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Message

du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale concernant

le projet d'un arrêté fédéral complétant celui du 28 mars 1917 relatif à l'organisation du Tribunal fédéral des assurances et à la procédure à suivre devant ce tribunal.

(Du 11 mai 1920.)

Aux ternies de l'article 120 de la loi fédérale sur l'assurance en cas de maladie et d'accidents, du 13 juin 1911, chaque canton doit instituer un tribunal unique pour connaître, en première instance, des contestations prévues à ce même article. L'article 122 de la loi, d'autre part, prévoit que la Confédération établira, comme juridiction de pourvoi, un Tribunal fédéral des assurances. L'organisation de ce tribunal et la procédure sont réglées par l'Assemblee fédérale, qui nomme les juges pour une période de six a.ns.

L'article 10 de la loi fédérale du 18 juin 1915*) complé· tant la loi précitée du 13 juin 1911, délègue au président du Tribunal fédéral des assurances la compétence de déclarer exécutoires les créances de la Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents, à Lucerne, à l'égard des chefs d'entreprises.

La loi fédérale revisée concernant l'assurance militaire, du 23 décembre 1914, confère également au tribunal susmentionné la connaissance de contestations en matière d'assu*) Voir Feuille fédérale de 1915, tome II, p. 909.

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ranco militaire et charge l'Assemblée fédérale de déterminer la procédure y relative.

Enfin, la loi fédérale concernant la caisse d'assurance des fonctionnaires, employés et ouvriers fédéraux, du 30 septembre 1919 *), porte eu l'article 7, alinéa 2, que les contestations concernant des prestations de la caisse aux ayants droit seront jugées souverainement par le Tribunal fédéral des assurances et que pour ces cas aussi la procédure sera fixée par l'Assemblée fédérale.

Cette dernière a, par arrêté fédéral du 28 mars 1917 "*), déterminé l'organisation et la procédure du Tribunal fédéral des assurances en ce Ojui concerne les contestations en matière d'assurance en cas de maladie et d'accidents ainsi qu'en matière d'assurance militaire. Cet arrêté a été déclaréS3<en vigueur par un arrêté du Conseil fédéral du 13 juillet 1917 *) à partir du 1er septembre de la même année. Les dispositions relatives aux contestations en matière d'assurance militaire demeurèrent cependant exceptées jusqu'à nouvel ordre. Un nouvel arrêté du Conseil fédéral, du 26 décembre 1917, les mit ensuite en vigueur dès le 1er janvier et le 1er avril 1918. Quant à la procédure appliquée aux contestations concernant des prestations dérivant de la loi fédérale du 30 septembre 1919 relative à la caisse d'assurance des fonctionnaires, employés et ouvriers de la Confédération, l'arrêté du 28 mars 1917 ne l'avait évidemment pas encore réglée. C'est toutefois chose qu'il y a lieu de faire sans tarder, vu que la mise en service de ladite caisse est prévue pour le 1er juillet prochain.

Actuellement, le Tribunal fédéral des assurances se compose d'un président et d'un vice-président, qui sont des fonctionnaires permanents, ainsi que de cinq juges-assesseurs.

Les suppléants sont choisis, suivant les besoins, parmi les présidents des tribunaux cantonaux des assurances.

Relativement aux motifs de cette organisation, le message du Conseil fédéral du 18 décembre 1915 f) s'exprimait ainsi qu'il suit : « Le genre d'organisation à adopter pour le Tribunal fédéral des assurances dépendra avant tout du nombre des affaires qu'il sera appelé à juger et relativement auquel on ) *) ***) t)

Voir Voir Voir Voir

Feuille fédérale Recueil officiel Recueil officiel Feuille fédérale

de 1919, tome V. p. 85.

de 1917, vol. XXXIII. p. 535 de 1917, tome XXXIII, p. 565.

de 1915, tome IV, p. 345.

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ne peut faire actuellement que de simples suppositions. A cet égard, les avis étaient déjà partagés dans le sein de la commission du Conseil national. Alors que d'un côté on estimait que le tribunal aurait à s'occuper 'chaque année de 1500 accidents environ, attendu que pour une raison de principe, la Caisse nationale ne pouvait pas transiger aussi fréquemment que le. font les compagnies d'assurance privées, on prétendait d'un autre côté qu'une jurisprudence uniforme et constante créerait une doctrine stable dans toutes les qii.estions essentielles, ce qui réduirait les procès au minimum.

Selon le rapport du Tribunal fédéral sur sa gestion pendant l'année 1914, ce dernier a jugé pendant cette année 27 procès ayant trait à la responsabilité civile des chemins de fer et bateaux à · vapeur, à celle des fabricants, ainsi qu'à la loi fédérale sur les installations électriques à faible et à fort courant. Mais ce chiffre 'ne fournit aucune indication sûre permettant de déterminer l'étendue des obligations qui incomberont au tribunal, car, comme le recours à ce dernier ne dépend pas de la valeur litigieuse de la contestation et, que les frais de procès seront relativement minimes, le chiffre des procès intentés à la Caisse nationale sera sensiblement plus élevé que celui des procès en matière de responsabilité civile, auxquels ils correspondent sous l'empire du droit actuel. En outre, le cercle des assurés sera un peu plus étendu que celui des personnes bénéficiant de la responsabilité civile. MJais indépendamment des contestations surgissant au sujet des prestations assurées, le Tribunal fédéral des assurances sera aussi appelé à juger des litiges ayant trait aux prétentions de la Caisse nationale ou d'une caissemaladie sur les primes, le remboursement de primes, etc., ainsi que les différends entre la Caisse nationale et une caisse-maladie. Quant aux contestations relatives aux prestations assurées, elles comprendront également celles découlant de l'assurance volontaire et de l'assurance volontaire de tiers. A ces contestations viendront encore s'ajouter les litiges procédant de l'assurance militaire, et enfin, il n'est pas impossible que, par la suite, des questions ressortissant à d'autres domaines soient déférées à la juridiction du Tribunal fédéral des assurances. Il n'existe point non plus de données absolument sûres en ce qui concerne le nombre probable des contestations autres que celles relatives aux prestations assurées. Devant cette impossibilité de déterminer même approximativement quelle sera la charge des travaux incombant au tribunal, il convient d'adopter, au moins pour

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le début, un nombre restreint de juges permanents et d'avoir recours à des juges-assesseurs. Cette manière de faire permet de donner une certaine élasticité au tribunal qui pourra plus facilement se plier aux exigences de la marche des affaires. C'est pour ces motifs que le projet ne prévoit comme membres permanents du tribunal que le président et le viceprésident et en outre 5 juges-assesseurs. Il est d'autant plusaisé de faire un essai avec une organisation ainsi comprise qu'iil suffira d'un arrêté de l'Assemblée fédérale pour modifier, si le besoin s'en fait sentir, la composition du tribunal en ce qui concerne les fonctions et le nombre des juges. » D'après les déclarations du Tribunal fédéral des assurances, on reconnaît aujourd'hui le besoin de modifier la composition de ce tribunal, et cela dans le sens d'une augmentation du nombre des juges permanents.

Déjà en date du 17 août 1918, le tribunal avait demandé d'être renforcé, et il revint à la charge le 24 mai 1919. Quant à la manière dont ces demandes furent traitées, nous nous référons aux passages suivants de notre rapport du 23 juin 1919) à l'Assemblée fédérale concernant l'augmentation temporaire du nombre dese juges du Tribunal fédéral des assurances (annexe au XII rapport de neutralité) : « On s'attendait à ce que les cas dérivant de l'assurance civile en cas d'accidents ne chargeraient pas fortement le tribunal, au moins dans le début; on ne se trompait pas;, 18 contestations seulement furent soumises à sa décision en 1918; un nombre relativement faible de nouveaux cas vint s'y ajouter cette année-ci. Mais les recours en matière d'assurance militaire qu'on pensait ne devoir occuper qu'accessoirement le tribunal affluèrent bientôt en nombre extraordinaire. C'est ce que le tribunal fit remarquer au Conseil fédéral par lettre du 17 août 1918. A une conférence qui eut lieu le 30 septembre entre des représentants du département de l'économie publique et du tribunal, auxquels s'était joint le président de la Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents, à Lucerne, o<n aboutit à cette conclusion qu'il ne fallait pas proposer pour le moment de modifier l'organisation existante, mais qu'il y avait lieu en revanche de mettre plus fortement à contribution les juges-assesseurs; c'est à cet effet que le Conseil fédéral prit son arrêté du 8 novembre ]918s) réglant à nouveau le traitement des juges-assesseurs.

*) Voir Faville fédérale de 1919, tome Ilf, p. 863.

**) Voir Recueil officiel, tome XXXIV, page 1182.

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Mais le renforcement opéré par cette mesure était insuffisant, suivant les communications du tribunal des assurances, pour lui permettre de venir à bout de sa besogne.

Dans son rapport à l'Assemblée fédérale sur sa gestion au mois de décembre 1917 et en 1918 (du 31 mars 1919), le tribunal déclare que son organisation est insuffisante. Dès qu'eut paru ce rapport, au contenu duquel nous renvoyons pour plus de brièveté, le département de l'économie publique se mit en relation 'avec le tribunal; sur quoi celui-ci annonça qu'il présenterait une requête au Oonseil fédéral, laquelle, datée du 24 mai 1919, a été soumise au Conseil et dont le coutenu doit être considéré comme reproduit ici. Pour discutei les mesures proposées dans cette requête, le département de l'économie publique organisa une conférence pour le 6 courant à laquelle furent convoqués les représentants du Tribunal fédéral des assurances, de la Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents, à Lucerne, du département militaire suisse, du département fédéral de justice, ainsi que le membre de la commission du Conseil des Etats qui avait examiné sur place l'état des affaires du tribunal. La conférence constata qu'il était urgent d°y porter remède. Le nombre des recours non liquidés est si considérable et augmente de mois en mois à un tel point que le tribunal, dans sa composition numérique actuelle, ne saurait songer à les liquider d'ici à un temps plus ou moins prochain. De l'année 1918 il reste 449 cas, auxquels plus de 700 autres sont venus s'ajouter en 1919; de tous ces recours, la plus faible partie seulement a pu être liquidée jusqu'ici.

Il n'est pas besoin de faire remarquer qu'un pareil état de choses compromet les intérêts des hommes tombés malades ou victimes d'accidents, ou ceux de leurs survivants, ainsi que le bon renom de l'assurance militaire et finalement aussi du tribunal des assurances; une intervention s'impose. Dans sa requête, le tribunal des assurances proposait d'élever h cinq au moins le nombre de ses membres permanents, tout en maintenant quatre juges-assesseurs, et en outre, pour liquider promptement les recours arriérés en matière d'assurance militaire, de nommer le nombre nécessaire de juges ad hoc. Comme autre mesure, la conférence susmentionnée envisagea certaines modifications de 'La procédure de première instance. Cette dernière question a déjà été examinée à une conférence qui eut lieu le 18 courant. Mais, alors mémo qu'une solution heureuse pourrait être trouvée, elle n'allège-

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rait pas suffisamment à elle seule la charge de l'instance de recours et notamment ne supprimerait pas la nécessité de liquider l'arriéré. Eu ce qui concerne les propositions du tribunal des assurances, nous n'avons pu nous décider à vous soumettre maintenant déjà un projet modifiant d'une manière durable l'organisation de ce tribunal en augmentant le nombre des juges permanents. Car la question de savoir si et à quel degré il existe un besoin d'augmentation durable ne nous paraît pas encore suffisamment éclaircie. On doit admettre que la charge actuelle extraordinaire du tribunal est due essentiellement aux fortes levées de troupes qui ont eu lieu et à l'épidémie de grippe et que par conséquent elle ira en diminuant. Ensuite, la besogné qui incombe au tribunal du fait de l'assurance civile ne permet pas encore de décider s'il est absolument nécessaire de renforcer définitivement le tribunal.

En tout cas »nous serions embarrassés aujourd'hui de dire d'une manière positive, jusqu'à quel point il y aurait lieu d'augmenter le nombre des juges permanents. Nous voudrions éviter de proposer aussi bien une augmentation qui se révélerait bientôt insuffisante qu'une augmentation qui excéderait les besoins. Dans le cas, dit la requête, où le tribunal, ayant été renforcé, ne se trouverait plus, contre toute attente, suffisamment occupé, on pourrait lui attribuer de nouvelles tâches, comme travail complémentaire; nous ne sommes pas d'avis toutefois d'adopter cette proposition. Nous continuerons d'examiner avec le tribunal la question de son renforcement durable, nous réservant de vous soumettre plus tard un projet d'augmentation du nombre des juges permanents. Mais notre motif principal de ne pas chercher ponile moment une -solution dans une revision durable de l'organisation du tribunal des assurances, c'est que cette revision et la nomination de nouveaux juges à laquelle il faudrait procéder en conséquence ne pourraient plus avoir lieu dans la présente session, alors qu'il est urgent de remédier à l'état de choses signalé. Si donc nous avons renoncé à présenter encore dans la présente session un projet définitif, nous nous sommes ralliés en revanche à l'opinion exprimée dans la conférence qu'il fallait en tout cas prendre sans retard la seconde mesure proposée par le tribunal, c'est-à-dire nommer des juges ad hoc. Nous avons vu là le moyen le plus rapide et le plus simple de liquider les travaux en retard, chose absolument nécessaire. Nous étions sur le point de prendre un arrêté y relatif et de vous le soumettre, lorsque, dans une nouvelle requête du 16 courant, le tribunal des assurances

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déclara que la nomination de juges extraordinaires ne le tirerait pas d'affaire si on ne procédait en même temps a une augmentation, durable des juges permanents. A titre tout à fait éventuel et sous réserves, le tribunal proposait d'instituer une commission de recours particulière, qui, indépendante, sans engager la responsabilité du tribunal, aurait à connaître en dernière instance des cas d'assurance militaire.

Cette attitude du tribunal nous engagea ä soumettre la question à un nouvel examen, et comme il était impossible de procéder immédiatement 'à une augmentation définitive des membres permanents du tribunal, nous avons adopté la proposition de charger de la liquidation des travaux en retard une commission fédérale de recours extraordinaire, à laquelle serait conférée jusqu'à nouvel ordre la compétence de juger en dernière instance les cas de l'assurance militaire.

Nous donnâmes toutefois au tribunal l'occasion de se prononcer au sujet de notre projet d'arrêté y relatif. Dans une conférence que nous eûmes le 21 de ce mois avec une délégation du tribunal, outre la solution déjà mentionnée consistant à instituer une commission particulière de recours, une autre solution immédiatement réalisable fut aussi proposée : on renoncerait provisoirement à faire juger les contestations par des sections'de cinq juges, ce qui prend bien du temps et occupe bien du monde, et, en mettant à contribution les juges-assesseurs et un certain nombre de juges extraordinaires, on créerait un plus grand nombre de juges uniques et de sections de trois juges, ce qui permettrait do laisser au tribunal des assurances la compétence en matière d'assurance militaire et de sauvegarder 'par là l'uniformité et la continuité de la jurisprudence. Le 22 courant, le tribunal s'est déclaré d'accord avec cette solution, sur quoi nous ·avons pris immédiatement un arrêté y relatif, pour pouvoir vous le soumettre encore dans la présente session.

Cet arrêté ne tooiche que sur un petit nombre de points à l'organisation existante du (Tribunali des assurances ; la mesure essentielle qu'il édicté, c'est la création de juges extraordinaires. Nous estimons cette mesure absolument indispensable pour sauvegarder les intérêts économiques du pays au sens de l'alinéa 2 du chiffre I de l'arrêté fédéral du 3 avril 1319. Il faut juger promptement et correctement les nombreux cas d'assurance militaire non encore liquidés; c'est là certainement un devoir à remplir envers le militaire ou ses survivants; on entretiendra ainsi la confiance en la sol-

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licitude et la jurisprudence de la Confédération et on sauvegardera également les intérêts du fisc. Cette mesure absolument urgente remplit la condition requise pour être admissible, savoir de sauvegarder les intérêts économiques du pays.

Nouse faisons remarquer que, dans son rapport du 21 mai 1919 ), la commission de gestion du Conseil des Etats prie instamment le Conseil fédéral de provoquer les mesures nécessaires pour' que les recours en souffrance auprès du Tribunal des assurances soient liquidés sans retard. La commission ©Ile-même prévoit des mesures provisoires, et donc extraordinaires, lorsqu'elle écrit : ,,On ne se décidera sans doute pas facilement, déjà maintenant, à une si forte et si durable augmentation des juges permanents, parce que la marche des affaires du tribunal n'est pas celle des temps normaux. L'importance des chiffres susindiqués ne permet pas d'estimer la marche normale des affaires... Pour toutes ces raisons, la charge actuelle des affaires concernant l'assurance militaire doit être considérée comme provisoire et anormale et l'on ne pourrait pas se baser là-dessus pour une durable organisation du tribunal. Il faut examiner encore quelles modifications sont absolument nécessaires pour la liquidation des cas litigieux actuellement pendants provenant du temps de mobilisation et de grippe et de ceux qui viendront encore, voir si l'on peut y arriver par des mesures passagères ou bien.s'il faudra nécessairement se résoudre à une durable augmentation des juges permanents. Dans tous les cas, une décision prompte doit être prise."

Nous croyons pouvoir conclure de ces considérations que la commission nous approuvera de renforcer provisoirement le tribunal par une mesure ertraordinaire. Car, d'après ce qu'on vient de dire, comme il n'est pas possible d'augmenter immédiatement d'une manière durable le nombre des membres du tribunal et que, de l'avis de J.a commission, ce n'est peut-être pas non plus nécessaire, il ne nous restait d'autre parti à prendre, pour remédier aux inconvénients signalés, que d'édicter une ordonnance d'urgence. » Par la suite, cette ordonnance de circonstaince fut renouvelée une première fois à teneur d'un arrêté du Conseil fédéral du 16 décembre 1919'), avec effet jusqu'au 31 mars 1920, puis une seconde fois ,par arrêté de la même autorité du 23 mars 1920 *), avec effet jusqu'au 31 juillet 1920.

) Voir Feuille fédérale, 1919, tome III, p. 514 *) Voir Recueil officiel, 1919, vol. XXXV, p. 1011 et 1920, vol.

XXXVI, p. 193

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Dans notre rapport du 23 juin 1919, nous avons déclaré vouloir continuer d'examiner, de concert avec le Tribunal fédéral des assurances, l'examen de la question du renforcement définitif de ce tribunal, en nous réservant de vous présenter plus tard un projet concernant l'augmentation du nombre des juges permanents. Nous nous trouvons confirmés dans cette idée par la motion de MM. Stadlin et autres députés du 5 février 1920, prise en considération par le Conseil national le 14 du même mois et qui est conçue comme suit : «Le Conseil fédéral est invité à présenter le plus tôt possible un rapport sur le point de savoir si l'arrêté fédéral concernant l'organisation du Tribunal fédéral des assurances et la procédure à suivre devant ce tribunal, du 28 mars 1917, ne devrait pas être revisé, en ce sens que le nombre des juges permanents dudit tribunal serait augmenté et les traitements élevés dans une mesure convenable. » Avant, d'ailleurs, que cette motion fût adoptée, nous avons déjà repris l'affaire. Notre département de l'économie publique avait ·proposé en effet au,Tribunal fédéral des assurances une conférence, fixée au 12 février, laquelle dut cependant être ajournée, à la demande du tribunal, à cause d'unercas de maladie. Cette conférence a alors pu avoir lieu le 1 avril, avec la participation de M. le conseiller national Stadlin et de délégués de la Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents, à Lucerne. D'après les indications fournies au cours de la. discussion et les relevés statistiques présentés, la situation est la suivante : En matière d'assurance civile, il a été formé pendant la période du 1er octobre 1919 au 29 février 1920 un nombre total de 62 recours, ce qui, en tablant sur les 81 recours de l'année 1919, donnerait une moyenne annuelle de 150 recours en nornbre rond. Le tribunal ne voit cependant pas là une moyenne stable; il s'attend à une nouvelle augmentation et admet pour l'avenir 250 à 300 recours par am Le temps montrera ce que vaut cette évaluation, qui se fonde sur le pourcentage entre les recours formés jusqu'ici et les procès portés devant les tribunaux cantonaux des assurances. Il ne faut pas laisser de considérer, sans doute, que le manque de toute limite de valeur litigieuse quant à la recevabilité de l'appel, joint au peu de risques que l'usage de cette voie de droit présente quant aux frais, est propre à rendre les re-

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cours relativement fréquents, D'uu autre côté, toutefois, on peut bien compter que la fixation des points de droit essentiels par la jurisprudence du tribunal, l'observation de cette jurisprudence par la Caisse nationale et par les tribunaux cantonaux des assurances, ainsi que la connaissance qu'en auront les avocats, détermineront avec le temps une diminution des pourvois. Quoi qu'il en soit, le nombre de 250 à 300 cas par an, tel que le tribunal l'admet, nous paraît constituer la limite extrême des probabilités en ce domaine.

Le nombre probable des recours en affaires militaires qu'il restera à vider une fois l'arriéré liquidé avec le concours des juges extraordinaires, dont les fonctions ont été prorogées jusqu'au 31 juillet 1920 ainsi qu'il a été dit plus haut, est évalué à 250 ou 300 par an dans un rapport motivé du médecin en cbef de l'armée, du 29 mars 1920, en admettant que l'organisation militaire actuelle soit maintenue. On exprime d'ailleurs l'opinion, dans ce rapport, qu'avec la diminution de la besogne excessive de l'assurance militaire et la manière précise dont les divers cas pourront alors être traités en stricte conformité de la jurisprudence, le nombre des recours ira plutôt en diminuant ces prochaines années.

Tel n'est en revanche pas l'avis du Tribunal fédéral des assurances, qui évalue à environ 500 par an les recours à attendre ces prochaines années.

Les demandes tendant à déclarer exigibles les réclamations de primes dues à la Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents, à Lucerne, ont passé de 283 en 1918 à 369 en 1919. Il faut cependant faire remarquer que ces affaires, qui se restreignent à l'examen de quelques points de forme, peuvent fort bien pour la plupart être traitées ou du moins préparées par un fonctionnaire du greffe du Tribunal fédéral des assurances.

On manque de données fondées sur l'expérience en ce qui concerne la besogne probable que causeront au Tribunal les contestations entre ayants droit et la caisse d'assurance des fonctionnaires, employés et ouvriers de la Confédération, cette institution n'ayant pas encore commencé ses opérations.

Mais si l'on considère que les prestations de la caisse de retraite et de secours des fonctionnaires et employés permanents des chemins de fer fédéraux, établie sur la même base que la caisse susmentionnée, n'ont donné lieu depuis l'année 1907 qu'à quatre procès, on peut bien compter que le Tribunal fédéral des assurances n'aura pas grand travail dans ce domaine.

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Même au cas où les évaluations snsiudiquées du Tribunal fédéral des assurances concernant sa besogne probable future seraient trop élevées, il est clair que deux juges permanents ne sauraient suffire à la tâche. Néanmoins, il eût été désirable que le travail pût s'accomplir encore pendant un certain temps avec le concours des cinq juges-assesseurs, du moment que -- comme nous l'avons vu -- ou manque aujourd'hui encore de bases sûres pour déterminer la mesure du renforcement du Tribunal. Le maintien de l'organisation actuelle serait probablement possible sans aucun préjudice pour la jurisprudence du Tribunal, du moins pendant quelque temps, si l'on pouvait faire appel d'une manière un peu régulière aux juges-assesseurs. Mais, d'après les communications du Tribunal, ce n'est en règle générale pas possible. Il est au surplus bien compréhensible que ces juges, qui ont pour principale activité une charge publique ou le barreau, ne peuvent consacrer leur temps et leur travail au Tribunal qu'à de longs intervalles et exceptionnellement. Et si, dans ces conditions, les juges permanents déclarent positivement ne pouvoir suffire à la besogne à moins d'une augmentation de leur nombre, en déclinant toute responsabilité quant à la marche ultérieure des affaires au cas où cette augmentation ne serait pas accordée, nous pensons qu'il n'est pas permis d'attendre encore lesexpériences d'une série d'années, si désirable que cela fût en soi, mais qu'il faut au contraire modifier dès aujourd'hui l'arrêté organique dans le sens d'une augmentation du nombre des juges permanents. Quant à la mesure même de ce renforcement, .nous croyons qu'il suffit de porter à cinq le nombre de ces juges. Il ne faut en effet pas oublier que l'activité du Tribunal est essentiellement limitée au domaine relativement étroit des assurances, dans lequel le retour fréquent de cas identiques et la simplicité des faits pour la plupart des causes facilitent les jugements. Nombre de recours, de même, sont certainement d'une valeur litigieuse si faible -- du moment qu'il n'y a pas de limite inférieure -- qu'ils n'appellent ni ne justifieraient des considérants aussi développés que ceux des arrêts du Tribunal fédéral. Ainsi que le montre notre projet de revision, nous proposons au surplus deux autres mesures encore afin de simplifier et, partant, d'accélérer la procédure. Ce sont, d'une part, l'augmentation de la compétence de la section de trois juges, augmentation également justifiée jusqu'à un certain point par la dépréciation de l'argent, et, d'autre part, la réduction

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des affaires qui exigent un débat oral. Nous avions aussi envisagé l'élévation de la compétence du juge unique. Mais comme la plupart des actes législatifs concernant l'organisation des tribunaux cantonaux des assurances se sont réglés, à ce point de vue, sur la compétence statuée dans l'arrêté organique fédéra], cette augmentation aurait pour effet que clans maints cas le juge unique fédéral aurait à examiner le jugement d'un collège de juges cantonaux, ce qu'il vaut mieux éviter.

Si nous proposons de porter à cinq le nombre des juges permanents du Tribunal fédéral des assurances, c'est dans l'idée que cette -augmentation rendra superflu le concours ultérieur de juges-assesseurs. Les cinq juges permanents pourront, à notre avis, grâce à la division en sections, expédier à eux seuls la besogne du Tribuna;!. Recourir régulièrement à des juges-assesseurs no peut à notre avis que compliquer inutilement le fonctionnement du Tribunal. Et puisqu'on ne saurait d'ailleurs compter sur un concours régulier de ces juges, comme l'expérience le prouve, le Tribunal renforcé pourra se passer entièrement de ces derniers. Toutefois, les juges-assesseurs actuels étant encore nommés pour la période en cours, il y a lieu de pourvoir, par le moyen d'une disposition transitoire, à ce qu'ils continuent de faire partie du Tribunal comme suppléants, en tant qu'ils ne seraient pas nommés juges permanents ou ne résigneraient pa's leur charge.

Telle qu'elle est exigée pour l'augmentation, du nombre des juges du Tribunal fédéral des assurances, la revision de l'arrêté d'organisation du 28 mars 1917 fournit l'occasion d'examiner si et dans quelle mesure il convient d'élever les traitements et indemnités des juges, en raison de la dépréciation de l'argent, et conformément à la motion Stadlin rappelée plus haut.

Pour ce qui est d'abord des traitements des juges permanents, nous rappellerons que le président touche actuellement 12.000 francs par an, le vice-président 11.000 francs, l'un et l'autre avec allocations de renchérissement. Pas n'est besoin de démontrer que de pareilles rétributions ne sont pas appropriées aujourd'hui à la cherté de la vie. Le Tribunal propose d'élever le traitement du président et du vice-président au chiffre de celui du président du Tribunal fédéral, c'est-à-dire H 21.000 francs, et les traitements des autres juges permanents à ceux des juges fédéravix, soit à 20.000 francs. Quel-

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que considération qu'il faille avoir pour les eminentes capacités et la grande puissance de travail des titulaires actuels des places de président et de vice-président du Tribunal des assurances, et bien que nous admettions que seuls des hommes de haute valeur juridique soient nommés juges permanents, il ne nous paraît pas justifié de prévoir les mêmes traitements que pour le Tribunal fédéral. Car s'il est vrai que le chiffre de la rétribution reflète en quelque sorte l'importance de la charge, il n'eu faut pas moins relever que le Tribunal des assurances, juridiction spéciale d'un domaine très restreint, ne saurait être assimilé à notre Cour suprême fédérale, à laquelle ressortissent presque toutes les matières du droit constitutionnel et législatif suisse. Il convient également de rappeler qu'une limite inférieure est fixée pour la valeur litigieuse des contestations justiciables du Tribunal fédéral, tandis <que le Tribunal des assurances, comme autorité de recours, connaît aussi d'affaires minimes, ce qui diminue plutôt son importance. Pour ce qui concerne d'autre part l'intensité du travail, nous avons déjà fait remarquer que la spécialisation de la justice dans un domaine restreint facilite l'exercice de celle-ci. Pour tous ces motifs, il nous paraît justifié de fixer les traitements du Tribunal des assurances à un chiffre inférieur à celui des traitements du Tribunal fédéral, tout en tenant compte du caractère et de l'importance d'une cour supérieure de justice, telle que le Tribunal des assurances, en. ce sens que tout au moins les traitements du président et du vice-président soient portés à un chiffre un peu plus élevé que ceux assignés par la nouvelle loi sur les traitements aux fonctionnaires administratifs supérieurs de la Confédération -- bien que bon.

nombre de ces fonctionnaires doivent satisfaire pour le moins aux mêmes exigences que le président du Tribunal lèderai des assurances. Nous entendons toutefois, en proposant un pareil régime, que les nouveaux traitements du Tribunal soient définitifs et qu'ils ne comportent point d'allocations pour renchérissement de la vie. C'est sous ces réserves que nous prévoyons un traitement annuel de 17.000 francs pour le président et le vice-président, et de fr. 16.000 pour les autres juges. Nous assimilons le vice-président au président parce qu'il est appelé à fonctionner également comme juge unique et doit présider une section du Tribunal.

Eelativement à la rétribution des juges-assesseurs, c'est l'article 169 de l'arrêté organique qui fait règle, aux termes duquel les indemnités de ces juges et celles des suppléants Feuille fédérale. 72° année. Vol. III.

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sont fixées par le Conseil fédéral. Mais la question deviendra sans objet, du moment que l'institution même sera supprimée.

Avec les traitements des juges permanents, il y a lieu d'augmenter aussi ceux du greffier et des secrétaires du Tribunal. Nous proposons pour le greffier 8000 à 11.000 francs, et pour les secrétaires 6000 à 9000 francs.

Du moment que le renforcement du Tribunal fédéral des assurances et l'augmentation des traitements nécessitent la revision de l'arrêté organique du 28 mars 1917, il était tout indiqué de voir quelles dispositions de cet arrêté il serait encore opportun de modifier. Consulté à cet égard, le Tribunal fédéral des assurances nous a toutefois proposé de ne pas étendre la revision à d'autres points que le nombre des juges du Tribunal et les traitements, car il tient à ce que le projet soit traité le plus tôt possible et à ce que la discussion ne prenne pas des proportions trop considérables. Le Tribunal estime d'ailleurs que si certaines dispositions pourraient être mises en harmonie avec l'expérience acquise, cela n'est cependant ni absolument nécessaire, ni urgent. En revanche, comme il est dit plus haut, il est indispensable d'introduire des dispositions qui réglementent la procédure en matière de contestations visant la caisse d'assurance du personnel de la Confédération.

Les modifications proposées dans notre projet de revision se trouvent motivées sans autre, d'une manière générale, par les considérations qui précèdent. Nous pouvons dès lors nous borner, aux observations suivantes : Ad article premier, alinéa 1er. L'arrêté d'organisation actuellement en vigueur (art. 2) prévoit que les présidents des tribunaux cantonaux des assurances seront appelés à fonctionner comme suppléants, cela pour éviter qu'il ne faille créer et nommer une troisième catégorie de juges à côté des juges permanents et des juges-assesseurs. Mais si l'institution des juges-assesseurs est abandonnée, il paraît indiqué d'adjoindre au tribunal un nombre déterminé de suppléants qui seraient nommés par l'Assemblée fédérale, comme cela a lieu pour le Tribunal fédéral. Cette solution, il est vrai, oblige d'une part de faire une distinction entre les membres du tribunal et les suppléants et, d'autre part, de ranger ceux-ci et ceux-là sous la notion de juges, ce qui nécessite une modification rédactionnelle de plusieurs articles de l'arrêté d'organisation.

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Ad article 2. Le tribunal étant composé de cinq juges permanents, il convient de permettre aux membres du tribunal d'être appelés périodiquement à la présidence et viceprésidence. Cette disposition est d'ailleurs conforme à l'article 5 de la loi sur l'organisation judiciaire fédérale.

Ad article 17. Le chiffre de 10.000 francs admis pour la compétence des sections de trois juges paraît quelque peu élevé. Mais il ne faut pas perdre de vue que, dans nombre de cas, il s'agira simplement d'appliquer la jurisprudence établie par le Tribunal réuni en séance plénière et d'ailleurs nous nous référons à l'article 22, lettre e, qui autorise chacun des membres de la section à porter un point de droit devant le Tribunali réuni en séance plénière. En fixant à un chiffre assez élevé la compétence des sections, on allégera la besogne du Tribunal et, en même temps, on accroîtra sa puissance de travail.

Ad article 2d, alinéa 2. Nous nous sommes demandé s'il n'y aurait pas lieu de substituer à la suppléance du président et du vice-président comme juges uniques par d'autres juges, la répartition des attributions du juge unique entre tous les membres du Tribunal. Dans l'intérêt même de l'uniformité des décisions du juge unique, nous avons fait abstraction de cette modification. Il est vrai qu'on serait peutêtre tenté de trouver excessif, au point de vue du travail, de ne prévoir les attributions de juge unique que pour le président et le vice-président du Tribunal. Cependant une certaine compensation sera possible et interviendra sans doute, en ce sens que les rapports au sein des sections et du Tribunal réuni en séance plénière seront faits en règle générale non par le président et Je vice-président, mais par les autres juges.

Ad article 113. Vu l'élévation prévue des traitements des juges, nous vous proposons également une augmentation, d'ailleurs modeste, des honoraires d'avocat.

Ad article 132. Les débats oraux prennent souvent du temps au Tribunal sans néanmoins avoir un effet sur le prononcé.

Aux termes de l'article 132 de l'arrêté de 1917, ils étaient obligatoires dès que la valeur litigieuse atteignait 4000 francs, même si le cas était entièrement élucidé pour le Tribunal. Nous proposons de restreindre cette obligation aux causes dont la valeur litigieuse est d'au moins 10.000 francs.

180

le 2« alinéa du nouvel article permettant néanmoins au Tribunal d'ordonner des débats oraux lorsque cette limite n'est pas atteinte.

Ad article 167bis, chiffre 1. La loi fédérale concernant la caisse d'assurance ne contient aucune disposition relative à la nature juridique de cette dernière. Aux termes du projet de statuts, cette caisse constitue une institution de la Confédération ayant sa propre comptabilité et gérée par le département fédéral des finances. C'est pourquoi ce dernier devrait être désigné comme partie dans l'arrêté concernant la procédure à suivre, à moins qu'on ne préfère régler dans les statuts de la caisse la question de sa représentation devant les tribunaux.

Ad article 167Us, chiffre 2. Comme la loi sur la caisse d'assurance ne prévoit aucun délai de prescription, il -convient de fixer, pour le dépôt de la demande, un délai dont l'inobservation entraîne la déchéance du droit aux prestations.

En vous recommandant d'adopter le projet d'arrêté fédéral ci-après, par la présentation duquel nous considérons comme une affaire réglée la motion de MM. Stadlin et autres députés, nous vous présentons', messieurs, l'assurance de notre haute considération.

Berne, le 11 mai 1920.

Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, MOTTA.

Le chancelier de la Confédération, STEIGER.

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(Projet.)

Arrêté fédéral complétant l'arrêté fédéral du 28 mars 1917 concernant l'organisation du Tribunal fédéral des assurances et la procédure à suivre devant ce tribunal.

L'ASSEMBLEE FÉDÉKALE de la CONFÉDÉEATION SUISSE, Vu les articles 122 de la loi fédérale du 13 juin 1911 sur l'assurance en cas de maladie et d'accidents, 10 et 12 de la loi complémentaire du 18 juin 1915, 55 et 57 de la loi fédérale du 23 décembre 1914 sur l'assurance militaire et 7, alinéa 2, de la loi fédérale du 30 septembre 1919 concernant la caisse d'assurance des fonctionnaires, employés et ouvriers fédéraux; Vu le message du Conseil fédéral du 11 mai 1920, arrête : I. L'arrêté fédéral du 28 mars 1917 concernant l'organisation du tribunal fédéral des assurances et la procédure à suivre devant ce tribunal est modifié et complété comme . suit :

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Composition.

Article premier. Le Tribunal fédéral des assurances se compose de cinq membres et de trois suppléants.

Les membres et les suppléants sont nommés par l'Assemblée fédérale qui axira égard à ce que les trois langues nationales soient représentées.

Est éligible tout citoyen suisse ayant le droit de vote aux termes de l'article 74 de la constitution fédérale.

Dans le présent arrêté, l'expression abrégée de « juges » désigne les membres et les suppléants.

Présidence.

Art. 2. Le président et le vice-président sont nommés par l'Assemblée fédérale pour deux ans, parmi les membres du corps.

Incompatibilité.

Art. 3. Les membres du Tribunal ne peuvent être membres de l'Assemblée fédérale, ni fonctionnaires ou employés de la Confédération, ni membres du Conseil d'administration, fonctionnaires ou employés de la Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents à Lucerne.

Ils ne peuvent revêtir aucune fonction dans un canton ni exercer une profession. Ils ne peuvent être directeurs ou membres de l'administration, du conseil de surveillance ou du comité, ni employés ou commissaires-vérificateurs d'une société ayant un but lucratif ou comprenant des personnes devant être assurées auprès de la Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents à Lucerne.

Domicile membresdes d u , Art.· 11. Les membres , , du - Tribunal , , . - , et les ., fonctionnaires -, m Tribunal uet de la chancellerie sont tenus de résider au siège du Tribunal nïïrïï?

~ ou dans ses environs immédiats.

naires.

Art. 12. Le Tribunal connaît comme instance d'appel : Compétence.

  1. des contestations énumérées à l'article 120 de la loi fédérale du 13 juin 1911 sur l'assurance en cas de maladie et d'accidents et à l'article 12 de la loi complémentaire du 18 juin 1915; b. des contestations prévues à l'article 55 de la loi fédérale du 23 décembre 1914 sur l'assurance militaire.

Le Tribunal connaît en première et dernière instance des contestations prévues aux articles 57 et 58 de la loi fédérale sur l'assurance militaire et à l'article 7, alinéa 2, de la loi fédérale du 30 septembre 1919 concernant la caisse d'assurance des fonctionnaires, employés et ouvriers fédéraux.

183

Le président du Tribunal statue dans les cas énumérés à l'article 10 de la loi complémentaire.

.Art. 17. Il est formé des sections de trois membres qui Seotiondetrois statuent sur les contestations dont l'objet a une valeur de 300 francs sans atteindre la somme de 10.000 francs.

Art. 18. Les contestations dont l'objet atteint la somme ^'J^i, <le 10.000 francs sont jugées par le Tribunal réuni en séance séance piéplénière.

Art. 21. Les sections du Tribunal et le Tribunal réuni Instruction du en séance plénière peuvent charger un membre d'instruire procès, le procès.

Art. 22. Le Tribunal se réunit en séance plénière sous la Tribunal réuni présidence du président dans les cas suivants : en séance a. pour procéder aux nominations; o.. pour traiter les affaires concernant l'organisation du Tribunal et celles d'ordre administratif; c. pour élaborer les ordonnances, les règlements et les circulaires aux autorités cantonales; d. pour statuer sur les causes dont il est fait mention à l'article 18; «. pour prendre une décision sur un point de droit, lorsque le juge unique ou une section se propose de déroger à la jurisprudence, ou lorsque da demande en est-faite par le juge unique ou par un membre d'une section.

Dans ce cas, il est sursis au jugement de la cause et le Tribunal tranche la question sans débat oral; le juge unique ou la section statue ensuite en se conformant à la décision du Tribunal.

Art. 24. Lorsque le président est empêché de présider le Remplacement, Tribunal siégeant en séance .plénière, il est remplacé par le vice-président, et, si ce dernier est également empêché, par le plus ancien membre du Tribunal ou, à égalité d'ancienneté, par le juge le plus âgé.

Le président et le vice-président se remplacent mutuellement dans l'exercice des fonctions de juge unique. Le juge unique peut aussi être remplacé par un autre juge, notamment lorsque ce remplacement est désirable pour des questions de langue.

. . · . . . . _ '...^ u..i'.:ïMî

184

Vacances. · Congés.

Art. 27. Le Tribunal ne prend pas de vacances. Les membres du Tribunal ont droit à un congé1 de cinq semaines, les fonctionnaires de chancellerie de quatre semaines, les employés de trois semaines par an. Le Tribunal fixe les congés en veillant à ce que la marche régulière des affaires en souffre le moins possible.

Juges inhabiles Art. 29, alinéa premier, lre phrase : II est interdit à tout ou récusables. juge, ainsi qu'au greffier et à tout secrétaire de fonctionner : (les autres alinéas de cet article restent sans changements).

Récusation.

Art. 30. Tout juge peut être récusé par l'une ou l'autre des parties : a. dans toute cause où lui-même ou une personne avec laquelle il est lié a un intérêt qui rend suspecte son impartialité; b. lorsque, par ses actes ou par ses paroles, il a manifesté qu'il prenait parti dans le procès.

Le juge peut demander lui-même sa récusation dans le cas visé sous lettre a ci-dessus.

Validité des décisions.

Collaboration des juges.

.

Honoraires d'avocat.

Art. 35. Pour délibérer valablement, le Tribunal siégeant en séance pionière et les sections du Tribunal doivent être au complet.

Art. 36. Les juges sont tenus de prendre part à toutes les délibérations et votations jusqu'à fin de la séance.

ÎTe peuvent prendre part aux jugements que les juges qui ont assisté aux débats. Si des changements sont survenus dans la composition du Tribunal par suite de service militaire, de maladie, de démission ou de mort, il peut être ordonné une nouvelle procédure.

Art. 113, alinéa premier. Les honoraires d'avocat mis à la charge de la partie adverse sont fixés comme suit : a. pour une comparution devant le tribunal, de 15 à 100 francs; b. par journée nécessaire pour la comparution, 30 francs; c. pour les frais de voyage, 20 centimes par kilomètre, tant pour l'aller que pour le retour.

(Les autres alinéas de cet article restent sans changements).

185

Art. 132. Si la valeur litigieuse atteint 10.000 francs, le Procédure président fixe le jour des délibérations, désigne un juge rapporteur et cite les parties pour le débat devant le Tribunal.

Si la valeur litigieuse est inférieure à 10.000 francs, il n'y a dans la règle pas de débats oraux; le Tribunal peut cependant citer d'office les parties à l'audience.

Si la valeur litigieuse n'est pas susceptible d'une estimation en argent, le ^Tribunal décide s'il veut ordonner des débats oraux.

CHAPITRE V.

  1. De la procédure en cas de contestations découlant des articles 57 et 58 de la loi sur l'assurance militaire.

(Les articles 158 jusqu'à 167 inclusivement restent sans changements).

B. De la procédure en matière de contestations conformément à l'article 7, alinéa 2, de la loi fédérale du 30 septembre 1919 concernant la caisse d'assurance des fonctionnaires, employés et ouvriers fédéraux.

Art. 167bis. La procédure en matière de contestations Procédure, sur les prestations de la caisse aux ayants droit est régie par les dispositions suivantes : 1° Sont parties les ayants droit d'une part et le départe Parties, ment fédéral des finances d'autre part.

2° La demande doit être déposée dans les deux ans qui Délai.

suivent l'époque où le droit aux prestations a pris naissance, sous peine de déchéance de ce droit.

de 3° Lorsque l'autorité appelée à statuer sur une contesta- Conflit compétence.

tion est dans le doute quant à la question de savoir si et dans quelle mesure il s'agit d'une contestation administrative au sens de l'article 7, alinéa premier, ou d'une contestative sur les prestations de la caisse au sens de l'article 7, alinéa 2, de la loi fédérale sur la caisse d'assurance, la question de compétence fera l'objet, préalablement' au jugement, d'un échange de vues entre le Conseil fédéral et le Tribunal fédéral des assurances.

4° Les mémoires sont déposés auprès du Tribunal en Mémoires.

deux originaux. Pour le surplus, les articles 160 et 161 sont applicables.

186 Applicabilité cPantres prescriptions en vigueur.

Frais et indemnité.

5° Les articles 143, 152, 164 et 166 sont applicables.

6° La partie qui succombe paie les frais de justice. Si l'assuré, ses ayants cause ou ses survivants obtiennent gain de cause, ils ont droit à une indemnité. Lorsqu'ils succombent, ils sont condamnés à payer une indemnité à la caisse d'assurance si leurs conclusions n'avaient aucune chance de succès.

Traitements.

Art. 168. Le président et le vice-président reçoivent un traitement annuel de 17.000 francs et les autres membres du Tribunal un traitement annuel de 16.000 francs; le traitement du greffier est de 8000 à 11.000 francs et celui des secrétaires de 6000 à 9000 francs.

.Indemnités des suppléants.

Art. 169. Les indemnités des suppléants sont fixées par arrêté du Conseil fédéral.

II. Dispositions transitoires.

1° Le président actuellement en charge et le vice-président conservent leurs fonctions pour le reste de la période administrative en cours. Il sera nommé trois autres membres du tribunal pour la même durée.

2° Jusqu'à l'expiration de la durée de leurs fonctions, les personnes nommées juges-assesseurs conformément à l'article premier de l'arrêté fédéral du 28 mars 1917 restent en fonctions, s'ils y consentent, en qualité de suppléants.

III. Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur du présent arrêté-

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Message du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale concernant le projet d'un arrêté fédéral complétant celui du 28 mars 1917 relatif à l'organisation du Tribunal fédéral des assurances et à la procédure à suivre devant ce tribunal. (Du 11 mai 1920.)

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Bundesblatt

Dans

Feuille fédérale

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Foglio federale

Jahr

1920

Année Anno Band

3

Volume Volume Heft

22

Cahier Numero Geschäftsnummer

1259

Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum

26.05.1920

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165-186

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