Conseil fédéral de surveiller la gestion de tous les fonctionnaires et employés de l'administration fédérale (art. 102, ch. 15, Cst).

Il est difficile de comprendre comment l'extension du contrôle parlementaire pourrait, selon l'idée de la commission, favoriser une réforme des rapports du Conseil fédéral avec son administration (rapport, p. 1233,19). Mais il reste que l'initiative de la commission pose le problème de la rationalisation de l'appareil de l'Etat.

La commission appelle de ses voeux l'extension de la juridiction administrative dont «le but, dit-elle, est de diminuer l'influence du gouvernement et de l'administration et d'éviter le risque d'abus en confiant certaines décisions non plus à l'administration mais à des autorités judiciaires indépendantes» (p. 1231, 17). Le Conseil fédéral déposera dans quelques semaines un projet de loi portant extension de la juridiction administrative. Il résultera de l'adoption de cette loi des garanties nouvelles de protection des droits des citoyens. Elle libérera le Conseil fédéral d'une partie de sa juridiction administrative et peut-être l'activité de quelques services de l'administration bénéficiera-t-elle d'un certain allégement de ses charges.

La commission considère comme particulièrement important que la position du gouvernement soit modifiée par une séparation plus nette entre lui et l'administration (rapport, p. 1233, 19). De fait, la législation en vigueur attribue au Conseil fédéral et aux chefs des départements des compétences administratives que le développement de l'activité executive du pouvoir fédéral rend extrêmement lourdes. Aussi des postulats ont-ils été déposés dans les deux conseils demandant une réforme des fonctions gouvernementale et administrative du Conseil fédéral. Ces postulats ont été adoptés. Ils sont à l'étude.

Examinant les réformes qu'appelait, sous la IIIe république, l'évolution constitutionnelle, un publiciste français écrivait: «La véritable tâche du ministre est de gouverner, c'est-à-dire contrôler, réformer, donner une impulsion et non administrer. Le remède consiste à réduire au minimum la tâche proprement administrative des gouvernants» (E. Giraud, La crise de la démocratie et le renforcement du pouvoir exécutif, 1938, p. 173). C'est à la même idée que répondent, plus près de nous, les considérations émises par le professeur M. Imboden dans son étude: Helvetisches Malaise, 1964, où il suggère que soit attribuée une plus grande autorité aux directeurs des branches de l'administration afin que le collège gouvernemental jouisse d'une plus grande indépendance à l'égard de l'administration et que chaque membre du gouvernement assume la pleine responsabilité de l'ensemble des tâches executives (p. 40).

L'évolution des faits et aussi des méthodes administratives exige un effort sans cesse renouvelé de mise à jour des activités du gouvernement et de l'admi-

1056 nistration. Donnant suite aux postulats présentés, nous examinerons la possibilité de réformer l'administration dans l'idée fondamentale de renforcer le pouvoir collégial du Conseil fédéral dans son activité propre de gouvernement et de contrôle.

III

Questions relatives a la législation A, Du respect des prérogatives de l'Assemblée fédérale 1. En vertu de l'article 102, chiffre 4, de la constitution, le Conseil fédéral présente des projets de lois ou d'arrêtés à l'Assemblée fédérale. De plus, en vertu de l'article 93 de la constitution, l'initiative de propositions à l'Assemblée fédérale appartient à chacun des deux conseils et à chacun de leurs membres.

Depuis la fondation de l'Etat fédératif jusqu'à ce jour, la presque totalité des lois votées par l'Assemblée fédérale ont été présentées aux chambres par le Conseil fédéral après avoir été préparées par ses soins. Cette pratique a été confirmée par des dispositions constitutionnelles telles que celle de l'article 32, 3e alinéa, qui prescrit, au Conseil fédéral évidemment, de consulter les groupements intéressés lors de l'élaboration de lois relatives au domaine économique.

Elle l'est aussi par les articles 43 et 44 de la loi sur les rapports entre les conseils.

L'initiative des conseils et de leurs membres a très régulièrement été prise par la voie du postulat ou de la motion. Mais il n'est pas contesté que les conseils, leurs membres et leurs commissions possèdent le droit de présenter à l'Assemblée fédérale des propositions dans toutes les matières qui sont dans sa compétence, y compris des projets formulés de lois ou d'arrêtés.

Le projet de la commission cherche à obtenir «le renforcement de la position du parlement». Dans le domaine de la législation, ce but doit être atteint par des mesures propres à assurer l'indépendance de l'assemblée législative.

Cette indépendance serait notamment garantie si les commissions pouvaient mettre en oeuvre des moyens et des concours de nature à leur permettre de se former un jugement propre sur les propositions du Conseil fédéral; si les députés pouvaient faire plus facilement usage du droit d'initiative que l'article 93 de la constitution leur reconnaît; si enfin une réglementation de.la procédure préparlementaire d'élaboration des lois était faite qui garantirait la liberté de décision des conseils.

2. Dans la recherche des méthodes de travail susceptibles d'accroître Findépendance du parlement, les institutions parlementaires des Etats-Unis ont surtout retenu l'attention. En vérité le parlement de cet Etat possède une grande expérience en ce qui concerne l'initiative parlementaire, les services de documentation, les conseillers juridiques et les hearings. Mais ces procédés doivent être considérés dans le système constitutionnel des Etats-Unis.

1057

Le texte de la constitution des Etats-Unis ne dit pas si le président possède l'initiative législative. Mais une tradition s'est formée affirmant, selon une conception rigide de la séparation des pouvoirs, l'indépendance du parlement dans l'élaboration des lois. En sa qualité de chef du gouvernement, le président ne peut pas soumettre au parlement un texte de loi. Il appartient ainsi aux membres du Congrès de présenter les projets d'actes législatifs. Afin de favoriser leur tâche, il a été constitué un immense appareil de documentation rattaché à la bibliothèque du Congrès et un service de références législatives qui consiste en un puissant état-major professionnel d'experts versés dans les branches diverses faisant l'objet de la législation de l'Etat central, experts qui peuvent être requis pour seconder les membres du Congrès et leurs commissions, Les propositions (bills) des membres du Congrès sont soumises à la commission compétente. Toute commission est servie par quatre secrétaires qualifiés qui l'assistent dans ses recherches. Ce sont les commissions qui jouent le rôle législatif le plus important. Lorsque la commission considère que la proposition est valable, elle la prend en considération. S'il s'agit d'une question de portée générale, et qui est controversée, elle aménage un hearing (audience publique) où les intéressés sont entendus, audience à laquelle ont libre accès tous ceux qui le désirent. Le vice du système, on le pressent, consiste dans le caractère souvent unilatéral de l'information. A la suite de cette procédure, la commission se fait une opinion définitive sur la proposition, l'adopte, l'amende au besoin, ou l'«enterre» comme dans le cas où elle a refusé de l'examiner. La plus grande partie de ces bills ont pour objet l'intérêt de particuliers, de groupements ou de régions, «Les sénateurs et les congressmen partagent la grande illusion des Américains qui pensent que le remède de tout mal est de «faire une loi » ; mais surtout ils veulent plaire aux représentants de certains intérêts ou de certaines «causes»; ils désirent, en même temps, avoir comme auteurs de bills leurs noms dans les journaux, surtout ceux de leur circonscription (...). L'acte de réorganisation législative de 1946 a restreint étroitement la présentation de bills privés. Primitivement, leur total allait jusqu'à quinze ou vingt mille (à chaque session du Congrès); maintenant, le chiffre habituel demeure de dix ou douze mille -- dont les deux tiers environ à la Chambre. De tout ce fatras, seules quelques suggestions demeurent une sage législation; peu retiennent l'attention et, le plus grand nombre, heureusement n'aboutissent jamais» (F. A. Ogg et P. O.

Ray, Le Gouvernement des Etats-Unis d'Amérique, trad. française, J. HenriPrélot, 1958, p. 286). Notons que la compétence de l'Etat central est bien moins étendue aux Etats-Unis qu'en Suisse.

Près des deux tiers des députés au Congrès sont des juristes. Chaque député et chaque sénateur dispose d'une équipe privée de collaborateurs de trois à huit personnes, grâce à l'indemnité servie pour leur secrétariat. Cependant, comme il y a peu de membres du Congrès qui soient en mesure de donner une forme technique satisfaisante à leur proposition sans un conseil compétent, il est institué des offices de rédaction qui sont à la disposition des membres du parlement (cf. W. H, Yung, American Government, 1956, p. 277).

1058 Quelque grande que soit la sensibilité du Congrès sur le point de la séparation des pouvoirs et dans la défense de ses prérogatives en matière de législation telles qu'elles sont consacrées par l'article premier de la constitution, aucun principe politique n'a pu s'opposer à l'évolution silencieuse de la réalité constitutionnelle qui allait exiger la coopération du gouvernement avec le parlement dans l'oeuvre de la législation. «Prétendre que le président, étant un agent de l'exécutif, n'a rien à faire avec le travail législatif, c'est faire de la philosophie et non examiner les faits» (Munro, The Government of thé United States, 1925, p. 149).

«En fait, écrivent A. et S. Tune, le rôle du président, en tant que promoteur de la législation, est fondamental; son message sur l'état de l'Union est devenu un véritable plan législatif annuel ; dans toute question importante, un projet de loi est entièrement préparé par l'administration pour être déposé au Congrès par un membre du parti du président ; le président intervient souvent activement dans le vote des lois et il n'est presque aucune loi qui, avant d'être mise aux voix, ne soit soumise, à un moment ou à un autre, à l'administration» (Le système constitutionnel des Etats-Unis d'Amérique, 1954, t. II, p. 66).

3. La commission de gestion attache une grande importance à ce que l'Assemblée fédérale dispose de son propre service de documentation. Cette proposition est justifiée. Le Conseil fédéral est prêt à apporter son concours en vue de sa prochaine réalisation.

L'avant-projet avait prévu aussi la création d'un service juridique dont la mission aurait été de conseiller et de seconder les députés dans la préparation des textes d'initiative ou d'autres propositions. La commission a rejeté cette idée par divers motifs, notamment parce que le parlement peut bénéficier du service juridique du département de justice et police et parce qu'on pouvait craindre qu'en passant par les mains de techniciens du droit, les initiatives des députés aient pu perdre leur caractère personnel et original. Mais il est désirable que le service de documentation soit équipé de manière que les députés puissent être rapidement et sûrement informés des données tant matérielles que juridiques des affaires.

En règle générale, les commissions prennent connaissance de l'objet qu'elles ont à traiter par le message du Conseil fédéral et par les explications qui leur sont données verbalement par le chef du département et par ses fonctionnaires.

Il peut arriver qu'une commission éprouve le besoin de compléter son information par Vappel à des experts. Soucieux de la perfection des lois, le Conseil fédéral ne peut voir qu'avec faveur les commissions législatives effectuer des recherches approfondies et solliciter les avis les plus qualifiés leur facilitant la formation d'une opinion sûrement motivée.

Si le rapport de la commission fait allusion à des hearings auxquels une commission devrait pouvoir procéder, il faut constater que le projet de loi prévoit bien l'audition de fonctionnaires et de spécialistes étrangers à l'administration, mais n'envisage pas les hearings proprement dits. Le hearing recherche

1059 l'avis des groupements intéressés. Il arriverait rarement que, dans la préparation d'un projet de loi, le Conseil fédéral n'étende pas suffisamment l'appel à de tels avis. On peut donc penser que les commissions renonceront, après qu'a eu lieu la consultation des groupes intéressés, à procéder à d'autres hearings et se contenteront de l'avis de spécialistes et de fonctionnaires.

4. L'initiative législative telle qu'elle est réglée par la constitution et telle qu'elle a été pratiquée répond aux exigences de l'intérêt public et à l'esprit démocratique.

S'il est des circonstances -- et alors elles seront généralement graves -- où le Conseil fédéral prend de son propre mouvement l'initiative d'une loi, c'est là chose exceptionnelle. Il est bien rare qu'un député ne vienne à l'Assemblée fédérale sans porter dans son esprit une idée chère qu'il souhaite voir se traduire dans la réalité juridique de son pays. Il se produit dans nos conseils un véritable jaillissement d'idées, que rappelle la liste des motions et postulats venant en délibération à chaque session. Entre ces propositions, le gouvernement, en accord avec les conseils, doit faire un choix, prenant en considération et la priorité des tâches répondant aux besoins et la coordination à assurer des divers domaines du droit. Lorsque la proposition est juste et féconde, peu importe la façon dont elle est formulée, elle constitue une «donnée» de la législation. Approuvée comme postulat ou comme motion, elle est prise en charge par le gouvernement qui la «construit», lui donnant la forme de l'acte législatif.

L'action gouvernementale en matière législative se justifie par plusieurs raisons principales. Le gouvernement est naturellement amené à concevoir le projet de loi et à en fixer les principes de façon qu'il réponde à l'intérêt général et soit adapté à l'ensemble de la législation. Il est l'organe le mieux placé pour mettre en oeuvre les moyens propres à garantir la perfection du projet tant au fond que du point de vue de la technique législative. Et comme c'est le gouvernement qui est chargé de l'exécution de la loi, sa participatioû à son élaboration apporte la garantie qu'elle sera appliquée dans l'esprit du législateur.

B. La procédure législative préparlementaire

  1. Le projet demande que le Conseil fédéral règle par une ordonnance la procédure d'élaboration des projets de lois et d'arrêtés dans la phase précédant les débats parlementaires. Cette proposition est motivée par le souci d'éviter que l'influence de groupements professionnels ou économiques ne devienne à ce point prépondérante dans la préparation des projets d'actes législatifs qu'elle porte atteinte à la liberté de décision de l'Assemblée fédérale.

La réglementation désirée est conçue en ces termes : Le Conseil fédéral «établit, en particulier, les règles générales indiquant quand une commission d'experts doit être convoquée, quelles seront sa composition, sa mission et sa méthode de travail. Il édicté également des dispositions générales sur le déroulement, les limites et la durée de la procédure de consultation qui doit être ouverte

1060 auprès des cantons et des organisations intéressés en vertu d'une disposition particulière ou en vertu de règles que contiendra l'ordonnance».

Il convient de remarquer tout d'abord qu'il n'existe pas de proposition définitive de la commission de gestion; cette dernière dit elle-même dans son rapport qu'elle n'a adopté ce texte que «provisoirement» (p. 1235, 21). De plus, cette proposition est en contradiction évidente avec le principe rappelé par la commission que «la préparation des lois et arrêtés (donc aussi la procédure préparlementaire) est l'affaire du Conseil fédéral (art. 102, ch. 4, Cst.) et non pas de l'Assemblée fédérale» (p, 1239, 25).

La procédure préparlementaire d'élaboration des projets de lois présente une importance qui est devenue grandissante depuis que l'Etat est intervenu profondément dans la vie économique et sociale du pays. La tâche législative, qui portait jadis sur des éléments simples ou éprouvés par l'expérience des siècles, est devenue complexe et difficile. La loi doit régler des intérêts que met en jeu l'accélération de l'évolution sociale et économique en Suisse et dans le monde et tenir compte en le faisant du développement des connaissances scientifiques et techniques.

2, Le plus grave reproche fait à la méthode de préparation des projets de lois a trait aux ententes, aux compromis qui sont conclus entre les groupements intéressés au cours de la procédure de consultation et qui trouveront leur expression dans le texte du projet. Les conseils législatifs peuvent éprouver l'impression que leur liberté de décision est alors entravée.

La difficulté n'est pas réservée au législateur suisse. L'ouvrage cité plus haut de H. C. de Croo : Parlement et Gouvernement, signale, à propos des affaires belges, «la tendance des pouvoirs de fait à se substituer de plus en plus ouvertement aux autorités constituées» et relève «les protestations de nombreux parlementaires contre des procédures qui réduisent le rôle des chambres à l'entérinement d'accords politiques conclus en dehors d'elles» (p, 197).

Dans la préparation de tout projet de loi, le Conseil fédéral se fait une règle de solliciter et d'accueillir toutes les opinions propres à éclairer le législateur. C'est là un «hearing» rationnellement aménagé. La consultation, au cours de la procédure préparlementaire, des associations intéressées est prévue par la constitution dans les domaines suivants : cinéma (art. 27 ter, Cst.), législation économique (art. 32, Cst.), législation du travail (art, 34 ter, Cst.).

La constitution n'a pas précisé quels sont les organismes à consulter, ni le mode de consultation: mémoires ou conférence. Ce qui n'est pas douteux, c'est que le constituant a voulu «une collaboration marquée, régulière, entre les autorités fédérales et les organisations économico-professionnelles» (R. Rubatici, «Les relations Confédération-Groupements intéressés», dans supplément de la Vie économique 1957, p. 10). Mais le sens de l'institution est «celle du concours» et non de la décision : celle de l'information dans l'intérêt commun, et non de la pression exercée en vue de fins particulières» (ibidem). Cependant une information est naturellement propre à exercer une influence à la mesure de sa valeur convaincante.

1061 La consultation des intéressés révèle d'ordinaire des divergences ou des conflits d'intérêts. C'st la mission de l'Etat de les concilier, de les harmoniser.

Soucieux de préparer un projet équilibré qui soit acceptable par le législateur et par le peuple, le Conseil fédéral pourra intervenir en médiateur, favorisant l'accord des intéressés. Mais il ne donnera son approbation à cet accord que s'il lui paraît conforme à l'intérêt général dont il est le promoteur et le gardien.

De telles démarches de l'autorité sont parfois inévitables, D. Schindler a constaté qu'une loi importante était rarement établie sans que l'assentiment des grands cercles d'intérêts ait été obtenu en quelque forme contractuelle en dehors de la législation ordinaire («Werdende Rechte», dans Festgabe für Fleiner, 1927, p. 422).

«C'est à l'Etat, écrit R. Rubatici (et nous précisons, c'est au Conseil fédéraV dans la procédure préparlementaire), qu'incombé en dernière analyse le maintien d'un équilibre général qui ne saurait se concevoir sans la conciliation, dans la mesure du possible, d'intérêts et de tendances idéologiques défendables.

C'est en cela, dans cette fonction de modérateur et d'arbitre, que réside la force de l'Etat vis-à-vis des organisations de tout ordre» (ibidem p. 20).

Ce qui est essentiel, c'est que soient faites de bonnes lois. Le Conseil fédéral y pourvoit en faisant établir un avant-projet qui exprime sa conception de la loi. Il provoque les informations et les conciliations d'intérêts propres à garantir que la loi s'accorde aux réalités qu'elle doit régir. C'est le rôle du parlement d'examiner le projet spécialement sous ses aspects juridique et politique et de lui accorder ou de lui refuser son agrément. Il le lui refusera s'il lui paraît que, malgré la prudence déployée par le gouvernement, l'intérêt de groupe a prévalu sur l'intérêt public. Il se formera d'autant plus facilement sa conviction qu'il lui sera loisible, selon les nouvelles dispositions légales, de se documenter en recourant à l'avis d'experts libres de toute attache avec les groupements intéressés.

3. Le projet voudrait que le Conseil fédéral établisse des règles indiquant quand une commission d'experts doit être convoquée, quelles seront sa composition, sa mission et sa méthode de travail. Il voudrait aussi que soit réglée la procédure de consultation. Et enfin ces dispositions devraient acquérir leur validité par une approbation de l'Assemblée, fédérale.

La pratique révèle clairement qu'une commission d'experts est instituée lors de l'élaboration de tout projet de loi important, quel que soit son objet.

Pour le surplus, il n'est pas nécessaire de démontrer que la procédure préparlementaire d'élaboration des lois ne se prête ni à la législation ni à une' réglementation détaillée et rigide, tant il est évident que les conditions sont trop différentes d'un domaine à un autre pour que puissent être édictées des normes uniformes. Qu'on songe à l'organisation des commissions d'experts dans des matières telles que l'assurance-invalidité, l'utilisation de l'énergie atomique, la navigation aérienne, le code pénal. Si des règles devaient être édictées pour régir leur constitution et leur fonctionnement, elles seraient si générales qu'elles ne présenteraient aucune valeur pratique.

1062 La constitution a conféré au Conseil fédéral la compétence de présenter des projets de lois et d'arrêtés. Elle n'a apporté à l'accomplissement de cette activité qu'une seule restriction: l'obligation pour le Conseil fédéral de consulter en certains cas les cantons et les associations intéressés. N'ayant pas précisé le mode de consultation, «l'autorité fédérale conserve toute liberté de procéder selon la formule opportune et utile, qui peut varier selon les objets et les circonstances» (R, Rubattel, op. cit. p. 11). «Cette compétence (du Conseil fédéral de présenter des projets de lois, art. 102, ch, 4, Cst.) n'a de frontière que celle fixée par la constitution et aucune autre» (R. Rubattel, op. cit. p. 23).

Compétent en vertu de la constitution pour préparer les projets de lois, le Conseil fédéral revendique la liberté d'action qui s'attache à sa responsabilité.

Si des dispositions réglementaires devaient régler le recours à des experts dans la procédure législative préparlementaire, il serait seul compétent pour les édicter (cf. aussi art. 104, Cst.). Pour le moment, ce qu'il peut faire, c'est énoncer les lignes directrices exprimant la pratique observée dans divers domaines. Mais, comme l'autorité compétente, il doit se réserver les adaptations de ces directives aux réalités mouvantes et aussi les revisions commandées par l'expérience.

Comme l'a dit M. le conseiller national Schürmann (Bulletin officiel CN 1963, p. 356), le choix des experts est affaire d'art gouvernemental. Or, depuis les débuts de l'Etat fédératif, la préparation des lois a été faite par les soins du Conseil fédéral avec la collaboration d'experts librement choisis par lui. Il n'y a jamais eu de cloison étanche entre le gouvernement et le parlement dans la procédure préparlementaire: il a été régulièrement fait appel à des experts pris parmi les membres de l'Assemblée fédérale.

La compétence constitutionnelle du Conseil fédéral dans le domaine de la préparation des lois, compétence sanctionnée par une pratique coutumière de plus d'un siècle, ne peut pas être restreinte par un acte législatif; une pareille limitation porterait atteinte à l'ordre constitutionnel.

Le projet prévoit que l'ordonnance du Conseil fédéral régissant cette matière serait valable après avoir été approuvée par l'Assemblée fédérale. Mais une telle approbation serait un acte législatif (W. Christ, Die Genehmigung von Verordnungen der Exekutive durch die Legislative, p. 107). Le parlement ne peut pas légiférer sur un objet qui, comme l'a justement observé le rapport de la commission, est «l'affaire du Conseil fédéral et non pas de l'Assemblée fédérale» (p. 1239, 25).

D'ailleurs le droit d'approbation du parlement est inconnu de la constitution. Il est vrai qu'elle ne l'exclut pas. Même si, en pratique, il en est fait parfois usage, ce procédé ne semble pas juridiquement être exempt.de toute critique; il peut en effet provoquer une confusion des responsabilités et ne paraît pas devoir s'accorder avec le principe de la séparation des pouvoirs.

Signalons que la nouvelle loi sur les rapports entre les conseils n'institue pas non plus l'approbation des ordonnances du Conseil fédéral.

Aussi proposons-nous de biffer l'article 42 bis du projet.

1063 IV

Remarques sur différents articles du projet A. Article 47bis. Rapports des commissions avec le Conseil fédéral Cet article traite spécialement des rapports des commissions avec le Conseil fédéral et avec l'administration. Le projet prévoit le droit pour toute commission d'inviter des fonctionnaires à leurs séances et de les interroger, et cela sans le consentement préalable du Conseil fédéral qui serait seulement informé de cette audition.

La faculté qui serait ainsi octroyée aux commissions d'appeler des fonctionnaires à participer à leurs travaux ou de les interroger, et cela sans que leurs supérieurs y aient donné leur assentiment, constituerait une immixtion dans le domaine propre du pouvoir directorial et exécutif de la Confédération. Les fonctionnaires de l'administration sont dans la dépendance exclusive du Conseil fédéral. C'est de leurs supérieurs seuls qu'ils peuvent recevoir des instructions et des ordres de service.

La possibilité pour une commission de requérir d'autorité la collaboration de fonctionnaires ou de les interroger serait en outre, à un haut degré, de nature à placer les fonctionnaires dans une situation équivoque à l'égard du Conseil fédéral, à porter atteinte à la structure hiérarchique de l'administration et à la marche des affaires, ainsi qu'à ébranler durablement la confiance, eu tant que fondement d'une collaboration fructueuse, entre le Conseil fédéral et l'administration. Modifier ainsi sans raison valable le régime en vigueur ne répondrait ni à l'intérêt de l'Etat ni à celui des fonctionnaires ; une délimitation nette des responsabilités ne serait plus assurée; le lien de discipline en serait affecté.

La disposition qui instaure une telle faculté en faveur des commissions s'accorde mal avec le 3e alinéa du même article qui dispose que «lors de ces auditions, les fonctionnaires ne peuvent être déliés du secret de fonction que par le Conseil fédéral». Cette norme répond à un principe fondamental de l'Etat organisé sur la base de la séparation des pouvoirs. Or le secret de fonction couvre pratiquement la plupart des faits essentiels dont le fonctionnaire obtient connaissance dans l'exercice de sa charge. Aussi bien l'audition d'un fonctionnaire ne présentera guère d'utilité si le Conseil fédéral ne l'a pas délié du secret de fonction. Il convient donc que la commission qui désire entendre un fonctionnaire sollicite l'autorisation du Conseil fédéral et que le Conseil fédéral, à l'examen de cette demande, se prononce sur la levée du secret.

La communication d'un dossier ou d'une pièce peut être la révélation d'un secret de fonction. Or il arrivera fréquemment que l'autorisation d'entendre un fonctionnaire et la libération du secret de fonction doivent comporter l'autorisation de communiquer des actes officiels. Il appartient également au Conseil fédéral d'en décider.

1064 Comme notre régime constitutionnel postule la coopération des deux pouvoirs, législatif et gouvernemental, le Conseil fédéral ne s'opposera pas, sans motifs majeurs, à la requête d'une commission sollicitant la collaboration ou l'audition de fonctionnaires. L'entente des deux pouvoirs est dans l'intérêt de chacun d'eux en ce qu'elle favorise l'accomplissement de leurs tâches. Elle appelle leur confiance réciproque.

Ces principes justifient une nouvelle rédaction des 2e et 3e alinéas, en ce sens : «Elles peuvent en outre inviter à leurs séances des fonctionnaires et des experts en dehors de l'administration et les interroger afin d'élucider des points particulièrement difficiles» (2e al.).

«L'audition de fonctionnaires est subordonnée au consentement du Conseil fédéral qui les délie au besoin du secret de fonction et autorise la communication d'actes officiels» (3e al.).

Il devrait aller de soi, semble-t-il, que le Conseil fédéral soit informé d'une manière appropriée des déclarations faites par ses fonctionnaires et par des spécialistes ne faisant pas partie de l'administration et que l'occasion lui soit donnée, si cela est nécessaire, d'exprimer son avis; ce sont des points qu'il n'est pas nécessaire de préciser dans la loi.

B. Article 47quater, Rapports des commissions de gestion avec l'administration 1. Le projet contient au premier alinéa, qui définit l'étendue des pouvoirs des commissions de gestion, une disposition qui vise tant l'administration que les tribunaux: «Dans la mesure où les commissions de gestion le jugent nécessaire pour accomplir leur mission, elles ont le droit absolu de prendre connaissance en tout temps des pièces de l'administration et des tribunaux qui ont trait à la gestion et d'exiger de tous les services qu'ils leur fournissent les renseignements utiles». Cependant, le rapport de la commission reconnaît justement (p. 1237, 23), que la haute surveillance de l'Assemblée fédérale sur les tribunaux a une portée plus limitée que celle relative à l'administration. Il n'est pas indiqué dès lors de soumettre le contrôle des tribunaux aux dispositions réglant le contrôle de l'administration, dispositions auxquelles la commission de gestion entend donner une portée très étendue. La totale indépendance des tribunaux répond à une exigence si profonde de l'administration de la justice dans un Etat démocratique qu'il faut éviter même que le soupçon soit éveillé que le contrôle parlementaire puisse y porter la moindre atteinte. D'ailleurs, les rapports entre l'Assemblée fédérale et les tribunaux sont déjà réglés par la loi d'organisation judiciaire (art. 21) et par l'arrêté fédéral concernant l'organisation du Tribunal fédéral des assurances (art. 28).

Nous proposons en conséquence de biffer au 1er alinéa les mots «et des tribunaux» et d'insérer à la fin de l'article un nouvel alinéa disant: «La haute surveillance de la justice s'exerce en conformité des dispositions des lois d'organisation des tribunaux fédéraux».

1065 2. Pris selon ses termes, le 1er alinéa confère aux commissions de gestion le droit absolu (mais il n'y a en Suisse aucun droit absolu) de prendre connaissance en tout temps, sans l'assentiment du Conseil fédéral, voire contre sa volonté, de toutes les pièces qui ont trait à la gestion et d'exiger des renseignements utiles de tous les services et fonctionnaires. En vertu d'un tel texte, une commission de gestion pourrait exiger la production de documents «rigoureusement secrets» de Fétat-major, des dossiers de la police politique ou de ceux relatifs à des démarches politiques en cours. Plus encore, comme la haute surveillance confère le droit de discuter les actes de l'administration, d'exprimer des voeux, de formuler des suggestions, le texte du projet permettrait aux commissions d'exercer une action sur les affaires courantes, à l'exception des seuls recours hiérarchiques à propos desquels le 3e alinéa prévoit que le Conseil fédéral communique aux commissions les pièces indiquant comment ils ont été réglés. Une telle compétence constituerait une immixtion dans la marche des affaires de l'administration.

Pour justifier cette proposition, la commission de gestion invoque l'article 50 de la loi sur les rapports entre les conseils, qui définit les attributions de la délégation des finances et elle représente que le contrôle financier n'étant qu'un mode de la haute surveillance, les commissions de gestion doivent obtenir un pouvoir de contrôle de même nature que celui de la délégation des fiannces.

Mais la délégation des finances n'a le droit de consulter que les pièces en rapport avec la gestion financière. Cette compétence de l'Assemblée fédérale en matière financière ne découle d'ailleurs pas du droit de haute surveillance que possède le parlement, mais se fonde sur l'article 85, chiffre 10, de la constitution qui lui attribue l'examen des comptes publics eux-mêmes (cf. FF 1899, II, 650). Ainsi c'est la constitution elle-même qui confère à l'Assemblée fédérale, pour ]a gestion financière, des droits plus étendus que ceux qui concernent la haute surveillance de l'administration en général. Que l'Assemblée fédérale doive, pour accomplir cette mission, disposer de droits de contrôles spéciaux ne nécessite pas de plus amples explications.

On trouve des réglementations analogues dans d'autres Etats. Elles sont d'ordinaire l'aboutissement de l'évolution historique qui a eu son point de départ dans la compétence que les parlements ont revendiquée de consentir l'impôt et dans le droit corrélatif qu'ils se sont assuré de contrôler l'emploi fait des ressources publiques. En Suisse, les attributions financières du parlement en font une sorte de cours des comptes. Elles touchent d'ailleurs beaucoup moins les attributions du pouvoir exécutif que ne le feraient les compétences que le projet accorde aux commissions de gestion. En dehors du domaine financier, en effet, le gouvernement dispose d'une grande liberté de mouvement que le contrôle du parlement ne saurait limiter.

D'ailleurs le texte du 1er alinéa dépasse, et de beaucoup, la pensée des auteurs du projet. Comme on l'a vu plus haut, sous II, B, en analysant la notion de haute surveillance, le rapport de la commission admet que «les commissions de gestion ne doivent s'occuper en principe que des décisions rendues en dernière

1066 instance», «que des affaires liquidées» (p. 1243, 29). Cependant, il est des affaires dont l'exécution comporte un grand nombre de décisions administratives ou d'actes matériels s'étendant parfois sur plusieurs années (on songe par exemple à des travaux publics) ; il est légitime, souhaitable, que les commissions de gestion soient instruites de leur développement ; elles pourront demander au Conseil fédéral les informations utiles.

D'autre part, le rapport de la commission traitant du secret de fonction (p. 1233, 19) dit qu'«il est bien clair que le secret de fonction doit être maintenu dans la mesure où il est nécessaire pour protéger des intérêts publics ou privés».

Il peut paraître étonnant que la question du secret de fonction revête une si grande importance alors qu'il s'agit des rapports entre les deux pouvoirs principaux de la Confédération et que le secret de fonction lie les membres de l'un et de l'autre des deux pouvoirs.

Mais c'est un principe fondamental d'une administration étatique consciente de ses responsabilités qu'un secret de fonction ne doit être dévoilé que si c'est absolument nécessaire. Ce principe est observé au sein même de l'administration fédérale. En outre il y a des limites à la révélation des affaires confidentielles ou secrètes qui sont imposées par leur nature même.

N'oublions pas que certaines affaires ne doivent, en aucun cas, être divulguées, quand bien même le Conseil fédéral aurait définitivement statué et engagé sa responsabilité. C'est le cas de certaines affaires relatives à la sûreté de l'Etat et de celles touchant les relations diplomatiques.

D'autre part, le secret doit être gardé, en principe, sur les affaires de service concernant des intérêts privés, dont la divulgation porterait atteinte au patrimoine, à l'honneur ou à la réputation du citoyen qui s'est confié, ou librement ou en vertu de la loi, à l'administration. D'ordinaire, en de telles matières, le consentement de l'intéressé à la communication de son dossier est requise.

Enfin, en aucun cas ne peut être exigée la production d'actes internes relatifs aux échanges de vues qui ont conduit aux décisions du Conseil fédéral: la liberté d'action et la collégialité des membres du gouvernement sont des conditions de son autorité; elles ne sauraient être exposées. Que cette réserve vaille notamment pour ce qui concerne les délibérations du Conseil fédéral ne nécessite guère des explications plus détaillées.

Une divergence d'opinions peut se produire entre l'administration fédérale et l'Assemblée fédérale en sa qualité d'autorité de surveillance sur le maintien d'un secret. Le Conseil fédéral est mieux à même que les commissions de gestion d'apprécier le caractère secret d'une affaire de service et le degré de la discrétion qui doit être observé. En cas de conflit entre l'autorité qui exerce une surveillance de nature politique sur l'administration et l'autorité qui a la responsabilité juridique de la gestion, c'est celle-ci qui doit décider.

3. Le 2e alinéa prévoit que les commissions recevront de la centrale pour les questions d'organisation toutes ses recommandations à des départements ou divisions.

1067 Nous attachons du prix à ce que les commissions de gestion vouent leur attention à ces questions. Organisme vivant, une grande administration doit accomplir un effort constant d'adaptation a des besoins changeants. Nous accueillerons avec intérêt les suggestions qui nous seront faites. On peut se demander cependant s'il ne serait pas indiqué que la centrale ne communique d'office aux commissions de gestion que les recommandations qui n'auraient pas été suivies d'effet.

4. 11 peut être déféré au voeu exprimé par les commissions de gestion en ce qui concerne la communication des actes désignés au 3e alinéa, sans les réserves indiquées ci-dessus. Nous attachons toutefois du prix à la constatation que cette communication peut viser aussi des pièces de dossiers de nature juridictionnelle et qu'à cet égard, le Conseil fédéral doit revendiquer la même indépendance que les tribunaux fédéraux. L'activité juridictionnelle du Conseil fédéral dans le domaine du droit public et administratif est en effet de même nature que celle qui est exercée par les tribunaux fédéraux. Comme eux, il n'est soumis qu'à la loi. Son activité juridictionnelle échappe ainsi à la surveillance des commissions de gestion (Eichenberger, Die oberste Gewalt im Bunde, p. 112; Fleiner-Giacometti, Bundesstaatsrecht; p. 533; Burckhardt, Kommentar, p. 696; Bosshart, Die parlamentarische Kontrolle nach schweizerischem Staatsrecht, p. 96). Un contrôle ne serait défendable que s'il était de nature à préparer l'adoption de nouvelles dispositions légales, En ce qui concerne plus particulièrement la jurisprudence dans des questions de personnel, rappelons que les décisions et dispositions qui affectent profondément la situation juridique du fonctionnaire (prétentions pécuniaires dérivant des rapports de service, mise au provisoire et révocation disciplinaire) peuvent déjà, selon le droit applicable, être déférées au Tribunal fédéral. Selon le projet le plus récent concernant l'extension de la juridiction administrative, le catalogue des mesures disciplinaires susceptibles de recours au Tribunal fédéral sera encore élargi (réduction ou suppression de l'augmentation ordinaire de traitement, réduction du traitement, déplacement disciplinaire ou rétrogradation). Il faudra prendre garde que la haute surveillance n'empiète pas sur la compétence propre en ces matières du Conseil fédéral et du Tribunal fédéral.

5. Nous proposons de modifier les 1er et 3e alinéas, en ce sens qu'ils ne forment qu'un alinéa disant: «Dans la mesure où les commissions de gestion le jugent nécessaire pour accomplir leur mission, elles ont le droit de prendre connaissance en tout temps des actes concernant les affaires réglées par l'administration et d'inviter le Conseil fédéral à donner des renseignements sur les affaires en cours. L'article 47 bis, alinéas 2 à 4, est applicable par analogie.

C. Article 54bis et suivants. Commissions d'enquête Le projet introduit dans la législation une institution nouvelle pour la Suisse : les commissions parlementaires d'enquête.

1068

Comme de telles enquêtes permettent à l'autorité législative d'empiéter sur la sphère de compétence du pouvoir gouvernemental (obligation faite aux fonctionnaires de renseigner la commission sur les faits se rapportant à leurs fonctions et de produire des actes officiels) et qu'une telle action déroge au principe de la séparation des pouvoirs, le fondement juridique de ces enquêtes est généralement contenu dans la constitution. Ainsi en est-il, entre autres, des constitutions suivantes: Allemagne, article 44; Bavière, article 25; Autriche, article 53; Belgique, article 40; Danemark, article 45; Italie, article 82 ; Luxembourg, article 64; Pays-Bas, article 98.

Notre constitution ne contient aucune disposition de cette nature. L'institution de la commission d'enquête peut tout au plus se fonder -- ce que le rapport de la commission admet aussi -- sur son article 85, chiffre 11, qui attribue aux deux conseils, la haute surveillance de l'administration. D'autre part, le rapport maintient dans sa partie générale (p. 1219, 5) que «l'organisation du contrôle de l'administration doit tenir compte du principe de la séparation des pouvoirs». Une dérogation à ce principe constitutionnel ne pourrait en conséquence se justifier que si l'on pouvait se fonder sur une disposition constitutionnelle particulière ou si l'on admettait que le pouvoir de haute surveillance fonde implicitement le droit de recourir, en des circonstances extraordinaires, à des mesures d'investigation exceptionnelles, seules susceptibles d'éclaircir les faits controversés. La délégation des finances et, conformément aux propositions faites dans les dispositions précitées, les commissions en général et les commissions de gestion en particulier, ont à leur disposition des moyens élargis et renforcés pour exercer leur haute surveillance. Vu ces considérations, il faut se demander si la consécration légale des commissions d'enquête se justifie par des raisons péremptoires. Nous ne saurions l'affirmer.

Si toutefois les conseils maintenaient leur intention de conférer un caractère institutionnel aux commissions d'enquête et prenaient les risques de complications que l'on peut craindre dans l'exercice de l'activité gouvernementale et administrative, il serait à notre avis bien légitime de subordonner à certaines conditions l'ouverture et le déroulement de l'enquête. Ces conditions devraient être propres à prévenir toute atteinte injustifiée aux attributions et à l'autorité du gouvernement. C'est à cette fin que nous proposons quelques amendements au projet.

La fonction qu'exercent les commissions d'enquête est ainsi un mode de la fonction de haute surveillance. Elle se distingue du contrôle ordinaire par les moyens employés. Elle ne peut avoir d'autres fins que l'information et l'examen critique des actes de l'administration ou du fonctionnement d'un service. Les commissions d'enquête ne peuvent pas accomplir des actes rentrant dans la compétence ordinaire de l'administration. «Cette proposition, écrit Duguit à propos du droit français (Droit constitutionnel IV, p. 394), est la conséquence directe de ce que le pouvoir d'enquête dérive du pouvoir de contrôle. Il ne peut avoir plus d'étendue que lui». II en est de même en Grande-Bretagne. «Le ministère anglais s'est toujours opposé à ce que ces commissions fassent des

1069 actes rentrant dans la compétence des agents de la couronne, et il a tenu la main à ce que leur rôle se borne à une sorte d'inspection d'un service public» (Ibidem p. 393). En droit allemand, écrit U. Scheuner, le principe est reconnu que l'institution de commissions d'enquête du parlement peut servir à des constatations, à un contrôle, à la formation générale de l'opinion du parlement, mais non à effacer les limites entre les attributions du gouvernement et celles du parlement (Festschrift für Rudolf Smend, 1952, p. 286), En droit suisse, le contrôle des commissions d'enquête, comme celui des commissions de gestion, ne peut être qu'une mesure de caractère politique. Les responsabilités que les commissions d'enquête doivent établir, conformément à l'article 54bis, sont donc aussi de nature exclusivement politique.

Art.54bis Nous proposons deux amendements à cet article. L'ouverture d'une procédure d'enquête, étant une mesure rentrant dans la haute surveillance de l'Assemblée fédérale, ne se justifie que si les commissions de gestion des deux conseils n'ont pas pu, avec les moyens d'information ordinaires, élucider des faits importants. Il convient donc que ce soit ces commissions qui demandent aux conseils d'instituer les commissions d'enquête. En raison de la gravité de la décision que les chambres sont appelées à prendre, il s'impose alors que le Conseil fédéral, saisi de la proposition des commissions de gestion, fasse rapport à l'Assemblée fédérale. En considération du fait que l'expression introductive «Dans des cas graves» implique un jugement de valeur, nous proposons de la remplacer par cette formule «Dans les cas entraînant d'importantes conséquences».

Art. 54 ter Au 4e alinéa, nous proposons une meilleure adaptation du texte français au texte allemand. Il pourrait être ainsi rédigé: «Les commissions peuvent demander au Conseil fédéral le personnel nécessaire ou l'engager elles-mêmes».

II serait très souhaitable que, dans le 5e alinéa, les articles 7 et 8 de la loi de procédure civile fédérale soient aussi déclarés applicables. Nous renonçons toutefois à proposer un complément, admettant que les commissions d'enquête voueront toute leur attention notamment à la rédaction d'un procès-verbal donnant toutes garanties de sécurité.

Art. 54quater En vertu du principe énoncé à l'article 41 bis, 3e alinéa, les fonctionnaires ne peuvent être déliés du secret de fonction que par le Conseil fédéral. Nous avons proposé de compléter le 1er alinéa en prévoyant que le Conseil fédéral est compétent pour autoriser la communication de pièces officielles.

Le projet prévoit que, dans le cas d'un enquête parlementaire, les fonctionnaires sont déliés automatiquement du secret de fonction et qu'ils sont tenus de remettre ou d'indiquer les actes officiels qui font l'objet ds l'enquête. L'applicaFeuille fédérale. 117e année. Vol. II.

71

1070 tion de telles dispositions pourrait exposer de graves intérêts. Comme nous l'avons dit, le Conseil fédéral est l'autorité compétente pour apprécier dans quelle mesure l'intérêt public permet la divulgation des secrets de fonction et d'actes de l'administration. Aussi proposons-nous que le Conseil fédéral doive être entendu sur la levée du secret de fonction et au sujet de la communication d'actes d'administration tombant sous le secret de fonction (1er al.). Il nous paraît en outre nécessaire de prévoir, en cas de contestation avec le Conseil fédéral, une décision concordante des deux commissions.

La nouvelle rédaction que nous proposons du 1er alinéa, entraîne la suppression des 2e et 3e alinéas, ainsi que de la fin du 4e alinéa du projet.

Nous proposons de supprimer le 5e alinéa, selon lequel «les déclarations véridiques ne peuvent entraîner aucune conséquence fâcheuse pour les fonctionnaires qui les ont faites». Il est évident qu'il n'en saurait être autrement et cette disposition pourrait être ressentie comme un geste de méfiance. D'ailleurs, elle n'aurait aucune conséquence juridique et n'a par conséquent guère de titre à figurer dans la loi.

Veuillez agréer, Monsieur le Président et Messieurs, l'assurance de notre haute considération.

Berne, le 27 août 1965.

Au nom du Conseil fédéral suisse : Le président de la Confédération, Tschudi Le vice-chancelier, 16384

F. Weber

1071

Amendements proposés par le Conseil fédéral (Loi sur les rapports entre les conseils) Art. 426« Biffer

Art. 47 Ms ...

3 Elles peuvent en outre inviter à leurs séances des fonctionnaires et des experts en dehors de l'administration et les interroger afin d'élucider des points particulièrement difficiles.

3 L'audition de fonctionnaires est subordonnée au consentement du Conseil fédéral qui les délie au besoin du secret de fonction et autorise la communication d'actes officiels.

1

Art. Alquater 1

Dans la mesure où les commissions de gestion le jugent nécessaire pour accomplir leur mission, elles ont le droit de prendre connaissance en tout temps des actes concernant des affaires réglées par l'administration et d'inviter le Conseil fédéral à donner des renseignements sur les affaires en cours. L'article 47 bis, alinéas 2 à 4, est applicable par analogie.

3

3

...

Biffer.

4

7 La haute surveillance de la justice s'exerce en conformité des dispositions des lois d'organisation des tribunaux fédéraux.

Art. 54 ou 1

Dans des cas entraînant d'importantes conséquences, les deux conseils peuvent, sur proposition des commissions de gestion et après avoir demandé rapport au Conseil fédéral, instituer, par des décisions concordantes de procédure, des commissions parlementaires d'enquête pour établir des faits déterminés, pour élucider certains actes survenus dans l'administration et pour fixer les responsabilités.

1072 Art. 54 ter

4

Les commissions peuvent demander au Conseil fédéral le personnel nécessaire ou l'engager elles-mêmes.

5 ...

6 ...

Art. 54quater 1 Si des fonctionnaires doivent être interrogés sur des faits couverts par le secret de fonction, le Conseil fédéral est entendu sur la levée du secret de fonction et au sujet de la communication d'actes d'administration tombant sous le secret de fonction. En cas de contestation, une décision concordante est prise par les deux commissions.

2 BirTer, 8 Biffer.

4 Les fonctionnaires interrogés sont tenus de donner d'une manière véridique à la commission tout renseignement sur les constatations qu'ils ont faites en vertu de leurs fonctions ou dans l'accomplissement de leurs fonctions et se rapportant à leurs obligations.

5 Biffer.

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Rapport du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale concernant le projet de loi relatif à l'extension du contrôle parlementaire, présenté par la commission de gestion du Conseil national (Du 27 août 1965)

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Jahr

1965

Année Anno Band

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Volume Volume Heft

36

Cahier Numero Geschäftsnummer

9194

Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum

09.09.1965

Date Data Seite

1048-1072

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