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ET RECUEIL DES LOIS SUISSES 70e année.

Berne, le 26 décembre 1918.

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Rapport

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Volume V.

du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale concernant

la motion de M. de Meuron et -le postulat de M. Peter (limitation des pleins pouvoirs du Conseil fédéral).

(Du 18 décembre 1918.)

I.

Le 26 mars 1918, le Conseil des Etats a déclaré prise en.

considération dans la teneur suivante une motion de M.

de Meuron et de. plusieurs de ses collègues : « Le Conseil fédéral est invité à_ examiner s'il n'y a pas lieu de reviser l'arrêté fédéral du 3 août 1914 concernant les mesures propres à assurer la sécurité du pays et le maintien de sa neutralité et à présenter un rapport aux Chambres fédérales sur le résultat de cet examen. » Au Conseil national, un postulat présenté par M. Peter et 21 cosignataires a été adopté, le 14 juin 1918, dans la teneur suivante : «. Le Conseil fédéral est invité à examiner la question suivante qui devra faire l'objet d'un rapport présenté aux Chambres pour la plus prochaine session : N'y a-t-il pas lieu de modifier l'arrêté fédéral du 3 .août 1914 <sur les mesures propres à assurer la sécurité du pays et le maintien de sa neutralité en ce sens : Feuille fédérale suisse. 70" année. Vol. V.

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1° que les pouvoirs accordés au Conseil fédéral par leditarrêté seront limités aux mesures économiques et militaires urgentes; 2° que le Conseil fédéral s'efforcera de rétablir le contact avec le parlement, soit en soumettant à une 'commission parlementaire consultative toutes les mesures de portée générale projetées en vertu de ses pleins pouvoirs, soit, de toute autre façon; 3° que la répression des contraventions aux ordonnances du Conseil fédéral soit réglée dans le plus bref délai possible, d'entente avec les conseils législatifs, dans le sens d'une délimitation stricte des compétences d'ordre judiciaire et d'ordre administratif. » En même temps que le postulat Peter, le Conseil national a traité une motion présentée par M. Bonhôte et un certain nombre de ses collègues pour inviter le Conseil fédéral à.

soumettre des propositions tendantes à la suppression des pleins pouvoirs que lui confère l'arrêté fédéral du 3 août, 1914, puis aussi une motion de M. Affolter et cosignataires concernant la limitation des pleins pouvoirs et la création d'une ou plusieurs commissions parlementaires qui auraient à proposer de nouvelles mesures dans l'intérêt du pays; cesdeux motions furent écartées à une grande majorité.

II.

Les pleins pouvoirs conférés au Conseil fédéral par l'article 3 de l'arrêté du Conseil fédéral du 3 août 1914 l'autorisent à prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer la sécurité, l'intégrité et la neutralité de la Suisse, pour sauvegarder le crédit et les intérêts économiques du pays et,.

en particulier, pour assurer l'alimentation publique. En vertu de l'article 5 de ce même arrêté fédéral, le Conseil fédéral doit rendre compte à l'Assemblée fédérale dans sa plus prochaine session de l'emploi qu'il aura fait des pleins pouvoirs illimités qui lui sont accordés. Dans onze rapports appelés rapports de 'neutralité, le Conseil fédéral s'est conformé à, cette prescription et a rendu compte à l'Assemblée fédérale de toutes les mesures qu'il a prises en vertu de l'arrêté fédéral du 3 août 1914 jusqu'en novembre 1918. L'Assemblée fédérale a approuvé tous ces rapports, en tant qu'ils ont été traités jusqu'aujourd'hui (rapports I à IX).

Au commencement de l'année 1916, le gouvernement du canton de Vaud et les députés de ce canton aux Chambres fédérales adressèrent au Conseil fédéral une requête tendante

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à ce qu'il restreigne l'exercice de ses pleins pouvoirs aux nécessités du pays. Dans son 2e rapport de neutralité du 19 février 1916, le Conseil fédéral a très explicitement donné son avis sur cette requête; il a positivement déclaré que les circonstances qui, en août 1914, obligèrent à lui conférer des pouvoirs illimités existaient toujours et que, s'il voulait remplir le premier des devoirs qui lui sont imposés par la constitution, celui d'assurer le bien-être et l'indépendance du pays, il ne saurait se passer des pleins pouvoirs extraordinaires et au contraire se verra forcé, par la longue durée de la guerre et les difficultés croissantes qu'elle entraîne, à en faire usage encore dans une plus large mesure que jusqu'ici. L'Assemblée fédérale traita et approuva ce rapport dans la session de mars 1916, en déclarant expressément qu'elle s'était convaincue de la nécessité du maintien des pleins pouvoirs conférés au Conseil fédéral par l'arrêté du 3 août 1914.

Depuis le printemps de 1916 jusqu'à l'époque où la motion de Meuro>n et le postulat Peter ont été discutés dans les Chambres, la situation s'est modifiée, mais pas de façon que les pleins pouvoirs jugés nécessaires alors eussent pu être limités, ni surtout supprimés. C'est même le contraire qui est arrivé. Depuis le printemps de 1916, la guerre européenne est devenue une guerre mondiale, le nombre des belligérants s'est augmenté. En avril 1917, les Etats-Unis de l'Amérique du Nord sont entrés dans le conflit, et ce fait tout particulièrement a exercé une influence très sensible sur les conditions politiques et économiques des belligérants et des neutres, et notamment aussi de notre pays. Les matières premières et les denrées alimentaires, qui auparavant étaient encore relativement beaucoup importées, cessèrent en majeure partie de nous arriver, et les besoins de l'Amérique depuis la guerre, joints à la guerre sous-marine illimitée, entraînèrent un manque considérable de tonnage, tandis que, d'un autre côté, la production générale diminuait et la guerre économique prenait toujours plus d'intensité.

Les suites de toutes ces circonstances survenues depuis le printemps de 1916 ne se firent pas attendre, chez nous non plus; les approvisionnements diminuèrent rapidement, les privations et la gêne se manifestèrent dans notre pays.

L'Etat dut toujours
davantage faire les plus grands efforts pour pouvoir satisfaire encore aux besoins les plus pressants des populations et notamment veiller à ce que les provisions réduites de denrées alimentaires, de matières

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brutes et d'autres marchandises soient réparties uniformément et ne s'obtiennent pas uniquement par les -gens aisés.

Dans des domaines toujours plus étendus, le contingentement et le rationnement devinrent une nécessité inéluctable.

Le «hômage menaça nombre d'industries et de métiers ou y règne même déjà en partie. La production agricole, industrielle et professionnelle dut par tous les moyens être encouragée et rationnellement organisée. Les arrêtés que la crise provoquée par la guerre rendit nécessaires pour la protection des débiteurs dans la détresse et des entreprises lourdement obérées durent être augmentés et développés; il fallut aussi prendre de nouvelles mesures pour combattre la pénurie de logements et ses phénomènes consécutifs.

Somme toute, la crise que traverse le pays et les tâches qui s'imposent à l'Etat se sont notablement accrues depuis le printemps de 1916. Ce que le Conseil fédéral a exposé dans son 2e rapport de neutralité et ce que l'Assemblée fédérale a reconnu dans son arrêté du 16 mars 1916, tout cela est donc arrivé encore jusqu'il y a peu de mois, voire même à un plus haut degré. Les pleins pouvoirs ne «ont pas devenus moins indispensables dans le laps de temps qui s'est écoulé depuis lors; -au contraire, le Conseil fédéral s'est vu forcé par les difficultés croissantes d'eu faire usage toujours dans une plus large mesure.

Ces dernière mois, il est vrai, des événements sont survenus qui changent cette situation. La guerre mondiale touche maintenant à sa fin. Sur tous les théâtres de la guerre les hostilités ont cessé, des armistices ont été conclus, et nous pouvons espérer <jue la paix sera signée dans un avenir assez rapproché et que nous reverrons enfin des temps meilleurs. Personne ne souhaite cela plus que le Conseil fédéral, car il peut bien attendre de la reprise de rapports pacifiques entre les nations une diminution des difficultés à travers lesquelles il a dû conduire le pays pendant plus de quatre années et une décharge de la responsabilité exceptionnellement grave qu'il doit porter depuis cette époque et encore à cette heure.

On aurait cependant tort de croire -- ce serait même dangereux -- que les difficultés que nous a créées la guerre sont aujourd'hui déjà surmontées ou le seront sous peu. Le but que l'Assemblée fédéiale avait en vue en conférant au Conseil fédéral, lors du déchaînement de la guerre, des pleins pouvoirs illimités n'est pas encore atteint. Il est vrai que les dangers qui menaçaient notre pays, aussi longtemps que

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les {peuples s'en tre-déchiraient, ont en majeure partie disparu, mais les difficultés que nous rencontrons pour sauvegarder les intérêts économiques de nos populations et assoirer l'alimentation publique n'ont pour le moment pas encore diminué. Même si le traité de paix met fin aussi à la guerre économique, il ne pourra cependant pas supprimer incontinent les diverses ' causes de la situation économique actuelle du pays, en particulier le manque de moyens de transport sur mer et sur terre et la diminution de la production.

Même aussi dans le cas le plus favorable, il se passera encore beaucoup de temps, à partir de la conclusion du traité de pais, jusqu'à ce que l'économie publique se soit assez remise de ses grands bouleversements pour que notre pays sans côtes ait la possibilité de se ravitailler mieux que jusqu'ici en tout ce qui est nécessaire à notre existence. Or, aussi longtemps que dureront les situations extraordinaires, on ne pourra y faire face qu'au moyen de mesures extraordinaires.

Il est même bien possible que nous ayons à compter pour les temps prochains, dans certains domaines de notre vie économique, avec une aggravation de la situation.

Si donc les pleins pouvoirs du Conseil fédéral ont été nécessaires jusqu'aujourd'hui, ils le seront encore dans une certaine mesure pendant un certain temps; le gouvernement du pays doit continuer encore à exécuter une notable partie des tâches spéciales pour l'accomplissement desquelles l'Assemblée fédérale l'a investi temporairement, au début de la guerre, de pouvoirs extraordinaires. Néanmoins, grâce au changement prompt et décisif qui s'est produit dans la guerre mondiale, il ne sera dorénavant plus nécessaire de maintenir ces compétences, comme jusqu'ici, dans une étendue illimitée. Le déplacement du pouvoir législatif constitutionnel ne doit pas être de plus longue durée que les circonstances extraordinaires qui l'ont rendu indispensable. Si déjà pendant les années écoulées nous nous sommes efforcés de ne prendre des mesures extraordinaires qu'en cas de nécessité, il faut maintenant songer, puisque le retour à un état de choses normal se prépare, à rétablir aussi dans l'organisme de l'Etat les fonctions normales et à rendre au citoyen ses libertés et droits constitutionnels aussi promptement que cela peut so faire sans compromettre l'exécution des tâches qui restent à accomplir.

III.

Les signataires du postulat Peter ont en vue, au n° I, une limitation des pleins pouvoirs du Conseil fédéral à des

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« mesures économiques et militaires urgentes ». Cette teneur leur a sans doute été inspirée par l'idée que le Conseil fédéral est allé trop loin 'dans l'exercice du droit de rendre des arrêtés d'urgence. En opposition avec eux se trouvent ceux qui, pensant juste le contraire, reprochent au Conseil fédéral d'avoir fait trop peu usage de ses pleins pouvoirs et de ne pas les avoir mieux utilisés. Et il est certainement signifìcatf que la commission de neutralité, dont les 'membres sont le mieux placés pour pouvoir connaître l'origine des arrêtés et se rendre compte de leur nécessité n'a jamais trouvé que le Conseil fédéral fût allé trop loin dans l'usage des pleins pouvoirs et n'en a conséquemment jamais non plus demandé la limitation.

Il s'agit cependant d'examiner maintenant dans quelle mesure, en raison du changement de la situation, de la fin prochaine de la guerre, on peut procéder aujourd'hui à cette limitation. L'exercice par le Conseil fédéral du droit de rendre des arrêtés d'urgence s'est étendu, bien que dans une mesure très différente, à tous les services administratifs; tous les départements ont eu à s'occuper de la préparation de pareils arrêtés da Conseil fédéral.

Au point de vue politique, surtout dans les premiers temps de la guerre, des mesures extraordinaires ont dû être prises pour sauvegarder la neutralité, pour maintenir nos bonnes relations avec l'étranger, comme aussi pour assurer et affermir la paix et l'union dans le pays. Nous espérons que, sous ce rapport, d'autres arrêtés extraordinaires ne seront plus nécessaires.

' .4 Nous avons fait usage de nos pleins pouvoirs dans une plus large mesure en matière juridique. Ce furent notamment, d'une part, de nombreuses prorogations de délais, des sursis aux poursuites^ des allégements dans la procédure d'exécution, des questions de protection des locataires et des mesures à prendre contre la pénurie de logements et, d'autre part, le contrôle à la frontière, la police des étrangers, le traitement des déserteurs et réfractaires, et enfin les mesures propres à assurer l'application des arrêtés rendus d'urgence par le Conseil fédéral ainsi que la répression des contraventions, qui, en règle générale, durent' être réglés par des arrêtés à rendre sans aucun retard. Il est difficile de prévoir jusqu'à quel point cette faculté devrait être laissée au Conseil fédéral aussi pour l'avenir. C'est indubitablement le cas pour les questions de souveraineté dans les affaires de police (contrôle à la frontière, police des étrangers,

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déserteurs, réfractaires) ; sous ce rapport, les révolutions qui surviennent dans les Etats environnants peuvent chaque jour provoquer des situations qui exigent une intervention immédiate dans l'intérêt du pays. Nous serions d'ailleurs fort heureux de ne plus avoir à apporter de nouvelles modifications temporaires aux lois qui régissent le pays.

Aussi au point de vue militaire notre tâche n'est pas encore complètement accomplie. Il est vrai que mous n'avons plus à craindre d'attaques à main armée contre notre pays.

La protection des frontières doit néanmoins encore être maintenue pour empêcher l'entrée d'étrangers indésirables ainsi que pour l'application des1 interdictions d'exportation. A ces fins, il est nécessaire de garder en service actif un certain contingent de troupes, et il faut qu'à l'avenir encore on ait pour cela, suivant les circonstances, la possibilité de prendre des décisions, de les modifier ou de les révoquer. En ce qui concerne le maintien de la tranquillité et de l'ordre dans le pays et de la sûreté intérieure de la Confédération, nous pouvons encore être dans le cas de nous appuyer sur les pleins pouvoirs pour prendre les dispositions nécessaires. Il est vrai que cette 'obligation mous incombe déjà en vertu de l'article 102, n° 10, de la constitution fédérale et nous devons, par conséquent, aussi en temps normal, pouvoir prendre les mesures appropriées aux circonstances, mais notre position se trouvera bien fortifiée si, dans ces temps extraordinaires, nous pouvons invoquer en vue de l'accomplissement de cette obligation des pouvoirs spéciaux.

En matière de finances, le Conseil fédéral s'est trouvé dans le cas, pour faire face aux frais de la mobilisation et pour créer certaines organisations en vue du ravitaillement économique du pays, de faire usage dans une très large mesure du crédit illimité et de l'autorisation d'emprunter qui lui sont accordés par l'article 4 de l'arrêté fédéral du 3 août 1914. On sera vraisemblablement obligé de contracter encore des emprunt«. Or, il est de la plus haute importance pour le succès des emprunts qu'on puisse toujours se décider promptement à choisir le meilleur mode et l'époque la plus favorable' pour l'émission. Le Conseil fédéral peut, à l'avenir aussi, se trouver dans le cas de faire usage pour cela de l'autorisation qui lui a été accordée. En revanche, s'il y a lieu de contracter des emprunts qui ne soient pas destinés à faire face aux besoins spéciaux qu'a entraînés la guerre, le Conseil fédéral ne les décrétera pas en se basant sur les

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pleins pouvoirs et soumettra au contraire des projets spéciaux au parlement II faut aussi que, pour faire face au?; dépenses extraordinaires qu'il lui reste à effectuer, le Conseil fédéral ait à sa disposition le crédit nécessaire.

L'article 4 de l'arrêté fédéral du 3 août 1914 conserve donc, pour le cercle restreint des mesures qui seront eacoro à prendre par le Conseil fédéral, toute son importance et il n'est aujourd'hui pas encore possible de s'en passer, comme il importe d'ailleurs aujourd'hui encore de veiller à la conservation du crédit du pays sous tous les rapports.

Nous devons aussi particulièrement mentionner l'impôt sur les bénéfices de guerre. Il est basé non sur la constitution, comme l'impôt de guerre, mais sur les pleins pouvoirs du Conseil fédéral, et l'Assemblée fédérale a formellement autorisé ce dernier à le décréter. Cet impôt doit encore être perçu aussi longtemps que le commerce et l'industrie seront dans le cas de réaliser des bénéfices extraordinaires en exploitant la situation créée par la guerre.

Ce sont les questions économiques qui ont le plus ordinairement fourni amtiere à l'exercice du droit de rendre des arrêtés d'urgence et, dans ce domaine, les pleins pouvoirs illimités ont toujours été reconnus indispensables. Ces arrêtés ont formé la base de la puissante organisation qu'il a fallu créer pour adapter notre vie économique aux conditions modifiées et lui assurer une marche régulière. D'une manière générale, il s'est alors produit, sous la pression de circonstances qui devenaient toujours plus difficiles, un développement successivement plus accentué, l'intervention de l'Etat s'est étendue et .peu à peu intensifiée. Aussi peu que dans les autres/ Etats- qui souffrent de la guerre, on ne pourra supprimer d'un seul coup toute l'intervention extraordinaire de l'Etat. A supposer même qu'elle ait maintenant atteint son point culminant -- ce qui, comme nous l'avons dit, ne nous paraît pas du tout certain -- l'abrogation de la législation nécessitée par la guerre ne pourra cependant avoir lieu que successivement et pas à pas. Aussi pour ce retour au régime normal chaque mesure doit pouvoir être prise promptement, suivant la marche dés événements.

Comme durant la guerre, nous dépendrons, aussi pendant la période de transition, à un haut degré, de ce qui se passera à l'étranger, et cela tout particulièrement en ce qui concerne les mesures destinées à assurer l'alimentation. Le monopole 'des céréales, par exemple, ne peut absolument pas être sup-

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primé déjà maintenant ; son abolition rendrait impossible pour le temps prochain l'approvisionnement du pays en pain.

De nombreux problèmes doivent aussi être résolus pour l'année prochaine; nous citerons l'obligation de la production agricole et sa répartition entre- les cantons, la fixation de la récolte en céréales et probablement aussi en pommes de terre, la fixation de prix limités, l'arrangement pour le lait, la vente de lait et de pain à prix réduit, la réglementation du commerce de bétail et de la consommation de la viande, les mesures à prendre contre l'usure et le commerce spéculatif d'intermédiaires. Pour régler toutes ces questions d'une si haute importance, le Conseil fédéral ne saurait encore se passer des pouvoirs extraordinaires qui lui permettent d'agir avec la célérité nécessaire.

Autant qu'on le peut prévoir, on n'aura plus .besoin, dans les autres questions d'ordre économique, d'une aggravation de l'intervention de l'Etat, à moins que ce ne soit peut-être pour de nouvelles restrictions à l'horaire; ceci est une mesm-e qui, vu la complète incertitude de l'importation, du charbon, doit pouvoir être prise, suivant les circonstances, dans le plus bref délai possible. Nous devons aussi faire encore une réserve en faveur de l'assistance des employés en cas de chômage, laquelle devrait être réglée d'une manière analogue à cette même assistance en faveur des ouvriers, ainsi que pour les problèmes du contrat de travail pour les employés privés et de la création d'office des salaires. Ces questions d'actualité pourront peut-être être résolues en partie par voie d'arrangements, mais il est cependant possible que, pour le moment, certaines règles doivent être fixées par des arrêtés du Conseil fédéral ou de l'Assemblée fédérale. Enfin il importe précisément pendant la période de transition de vouer une grande attention à l'importation et à l'exportation; pour leur réglementation et leur surveillance, le Conseil fédéral devrait absolument posséder encore la liberté d'action nécessaire.

Poxir résumer cet exposé fait à grands traits, nous pouvons dire que, selon nou's, de nouvelles mesures extraordinaires seront vraisemblablement nécessaires dans certains domaines et qu'en tout cas la possibilité de prendre ces mesures promptement devrait rester assurée. Ces domaines sont les suivants : protection des frontières et police à la frontière, police des étrangers (y compris les déserteurs et les réfractaires), maintien de la tranquillité et de l'ordre

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dans le pays et sauvegarde des intérêts économiques et du crédit du pays.

Nous ne voulons cependant pas omettre de faire remarquer que, d'une part, on ne peut attribuer à cette énumération, comme d'ailleurs cela va de soi, l'importance d'une limitation très exacte, qui ne peut guère être établie, et que, d'aiitre part, dans les domaines non mentionnés ici, dans lesquels s'est exercé le droit de rendre des arrêtés d'urgence, un besoin de nouvelles mesures pourrait encore ci et là se faire sentir.

IV.

Il s'agit donc de savoir comment les pleins pouvoirs du Conseil fédéral peuvent et doivent être mis en harmonie avec la situation présente, tout en subsistant dans la mesure des besoins qui existent encore aujourd'hui. A notre avis, on peut procéder pour cela de deux manières différentes : d'une part, en limitant les pleins pouvoirs dit Conseil fédéral à des domaines explicitement désignés au moyen d'une revision de l'article 3 de l'arrêté fédéral du 3 août 1914 et, d'autre part, en restreignant de fait l'exercice des pleins pouvoirs par le Conseil fédéral sans modifier l'arrêté fédéral fondamental.

Nous estimons que le premier de ces deux moyens répond mieux à l'opinion actuelle de la nécessité d'un retour aussi prompt que possible au fonctionnement normal constitutionnel de nos pouvoirs publics, et nous vous proposons par conséquent l'adoption de ce mode de procéder, bien qu'il ne soit pas sans causer certaines appréhensions.

Il s'inspire de l'idée que le droit du Conseil fédéral derendre des arrêtés d'urgence est basé exclusivement sur l'arrêté fédéral du .3 août 1914, qui en détermine aussi l'étendue.

Nous ferons remarquer en passant que, contrairement à cette idée, la science du droit et la pratique judiciaire font dériver d'une situation critique de l'Etat un pouvoir extraordinaire qu'a le gouvernement d'édicter des prescriptions obligatoires ayant force de loi, encore que cette compétence ne soit pas expressément réservée dans la constitution. Selon cette manière de voir, le Conseil fédéral était compétent, même sans l'arrêté fédéral du 3 août 1914, pour prendre les mesures que nécessitaient les circonstances extraordinaires et que réclamaient la conservation de l'Etat et le bien de nos populations, et il le serait encore aussi longtemps que dure la situation critique.

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A l'appui de la demande d'une limitation des pleins pouvoirs on invoque généralement la .nécessité d'un retour aussi prompt que possible au régime constitutionnel. Si ce régime doit être rétabli, des prescriptions d'une portée générale qui sortent du champ d'application des pleins pouvoirs restreints ne peuvent plus être édictées que par la voie de la législation ordinaire, c'est-à-dire sous forme de lois fédérales ou d'arrêtés fédéraux de nature urgente (art. 89 de la constitution fédérale). Il est évident que,pour les mesures nécessitées par ,dës circonstances extraordinaires, on ne pourrait sans doute jamais penser à édicter des lois fédérales soumises au referendum; les mesures doivent donc être prises sous forme d'arrêtés fédéraux urgents.

>La limitation formelle des pleins pouvoirs entraîne dès lors un partage des compétences entre l'Assemblée fédérale et le Conseil fédéral. Il peut en résulter une certaine insécurité du droit. Jusqu'à présent le droit de rendre des arrêtés d'urgence a été exercé sans partage, en vertu de l'arrêté fédéral du 3 août 1914, par le Conseil fédéral. La compétence de ce dernier pour édicter ses mesures ne pouvait donc être douteuse, à moins que Fon ne contestât la validité de l'arrêté fédéral. Or, celle-ci n'a jamais été attaquée; le Tribunal fédéral a aussi toujours accordé sa protection aux arrêtés rendus par le Conseil fédéral en vertu du susdit arrêté. Si maintenant les pleins pouvoirs du Conseil fédéral sont restreints à certains domaines, il peut s'élever des doutes sur le point de savoir si un arrêté spécial qu'il édictera à l'avenir rentre encore dans le cadre de ses pleins pouvoirs;.la validité d'un arrêté peut être attaquée en alléguant que le Conseil fédéral a outrepassé ses pleins pouvoirs et n'était pas compétent pour rendre cet arrêté. Nous avons déjà signalé l'impossibilité de délimiter d'une manière sûre et précise certains domaines de l'activité de l'Etat dans lesquel-i pourrait s'exercer le droit de rendre des arrêtés d'urgence; quelle que puisse être la formule, il y aura toujours des mesures au sujet desquelles on ne .saura pas au juste si elles rentrent ou non dans les domaines désignés ou si elles présentent ou non un caractère d'urgence. Ce sera au Conseil fédéral ou à l'Assemblée fédérale à trancher ces questions; les arrêtés du Conseil fédéral doivent être soustraits à l'examen ultérieur de toute autre autorité, administrative ou judiciaire.

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V.

Au n° 2 du postulat Peter, on demande que, pour les mesures que le Conseil fédéral prendrait encore en vertu de ses pleins pouvoirs, il entre plus étroitement en contact avec le parlement. On ne saurait contester que cette demande ne soit jusqu'à un certain point justifiée. De différents côtés, il a été reconnu peu satisfaisant que, somme toute, l'Assemblée fédérale n'ait eu à s'occuper jusqu'ici que des mesures prises, n'ait pas été instruite des mesures à prendre et n'ait pas eu à les discuter Nous ne pouvons pas, il .est vrai, recommander la nomination de la commis^ sioji consultative spéciale du parlement, qui est proposée dans le postulat Peter; elle ne pourrait plus guère se justifier maintenant que le moment est proche où seront rétablies toutes les compétences constitutionnelles du parlement. Cette proposition a d'ailleurs déjà fait l'objet d'objections très sérieuses dans les Chambres fédérales. La position et la tâche d'une commission de ce genre ne -sauraient être déterminées d'une manière satisfaisante/ En premier lieu, il ne conviendrait guère de l'investir du droit de donner des ordres au Conseil fédéral. Il paraît évident que la responsabilité découlant du droit de rendre des arrêtés d'urgence doit être assumée soit par l'Assemblée fédérale, soit par le Conseil fédéral, et ne peut l'être par une commission prise dans le sein de l'Assemblée fédérale. C'est bien pour cela que tous ceux qui ont préconisé l'idée de la nomination d'une pareille commission ont positivement déclaré qu'elle ne doit avoir vis-à-vis du Conseil fédéral qu'un caractère consultatif. Or, dans ces conditions, nous ne pouvons guère nous représenter une amélioration de la situation actuelle. Si la commission est d'accord avec le Conseil fédéral, cela ne servira qu'à le décharger à un très faible degré de sa responsabilité. Mais si elle ne partage pas la manière de voir du Conseil fédéral, la situation de ce dernier, qui cependant porte la responsabilité, serait encore moins satisfaisante que.

dans les conditions actuelles.

On peut toutefois tenir compte, à notre avis, de la demande d'un contact plus étroit entre le parlement et le Conseil fédéral, sans instituer une commission parlementaire spéciale, en mettant davantage à contribution la commission de neutralité. A la vérité, un grand surcroît de travail incombera encore à cette dernière dans les circonstances présentes. Mais bien des affaires pourront être réglées à l'oc-

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casion de ses séances ordinaires. En outre, ses membres voient les choses de près et peuvent juger pertinemment, parce qu'ils ont déjà sans cela à s'occuper plus que les autres membres du .parlement de toutes les questions qui entrent en considération.

Nous pensons que la commission de neutralité pourrait prêter son concours de la manière dont cela s'est fait, avec succès, semble-t-il, à propos de l'importante question de l'assistance en cas de chômage; le Conseil fédéral lui soumettrait les mesures d'une portée générale et particulièrement importantes, mais qui, quant au temps et en elles-mêmes, n'auraient pas un caractère d'urgence tel qu'il faille les édicter sans délai. La commission donnerait son avis sur les mesures projetées et notamment sur le point de savoir si «Iles doivent être prises par un arrêté du Conseil fédéral ou faire l'objet d'une décision de l'Assemblée fédérale. Mais, et nous insistons là-dessus1, la commission doit se borner à émettre un avis et c'est le Conseil fédéral qui resterait responsable pour les arrêtés qui n'émaneraient pas de l'Assemblée fédérale elle-même.

En outre, un contact plus étroit entre le Conseil fédéral et le parlement pourrait être établi en ce sens que, conformément à l'idée de M. le conseiller .national Hunziker, le Conseil fédéral ne se bornerait pas à présenter des rapports sur les mesures qu'il a prises*, mais fournirait aussi, autant que possible, des renseignements à la commission de neutralité et au parlement même sur la marche ultérieure qu'il compte suivre et sur certaines mesures prochaines.

VI.

Nous avons aussi à examiner quelle sera l'action d'une limitation des pleins pouvoirs sur les arrêtés rendus jusqu'ici par le Conseil fédéral et comment il y aura lieu de procéder pour l'abolition de ces arrêtés.

La législation du temps de guerre, qui est basée sur les pleins pouvoirs extraordinaires, a pris pendant plus de quatre années une extension considérable. Il est vrai que beaucoup d'arrêtés n'ont pas édicté de nouvelles mesures, mais ont modifié ou remplacé des mesures antérieures. Quelques prescriptions ont déjà pu être rapportées, sans qu'on eût eu besoin de les remplacer; nous rappellerons l'arrêté du 10 juin 1918 portant qu'il ne peut être accordé de nouveaux sursis

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généraux aux poursuites, ainsi que l'arrêté du 2 décembre 1918 abrogeant l'ordonnance du 2 juillet 1915 concernant la répression des outrages envers les peuples, chefs d'Etats et gouvernements étrangers et supprimant le contrôle "politique des.

organes de la presse paraissant en Suisse.

Comme nous l'avons dit, l'abolition de la législation nécessitée par la guerre ne peut se faire que successivement et pas à pas. II ne saurait être question de déclarer hors de vigueur, en même temps qu'on supprimerait une partie despleins pouvoirs, tous les arrêtés de jusqu'à présent qui sortent du cadre des pleins pouvoirs restreints. Les arrêtés diffèrent beaucoup quant à leur contenu et à leur importance.

Plusieurs peuvent simplement être déclarés abrogés dès qu'ils ne répondent plus à un besoin; d'autres rendront encore indispensables, avant leur abrogation, des modifications ou des dispositions transitoires spéciales. Il est même possible que, dans certains cas, les conditions du droit international exercent aussi une influence.

Tout cela doit être examiné de près pour chaque arrêté et il faut se demander si c'est au Conseil fédéral ou à l'Assemblée fédérale qu'il appartient de rapporter pu de modifier les prescriptions existantes. Or, il paraît d'emblée tout naturel et tout indiqué que les prescriptions soient révoquées par l'autorité même qui les a édictées, c'est-à-dire par le Conseil fédéral; il serait singulier, au point de vue du droit public, que des dispositions édictées comme arrêtés du Conseil fédéral fussent modifiées ou abrogées par des arrêtés fédéraux.

Abstraction faite de cela, il y'a notamment des considérations pratiques qui militent en faveur de cette solution. Il n'est pas à croire que l'Assemblée fédérale puisse aujourd'hui se charger de procéder à l'examen nécessaire pour statuer sur le sort de chacun des arrêtés rendus d'urgence et pour se prononcer sur le maintien sans changement ou la revision ou l'abrogation de tous les arrêtés qui sortent du champ d'application des pleins pouvoirs restreints. Cet examen non seulement prend beaucoup de temps, mais encore il suppose une connaissance exacte et une juste appréciation des faits qui ont nécessité chaque arrêté. Selon nous, le mieux est de confier ce travail au Conseil fédéral, qui est l'auteur des arrêtés, et à ses 'départements, qui sont bien au courant des situations; si l'Assemblée fédérale devait prendre les décisions, elle aurait d'ailleurs besoin des rapports du Conseil fédéral. Il va de soi qu'à ce point de vue aussi, nous tiendrons compte des voeux de l'Assemblée fédérale et des directions qu'elle pourra nous donner.

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Le Conseil fédéral a déjà commencé le travail de révocation successive de ses arrêtés. Le département de justice et police s'occupe actuellement de l'examen systématique de la législation du temps de guerre en vue de la confection d'un relevé. On établira d'abord quels sont les arrêtés gui ont déjà été expressément rapportés et quels sont ceux qui sont encoreen vigueur. On sortira ensuite de ces derniers ceux qui peuvent être révoqués prochainement, soit parce qu'ils ont en fait déjà .perdu leur importance, soit parce qu'ils ne paraissent plus nécessaires pour l'avenir. Nous pensons mettre tous ces arrêtés et décisions hors de vigueur le plus tôt possible au moyen d'un seul et unique arrêté. En outre, il sera sans doute utile, afin qu'on puisse «e rendre mieux compte de toute la situation, de publier une circulaire dans laquelle on déterminera la législation existante, au moyen d'un relevé des arrêtés qui resteront inchangés, de ceux qui seront encore partiellement en vigueur et de ceux qui seront abrogés. Enfin, nous ne manquerons pas de présenter à l'Assemblée fédérale un rapport circonstancié conceinant le travail de l'abolition successive, c'est-à-dire concernant les mesures que nous aurons prises sous ce rapport et celles que nous nous proposerons de prendre encore.

Une question spéciale, dont nous n'avons pas à nous occuper ici, est celle de savoir si certains arrêtés rendus pendant la guerre en vertu des pleins pouvoirs ne doivent pas être incorporés, sous une forme plus ou moins modifiée, à nos lois et devenir des institutions permanentes. Il va sans dire qu'ils ne peuvent prendre ce caractère que par la voie de la législation 'Ordinaire.

VII.

Enfin, en ce qui. concerne la répression des contraventions aux arrêtés du Conseil fédéral, le postulat Peter demande, au n° 3, qu'elle soit réglée, d'entente avec les conseils législatifs, dans le sens d'une délimitation stricte des compétences d'ordre judiciaire et d'ordre administratif.

Un grand nombre d'arrêtés rendus d'urgence par le Conseil fédéral prévoient des peines pour les infractions aux prescriptions et interdictions qu'ils établissent, afin d'en assurer l'observation, dans la mesure du possible, par des moyens juridiques. En- règle générale, la poursuite et le

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jugement de ces contraventions incombent aux tribunaux cantonaux. Toutefois, au cours de la guerre, la première fois en 1916, nous avons, dans de nombreux arrêtés, conféré aux départements et services .administratifs le pouvoir de prononcer des amendes. Comme la besogne, notamment, celle du département de l'économie publique, devenait toujours plus lourde et qu'un allégement s'imposait absolument, nous avons, par arrêté du 17 mai 1918, institué la « commission pénale du département suisse de l'économie publique » et lui avons transféré les compétences pénales attribuées jusqu'alors au département. L'article 20 de l'arrêté du Conseil fédéral du 13 septembre 1918 concernant l'institution d'un office fédéral de l'alimentation a donné à cette commission le nom de « commission fédérale pour les infractions en matière économique » et il a étendu ses attributions en lui conférant aussi les compétences pénales confiées à l'office de l'alimentation.

Pour l'administration de la justice pénale découlant de la législation du temps de guerre, les compétences ont donc été réparties entre les tribunaux cantonaux d'une part, les départements et la commission susmentionnée d'autre part.

De cette dualité sont résultés en effet certains inconvénients; en outre, on l'attaque en se plaçant au point de vue de la séparation des pouvoirs. D'un autre côté, l'exercice de la justice .pénale par les tribunaux cantonaux s'est montré en partie très peu satisfaisant. Dans bien des cas, des personnes qui, en éludant les arrêtés du Conseil fédéral, avaient réalisé d'une manière illicite de gros bénéfices, s'en tiraient avec de faibles amendes, bien éloignées d'agir comme moyeu de répression, et constituant plutôt un encouragement. Ce sont de telles constatations faites fréquemment qui ont principalement engagé à attribuer des compétence vénales aux autorités administratives fédérales.

Le département de justice et police a soumis à un examen approfondi la question de savoir comment on pourrait supprimer la dualité des juridictions et assurer en même temps une application efficace des dispositions pénales, et il est arrivé à cette solution-ci : une cour pénale fédérale extraordinaire nommée par l'Assemblée fédérale jugerait comme instance unique les contraventions pour la poursuite desquelles les cantons ne possèdent pas d'organes, et remplirait pour toutes les autres affaires les fonctions de dernière instance de recours.

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Nous pensions vous soumettre une nouvelle organisation de la justice pénale dans ce sens ou dans un sens analogue, mais les événements de ces derniers temps, qui font prévoir la fin prochaine de la guerre, nous ont fait changer d'avis.

Nous ne croyons pas qu'il soit à propos de procéder aujourd'hui à une réforme de cette importance, tandis qu'on s'efforce au contraire, d'une manière générale, de revenir le plus tôt possible au régime légal normal et que les inconvénients signalés ne sont en tout cas pas assez graves pour exiger impérieusement un changement. On ne comprendrait guère qu'aujourd'hui, après plus de quatre ans de durée de la guerre, il fallût instituer -- pour la période de transition -- un nouveau tribunal et transformer l'organisation et la procédure. Le reproche de réaliser très tard cette réforme ne se ferait pas attendre.

Nous estimons dès lors que, les circonstances ayant changé, il ne peut plus être donné suite à la dernière demande du postulat Peter.

En considération de ce qui précède, nous avons l'honneur de vous soumettre le projet suivant d'un arrêté fédéral et de vous en recommander l'adoption.

Berne, le 18 décembre 1918.

Au nom du Conseil fédéral suisse : Le président de la Confédération, CALONDER.

Le chancelier de la Confédération, SCHATZMANN.

Feuille fédérale suisse. 70e année. Vol. V.

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750 (Projet.)

Arrêté fédéral limitant les pouvoirs extraordinaires du Conseil fédéral.

L'ASSEMBLÉE PÉDÉEALE DE LA

CONFÉDÉKATION SUISSE, Vu le rapport du Conseil fédéral du 18 décembre 1918, arrête : L'article 3 de l'arrêté fédéral du 3 août 1914 sur les mesures propres à assurer la sécurité du pays et le maintien de sa neutralité est abrogé et remplacé par le nouveau texte que voici : « Le Conseil fédéral est autorisé à prendre les mesures d'urgence nécessaires pour protéger la frontière et assurer la police de la frontière et des étrangers, ainsi que pour maintenir la tranquillité et l'ordre et sauvegarder les intérêts économiques du pays, notamment pour assurer son alimentation et sauvegarder son crédit « Le Conseil fédéral consulte, si possible, les commissions de neutralité des Chambres fédérales avant d'édicter des mesures importantes. » IL Les dispositions encore en vigueur adoptées par le Conseil fédéral en vertu de l'article 3 de l'arrêté fédéral du 3 août 1914 sur les mesures propres à assurer la sécurité du pays et le maintien de sa neutralité demeurent applicables.

Le Conseil fédéral peut les modifier ou les abroger.

III.

Le présent arrêté est déclaré urgent et entre immédiatement en vigueur.

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Rapport du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale concernant la motion de M. de Meuron et le postulat de M. Peter (limitation des pleins pouvoirs du Conseil fédéral). (Du 18 décembre 1918.)

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