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Rapport des Commissions de gestion des deux conseils sur l'organisation de l'acquisition d'armement des 6 et 14 novembre 1980

Messieurs les présidents, Mesdames, Messieurs, Le présent rapport vise à informer les conseils des résultats de l'inspection à laquelle ont procédé les commissions de gestion. En outre, il répond au mandat que le Conseil national avait confié à sa commission le 3 octobre 1979.

Voici en substance les conclusions que contient ce rapport: II n'y a pas lieu de modifier radicalement le processus d'acquisition d'armements. Toutefois il importe de l'améliorer sur des points essentiels. Cet avis et.

les grandes lignes de la réorganisation que nous proposons concordent avec les conclusions auxquelles est parvenu Je professeur E. Rühli de Zurich, dans le rapport d'expertise qu'il a établi à la demande du Département militaire fédéral (DMF). Nos propositions se distinguent cependant de celles de l'expert en ce qui concerne notamment les entreprises fédérales d'armement, le professeur Rühli se bornant à présenter cinq variantes. En outre, nous préconisons que la Délégation pour l'armement prenne ses décisions à la majorité des voix, alors que l'expert voudrait les voir prises à l'unanimité. S'agissant de la politique d'armement que nous concevons comme une planification des besoins de l'armée et non point comme la mise en oeuvre de cette planification par le truchement de la planification des acquisitions d'armements, les divergences de vue qui nous séparent du professeur Rühli et du département militaire, proviennent davantage d'une différence d'interprétation de certaines notions que d'un véritable désaccord sur le fond du problème. Au demeurant, en soulignant comme nous l'avons fait, l'importance de la sélection et du perfectionnement des connaissances professionnelles des personnes qui collaborent à l'acquisition d'armement, nous rejoignons le point de vue du professeur Rühli.

En effet, il nous tient à coeur de préciser que toute amélioration de l'organisation et du déroulement des opérations en matière d'acquisition de matériel de guerre n'aurait que de faibles effets si l'on ne parvenait pas à développer les aptitudes des personnes qui participent à ces opérations de manière qu'elles soient à même de satisfaire à des exigences de plus en plus élevées. Au sein des services militaires, qui s'occupent de l'acquisition du matériel de guerre, les principales mesures à prendre sont les suivantes :

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Le point fort des mesures que nous préconisons aux fins d'améliorer le processus d'acquisition d'armements est le renforcement de la position des organes directeurs, par une répartition claire et nette des attributions et des responsabilités, selon le système suivant: - Le chef de l'Etat-major général assume l'entière responsabilité de la préparation de l'armée au combat, du point de vue matériel. Dès lors, il doit avoir le contrôle de l'ensemble du processus d'armement, contrôle qu'il exerce avec l'aide de ses services.

C'est lui qui impartit des mandats au Groupement de l'armement.

Ces mesures devraient contrebalancer les inconvénients inéluctables qui résultent de la structure fonctionnelle du département en groupements, qui ont chacun un rôle bien défini à jouer dans le cadre de la défense nationale (engagement et conduite de l'armée, instruction des militaires, équipement de l'armée en matériel de guerre). En effet, cette répartition fonctionnelle des tâches implique, en ce qui concerne l'acquisition d'armements, un système d'attributions alternées, qui contribue à réduire l'efficacité de la gestion des acquisitions.

Au surplus, ce système engage les responsables à recourir à des procédures de coordination compliquées et à mettre sur pied des conférences ne disposant pas d'une compétence nettement définie. Toutefois, la structure générale du département ayant donné toute satisfaction dans d'autres domaines, il ne serait guère judicieux de la modifier, avant d'avoir pris toutes les mesures permettant d'en atténuer les inconvénients.

Le statut actuel des entreprises fédérales d'armement est controversé, surtout en raison des conflits d'intérêts qui surgissent du fait que ces entreprises dépendent des décisions de la Confédération, lorsqu'elles entrent en concur370

rence avec l'industrie privée. A notre avis, le fait de subordonner des entreprises d'armement à un autre organe ne ferait que déplacer le conflit, mais ne le supprimerait pas. Aussi, plutôt que de modifier les rapports de subordination, nous semble-t-il indiqué de conférer l'autonomie au konzern de l'armement en place.

En matière d'armement, des entreprises d'Etat ont-elles leur raison d'être! Telle est la question primordiale. Si nous y répondons par l'affirmative, c'est parce que nous estimons qu'il est indispensable que notre pays dispose dans ce secteur d'un potentiel industriel qui lui soit propre et que l'exécution de certaines tâches importantes soit assurée (Fabrique de poudre et de munition, p. ex.)Dès lors il faut permettre aux entreprises fédérales d'armement de s'acquitter au mieux de leurs tâches. Il importe d'abord, tout en maintenant le statut qui est le leur sur le plan de l'organisation, de rendre autonomes ces entreprises de manière à assurer un management industriel efficace de l'ensemble du konzern de l'armement et des diverses entreprises qui le composent. Si, sur le plan de l'organisation, la subordination au Groupement de l'armement devait constituer une entrave à cette mesure, il importerait d'examiner l'opportunité de ·conférer au konzern de l'armement l'autonomie dans le cadre du DMF.

En entreprenant notre enquête, nous nous étions fixé pour but de soumettre l'organisation de l'acquisition d'armement à une critique objective et constructive. Nous pensons que cette analyse contribuera à améliorer les prestations du personnel intéressé, prestations qui, au demeurant, sont généralement bonnes.

Nous vous proposons de prendre acte du présent rapport et d'adopter les deux motions et postulats.

6 et 14 novembre 1980

Au nom des deux Commissions de gestion: Les présidents: H. Lang, conseiller national M. Kündig, conseiller aux Etats

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Rapport I

Introduction

II

Mandat et procédé du groupe de travail Une série de difficultés auxquelles a donné lieu l'achat de matériel de guerre a incité, en été 1979, la section compétente de la Commission de gestion du Conseil des Etats à procéder à une inspection au Groupement de l'armement (GA). A la suite de l'examen des défauts qu'a accusés le char d'assaut 68, le Conseil national a chargé, le 3 octobre 1979, sa Commission de gestion d'examiner en détail l'organisation de l'achat d'armements, Par la suite, les deux commissions ont constitué en commun un groupe de travail1' qui a procédé à cet examen. Ce groupe de travail a acquis les connaissances nécessaires à l'aide de documents et au cours de neuf journées d'auditions. Il a questionné des collaborateurs et responsables du GA, du Groupement de l'état-major général (GEMG), du Groupement de l'instruction et des offices fédéraux des diverses armes. Il a en outre entendu des représentants de l'industrie suisse des armements, de la Commission de l'armement, de la Société suisse de technique d'armement et de la Société suisse des officiers2'.

Il a recouru à la collaboration de l'Office fédéral de l'organisation et a eu plusieurs entretiens avec l'expert du DMF, M. le professeur E. Riihli, directeur de l'Institut des recherches en économie d'entreprise de l'Université de Zurich.

Le Groupe de travail s'est entretenu du présent rapport, avant de la présenter aux deux Commissions de gestion, avec le chef du DMF, M. Georges-André Chevallaz, président de la Confédération.3'

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Objet de l'examen Le groupe de travail avait à déterminer si, en Suisse, le matériel de guerre est acquis judicieusement et économiquement. Il devait se fonder sur la structure du DMF et l'ordonnance du 30 juin 1969 sur les modalités d'armement.

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> Le Groupe de travail était présidé par le Conseiller aux Etats Kündig et comprenait les membres suivants : MM. les conseillers aux Etats Donzé (remplacé par M. Miville), Knüsel, Meier; MM. les conseillers nationaux Muff (vice-président), Burer, Delamuraz, Schalcher, Sonarli et Wagner.

  1. Cf. à l'annexe la liste des personnes entendues.

3 > Pour faciliter les comparaisons, le rapport adopte sous chiffres 3 (résultats des consultations) et 4 (conclusions) la classification retenue dans le troisième rapport partiel du professeur Rubli intitulé «Organisation de l'achat de matériel de guerre au DMF - Conception d'une solution prévue», du 20 mai 1980.

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En vertu de cette ordonnance, le GEMG est habilité, dans les limites de la planification militaire générale, à établir la planification des besoins de matériel de l'armée. En se fondant sur ces besoins - ainsi que, lorsqu'il s'agit de grands projets d'armement, sur le résultat d'examens préalables -, les offices fédéraux des diverses armes annoncent les besoins effectifs de nouveau matériel de guerre au Groupe planification du GEMG. Au cours d'une procédure de mise au point, celui-ci établit pour chaque projet un cahier des charges militaire, en fonction duquel des crédits d'engagement pour les divers projets sont inscrits dans le programme annuel de recherche, de développement et d'essais (PRDE). Le GEMG apprécie les priorités militaires, tandis que le GA examine les questions techniques et financières et dresse le PRDE.

Au vu du cahier des charges militaire, l'administration centrale du Groupement de l'armement (Office fédéral de la technique d'armements) doit édicter le cahier des charges techniques, qui expose les exigences que doit remplir un armement pour répondre aux nécessités militaires. A cet effet, certaines études de projets et certains travaux de recherche s'imposent. Ainsi mis au projet, le cahier des charges techniques constitue la base d'un contrat d'achat ou de développement (élaboré par l'Office fédéral de l'achat d'armement) désignant un entrepreneur général, que ce soit une entreprise fédérale d'armements ou une entreprise industrielle suisse ou étrangère.

Pour un projet, il y a lieu si possible de prévoir pour le moins deux solutions de rechange jusqu'à ce qu'il soit prêt à être exécuté. Ce stade comprend la maturité technique,, que le GA détermine par des essais techniques, et l'aptitude de l'armement à être utilisé par la troupe, que le GEMG examine en soumettant le matériel techniquement expérimenté à des essais par la troupe. Sur quoi l'organe compétent (actuellement, il s'agit en principe du chef de l'armement, d'entente avec le chef de l'état-major général) procède au choix des types parmi les projets prêts à être exécutés. La nette délimitation prescrite entre le développement et l'acquisition signifie que du matériel de guerre ne peut être acheté ou produit qu'au moment où il s'est révélé prêt à être acquis. C'est alors seulement qu'il peut être inscrit dans un programme d'armement et soumis aux Chambres fédérales.

La subdivision fonctionnelle du DMF en groupes implique l'obligation de faire assumer par plusieurs services la responsabilité des divers aspects de l'acquisition d'un armement. Le chef de l'état-major général répond, il est vrai, de la préparation de l'armée à la guerre en général. Mais son domaine d'influence directe s'étend surtout à la planification militaire d'ensemble, à la définition des besoins militaires et à l'examen de l'aptitude du matériel à être utilisé par la troupe.

L'adaptation d'un armement à la conception de l'instruction relève du chef de l'instruction. Le chef de l'armement répond de la solution 373

technique qui doit satisfaire aux besoins militaires et de l'aspect commercial de l'acquisition. Selon la réglementation actuelle, une coopération entre les deux fonctions est rendue obligatoire en ce sens que la plupart des étapes en matière d'armement doivent être franchies d'un commun accord entre les organes responsables. Il en est surtout ainsi des rapports entre le GEMG et le GA, ainsi qu'entre les services techniques et commerciaux au sein du GA, Selon l'arrêté des Chambres, le GA s'occupe de l'acquisition du matériel de guerre, en prend livraison et le distribue aux offices fédéraux des diverses armes. Le GEMG répond principalement de la remise du matériel à la troupe, de la gestion et de l'entretien de celuici. Cette réglementation ne s'applique pas au matériel destiné aux troupes d'aviation et de DCA.

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Exemples choisis d'achats d'armements Nous illustrerons ci-après par des exemples concrets quelques problèmes que pose l'achat d'armements avant de nous livrer sous chiffre 3 à des considérations générales sur la procédure d'acquisition et de développement. Il s'agira moins d'un contrôle de l'activité administrative dans des cas précis que d'acquérir des données sur les points faibles de l'achat d'armements.

Sur mandat du DMF, le professeur E. Rühli a examiné la procédure d'acquisition du char blindé 61/68 (ch. 2.1), d'un camion superlourd · à benne basculante (ch. 2.2), le développement du système de défense antichars NORA (ch. 2.3) et l'achat d'avions de combat du type TIGER (ch. 2.4).

Le groupe de travail des Commissions de gestion s'est en outre occupé notamment du développement d'un nouveau char d'assaut (ch. 2.5) ainsi que de la procédure d'acquisition de l'appareil électronique d'instruction FLORETT (ch, 2.6) et du développement de rémetteur-récepteur SE 225/425 (ch. 2.7).

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Procédure d'acquisition du char blindé 61/68 Le char blindé 68 doit être considéré comme un perfectionnement du char 61. E remonte donc à une époque où les prescriptions sur la procédure d'acquisition et de développement d'armements et où les connaissances sur la réalisation moderne de projets n'en étaient pas encore au stade actuel.

Lorsque commença le développement du char blindé 61, au début des années 1950, tant une définition générale et agréée du projet qu'un cahier probant des charges militaires faisaient défaut. Le chef de Pétat-major général n'a établi un tel cahier des charges - confirmant après coup l'exactitude des solutions techniques retenues qu'au cours des travaux de développement (1954).

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L'achat du char d'assaut selon le-programme d'armement 1961 a été décidé à un moment où seuls étaient disponibles les résultats des essais opérés avec le prototype (KW 30), mais non avec la série antérieure (char blindé 58). Il n'était donc pas encore possible de constater si le char d'assaut répondait aux besoins de la troupe et d'en choisir le type, comme cela est usuel aujourd'hui. Déjà à cette époque, l'acquisition était urgente compte tenu de la situation politique. Il n'en demeure pas moins que les premiers chars fabriqués en Suisse pouvaient être considérés comme donnant satisfaction.

Lorsque le développement de ce char s'est poursuivi en vue de devenir le char 68, le cahier mis au point des charges militaires n'a été établi qu'avec un grand retard ef n'a constitué qu'une confirmation formelle du développement déjà exécuté. Les essais étaient encore en cours lorsque la décision a été prise d'inscrire la nouvelle série de chars suisses dans le programme d'armement de 1968. H en résulte qu'on ne disposa plus du temps nécessaire pour achever le développement et expérimenter le prototype. Le char blindé n'était pas encore prêt à être acheté; de surcroît, les risques d'ordre technique ont été sous-estimes.

L'acquisition du char d'assaut 68 a été reléguée à l'arrière-plan au profit de l'achat d'obusiers blindés américains M-109 et a servi de compensation bienvenue à l'industrie suisse et aux Ateliers de construction à Thoune, qui n'étaient pas mis entièrement à contribution.

Enfin, l'acquisition se justifiait aussi en raison de l'invasion de la Tchécoslovaquie par les troupes russes.

De même, les exigences techniques auxquelles devait répondre la deuxième série de chars blindés 68 n'ont été définitivement fixées qu'une fois prise la décision de les acquérir. Les défauts qu'accusait la première série n'étaient pas encore éliminés, l'expérimentation technique venait seulement de commencer et les essais dans la troupe n'avaient pas été exécutés. Ces chars n'étaient pas prêts à être achetés. La proposition de commande de la Commission de défense militaire représentait un compromis permettant, avec un nombre minimum de chars 68, d'assurer l'emploi dans les Ateliers de construction de Thoune et prévoyant, quant au reste, l'achat d'un char de combat à l'étranger.

Pour la troisième série de chars 68,
l'industrie suisse mit à disposition un modèle de grande tour. Une fois de plus, le développement et l'expérimentation de cette tour ont eu lieu partiellement après le choix du type. La délégation du Conseil fédéral pour les affaires militaires y procéda lorsqu'elle décida de renoncer à l'acquisition du char blindé allemand LEOPARD et de faire construire une troisième série de chars 68. De même, la décision parlementaire fut prise lorsque l'évaluation de la grande tour était déjà en cours. Aussi n'estce qu'après coup qu'il fut possible de constater si la troisième série répondait aux besoins de la troupe.

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Pour ce qui est également de l'élimination des défauts, aucune direction générale compétente des travaux ne fut instituée avant 1979.

Là genèse du char 61/68 est donc caractérisée par un procédé insuffisamment systématique. Les défauts apparurent très nettement lors de la définition du projet et de son évaluation. La direction du projet au GA était insuffisamment dotée en personnel et les agents disponibles aux Ateliers de construction de Thoune, en particulier pour exercer les fonctions d'entrepreneur général, étaient mis à trop forte contribution. U convient toutefois de relever que, pendant longtemps, les prescriptions sur le processus d'armement n'étaient pas encore formulées assez clairement; d'autre part, des facteurs économiques et politiques rendaient urgents l'achat d'armes.

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L'acquisition d'un camion superlourd à benne basculante A la différence du développement des chars d'assaut, l'acquisition du camion à benne basculante s'est opérée tout à fait conformément à l'ordonnance en vigueur sur les modalités d'armement du 30 juin 1969. Les prescriptions ont été respectées très largement, tout s'est opéré très systématiquement, le développement et l'acquisition ont été nettement distingués et le projet n'a été inscrit dans un programme d'armement qu'au moment où il a été établi sans réserve que rien ne s'opposait plus à l'acquisition du camion. Dès lors, le résultat donnait bonne satisfaction.

Toutefois, il s'agissait en l'occurrence d'un véhicule dont les modèles de base pouvaient être acquis sur le marché et que les fabriques fédérales d'armements n'étaient pas en mesure de livrer. Etant donné que des conceptions militaires divergentes ne pouvaient se heurter et que l'acquisition était dictée presque exclusivement par des considérations d'ordre technique, le risque de conflits entre les services compétents du DMF était minime.

L'inconvénient d'avoir procédé strictement par étapes, comme ce fut la cas en l'occurrence, réside dans le fait qu'il a fallu consacrer beaucoup de temps à un projet relativement modeste (env. 18 mio.

de fr.). Trois ans et neuf mois se sont écoulés depuis le moment où lé besoin de ce produit assez courant sur le marché a été annoncé jusqu'au moment où le modèle a été choisi.

De l'avis du groupe de travail, les aspects négatifs de cet exemple l'emportent. Il montre que l'observation rigoureuse des prescriptions sur l'acquisition d'armements provoque, lorsqu'il s'agit de projets simples, des retards excessifs.

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Le développement du système de défense antichars NORA Conçu d'abord comme un simple perfectionnement du tube-roquette 58 (munition modifiée), le projet NORA est devenu, avec le temps, le

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développement d'un nouveau système de défense antichars. En l'occurrence, on n'a pas prêté suffisamment d'attention à la définition du projet pour le nouveau système. Aucun examen préalable n'a eu lieu; l'on a passé de la modification de certaines pièces de l'arme existante au nouveau développement d'un système, mais en négligeant les exigences auxquelles devait répondre l'ensemble du système d'armement. Un cahier général des charges militaires n'a pas été établi, les cahiers des charges partiels ne l'ont été que très tardivement. Préalablement, les exigences auxquelles devaient répondre certaines parties de l'arme n'ont cessé d'être modifiées ou redéfinies (p. ex. quatre fois en ce qui concerne la portée de la munition, huit fois en ce qui concerne la hausse de l'arme).

Un véritable choix de modèle n'a pu avoir lieu parce que l'on s'est fondé exclusivement sur les Ateliers de construction militaires en renonçant à un développement parallèle. Finalement, on a présenté au Parlement une arme qui n'était manifestement pas prête à être acquise, de sorte qu'il a fallu la retirer.

Rétroactivement, la procédure ne se révèle pas judicieuse. La direction du projet a été insuffisante. L'institution en temps utile d'une direction supérieure qualifiée du projet a notamment fait défaut.

D'autre part, les spécialistes ont aussi commis des erreurs. De surcroît, on n'a pas prêté assez d'attention à de funestes influences perturbatrices; sans doute le doit-on aussi à une insuffisante volonté de coopérer des organes dont relevait le projet.

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L'acquisition d'avions de combat du type TIGER L'achat de l'avion TIGER a constitué, à divers égards, un cas particulier. Le Conseil fédéral n'ayant pris une décision négative quant à l'avion de combat au sol CORSAIR, il a été possible de se fonder sur les expériences découlant de cette affaire. Mais l'acquisition de l'avion TlGfcR a surtout constitué un achat «sur le tas».

Enfin, les troupes d'aviation et de DCA bénéficient, au sein du DMF, d'une situation particulière qui a permis de soumettre à une direction supérieure efficiente la réalisation du projet d'acquisition.

Dans ces conditions, il se justifie de s'écarter du processus d'armement prescrit, dérogations intervenues d'entente avec le Conseil fédéral et qui ont notablement accéléré la procédure (mise en parallèle de diverses phases de processus, la décision précoce de se borner à évaluer le TIGER).

L'intervention précoce d'une direction supérieure, expérimentée et efficace, du projet a contribué à en assurer la bonne réalisation.

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Le développement d'un nouveau char de combat (selon l'investigation du groupe de travail) Le développement du nouveau char de combat a duré dix ans avant d'être abandonné. Il est caractérisé par une procédure émaillée d'interruptions qui reflètent les divergences de vues des organes intéressés du DMF, ainsi que les intérêts économiques de l'industrie suisse des armements.

Alors que le chef de l'état-major général et la Commission de défense militaire se sont prononcés à diverses reprises contre un développement en Suisse même, la délégation du Conseil fédéral pour les affaires militaires exigea des enquêtes complémentaires avec le concours de l'industrie. C'est ainsi que la décision d'entreprendre le développement en Suisse (phase 1) a exigé quatre ans à compter de la présentation de l'étude du projet. Trois ans plus tard, la Commission de défense militaire a recommandé une fois de plus l'arrêt du développement. En revanche, sur demande de l'industrie des armements, l'offre de la Maison Contraves SA, à Zurich, de se charger du développement a été acceptée. Après une année, il s'est révélé que, si le développement progressait rapidement, il exigeait plus de fonds et impliquait plus de. risques qu'on ne l'avait pensé. Aussi la chose futelle abandonnée.

Le développement d'un nouveau char de combat allait au-delà des possibilités des organes fédéraux compétents. On a recouru trop tard à la coopération de l'industrie privée. Finalement, le projet échoua en raison de la situation financière de la Confédération.

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L'acquisition de l'appareil d'instruction électronique FLORETT L'achat, pour la formation des canonniers de DCA, d'un appareil indiquant les erreurs de pointage peut servir d'exemple des difficultés de définir d'avance des besoins militaires modernes et, par la suite, d'y répondre de manière optimale. D'une part, les utilisateurs ne reconnurent qu'au moment où le prototype fut soumis à l'essai de la troupe quelles possibilités nouvelles ofirirait une amélioration de l'appareil. Aussi ces modifications souhaitées durent-elles être inscrites, une fois que fut reconnu que rien ne s'opposait à l'acquisition de l'appareil (!), dans un cahier des charges remanié. D'autre part, de nombreux défauts furent constatés à la livraison des appareils fabriqués en séries; ils n'avaient pas été observés sur le prototype et durent être éliminés après coup.

Cet exemple montre une fois de plus l'importance de définir le projet (an début de l'acquisition) et des essais avec le prototype (avant de constater que rien ne s'oppose à l'acquisition de l'appareil).

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Le développement de Pémettear-récepteur SE 225/425 Ce projet est l'un des éléments majeurs du développement électronique moderne, mais remonte à plus de quinze ans et risque aujourd'hui de perdre de sa valeur. Cette procédure souffre également de maintes interruptions dues aux divergences de vues des partenaires et organes intéressés, qui n'étaient soumis à aucune direction.

Elle met en outre en évidence les problèmes de communication lorsqu'il y a trois interlocuteurs (industrie des armements privée Groupement de l'armement - office fédéral de l'arme).

Etant donné que les exigences militaires et techniques auxquelles devait répondre l'appareil n'ont pas été réexaminées périodiquement (à l'exception de la nouvelle conception de 1971/72), les défauts techniques et les propositions de modifications n'apparurent que lors des essais exécutés par la troupe en 1977/78. Alors que le GA en arrivait à la conclusion que le système répondait pour l'essentiel aux exigences techniques, la troupe estima, au vu des essais, qu'il ne correspondait pas à ses besoins. Le développement ne fut pas interrompu pour autant. Le projet de développement acquit avec le temps un dynamique propre auquel la direction collective ne parvint plus guère à mettre un frein. C'est seulement depuis lors que fut instituée une direction supérieure du projet et créée ainsi la principale condition permettant soit d'accélérer la réalisation du projet, soit d'y renoncer.

Résultats des auditions L'exposé qui suit traitera des principales déficiences qu'accusé le processus d'armement et présentera les propositions de réorganisation de l'acquisition de matériel de guerre qui ont paru dignes d'un plus ample examen au groupe de travail. Pour simplifier les choses, l'expusé s'en tiendra à la. systématique adoptée par le professeur E. Rubli dans son rapport d'expertise; cela permettra d'exposer de façon plus succinte nombre de questions qui y sont traitées.

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Rôle du Parlement et du Conseil fédéral (cf. p. 7 ss du rapport d'experts du prof. Rubli) Lorsqu'il s'agit d'acquérir du matériel de guerre, le Conseil fédéral et le Parlement ne s'occupent normalement que du financement de ce matériel (messages concernant l'achat de matériel de guerre, budget du matériel de guerre, budget de la Confédération). Ces textes et budgets se réfèrent aux plans directeurs militaires que le Conseil fédéral soumet aux conseils législatifs. Ce n'est qu'exceptionnellement que le Conseil fédéral -- ou sa délégation militaire - procède à un choix de types dans le cadre de grandes acquisitions d'armements.

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Un grave problème que pose le mode actuel d'acquisition de matériel de guerre est l'absence d'une politique approuvée et «contraignante» en matière d'armements, qui fixe les besoins et les priorités militaires à moyens terme et détermine simultanément quel est le matériel qui doit être fabriqué en Suisse. Du point de vue de l'administration et de l'industrie suisse d'armements, une telle planification devrait avoir un caractère suffisamment contraignant pour qu'il soit possible, en se fondant sur elle, d'entamer à temps les travaux de recherche et de développement. On escompte que les directives du Conseil fédéral pour la mise au point d'une politique nationale de l'armement, qui ont été approuvées par ce conseil et le Parlement, permettront de créer une telle obligation.

Une autre question importante est le temps considérable qu'exigé l'acquisition de matériel de guerre. En recherchant les possibilités de gagner du temps, on en arrive forcément à se demander s'il serait possible de raccourcir les phases du traitement des demandes d'acquisition par les Chambres fédérales ou même de les supprimer : Le fait qu'il faut insérer dans le Programme de recherche, de développement et d'essai, puis porter au budget chaque projet de recherche, de développement ou d'essai a pour conséquence qu'il est nécessaire de définir le projet neuf ou dix fois avant que les fonds nécessaires soient disponibles. Un crédit de programme pour la recherche et le développement assurerait une plus grande souplesse en l'occurrence. - A ce sujet, on objecte il est vrai que l'exécution d'aucun projet n'est entravée de ce fait étant donné qu'il existe un crédit de programme pour de petits travaux et que des projets peuvent également être provisoirement compris dans le Programme de recherche, de développement et d'essai de manière à permettre de compléter leur description jusqu'à la présentation du budget.

Le traitement des messages relatifs à l'acquisition de matériel de guerre constitue un handicap plus important. En effet, la délimitation très nette entre développement et acquisition que requiert le processus d'armement exige que les messages relatifs à l'acquisition de matériel de guerre ne soient élaborés qu'au moment où le matériel dont l'achat est proposé s'est révélé suffisamment au point pour son acquisition. L'interruption de travail entre le stade du développement et celui de la production est ainsi prolongé de six mois à une année.

Cela contribue à contraindre les fournisseurs à occuper ailleurs les spécialistes qui ont travaillé au développement, de telle sorte que ceux-ci ne sont ensuite plus disponibles pour la production. C'est surtout envers les fournisseurs étrangers que ce mode de procéder qui rend plus difficile le passage au programme de production, crée des difficultés et cause des frais supplémentaires.

Du point de vue de l'administration, le moyen le plus efficace d'éliminer cet obstacle consisterait à accorder des crédits de programme pour le développement et l'acquisition de matériel de guerre.

On laisserait donc au Conseil fédéral le soin de répartir les crédits 380

entre les divers projets. Cela aurait toutefois pour conséquence que le Parlement renoncerait dans une large mesure à ses attributions financières dans le domaine de l'acquisition du matériel de guerre; il faudrait donc renoncer aux principes s'appliquant au budget établis par la loi sur les finances fédérales.

Une possibilité d'atténuer les difficultés auxquelles on se heurte actuellement serait que la Délégation des finances des conseils législatifs accorde des «préengagements». Aujourd'hui déjà, cette délégation approuve de tels engagements dans certains cas afin de permettre à un futur fournisseur de procéder aux préparatifs qu'exigé la production prévue. On veille alors à ce qu'en cas de rejet d'un projet d'armement, les prestations déjà fournies par le fabricant puissent être utilisées à d'autres fins, ce qui permet -de maintenir le dommage possible dans d'étroites limites.

Une autre proposition tend à avancer le plus possible la présentation de messages relatifs à l'acquisition de matériel de guerre, jusqu'au moment le plus reculé où l'on peut suffisamment apprécier les risques qui subsistent encore.

Le traitement des projets d'acquisition de matériel de guerre pourrait par exemple avoir lieu parallèlement aux essais exécutés à la troupe.

Cela aurait évidemment certains effets sur Je contenu du message.

Dans les cas où le choix du type ne serait pas intervenu jusqu'alors, ce choix serait pratiquement fait par le Parlement ou bien les crédits devraient être ouverts sans que le choix soit opéré. Il faudrait en tout cas que le message précise exactement les conditions qui devraient être remplies pour que le Conseil fédéral puisse libérer les crédits nécessaires à l'exécution du projet. Les Commissions militaires ou la Délégation des finances seraient chargées de vérifier si les conditions posées sont bien remplies.

Abstraction faite de ces possibilités, il ne resterait - comme on le fait déjà - qu'à activer le plus possible la préparation des messages relatifs à l'acquisition de matériel de guerre, de manière à perdre le moins de temps possible dès que le matériel est suffisamment au point pour l'acquisition. On pourrait aussi gagner du temps en admettant, comme le professeur Rühli, la relativité de la notion d'armement suffisamment au point pour l'acquisition, et en considérant comme tel un armement dès que les risques que comporte encore le développement peuvent être déterminés de manière suffisamment précise et qu'il ne faut plus s'attendre à des modifications de la conception fondamentale.

Gagner du temps dans le processus d'armement ne doit en tout cas pas avoir pour conséquence d'affaiblir la haute surveillance exercée par le Parlement sur l'acquisition de matériel de guerre. Cela implique que le Parlement soit mieux renseigné par le DMF. Cette exigence a déjà été posée dans le rapport des Commissions de gestion des 20/22 mai 1980 sur la pratique suivie en matière d'information et de maintien du secret (BÖ N 1980 p. 596 s., E 1980, p. 354 s.).

27 Feuille fédérale. 133- année. Vol. I

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Rôle de la direction du département (cf. p. 21 ss du rapport d'expert du prof. RUhli) En tant que supérieur direct des chefs de groupement et - en temps de paix - en sa qualité de chef suprême de l'armée, le chef du DMF doit également assumer un rôle déterminant dans le domaine de l'acquisition de matériel de guerre sur le plan de la direction des affaires. Sans doute existe-t-il des propositions selon lesquelles cette fonction devrait être confiée à un organe qui occuperait une position médiane entre le chef du département et les chefs de groupements (commandant en chef de l'armée en temps de paix, secrétaire d'Etat à l'armement, inspecteur général de l'armée, service d'état-major pour la planification militaire générale, collaborateurs personnels). Toutefois leur réalisation comporterait plus de désavantages qu'elle n'apporterait d'avantages (cf. ch. 421).

Ces propositions ont déjà, pour l'essentiel, été examinées par la Commission d'experts pour la réorganisation du DMF (rapport Hongler d'avril 1966) et toutes rejetées. Aussi importe-t-il que les tâches incombant au chef du département en matière de planification et de direction soient préparées de manière optimale par les divers groupements ainsi que par la Commission de défense militaire.

Pour la Commission de défense militaire, il en résulte les exigences suivantes: avoir une conception très précise de sa tâche, concentrer son travail sur les conceptions militaires et les autres instruments de planification de la défense militaire du pays. Or cet organe de grande importance travaille encore sans disposer d'un règlement. Dans celuici, il importerait aussi de préciser que la commission n'est qu'un organe chargé de conseiller le chef du département, mais qu'il ne peut prendre des décisions, comme cela arrive encore aujourd'hui.

Les critiques adressées à la composition actuelle de la Commission de défense militaire, qui groupe sous la présidence du chef du département les chefs de groupement, les commandants des troupes d'aviation et de défense contre avions et les commandants de corps d'armée, portent d'une part sur la présence au sein de cette commission du chef de l'armement, d'autre part, sur le fait que le chef du département participe à la commission ou même la préside. Pour ce qui est du chef de l'armement, on dit qu'il n'a qu'à s'occuper de tâches d'exécution et qu'il a, au sein de la commission, grâce à la longue durée de ses fonctions et au fait qu'il est le seul à y représenter les intérêts non militaires (techniques et économiques), une importance qui ne lui revient pas dans cet organe. A l'opposé, on fait remarquer qu'il importe que les intérêts techniques et économiques soient représentés au sein d'un organe qui est aussi appelé à examiner d'importantes questions intéressant la politique de l'armement.

Quant à la présidence qu'assumé le chef du département au sein de la Commission de défense militaire, elle confère apparemment aux

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«décisions» de cet organe un maximum de poids et comporte le danger que le chef du département se sente également lié par les résultats des délibérations. Inversement, la présidence qu'il assume lui permet de diriger le travail de la commission de telle manière qu'elle examine les points sur lesquels il désire être conseillé. C'est pourquoi il ne serait guère raisonnable qu'il ne participe aux travaux de la commission qu'en qualité de simple membre. Des rapports écrits ou oraux sur les résultats des travaux de la commission-ne sauraient toutefois remplacer l'information directe que lui procure sa participation. L'utilité que retire la direction du département de la participation de son chef à la commission dépend fortement de la personnalité de celui-ci (cf. ch. 424).

L'ordonnance sur les modalités de l'armement accorde toute une série d'attributions de caractère consultatif non seulement à la Commission de défense militaire mais aussi à l'état-major de direction du DMF, qui groupe les collaborateurs du chef du département du rang le plus élevé lors d'une conférence hebdomadaire de nature informelle. Pour simplifier la procédure d'armement, on propose de décharger cet organe de telles tâches et de confier celles-ci à la Délégation pour l'armement (cf. ch. 425).

Sous sa forme actuelle, la Délégation pour l'armement est un autre organe de nature informelle constitué aux fins de discuter des problèmes posés sur le plan de la coordination par les attributions de compétence dans la procédure d'armement, en tant qu'elles prévoient des décisions du chef de l'Etat-major général ou du chef de l'armement prises par l'un d'eux de concert avec l'autre. Cette délégation se compose du chef de l'Etat-major général et du chef de l'armement, qui se font assister par leurs collaborateurs et, selon les affaires, par des représentants d'autres services intéressés. Elle ne sert qu'à assurer la coordination et n'est pas un organe de décision. Ce caractère est précisément souvent considéré comme un défaut. Or cette situation résulte uniquement du fait que les deux chefs de groupement sont placés sur le même pied et que la responsabilité de l'un et de l'autre change selon les diverses phases de la procédure actuelle d'armement.

Ce système de compétence alternée résulte naturellement de la structure du DMF sur le plan fonctionnel. Toutefois, il s'agit de remédier aux insuffisances de direction et au manque de contrôle qu'impliqué le système en fortifiant la position du chef de l'Etat-major général dans la procédure d'armement. C'est à quoi vise la revalorisation de la délégation pour l'armement, qui serait placée sous la présidence du chef de l'Etat-major général. Compte tenu de la responsabilité globale qu'il assume quant à l'état de préparation matérielle de l'armée à la guerre, celui-ci devrait pouvoir exercer la surveillance sur toute la procédure d'armement. Cette exigence peut être remplie le mieux au sein de la Délégation pour l'armement, qui est l'organe d'exécution suprême en matière d'acquisition d'armements, ainsi que par le canal des directions de projet. Ce faisant, on ne saurait craindre 383

qu'on restaure par Jà même la prépondérance du militaire dans le domaine de l'acquisition de matériel, prépondérance que la réorganisation du DMF, entreprise à la suite de l'affaire MIRAGE, visait à supprimer. Les exigences d'ordre commercial et technique ont actuellement un tel poids que le chef de l'armement est assuré d'avoir une forte position quelle que soit la forme d'organisation.

Pour la procédure de décision au sein, de la Délégation pour l'armement, qui, de l'avis du professeur Rühli, devrait être complétée par le chef de l'instruction, il serait concevable de prévoir soit l'unanimité des voix, soit la prise de décision à la majorité des voix ou même la responsabilité globale du chef de l'Etat-major général, le membre de la délégation mis en minorité ayant la possibilité d'exiger que l'affaire soit transmise pour décision au chef du département (cf. ch. 426).

L'expérience personnelle du chef de l'instruction acquise au cours de sa carrière militaire, les constatations qu'il peut faire dans les écoles et les cours quant à l'utilisation du matériel de guerre, ainsi que sa connaissance des besoins des troupes combattantes qui lui sont subordonnées, parlent en faveur de sa participation à la Délégation pour l'armement. De plus, cet organe de décision devrait toujours comprendre au moins trois membres. Si l'on veut donner plus de poids au militaire dans le domaine de l'acquisition de matériel de guerre, seule peut entrer en considération la participation dû chef de l'instruction.

En revanche, on objecte que l'élargissement de la Délégation pour l'armement répartirait entre trois personnes, au lieu de deux comme jusqu'ici, les responsabilités en matière d'acquisition de matériel de guerre, que la fragmentation de la représentation des intérêts militaires au sein de la délégation serait plutôt de nature à affaiblir le poids de l'élément militaire et que la situation neutre qu'aurait alors le chef de l'instruction en ferait un arbitre placé entre le chef de l'instruction et le chef de PEtat-major général. Ce dernier ne se verrait donc pas conférer, sur le plan de la direction, le rôle correspondant à ses responsabilités. En outre, si le chef de l'instruction ne siégeait pas uniquement en tant que personne au sein de la délégation, mais en qualité de représentant de certains intérêts à prendre en -considération pour l'acquisition de matériel de guerre (par exemple les besoins en matériel des troupes combattantes), cela impliquerait une modification de la structure du département sur le plan fonctionnel (cf. ch. 426).

La réalisation de ces propositions imposerait au chef de l'Etat-major général un important surplus de travail. Sa tâche se rapprocherait de celle d'un secrétaire d'Etat à l'armement. Dans ces conditions, il faudrait le décharger d'autres tâches, par exemple de toutes celles qui touchent l'instruction et désigner un suppléant pour l'assister. En outre il serait nécessaire de lui adjoindre un état-major de collaborateurs pour la direction des affaires d'armement (cf. ch. 427).

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La Commission de l'armement, qui doit actuellement conseiller en sa qualité de groupe d'experts le chef de l'armement dans les questions d'acquisition de matériel de guerre, n'a pas répondu à ce qu'on attendait d'elle après la réorganisation du DMF. Elle pourrait être subordonnée à la Délégation pour l'armement. Il conviendrait également de revoir ses rapports avec les commissions extraparlementaires qui conseillent les divers chefs d'armes (partiellement aussi lorsqu'il s'agit de questions d'armement).

33

Structure fondamentale du département (cf. p. 38 ss du rapport d'experts du prof, RUhli) L'organisation de l'acquisition de matériel de guerre est marquée par la division fonctionnelle du DMF en groupement. En conséquence, le Groupement de l'Etat-major général est responsable de la préparation à la guerre et de la planification de l'engagement de l'armée, le Groupement de l'instruction de l'armée et le Groupement de l'armement, du développement et de l'acquisition du matériel de guerre.

Les chefs d'armes sont subordonnés au chef de l'instruction pour les questions d'instruction et au chef de l'Etat-major général pour les questions de matériel.

Cette structure n'est pas axée en premier lieu sur l'acquisition de matériel de guerre. C'est pourquoi celle-ci pose des exigences supplémentaires sur le plan de la coordination. De manière générale, la division fonctionnelle exige que chaque chef de groupement intervienne dans le domaine relevant des autres chefs. Cela conduit à des subordinations multiples et comporte le danger que les responsabilités se diluent. D'autre part, les dimensions du DMF et la nécessité d'assurer l'exécution des tâches fondamentales incombant à l'armée exige la division fonctionnelle du département en groupements. Au reste, la structure actuelle du DMF est généralement considérée comme adéquate (cf. ch. 431).

La mise sur le même pied du Groupement de l'armement et du Groupement de l'Etat-major général constitue la principale caractéristique de la réorganisation du DMF opérée à la suite de l'affaire des MIRAGES. On voulait ainsi contrebalancer les intérêts purement militaires représentés par le chef de l'Etat-major général. Précédemment, les intérêts du Service technique militaire d'alors n'avaient pas suffisamment de poids aussi longtemps que ce service était subordonné au groupement de l'Etat-major général. Aujourd'hui, c'est la critique inverse que l'on entend: le Groupement de l'armement aurait pratiquement - en partie sous l'eifet de la spécialisation toujours plus grande qui caractérise la technique de l'armement acquis une prépondérance dans le processus d'armement et se serait rendu autonome au point qu'on lui reproche de trop peu se considérer comme un service de l'armée. Souvent, le Groupement de l'armement ne se borne pas à déterminer comment il faut acquérir le 385

matériel, mais encore ce qu'il convient d'acheter. Le déséquilibre est renforcé par la longue durée des fonctions des collaborateurs et chefs du Groupement de l'armement (qui est organisé civilement), durée qui contraste avec la rapide rotation à laquelle sont soumis les détenteurs de postes militaires. Tout aussi grave est l'insuffisance, tant du point de vue numérique que qualitatif du personnel de certains services du Groupement de l'Etat-major général, qui doivent s'occuper, dans le processus d'armement, de la planification, du contrôle et des essais de la troupe. Si les résultats des enquêtes faites sur des acquisitions de matériel montrent que le personnel du Groupement de l'armement a, en partie, été trop fortement mis à contribution, cela vaut encore davantage pour le personnel du groupe planification du Groupement de l'Etat-major général et de quelques offices fédéraux des diverses armes. En conséquence, on propose surtout de renforcer le Groupement de l'Etat-major général pour rétablir l'équilibre. En outre, on demande aussi de fortifier sur le plan fonctionnel la position des partenaires militaires du Groupement de l'armement, de réduire l'ampleur des fonctions de ce groupement ou de subordonner à nouveau le Groupement de l'armement au chef de l'Etat-major général (en tant que groupe des services de l'armement). Cf. chiffres 432 et 433.

34

Structure des groupements du DMF (cf. p. 61 ss du rapport d'experts du prof. Rühli) C'est surtout la structure du Groupement de l'Etat-major général et celle du Groupement de l'armement qui présentent de l'intérêt sur le plan de l'acquisition de matériel de guerre.

Pour ce qui est du Groupement de l'Etat-major général, on est surtout frappé par le fait que le groupe planification doit aussi bien exécuter la planification militaire générale pour l'ensemble du département que la planification d'exécution pour les services de l'Etat-major général. L'ancienne subdivision en deux divisions correspondant à ces tâches, a été supprimée. Il faudrait pour le moins en revenir à l'état antérieur. En outre, on demande de créer un groupe pour l'un et l'autre de ces domaines (cf. ch. 441).

Le sous-chef d'état-major chargé de la planification doit par trop vaquer à des tâches de caractère secondaire; il devrait pouvoir s'occuper davantage de travaux de planification proprement dite.

On demande précisément avec insistance qu'on procède à une planification systématique de carrière pour ces domaines et que le souschef d'état-major chargé de la planification et le chef de l'Etat-major général puissent occuper leurs fonctions pendant une plus longue durée. Il importe de définir à nouveau les exigences dont la planification de carrière doit tenir compte. En l'occurrence, il convient surtout de considérer que le chef de l'Etat-major général doit réunir

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un nombre exceptionnellement élevé de qualités et d'aptitudes. En outre, il s'agit de supprimer dans les domaines en question les barrières dressées par la hiérarchie militaire, qui s'opposent à l'engagement de fonctionnaires civils qualifiés (cf. ch. 38, in fine, ainsi que 442).

On propose en outre de créer au sein du Groupement de l'Etat-major général un office pour les directions de projets et la surveillance des projets, qui grouperait les directeurs de projets pour l'acquisition de matériel de guerre qui sont occupés à plein temps. De même on suggère la création d'un service chargé de diriger les essais techniques et les essais à la troupe.

Le Groupement de l'armement est caractérisé d'une part par sa subdivision en une administration centrale et en six entreprises d'armement (ateliers de construction et fabriques), d'autre part, par une organisation technique et commerciale parallèle au sein de l'administration centrale. La situation des entreprises d'armement est exposée sous chiffre 35, L'administration centrale du Groupement de l'armement comprend, sous la haute direction du chef de l'armement, l'Office fédéral de la technique d'armements et l'Office fédéral de l'achat d'armement, ainsi que la direction de l'Office fédéral de la production d'armements. Durant le développement et l'acquisition, tant les services dont relèvent les questions techniques que ceux qui s'occupent des affaires commerciales participent aux travaux. Les décisions doivent être prises de concert, la responsabilité incombant aux services techniques durant la phase de développement et aux services commerciaux durant la phase d'acquisition. Cette organisation parallèle doit permettre aux intérêts commerciaux d'avoir le poids nécessaire par rapport aux exigences techniques et d'opposer aux besoins de solutions maximales la question de l'opportunité du choix de telles solutions. On peut à vrai dire se demander si cette opposition d'intérêts est de nature ù. donner des résultats effectifs. Lors de l'évaluation, il est rare que l'on ait une véritable concurrence entre deux projets. Il est plutôt possible de faire des économies lors de l'établissement du cahier des charges techniques et, surtout, du cahier des charges militaire. Il se peut que l'aspect commerciale ne puisse être pris que trop tard en considération. Le système de l'organisation parallèle en vigueur est contesté au sein du Groupement de l'armement. Il est la cause de doubles emplois et exige des mesures spéciales de coordination. On encourage surtout une intégration des aspects techniques et commerciaux par domaine ou par arme. Au niveau de la division en tout cas, il s'agit surtout, aussi bien durant le développement qu'au cours de la phase d'acquisition, de problèmes de management, et beaucoup moins de questions techniques. La politique commerciale relative à un projet doit déjà être définie et fixée durant la phase de développement; elle est indivisible.

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Les partisans de la subdivision en deux parties insistent en revanche sur le fait que cette forme d'organisation donne la garantie que, sur le plan commercial au moins, il ne se produira qu'un minimum d'erreurs. Mettre fin à la double structure en fondant en un seul les deux éléments, pourrait de nouveau mettre en péril l'indépendance qu'a acquise le contrôle financier et commercial de l'acquisition de matériel de guerre (cf. ch, 443).

C'est à l'administration centrale du Groupement de l'armement qu'il appartient d'entretenir les relations avec l'industrie dans toutes les questions d'armement. Dans la pratique, cela a pour conséquence que les services de FEtat-major général et les diverses armes sont soumis - du moins à leur avis - à une interdiction de «prendre contact» avec l'industrie privée d'armements et les ateliers militaires de l'Etat. L'information réciproque entre l'utilisateur (la troupe) et le producteur se fait par l'intermédiaire du Groupement de l'armement et se trouve forcément être filtrée par ce service. Le Groupement de l'armement conteste qu'une telle interdiction de prendre contact existe et se borne à exiger que des contacts ne soient pas établis entre des représentants de la troupe et l'industrie sans qu'il en soit avisé et qu'un représentant du groupement puisse prendre part aux discussions dans la mesure où il ne s'agit pas de simples inspections.

Il est cependant incontestable que les rapports triangulaires entre la troupe, le Groupement de l'armement et l'industrie suscitent un certain malaise. L'industrie demande, elle aussi, une meilleure et plus régulière information à toutes les phases du processus d'armement (durant la planification, le développement et la remise du matériel à la troupe). L'obligation de conserver le secret devrait être réduite au strict nécessaire. Il importe que la fabrique d'armements qui va développer un engin sache quelles exigences d'ordre militaire doit satisfaire le cahier de charges technique du Groupement de l'armement.

L'industrie d'armements s'estime en mesure de réaliser des projets d'armement modernes. Elle exige toutefois, à titre de condition préalable, de disposer d'un plan de développement à long terme établi par le DMF, qui lui permette d'assurer en temps utile un développement continu dans certains domaines (cf. ch. 444). Les rapports entre le Groupement de l'armement et l'industrie privée d'armements ne sont cependant pas uniquement caractérisés par l'indépendance dont jouit l'industrie à l'égard de l'administration.

Lorsqu'un contrat de développement est établi, on peut souvent constater - surtout lorsque les frais de développement sont supportés par la Confédération, comme c'est en partie le cas actuellement - une dépendance en sens inverse, qui ne peut être compensée que par une direction sévère du projet et une stricte surveillance des frais.

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35

Rôle et situation des entreprises fédérales d'armement (cf. p. 46 ss du rapport d'experts du prof. Rubli)

351

Situation initiale La subordination des entreprises d'armement au Groupement de l'armement simplifie dans une certaine mesure les rapports entre les services d'état-major de l'administration centrale du groupement et les centres de développement et de production. Elle facilite aussi le recours à ces établissements pour des prestations de services telles que l'exécution de programmes d'essais. D'autre part, cette subordination a pour conséquence une imbrication des responsabilités dans le cadre des divers projets -et comporte le danger d'une distorsion de la concurrence entre l'industrie privée d'armements et les entreprises d'armement de l'Etat.

Les critiques qu'a suscité au sein de l'opinion publique la situation des ateliers militaires fédéraux s'adresse le plus souvent à la double fonction que cette situation impose au chef de l'armement. En effet, il est à la fois service d'achat de la Confédération et son fournisseur.

En tant qu'organe d'acquisition du département, il est responsable du choix du produit le plus adéquat et avantageux, alors qu'en qualité de chef suprême des entreprises d'armement, il doit veiller à une utilisation régulière de leur capacité de production. Sur le plan des entreprises d'armement, il exerce la haute direction de ces établissements tout en étant leur seul client. C'est là une situation qui ne serait que transférée au chef du département ou au Conseil fédéral, si l'on choisissait une subordination différente.

Dans la pratique, ce sont plutôt divers défauts d'organisation ou défauts personnels dans les rapports entre les ateliers militaires et l'administration centrale qui sont considérés comme fâcheux. Ces entreprises sont soumises à une triple subordination: L'Office fédéral de la production d'armements, dont ils relèvent sur le plan de l'organisation, ne joue qu'un rôle de supérieur administratif, ne disposant pas même d'un propre service du personnel. L'office ne saurait guère être comparé à la direction d'un konzern; il ne peut suivre une politique d'entreprise. Sa principale tâche consiste à mettre à la disposition des autres offices fédéraux du Groupement de l'armement les capacités de développement et de production désirées.

Les commandes sont directement passées aux diverses entreprises par l'Office fédéral de la technique d'armements et l'Office fédéral de l'achat d'armements, dont les ateliers relèvent sur le plan technique et commercial. Même s'il y a lieu de traiter formellement les ateliers militaires fédéraux comme des entreprises privées, il convient de remarquer que l'on se trouve souvent, en matière de commandes, en présence de conditions peu claires, les services compétents de l'administration centrale du Groupement de l'armement comptant avoir la possibilité de préciser en tout temps les modalités des commandes ou de demander des modifications. Or les ateliers militaires ne trouvent 389

pas toujours, au sein de l'administration centrale, les partenaires compétents sans lesquels une collaboration aussi étroite n'est pas possible. Cà et là, on blâme aussi le manque d'empressement de l'administration centrale du groupement à examiner ouvertement les propositions des ateliers.

Dès lors, les entreprises d'armement ne critiquent moins la subordination au Groupement de l'armement en tant que telle, que la faiblesse de sa haute direction. En outre elles réprouvent leur situation juridique d'entreprises d'Etat non autonomes, trop fortement dépendantes administrativement (surtout dans les affaires de personnel) et financièrement des services compétents du groupement et du département. La manière de voir les choses différant fortement selon qu'on les considère sous l'angle administratif ou sous celui de l'industrie, il s'ensuit régulièrement des frictions qui réduisent le degré d'efficacité des entreprises d'armement.

Inversement, les exemples d'acquisitions de matériel de guerre qui ont fait l'objet d'un examen montrent aussi que certains ateliers militaires ont un management industriel et technique insuffisant.

Cela est dû pour une part à des conditions générales restrictives, à un manque de personnel de direction qualifié ou à une situation caractérisée par l'absence partielle de concurrence. Une cause importante de ces déficiences doit en tout, cas être recherchée dans le fait que le goût du risque et la manière de penser propre aux milieux économiques et industriels ne sauraient se développer suffisamment dans les conditions qui viennent d'être esquissées, ni sous la pression des critiques que les insuccès enregistrés ont soulevés dans le public. Au contraire, le risque existe même que se développe au sein du personnel qualifié une tendance à faire preuve d'une prudence excessive et à se, prémunir contre les risques d'erreur, tendance qui ne peut qu'affaiblir la productivité des entreprises d'armement.

La question principale qui se pose au sujet des entreprises d'armement de la Confédération n'est cependant pas celle de leur subordination, ni le problème de la direction qui découle du régime de subordination. Somme toute, la question essentielle est de savoir si l'existence des entreprises d'armement de l'Etat se justifie dans son ampleur actuelle. La réponse est en partie affirmative, mais aussi partiellement négative.

Les réponses bien pondérées distinguent les fabriques de munitions et de poudre qui doivent continuer d'être exploitée par la Confédération (régale) et les ateliers de construction, pour lesquels il est possible de trouver de nouvelles solutions. Dans ces cas, on peut de nouveau déterminer certaines fonctions essentielles (telles que certains essais exécutés sur le matériel devant être acquis) qui ne sauraient être confiées à des entreprises privées. La réponse à donner à la question dépend d'une part de la mesure dans laquelle les entreprises d'armement de l'Etat sont à même de développer du matériel de guerre moderne, dans le cadre financier actuel et avec le person390

nel, le savoir faire et les possibilités d'investir qu'ils ont. D'autre part, il s'agit de savoir si notre politique d'armement exige que ce matériel de guerre soit développé par la Confédération elle-même.

A l'avenir, il importera que la politique d'armement tienne encore davantage compte du fait qu'on devrait surtout développer à l'intérieur du pays du matériel de guerre qu'il faut produire en grandes séries ou qui permette de créer une production suffisamment importante dans l'industrie suisse d'armements. En outre, il y a lieu de se demander si des entreprises d'armement de l'Etat sont en mesure d'assumer de manière optimale, au-delà de leurs tâches de caractère technique, des fonctions dans le domaine du management. Dès qu'il s'agit de projets complexes d'armement, il importe de recourir plus largement à la capacité de management de l'économie privée; ainsi les ateliers militaires fédéraux pourront, lorsqu'ils ne participent pas de manière prépondérante au développement de matériel de guerre, intervenir plutôt comme sous-traitants pour certaines parties du système, mais ne pas assumer la responsabilité pour l'ensemble du système d'armement en tant qu'entrepreneur général.

En outre, il faut prévoir que le matériel moderne de guerre va poser des exigences de plus en plus grandes sur le plan de l'entretien et des réparations. Ainsi la part des commandes passées par l'administration du matériel de guerre aux ateliers militaires de construction occupera dans des proportions de plus en plus grandes ces entreprises.

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Solutions de rechange Tenant compte de cet arrière-plan, il s'agit d'apprécier les diverses solutions de rechange applicables au régime de subordination. Les propositions du professeur Rubli (rapport d'experts, p. 53 s.) doivent être complétées, selon les résultats de l'audition du groupe de travail, par une variante supplémentaire. Ainsi les possibilités suivantes sont en discussion: 1. Solutions de redimensionnement a. Redimensionner les ateliers militaires en limitant leur activité à des tâches essentielles à l'Etat et en renonçant aux développements assurés par ces entreprises.

b. Une solution de rechange consisterait à envisager l'intégration des ateliers de construction d'armements dans les ateliers de réparation. Cela entrerait surtout en considération pour les ateliers de construction de Thoune et la fabrique d'avions d'Emmen.

2. Maintenir le régime de subordination actuel, mais essayer de renforcer la direction du konzern et des ateliers militaires et réduire la responsabilité du chef de l'armement en ce qui concerne l'utilisation régulière de la capacité des entreprises.

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3. Rendre autonome le konzern de l'armement (à l'instar des PTT ou des CFF) et le placer sous la surveillance du Département militaire fédéral.

4. Rendre autonome le konzern de l'armement mais le subordonner au Département fédéral de l'économie publique.

5. Créer des entreprises d'économie mixte (à peu près du genre de la Swissair).

Du point de vue du choix d'un système d'acquisition de matériel de guerre optimal sur le plan économique, c'est la première ou la dernière des propositions ci-dessus qui permettront de créer la situation la plus claire pour les entreprises d'armement de la Confédération, Cependant chaque solution présente des avantages et des désavantages qu'il importe d'apprécier politiquement.

353

Critères applicables lors de l'appréciation des variantes proposées Compte tenu de l'état d'information du groupe de travail, il est possible d'établir sur la base de la situation initiale exposée ci-dessus et de points de vue généraux toute une série de critères d'appréciation pour choisir celle des variantes qui conviendrait le mieux:

353.1

Pour justifier le droit à l'existence d'une industrie d'armements de la Confédération, on peut faire valoir les arguments suivants: - nécessité d'assurer une capacité minimale de production d'armements à l'intérieur du pays (sauvegarder une certaine indépendance à l'égard de l'étranger, assurer un auto-approvisionnement minimum en matériel de guerre en période de conflit) et - nécessité de maintenir une «capacité d'ateliers» pour l'exécution de tâches essentielles et de tâches que l'économie privée ne voudrait pas assumer pour des raisons techniques et économiques.

En revanche, on ne saurait avancer comme arguments convaincants les efforts tendant à maintenir les ateliers militaires de construction aux fins - de créer un contre-poids à l'industrie privée d'armements ou - de procurer à l'administration centrale du Groupement de l'armement les connaissances techniques dont elle a besoin pour intervenir sur le marché en tant qu'acheteur compétent.

353.2

Pour déterminer la capacité nécessaire des entreprises d'armement, il y a lieu de tenir compte des points de vue suivants: - Il conviendrait de déterminer pour chaque entreprise les fonctions essentielles que celle-ci exerce pour la Confédération. On pourrait déduire de cette analyse les tâches qui, dans le domaine de l'arme-

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-

-

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353.3

ment, doivent impérativement être assumées par des entreprises d'Etat, On peut considérer comme fonctions essentielles la fabrication de poudre et de munitions, certains essais, les prestations de services non rentables effectuées au titre de service technique du Groupement de l'armement ainsi que les travaux d'entretien et de réparation.

Il en résulte donc une situation initiale différente pour les fabriques de poudre et de munition (régale) d'une part, et pour les ateliers de construction, d'autre part. Dans ces conditions, il faut chercher une solution différente selon la nature des entreprises. Cela n'exclut pas, toutefois, que toutes les entreprises suisses puissent rester groupées en un konzern.

Aujourd'hui, la Confédération n'a pas encore de conception industrielle en matière d'acquisition de matériel de guerre. Il faut permettre l'établissement d'une telle conception en mettant sur pied une planification à long terme qui détermine quel produit il faut acheter sur tel et tel marché. En l'occurrence, il y a lieu de constituer certains points forts pour l'industrie suisse d'armements et les ateliers militaires de l'Etat. Le matériel de guerre doit en premier lieu être fabriqué par l'industrie privée d'armements, toutefois en étroite collaboration avec les entreprises fédérales qui la complètent. Malgré cette planification, il importe de sauvegarder la liberté de décision des autorités dans les cas particuliers.

En outre, il devra s'agir d'une planification glissante.

Il serait possible en soi de remédier à ^insuffisance de la capacité des entreprises fédérales d'armement en matière de développement et de management tant en développant cette capacité qu'en réduisant l'ampleur des tâches. Toutefois il ne serait guère souhaitable politiquement de prendre abruptement des mesures ni dans un sens ni dans l'autre. La capacité nécessaire doit plutôt être obtenue à partir des points forts de la conception.

Les exigences toujours plus grandes que pose l'entretien et la réparation du matériel moderne de guerre ne doivent pas Être satisfaites par un développement des services d'entretien mais grâce à un recours toujours plus important aux ateliers militaires pour les travaux d'entretien et les réparations.

Il importera d'éviter des doubles emplois dans l'organisation de l'entretien. Ainsi les tâches les plus compliquées à assumer le seront par les ateliers militaires et pourront assurer dans une mesure croissante une utilisation rationnelle de la capacité de production de ces entreprises.

Pour choisir entre les diverses solutions possibles, il importe en outre de prendre en considération les problèmes d'ordre structurel suivants, dont la solution doit être recherchée en partie dans des mesures de redimensionnement et en partie dans des mesures tendant à rendre autonome les entreprises fédérales d'armement ou dans une modification du régime de subordination de ces entreprises: 393

Pour désimbriquer les doubles fonctions du chef de l'armement, il n'est point nécessaire de redimensionner les ateliers militaires, mais indispensable d'accorder une certaine autonomie à ces entreprisés.

Dans la mesure où l'inefficacité des entreprises d'armement de l'Etat est causée par leur dépendance sur le plan administratif, la solution qui s'impose doit plutôt être recherchée dans des mesures propres à leur rendre l'autonomie nécessaire que dans une réduction de l'activité de ces entreprises qui les ravaleraient au rang de simples ateliers de réparation.

La situation initiale et les divers critères d'appréciation indiquent donc que la solution peut être cherchée en premier lieu dans des mesures propres à rendre autonomes les entreprises d'armement, mais partiellement aussi dans un autre régime de subordination, dans un redimensionnement et dans l'exécution d'un volume plus important de travaux d'entretien et de réparations (cf. en. 451 à 455).

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Représentation des intérêts de la troupe dans le processus d'armement (cf. p. 69 ss du rapport d'experts du prof. Rubli) Aujourd'hui, les intérêts de toutes armes sont représentés par le chef de PEtat-major général lors de l'acquisition de matériel de guerre.

Seules les troupes d'aviation et de défense contre avions, dont le commandant fait partie de la Commission de défense militaire béné-

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ficient d'une situation spéciale. Les chefs des autres armes surtout ceux des troupes combattantes - ne se sentent pas en mesure de faire valoir tous leurs intérêts. D'une part, cela conduit à demander la création d'un poste de chef des troupes combattantes, qui serait membre de la Commission de défense militaire; d'autre part, des propositions sont faites en vue de mieux assurer la collaboration des chefs d'armes dans le domaine de l'acquisition d'armements.

On demande en outre que le Groupe planification du Groupement de l'Etat-major général traite de manière plus ouverte et circonstanciée des propositions faites en la matière par les chefs d'armes. Sur le plan de l'organisation, cela peut impliquer à la fois une augmentation de l'effectif du personnel du Groupe planification et un renforcement des services de planification relevant des offices fédéraux des diverses armes. Mais il serait aussi concevable que les troupes des diverses armes - surtout des troupes combattantes - délèguent au sein du Groupe planification des représentants pour les questions d'armement, ou que le traitement de toutes les questions touchant l'armement soit centralisé à l'état-major du Groupement de PEtat-major général et que les chefs d'armes concentrent leur activité sur les questions d'instruction de la troupe, ce qui atténuerait les désavantages d'une double subordination. Dans ce cas, les offices fédéraux des diverses armes mettraient leurs spécialistes à la disposition du Groupe planification (cf. ch, 461, mais aussi 445).

L'échange direct d'informations entre les chefs d'armes et l'industrie d'armements permettrait également d'assurer une meilleure représentation des intérêts de la troupe (cf. ch. 462).

Il serait possible, dans le cadre d'une organisation plus stricte des projets, d'assurer la collaboration de la troupe durant toute la durée de la préparation et de l'exécution du projet. Simultanément, on recommande aussi d'améliorer les possibilités qu'ont les chefs d'armes de se renseigner auprès de la troupe (contacts avec les commandants de troupes et les commissions consultatives), selon l'exemple des troupes d'aviation et de défense contre avions. En outre, des représentants des diverses armes n'ayant pas le statut de fonctionnaires pourraient aussi prêter leur collaboration dans les organisations de projets (cf. ch. 463).

Il importe en outre d'encourager la collaboration des diverses armes avec le Groupement de l'armement lors des essais techniques et des essais à la troupe. En outre, on propose la création d'une direction autonome des essais au sein du Groupement de l'Etat-major général.

Cette direction serait compétente aussi bien pour l'exécution des essais techniques que pour celle des essais à la troupe; pour les premiers, elle s'assurerait la collaboration des services du Groupement de l'armement et, si possible pour les seconds - selon l'une des propositions - de troupes spéciales assumant les essais au cours d'une période de service prolongée.

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Administration du projet (management) (cf. p. 76 ss du rapport d'experts du prof. Ruhli) L'organisation de l'acquisition de matériel de guerre assure aujourd'hui le déroulement des opérations d'armement largement sans que des responsables aient à prendre personnellement des décisions. La conduite des affaires est largement déterminée par des prescriptions et des décisions adoptées lors de conférences, mais non par des décisions prises par des directeurs de projets compétents. A la question «qui décide» posée par le Groupe d'experts, on a donné la réponse symptomatique: Le déroulement des opérations . . . Une fois le processus d'armement entamé, les opérations continuent de se dérouler d'elles-mêmes, sans que des responsables en assurent la conduite de manière centralisée.

Sans doute la principale cause des erreurs de parcours évitables qui se produisent dans le processus d'armement résident-elles aussi dans le fait que le développement de la formation nécessaire et la création des conditions préalables indispensables sur le plan de la conduite de l'exécution d'un projet selon des méthodes modernes de management, sont nettement au-dessous de ce qu'exigé l'acquisition de systèmes complexes d'armements. La critique qu'à l'heure actuelle on adresse notamment au Groupement de l'armement, est en partie une séquelle des conditions qui existaient avant la réglementation actuelle des modalités de l'acquisition de matériel de guerre, donc avant que les possibilités que donne une organisation efficace des projets aient été généralement reconnues et utilisées.

Les organes de ligne ont, surtout au sein d'un département où l'on est soucieux de la hiérarchie, quelque peine à admettre des directions de projet qui réunissent les spécialistes participant à l'exécution du projet, sans égard à la structure hiérarchique. De telles organisations de projet entrent forcément en concurrence sur certains points avec les organes hiérarchiques de ligne. Lorsque le directeur du projet n'est pas le supérieur hiérarchique, celui-ci s'estime souvent laissé de côté, voire disqualifié.

Ces conditions générales ont contribué à ce que les compétences soient fort restreintes, surtout au niveau des directions supérieures de projets qui groupent plusieurs directions de projets lorsqu'il s'agit de systèmes d'armes complexes. L'ordonnance du DMF du 26 août 1969 sur la création de directives de projet ne confère au directeur du projet que des tâches de coordination et le subordonne au chef de groupement intéressé, bien qu'il doive assumer des fonctions qui s'étendent au-delà du champ d'activité d'un groupement. Dans la pratique, le directeur du projet ne peut s'acquitter que difficilement de sa tâche, limité qu'il est par les organes de ligne compétents, d'où des frictions entre les participants. L'instrument mis à disposition par l'organisation de projets est surtout utilisé, dans le domaine de l'acquisition de matériel de guerre, aux fins d'assurer l'information

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de tous les services intéressés au projet à un titre ou à un autre. Il en résulte que le déroulement des opérations est plutôt retardé qu'activé tout au long du processus d'armement. La conduite du projet se limite donc à la coordination au lieu d'être axée sur la prise de décision.

C'est pourquoi la principale exigence que pose l'amélioration du régime d'acquisition de matériel de guerre, exigence qui n'a cessé d'être mise en évidence jusqu'ici, est une mise en oeuvre efficace des possibilités qu'offre l'organisation de projet. Il s'agit toutefois, en l'occurrence, de tenir compte des exigences spéciales posées par le projet d'armement et de faire des différences selon les phases du processus d'armement et l'échelon auquel il faut travailler sur le plan de l'organisation (cf. ch. 471).

En règle générale, il y a lieu de prévoir une direction de projet pour chaque développement ou acquisition de matériel de guerre. Dans quelle mesure ces directions doivent-elles se situer hors de l'organisation hiérarchique de ligne? La réponse à donner à cette question dépend du régime de subordination du service où l'on peut trouver la personne capable d'assumer la direction du projet. Pour exécuter un mandat de développement du Groupement de l'armement, il faut créer une direction du projet au sein de l'entreprise d'armement (atelier de construction militaire) compétente ou, si l'industrie privée participe aux travaux, auprès de cette industrie. Selon l'importance du mandat, il y a lieu de mettre sur pied une organisation à deux échelons au sein de l'entreprise générale. Dans le cas de l'exécution du projet au sein des services de l'administration centrale du Groupement de l'armement, il est nécessaire de créer des organisations de projet au sein des organes hiérarchiques de ligne ou en dehors d'eux; cela doit également être le cas dans le Groupe planification du Groupement de l'Etat-major général pour la phase de définition du projet.

Durant cette phase et s'il s'agit de projets pour lesquels les connaissances techniques dont dispose l'Office fédéral de l'arme intéressée jouent un rôle particulièrement important, les directions de projets peuvent être constituées dans ces offices fédéraux.

Il importe de créer des directions supérieures de projet lorsque les exigences posées par un projet impliquent une organisation à deux échelons. Les directions supérieures de projet doivent être créées au niveau du département pour qu'il soit possible de tenir compte des intérêts dépassant le champ d'activité d'un groupement. Il importe en outre de les constituer dès que possible, en partie avant l'établissement du cahier des charges militaires, pour que ces directions soient effectivement en mesure d'assumer la responsabilité pour l'ensemble du processus d'armement (cf. ch, 472).

Un autre défaut qui a été constaté est le régime alterné de subordination des directeurs de projet. Sous le régime actuel, ils sont subordonnés selon la phase du processus d'armement soit au chef de l'Etat-major général, soit au chef de l'armement. L'alternance des 28 Feuille fédérale. 133" année. Vol. I

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responsabilités dans les questions d'armement entre le chef de l'Etatmajor général et le chef de l'armement constitue plutôt une source latente d'erreurs de parcours et de retards. Aussi importe-t-il de prévenir ce danger à toutes les phases en instituant une direction uniforme du projet. C'est pourquoi la responsabilité générale du déroulement des opérations devrait être confiée à une seule personne (p.

ex. au président de la Délégation pour l'armement). Seule cette responsabilité unique permettrait d'assurer le contrôle du système pour l'ensemble du projet. Une possibilité d'assurer ce contrôle réside dans la création d'un office pour les directions de projet au sein du Groupement de l'armement (cf. ch. 473).

Pour rendre les directeurs de projet aussi indépendants que possible des divers intérêts des groupements touchés, on propose en outre de leur ménager un accès direct auprès du chef du département, pour le moins par la présentation de leurs rapports périodiques. Pour permettre aux directeurs de projets de renforcer leur proposition face aux organes de ligne, il y a lieu de leur donner la possibilité d'avoir un budget en propre et de leur conférer la compétence de donner des instructions aux organes hiérarchiques de ligne (cf. eh.- 474).

Il conviendrait d'examiner chaque fois s'il y a lieu d'instituer une direction de projet car il ne faudrait pas y recourir dans chaque cas.

Sans cela, de trop nombreuses directions de projet ne feraient que créer une organisation dont la tête serait par trop lourde. De même la coexistence d'un grand nombre d'organisations de projet, dont les champs d'activité. se recouperaient en partie, imposerait une lourde charge supplémentaire de travail aux collaborateurs spécialisés. Le manque d'une capacité technique suffisante au niveau de ces collaborateurs, dont on se plaint déjà aujourd'hui en divers lieux, n'en serait qu'aggravé.

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Questions de direction et de formation La création d'organisations de projet ne constitue en réalité que la réponse donnée sur le plan de l'organisation au problème général que posent la direction et la collaboration d'individus aux fins d'atteindre un but déterminé. Divers exemples d'acquisition d'armements et plusieurs déclarations faites au groupe de travail mettent en évidence l'existence d'insuffisances dans la direction, une mauvaise information réciproque entre personnes et services intéressés, ainsi que trop peu d'empressement à collaborer. Cela vaut aussi bien pour le Groupement de l'armement que pour les autres services du département participant à l'acquisition de matériel de guerre, ainsi que pour les rapports entre ce groupement et ces services.

S'il ne faut pas rechercher dans la direction des services, offices et groupements intéressés la véritable cause de ces conditions insatisfaisantes, la manière dont ils sont dirigés constitue néanmoins le principal point de départ pour les mesures à prendre aux fins, d'y

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remédier. Le problème de la direction se pose, à vrai dire, dans tous les services de l'administration. Dans le domaine de l'acquisition de matériel de guerre, il exerce en revanche des effets spécialement visibles sur la qualité des réalisations.

En outre, lorsque toute une branche de l'administration telle que le Groupement de l'armement devient la cible de critiques dans l'opinion publique, il s'ensuit des tensions entre les intéressés. Des collaborateurs des services visés doutent des qualités de la direction et celle-ci se méfie de son personnel ou cherche à faire porter à certains collaborateurs la responsabilité d'erreurs communes. C'est ainsi que naît une tendance à user d'une prudence excessive dans l'accomplissement des tâches aux fins d'éviter des erreurs ou à chercher à se décharger de toute responsabilité. C'est dire qu'on administre au lieu de diriger.

Pour que la lutte entreprise contre les insuccès devienne une lutte pour le succès, le Groupement de l'armement a constitué huit groupes de travail chargés de s'occuper des divers problèmes se posant au sein du groupement. On tente ainsi de définir le malaise constaté et d'élaborer des propositions de solutions.

En principe les partenaires militaires du Groupement de l'armement connaissent aussi certains problèmes de direction; des travaux semblables à ceux qui sont exécutés dans ce groupement ont, en partie, également été entrepris.

Selon les constatations qu'a pu faire le groupe de travail de la Commission de gestion, la principale difficulté à laquelle se heurte la direction des opérations dans le processus d'armement réside dans le fait qu'il existe dans ce domaine plusieurs hiérarchies parallèles relativement développées, qui sont chacune compétentes pour certaines fonctions partielles bien déterminées. Lorsque des conflits éclatent entre les personnes participant à l'exécution d'un projet, il n'y a pas de supérieur commun qui puisse éliminer les difficultés.

Aussi le danger existe-t-il que les parties ne démordent pas de leur point de vue - de leur «philosophie» - et se confinent dans un splendide isolement. On crée ce faisant des questions de prestige et l'on ignore tout simplement les autres opinions. Lorsque la direction ne décèle pas à temps ces tendances et ne les combat pas énergiquement, il se crée de la sorte plusieurs petits «royaumes» dans la hiérarchie à l'échelon moyen et aux échelons inférieurs. Ce danger est encore plus grand dès que l'on n'accorde plus toute l'importance voulue à une circulation continue des informations du haut de la pyramide vers le bas. En l'occurrence, il importe aussi que la hiérarchie soit ouverte aux propositions venant des échelons inférieurs. On ne saurait satisfaire aux directives sur la gestion des affaires administratives par la seule délégation de compétence dans les règlements y relatifs; la direction coopérative doit être vécue comme un tout par les participants (cf. ch. 481).

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Au sein du Groupement de l'armement, l'attribution de mandats clairs et précis fait souvent défaut bien que les instruments de direction ne manquent pas en soi. En principe, un mandat de développement devrait être établi et circonscrit de manière suffisamment claire par le cahier des charges militaire. Or tel n'est souvent pas le cas ou ce ne l'est qu'avec beaucoup de retard. C'est pourquoi, au sein du Groupement de l'armement, on entreprend le développement sur la base de notions imprécises. Le système de délégation, qui implique des cahiers des charges précis, laisse dans de tels cas les divisions et les sections dans l'incertitude quant à la politique à suivre dans l'affaire d'armement qui les occupe (cf. ch. 482).

On a somme toute l'impression que l'automatisme établi par le ' règlement, qui répartit directement entre les divisions responsables les tâches du Groupement de l'armement, a pour conséquence une répartition déséquilibrée des tâches entre les collaborateurs. Quelques divisions sont surchargées par l'exécution d'un grand nombre de projets exigeant beaucoup de travail, dont ils doivent s'occuper simultanément. La direction du Groupement de l'armement ne peut satisfaire à sa tâche de direction lorsqu'elle transmet à ses services des mandats de développement qu'elle a acceptés, sans être en mesure de mettre à leur disposition la capacité d'exécution nécessaire. Dans les conditions actuelles, caractérisées par un manque de personnel et par les difficultés financières que l'on sait, la direction du groupement doit faire en sorte que l'on ne comprenne dans les programmes de recherche, de développement et d'essais qu'autant de projets qu'il lui est possible de réaliser avec suffisamment d'intensité et dans des délais raisonnables. Il importe aussi, en l'occurrence de déterminer si l'on ne pourrait - comme cela s'est déjà fait -- donner au dehors davantage de mandats pour l'exécution desquels le Groupement de l'armement ne dispose pas des moyens nécessaires. Des priorités doivent être fixées pour les tâches à exécuter au sein du groupement. Le système de direction du «Management by exception» décharge certes la direction du Groupement de l'armement mais a pour conséquence que l'on néglige souvent, dans ce groupement, de fixer les priorités nécessaires (cf. ch. 483 ainsi que 445).

Un deuxième
point de départ pour l'amélioration des prestations de travail doit être recherché dans la formation du personnel et le perfectionnement de ses connaissances.

Les critiques non nuancées adressées par l'opinion publique au DMF, notamment au Groupement de l'armement et aux ateliers militaires fédéraux manquent doublement leur but. D'une part, elles atteignent des milliers de collaborateurs qui exécutent bien et avec conscience leur travail et qui ne sont responsables d'aucune insuffisance. D'autre part, elles touchent des personnes qui assurent certes la responsabilité de projets dont l'exécution a connu un échec, mais qui ont été surchargées de travail ou ont tout simplement assumé les risques que comporte tout travail de développement. En l'occur400

rence, chaque critique devrait tenir compte du fait que la Confédération ne dispose, pour l'équipement d'une armée complète, que d'une fraction de moyens qu'ont d'autres pays sur le plan de la capacité de développement et de l'acquisition d'armements. Comparativement à l'économie privée, le DMF ne peut recourir qu'à un personnel très restreint pour la direction de ses projets d'armement.

Dans ces conditions, on ne saurait nullement considérer comme mauvaises les prestations des organes de ce département en matière d'acquisition de matériel de guerre.

Il importe toutefois de ne pas perdre de vue que le DMF ne dispose, pour l'acquisition de matériel de guerre, que de trop peu de personnel pouvant satisfaire à des exigences très élevées. En partie, les collaborateurs manquent des compétences techniques que requièrent certaines tâches spéciales; en outre, les spécialistes n'ont pas la vue d'ensemble qui serait nécessaire. Des collaborateurs qui ont reçu leur formation il y a vingt ans ou plus encore, ont à satisfaire à des exigences entièrement nouvelles: alors qu'ils ont débuté dans des fonctions de techniciens ou d'ingénieurs, ils doivent maintenant occuper celles de gestionnaires responsables d'un système. S'ils ont commencé par exercer une activité de simples acheteurs, ils sont devenus actuellement des commerçants s'occupant d'un projet. C'est pourquoi c'est surtout la formation dans la gestion de systèmes qui leur fait défaut. Dans les conditions actuelles, caractérisées par un blocage des effectifs du personnel, il n'est guère possible de combler ces lacunes par l'engagement de collaborateurs supplémentaires bénéficiant de la formation correspondante. Reste principalement ouverte la voie du perfectionnement des connaissances.

Le perfectionnement des connaissances est surtout exigé sur trois plans: pour le recyclage de spécialistes dont les connaissances datent par la force des choses; pour la formation de directeur de projet exerçant ces fonctions à plein temps; pour l'instruction de toutes les personnes assumant un poste de direction dans le management de l'armement.

Outre le perfectionnement proprement dit des connaissances, il importe d'utiliser les possibilités qu'offrent le changement de fonctions et - dans la mesure où cela est réalisable - les échanges de cadres avec l'industrie privée. Pour l'ensemble du domaine du DMF auquel s'est étendue l'expertise, on demande une meilleure planification de la relève en ce qui concerne les postes de direction. En outre, il s'agit d'améliorer, comme cela s'impose de manière urgente, Y aménagement de la carrière des officiers de carrière, qui sont prévus pour s'occuper des fonctions supérieures dans l'administration. Sans une planification à long terme de la carrière, qui assure à ceux qui dirigent les opérations d'armement une solide préparation dans les questions de matériel et d'armement, les responsables des affaires militaires se trouveront de 401

plus en plus surchargés de travail et dépassés par les circonstances et, simultanément, mis sur pied d'infériorité par rapport au Groupement de l'armement (cf. en. 442).

Simultanément, il importe de rappeler que les services de planification du DMF devraient aussi recourir à l'emploi de civils qualifiés (cf. ch. 442).

Si l'on veut que l'organisation de l'armement au DMF soit à la hauteur des exigences futures, il importe que l'on accorde une toute première priorité à la formation et au perfectionnement des connais' sances. Cela signifie à la fois que les collaborateurs doivent disposer du temps libre nécessaire à la formation et que les crédits indispensables soient mis à disposition (cf. ch. 484).

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Le processus d'armement au sens étroit du terme (cf. p. 80 ss du rapport d'experts du professeur Ruhli et ch. 49) Les modifications à apporter à l'ordonnance sur les modalités de l'armement ressortent pour l'essentiel des exigences posées quant à la structure et au rôle des services participants au processus d'arménien L .

Ci-après, on ne récapitulera que quelques-unes des exigences qui jouent un grand rôle sur le plan de l'aménagement du processus d'armement : II importe que le processus d'armement puisse être adapté davantage que jusqu'ici aux divers projets. La Délégation pour l'armement doit avoir l'obligation d'examiner dans chaque cas particulier quelles dérogations s'imposent par rapport au régime fondamental. On pourra ainsi renoncer à établir plusieurs processus typiques.

L'organisation indispensable du projet doit être mise sur pied aussitôt que possible, partiellement avant la définition du cahier des charges militaires.

Il importe d'accorder davantage d'importance à la phase de définition du projet: les cahiers des charges militaires doivent être établis de manière réaliste et avoir une signification claire. Un plan d'essais à la troupe doit permettre de déterminer si les exigences militaires sont bien remplies. On définira simultanément les besoins de l'instruction, de la logistique et de l'entretien du matériel. Il faut esquisser le plan financier non seulement pour la phase du développement, mais aussi pour celle de l'acquisition. Selon les possibilités qui existent, on recourra déjà au moment de la définition du projet aux services de spécialistes de l'armement n'appartenant pas à l'administration.

Le chef de l'Etat-major général doit assumer la responsabilité du système pour l'ensemble du projet, cela au moins jusqu'à la fin de l'acquisition. Il conservera une vue d'ensemble sur tout le processus, notamment sur le contrôle des délais impartis.

402

La Délégation pour l'armement, subordonnée au chef du département, sera l'organe suprême d'exécution en matière d'armement. Le chef de l'Etat-major général dirigera les affaires de cette délégation.

Celle-ci peut être déchargée dans l'exécution de ses travaux par une conférence de l'armement se situant au niveau des directeurs et présidée par le sous-chef d'état-major assumant la planification.

Les attributions qui devaient être exercées jusqu'ici «de concert» avec un autre service, devront l'être désormais à titre de responsabilités assumées personnellement ou conférées à la Délégation pour l'armement.

Il importera d'assurer la collaboration de l'arme intéressée lors de la définition du cahier de charges technique, au cours du développement et pour le choix du type.

La phase des essais techniques et des essais à la troupe a une importance particulière. Le déroulement de ces essais doit être placé sous la responsabilité d'un directeur des essais appartenant au Groupe planification.

Le choix du type doit être opéré pai- la Délégation pour l'armement à moins qu'elle ne délègue cette compétence. Le moment où l'exécution du projet est à ce point avancée que le matériel est prêt à être acquis doit être défini de manière qu'aucun élément de fausse sécurité ne puisse induire en erreur. Il importe d'exposer ouvertement dans le message à l'Assemblée fédérale les risques qui pourraient subsister en l'occurrence.

En établissant les bases de décision, il faut veiller à exprimer de manière claire les nuances du langage politique, du langage militaire et du langage technique.

Dans le processus d'armement, il importe de tirer parti à fond de toutes les possibilités de gagner du temps. Une direction stricte du projet devrait permettre de raccourcir les périodes pendant lesquelles l'objet de la tâche ne subit aucune modification, de réduire le nombre des auditions, de mener parallèlement l'exécution de diverses phases du processus d'armement (p. ex. essais techniques et essais à la troupe) et de recourir en l'occurrence à la technique du plan réticulaire.

La conception de la planification du DMF de 1975 alourdit le processus d'armement; aussi ne serait-elle plus appliquée par le Groupement de l'armement. Il importe donc de le remanier.

Conclusions A titre d'introduction, il y a lieu de préciser que toute amélioration de l'organisation ou du déroulement des opérations en matière d'acquisition .de matériel de guerre n'aurait que de faibles effets si l'on n'arrivait pas à développer les aptitudes des personnes partici403

pant à ces opérations de manière qu'elles soient à même de satisfaire à des exigences de plus en plus élevées. Au sein des services militaires s'occupant de l'acquisition de matériel de guerre, les principalesmesures à prendre sont la planification de carrière, la prolongation de la durée des fonctions pour les détenteurs de postes-clés et l'ouverture de la hiérarchie militaire aux civils ayant des qualifications spéciales.

Dans l'ensemble, le rapport d'experts du professeur Rubli confirme sur les points les plus importants les constatations faites par le groupe de travail et les impressions que celui-ci a retirées de sa propre enquête : La répartition fonctionnelle des tâches implique un système d'attributions alternées et compromet le maintien d'une vue d'ensemble sur l'exécution du projet. Elle engage les responsables à recourir à des procédures de coordination compliquées et à mettre sur pied des conférences ne disposant pas d'une compétence nettement définie.

C'est pourquoi il importe de tendre en premier lieu à simplifier le déroulement des affaires en concentrant les pouvoirs entre les mains de personnes bien définies et d'un seul organe collectif, la Délégation pour l'armement. En outre, il y a lieu d'améliorer la direction du département en ce qui concerne les questions d'armement ainsi que le management du projet. Dans le cadre du processus d'armement, les phases de la définition du projet et les essais techniques et les essais à la troupe méritent qu'on leur prête davantage d'attention, II importe tout d'abord, en conservant leur situation actuelle sur le plan de l'organisation, de rendre autonomes les entreprises d'armement, de manière à assurer un management industriel efficace de l'ensemble du konzern de l'armement et des diverses entreprises qui le composent. Si, sur le plan de l'organisation, la subordination au Groupement de l'armement devait constituer une entrave à cette mesure, il importerait d'examiner s'il y a lieu de conférer cette autonomie au konzern de l'armement dans le cadre du DMF.

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An sujet du rôle du Parlement et du Conseil fédéral

411

L'exigence selon laquelle il faut fixer sur le plan politique les directives de la politique en matière d'armement a pour corollaire la nécessité d'une planification des besoins d'armement incombant en premier lieu au Conseil fédéral, mais celui-ci doit soumettre ces directives au Parlement. Comme pour les grandes lignes de la politique gouvernementale et le plan financier, qui sont discutés mais non approuvés par le Parlement et dont il ne fait que prendre connaissance, les conseils législatifs devraient être mis au courant de la politique en matière d'armement après examen de celle-ci par les Commissions militaires. Le Parlement peut, au moyen de motions, influer sur le contenu des directives. La liberté de décision du Parlement doit être sauvegardée dans chaque cas.

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412

La Délégation militaire du Conseil fédéral doit être renseignée périodiquement sur les étapes importantes de la réalisation des principaux projets d'armement.

413

Les Commissions militaires des conseils législatifs doivent être renseignées périodiquement sur les futurs projets d'armement, l'état des acquisitions en cours et les difficultés qui ont surgi à ce propos. Il y a lieu d'en informer au préalable tous les membres du Conseil fédéral.

414

On ne saurait réaliser le voeu qui a été émis d'assouplir la pratique actuelle concernant l'approbation Rengagements provisoires, qui permettent aux futurs fournisseurs de prendre leurs dispositions en vue de la production déjà avant la décision des conseils. II faut au contraire continuer de recourir à la pratique prudente de la Délégation des finances.

415

Dans les messages du Conseil fédéral aux conseils -législatifs, il convient de préciser les critères adoptés lors de l'évaluation d'un projet d'armement. De même, on montrera clairement les risques liés à une acquisition.

Tant pour les documents soumis aux autorités politiques par les organismes spécialisés que pour les décisions prises par les autorités politiques en vue du travail de ces organismes, on veillera à faire preuve de plus de clarté et de compréhension: on adaptera autant que possible son langage à celui du partenaire.

Contrairement à l'exigence selon laquelle le DMF devrait être prêt à présenter des projets incomplets et à ne les mettre au point qu'au stade de l'examen par les commissions, les projets d'armement doivent pouvoir résister aux critiques. Il faut, par conséquent, que les messages soient aussi complets que possible et il y a lieu de ne plus présenter de compléments importants au stade de l'examen par les commissions.

Le secret ne doit être gardé que lorsque cela est strictement nécessaire et les informations à communiquer au Parlement doivent être aussi complètes que possible.

Les messages concernant l'armement doivent montrer comment on a assuré la direction de projets compliqués: on indiquera la forme de direction qui a été choisie ou la forme d'acquisition qui a été prévue.

La présentation anticipée des messages concernant l'armement au moment où l'on procède aux essais à la troupe n'entre pas en ligne de compte, puisque les messages doivent être complets.

Cependant, il s'agit de définir d'une manière toute relative l'état de maturité d'un projet concernant l'acquisition d'armement. Le message doit simplement permettre d'apprécier de façon définitive un tel projet dans ses grandes lignes, mais il faut encore disposer d'une marge nécessaire pour les retouches à apporter à la conception, lors 405

de l'acquisition. Toutefois, ces retouches seront faites dans le cadre des moyens financiers alloués.

Les messages concernant l'armement doivent - comme c'est déjà le cas maintenant - être soumis au Parlement non seulement une fois, mais au besoin plusieurs fois par an, afin qu'on ne perde pas de temps inutilement s'il s'agit de projets urgents.

416

II existe peu de possibilités de simplifier l'examen des textes par le Parlement. Du point de vue politique, on ne saurait limiter la collaboration des parlementaires à l'examen de simples crédits de programme. Une durée d'examen moyenne de trois quarts d'année n'est nullement exagérée. Si les projets d'armement sont bien élaborés et clairement formulés, de sorte que tous les problèmes soient mis en lumière, on peut concevoir une durée d'examen de six mois. Cependant, à l'heure actuelle, une durée de trois quarts d'année constitue souvent un minimum pour un examen sérieux des projets.

42

Au sujet du rôle de la direction du département

421

// incombe au chef du département d'assumer la direction suprême de l'acquisition de matériel de guerre. Il ne faut pas créer de nouveaux échelons intermédiaires entre lui-même et les chefs de groupement.

Sans doute serait-il opportun, en prévision d'un conflit, de désigner déjà en temps de paix un commandant en chef de l'armée. Toutefois, dans notre système politique, ce commandant doit être, en temps de paix, assumé par la plus haute autorité civile; c'est donc le chef du DMF qui est alors le commandant suprême de l'armée. Il y a lieu de rejeter la proposition tendant à désigner des conseillers personnels du chef du DMF aux fins d'améliorer son information sur les questions traitées par les organes de l'armement. La tâche de direction doit être assumée par la voie qu'assuré la structure ordinaire du département.

422

Dans le processus d'acquisition de matériel de guerre, il faut distinguer entre la planification (conceptions, politique d'armement, programme de recherche, de développement et d'essais) d'une part, qui doit être traitée au niveau du chef du département, conseillé par la Commission de défense militaire, et d'autre part, Vexécution des divers projets d'armement, qui devrait désormais être dirigée par la Délégation pour l'armement. En l'occurrence on passe progressivement de la planification à l'exécution. A l'échelon de la planification, on décide si l'armée doit ou non être munie d'un certain genre de matériel de guerre. C'est l'objet d'une politique d'armement bien comprise. A l'échelon de l'exécution, il s'agit de concrétiser la politique d'armement par une planification de l'acquisition (aujourd'hui dénommée politique d'armement par le DMF) et par divers projets déterminés. C'est à ce stade qu'il faut décider comment doit se dérouler l'acquisition du matériel nécessaire.

406

Il importe de constituer au sein du DMF un organe pour la planification et un autre organe pour l'exécution: la Commission de défense militaire et la Délégation pour l'armement. La commission traite du matériel qu'il importe d'acheter et la délégation détermine comment il y a lieu de se le procurer.

423

"La. politique d'armement est une planification des besoins; se situant au niveau des plans et des conceptions, elle ne doit pas être élaborée par la Délégation pour l'armement (qui se fonde sur le Groupement de l'armement) mais bien par le Groupe planification et examinée par la Commission de défense militaire à l'intention du chef du département (ainsi que du Conseil fédéral et du Parlement). C'est dire que la politique d'armement n'est pas une tâche assumée par le chef de l'armement, mais bien par le militaire. La délégation pour l'armement ne s'occupe que de la politique de réalisation de l'armement, ou plus précisément de la planification de l'acquisition de matériel de guerre. Cette planification doit donc être élaborée par le Groupement de l'armement.

Le chef de l'armement participe également à la définition de la politique de l'armement dans la mesure où cette politique doit aussi se prononcer sur la question du développement autonome en Suisse.

424

La Commission de défense militaire est exclusivement un organe chargé de conseiller le chef du département, qui la préside. Ce faisant, il peut diriger les débats de telle façon qu'il puisse obtenu- les informations et les éléments qui lui sont nécessaires pour prendre ses décisions.

En tant qu'organe consultatif, la Commission de défense militaire ne doit pas prendre de décisions. Elle ne peut donc se substituer au chef du département sur le plan des décisions. Il importe cependant qu'elle ait un règlement. Elle doit concentrer ses travaux sur des questions de principe: l'objet de ses délibérations est constitué par les conceptions de la défense du pays, la planification militaire générale, les plans à long terme de recherche, de développement et d'acquisition, mais seulement à titre exceptionnel par des projets de caractère particulier.

Compte tenu des questions que pose l'acquisition de matériel de guerre, il est justifié que le chef de l'armement continue de siéger comme membre au sein de la Commission de défense militaire.

425

L'Etat-major de direction ne devra pas assumer de fonctions qui peuvent être reprises par la Délégation pour l'armement.

426

La Délégation pour l'armement doit être désignée comme organe suprême d'exécution dans le domaine de l'acquisition de matériel de guerre.

407

Son rôle consistera à diriger des processus précis d'armement ainsi qu'à assurer la coordination générale entre les groupements intéressés du département dans des questions d'armement. Ainsi la Délégation pour l'armement sera l'organe d'exécution en matière d'acquisition de matériel de guerre, appliquant en cela les décisions prises par le département au niveau de la planification. La Délégation doit prendre les décisions sur le plan de l'exécution dans la mesure où des autorités d'un rang supérieur ne se sont pas réservé la faculté de les prendre elles-mêmes; elle procède en règle générale au choix du type de matériel (sous réserve de la délégation à des services subordonnés).

Il importe de compléter la délégation pour l'armement en y accordant une place au chef de l'instruction. Celui-ci représentera au sein de cet organe, en premier lieu les intérêts qu'il est le mieux en mesure de défendre grâce à son expérience personnelle et à sa fonction de chef du Groupement de l'instruction. La présidence doit être assumée par le chef de l'Etat-major général qui dirigera le processus d'armement. Dans ces conditions, la représentation des intérêts militaires sera renforcée par rapport au régime actuel.

La Délégation pour l'armement ne devra pas prendre ses décisions à l'unanimité. Il devra décider à la majorité des voix, le membre mis en minorité pouvant demander de soumettre la décision au chef du département.

427

II importe de décharger le chef de l'Etat-major général en prévoyant une délégation plus poussée de certaines tâches, en le libérant de tâches secondaires ainsi qu'en lui attribuant le service d'état-major nécessaire pour la direction des affaires d'armement.

43

Au sujet de la structure fondamentale du département

431

La subdivision fonctionnelle du DMF en groupements doit être maintenue en principe de même que la mise sur le même pied du Groupement de l'armement et du Groupement de l'Etat-major général sur le plan de l'organisation.

432

II est possible de remédier au manque d'un organe supérieur aux groupements, dont devraient dépendre la planification militaire générale et les directions de projets, d'une part en réorganisant le Groupe planification du Groupement de l'armement, d'autre part en conférant à la Délégation pour l'armement les attributions qu'on propose de lui accorder.

433

La tâche qui incombe à l'administration centrale du Groupement de l'armement ne subira en principe pas de modifications. C'est elle qui doit prendre les commandes de la Délégation pour l'armement, fixer les exigences d'ordre militaire dans le cahier des charges techni-

408

ques, suivre l'évolution technique des armements sur le plan mondial, élaborer les mandats de développements, surveiller le cours de leur exécution et présenter des propositions d'acquisition à la Délégation pour l'armement, exécuter les mandats d'acquisition et réceptionner le matériel.

44

Au sujet de la structure des groupements du DMF

441

II importe en premier lieu de renforcer qualitativement le Groupe planification et en second lieu d'accroître ses effectifs. Le sous-chef d'Etat-major chargé de la planification doit être déchargé de tâches accessoires. Il faut mieux séparer sur le plan de l'organisation la planification de base de la planification de l'exécution. Au besoin, il y aura lieu d'examiner s'il convient de créer un second groupe.

442

Comme jusqu'ici, les besoins militaires seront récapitulés par le Groupe planification. Il importera toutefois d'assurer une meilleure continuité sur le plan de l'occupation des fonctions et de disposer de personnel ayant davantage de connaissances spéciales. Sans doute le chef du Groupe planification devra-t-il avoir suivi une carrière militaire. En revanche ses collaborateurs pourront être des spécialistes n'ayant aucun grade militaire. Pour les postes de direction, il est indispensable d'exiger une meilleure planification de carrière, cela à assez long terme.

443

II importe de revoir dans son ensemble la structure de l'administration centrale du Groupement de l'armement. Il conviendra en particulier de déterminer si l'on peut renoncer à séparer les affaires techniques des affaires commerciales.

Il faut aussi améliorer la circulation des informations au sein du Groupement de l'armement, ce flux n'étant pas assez continu. Il en résulte des charges mutiles et des tensions, ainsi que l'isolement de certains services.

444

En ce qui concerne les contacts entre les diverses armes et l'industrie d'armements, il existe un malaise. Les relations ont été trop fortement limitées par le Groupement de l'armement. Si la réglementation y relative est conforme au règlement de service, elle n'a pas été appliquée de manière judicieuse. Il doit être possible d'entretenir ouvertement des relations, toutefois sans qu'elles exercent des effets préjudiciables, après avoir renseigné le Groupement de l'armement ou s'être entendu avec lui (cf. ch. 462).

Il y a lieu de renseigner régulièrement l'industrie sur la planification à long terme du développement. On recourra dans la mesure du possible à ses spécialistes pour élaborer les cahiers des charges militaires et techniques.

409

445

Les limites de la capacité de travail de certaines parties du Groupement de l'armement et plus encore du Groupe de planification sont dépassées dans quelques cas. Le personnel est utilisé de manière fort inégale au sein du Groupement de l'armement. Il importe donc de réexaminer attentivement la répartition des tâches ainsi que la dotation des services en personnel. A ce sujet, il y a lieu de se demander s'il ne faudrait pas avant tout renforcer le Groupe planification en lui attribuant des spécialistes relevant de l'administration centrale du groupement. En effet, le renforcement devrait plutôt avoir lieu au sein du Groupe planification que dans les services des diverses armes.

45

Au sujet du rôle et de la situation des entreprises fédérales d'armement

451

L'existence des entreprises fédérales d'armement est en principe justifiée.

452

Les solutions de rechange qu'il y a lieu de prendre en considération, compte tenu des conclusions du rapport d'experts du professeur Rühli, ne s'excluent pas toutes. Il importe en particulier d'examiner les possibilités de procéder à un redimensionnement pour chaque entreprise même si l'on applique n'importe quelle autre solution de réforme.

453

Compte tenu des exigences de plus en plus grandes que le matériel moderne de guerre pose sur le plan de l'entretien, des réparations et des modifications, il importera de conférer davantage que jusqu'ici aux entreprises fédérales d'armement les tâches dont l'exécution surpasse la capacité des services d'entretien.

454

En maintenant tout d'abord leur subordination au Groupement de l'armement sur le plan de l'organisation, il y aura lieu d'accorder aux entreprises fédérales d'armement l'autonomie qui permettra de les gérer selon les règles appliquées dans l'industrie.

A cet effet, il importera que les conditions préalables suivantes soient remplies : - Etablir une conception industrielle solide pour les entreprises d'armement en fixant certains points forts ; - Créer une véritable direction de konzern assumant des tâches renforcées sur le plan de la direction des entreprises et jouissant d'une plus grande autonomie à l'égard du chef de l'armement et des autres offices fédéraux du Groupement de l'armement; - Accorder au konzern de l'armement la plus grande autonomie possible sur le plan financier et comptable dans le cadre de la loi sur les finances fédérales; - Accorder au konzern la plus large autonomie possible dans les affaires de personnel dans le cadre du statut des fonctionnaires ;

410

455

S'il n'est pas possible de remédier ainsi dans des délais raisonnables aux carences dont fait état le présent rapport et si la situation qu'occupent actuellement les entreprises fédérales d'armement sur le plan de l'organisation devait se révéler un obstacle à un management industriel efficace, il importerait d'examiner de manière détaillée les possibilités de subordonner directement au Département militaire (variante 3) lé konzern de l'armement en tant qu'établissement de droit public autonome ou dépendant (comme les CFF ou les PTT).

46

Au sujet de la représentation des intérêts de la troupe

461

En accordant au chef de l'instruction un siège au sein de la Délégation pour l'armement, on renforce la représentation des troupes combattantes sur le plan de l'acquisition du matériel de guerre. Le chef de l'instruction représenterait en outre au sein de la délégation les besoins de matériel des écoles et des cours de toutes les armes.

Les chefs d'armes pourraient en outre obtenir le droit de présenter un co-rapport et de faire directement des propositions à la Commission de défense militaire et à la Délégation pour l'armement. (Pareil droit devrait aussi être accordé à l'Administration du matériel de guerre).

462

La possibilité serait en outre donnée aux offices fédéraux des diverses armes de traiter directement avec l'industrie d'armement participant à l'exécution d'un projet d'armement, à condition que le Groupement de l'aimemeiit soit prévenu et sans que des ordres soient donnés à l'insu de ce groupement (cf. ch. 443).

463

En disposant d'antennes suffisamment fines dans la troupes, les chefs d'armes doivent s'employer à obtenir des informations non filtrées leur donnant une idée exacte des conditions et des besoins réels de la troupe. Les contacts qu'a le commandant des troupes d'aviation et de défense contre avions avec ses chefs d'unité et les commissions consultatives pourront servir d'exemple.

47

Au sujet de l'administration du projet (management)

471

II importe d'améliorer la direction des projets d'armement. Aussi y at-il lieu d'instruire les responsables à la conduite de projets. Les directeurs de projet doivent pouvoir disposer de suffisamment de temps pour assumer leur tâche.

411

472

II conviendra de désigner une direction de projet responsable pour chaque acquisition de matériel de guerre et une direction supérieure pour chaque acquisition, posant des exigences élevées. C'est à la Délégation pour l'armement qu'il appartiendra de prendre la décision. Il faudra en l'occurrence prendre en considération tous les modes d'organisation possibles. Des directions de projet pourront être instituées pour l'une ou pour plusieurs phases du processus d'armement et être subordonnées au Groupement de l'armement, à l'une des diverses armes ou au Groupement de l'Etat-major général.

La Délégation pour l'armement statuera sur le régime de subordination. Une direction supérieure de projets pourra assumer plusieurs directions de projet simultanément ou les unes à la suite des autres.

473

Les directions supérieures de projets devront être subordonnées à la Délégation pour l'armement. Celle-ci en détermine la composition et définit leurs mandats, les délais à respecter et leurs attributions. En règle générale, les directions supérieures de projets seront soumises au chef de l'Etat-major général. La Délégation pour l'armement peut prévoir une autre subordination. Aucune modification ne devrait cependant être apportée au régime de subordination au cours de l'exécution d'un projet,

474

Les directeurs supérieurs de projet devront avoir le pouvoir de donner des instructions aux membres des organisations de projet. Ils pourront donner des mandats, renvoyer s'il le faut à leurs auteurs pour modification les résultats des travaux faisant l'objet du mandat et fixer des délais. Dans les limites des crédits, ils disposeront d'un budget propre. L'accès au chef du département leur sera assuré par la présentation périodique de rapports sur l'état d'exécution du projet, rapports qui seront remis tant à la Délégation pour l'armement qu'au chef du département.

48

Au sujet des questions de direction et de formation

481

II importera de suivre de manière plus stricte les directives sur la gestion des affaires administratives.

482

Les services du Groupement de l'armement doivent souvent travailler en se fondant sur des mandats (de développement) peu concis. On dispose à vrai dire des moyens d'intervention permettant d'établir des mandats précis : il existe un règlement y relatif et des cahiers des charges militaires et techniques sont prévus. En réalité, ces cahiers des charges ne sont souvent pas élaborés en temps voulu et sont fréquemment modifiés par la suite. On ne tient que trop peu compte des conséquences que ces modifications peuvent avoir en les apportant.

Il faudrait notamment que les mandats donnés par le Groupement de l'armement aux entreprises d'armement de la Confédération soient

412

aussi précis que ceux que ce groupement donne aux entreprises privées de l'industrie d'armements.

483

II importerait que les tâches incombant à l'organe suprême du Groupement de l'armement en matière de direction des affaires soient mieux prises en considération, pour obtenir que les tâches assumées soient exécutées avec efficacité.

Le chef de l'armement n'assume pas sa tâche de direction lorsqu'il délègue l'exécution des mandats aux divisions assurant la gestion des affaires sans veiller continuellement à mettre les moyens nécessaires à disposition ainsi qu'à assumer les contrôles et les responsabilités.

Il est donc heureux que le Groupement de l'armement examine aujourd'hui de manière plus exacte s'il dispose des spécialistes ayant les capacités requises lorsqu'il entend exécuter lui-même des mandats. Autrement, il y a lieu de confier l'exécution des mandats à des personnes n'appartenant pas à l'administration.

484

II importe d'encourager la formation du personnel de tous les services participant à l'acquisition de matériel de guerre ainsi que le perfectionnement de leurs connaissances. A la longue, la réduction des crédits destinés à assurer la formation se rélève être une erreur coûteuse qu'il faut donc supprimer.

49

Au sujet du processus d'armement au sens étroit du terme

491

Les conclusions touchant le réaménagement du processus d'armement ont déjà été tirées sous chiffre 39.

492

Les principes essentiels à appliquer aux modifications à apporter au processus d'armement sont les suivants : - Passer du régime des responsabilités collectives à celui des responsabilités individuelles ; - Développer le système d'administration des projets (management), notamment les directions de projet ; - Concentrer les attributions de caractère technique entre les mains de la Délégation pour l'armement; - Renforcer la position du chef de l'Etat-major général; - Améliorer la définition des projets ainsi que l'exécution des essais techniques et des essais à la troupe; - Gagner du temps en exécutant parallèlement diverses phases du processus d'armement qui l'étaient successivement jusqu'ici.

5

Propositions Compte tenu des résultats qui précèdent et des conclusions qui ont été tirées, les propositions suivantes sont soumises aux deux conseils:

29 Feuille fédérale. 133« année. VoL r

413

51

Motion des Commissions de gestion des deux conseils: Réorganisation de l'acquisition d'armement Le Conseil fédéral est chargé de réorganiser l'acquisition d'armement dans le sens des conclusions du rapport présenté les 6 et 14 novembre 1980 par les Commissions de gestion, de faire un rapport à ce sujet aux conseils et de présenter au besoin des propositions.

La réorganisation doit être entreprise au niveau départemental. Il y a lieu de faire appel à l'Office fédéral de l'organisation et à des experts du dehors.

52

Motion des Commissions de gestion des deux conseils: Rôle et statut des ateliers fédéraux de production d'armement Le Conseil fédéral est chargé de rendre autonomes, dans le sens des conclusions du rapport présenté les 6 et 14 novembre 1980 par les Commissions de gestion sur l'organisation de l'acquisition d'armement, les ateliers fédéraux de production d'armement, compte tenu de leur statut actuel dans l'organisation du département, de telle sorte qu'il soit possible de diriger efficacement du point de vue industriel, à la fois l'ensemble des fabriques d'armement et chacun des ateliers fédéraux.

Si l'on ne parvient pas à supprimer de cette manière et dans un délai raisonnable les lacunes signalées dans le présent rapport, et si le statut actuel des ateliers de production d'armement empêche une direction efficace sur le plan industriel, il faut examiner en détail s'il ne convient pas, en outre, de subordonner directement au DMF les fabriques d'armement en tant qu'établissement autonomes ou non autonomes de droit public (par analogie avec les CFF ou les PTT).

53

Postulat des Commissions de gestion des deux conseils: Structure de l'administration centrale du GDÀ II y a lieu de revoir la structure de l'administration centrale du Groupement de l'armement au niveau départemental. On fera appel à l'Office fédéral de l'organisation et à des experts du dehors. Il s'agit notamment de savoir si l'organisation parallèle des divisions techniques et commerciales peut être entièrement ou partiellement supprimée aux fins d'améliorer la qualité de la direction des affaires et la coordination des services. Il faudra en outre déterminer si l'on pourra, de cette manière, mettre à disposition des postes qui deviendront vacants au Groupement de l'Etat-major général.

414

54

Postulat des Commissions de gestion des deux conseils: Présentation d'un rapport Le Conseil fédéral est prié de présenter un rapport aux Chambres fédérales, dans un délai de deux ans, sur l'état de la réorganisation de l'acquisition et des fabriques d'armement entreprise à la suite du rapport présenté les 6 et 14 novembre 1980 par les commissions de gestion.

Au nom du groupe de travail des Commissions de gestion Le président: M. Kündig Le secrétaire: Ph. Mastronardi

26512

415

Annexe Liste des personnes entendues et des séances 30 août 1979 (Section DMF de la Commission de gestion du Conseil des Etats) MM. Lauchenauer, Chef de section, Véhicules de combat Würgler, Chef de la division Armes et chars de combat Nyffclcr, Vicc-dircctcur Office foderai de l'achat d'armements Konrad, Directeur des Ateliers de construction de Thoune von Känel, Ing. chef technique des Ateliers de construction de Thoune Scherrer, Chef de division, Centre de projets Lanz, Directeur, Office fédéral de la technique d'armements Huber, Directeur, Office fédéral de l'achat d'armements Dannecker, Directeur, Office fédéral de la production d'armements Grossenbacher, Chef de l'armement 19 novembre 1979 (Section DMF, Commissions de gestion des deux conseils = Groupe de travail «Acquisition d'armement») Assimilation de l'état de l'information Procédure à suivre 30131 janvier 1980

MM. Div Guisolan, Chef d'armes, Office fédéral des troupes de transmission Brig Haug, Directeur, Intendance du matériel de guerre Cdt de corps Bolliger, Commandement des troupes d'aviation et de défense contre avions Cdt de corps Wildbolz, Chef de l'instruction Grossenbacher, Chef de l'armement Cdt de corps Senn, Chef de l'Etat-major général Div Lüthy, Chef Groupe planification Div Treichler, Directeur, Office fédéral de l'infanterie Div Wermelinger, Directeur, Office fédéral de l'artillerie Div Gadient 1 Représentants des troupes mécanisées et Col Christen J légères Div Moll, Directeur Office fédéral de l'aviation militaire et de la défense contre avions Brig Diirig, Directeur Office fédéral des aérodromes militaires 25J26 février 1980

Georg Fischer SA - MM. Mayr, président à la direction du konzern Directeur Mateyka M. Müller, Buntweberei und Veredlung, Seon BBC SA Brown, Boveri et Cle - M. le Directeur général Schulthess

416

MOWAG Motorwagenfabrik AG - MM. Ruf, président du Conseil d'administration Weingart AUTOPHON SA - M. le Directeur Laett CONTRAVES SA - M. Bon, Président de la Direction Verein schweizerischer Maschinenindustrieller - MM. Hochuli, Directeur SIG, Neuhausen Rcymond, Directeur Charmilles SA, Genève Eisenring, Directeur Flug- und Fahrzeugwerke Altenrhein Strickler, Vice-directeur Saurer SA, Arbon Société Suisse des officiers - M. le col Keller Société Suisse de technique militaire - MM. Pfulg, président prof. Stoll Wegenstein Wollner, directeur Commission de l'armement - M. Bauer, président, délégué du Conseil d'administration de la maison Hasler SA M. le prof. Rubli, directeur de l'Institut pour la recherche de l'économie d'entreprise, Université de Zurich 18 mars 1980 Détermination de la position et procédure à suivre 27/25 mars 1980 MM. Wurgler, Chef de la Division Armes et véhicules de combat Kropf, Chef de la Division Armes, véhicules de combat et de transport, matériel du génie Bachofner, Chef de la Section Physique technique Ihringer, Directeur de la Fabrique d'armes, Berne Nicolier, Chef d'entreprise de la Fabrique d'armes Schöllkopf, Vice-directeur de la Fabrique d'armes Hess, Chef de la Division Electronique et engins guidés Schaerer, Chef de la Division Munitions et matériel de protection ABC Dutoit, Groupement de l'Office fédéral de la technique d'armements Lyoth, Chef de la Division Matériel aéronautique Scherrer, Chef de la Division Centre de projets Conrad, Directeur des Ateliers de construction de Thoune von Känel, Ingénieur Chef de la Division technique des Ateliers de construction de Thoune Nyffeler, Vice-directeur, Office fédéral de l'achat d'armements Specker, Vice-directeur, Office fédéral de la technique d'armements Henny, Chef de la Division Equipement 417

9 avril 1980 MM. Lanz, Directeur de l'Office fédéral de la technique d'armements Huber, Directeur de l'Office fédéral de l'achat d'armements Dannecker, Directeur de l'Office fédéral de la production d'armements Grossenbacher, Chef de l'armement 25126 juin 1980 Evaluation des informations ·Discussion de l'expertise et des propositions du groupe de travail avec le professeur Rühli 14 août 1980 Poursuite de la discussion des 25/26 juin 1980 Evaluation des informations point par point 25 août 1980 MM. Div Lüthy, Chef du Groupe planification Col Krebs, Chef de la Division matériel Grossenbacher, Chef de l'armement 10 septembre 1980 M. Ihringer, Directeur de la Fabrique d'armes, Berne Visite du montage des chars et de la fabrication des canons aux Ateliers de construction de Thoune Discussion avec des représentants - des cadres moyens, techniques et administratifs - des commissions du personnel - de la direction 15 septembre 1980 M. Senn, Cdt de corps, Chef de l'Etat-major général Conclusions et mise à jour du projet de rapport final aux Commissions de gestion 8 octobre 1980 Entretien avec le Chef du Département militaire fédéral Monsieur Georges-André Chevallaz, Président de la Confédération 6 novembre 1980 Traitement du rapport à la Commission de gestion du Conseil des Etats 13/14 novembre 1980 Traitement du rapport à la Commission de gestion du Conseil national.

418

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Rapport des Commissions de gestion des deux conseils sur l'organisation de l'acquisition d'armement des 6 et 14 novembre 1980

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1981

Année Anno Band

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06

Cahier Numero Geschäftsnummer

80.071

Numéro d'affaire Numero dell'oggetto Datum

17.02.1981

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369-418

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