Rapport concernant l'économie privée et l'activité de l'Etat # S T #

(Postulat du Conseil national 78.493 du 5 juin 1979)

du 25 août 1982

Madame et Monsieur les Présidents, Mesdames et Messieurs, Nous portons à votre connaissance le rapport concernant l'économie privée et l'activité de l'Etat.

Veuillez agréer, Madame et Monsieur les Présidents, Mesdames et Messieurs, l'assurance de notre haute considération.

25 août 1982

1982 - 737

Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Honegger Le chancelier de la Confédération, Buser

6 Feuille fédérale. 134e année. Vol. ni

73

Rapport I

Appréciation générale du postulat

II

Principales thèses

L'auteur du postulat (dont le texte figure en appendice) s'inquiète du développement de l'activité de l'Etat en général et des prestations fourmes par les pouvoirs publics en particulier. Il se fonde sur trois thèses qu'il convient d'examiner de plus près:

III

lre thèse

Les collectivités publiques développent leurs propres capacités de production dans les secteurs secondaire et tertiaire aux dépens de l'économie privée.

Il est difficile de prouver que l'expansion des collectivités publiques va de pair avec un développement de leurs propres prestations. Du fait que la notion de prestation propre est très vaste - interprétée de manière extensive, elle peut couvrir toutes les tâches d'exécution - seules des enquêtes détaillées sur le plan fédéral, cantonal et communal permettraient de fournir des données plus précises sur l'évolution de ces prestations et sur leur ampleur actuelle. De telles enquêtes auraient toutefois l'envergure d'un programme national de recherche.

Il est nécessaire, par conséquent, de se baser sur des indicateurs afin d'obtenir au moins des données quantitatives approximatives. Les enquêtes menées à cette fin font l'objet du 2e chapitre du présent rapport.

On peut admettre, à la lumière des résultats disponibles, que les prestations propres des pouvoirs publics se sont accrues. Cela ne signifie cependant pas que l'économie privée soit dans tous les cas concurrencée ou évincée. Notamment pendant la haute conjoncture, les entreprises privées n'ont pas toujours été en mesure d'accepter toutes les commandes.

Il ne faut pas non plus éveiller l'impression que les commandes à l'économie privée constituent l'exception. De tout temps, l'administration fédérale s'est employée à ne développer ses services qu'avec une extrême réserve et à tenir compte dans une large mesure des offres de l'économie privée. Ces quelques exemples le prouvent : - En 1979, l'administration générale de la Confédération a acquis des biens et des services pour plus de 2,15 milliards de francs l\ somme qui correspond à 37 pour cent de ses dépenses pour ses besoins propres.

> Compte tenu de l'objectif du postulat, l'acquisition de terrains et de bâtiments n'est pas comprise dans ce chiffre.

2 > «Mehr Privatinitiative in der Rüstungspolitik», conférence prononcée par le conseiller national D. Müller, Balsthal, à l'occasion du séminaire de Wenkenhof, 1980.

74

Dans l'intérêt de l'économie privée, des installations de recherche onéreuses, que des entreprises privées ne seraient pas à même d'acquérir, sont utilisées également pour des prestations à des tiers (p. ex. la production des radioisotopes par l'Institut fédéral de recherches en matière de réacteurs). Leurs prestations consistent, pour une large.part, en expertises et en examens, deux activités pour .lesquelles la qualité et la neutralité jouent un rôle déterminant (nous renvoyons p. ex. aux activités du Laboratoire fédéral d'essai des matériaux et Institut de recherches pour l'industrie, le génie civil et les arts et métiers).

112

2« thèse

La production de biens et de services par les collectivités publiques est favorisée parce que le calcul et la comparaison des coûts présentent des lacunes et ne répondent pas aux exigences d'une gestion commerciale. Les prestations des services publics paraissent ainsi plus avantageuses que celles du secteur privé.

Du moins en ce qui concerne la Confédération, il convient de relever que les comptes d'exploitation (calcul des catégories de coût, calcul des coûts par unité de gestion, calcul des coûts par unité de production) de la plupart des services exerçant une activité productrice (entreprise en régie) permettent une comparaison réelle avec l'économie privée. Le reproche formulé à l'égard des prestations de l'Etat - impossibilité d'établir une comparaison rationnelle avec les prestations du marché parce que les prix de revient ne se fondent pas sur tous les coûts - ne pourrait être justifié, à la rigueur, que pour des prestations publiques marginales.

Selon la thèse ci-dessus, le choix entre des prestations des services publics et celles de l'économie privée se fonderait uniquement sur la comparaison des coûts. Or il est rare que les critères économiques soient, à eux seuls, déterminants.

L'administration fédérale doit pouvoir compter sur un approvisionnement continu et garanti et, partant, sur l'intégrité de l'infrastructure. Cela ne signifie pas, nécessairement, que ce maintien de l'infrastructure indispensable

75

doive être assuré par ses propres services. On ne saurait cependant ignorer que l'intérêt des fournisseurs privés à des commandes de l'Etat dépend généralement de la situation économique. Pour garantir le maintien de l'infrastructure, il est nécessaire, du point de vue de l'administration, de conclure des contrats à long terme. En:fait, cela peut conduire à une dépendance pour les fournisseurs et, pour les adjudicateurs, à une obligation de prendre en charge des prestations (subventions indirectes) même lorsque les besoins varient. Si l'administration n'est pas disposée à s'engager, on lui reprochera d'exploiter sa situation de monopole sur le marché de la demande. En outre, la production de certains biens et services doit être tenue secrète, sinon les intérêts de l'Etat (notamment dans le domaine militaire) pourraient être lésés. De telles prestations de service pourraient être assignées à l'économie privée à la condition qu'un système de surveillance adéquat soit mis sur pied.

113

3e thèse

Même dans les domaines où ils n'ont qu'une fonction de surveillance, les cantons et les communes remplissent des tâches d'exécution. A cet effet, ils utilisent entre autres des montants mis à disposition par la Confédération pour des tâches définies.

Les cantons et les communes règlent de manière autonome les modalités d'exécution des tâches qui leur incombent. Compte tenu des circonstances, ils définissent l'étendue de leurs prestations propres. La constitution ne donne pas la compétence à la Confédération de recommander aux cantons et aux communes et encore moins de leur prescrire de confier des tâches à l'économie privée. Il est toutefois possible d'exercer une influence lors de l'élaboration de lois prévoyant des subventions. Dans les cas où une activité (méritant d'être soutenue) est exercée de manière plus rentable par le secteur privé que par des entités de droit public, conformément à l'opinion émise par l'auteur du postulat, on peut exclure celles-ci du bénéfice des subventions. En guise d'exemples, nous citerons les restrictions prévues dans l'ordonnance du 11 août 1975 concernant les subventions pour les frais de l'aménagement du territoire (RS 700.2) ainsi que dans l'ordonnance du 13 août 1980 concernant la participation aux frais d'élaboration des plans directeurs (RS 700.4).

12

Exigences du postulat

Le postulat demande en premier lieu un rapport sur le transfert des tâches du secteur privé au secteur public dans le domaine de la production de biens et de services. Comme nous l'avons déjà constaté, il n'est pas possible d'évaluer les prestations propres des pouvoirs publics de la manière souhaitée par l'auteur du postulat. Le développement de l'activité de l'Etat, en revanche, peut être exposé de manière générale et nous l'avons fait dans le 2K chapitre du présent rapport. Cette partie constitue en même temps une réponse aux arguments concernant l'accroissement du degré d'étatisation qui ont été invoqués dans le développement du postulat.

76

En second lieu, le postulat demande que les causes de l'accroissement des prestations assumées par les services publics soient analysées. Une telle étude devrait porter sur toutes les collectivités publiques du pays. Or si l'on admet que des critères spécifiques ont été retenus chaque fois qu'il a été décidé de ne pas confier une tâche au secteur privé, l'analyse doit rester générale. Elle fournit néanmoins une vue d'ensemble des motifs qui ont déterminé le développement de l'activité de l'Etat.

L'auteur du postulat demande enfin qu'une commission soit constituée. Celleci devrait élaborer des directives permettant de faire le partage entre les prestations incombant aux pouvoirs publics et celles qui reviennent à l'économie privée. La commission devrait examiner en outre les mesures propres à endiguer un accroissement des activités assumées par les pouvoirs publics.

Nous avons répondu à cette exigence dans les conclusions du présent rapport.

2 21

Développement de l'activité de l'Etat; ses causes Le secteur public en Suisse

211

Détermination de la. part de l'Etat (critères applicables)

La part de l'Etat dans l'activité économique varie selon l'angle où l'on se place puisque les pouvoirs publics participent à tous les stades du processus économique: production, distribution et consommation de biens et de services. 3> Dans les discussions sur l'ampleur des activités de l'Etat, on compare souvent la somme des dépenses publiques au produit national brut, mais en négligeant d'approfondir la signification de ce rapport. Si, par exemple, il est décidé de financer une amélioration des rentes de l'AVS par une hausse des cotisations en pour cent du salaire, le taux de comparaison augmente sans que l'Etat accroisse pour autant son activité. Il en est de même pour les routes nationales: leur financement par une augmentation des dépenses publiques fait progresser le rapport de celles-ci au produit national brut, mais ne provoque pas de transferts directs de production du secteur privé au secteur public.

Dans les deux exemples précités, on a affaire à un rapport entre deux grandeurs de nature différente: d'un côté des dépenses publiques et de l'autre une valeur ajoutée, c'est-à-dire le produit national brut.

Si on veut parler d'une «part» de l'Etat dans l'activité économique du pays, il faut comparer une grandeur à une autre grandeur dont elle constitue un élément composant4). La comptabilité nationale permet cette approche. C'est ainsi que l'Etat peut être saisi en tant que producteur par comparaison entre la valeur ajoutée du secteur public et la valeur ajoutée totale soit le produit intérieur brut. De 1970 à 1980, cette «part» a passé de 12,5 pour cent à 16,5 pour cent.s> Un autre moyen de mesurer cette «part» de l'Etat consiste à considérer les pouvoirs publics comme acheteurs de biens. Dans ce cas, on 3

> Cf. Buch, E. Th., Masszahlen für die Anteile des Staates am gesamtwirtschaftlichen Prozess, Berne et Francfort, 1976, p. 15 et ss.

4 > Cf. H, de Seidlitz, «L'importance économique de l'Etat en Suisse» dans Journal de 5)

Genève, 11-15 mai 1977.

Source: Comptabilité nationale. A prix courants, assurances sociales comprises.

77

comparera la demande finale de l'Etat à la demande globale. Cette «part» était en 1960 de 9 pour cent, en 1970 de 11,5 pour cent, en 1975 de 13,5 pour cent et en 1980 de 13 pour cent5).

Les données ci-dessus montrent clairement que la «part» de l'Etat en Suisse progresse, mais tout en restant relativement faible.

Dans la suite de ce rapport, nous n'utiliserons plus ces ordres de grandeur.

Nous nous limiterons à la part prise par les pouvoirs publics dans la mise en oeuvre du facteur de production «travail». Ce faisant, nous ne nous écarterons d'ailleurs pas des motifs invoqués à l'appui du postulat puisqu'ils désignent l'accroissement des effectifs des pouvoirs publics comme l'expression d'une étatisation grandissante.

212

Evolution de l'effectif du personnel des services publics

L'auteur du postulat constate que la statistique des personnes occupées en Suisse dans l'administration et les entreprises publiques présente des lacunes. Il n'est pas possible, en effet, d'obliger les cantons et les communes à compléter, par leurs données, lés statistiques établies sur les effectifs du personnel fédéral.

A partir de 1979, le personnel des administrations communales est pris en compte dans la statistique de l'emploi établie par l'OFIAMT s'il s'agit de communes de plus de 5000 habitants. Le recensement de 1975 fournit quelques données pour certains secteurs économiques. Nous disposons en outre des résultats d'une enquête menée dans les cantons et dans quelques grandes villes de 1950 à 19756). Ces données sont toutefois incomplètes parce que divers cantons et villes n'ont pas été en mesure de fournir des renseignements ou l'ont fait pour une durée plus brève. D'autre part, la comparaison des chiffres soulève des difficultés car la méthode de l'enquête a évolué et l'on ne connaît pas exactement les modifications qui lui ont été apportées. Par ailleurs, des données actuelles sur l'ensemble de la Suisse ne peuvent se fonder que sur des estimations. C'est pourquoi les tableaux ci-après ne contiennent que des chiffres approximatifs. Ceux-ci devraient néanmoins répondre aux questions posées dans le postulat.

Il est intéressant, tout d'abord, de comparer le nombre des bénéficiaires des prestations publiques, c'est-à-dire la population résidante moyenne, avec la population active dans son ensemble et cette dernière avec l'effectif des personnes occupées dans le secteur public (tableaux 1 et 2).

E > 6

Source: Comptabilité nationale. A prix courants, assurances sociales comprises.

> Cf. Kleinewefers, H., Die Personalbestände im öffentlichen Dienst der Schweiz 1950 bis 1975, dans: Revue suisse d'économie politique et de statistique, n° 3 1978, p. 421 et ss.

78

Evolution de la population résidante et de la population active (en milliers) Population/ personnes occupées1'

Population résidante moyenne Indice .

Population active Indice .

, ..

Personnes occupées dans le secteur public Indice ..

Tableau 1

I960

1965

1970

1975

1979

1980

5362 100

5943 111

6267 117

6405 119

6356 119

6373 119

2701 100

3009 111

3124 116

3017 112

2962 110

3016 112

284 100

331 117

378 133

434 153

465 2> 164

!> Population active délimitée selon le concept «intérieur», c'est-à-dire frontaliers compris. Les frontaliers ne sont toutefois pas pris en compte dans la population résidante.

2 > Estimation fondée sur les données du tableau n° 3.

Sources

Population résidante et population active: Office fédéral de la statistique.

Personnes occupées dans le secteur public de 1960 à 1975: Données fournies par l'Office fédéral de la statistique.

Personnes occupées dans le secteur public en 1979 : Estimation fondée sur les dépenses de personnel.

Personnel des services publics en pour-cents de la population active (en pour-cent)

Tableau 2

I960

1965

1970

1975

1979

10,8

11,0

12,1

14,4

15,3

II ressort clairement des chiffres ci-dessus que les effectifs du personnel des services publics ne cessent d'augmenter, alors que la population résidante et la population active restent stables. Le taux de croissance s'est cependant sensiblement réduit ces dernières années. Au regard de la population active, le pourcentage de personnes occupées dans le secteur public a passé de 10,8 à 15,3 de 1960 à 1979. Nous reviendrons, par la suite, sur les causes générales de cet accroissement.

Il convient de relever que les chiffres de 1979 concernant les agents de la fonction publique dans les cantons et les communes se fondent sur une estimation relativement grossière. L'augmentation des effectifs de personnel ne permet pas de conclure simplement à un transfert fondamental des tâches entre le secteur public et le secteur privé. Il n'est pas possible non plus d'en déduire 7 Feuille fédérale. 134" année. VoL m

79

une tendance générale à une étatisation plus marquée. En effet, la progression des effectifs se concentre dans certains secteurs. Plus de la moitié de l'accroissement a été enregistrée dans les domaines de la santé, de l'enseignement et de la science. On peut admettre que ces domaines devaient soit rattraper uri certain retard (santé), soit être développés pour suivre l'évolution démographique (enseignement, science).

Personnel des services publics (en milliers) v

Confédération v Indice Cantons et communes Indice

..

..

Part de la Confédération à l'ensemble du personnel des services publics en pourcent

Tableau 3 I960

1965

1970

1975

1979

113 100

125

111

133 118

138 122

135 119

171 100

206 120

245 143

296 173

330 3>

39,8

37,8

35.2

31,8

193

29,6

1

> Pour que les données soient comparables, ces chiffres ont été calculés selon le «concept de la population active occupée». C'est pourquoi ils ne correspondent pas aux chiffres publiés dans l'Annuaire statistique de )a Suisse.

2 > Calculé selon les frais de personnel. L'hypothèse de départ étant que de 1975 à 1979, la structure des dépenses salariales a évolué de la même manière dans les administrations cantonales et communales que dans l'administration fédérale.

Le tableau 3 indique la répartition des effectifs de personnel entre les diverses collectivités publiques. L'écart entre le taux de croissance du personnel de la Confédération et celui du personnel des cantons et communes est frappant. Si l'on compare l'évolution de ces deux séries de chiffres avec celle de la population résidante, il apparaît clairement que le nombre des fonctionnaires fédéraux par 1000 habitants n'était pas plus élevé en 1979 qu'en 1960, alors que celui des agents cantonaux et communaux s'est nettement accru. Cela ne signifie pas qu'il y ait aussi deux tendances dans la catégorie cantons/communes. Considérée de manière relative, la part des cantons a également augmenté sensiblement, alors que la part des communes dans l'ensemble du personne] des services publics reste pratiquement constante.

«Il ne faut pas s'étonner beaucoup si la Confédération a perdu de son importance, alors que les cantons et communes en ont gagné. L'obligation constitutionnelle de développer et d'exploiter l'infrastructure publique incombe en effet presque exclusivement aux cantons et aux communes».7) La croissance disproportionnée de la demande de prestations dans le domaine de l'infrastructure s'est répercutée sur les effectifs de personnel et a eu pour effet de 7

> Kleinewefers, H., loc. cit, p. 6.

80

réduire la part de la Confédération par rapport à celle des cantons et des communes. Il va sans dire que l'évolution de ces dernières années est due également au blocage des effectifs du personnel fédéral, en vigueur depuis 1975.

L'accroissement des effectifs du personnel des services publics provoque un malaise qu'il importe cependant de considérer de façon nuancée. Ainsi, la part de la Confédération à ces effectifs n'a cessé de décroître au cours des dernières décennies. De plus, la proportion d'agents fédéraux par rapport à l'ensemble de la population active est restée d'environ 4,4 pour cent depuis 1950.B) Si l'on ne se fonde plus sur des chiffres relatifs, ni sur des comparaisons avec d'autres collectivités publiques, force est de constater que les effectifs du personnel fédéral se sont accrus. Le nombre des emplois dans l'administration (sans les ateliers militaires ni la régie des alcools) a passé de 23 800 en I960 à 32300 en 1979 (+ 8500). 9> Près de 3500 de ces emplois nouveaux, soit 41 pour cent, concernent les écoles polytechniques et leurs instituts annexes, un tiers de l'accroissement étant dû à la création ou à la reprise d'institutions (EPF Lausanne, Institut de recherches nucléaires, Institut pour l'aménagement, l'épuration et la protection des eaux). L'administration fédérale en général a aussi été chargée, au cours des vingt dernières années, de tâches supplémentaires qui ont requis des offices fédéraux nouveaux (coopération au développement et aide humanitaire; affaires culturelles; protection de l'environnement; éducation et science; protection civile; aménagement du territoire; office central de la défense; institut de recherches de Tänikon; logement; service d'étude des transports) qui ont créé 650 emplois, soit 8 pour cent de l'accroissement total.

Le tableau 4 permet d'examiner de plus près l'activité économique proprement dite du secteur public, car il indique l'évolution des entreprises publiques par rapport à celle de l'administration au sens strict. La différence entre les données de la Confédération et celles qui concernent les cantons et les communes est frappante. L'image obtenue n'est toutefois pas absolument exacte ; dans les communes également, les entreprises occupent une part importante du personnel, alors que l'administration domine dans les cantons.

Si l'on
compare les taux de croissance des entreprises publiques, on peut constater que le taux de la Confédération se tient dans des limites relativement étroites. Dans les cantons et les communes, en revanche, la croissance a été de 50 pour cent de 1960 à 1975. Une partie du moins de cette augmentation s'explique par le développement des prestations dans le domaine de l'infrastructure (v. commentaires du tableau 3). De plus, aucune distinction n'est faite entre les tâches existantes qui ont été développées et les tâches nouvelles, reprises ou annexées.

Nous sommes conscients du fait qu'il ne suffit pas d'examiner l'évolution des entreprises publiques pour mettre en lumière les prestations fournies par l'Etat.

Mais un inventaire détaillé des prestations de l'administration proprement dite exigerait des enquêtes minutieuses et coûteuse:).

8 > B

RUM, F., Bürokratie - wer bremst ihr Wachstum?, Berne 1981, p. 9.

> Contrairement aux chiffres des tableaux 1, 3 et 4, qui se fondent sur le concept de la population active, ces données tiennent compte de l'évolution des places autorisées.

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Personnel des administrations et entreprises publiques selon le concept de la population active occupée

(en milliers)

Tableau 4 I960

1965

1970

1975

1979

1980

32 100

35 109

40 125

42 131

42 131

42,5 133

81 100

90 111

93 115

96 119

92 114

94 116

149 100

182 122

216 145

263 177

3)

3)

22

24

,3)

109

33 150

3)

100

29 132

Confédération^

Cantons/ 'communes

Indice

D Y compris les entreprises en régie (ateliers militaires, régie des alcools).

2 > Usines électriques, usines à gaz, distribution de l'eau, banques cantonales, assurances incendie cantonales, entreprises municipales de transport.

8 > Etant donné qu'une différenciation des données n'est pas réalisable, une extrapolation pour 1979, comme dans le tableau 2, n'est pas possible.

22

Causes de l'accroissement des effectifs de personnel dans les collectivités publiques

Presque jusqu'à la fin des années soixante, la science était fidèle à la théorie néo-keynésienne qui se fonde sur les faiblesses du marché pour expliquer la croissance de l'activité de l'Etat. Depuis une dizaine d'années, elle fait appel à d'autres modèles. Après avoir examiné l'ampleur de l'efficacité des activités publiques, elle a placé «l'engagement de l'Etat dans l'économie et la société dans un contexte plus large. Non seulement la bureaucratie est examinée de près, mais on étudie aussi les corrélations entre la bureaucratisation et le progrès technique, entre l'Etat, la politisation, la démocratisation et la socialisation. »10> Toutes les tentatives d'explication peuvent être classées parmi les catégories suivantes : - Causes économico-techniques l

°> Andreae, C.-A. Herrmann, I. Leistungsdefizite des Staates und Ansatzpunkte zu ihrer Beseitigung dans: Andreae et al. (Ed), Von Bürokratisierung und Privatisierung, Cologne 1980, p, 65.

82

Ces causes possibles sont esquissées dans le présent chapitre. Elles n'existent cependant jamais de manière isolée dans la réalité. La croissance démographique ou la densité de la population, comme le progrès technique, doivent soulever des problèmes que l'on peut considérer comme des échecs économiques et que l'on tente de résoudre soit par des moyens légaux, soit par des prestations de l'Etat.

Toutefois, l'Etat ne peut influencer les conditions économiques comme bon lui semble. Pour autant que son intervention paraisse politiquement souhaitable, il peut orienter faiblement, à long terme, l'évolution démographique ou la répartition régionale de la population par exemple. En règle générale, les pouvoirs publics doivent cependant se contenter de réagir. Si la natalité augmente momentanément, par exemple, il faut d'abord développer les écoles, puis les hôpitaux, et enfin les maisons de retraite. Les habitudes des consomateurs influencent tout autant les prestations publiques que l'évolution démographique. Dans un régime libéral comme le nôtre, les moyens dont dispose l'Etat pour orienter les habitudes des consommateurs sont très limités. Ainsi, la préférence donnée aux transports individuels, dont résulte la densité du trafic, détermine directement la construction des roules el l'ampleur des services de police et d'entretien. Dans ce domaine aussi, l'envergure de l'activité économique de l'Etat dépend de causes extérieures.

221 221.1

Causes économico-techniques Défaillances du marché

L'activité de l'Etat s'explique souvent par une «défaillance du marché».

> Zumbühl, M., Privatisierung staatlicher Wirtschaftstätigkeit - Notwendigkeit und Möglichkeiten? Zürich 1978, p. 69 et ss, 83

inexistante ou insuffisante. Là aussi, les pouvoirs publics peuvent soit se charger de l'approvisionnement, soit réglementer le marché. Cela peut être nécessaire pour des biens collectifs (biens dont le consommateur peut profiter sans nécessairement devoir en payer le prix, tels que radio ou télévision), pour des biens impliquant des risques (recherche fondamentale, p. ex.) et finalement pour des biens d'importance vitale dont l'approvisionnement n'est pas garanti.

Dans tous les cas, les pouvoirs publics ont une fonction régulatrice. Cela ne signifie pas nécessairement que l'activité économique liée à cette fonction doive être assumée par l'Etat.

221.2

Genre de l'activité étatique

L'activité étatique comprend une forte proportion de prestations de service.

Dans ce secteur, dit tertiaire, Je personnel joue un rôle prépondérant et les gains de productivité sont relativement plus faibles que dans les secteurs primaire et secondaire. Par conséquent, l'appréciation des taux de croissance du personnel des services publics ne peut pas se fonder uniquement sur des comparaisons avec l'ensemble des personnes occupées. Il convient de se référer plutôt à la croissance dans d'autres branches du secteur tertiaire, Personnes occupées dans le secteur tertiaire (en milliers)

Tableau 5 1979

I960

1970

1975

Administration publique . . .

Indice

181 100

256 141

305 169

Commerce Indice

278 100

392 141

405 146

411 148

Banques et assurances Indice

52 100

86 165

112 215

124 238

Sources: Annuaire statistique de la Suisse et «La Vie économique», n° 11, 1980.

84

·

221.3

Progrès technique

L'exécution appropriée et correcte, d'un point de vue professionnel, des tâches publiques (réglementation de l'activité économique privée, haute surveillance ou coordination de l'activité d'autres collectivités publiques, etc.) exige une adaptation continue à la pratique, notamment dans les domaines où le progrès technique est rapide. Dans de nombreux cas, ce n'est possible que si l'Etat exerce lui-même certaines fonctions qu'il pourrait, en principe, assigner à l'économie privée.

D'autre part, la rationalisation résultant du progrès technique ne se reflète pas dans une réduction des effectifs de personnel, mais plutôt dans des prestations supérieures sur le plan qualitatif ou quantitatif.

221,4

Demande croissante

Dans les domaines où les pouvoirs publics remplissent déjà une fonction économique, les besoins du marché, c'est-à-dire l'augmentation de la demande de certaines prestations, peuvent contribuer à un développement de l'activité étatique et des effectifs de personnel. Dans une branche en expansion, l'activité de l'Etat peut s'accroître sans que de nouvelles tâches lui soient nécessairement confiées. Ainsi, depuis la seconde guerre mondiale, c'est essentiellement l'augmentation de la demande dans le domaine des communications et des transports qui a entraîné un accroissement des effectifs de personnel des PTT et des CFF.

222

Causes démographiques

La croissance démographique, la modification des structures de la population et sa densité toujours plus élevée (urbanisation) se répercutent sur l'offre et la demande de prestations publiques et influencent ainsi le budget de l'Etat. Dans un tel processus de croissance, la répartition de la population selon les régions, les classes d'âge et les catégories sociales joue un rôle prépondérant. Elle peut susciter de nouveaux besoins collectifs du côté de la demande et, du côté de l'offre, entraîner soit des dépenses publiques disproportionnées, soit des économies sur les coûts, ces dernières étant dues à une dégression du taux d'utilisation et de l'importance de l'administration. Mais ces effets varient considérablement selon les prestations et la durée du processus.13) Des conclusions sommaires sur ces relations, comme la «loi de la progression parallèle des dépenses et de la concentration urbaine», de Brecht13>, doivent par conséquent être accueillies avec scepticisme. On peut se demander d'ailleurs si ces conclusions n'ont pas davantage trait à des symptômes qu'à des causes.

Il ne fait cependant pas de doute que la répartition des coûts d'infrastructure 12

> Cf. Recktenwald, H.C., Staatsausgaben in sekularer Sicht, dans: Haller, H., et al.

(éd.), Theorie und Praxis des finanzpolitischen Interventionismus, Tübingen 1970, p. 419.

> Brecht, A., Internationaler Vergleich der öffentlichen Ausgaben, Leipzig 1932.

13

85

peut se modifier à l'intérieur des grandes agglomérations. Rien d'étonnant, par conséquent, à ce que certaines villes doivent assumer des prestations supplémentaires et augmenter leurs effectifs de personnel alors que leur population reste stable, voire diminue (ex. de Zurich dans le développement du postulat).

C'est pourquoi la comparaison entre la population résidante et l'effectif du personnel des services publics devrait être étendue à des régions qui constituent une entité économique et sociale.

223

Causes politico-institutionnelles

223.1

influence de l'évolution politique

II est évident qu'une relation étroite existe entre le processus politique et l'activité de l'Etat. Les genres et les domaines de cette activité, de même que son ampleur, sont le résultat de l'évolution sociale. Des décisions du peuple et des cantons, ainsi que du Parlement, délimitent largement son importance. Ce fait est incontestable. Aucun fondement théorique n'explique cependant le mécanisme politique qui détermine l'ampleur et la nature des besoins collectifs.

Dans une démocratie directe, en particulier, il n'est guère possible de saisir empiriquement les rapports de force politiques qui définissent l'activité de l'Etat à court et moyen terme. Les recherches de Blankart sur l'influence des institutions politiques et la progression des dépenses publiques14' ne peuvent donc être appliquées qu'avec réserve aux conditions suisses.

L'évolution vers un Etat social et vers des solutions collectives pour couvrir les besoins de sécurité ne s'est toutefois pas arrêtée aux frontières de notre pays.

223.2

Croissance due à la dynamique propre de l'administration

Une opinion très répandue veut que la bureaucratie des pouvoirs publics contribue, par sa propre dynamique, a accroître l'activité de l'Etat et à développer son propre appareil. Divers modèles sont proposés pour l'expliquer.

De telles affirmations appellent des commentaires nuancés. Les entreprises des PTT et des CFF ainsi que les ateliers militaires établissent régulièrement des indices de productivité. Dans les domaines de production comparables, la productivité du travail des entreprises publiques peut donc se mesurer à celle de l'économie privée. Dans l'administration proprement dite, en revanche, la production est difficilement mesurable. Quelques enquêtes américaines à ce sujet fournissent des résultats contradictoires.

14

> Blankart, C.B., Neuere Ansätze zur Erklärung des Wachstums der Staatsausgaben, dans: Hamburger Jahrbuch für Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik, vol. 23, 1977.

15 > La fameuse «loi de prolifération» de Parkinson se fonde sur cette conviction.

86

D'autres auteurs partent de l'idée que l'administration s'efforce d'étendre progressivement son activité. «Elle vise cet objectif puisque chaque année elle tente de faire approuver un budget plus élevé. Par cette attitude, elle n'agit pas seulement dans son propre intérêt, mais encore dans celui des autorités qui doivent adopter le budget. Celles-ci n'ont pas le temps d'examiner de manière approfondie les exigences de chaque division. L'expansion de ces exigences leur facilite la tâche, car elles peuvent se contenter de limiter les dépenses.»16^ La croissance des dépenses publiques - et, indirectement, de l'activité de l'Etat - serait créée ainsi, partiellement, par l'administration elle-même. Une telle hypothèse ne pourrait être retenue que si le budget était soumis globalement aux autorités qui l'approuvent et si celles-ci n'étaient pas renseignées sur son contenu. Afin d'écarter un tel risque, la Confédération a instauré une méthode «intégrale» pour l'établissement de son budget. Les départements et offices doivent indiquer non seulement l'accroissement de leurs dépenses, mais encore motiver en détail leurs besoins de crédit. Le même principe est appliqué aux recettes. On peut toutefois se demander s'il est possible de résoudre ce problème fondamental qu'est le contrôle dû budget lorsque aucune référence ne peut être faite à des données précises sur des prestations et des résultats concrets.

224

Facteurs aléatoires

Une autre hypothèse admet que les guerres, les bouleversements politiques et sociaux17^ ainsi que les catastrophes naturelles provoquent une croissance soudaine de l'activité étatique et que celle-ci reste, par la suite, relativement constante (effet interventionniste).

Si cette hypothèse était juste pour la Suisse, les deux guerres mondiales, en particulier, auraient dû causer un accroissement net et durable des dépenses et des effectifs de personnel des services publics. L'effectif du personnel fédéral (sans les entreprises en régie) est passé de 14 400 unités en 1940 à 29 600 unités en 1945, mais de 1946 à 1950, il est tombé à 20 900 unités.1S) Jusqu'à un certain point seulement, on peut donc parler d'un effet interventionniste. Certains transferts à court terme, en revanche, sont provoqués par des facteurs aléatoires.

225

La législation, cause directe d'une croissance de l'activité étatique

Les chapitres précédents contiennent une liste des causes possibles de l'accroissement de l'activité de l'Etat. Le présent modèle d'explication permet de répondre à la question générale que pose l'auteur du postulat, à savoir quelles 16 > 17

Blankart, C.B., op. cit., p. 84.

> Des événements comme l'intégration européenne, des crises économiques graves, etc., devraient être considérés comme de tels bouleversements.

18 > Annuaire statistique de la Suisse.

87

sont les causes du développement des prestations assumées par les services publics. Il va de soi que pour chaque cas concret, il convient d'examiner lesquelles, parmi ces causes possibles, apparaissent comme déterminantes.

Le nombre des mandats législatifs reflète ces facteurs dans leur ensemble. Les lois et arrêtés adoptés par le Parlement expriment des besoins nouveaux ou accrus. En d'autres termes: des causes technico-économiques, démographiques, politico-institutionnelles et aléatoires se manifestent finalement sous forme de mandats parlementaires à l'administration.

Il est donc opportun de considérer de plus près ces mandats qui sont une cause directe du développement des tâches de l'Etat. Pour les dernières législatures fédérales, les chiffres sont les suivants : Tableau 6 Période législative

-1959 1959 - 1963 1963 - 1967 1967 - 1971 1971 -1975 1975 - 1979 1955

Total

Lois fédérales ou modifications de lois fédérales

.....

Arrêtés fédéraux publiés dans le Recueil des lois fédérales

Autres arrêtés fédéraux

36 39 59

55

69 68

77 95 97

52 53 52

82 83 85

95 103 109

291

442

576

Etabli selon les données contenues dans le «Résumé des délibérations de l'Assemblée fédérale», publié par le secrétariat général de l'Assemblée fédérale.

Ne sont pas pris en considération : les lois et les arrêtés concernant les PTT et les CEE, les concessions accordées à des entreprises de transport, la garantie des constitutions cantonales, les reports de crédits.

Cette statistique extrêmement sommaire ne tient naturellement pas compte de l'importance respective des différents mandats législatifs. D'une part, toutes les lois, modifications ou arrêtés n'ont pas un effet immédiat sur l'activité de l'administration fédérale. D'autre part, les chiffres n'englobent pas les interventions parlementaires qui contribuent de manière non négligeable à l'accroissement des tâches de l'administration. Le tableau prouve cependant que la pléthore législative, souvent invoquée, est une réalité. Si le postulat exige des mesures propres à endiguer un processus latent de substitution, une attention particulière doit être vouée à la production de lois.

A côté de cet aspect qualitatif, il y a aussi un aspect quantitatif. Les mandats législatifs décrivent souvent des intentions ou des objectifs généraux du législateur. L'administration chargée de leur exécution doit les concrétiser, les développer sous forme d'ordonnances, de règlements, d'instructions, etc.

88

Il ne faut donc pas s'étonner si la mise en train d'une loi va finalement plus loin ou est plus complexe que le législateur ne l'avait imaginé. Des tendances perfectionnistes se font jour parfois non seulement parce que la réalisation du mandat général est confiée à des spécialistes, mais aussi parce que des éléments politiques peuvent conduire à des solutions de détail complexes qui requièrent beaucoup de travail.

3

Conclusions

31

Redimensionnement de l'activité de l'Etat

En Suisse comme à l'étranger, le débat sur les relations entre l'Etat, l'économie et la société s'est intensifié ces dernières années. Preuves en sont les discussions sur le fossé qui sépare le citoyen des pouvoirs publics, sur la réduction des activités de l'Etat, sur la persistance des difficultés budgétaires malgré l'accroissement des charges fiscales, sur l'efficacité de l'administration, etc. La capacité de rendement et la rentabilité des administrations publiques sont mises en cause. Divers motifs sont à l'origine de ce malaise et de ces doutes: de la complexité croissante des collectivités publiques, qui est le reflet d'une réalité sociale complexe, jusqu'au refus de toute activité étatique inspiré tout simplement de l'idée que, dans chaque cas, l'initiative privée et les lois du marché seraient plus efficaces.

Les remèdes envisagés sont aussi divers que les critiques. On propose tout d'abord d'améliorer la fiscalité, la transparence et, finalement, la rentabilité de l'activité de l'Etat au moyen d'une décentralisation des tâches qui lui incombent, de leur répartition sur les différents échelons de nos communautés publiques. Cela dans le but de maintenir et de développer le système fédératif, avec une Confédération, des communes et des cantons forts. Dans son message du 28 septembre 1981 (81.075 FF 1981 III 705), le Conseil fédéral a proposé des premières mesures en vue d'une nouvelle répartition des tâches entre la Confédération et les cantons. Plusieurs cantons ont aussi abordé la question de la répartition des tâches entre canton et communes.

Une deuxième possibilité consiste à rendre autonomes certains domaines ou certaines administrations. Les tâches publiques sont confiées à des organisations autonomes, ou rendues telles, qui échappent ainsi plus ou moins à la puissance étatique directe. Aussi bien les institutions semi-étatiques que les entreprises d'économie mixte font partie de cette catégorie. La plupart des organisations et des entreprises autonomes prouvent l'importance pratique de cette possibilité qui réduit le degré d'étatisation. Les entreprises d'économie mixte, en particulier, démontrent en outre qu'elles sont capables de s'affirmer sur le marché.

Enfin, parmi les solutions visant à rendre autonomes certaines administrations, citons la (re)privatisation de certaines tâches publiques. Le terme de (re)privatisation suggère que l'objectif et la méthode de cette solution sont clairement définis. Ce n'est pourtant nullement le cas, car le terme peut donner lieu à des interprétations fort diverses.

La notion de «privé» est déjà difficile à cerner, tout comme la notion de 89

«public». L'Etat et l'économie privée sont étroitement liés par le système fiscal, les subventions, l'infrastructure, la politique monétaire et de crédit, le commerce extérieur. Le droit suisse ne connaît, en matière de privatisation des tâches de l'Etat et d'accomplissement de celles-ci par des particuliers, aucune systématique uniforme, rattachée à une doctrine et bien définie.

Lorsqu'on demande que certaines tâches de l'Etat ou certaines fonctions qu'il assumait jusqu'ici soient abandonnées complètement ou transférées à des particuliers, on soulève un problème qui touche notre système politique.

Inévitablement, il faut se demander quelles sont les finalités de l'Etat et déterminer, du moins temporairement, quels sont ses devoirs et quelles tâches ne sauraient lui être confiées. La motion Hunziker du 2 décembre 1980 (80.581) concernant la privatisation de tâches publiques s'inscrit dans cet ordre d'idées. .

Une autre tendance veut que la privatisation ne touche pas la répartition horizontale des tâches, mais la répartition verticale des fonctions, le critère étant la distinction entre actes de souveraineté et fonctions d'exécution. Les tâches d'exécution liées à des activités publiques devraient être confiées à l'économie privée. La (re)privatisation soutenue dans le postulat se classe dans cette catégorie.

Le Conseil fédéral est d'avis qu'il n'est pas possible de déterminer, de manière générale, les tâches ou prestations que les pouvoirs publics doivent conserver et lesquelles ils doivent abandonner à l'économie privée. Une solution appropriée doit être recherchée dans chaque cas, compte tenu de conditions variables. Le principe de subsidiarité, selon lequel il ne faut confier à l'Etat que les tâches que l'économie privée ou des institutions privées non orientées vers le profit ne peuvent remplir aussi bien, doit être compris ici comme une maxime et rester à la base de toute décision.

32

Mesures

Un examen plus approfondi permet de constater que les possibilités de (^privatisation de fonctions ou domaines assignés à l'administration fédérale centrale ne sauraient être surestimées. Il ne fait pas de doute cependant qu'il convient de veiller à ce que les prestations publiques soient transparentes et à ce que leur coût effectif soit connu. Le Conseil fédéral est d'avis que cette exigence du postulat constitue une tâche permanente de la gestion administrative. Les efforts visant à améliorer la présentation des comptes seront poursuivis. Les projets de lois exposent aussi de la façon la plus détaillée possible leurs répercussions sur le plan financier et en matière de personnel. Ces précisions visent le même objectif.

La création d'une commission spéciale, demandée dans le postulat, n'apparaît pas opportune. En premier lieu, le partage entre tâches publiques et privées, ou activités relevant du domaine public ou du domaine privé, conçu comme un principe absolu dont pourraient découler des règles de répartition, ne fournit pas une solution applicable dans la pratique. La concrétisation de tout mandat législatif exige une décision fondée sur des critères politiques et économiques.

90

En second lieu, comme nous l'avons déjà dit, la Confédération n'a pas la compétence de prescrire des mesures aux cantons et aux communes. La commission devrait par conséquent limiter son champ d'action à l'administration fédérale. Or des tâches de ce genre ont déjà été confiées à des commissions existantes, du moins de manière implicite. La commission de gestion et la commission des finances, en particulier, veillent à ce que des critères économiques soient pris en considération lorsqu'il s'agit de décider si une prestation doit ou ne doit pas être assumée par la Confédération.

Le Conseil fédéral est cependant disposé à suivre avec attention l'évolution des prestations propres de l'administration. Dans le cadre de son rapport de gestion, il renseignera sur les mesures prises dans l'administration fédérale.

27763

91

Appendice 78.493 Postulat Basler Economie privée et activité de l'Etat (26 septembre 1978) Texte du postulat L'accroissement des propres prestations des pouvoirs publics se traduit par une diminution du volume des commandes passées à des entreprises privées appartenant à l'artisanat ou au secteur tertiaire. Du fait que les collectivités publiques prennent des frais indirects à leur charge et bénéficient de l'exonération fiscale, les prestations des services publics se trouvent privilégiées. Cet avantage sera encore plus manifeste sous le régime de la taxe à la valeur ajoutée étant donné que seules les entreprises privées, à l'exclusion des collectivités publiques, y seront assujetties. Des services cantonaux et communaux accomplissent eux-mêmes des tâches au financement desquelles la Confédération participe, alors qu'ils ne devraient en réalité assumer qu'un rôle de surveillance.

Aussi le Conseil fédéral est-il invité à présenter un rapport qui - expose dans quelle mesure une nouvelle répartition des tâches est intervenue au cours de ces deux dernières décennies et .- analyse les causes de l'accroissement des prestations assumées par les services publics eux-mêmes.

En outre, le Conseil fédéral est prié d'instituer une commission qui aurait pour tâche - de proposer des directives établissant un partage entre les prestations réservées aux collectivités publiques et les tâches assignées à l'économie privée,, ainsi que - d'examiner des mesures propres à endiguer le processus latent qui, souvent sans qu'on l'ait voulu, aboutit à ce que les activités des pouvoirs publics se substituent à celles de l'économie privée.

Cosignataires; Albrecht, Aider, Augsburger, Baumann, Biel, Bommer, Eremi, Bretscher, Brosi, Bürer, Eng, Etter, Fischer-Berne, Flubacher, Gehler, Graf, Gut, Hofmann, Hunziker, Kaufmann, Keller, Koller Arnold, Künzi, Letsch, Matossi, Meier Kaspar, Oester, Räz, Risi-Schwyz, Roth, Rüegg, Schalcher, Schär, Schnyder, Schüren, Schwarz, Schwarzenbach, Sigrist, Suter, Tschumi, Ueltschi, Waldvogel, Wellauer, Wyss, Zwygart.

Développement Degré d'étatisation inconnu, mais croissant

Entre le recensement de la population de 1960 et celui de 1970, l'effectif du personnel des services publics a augmenté de 100 000 unités, soit de plus d'un tiers, passant de 280 772 à 380 360 selon l'état réglementaire. Ce sont les cantons et les communes qui ont enregistré le plus fort accroissement. La ville 92

de Zurich comptait en 1975 le même nombre d'habitants qu'en 1950. Mais dans l'intervalle, l'effectif de son personnel s'est accru de 56 pour cent.

Depuis le recensement de la population de 1970, aucune statistique n'a plus été établie pour l'ensemble de la Suisse. Des estimations font présumer que l'effectif du personnel des cantons s'est encore accru de plus d'un quart.

Bien qu'un blocage du personnel ait été institué au milieu de cette décennie, la proportion des personnes occupées a continué depuis lors d'évoluer au profit des services publics, étant donné que la récession a entraîné la suppression de quelque 300 000 emplois dans le secteur privé.

De plus, toutes ces statistiques ne tiennent pas compte des travailleurs que les entreprises publiques ont engagés par contrat de droit privé, ni de ceux qui exercent une activité dans des entreprises d'économie mixte auxquelles participent les pouvoirs publics.

L'étatisation ne fait que s'intensifier Lorsque la récession s'est produite, les pouvoirs publics ont pu engager sans difficulté du personnel supplémentaire. Durant la période de fléchissement conjoncturel, les offices ont annulé un certain nombre de commandes passées par les pouvoirs publics et n'en ont pas adjugé d'autres en faisant valoir que les contribuables avaient aussi intérêt à ce que des employés inoccupés des services publics ne soient pas rétribués.

C'est ainsi qu'en 1975, les offices cantonaux du génie civil ont utilisé euxmêmes 40 pour cent en moyenne du crédit destiné à l'établissement des projets de construction des routes nationales et à la direction des travaux, le reste ayant été versé à des bureaux d'ingénieurs privés. La part que les administrations cantonales se sont réservée a toutefois varié très fortement d'un canton à l'autre (de 13 à 73 %), ce qui montre que de nouvelles tâches ne sont pas réparties selon des critères objectifs.

Transfert possible de tâches publiques au secteur privé Le fait que les tâches nouvelles qui ne cessent d'être assignées aux pouvoirs publics leur imposent des charges financières croissantes devrait donner l'occasion de reconsidérer soigneusement non seulement les nouvelles, mais aussi les anciennes prestations de services des pouvoirs publics et d'examiner les possibilités d'en transférer au secteur privé. Il serait possible, dans nombre de cas, de se procurer les moyens financiers nécessaires à cet effet en recourant au système mettant les frais à la charge des utilisateurs ou à la perception d'émoluments.

Nombreuses sont les tâches qui pourraient être transférées dans une large mesure à l'économie et aux professions libérales sans qu'il en résulte une modification des objectifs de l'Etat et sans que soit affectée l'actuelle redistribution des revenus par voie fiscale: citons parmi elles l'entretien de routes et de bâtiments, les travaux horticoles, sylvicoles et d'impression, l'évacuation des ordures, l'exploitation d'abattoirs, l'établissement de projets de construction (bâtiment et génie civil), mensurations et direction des travaux de construction, recherche et développement, à l'exception de la recherche fondamentale.

93

Si l'effectif de la population reste stable, l'engagement de fonds publics subira une modification compte tenu du fait que les investissements diminueront, alors que les frais d'exploitation et d'entretien s'accroîtront. C'est pourquoi il y a lieu, lorsque le monopole d'Etat n'est pas nécessaire, de recourir également, en matière d'exploitation et d'entretien d'installations publiques, aux services de l'économie pour faire face à une étatisation grandissante par une nouvelle répartition des tâches.

Le rôle de l'Etat dans le domaine de la surveillance On s'oppose souvent à la participation de l'économie privée à l'exécution de tâches d'intérêt général en faisant valoir que seul l'Etat peut en assumer la responsabilité envers la population. Mais ce principe est également respecté lorsque l'Etat ne se borne qu'à exercer la surveillance: il peut soumettre au régime de la concession l'exécution de tâches répondant à l'intérêt général, comme le font par exemple les usines cantonales d'électricité en ce qui concerne les électriciens.

Chaque fois que l'Etat établit les règles du jeu, il devrait se contenter d'assumer le rôle d'arbitre. Il est aussi dans l'intérêt de nos fonctionnaires, qui exercent des activités officielles, de pouvoir compter sur l'appui de leurs collègues des professions libérales. L'imagination, la compétitivité, la faculté d'adaptation aux circonstances, la mobilité et une séparation claire et nette entre adjudicateurs et exécutants justifient également le recours aux services de l'économie privée dans les cas où les pouvoirs publics assument la responsabilité en dernier ressort.

L'intérêt de la Confédération à une répartition des tâches Si, après une majoration de 50 pour cent des taux d'imposition au cours de ces dix dernières années, certains secteurs de l'économie privée devaient en outre s'accommoder de la concurrence que leur font les pouvoirs publics, ces milieux n'auraient plus à s'interroger sur les causes de la lassitude que suscitent les affaires publiques. Même les citoyens raisonnables opteront alors pour la mesure la plus grossière en combattant les nouveaux projets de réforme fiscale, parce que ce sera le seul moyen de mettre un frein à l'extension incessante des activités de l'Etat.

Etant donné que des critères permettant de répartir les tâches entre le secteur privé et les organes publics font défaut, tant les industriels et artisans contribuables que les dirigeants qualifiés d'instituts, d'établissements et d'offices sont frustrés.

Bien que la Confédération ait développé ses services administratifs avec plus de modération que les cantons et les communes, une répartition des tâches s'impose également entre ses deux écoles polytechniques de Zurich et de Lausanne et leurs instituts annexes. Si ces écoles et instituts, en sus de l'enseignement et de la recherche, étendaient leurs activités au secteur des services, ils risqueraient de faire concurrence à l'économie privée. En pareille occurrence, il serait légitime de leur dénier leur liberté en matière d'enseignement et de recherche. Il se pourrait aussi que les moyens financiers destinés à l'enseignement et à la recherche fondamentale soient réduits, comme l'a

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montré la récente votation populaire relative à la loi sur l'aide aux hautes écoles et la recherche. En outre, les instituts qui n'offrent pas en permanence des places d'étude à des personnes déjà titulaires d'un diplôme deviennent des offices. Les instituts annexes répondant à un besoin devraient se suffire à euxmêmes et tenir leur propre comptabilité.

Un partage des tâches pourrait aussi permettre à d'autres établissements de contribuer à tracer une délimitation, floue actuellement, entre la recherche fondamentale répondant aux besoins de l'Etat, d'une part, et la recherche, le développement et les services que l'économie privée est à même d'exécuter ou de fournir, d'autre part. A l'heure actuelle, la tâche assignée à la Confédération d'accroître la prospérité commune comporte de nombreuses activités. Si l'intérêt général des consommateurs implique aussi le maintien de la santé publique, ·la protection de l'environnement, l'aménagement du territoire et le respect dés nouvelles exigences que pose le bilan énergétique du pays, chaque service peut pratiquement être reconnu comme relevant des tâches publiques, à moins que l'on n'établisse des critères permettant de déterminer dans quelle mesure ces activités doivent être respectivement réservées au secteur public et à l'économie privée. La libre concurrence ne peut plus assurer cette délimitation parce que les entreprises publiques bénéficient aujourd'hui de trop de privilèges. L'établissement de ce partage est aussi dans l'intérêt des institutions publiques ellesmêmes, car si les tâches étaient nettement départagées, il serait possible de songer à la suppression du blocage du personnel et de tenir mieux compte des nouvelles préoccupations de ces organes.

Transmission du postulat Le Conseil national a transmis le postulat le 5 juin 1979.

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Rapport concernant l'économie privée et l'activité de l'Etat (Postulat du Conseil national 78.493 du 5 juin 1979) du 25 août 1982

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