09.031 Message concernant l'initiative populaire «Pour des impôts équitables. Stop aux abus de la concurrence fiscale (Initiative pour des impôts équitables)» du 6 mars 2009
Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, Par le présent message, nous vous proposons de soumettre au vote du peuple et des cantons l'initiative populaire «Pour des impôts équitables. Stop aux abus de la concurrence fiscale (Initiative pour des impôts équitables)» en leur recommandant de la rejeter.
Nous vous prions d'agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, l'assurance de notre haute considération.
6 mars 2009
Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Hans-Rudolf Merz La chancelière de la Confédération, Corina Casanova
2008-2882
1619
Condensé Le Conseil fédéral rejette l'initiative pour des impôts équitables sans proposer de contre-projet. Il justifie cette décision par le fait que cette initiative met en danger la souveraineté des cantons en matière d'imposition et entrave la concurrence fiscale. L'initiative nuit ainsi non seulement aux cantons à faible taux d'imposition, mais également à tout le pays en affaiblissant l'attrait fiscal de la place économique suisse.
L'initiative populaire «Pour des impôts équitables. Stop aux abus de la concurrence fiscale (Initiative pour des impôts équitables)» a été déposée le 6 mai 2008 sous la forme d'un projet rédigé. L'initiative demande de compléter les art. 129 et 197 de la Constitution fédérale de manière à ce que la fixation des barèmes et des taux pour les personnes physiques suive les principes suivants: «pour les personnes vivant seules, le taux marginal des impôts cantonaux et communaux sur le revenu grevant la part du revenu imposable dépassant 250 000 francs doit se monter globalement à 22 % au moins.» (art. 129, al. 2bis, let. a, Cst.). En ce qui concerne l'imposition de la fortune, elle prévoit également que soit fixé un taux marginal minimum pour la fortune imposable à partir d'un certain montant: «pour les personnes vivant seules, le taux marginal des impôts cantonaux et communaux sur la fortune grevant la part de la fortune imposable qui dépasse 2 millions de francs doit se monter globalement à 5 au moins.» (art. 129, al. 2bis, let. b, Cst.). Pour les couples imposés conjointement et pour les personnes seules avec enfants, les montants peuvent être augmentés (let. c). La let. d demande l'interdiction des taux dégressifs: «le taux moyen de tout impôt direct prélevé par la Confédération, les cantons ou les communes ne doit diminuer ni avec l'augmentation du revenu imposable ni avec l'augmentation de la fortune imposable.» Dans le même temps, l'initiative souhaite voir complétées les dispositions transitoires de la Constitution fédérale comme suit: la Confédération disposerait de trois ans après l'acceptation de l'art. 129, al. 2bis, pour édicter les dispositions d'exécution (art. 197, ch. 8, al. 1, Cst.), et les cantons qui devraient adapter leurs barèmes et leurs taux sur la base de l'art. 129, al. 2bis, Cst. se verraient obligés de verser des contributions supplémentaires
à la péréquation financière pendant une durée fixée par une loi fédérale (art. 197, ch. 9, Cst.).
L'initiative est valable et sera soumise au vote du peuple et des cantons. Le Conseil fédéral recommande à l'Assemblée fédérale de la rejeter 'sans proposer de contreprojet.
Selon une statistique de l'AFC concernant l'impôt fédéral direct, 24 452 contribuables (0,6 % des contribuables) disposaient durant l'année fiscale 2005 d'un revenu imposable dépassant la limite fixée par l'initiative. Ces personnes représentent 8,2 % des revenus imposables déclarés et 29 % des versements à l'impôt fédéral direct. En ce qui concerne l'impôt sur la fortune, 72 874 contribuables (1,6 % des contribuables) possèdent une fortune qui dépasse la limite fixée par l'initiative. Ces personnes se partagent plus de 43 % de l'ensemble de la fortune nette. Pour les personnes vivant seules qui disposent d'un revenu imposable de 250 000 francs ou plus, l'imposition maximale dans l'ensemble des cantons de SZ, OW, NW, ZG, AR et
1620
AI, et dans certaines communes des cantons de LU, BS, SH, SG et GR se situe en dessous de l'imposition minimale préconisée par l'initiative. Pour ce qui est de l'imposition des couples mariés dont le revenu s'élève à 420 000 francs ou plus, l'imposition minimale dans les cantons de SZ, OW, NW, ZG, AR et AI, et dans certaines communes des cantons de LU, UR, BS, SH et GR se situe en dessous du minimum préconisé par l'initiative. Dans toutes les communes des autres cantons, le taux d'imposition pour les limites de revenu correspondantes se situe au dessus du taux minimal prévu par l'initiative. Les taux d'impôt marginaux pour l'impôt sur le revenu des personnes vivant seules dont la fortune s'élève à 2 millions de francs ou plus se situent en dessous des 5 fixés par l'initiative dans 14 cantons (entièrement ou dans quelques communes seulement). Il s'agit de l'ensemble des cantons de ZH, SZ, OW, NW, GL, ZG, SO, AI et TG, et de certaines communes des cantons de LU, AR, SG, GR et AG. Le taux d'imposition des couples mariés qui disposent d'une fortune imposable de 4 millions de francs se situe en dessous du taux préconisé par l'initiative dans 13 cantons: dans l'ensemble des cantons de SZ, OW, NW, GL, ZG, SO, AI et TG, et dans quelques communes des cantons de LU, AR, SG, GR et AG.
Le Conseil fédéral refuse de limiter l'autonomie des cantons et des communes. C'est pourquoi il rejette cette initiative sans proposer de contre-projet. L'initiative ne concerne pas seulement les cantons dont le taux se situe en dessous du minimal préconisé, ni seulement les contribuables qui se trouvent en dessus des limites de revenu; selon la manière dont l'initiative est appliquée, les bas et moyens revenus pourraient également être directement touchés par l'initiative. Si elle était acceptée, une pression pourrait alors s'exercer en faveur d'une harmonisation des déductions admises, ce qui limiterait le champ d'action des cantons. La diminution de l'attrait international des cantons où la charge fiscale est basse et les probables répercussions négatives sur la croissance économique touchent toute la Suisse. En entravant la dynamique de la concurrence fiscale, on perdrait certains de ses avantages (prise en compte des préférences diverses, Etat relativement efficace et mince, innovation, chances données aux régions
périphériques). La compétitivité fiscale actuelle risque également de se voir remplacée par une concurrence de l'offre (par ex. proposer plus de subventions), ce qui aurait des effets négatifs sur l'économie nationale du point de vue de l'efficacité et de la transparence.
Le Conseil fédéral soutient l'autonomie fiscale des cantons et des communes et la concurrence fiscale qui en découle. Il est toutefois conscient que cette concurrence ne peut avoir l'effet bénéfique souhaité que si des limites adaptées sont posées.
Grâce à l'acceptation par le peuple et les cantons de la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT) en novembre 2004, le Conseil fédéral dispose maintenant d'un instrument grâce auquel les effets négatifs de la concurrence fiscale peuvent être atténués. La RPT, la forte progressivité de l'impôt fédéral direct, l'harmonisation fiscale formelle, les principes de l'imposition édictés dans la Constitution fédérale (les principes de l'universalité, de l'égalité de traitement et de la capacité économique) et les décisions du Tribunal fédéral (par ex. le jugement contre les impôts dégressifs dans le canton d'Obwald) sont les bases de la réglementation de la concurrence fiscale en Suisse et rendent superflue l'harmonisation fiscale en partie matérielle préconisée par l'initiative populaire.
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Message 1
Aspects formels et validité de l'initiative
Le 6 mai 2008, le Parti socialiste Suisse (PS) a déposé l'initiative populaire «Pour des impôts équitables. Stop aux abus de la concurrence fiscale (Initiative pour des impôts équitables)» sous la forme d'un projet rédigé.
1.1
Texte de l'initiative
L'initiative a la teneur suivante: I La Constitution fédérale du 18 avril 19991 est modifiée comme suit: Art. 129, titre, et al. 2bis (nouveau) Harmonisation fiscale Les barèmes et les taux applicables aux personnes physiques sont toutefois soumis aux principes suivants: 2bis
1
a.
pour les personnes vivant seules, le taux marginal des impôts cantonaux et communaux sur le revenu grevant la part du revenu imposable dépassant 250 000 francs doit se monter globalement à 22 % au moins. Les effets de la progression à froid sont compensés périodiquement;
b.
pour les personnes vivant seules, le taux marginal des impôts cantonaux et communaux sur la fortune grevant la part de la fortune imposable qui dépasse 2 millions de francs doit se monter globalement à 5 au moins.
Les effets de la progression à froid sont compensés périodiquement;
c.
pour les couples imposés conjointement et pour les personnes seules qui vivent en ménage commun avec des enfants ou des personnes nécessiteuses dont elles assument pour l'essentiel l'entretien, les montants valables pour les personnes vivant seules selon les let. a et b peuvent être augmentés;
d.
le taux moyen de tout impôt direct prélevé par la Confédération, les cantons ou les communes ne doit diminuer ni avec l'augmentation du revenu imposable ni avec l'augmentation de la fortune imposable.
RS 101
1622
II Les dispositions transitoires de la Constitution fédérale sont complétées comme suit: Art. 197, ch. 8 et 9 (nouveau) 8. Disposition transitoire ad art. 129, al. 2bis (harmonisation fiscale) La Confédération édicte les dispositions d'exécution dans un délai de trois ans à partir de l'acceptation de l'art. 129, al. 2bis.
1
Si aucune loi d'exécution n'est mise en vigueur dans ce délai, le Conseil fédéral édicte les dispositions d'exécution nécessaires par voie d'ordonnance.
2
3
Un délai approprié est accordé aux cantons pour l'adaptation de leur législation.
9. Disposition transitoire ad art. 135 (péréquation financière) Une fois expiré le délai accordé aux cantons pour adapter leur législation aux dispositions d'exécution de l'art. 129, al. 2bis, les cantons qui ont dû adapter leurs barèmes et leurs taux sur la base de cet article versent, en prélevant sur les recettes fiscales supplémentaires qui résultent de cette adaptation, des contributions supplémentaires à la péréquation financière entre les cantons pendant une durée fixée par une loi fédérale.
1
2
La Confédération édicte la législation d'exécution.
1.2
Aboutissement et délais de traitement
Par décision du 27 mai 2008, la Chancellerie fédérale a constaté que l'initiative déposée le 6 mai 2008 avait abouti, avec 104 684 signatures valables2.
Conformément à l'art. 97, al. 1, de la loi du 13 décembre 2002 sur le Parlement (LParl; RS 171.10), le Conseil fédéral dispose d'une année à compter du dépôt d'une initiative dont l'aboutissement a été constaté pour soumettre à l'Assemblée fédérale un projet d'arrêté fédéral accompagné d'un message.
Conformément à l'art. 100 LParl, l'Assemblée fédérale dispose de 30 mois à compter du dépôt de l'initiative pour décider si elle accepte ou si elle refuse l'initiative telle qu'elle lui a été soumise.
1.3
Validité
L'initiative remplit les conditions de validité figurant à l'art. 139, al. 3, de la Constitution fédérale. Elle revêt la forme d'un projet rédigé de manière exhaustive et respecte les principes de l'unité de la forme et de la matière. L'initiative n'enfreint aucune règle impérative du droit international et répond ainsi aux exigences de compatibilité avec celui-ci. Elle est donc valable.
2
FF 2008 4527
1623
2
Contexte de l'initiative
Ayant constaté que la concurrence fiscale entre les cantons avait des effets négatifs qu'il fallait prévenir, les délégués du PS ont décidé, en octobre 2000, d'examiner la possibilité de lancer une initiative populaire pour une harmonisation fiscale matérielle. Le professeur Hans Schmid, de l'Université de Saint-Gall, a alors conçu un modèle de fourchette, puis a remis au parti une étude accompagnée d'un projet d'initiative demandant une modification de la Constitution. Lors de son congrès des 19 et 20 octobre 2002, le parti a décidé de lancer une initiative populaire pour une harmonisation fiscale matérielle. Le modèle de fourchette de M. Schmid a servi de base pour les évaluations qui ont suivi. Lors de la décision formelle du lancement de l'initiative fédérale, au congrès du parti des 16 et 17 septembre 2006, ce n'est plus le modèle de fourchette qui figurait au premier plan mais une nouvelle solution. Enfin, l'initiative a aussi été lancée en réaction à la volonté du canton d'Obwald d'introduire des barèmes dégressifs pour les revenus très élevés (c'est-à-dire des taux moyens qui diminuent en fonction de l'augmentation du salaire).
3
Buts et teneur de l'initiative
3.1
Buts de l'initiative
L'initiative pour des impôts équitables vise à limiter la concurrence fiscale entre les cantons et entre les communes, et ainsi à en réduire les effets négatifs. Selon les auteurs de l'initiative, les cadeaux fiscaux accordés aux personnes les plus aisées favorisent un tourisme fiscal pour les riches et entraînent une compétition entre les cantons et entre les communes, qui abaissent leurs impôts à tour de rôle pour rester dans la course. En conséquence, les prestations de l'Etat se voient réduites et la société se désolidarise. L'initiative entend stopper cette tendance en demandant l'harmonisation matérielle de l'imposition des revenus et des fortunes qui dépassent un certain montant et en interdisant les barèmes dégressifs. De l'avis des auteurs de l'initiative, voici les arguments qui parlent en sa faveur:
Une partie de l'imposition du revenu et de la fortune sera harmonisée matériellement au-delà d'un certain montant. Pour les revenus se situant en dessous du palier fixé, la souveraineté des cantons ne sera pas remise en question.
L'initiative permet de prévenir les abus dans le domaine de la concurrence fiscale.
L'imposition minimale prévue ne touche que 2 % des contribuables ainsi que quelques cantons où les taux sont particulièrement bas.
L'interdiction des barèmes dégressifs s'agissant de la charge fiscale moyenne empêche de privilégier les contribuables particulièrement puissants et mobiles. De plus, la décision du Tribunal fédéral en la cause canton d'Obwald du 1er juin 2007 sera inscrite dans la Constitution.
La hausse d'impôts qui sera nécessaire dans certains cantons entraînera une augmentation des paiements compensatoires entre les cantons conformément à la RPT.
1624
3.2
Teneur des règles proposées
Les trois points essentiels de l'initiative pour des impôts équitables sont les suivants: 1.
Le taux marginal des impôts cantonaux et communaux pour les personnes vivant seules dont le revenu dépasse 250 000 francs doit s'élever à 22 % au moins dans tous les cantons. Pour les couples imposés conjointement et les personnes avec enfants, les montants peuvent être augmentés.
2.
Le taux marginal des impôts cantonaux et communaux pour les personnes vivant seules dont la fortune dépasse 2 millions de francs doit s'élever à 5 au moins dans tous les cantons. Pour les couples imposés conjointement et les personnes avec enfants, les montants peuvent être augmentés.
3.
Le taux moyen de tout impôt direct prélevé par la Confédération, les cantons ou les communes ne doit diminuer ni avec l'augmentation du revenu imposable ni avec l'augmentation de la fortune imposable.
3.3
Droit applicable
Aspects relevant du droit constitutionnel Le régime fiscal fédéral est défini dans la Constitution (Cst.). La souveraineté cantonale n'a de limites que là où la Confédération lui en impose (art. 3 Cst.). Lors de l'aménagement concret de leur législation fiscale, les cantons se trouvent limités par les restrictions qu'impose l'harmonisation fiscale. Conformément à l'art. 129, al. 1, de la Constitution, la Confédération fixe les principes de l'harmonisation des impôts directs de la Confédération, des cantons et des communes, tout en prenant en considération les efforts des cantons en matière d'harmonisation. La compétence de la Confédération en matière d'harmonisation s'étend aux domaines de l'assujettissement, de l'objet et de la période de calcul de l'impôt, de la procédure et du droit pénal (art. 129, al. 2, Cst.). Le but de cette harmonisation fiscale dite formelle est d'équilibrer les différents régimes fiscaux cantonaux, y compris les impôts directs de la Confédération. Cela garantira une plus grande transparence du droit fiscal suisse et permettra de procéder à des simplifications dans le domaine des assiettes de l'impôt. La mise en application de l'harmonisation fiscale formelle relève essentiellement des cantons. L'Administration fédérale des contributions (AFC) peut déposer un recours contre les décisions cantonales de dernière instance (art. 73 de la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes, LHID; RS 642.14).
L'harmonisation fiscale dite matérielle est exclue au regard du droit constitutionnel, car les barèmes, les taux et les montants exonérés de l'impôt relèvent de la souveraineté des cantons (art. 129, al. 2, Cst.). L'autonomie tarifaire garantie par le droit constitutionnel et accordée au législateur cantonal dans le domaine des impôts directs signifie que la législation fédérale approuve la concurrence fiscale dans le domaine des taux d'imposition cantonaux et accepte les différences de charges fiscales entre les cantons et entre les communes d'un même canton.
Les taux d'imposition minimaux sur le revenu et la fortune préconisés par l'initiative et applicables à l'échelle des cantons et des communes affaibliraient la souveraineté tarifaire des cantons en matière de barèmes. Un élargissement du domaine de
1625
l'harmonisation en faveur des barèmes cantonaux et communaux nécessite, comme le demande l'initiative, une base constitutionnelle claire.
Décision du Tribunal fédéral sur les barèmes dégressifs L'initiative a été lancée alors que la question de la constitutionnalité des barèmes dégressifs n'avait pas encore été tranchée par le Tribunal fédéral. L'arrêt du Tribunal fédéral du 1er juin 2007 en la cause canton d'Obwald déclare inconstitutionnels les barèmes dégressifs (réduction de la charge fiscale moyenne pour chaque tranche de salaire supérieure). Selon la jurisprudence de la Cour suprême, la progression des barèmes fiscaux ne peut pas être choisie librement. Elle doit obéir aux principes édictés à l'art. 127, al. 2, de la Constitution (principes de l'universalité, de l'égalité de traitement et de la capacité économique). Compte tenu de la décision du Tribunal fédéral citée plus haut, l'inconstitutionnalité des barèmes dégressifs est en principe établie. Une inscription formelle dans la Constitution fédérale équivaudrait à une codification de la conception actuelle du droit.
4
Appréciation de l'initiative
4.1
Conséquences sur les contribuables et sur les cantons
4.1.1
Impôt sur le revenu
Contribuables directement concernés par l'initiative pour des impôts équitables L'initiative pour des impôts équitables demande l'introduction d'un taux marginal minimum de 22 % des impôts cantonaux et communaux sur le revenu pour les personnes vivant seules dont le revenu imposable dépasse 250 000 francs et pour les couples mariés dont le revenu est corrélativement supérieur. Elle ne propose aucune limite concrète de revenu pour les couples imposés en commun, mais ses auteurs partent du principe que cette limite se situe entre 420 000 et 500 000 francs. Les calculs suivants se basent sur un revenu de 420 000 francs, ce qui équivaut à un splitting de tout juste 1,7.
Le tableau 1 montre combien de contribuables par canton seraient directement concernés par la nouvelle imposition du revenu préconisée par l'initiative. Il faut noter que les chiffres peuvent se référer tant à des personnes vivant seules qu'à des couples imposés en commun qui sont comptés comme un seul contribuable. Les données sont celles des statistiques de l'impôt fédéral direct (IFD) pour la période fiscale 2005. D'après celles-ci, 24 452 contribuables suisses sont directement concernés par l'initiative (14 632 couples mariés avec un revenu imposable de plus de 420 000 francs et 9820 personnes vivant seules avec un revenu imposable de plus de 250 000 francs), ce qui équivaut à tout juste 0,6 % des contribuables en Suisse.
Ces 0,6 % représentent toutefois plus de 8,2 % des revenus imposables et 29 % des contributions à l'impôt fédéral direct (il n'y a aucune donnée concernant la participation aux impôts cantonaux et communaux). La participation de ces contribuables au produit total de l'impôt fédéral direct varie au niveau cantonal de 12,7 % pour le canton d'Uri à 58,1 % pour le canton de Schwyz. Même si le nombre des contribuables concernés par l'initiative est restreint, leur importance pour le système fiscal suisse n'est pas négligeable du point de vue de leur contribution fiscale.
1626
Le revenu imposable tel qu'il est calculé pour l'IFD est en général légèrement différent du revenu imposable dans les cantons, car ceux-ci offrent chacun des déductions qui leur sont propres et appliquant de diverses façons les déductions prévues par l'art. 9 LHID. Si on part du principe qu'en général les possibilités de déductions offertes par les cantons sont plus larges que celles de l'IFD, le nombre effectif des contribuables directement concernés par l'initiative dans les cantons peut se révéler plus faible que ce qu'indiquent les données de l'IFD.
Tableau 1 Nombre de contribuables directement concernés par l'initiative pour des impôts équitables, impôt fédéral direct (IFD), période fiscale 2005 Canton
Contribuables IFD Total
Revenu imposable > 250/420 000 fr.
Nombre
Zurich Berne Lucerne Uri Schwyz Obwald Nidwald Glaris Zoug Fribourg Soleure Bâle-Ville Bâle-Campagne Schaffhouse Appenzell AR Appenzell AI St-Gall Grisons Argovie Thurgovie Tessin Vaud Valais Neuchâtel Genève Jura Suisse
Produit de l'impôt Montants versés à l'IFD, au total (fr.)
en %
Proportion des contribuables avec revenu imposable > 250/420 000 fr.
en fr.
en %
774 870 593 663 203 862 19 876 78 346 19 809 23 455 22 044 62 215 137 428 151 214 122 347 156 321 43 188 30 164 8 378 262 349 127 343 324 639 132 653 194 348 373 803 207 712 98 983 237 953 41 140
6 740 1 428 718 31 1 337 56 287 46 1 176 367 361 759 898 116 154 64 918 404 939 352 1 069 2 651 436 280 2 798 67
0,87 % 1 767 982 018 0,24 % 649 368 981 0,35 % 266 104 464 0,16 % 15 161 390 1,71 % 263 607 672 0,28 % 23 613 632 1,22 % 76 411 520 0,21 % 20 679 940 1,89 % 262 928 269 0,27 % 171 383 472 0,24 % 176 528 926 0,62 % 227 479 516 0,57 % 313 227 551 0,27 % 50 661 744 0,51 % 40 492 697 0,76 % 14 142 046 0,35 % 324 489 999 0,32 % 143 210 154 0,29 % 476 620 767 0,27 % 158 208 503 0,55 % 287 360 854 0,71 % 759 925 045 0,21 % 194 205 151 0,28 % 122 490 959 1,18 % 685 239 483 0,16 % 33 110 382
579 044 189 121 945 153 66 917 786 1 930 658 153 140 490 7 048 327 43 355 055 2 948 258 136 867 806 32 541 800 29 204 493 75 021 474 72 948 114 8 000 259 11 216 957 5 948 526 76 769 228 31 331 475 77 533 663 28 849 055 78 317 636 202 672 399 46 511 830 20 711 201 269 455 223 4 264 588
32,75 % 18,78 % 25,15 % 12,73 % 58,09 % 29,85 % 56,74 % 14,26 % 52,06 % 18,99 % 16,54 % 32,98 % 23,29 % 15,79 % 27,70 % 42,06 % 23,66 % 21,88 % 16,27 % 18,23 % 27,25 % 26,67 % 23,95 % 16,91 % 39,32 % 12,88 %
4 448 103
24 452
0,55 % 7 524 635 135
2 184 495 643
29,03 %
1627
Cantons directement concernés par l'initiative En se fondant sur les charges fiscales marginales des différents cantons et communes suisses pour la période fiscale 2008, on peut déterminer lesquels sont directement concernés par l'initiative pour des impôts équitables, ou plus précisément, dans quels cantons il existe au moins une commune dont la charge fiscale marginale est de moins de 22 % pour les limites de revenus en question (cf. tableau annexé; les taux d'impôt marginaux reproduits pour 2008 englobent la charge fiscale des cantons, des communes et des communautés ecclésiastiques).
Pour une limite de revenu de 250 000 francs pour les personnes vivant seules, le taux d'imposition dans l'ensemble des cantons de SZ, OW, NW, ZG, AR et AI, et dans certaines communes des cantons de LU, BS, SH, SG et GR se situe en dessous de l'imposition minimale préconisée par l'initiative. Pour une limite de revenu de 420 000 francs pour les contribuables mariés, l'ensemble des cantons de SZ, OW, NW, ZG, AR et AI, et certaines communes des cantons de LU, UR, BS, SH et GR sont concernés par l'initiative. Dans les autres cantons, le taux d'imposition de toutes les communes se situe en dessus du minimum préconisé par l'initiative pour chaque limite de revenu.
Les douze cantons (dans leur ensemble ou les quelques communes seulement) directement concernés par l'initiative s'agissant de l'impôt sur le revenu participent à hauteur de 20,8 % au total du produit de l'impôt sur le revenu des cantons et des communes en Suisse3. Les contribuables qui y habitent se comptent au nombre de 1 001 332, ce qui représente 22,5 % des contribuables en Suisse. En ce qui concerne l'impôt fédéral direct, ces douze cantons participent à hauteur de 22,7 % au total suisse du produit de l'impôt fédéral.
Nécessité d'adapter l'impôt sur le revenu Ci-après, la progressivité des barèmes de l'impôt sur le revenu sera examinée plus en détail et illustrée par trois exemples: ceux des cantons de Schwyz, de Neuchâtel et de Lucerne.
Progressivité des barèmes et adaptation nécessaire pour le canton de Schwyz En cas d'acceptation de l'initiative, toutes les communes du canton de Schwyz devront procéder à une adaptation de leurs barèmes. L'illustration 1 montre la progressivité actuelle des barèmes, en incluant tous les multiples (coefficients d'impôt)
des cantons et des communes pour les personnes vivant seules, à la fois dans la commune la plus avantageuse fiscalement (Wollerau), dans la commune où les impôts sont les plus élevés (Reichenburg) et dans le chef-lieu du canton, la ville de Schwyz. De plus, elle indique comme référence l'imposition minimale préconisée par l'initiative. Dans le canton de Schwyz, les taux d'impôt marginaux pour les personnes vivant seules, quel que soit leur revenu imposable, se situent en dessous de l'imposition minimale de 22 % préconisée par l'initiative (ligne horizontale noire et épaisse, dès 250 000 francs). Si l'initiative était acceptée, la charge fiscale marginale pour un revenu de 250 000 francs devrait correspondre à 22 % au moins, c'est-à-dire qu'elle devrait se situer à la hauteur de la ligne épaisse noire dans l'illustration.
3
AFF (2008): Finances publiques en Suisse 2006, Berne, p. 150.
1628
Les barèmes cantonaux et/ou communaux devraient alors obligatoirement être adaptés; l'initiative ne précise toutefois pas comment. Dans la plupart des cantons, le taux pour l'impôt sur le revenu est déterminé à partir de deux données: le taux d'imposition fixé par la loi et un multiple calculé périodiquement, le coefficient d'impôt. La plupart des législations cantonales indiquent uniquement le barème de base, c'est-à-dire les taux simples. Les impôts cantonaux et communaux effectivement dus se calculent par multiplication de ce taux simple avec le coefficient d'impôt (également appelé multiple annuel). Les communes ne disposent généralement pas de leur propre barème, mais peuvent adapter individuellement leurs recettes selon leurs besoins en aménageant leur coefficient d'impôt en conséquence.
Illustration 1 Barèmes en vigueur pour les personnes vivant seules dans le canton de Schwyz Barème pour les personnes seules dans le canton de Schwyz 25.00
22.00
Taux d'impôt marginal en %
20.00
15.00
10.00
5.00 Schwyz Limite préconisée par l'initiative Wollerau Reichenburg
0.00 50
100
150
200
250
300
350
Revenu imposable en milliers de francs
Selon la combinaison des impôts cantonaux et communaux, deux variantes d'adaptation sont possibles: 1. Adaptation du barème et du coefficient d'impôt à la fois par le canton et les communes: Pour satisfaire aux exigences de l'initiative, le canton doit adapter son barème afin de s'assurer que le taux d'impôt marginal atteint le minimum requis de 22 % pour les personnes vivant seules dont le revenu imposable s'élève à 250 000 francs ou plus. On peut imaginer, par exemple, que la progressivité du barème pour des revenus inférieurs à 250 000 francs reste la même qu'à l'heure actuelle et qu'à partir d'un revenu de 250 000 francs le canton applique un taux marginal constant de 22 %. La charge fiscale marginale pour les contribuables situés entre les limites de revenu augmenterait ainsi très fortement, en particulier dans les communes les plus avantageuses fiscalement. Si toute la structure de progressivité des barèmes reste à peu près la même qu'à l'heure actuelle, le barème progressif grevant aujourd'hui les 1629
revenus imposables entre 0 et 50 000 francs pourrait, par exemple, continuer d'être appliqué jusqu'à ce qu'un taux d'impôt marginal de 22 % soit atteint. Avec une telle adaptation du barème, même les contribuables dont le revenu est inférieur à 250 000 francs seraient concernés par l'initiative et devraient alors assumer une charge fiscale plus élevée. Le canton pourrait également appliquer l'initiative en rehaussant le coefficient d'impôt. La charge fiscale augmenterait alors pour tous les contribuables et pas seulement pour ceux qui disposent des revenus les plus élevés. Ces adaptations permettraient d'augmenter les recettes, du moins d'un point de vue statique.
Si les recettes fiscales devaient rester constantes, le canton pourrait modifier son barème de telle manière que les contribuables dont le revenu se situe en dessous des limites de revenu voient diminuer leur charge fiscale. Pour toutes ces variantes, il faut s'assurer de fixer un coefficient d'impôt minimal pour les communes qui soit tel que la charge de l'impôt communal, c'est-à-dire le coefficient d'impôt appliqué, soit suffisamment élevée pour que l'imposition minimale de 22 % soit atteinte pour les revenus situés au dessus de la limite de revenu. L'autonomie des communes devrait alors être restreinte.
On pourrait également imaginer que les communes continuent de fixer leur coefficient d'impôt de manière individuelle en se conformant à la législation. Le canton fixerait alors sa charge fiscale de manière à ce qu'en l'ajoutant à celle de la commune la plus avantageuse on atteigne une charge minimale de 22 % pour les revenus dépassant la limite de revenu. Il en résulterait un taux cantonal dont le pourcentage serait tel qu'en l'ajoutant à l'imposition communale la plus basse on atteigne une imposition minimale de 22 %. Lors d'une éventuelle baisse d'impôts (qui pourrait atteindre jusqu'au minimum légal), l'impôt cantonal devrait s'adapter à la commune en question (ou une autre) et être à nouveau égal au minimum requis de 22 %. Par rapport à la variante présentée plus haut, cette solution nécessiterait un plus grand travail de coordination entre le canton et ses communes. De plus, l'autonomie du canton serait fortement limitée.
2. Adaptation du coefficient d'impôt ou du multiple annuel par les communes: De manière générale, on pourrait
également imaginer que ce soit les communes qui adaptent leur coefficient d'impôt ou leur multiple annuel. Une augmentation du coefficient d'impôt ou du multiple annuel des communes ne changerait rien à la progressivité du barème. Toute la courbe se déplacerait toutefois de façon parallèle vers le haut pour atteindre le taux d'imposition minimal demandé par l'initiative.
Cette adaptation provoquerait également une augmentation des impôts pour les contribuables dont le revenu est inférieur à 250 000 francs, et l'augmentation serait d'autant plus forte que la charge fiscale était basse (à Wollerau le coefficient d'impôt devrait augmenter plus qu'à Schwyz ou à Reichenburg, par ex.). Une hausse du coefficient d'impôt ou du multiple annuel augmenterait les recettes dans les communes concernées, du moins d'un point de vue statique.
En comparant ces variantes, on constate que pour le canton de Schwyz, c'est probablement la première variante, c'est-à-dire, concrètement, l'adaptation du barème par le canton, qui convient le mieux pour appliquer l'initiative pour des impôts équitables. Une adaptation par les communes principalement nécessiterait un travail de coordination trop important. En outre, une hausse du coefficient d'impôt communal ne suffirait pas, à elle seule, à satisfaire aux exigences de l'initiative. La solution la plus simple serait donc de limiter l'autonomie des communes; elles devraient alors s'adapter à la charge fiscale du canton et prendre en compte les exigences de 1630
l'initiative lors de la fixation de leur coefficient d'impôt. Pour les contribuables imposés conjointement dont le revenu dépasse 420 000 francs, il faudrait procéder à la même adaptation que pour les contribuables vivant seuls.
Progressivité des barèmes et adaptation nécessaire pour le canton de Neuchâtel Les impôts du canton de Neuchâtel ne nécessiteraient aucune adaptation en cas d'acceptation de l'initiative, étant donné que la charge fiscale marginale pour les revenus dès 30 000 francs environ (pour les personnes seules) et 50 000 francs environ (pour les couples mariés) est supérieure à l'imposition minimale de 22 % dans toutes les communes. L'illustration 2 montre la progression détaillée du barème pour les contribuables vivant seuls à Couvet (commune où les impôts sont les plus élevés), Marin-Epagnier (commune où les impôts sont les plus bas) et le chef-lieu, Neuchâtel.
Illustration 2 Barèmes en vigueur pour les personnes vivant seules dans le canton de Neuchâtel Barème pour les personnes seules dans le canton de Neuchâtel 45.00
40.00
Taux d'impôt marginal en %
35.00
30.00
25.00 22.00 20.00
15.00
10.00 Neuchâtel Limite préconisée par l'initiative Marin-Epagnier Couvet
5.00
0.00 50
100
150
200
250
300
350
Revenu imposable en milliers de francs
Progressivité des barèmes et adaptation nécessaire pour le canton de Lucerne Comme le montre l'illustration 3, toutes les communes du canton de Lucerne ne sont pas concernées de la même façon par l'initiative pour des impôts équitables. A Meggen, la commune du canton la plus avantageuse fiscalement, ainsi que dans certaines autres communes du canton, la charge fiscale pour les personnes seules (ainsi que pour les couples mariés) est inférieure à l'imposition minimale demandée par l'initiative.
Pour adapter le barème aux exigences de l'initiative, il faut se lancer dans les mêmes réflexions que pour le canton de Schwyz. Dans le cas du canton de Lucerne, tout comme dans d'autres cantons dans lesquels certaines communes seulement sont concernées, l'adaptation doit se faire au niveau des communes et non du canton. En 1631
cas d'acceptation de l'initiative, Meggen, par exemple, devrait adapter son coefficient d'impôt de manière à ce que l'imposition minimale soit atteinte pour chaque limite de revenu (la courbe se déplacerait parallèlement vers le haut). L'autonomie des communes serait alors restreinte. L'acceptation de l'initiative entraînerait une hausse d'impôts pour tous les contribuables de Meggen dont le revenu se situe audelà de la franchise, et la commune verrait ses recettes fiscales augmenter.
Illustration 3 Barèmes en vigueur pour les personnes vivant seules dans le canton de Lucerne Barème pour les personnes seules dans le canton de Lucerne 30.00
25.00
Taux d'impôt marginal en %
22.00 20.00
15.00
10.00
5.00
Lucerne Limite préconisée par l'initiative Meggen Entlebuch
0.00 50
100
150
200
250
300
350
Revenu imposable en milliers de francs
4.1.2
Impôt sur la fortune
Contribuables directement concernés par l'initiative Le taux marginal des impôts cantonaux et communaux sur un revenu imposable de 2 millions de francs pour les personnes vivant seules et d'un montant corrélativement plus élevé pour les couples imposés en commun doit être de 5 au moins dans tous les cantons. L'initiative pour des impôts équitables ne propose aucune limite concrète de fortune pour les couples imposés en commun. En conséquence, on se base pour ces couples sur une limite de fortune de 4 millions de francs (splitting de 2).
Selon la statistique de la fortune des personnes physiques pour l'ensemble de la Suisse publiée par l'AFC en 2005 (cf. tableau 2), 72 874 contribuables disposent en Suisse d'une fortune nette de plus de 2 millions de francs, c'est-à-dire 1,6 % des contribuables. Ces personnes possèdent 43 % de l'ensemble de la fortune nette des contribuables, la proportion variant de 17 % dans le canton d'Uri à 74 % dans le canton de Nidwald.
1632
Tableau 2 Nombre de contribuables directement concernés par l'initiative pour des impôts équitables, imposition de la fortune, période fiscale 2005 Canton
Contribuables imposés sur leur fortune Total
Avec fortune nette > 2 millions de fr.
Nombre
Zurich Berne Lucerne Uri Schwyz Obwald Nidwald Glaris Zoug Fribourg Soleure Bâle-Ville Bâle-Campagne Schaffhouse Appenzell AR Appenzell AI St-Gall Grisons Argovie Thurgovie Tessin Vaud Valais Neuchâtel Genève Jura Suisse
Fortune nette Total, Proportion des contribuables en millions de fr. avec fortune nette > 2 millions de fr.
en %
en millions de fr.
en %
776 931 614 530 201 444 21 507 78 219 23 002 24 839 24 999 63 301 149 787 147 592 124 923 159 076 44 804 32 273 9 109 271 806 155 219 331 694 138 472 214 569 371 364 251 704 100 836 232 146 42 976
22 080 7 336 2 881 147 2 034 210 840 302 2 514 919 972 2 517 1 968 556 533 185 4 179 1 812 4 661 1 856 1 885 5 793 1 042 967 4 523 162
2,84 % 1,19 % 1,43 % 0,68 % 2,60 % 0,91 % 3,38 % 1,21 % 3,97 % 0,61 % 0,66 % 2,01 % 1,24 % 1,24 % 1,65 % 2,03 % 1,54 % 1,17 % 1,41 % 1,34 % 0,88 % 1,56 % 0,41 % 0,96 % 1,95 % 0,38 %
290 856 131 877 46 902 3 766 36 854 4 426 18 110 5 846 35 115 21 273 19 462 44 750 33 312 9 322 8 612 3 085 69 807 34 533 81 026 32 980 36 165 88 860 28 072 15 630 59 118 4 810
154 964 44 793 19 601 640 22 216 1 673 13 392 1 827 22 316 7 778 7 520 30 045 14 455 2 478 3 006 1 356 24 074 8 504 22 582 10 409 10 346 33 039 6 077 5 315 32 834 1 041
53,28 % 33,97 % 41,79 % 16,98 % 60,28 % 37,80 % 73,95 % 31,25 % 63,55 % 36,56 % 38,64 % 67,14 % 43,39 % 26,58 % 34,91 % 43,96 % 34,49 % 24,63 % 27,87 % 31,56 % 28,61 % 37,18 % 21,65 % 34,00 % 55,54 % 21,64 %
4 607 122
72 874
1,58 %
1 164 567
502 278
43,13 %
Cantons directement concernés par l'initiative Les taux d'impôt marginaux sur la fortune des personnes vivant seules dont la fortune imposable s'élève à 2 millions de francs se situent en dessous des 5 préconisés par l'initiative pour des impôts équitables dans 14 cantons. Il s'agit de l'ensemble des cantons de ZH, SZ, OW, NW, GL, ZG, SO, AI et TG et de quelques communes des cantons de LU, AR, SG, GR et AG.
1633
En ce qui concerne les couples mariés dont la fortune imposable s'élève à 4 millions de francs, les taux sont au dessous de la limite fixée par l'initiative dans 13 cantons (l'ensemble des cantons de SZ, OW, NW, GL, ZG, SO, AI, TG et quelques communes des cantons de LU, AR, SG, GR, AG).
Pour ce qui est de l'imposition de la fortune, 14 cantons (dans l'ensemble ou en partie) appliquent donc des taux inférieurs à ceux préconisés par l'initiative. Selon la statistique de la fortune de 2005, ces cantons représentent plus de 59,1 % de l'ensemble de la fortune nette et 49,5 % des contribuables imposés sur leur fortune y résident.
Etant donné que les barèmes appliqués sur la fortune sont uniques ou légèrement progressifs dans la plupart des cantons, leur adaptation par les cantons concernés pose moins de problèmes en matière de technique fiscale que dans le cas de l'imposition du revenu.
4.2
Atteintes à l'autonomie des cantons
L'initiative pour des impôts équitables impose aux cantons et aux communes un barème minimal pour certains groupes de revenu et à partir d'une certaine fortune.
Ainsi, elle entraînerait une harmonisation fiscale en partie matérielle et toucherait des éléments qui jusqu'alors relevaient de la souveraineté des cantons, tels que les barèmes et les taux (art. 129, al. 2, Cst.). Elle obligerait donc la Confédération à empiéter sur l'autonomie fiscale des cantons et contraindrait les cantons à empiéter sur l'autonomie financière des communes. Le champ d'action des cantons et des communes pour l'aménagement de leur régime financier et donc une partie de leur autonomie fiscale s'en trouverait restreints. La limitation de l'autonomie tarifaire des cantons visée par l'initiative constituerait une atteinte politique grave de la part de l'Etat aux principes actuels d'aménagement des barèmes garantis par la Constitution (cf. ch. 3.3) et au système fédéraliste suisse.
Comme le montrent les exemples du ch. 4.1, en cas d'acceptation de l'initiative, il se peut que, pour éviter de grandes différences de charges à la hauteur des limites de revenu, les cantons et les communes adaptent les barèmes pour les revenus imposables situés au-dessus des limites de revenu. Les contribuables situés au-dessous des limites de revenu seraient alors aussi concernés par l'initiative. Dans ce cas, l'harmonisation fiscale matérielle toucherait plus de contribuables que le seul groupe visé par l'initiative et concernerait alors également les personnes à bas et moyen revenu.
Disposer d'un revenu de 250 000 francs ne signifie aujourd'hui pas la même chose dans tous les cantons, notamment en raison des déductions différentes accordées par chacun d'eux. L'initiative pour des impôts équitables ne règle pas la question d'une harmonisation du revenu imposable (s'agissant du genre et du montant des déductions accordées par exemple), ce qui pourrait entraîner un flou juridique et une concurrence entre les cantons au niveau des déductions qu'ils accordent. Tôt ou tard, il serait nécessaire de fixer une nouvelle limite à l'autonomie fiscale des cantons, et ce au niveau des déductions accordées. Pour que tous les cantons arrivent de la même façon à un revenu imposable de 250 000 francs pour les personnes vivant seules (et d'un montant corrélativement plus élevé pour les couples mariés), des bases communes pour le calcul de l'impôt devraient être fixées. Ce n'est que de cette 1634
manière qu'on pourrait s'assurer qu'un revenu de 250 000 francs soit équivalent dans tous les cantons et que ceux-ci n'aient pas tenté de se soustraire à l'imposition minimale grâce à une politique généreuse en matière de déductions. En raison de l'uniformisation alors nécessaire des déductions, tous les cantons seraient concernés par l'initiative.
Alors que l'initiative propose des limites de revenu et de fortune concrètes pour les personnes seules (250 000 francs pour le revenu imposable et 2 millions de francs pour la fortune imposable), elle n'en prévoit aucune pour les couples imposés conjointement. Parce que le texte de l'initiative inclut une disposition potestative, les minima cantonaux pourraient varier fortement s'ils n'étaient pas déterminés de façon homogène par la Confédération.
4.3
Conséquences politico-économiques de l'initiative
Baisse de l'attrait fiscal de la Suisse au niveau international Avec l'entrée en vigueur de l'initiative pour des impôts équitables, les cantons (et les communes) qui offrent aujourd'hui les taux d'impôt les plus bas et la Suisse en général perdraient de leur attrait fiscal non seulement au niveau national, mais aussi au niveau international aux yeux des personnes physiques particulièrement mobiles.
Dans le domaine de la concurrence fiscale, les petites collectivités locales ont l'avantage, par rapport aux grandes, de pouvoir être fiscalement plus attrayantes que ne le sera jamais la moyenne suisse. L'autonomie des cantons accentue encore davantage cet avantage stratégique. L'imposition minimale préconisée par l'initiative réduirait cet avantage (du moins en ce qui concerne l'imposition des personnes physiques), entraînant de manière générale des conséquences négatives pour toute la Suisse. Les cantons concernés ne sont pas les seuls à bénéficier de l'attrait fiscal élevé du pays; les possibilités d'implantation pour les entreprises4 et les afflux de personnes physiques venues de l'étranger profitent à tout le pays également, même aux contribuables moins mobiles. En cas d'acceptation de l'initiative, on pourrait non seulement s'attendre à ce que la Suisse attire moins de nouveaux contribuables, mais également risquer de lui faire perdre des contribuables aisés qui préféreraient aller s'installer à l'étranger.
Répercussions des limites imposées à la concurrence fiscale L'acceptation de l'initiative pour des impôts équitables poserait certaines limites à la concurrence entre les cantons s'agissant de l'imposition du revenu et de la fortune des personnes physiques. L'initiative entraînerait une harmonisation partielle de la charge fiscale pour le groupe de contribuables dont le revenu dépasse 250 000 francs (pour les personnes seules). Il y aurait alors moins de personnes dans ce groupe de contribuables qui déplaceraient leur lieu d'habitation vers un canton fiscalement plus avantageux. Ces mouvements ne disparaîtraient toutefois pas complètement, étant donné que, même avec la mise en oeuvre de l'initiative, des différences de charge fiscale subsisteraient entre les cantons. En principe, la concurrence fiscale aurait 4
Un taux d'imposition faible pour les personnes physiques est un facteur déterminant dans le choix des sociétés de personnes et des sociétés de capitaux du lieu de leur implantation (voir à ce sujet le rapport du DFF de février 2006: «L'attrait international de la place économique suisse du point de vue fiscal»).
1635
encore son rôle à jouer au niveau des revenus situés en dessous de la limite fixée (du moins de façon restreinte en raison de l'adaptation probable de la progressivité, cf.
les commentaires du ch. 4.1.1). Il est même possible qu'elle se déplace en partie au niveau des contribuables disposant d'un revenu de moins de 250 000 francs. Toutefois, ces personnes sont en règle générale moins mobiles.
Diverses situations peuvent expliquer qu'un canton fixe des impôts peu élevés.
Ceux-ci peuvent résulter d'une utilisation économe des moyens financiers, d'une offre peu abondante de prestations publiques de la part de l'Etat, ou d'une situation topographique ou sociodémographique particulière. En outre, ils peuvent également être expliqués par le fait que le canton fixe des taux bas au bon moment pour les personnes aisées et qui gagnent bien leur vie. L'initiative pour des impôts équitables aurait pour conséquence de restreindre le pouvoir de décision des cantons et la possibilité qu'ils ont de redistribuer à la population, sous forme de baisses d'impôt, les économies réalisées grâce à une utilisation parcimonieuse des moyens financiers.
De plus, si l'initiative est acceptée, il sera plus difficile de prendre en compte les préférences régionales (par exemple des impôts bas mais peu de prestations publiques). S'il n'est plus possible d'adapter l'offre des biens publics aux préférences de la population, l'efficacité de l'Etat en souffrira.
La concurrence fiscale permet en outre de garder les impôts à un niveau bas, car la possibilité donnée aux contribuables de déménager dans un canton fiscalement plus avantageux empêche une trop forte augmentation des impôts dans une collectivité locale donnée. Cette possibilité exerce une pression permanente sur les collectivités au niveau de l'efficacité et de la concurrence, pression qui diminuerait si la concurrence fiscale s'affaiblissait. Dès lors, cela ouvrirait la voie à une utilisation inefficace des moyens financiers et à des hausses d'impôts.
De plus, l'initiative limiterait les chances des régions périphériques de voir les désavantages dus à leur situation géographique par rapport aux cantons-centres être compensés par une politique fiscale ciblée. Il faudrait alors s'attendre à ce que la concurrence entre les cantons à ce niveau se déplace à d'autres
domaines. Une concurrence accrue dans des domaines non concernés par l'initiative, comme l'imposition des entreprises, l'offre de biens publics (infrastructure, transferts étatiques par ex.) ou l'aménagement du territoire par exemple, permettrait de continuer de disposer de critères pour attirer les personnes ayant un revenu élevé. Toutefois, une concurrence possible justement au niveau des subventions (offre de biens publics) pourrait entraîner une trop grande offre de biens publics et aurait des effets négatifs sur l'efficacité et la transparence.
Répercussions négatives sur la croissance économique Les hausses d'impôts que provoquerait l'acceptation de l'initiative affaibliraient fortement les incitations au travail et réduiraient probablement les incitations à l'épargne pour les contribuables concernés. Ces incitations négatives ainsi que la diminution de l'attrait de la place économique suisse au niveau international auraient des conséquences négatives sur la croissance économique du pays. Estimer l'ampleur de ces effets n'est toutefois pas possible.
Conséquences indéterminées sur la répartition individuelle des revenus Avec l'harmonisation de la charge fiscale et l'imposition minimale pour les hauts revenus, la répartition individuelle des revenus aurait tendance à se compenser en raison des grandes différences individuelles au niveau des charges fiscales. Même si 1636
les cantons continuaient d'appliquer chacun des taux d'impôt différents pour les hauts revenus, ces différences s'amenuiseraient. A ces effets compensatoires sur la répartition individuelle des revenus s'opposeraient toutefois des effets dynamiques, telles que les répercussions d'une baisse de la croissance économique sur la répartition individuelle des revenus et les conséquences d'une émigration probable de contribuables aisés vers des pays étrangers. Les effets nets de l'initiative sur la répartition individuelle des revenus ne peuvent donc pas être déterminés.
Conséquences indéterminées sur la répartition régionale des revenus Comme indiqué au ch. 4.1, les cantons ne sont pas tous concernés de la même façon par l'initiative. S'agissant de la répartition régionale des revenus, l'initiative restreindrait les possibilités de certains cantons de se profiler comme des lieux d'implantation fiscalement avantageux. Il s'agit jusqu'à présent surtout de cantons petits, plutôt campagnards, et qui peuvent se positionner comme cantons très avantageux fiscalement par rapport aux cantons-centres en raison de leurs particularités topographiques et sociodémographiques. L'emplacement des cantons-centres leur offre toutefois divers avantages par rapport aux cantons périphériques, avantages dont la signification prendrait de l'ampleur si les différences fiscales s'estompaient.
En cas d'acceptation de l'initiative, les cantons-centres devraient, à long terme, céder moins de substance fiscale aux cantons à très faible imposition. L'attrait des cantons-centres par rapport aux cantons périphériques pourrait relativement augmenter avec l'harmonisation de la charge fiscale, ce qui aurait tendance à amplifier les différences régionales au niveau des revenus.
4.4
Conséquences sur la RPT
Le fédéralisme, avec son indissociable autonomie fiscale et financière des cantons, est l'un des principes fondamentaux de la Constitution fédérale. Les cantons et les communes suisses jouissent de compétences très étendues. Les inconvénients de cette autonomie sont les différences parfois marquées de capacité financière entre les Etats fédérés. La péréquation financière et la compensation des charges excessives entre la Confédération et les cantons et entre les cantons permettent de mettre en oeuvre les mécanismes de compensation nécessaires et créent ainsi les conditions financières indispensables au maintien de la structure fédérative de l'Etat (art. 135 Cst.). La réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT) est en vigueur depuis début 2008. Les buts principaux de cette réforme sont d'atténuer les différences de revenus entre les cantons et d'améliorer l'efficacité du système fédéral. La RPT intervient à deux niveaux à l'aide de cinq instruments: les finances (péréquation des ressources, compensation des charges) et l'organisation des tâches (désenchevêtrement des tâches, nouvelles formes de collaboration entre la Confédération et les cantons, collaboration intercantonale assortie d'une compensation des charges).
La RPT permet non seulement d'atténuer les différences de revenus entre les cantons de manière ciblée dans un cadre législatif et constitutionnel approprié, mais aussi de garantir et de renforcer l'autonomie des cantons. Les incitations contraires à une utilisation efficace des moyens sont corrigées et les coûts supplémentaires ne sont plus couverts par une hausse des versements de la part de la Confédération. Des responsabilités plus claires au niveau de la prise en charge des tâches publiques 1637
permettent d'éviter les doublons. La RPT renforce la collaboration intercantonale dans le domaine de la compensation des charges. L'initiative pour des impôts équitables, avec le frein à la concurrence fiscale et l'atteinte à l'autonomie des cantons qu'elle induirait, affaiblirait considérablement les avantages qu'offre la RPT.
Cette initiative, en raison des hausses d'impôts qu'elle entraînerait, pourrait générer des recettes supplémentaires dans plusieurs cantons, dont Zurich, Schwyz, Nidwald, Zoug et Bâle-Ville, cinq des huit cantons à fort potentiel de ressources selon la RPT.
D'après l'initiative, ces recettes supplémentaires sont transitoires et doivent être affectées à la péréquation financière. Les cantons préfèrent toutefois redistribuer à leurs propres habitants plutôt que verser à la RPT les recettes fiscales qui, par rapport à la législation fiscale actuelle et après les adaptations de barèmes, proviendraient de contribuables situés au-delà des limites de revenus. Les cantons pourraient procéder à des baisses de barèmes pour les revenus situés au-dessous des limites de revenus, accorder des déductions plus élevées ou effectuer des dépenses supplémentaires au niveau des infrastructures. Dans chacun de ces cas, il serait difficile d'estimer concrètement le montant exact des recettes supplémentaires.
Ces recettes ne pourraient pas être amorties par le mécanisme existant de la péréquation des ressources, car le prélèvement au profit de cette péréquation s'applique aux potentiels de ressources non affectés à court terme par l'initiative et pas aux recettes fiscales. Cela signifierait qu'en cas d'acceptation de l'initiative, la péréquation financière finalement simplifiée devrait à nouveau être complétée d'un mécanisme de prélèvement supplémentaire et compliqué.
Selon les auteurs de l'initiative, le prélèvement des recettes supplémentaires ne doit s'effectuer que pendant une durée déterminée. Ils partent probablement du principe que les mesures qui accompagneront l'initiative s'appliqueront à long terme et que l'afflux de bons contribuables dans les cantons fiscalement avantageux ou leur départ de ces cantons pourront être empêchés. Cela signifierait que les assiettes fiscales des cantons tendraient à s'égaliser sur le long terme. L'élément déterminant pour la péréquation financière serait
la répercussion directe de ces migrations (arrivées et départs de bons contribuables) sur les potentiels de ressources des cantons.
Elles auraient ainsi également des conséquences directes sur les paiements compensatoires; un mécanisme de prélèvement supplémentaire comme celui de la période transitoire ne serait alors plus nécessaire.
4.5
Application législative de l'initiative
La mise en oeuvre par la voie légale de l'initiative pour des impôts équitables rencontrerait certaines difficultés.
Collaboration complexe entre les cantons et les communes pour l'adaptation des taux d'imposition En ce qui concerne le taux d'impôt marginal, la question se pose de savoir si c'est le canton qui doit adapter son taux marginal au taux d'imposition des communes ou si ce sont les communes qui doivent adapter leur taux marginal au taux d'imposition du canton. En outre, l'initiative ne règle pas la question de savoir si les souverainetés fiscales des communautés ecclésiastiques, des corporations ou des syndicats intercantonaux ou intercommunaux doivent être prises en compte pour fixer le taux d'impôt marginal. De plus, outre les cantons, les communes politiques ne sont pas 1638
les seules souverainetés; il y a également, selon les cantons, celles des communes scolaires ou locales et celles des districts ou des arrondissements. Déterminer la limite maximale du taux d'impôt marginal serait alors nettement plus difficile.
Les cantons seraient concernés dans différentes mesures par l'initiative. De plus, il existe différents modèles concernant les barèmes cantonaux et communaux. C'est pourquoi la LHID devrait se limiter à maintenir le taux de base, sur lequel se fonderaient les cantons pour respecter les charges minimales prévues par la Constitution.
Les difficultés de mise en oeuvre citées plus haut ne disparaîtraient toutefois pas; ce serait simplement aux cantons concernés de les résoudre. De manière générale, le travail de mise en application des adaptations nécessaires des impôts cantonaux et communaux et des progressivités correspondantes des barèmes est extrêmement difficile et compliqué (cf. les exemples du ch. 4.1).
Nécessité d'approfondir l'harmonisation des impôts Le calcul du revenu à prendre en compte pour l'imposition minimale n'est pas encore clairement établi. Si le calcul se base sur les législations fiscales cantonales, des problèmes d'inégalité de traitement se posent, étant donné que les cantons sont parfaitement autonomes en ce qui concerne la détermination des montants de certaines déductions. Si l'imposition minimale prévue par la Constitution était la même pour tous les contribuables suisses, une pression pourrait s'exercer sur la Confédération pour qu'elle introduise tôt ou tard un instrument de mesure unique (cf. ch. 4.2).
Alors que l'initiative propose des limites de revenu et de fortune concrètes pour les personnes seules (250 000 francs pour le revenu imposable et 2 millions de francs pour la fortune imposable), elle n'en prévoit aucune pour les couples imposés conjointement. Parce que le texte de l'initiative inclut une disposition potestative, les limites de revenu cantonales pour les personnes imposées conjointement pourraient fortement varier si elles n'étaient pas déterminées de façon homogène par la Confédération.
Nécessité d'un nouvel instrument de péréquation financière L'initiative demande que les recettes supplémentaires engendrées par les adaptations nécessaires des impôts soient versées à la péréquation financière pour une période
déterminée. Les auteurs de l'initiative expliquent que le modèle de prélèvement devrait être le plus simple possible et, autant que faire se peut, compatible avec le système de péréquation de la RPT. Le prélèvement des recettes supplémentaires et la redistribution de ces fonds supplémentaires aux cantons devraient être garantis.
Aucune indication n'est donnée pour l'aménagement concret de ces prélèvements.
Selon le texte de l'initiative, les cantons qui devraient adapter leurs barèmes et leurs taux sur la base de l'art. 129, al. 2bis, de la Constitution, devraient verser des contributions supplémentaires à la péréquation financière entre les cantons pendant une durée fixée par une loi fédérale en les prélevant sur les recettes fiscales qui résultent de cette adaptation. Cela signifie que les recettes supplémentaires que l'initiative pourrait générer devraient être prélevées dans tous les cantons concernés, c'est-àdire tant auprès des cantons à fort potentiel de ressources qu'auprès de ceux à faible potentiel de ressources. Selon les auteurs de l'initiative, la majeure partie des recet-
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tes supplémentaires (par exemple 80 %5) devrait être versée en faveur de la péréquation financière entre les cantons. Les cantons qui auraient adapté leurs impôts pourraient garder pour eux les 20 % restants.
Afin de verser la majeure partie des fonds prélevés à la péréquation financière, il faudrait créer un nouvel instrument qui constituerait un moyen supplémentaire d'alimenter la péréquation financière. L'initiative préconise un prélèvement limité dans le temps (par exemple à 10 ans) et ses auteurs indiquent qu'en raison de cette limitation, on pourrait envisager un prélèvement qui diminuerait chaque année6.
Aucune solution concrète n'est toutefois proposée pour la répartition des fonds prélevés entre les cantons. La disposition transitoire citée précédemment exige que ces fonds, au sens de «contributions supplémentaires», soient versés à la péréquation financière entre les cantons.
Ces mesures supposent que la répartition des fonds prélevés devrait être effectuée à l'aide d'un ou de plusieurs instruments de péréquation conformément à la RPT. La péréquation des ressources, la compensation des charges ou les deux instruments pourraient ainsi être alimentés. Etant donné que l'initiative concerne exclusivement les ressources, il semblerait approprié que les fonds supplémentaires issus de la péréquation financière soient entièrement versés à la péréquation des ressources.
Ainsi, la péréquation des ressources disposerait, en plus des contributions financières de la Confédération (péréquation verticale des ressources) et de celles des cantons à fort potentiel de ressources (péréquation horizontale des ressources), d'une troisième source de financement, toutefois limitée dans le temps et diminuant avec les années. Celle-ci serait totalement indépendante des péréquations verticale et horizontale des ressources (fonds provenant d'origines différentes); elle n'aurait ainsi pas de répercussions sur la part des montants provenant des cantons à fort potentiel de ressources et de la Confédération, respectivement la fourchette fixée par la Constitution. La redistribution des fonds aux cantons devrait alors s'effectuer selon les règles de répartition des moyens de la péréquation des ressources.
5
Conclusions
Le Conseil fédéral refuse de limiter l'autonomie fiscale des cantons et des communes et rejette donc l'initiative pour des impôts équitables sans contre-projet. Si l'initiative était acceptée, la Confédération empiéterait sur l'autonomie fiscale des cantons et les cantons empiéteraient à leur tour sur l'autonomie financière des communes. La mise en oeuvre de l'initiative nécessiterait probablement une harmonisation des bases de calcul dans le domaine des déductions accordées, ce qui restreindrait le champ d'action de tous les cantons. De plus, les impôts cantonaux et communaux devraient davantage concorder entre eux, ce qui rendrait le système fiscal suisse plus complexe.
L'initiative empêcherait les cantons de petite taille et plutôt campagnards d'appliquer une politique de faible imposition pour les hauts revenus et ainsi d'améliorer l'attrait fiscal de leur place économique au niveau intercantonal. Ces cantons deviendraient alors fiscalement moins compétitifs au niveau international, ce qui 5 6
Argumentaire du PS en faveur de son initiative pour des impôts équitables (état: septembre 2008), p. 9.
Ibid.
1640
pourrait entraîner des conséquences négatives sur le long terme pour toute la Suisse.
En effet, le niveau de l'attrait fiscal de la Suisse n'a pas uniquement des répercussions pour les cantons concernés; indirectement, c'est à tout le pays, et même aux contribuables moins mobiles, que profitent l'implantation d'entreprises et l'afflux de personnes sur le territoire suisse. Une baisse de l'attrait fiscal du pays au niveau international et les incitations négatives au travail et à l'épargne pour les contribuables qui verraient leurs impôts augmenter à cause de l'initiative pourraient avoir des effets négatifs sur la croissance économique.
En entravant la dynamique de la concurrence fiscale, on perdrait certains de ses avantages (prise en compte des préférences diverses, Etat relativement efficace et mince, innovation, chances données aux régions périphériques). Limiter la concurrence fiscale pourrait faire naître d'autres formes de concurrence pour attirer les entreprises et les contribuables, ce qui aurait probablement des effets indésirables plus importants encore que ceux qui existent actuellement. Il n'est pas certain que l'initiative pour des impôts équitables permette d'équilibrer les différences de revenu entre les contribuables suisses. Il est même peu probable qu'elle réussisse à faire diminuer les inégalités dans la répartition des revenus entre les régions. L'harmonisation des charges fiscales entre les cantons (qui serait encore renforcée par une baisse probable d'impôts dans les cantons-centres, qui perdraient alors moins de contribuables) qu'entraînerait l'initiative augmenterait l'attrait des cantons-centres par rapport aux cantons périphériques et aurait des conséquences incertaines pour le développement régional de la Suisse.
Le Conseil fédéral soutient l'autonomie fiscale des cantons et des communes et la concurrence fiscale qui en résulte. Il est toutefois conscient que cette concurrence ne peut avoir l'effet bénéfique escompté qu'en y mettant les limites appropriées. La réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT) est un instrument grâce auquel les effets négatifs de la concurrence fiscale peuvent être atténués sans que l'autonomie des cantons ne soit restreinte. La RPT, la forte progressivité de l'impôt fédéral
direct, l'harmonisation fiscale formelle, les principes de l'imposition édictés dans la Constitution fédérale (universalité, égalité de traitement et capacité économique), ainsi que les décisions du Tribunal fédéral (par exemple en matière d'imposition dégressive) sont les bases de la réglementation de la concurrence fiscale en Suisse et rendent inutile la restriction de la concurrence fiscale préconisée par l'initiative pour des impôts équitables.
1641
Annexe Tableau Taux d'impôt marginaux dans les cantons suisses et dans certaines communes, période fiscale 2008 En tenant compte des éventuelles modifications de barèmes de 2008 Coefficients d'impôt 2008 (*déjà fixés) pour les communes de plus de 2000 habitants Taux d'impôts marginaux Revenu Célibataire Personne mariée Célibataire Commune 251'000 Commune 421'000 Commune ZH * min max chef-lieu BE * min max chef-lieu LU * min max chef-lieu UR * min max chef-lieu SZ * min max chef-lieu OW * min max chef-lieu NW * min max chef-lieu GL * min max chef-lieu ZG min max chef-lieu FR min max chef-lieu SO * min max chef-lieu BS * min max chef-lieu BL * min max chef-lieu SH * min max chef-lieu AR * min max chef-lieu AI min max chef-lieu
1642
Fortune Personne mariée 2'010'000 Commune 4'010'000
Zumikon Affoltern am Albis Chef-lieu du canton
23.27 Zumikon 30.81 Affoltern am Albis 29.90 Chef-lieu du canton
23.27 Zumikon 30.81 Affoltern am Albis 29.90 Chef-lieu du canton
3.58 Zumikon 4.74 Affoltern am Albis 4.60 Chef-lieu du canton
5.37 7.11 6.90
Muri bei Bern Lauterbrunnen Chef-lieu du canton
26.62 Muri bei Bern 34.08 Lauterbrunnen 30.14 Chef-lieu du canton
27.05 Muri bei Bern 34.62 Lauterbrunnen 30.62 Chef-lieu du canton
6.55 Muri bei Bern 8.39 Lauterbrunnen 7.42 Chef-lieu du canton
6.55 8.39 7.42
Meggen Entlebuch Chef-lieu du canton
17.08 Meggen 27.63 Entlebuch 22.75 Chef-lieu du canton
17.08 Meggen 27.63 Entlebuch 22.75 Chef-lieu du canton
3.94 Meggen 6.38 Entlebuch 5.25 Chef-lieu du canton
3.94 6.38 5.25
Schattdorf Erstfeld Chef-lieu du canton
23.65 Schattdorf 25.00 Erstfeld 24.00 Chef-lieu du canton
21.65 Schattdorf 23.00 Erstfeld 22.00 Chef-lieu du canton
7.04 Schattdorf 7.85 Erstfeld 7.25 Chef-lieu du canton
6.29 7.10 6.50
Wollerau Reichenburg Chef-lieu du canton
7.96 Wollerau 15.22 Reichenburg 13.43 Chef-lieu du canton
7.96 Wollerau 15.22 Reichenburg 13.43 Chef-lieu du canton
1.09 Wollerau 2.09 Reichenburg 1.84 Chef-lieu du canton
1.09 2.09 1.84
Sarnen Giswil Chef-lieu du canton
13.59 Sarnen 15.57 Giswil 13.59 Chef-lieu du canton
13.59 Sarnen 15.57 Giswil 13.59 Chef-lieu du canton
1.51 Sarnen 1.73 Giswil 1.51 Chef-lieu du canton
1.51 1.73 1.51
Hergiswil (NW) Beckenried Chef-lieu du canton
13.83 Hergiswil (NW) 17.52 Beckenried 16.83 Chef-lieu du canton
13.83 Hergiswil (NW) 17.52 Beckenried 16.83 Chef-lieu du canton
1.12 Hergiswil (NW) 1.41 Beckenried 1.36 Chef-lieu du canton
1.11 1.41 1.36
Netstal Glaris Chef-lieu du canton
25.41 Netstal 26.67 Glaris 26.67 Chef-lieu du canton
25.53 Netstal 26.80 Glaris 26.80 Chef-lieu du canton
3.63 Netstal 3.81 Glaris 3.81 Chef-lieu du canton
3.63 3.81 3.81
Walchwil Unterägeri Chef-lieu du canton
11.84 Walchwil 13.84 Unterägeri 12.16 Chef-lieu du canton
11.84 Walchwil 13.84 Unterägeri 12.16 Chef-lieu du canton
3.70 Walchwil 4.32 Unterägeri 3.80 Chef-lieu du canton
3.70 4.33 3.80
Villars-sur-Glâne Romont (FR) Chef-lieu du canton
23.21 Villars-sur-Glâne 29.16 Romont (FR) 25.29 Chef-lieu du canton
23.21 Morat 29.16 Romont (FR) 25.29 Chef-lieu du canton
6.26 Morat 7.98 Romont (FR) 7.01 Chef-lieu du canton
6.26 7.98 7.01
Däniken Subingen Chef-lieu du canton
23.12 Däniken 30.01 Subingen 28.18 Chef-lieu du canton
23.12 Däniken 30.03 Subingen 28.19 Chef-lieu du canton
3.02 Däniken 3.91 Subingen 3.68 Chef-lieu du canton
3.01 3.92 3.68
Bettingen Bâle Chef-lieu du canton
20.80 Bettingen 28.08 Bâle 28.08 Chef-lieu du canton
20.80 Bâle 28.08 Bâle 28.08 Chef-lieu du canton
9.00 Bâle 9.00 Bâle 9.00 Chef-lieu du canton
8.00 8.00 8.00
Bottmingen Liestal Chef-lieu du canton
26.18 Bottmingen 30.36 Liestal 30.36 Chef-lieu du canton
25.92 Pfeffingen 30.06 Birsfelden 30.06 Chef-lieu du canton
7.00 Pfeffingen 8.45 Birsfelden 8.18 Chef-lieu du canton
7.00 8.45 8.18
Thayngen Hallau Chef-lieu du canton
19.90 Thayngen 23.36 Hallau 22.08 Chef-lieu du canton
19.90 Thayngen 23.36 Hallau 22.08 Chef-lieu du canton
5.23 Thayngen 6.14 Hallau 5.80 Chef-lieu du canton
5.23 6.14 5.80
Teufen (AR) Urnäsch Chef-lieu du canton
17.42 Teufen (AR) 21.71 Urnäsch 20.28 Chef-lieu du canton
17.42 Teufen (AR) 21.71 Urnäsch 20.28 Chef-lieu du canton
4.02 Teufen (AR) 5.01 Urnäsch 4.68 Chef-lieu du canton
4.02 5.01 4.68
Appenzell Schwende Chef-lieu du canton
15.04 Appenzell 17.60 Schwende 15.04 Chef-lieu du canton
15.04 Appenzell 17.60 Schwende 15.04 Chef-lieu du canton
2.82 Appenzell 3.30 Schwende 2.82 Chef-lieu du canton
2.82 3.30 2.82
Tableau (suite) En tenant compte des éventuelles modifications de barèmes de 2008 Coefficients d'impôt 2008 (*déjà fixés) pour les communes de plus de 2000 habitants Taux d'impôts marginaux Revenu Célibataire Personne mariée Célibataire Commune 251'000 Commune 421'000 Commune SG * min Mörschwil 20.16 Mörschwil 22.40 Mörschwil max Rorschach 26.46 Rorschach 29.40 Rorschach chef-lieu Chef-lieu du canton 25.20 Chef-lieu du canton 28.00 Chef-lieu du canton GR min St-Moritz 19.89 St-Moritz 19.89 St-Moritz max Thusis 26.67 Thusis 26.67 Thusis chef-lieu Chef-lieu du canton 22.71 Chef-lieu du canton 22.71 Chef-lieu du canton AG * min Döttingen 22.30 Döttingen 22.30 Döttingen max Aarburg 29.62 Aarburg 29.62 Aarburg chef-lieu Chef-lieu du canton 25.72 Chef-lieu du canton 25.72 Chef-lieu du canton TG * min Ermatingen 24.93 Ermatingen 23.54 Ermatingen max Erlen 30.51 Erlen 28.81 Erlen chef-lieu Chef-lieu du canton 26.37 Chef-lieu du canton 24.90 Chef-lieu du canton TI min Bioggio 23.56 Bioggio 24.58 Bioggio max Biasca 28.56 Biasca 29.80 Biasca chef-lieu Chef-lieu du canton 28.13 Chef-lieu du canton 29.35 Chef-lieu du canton VD * min Chexbres 31.73 Chexbres 31.41 Chexbres max Château-d'Oex 35.48 Château-d'Oex 35.12 Château-d'Oex chef-lieu Chef-lieu du canton 35.18 Chef-lieu du canton 34.82 Chef-lieu du canton VS min Bagnes 25.79 Bagnes 24.00 Bagnes max Ardon 29.15 Ardon 27.00 Ardon chef-lieu Chef-lieu du canton 27.85 Chef-lieu du canton 25.50 Chef-lieu du canton NE * min Marin-Epagnier 26.39 Marin-Epagnier 26.39 Marin-Epagnier max Couvet 31.18 Couvet 31.17 Couvet chef-lieu Chef-lieu du canton 27.84 Chef-lieu du canton 27.84 Chef-lieu du canton GE min Genthod 27.30 Genthod 28.75 Genthod max Onex 31.77 Onex 33.46 Onex chef-lieu Chef-lieu du canton 30.90 Chef-lieu du canton 32.54 Chef-lieu du canton JU min Courtételle 32.52 Courtételle 32.52 Courtételle max Vicques 34.17 Vicques 34.17 Vicques chef-lieu Chef-lieu du canton 32.88 Chef-lieu du canton 32.88 Chef-lieu du canton
Fortune Personne mariée 2'010'000 Commune 4'010'000 4.26 Mörschwil 5.59 Rorschach 5.32 Chef-lieu du canton
4.26 5.59 5.32
3.96 St-Moritz 5.31 Thusis 4.52 Chef-lieu du canton
3.96 5.31 4.52
4.91 Döttingen 6.53 Aarburg 5.67 Chef-lieu du canton
4.91 6.53 5.67
3.05 Ermatingen 3.73 Erlen 3.22 Chef-lieu du canton
3.05 3.73 3.22
5.36 Bioggio 6.66 Biasca 6.40 Chef-lieu du canton
5.78 7.17 6.90
7.17 Chexbres 8.02 Château-d'Oex 7.95 Chef-lieu du canton
7.17 8.02 7.95
6.00 Bagnes 6.90 Ardon 6.55 Chef-lieu du canton
6.00 6.90 6.55
6.37 Marin-Epagnier 7.74 Couvet 6.91 Chef-lieu du canton
6.37 7.74 6.91
8.93 Genthod 10.08 Onex 9.85 Chef-lieu du canton
9.16 10.31 10.08
5.91 Courtételle 6.21 Vicques 5.98 Chef-lieu du canton
5.91 6.21 5.98
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