99.079 Message concernant la conclusion d'accords relatifs à des consolidations de dettes du 20 septembre 1999
Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, Par le présent message, nous vous soumettons, en vous proposant de l'adopter, un projet de loi fédérale concernant la conclusion d'accords relatifs à des consolidations de dettes.
Nous vous prions d'agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, l'assurance de notre haute considération.
20 septembre 1999
Au nom du Conseil fédéral suisse: La présidente de la Confédération, Ruth Dreifuss Le chancelier de la Confédération, François Couchepin
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1999-5239
Condensé Par l'arrêté fédéral du 17 mars 1966 (RO 1966 893), le Conseil fédéral a été investi pour la première fois de la compétence de conclure des accords de consolidation de dettes. Cette autorisation a été prorogée jusqu'au 31 juillet 1980 par l'arrêté fédéral du 18 mars 1970 (RO 1970 1707), puis jusqu'au 31 juillet 1990 par l'arrêté fédéral du 20 juin 1980 (RS 946.240.9) et finalement jusqu'au 31 juillet 2000 par l'arrêté fédéral du 5 octobre 1990 (RS 973.20). Ces arrêtés fédéraux ont largement donné satisfaction. L'autorisation de conclure des accords de consolidation de dettes arrive à échéance le 31 juillet 2000 et doit être renouvelée une nouvelle fois.
L'autorisation de conclure des accords constitue, au sens de l'art. 163, al. 1, de la nouvelle constitution fédérale, une règle de droit conférant des compétences; dès lors, la compétence que nous vous proposons de déléguer au Conseil fédéral doit prendre, sur le plan juridique, la forme d'une loi soumise au référendum facultatif.
Nous limitons volontairement la durée de cette autorisation à dix ans de manière à nous permettre de réévaluer la nécessité de procéder à des consolidations de dettes à l'échéance de cette période.
Ces consolidations poursuivent deux buts essentiels. Premièrement, elles constituent un moyen de surmonter les crises de liquidités, dans la mesure où elles accordent au pays débiteur une prolongation des délais de remboursement des créances échues et permettent d'octroyer des réductions de dettes aux pays les plus affectés par le problème du surendettement. Deuxièmement, elles permettent dans une certaine mesure aux créanciers de se protéger contre des pertes dues à des incapacités de paiement, lesquelles ne pourraient être évitées sans les consolidations.
Etant donné la situation financière de certains pays en développement et en transition, des consolidations de dettes seront encore nécessaires.
L'autorisation de conclure des accords dans ce but permettra à la Suisse de s'associer sans retard aux actions de consolidations engagées par les autres pays créanciers.
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Message 1
Partie générale
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Point de la situation
Depuis plus de 35 ans, la consolidation de dettes permet aux pays lourdement endettés de surmonter d'éventuelles crises de liquidité temporaires. La crise de la dette, qui s'est déclarée au début des années 80, s'est faite de plus en plus lancinante pour atteindre des proportions critiques durant les années 90.
Compte tenu de cette évolution défavorable, et afin de tenter de juguler cette crise, les états créanciers qui traitent le problème de la dette par le biais du Club de Paris ainsi que les banques commerciales qui se réunissent sous l'égide du Club de Londres ont intégré de nouvelles approches. Les modalités de rééchelonnement usuelles n'ayant pas permis de résoudre le problème de l'endettement, les banques commerciales ont cherché, pour les pays répondant à certaines conditions précises, à ouvrir de nouvelles perspectives par l'application du plan Brady (1989).
De leur côté, les créanciers étatiques et les institutions internationales ont également introduit des mesures particulières de traitement de ces créances. En effet, les accords de consolidation prévoyaient jusque dans les années 90 un délai de remboursement usuel d'une dizaine d'années, y compris un délai de grâce (généralement cinq ans). A la suite des sommets économiques du G7 de Toronto en 1988, de Londres en 1991, de Naples en 1994, de Lyon en 1996 et de Cologne en 1999, les pays créanciers ont décidé d'accorder des conditions préférentielles (avec annulation d'une partie de la dette et délai de remboursement plus long) pour les nouvelles consolidations accordées.
Ces dernières ont donné des résultats différents selon les pays auxquels elles étaient destinées. En effet, parmi les 30 pays à revenus intermédiaires qui ont vu leur dette extérieure rééchelonnée par le Club de Paris durant les 20 dernières années, 24 ne se sont plus présentés pour une telle opération. Leur sortie de ce cycle reflète les progrès significatifs accomplis en ce qui concerne tant la stabilité macro-économique que les réformes structurelles. De plus, cette situation leur a permis d'attirer des fonds des investisseurs étrangers. En contraste, toutefois, moins d'un quart des 37 pays à faibles revenus qui ont sollicité un rééchelonnement ont réussi leur sortie.
Ceci reflète le surendettement chronique auquel cette catégorie de pays doit faire face.
En 1996
l'initiative HIPC (Highly Indebted Poor Country), qui permet d'accorder des conditions concessionnelles allant jusqu'à 80 % (Initiative de Cologne: 90 % et plus si nécessaire) de remise de la dette pour les pays satisfaisants à certains critères, a été lancée au niveau multilateral. Adoptée par le FMI et la Banque Mondiale, cette initiative combine une approche intégrée et coordonnée requérant la participation de l'ensemble des créanciers bilatéraux, multilatéraux et commerciaux. Au centre de l'initiative figure l'effort continu du débiteur vers des ajustements macroéconomiques et la mise en place de réformes structurelles et sociales.
La mise en oeuvre des conditions HIPC, dans le cadre du Club de Paris, a représenté une percée considérable. Ces dispositions ont instauré la possibilité d'une remise
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substantielle de dette et ont influencé le traitement de la dette bilatérale, c'est-à-dire de la dette vis-à-vis des pays qui ne sont pas membres du Club de Paris.
L'engagement précoce de la Suisse lui a valu une place éminente dans les forums internationaux pour la promotion et la défense d'une approche cohérente, innovatrice et réaliste en matière de désendettement. Les développements récents confirment cette évolution vers un plus grand réalisme dans l'analyse du problème de l'endettement.
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Perspectives et développement
Dans la plupart des pays on assiste à une redistribution des rôles entre secteur public et secteur privé. Les pays du Sud mettent de plus en plus en oeuvre des stratégies de développement fondées sur un recours accru au commerce et à l'investissement étranger en tant que moteurs de croissance. Dès lors, l'investissement étranger est perçu comme un moyen efficace d'obtenir des transferts de technologie et de fonds sans alourdir la dette. Les flux internationaux de capitaux se sont multipliés tandis que les relations commerciales s'intensifiaient. Entre 1984 et 1994, les investissements étrangers directs sont passés de 10 à 27 milliards de dollars américains. Parallèlement, les entreprises des pays développés sont de plus en plus appelées à investir dans les pays en développement, que ce soit pour se rapprocher de marchés en expansion ou pour abaisser leurs coûts de production.
Notons que dans le but d'éviter une nouvelle exposition à des problèmes futurs de désendettement et dans le but de limiter au maximum une certaine «évaporation» des capitaux investis dans les pays en voie de développement, l'OCDE a, en 1995, adopté des principes directeurs de bonne gouvernance. Le FMI et la Banque mondiale tiennent également compte de ces critères. La bonne gouvernance, notion qui relève de la politique du développement, tend à la réalisation des conditions-cadre politiques et juridiques (démocratie, Etat de droit, conduite responsable des affaires publiques, lutte contre la corruption) propres à servir de base au développement économique durable. De nombreux pays industrialisés lient aujourd'hui leurs efforts de coopération au développement ainsi que leur politique commerciale à l'observation de ces règles.
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Applications concrètes de l'arrêté fédéral du 5 octobre 1990
En vertu de l'arrêté fédéral du 5 octobre 1990 concernant la conclusion d'accords relatifs à des consolidations de dettes, nous avons conclu jusqu'à la fin de juin 1999 les accords de consolidation de dettes suivants:
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Année
Nombre d'accords
Montants consolidés (Millions de fr.)
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 (1er semestre) Total
10 11 13 7 8 5 8 6 0 1 69
915.7 826 2279 1035.4 275.5 325.7 278.3 439.4 0 14.2 6389.2
De plus amples détails quant aux accords bilatéraux conclus se trouvent dans l'annexe. Nous vous avons renseignés sur la signature des différents accords dans nos rapports semestriels sur la politique économique extérieure.
Les avoirs de consolidation de la GRE (Garantie contre les Risques à l'Exportation), y compris les intérêts capitalisés et les intérêts en retard, se montaient à la fin de 1998 à 2643 millions de francs. En vue d'une prudente comptabilisation des actifs et des passifs, les avoirs de consolidation figurent au bilan de la GRE pour une valeur représentant 50,6 % de leur valeur nominale.
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Raisons de la demande de renouvellement de l'autorisation de conclure des consolidations de dettes
Les difficultés de balance des paiements qui sont à la base des consolidations de dettes ont des causes multiples et relèvent de facteurs tant endogènes qu'exogènes.
Parmi les facteurs endogènes, nous pouvons mentionner, entre autres, les régimes politiques en vigueur ainsi que les dysfonctionnements structurels. En effet, au lendemain de l'indépendance, bien des pays en développement ont opté pour un modèle de développement basé sur le rôle moteur de l'Etat, un Etat progressivement confisqué au profit d'une petite élite. Ce choix s'est révélé à la longue erroné: interventionnisme de l'Etat paralysant l'initiative privée, corruption et gaspillage des ressources. La ponction ainsi opérée sur le budget national a privé l'Etat des moyens nécessaires pour s'acquitter des tâches prioritaires qui lui sont dévolues et pour faire face à ses obligations financières.
Au premier plan des facteurs exogènes se trouvent les fluctuations des prix des produits de base à l'importation comme à l'exportation, ainsi que les effets de l'arrêt des flux de capitaux privés avec ses répercussions directes sur le budget.
Avant le nouvel essor des flux de capitaux privés dans les années 90, les crises que traversaient les pays en développement tenaient essentiellement à une mauvaise gestion macroéconomique, en particulier au niveau excessif des déficits publics et de l'endettement extérieur. En revanche, le type de crise observé en Asie ou en Amérique Latine depuis 1995 est étroitement lié à une forte expansion des mouvements de capitaux. Une fuite importante de capitaux investis à court terme, dans un de ces pays, ne peut manquer de provoquer des problèmes de liquidités. Les entrées massives de capitaux et les carences des réglementations financières ont contribué, dans 9048
bien des pays, à l'explosion du crédit intérieur, souvent au profit de projets peu rentables et présentant des risques importants.
Un brusque retrait des capitaux étrangers est susceptible de provoquer une crise financière importante pour un pays déjà surendetté comme pour un pays nouvellement industrialisé mais encore fragile. Dès lors, la consolidation de dettes, d'une part, aide le pays qui en bénéficie à adapter son économie; d'autre part, elle permet aux créanciers publics et privés de se protéger contre des pertes et assure un traitement égal dans les prestations du service de la dette.
Durant la dernière décennie, faisant suite à la recherche de profit toujours plus élevé, une part importante de capitaux privés a été investie dans l'économie des pays à revenu moyen, la plupart du temps à court terme, avec des taux d'intérêts élevés compte tenu des risques pris par les investisseurs. Tablant sur un afflux constant de capitaux et les ayant rapidement intégrés dans les budgets annuels, les pays bénéficiaires de ces flux de fonds ont entrepris des travaux lourds. Or ces fonds, qui sont des capitaux volatils, ont été rapatriés dès les premiers signes inquiétants vers des lieux plus sûrs, ce qui a créé des déséquilibres dans les sources de financement.
Ces mouvements ont eu pour résultat de déstabiliser les balances commerciales de pays économiquement fragiles et donc de rendre aléatoire également le remboursement des dettes extérieures.
Pour ce qui est des pays les plus pauvres et les plus endettés d'Afrique, il se confirme que leur potentiel économique limité ne leur a pas permis de sortir de la crise de l'endettement sans l'apport d'une aide extérieure, car le fardeau de la dette hypothéquait lourdement leur croissance économique. Les mesures de désendettement (HIPC), bien que jugées trop lentes, permettent d'apporter un élément de réponse positive et contribuent à la solution globale du surendettement. La Suisse contribue financièrement aux actions entreprises au niveau international par le FMI et la Banque Mondiale. Dans le cadre du Club de Paris, les pays créanciers ont accordé des consolidations de dettes à des conditions concessionnelles. Le poids de la dette qui continue malgré tout à peser sur ces pays rend nécessaire la poursuite des actions de consolidation.
Il est clair que les
causes des difficultés de balance des paiements ne peuvent être purement et simplement éliminées par la consolidation de dettes. La consolidation est un instrument qui doit être complété par des mesures visant, par une aide extérieure, à assainir la situation économique et sociale. Selon les principes régissant les activités du Club de Paris, une consolidation de dette n'est d'ailleurs possible que si un programme du Fonds Monétaire International a été mis en place avec le pays débiteur. Ce dernier se voit ainsi offrir l'occasion de réviser sa politique économique et d'entreprendre les réformes structurelles requises avec la coopération d'organisations internationales (Fonds Monétaire International, Banque Mondiale, etc.).
Ralentissement de l'économie mondiale, réduction du crédit, chute des prix des matières premières, fort endettement à court terme et volatilité toujours plus grande des capitaux sont des facteurs touchant directement la balance des paiements des pays en voie de développement ou en phase de consolidation.
Il ressort de ce qui précède que, quelle que soit la situation initiale des régions ou pays concernés, la consolidation de dettes par les pays créanciers demeure un moyen important et efficace pour contribuer à résoudre les problèmes de balance des paiements.
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2
Teneur de la loi fédérale
La loi fédérale ci-jointe nous habilite à conclure des accords sur des créances détenues par la Confédération ou par le bureau de la Garantie contre les Risques à l'Exportation (GRE). Ces accords englobent ainsi des créances qui émanent d'une part d'opérations couvertes par la GRE et, d'autre part, de prêts qui ont été accordés par le passé par la Confédération au titre de la coopération économique et n'ont pas encore été transformés en dons. Notons que les contributions actuelles de la Confédération ne s'effectuent plus, en principe, que sous forme de dons.
L'arrêté fédéral du 5 octobre 1990 a largement donné satisfaction; en particulier, il permet à la Suisse comme à d'autres Etats créanciers de soutenir solidairement et rapidement les pays débiteurs. Il peut être reconduit sans modifications sous sa nouvelle forme de loi fédérale.
Comme par le passé, nous vous informerons des accords conclus dans nos rapports périodiques, conformément à l'art. 10 de la loi fédérale sur les mesures économiques extérieures (RS 946.201).
3
Conséquences financières et effets sur l'état du personnel
Les besoins financiers qu'entraîneront les consolidations de dettes ne sont pas prévisibles puisqu'ils dépendent en premier lieu de facteurs comme le développement de la situation économique et financière dans les pays bénéficiaires de la couverture de la GRE. Notons toutefois que la GRE devrait être en mesure de financer ses activités de manière indépendante (art. 6a, al. 1, et art. 7 de la loi fédérale du 26 septembre 1958 sur la garantie contre les risques à l'exportation; RS 946.11). Pour la première fois depuis 1986, le montant des avances consenties par la Confédération est passé en-dessous du milliard de francs. Notons que, mis à part l'allègement d'environ 1 milliard de francs rendu possible par les mesures d'exemption du paiement d'une partie des intérêts et d'annulation d'avances contre cession de créances édictées par l'arrêté fédéral du 14 décembre 1990 (RS 946.12), la GRE a pu rembourser durant les cinq dernières années, par le biais de son activité, plus de 850 millions d'avances à la Confédération. Cet élément montre l'évolution favorable de la GRE vers un niveau d'autofinancement satisfaisant. Au cas où les dommages seraient supérieurs aux recettes du fonds de la GRE, la Confédération a toujours la possibilité d'accorder des avances portant intérêts et sujets à remboursement (art. 6 b, al. 2, de la loi fédérale sur la garantie contre les risques à l'exportation).
La Loi fédérale ne nécessitera pas de personnel supplémentaire.
4
Programme de la législature
Le projet devrait être annoncé dans le programme de la législature 19992003.
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5
Relation avec le droit européen
Les Etats créanciers membres de l'UE sont appelés au même titre que la Suisse à conclure des accords bilatéraux de consolidation de dettes. La compétence de négocier et de conclure de tels accords relève des gouvernements de chacun des Etats membres. La loi fédérale est compatible avec la législation de l'UE, tant par ses objectifs que par les solutions proposées.
6
Constitutionnalité
L'art. 54 de la constitution forme la base constitutionnelle du projet et donne à la Confédération la compétence de conclure des accords de droit international public.
L'autorisation de conclure des accords constitue, au sens de l'art. 163, al. 1, de la constitution, une règle de droit conférant des compétences; dès lors, la compétence que nous vous proposons de déléguer au Conseil fédéral doit prendre, sur le plan juridique, la forme d'une loi soumise au référendum facultatif.
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Annexe
Accords bilatéraux relatifs aux consolidations de dettes selon l'arrêté fédéral du 5 octobre 1990 Année 1999 (1er semestre) Pays
Accord du
Montant consolidé (mio. de fr.)
Durée de remboursement (années)
Taux d'intérêt % p.a.
RCA VII Total
17 avril 1999
14.2 14.2
32
4/0.1
Accord du
Montant consolidé (mio. de fr.)
Durée de remboursement (années)
Taux d'intérêt % p.a.
Année 1998 Pays
Total
0
Aucun accord bilatéral relatif aux consolidations de dettes n'a été conclu durant l'année 1998. La plupart des pays traités dans le cadre du Club de Paris ont été soit désendettés par la Suisse, soit la GRE ne détient plus de créances sur ces derniers (rachat par la Confédération).
Année 1997 Pays
Accord du
Montant consolidé (mio. de fr.)
Durée de remboursement (années)
Taux d'intérêt % p.a.
Cameroun V Guinée C. IV Guinée C. V Jordanie IV Madagascar VIII Russie IV Total
21 nov. 1997 24 fév. 1997 15 juil. 1997 23 déc. 1997 18 juil. 1997 30 janv. 1997
42 8.7 48.2 8.7 331.8 439.4
3.5 22.5 22.5 14.5 32.5 14.5
0.1 0.1 1.61 4.3 0.1 4.3
Pays
Accord du
Montant consolidé (mio. de fr.)
Durée de remboursement (années)
Taux d'intérêt % p.a.
Algérie II Cameroun IV Congo B. IV Croatie V Gabon VI Honduras III Macédoine V Sierra Leone VI Total
13 fév. 1996 28 mars 1996 31 oct. 1996 9 janv. 1996 22 mars 1996 30 sept. 1996 9 janv. 1996 12 juin 1996
88.8 41.9 14.3 29.3 13.6 53.2 20.1 17.1 278.3
12 1 31.5 11.5 12.5 22.5 11.5 11
5 5.2 0.1 5.75 5.2 0.1 5.75 5.2
Année 1996
9052
Année 1995 Pays
Accord du
Montant consolidé (mio. de fr.)
Durée de remboursement (années)
Taux d'intérêt % p.a.
Jordanie III Russie II Russie III Sierra Leone V Togo X Total
23 fév. 1995 12 janv. 1995 14 nov. 1995 17 janv. 1995 5 sept. 1995
40 53 73 17 142.7 325.7
4.5 15 5 22.5 7.5
5.5 5.5 5.6 0.38 5.45
Pays
Accord du
Montant consolidé (mio. de fr.)
Durée de remboursement (années)
Taux d'intérêt % p.a.
Algérie I Bulgarie III Cameroun III Congo B. III Gabon V Kenya I RCA VI Russie I Total
21 nov. 1994 6 déc. 1994 12 juil. 1994 25 nov. 1994 10 oct. 1994 13 mai 1994 22 juin 1994 10 mars 1994
66 27 12.8 12.9 17.9 22.3 116.6 275.5
11.5 3.5 1.25 6.5 12.5 6.5 4.5 4.5
5.5 5.5 5.625 5.5 5.5 5.625 4.8 5.625
Pays
Accord du
Montant consolidé (mio. de fr.)
Durée de remboursement (années)
Taux d'intérêt % p.a.
Argentine V Brésil IV Bulgarie II Guinée C. III Honduras II Mali III Sierra Leone IV Total
1er fév. 1993 17 mai 1993 30 avril 1993 27 janv. 1993 28 sept. 1993 11 mars 1993 22 fév. 1993
531.3 365.3 65.9 7.5 47.3 2.5 15.6 1035.4
12.5 11.5 3.5 22.5 22.5 22.5 22.5
7 6.625 6.625 0.46 0.46 0.46 0.46
Année 1994
Année 1993
9053
Année 1992 Pays
Accord du
Montant consolidé (mio. de fr)
Durée de remboursement (années)
Taux d'intérêt % p.a.
Argentine IV Bolivie IV Bulgarie I Cameroun II Côte d'Ivoire VI Egypte II Equateur V Gabon IV Jordanie II Pologne VI Tanzanie IV Togo IX Zambie V Total
16 juin 1992 27 nov. 1992 2 juin 1992 14 mai 1992 14 mai 1992 7 mars 1992 23 juil. 1992 20 mars 1992 6 août 1992 30 sept. 1992 2 déc. 1992 26 oct. 1992 27 nov. 1992
457.5 38.8 53 19.2 281 655.7 33.4 11.3 24.6 526.4 29.4 129.9 18.8 2279
3.5 2.5 3.5 6.5 6.5 24.5 6.5 4.5 6.5 13.5 4.5 22.5 2.5
7.625 0.9263 7.625 7.625 7.625 7.625 7.625 1.6 0.88 0.92 6.64
Pays
Accord du
Montant consolidé (mio. de fr)
Durée de remboursement (années)
Taux d'intérêt % p.a.
Argentine III Bolivie III Congo B. II Honduras I Madagascar VII Nigéria III Philippines IV RCA V Sénégal IX Togo VIII Zambie IV Total
12 avril 1991 399.3 15 janvier 1991 30 18 fév. 1991 8.1 12 août 1991 38.6 8 mars 1991 7.5 13 juil. 1991 130.5 23 déc. 1991 40.7 20 fév. 1991 17.5 25 nov. 1991 19.2 26 fév. 1991 121.5 5 mars 1991 13.1 826
3.5 5.5 8.5 6.5 5.5 3.5 6.5 5.5 5.5 5.5 5.5
8.25 4.75 8.125 7.625 4.625 7.625 7.625 4.625 4.125 4.625 4.6/6
Pays
Accord du
Montant consolidé (mio. de fr)
Durée de remboursement (années)
Taux d'intérêt % p.a.
Côte d'Ivoire V Equateur IV Gabon III Guinée-Bissau II Mali II Mexique II Pologne V Sénégal VII Tanzanie III Togo VII Total
31 mai 1990 30 avril 1990 23 mars 1990 29 juin 1990 22 mars 1990 23 mai 1990 27 juil. 1990 29 juin 1990 9 juillet 1990 8 fév. 1990
210.5 27.1 9.5 9 1.9 45.1 457.2 19.1 19.7 116.6 915.7
1 3.5 6 5.5 5.5 3.5 11.5 -4 5.5
7.75 7.25 7.25 4.75 3.75 6.5 8 2.75 4.75 3.75
Année 1991
Année 1990
9054