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Initiative parlementaire concernant la procédure de vote pour les initiatives populaires accompagnées d'un contre-projet Avis du Conseil fédéral du 12 août 1981

Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, Nous vous présentons notre avis sur Je rapport du 13 février 1980 D de la commission du Conseil national qui était chargée d'examiner l'initiative parlementaire concernant la procédure de vote pour les initiatives populaires accompagnées d'un contre-projet.

1

Problème

11

La procédure de vote pour les initiatives populaires accompagnées d'un contreprojet doit satisfaire à des exigences déterminées. Eu égard à ces exigences, la procédure actuelle fait l'objet de critiques: on met ses défauts en évidence et on indique des possibilités de l'améliorer. Dans son message du 9 avril 1975 concernant une loi fédérale sur les droits politiques, le Conseil fédéral a examiné la question de la procédure de vote pour les initiatives populaires accompagnées d'un contre-projet.2) A ce moment-là, le Conseil fédéral et, suivant sa proposition, le législateur se sont prononcés pour le maintien de la procédure de vote actuelle, tout en étant conscients des diverses exigences et critiques.3)

12 Le 13 décembre 1978, le conseiller national Muheim a déposé une initiative parlementaire sous la forme d'un projet rédigé de toutes pièces. En modifiant la constitution fédérale (art. 121, 6e al., et 123, 1er al.) ainsi que la loi fédérale du 17 décembre 19764) sur les droits politiques (art. 15, 3e al., et art. 76), cette initiative a pour but de modifier comme suit la procédure de vote pour les initiatives populaires accompagnées d'un contre-projet: Dans une (seule) votation, les questions suivantes sont soumises aux électeurs sur le même bulletin de vote: - Acceptez-vous l'initiative populaire?

1981-661

J51

Les bulletins qui répondent oui ou non à l'une des questions ou aux deux sont valables.

L'initiative populaire est acceptée lorsque plus de la moitié des électeurs ayant voté valablement et des cantons ont donné une réponse affirmative.

Le contre-projet est accepté lorsque plus de la moitié des électeurs ayant voté valablement et des cantons se sont prononcés en sa faveur et que l'initiative populaire a été retirée ou rejetée.

Enfin, si plus de la moitié des électeurs ayant voté valablement et des cantons se sont prononcés tant en faveur de l'initiative que du contreprojet, seule l'initiative populaire eat acceptée.

13 Le 13 février 1980, la commission du Conseil national chargée d'examiner l'initiative parlementaire a proposé un contre-projet. En modifiant la loi fédérale du 17 décembre 1976 5> sur les droit politiques (art. 76) et la loi sur les rapports entre les conseils3) (art. 27, 3e al., 2e phrase), ce contre-projet a pour but de modifier comme suit la procédure de vote pour les initiatives populaires accompagnées d'un contre-projet : Lors d'un vote préliminaire, les questions suivantes sont soumises aux électeurs sur le même bulletin de vote: - Préférez-vous l'initiative populaire au contre-projet?

ou - Préférez-vous le contre-projet à l'initiative populaire?

Seuls sont valables les bulletins qui répondent par l'affirmative à l'une des deux questions.

C'est le texte (initiative populaire ou contre-projet) qui a recueilli le plus grand nombre de oui valables lors du vote préliminaire qui est soumis à la votation principale; celle-ci a lieu au plus tard six mois après le vote préliminaire.

Le projet est accepté lorsque plus de la moitié des électeurs ayant voté valablement et des cantons ont donné une réponse affirmative lors de la votation principale. -

14 Le 27 juin 1980, sur mandat de la commission du Conseil national, le Département fédéral de justice et police a engagé une procédure de consultation sur le rapport de la commission auprès des gouvernements cantonaux et des partis politiques en les invitant à répondre aux questions suivantes : Faut-il modifier la procédure de vote pour les initiatives populaires accompagnées d'un contre-projet?

Si oui, pourquoi et dans quel sens : - selon l'initiative Muheim?

ou - selon le contre-projet de la commission?

ou - selon une autre variante, le cas échéant, selon laquelle?

Vingt-quatre des vingt-six gouvernements cantonaux et onze des quinze partis politiques représentés à l'Assemblée fédérale ont répondu. Quelques organisa-

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tions se sont prononcées spontanément; leurs arguments et propositions correspondent à ceux des gouvernements cantonaux et partis politiques officiellement consultés.

15

L'avis que nous donnons en vertu de l'article 21 septies^ 2e alinéa de la loi sur les rapports entre les conseils7' part de la question suivante: Est-ce que la discussion déclenchée par l'initiative parlementaire, puis reprise au sein de la commission du Conseil national et surtout lors de la procédure de consultation, a fait apparaître des points de vue qui justifieraient que nous revenions sur les conceptions défendues lors de l'établissement de la loi fédérale sur les droits politiques; le cas échéant, dans quel sens?

2

Appréciation du problème

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Exigences

La procédure du vote pour les initiatives populaires accompagnées d'un contre-projet doit satisfaire à des exigences découlant de la démocratie, à des exigences découlant du fédéralisme ainsi qu'à des exigences pratiques relevant de la technique de vote,s)

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Exigences découlant de la démocratie

La procédure de vote doit garantir que les électeurs puissent exprimer leur volonté librement et de manière nuancée en choisissant parmi les treize possibilités représentées ci-dessous.

Si l'on met en regard une initiative populaire (A), un contre-projet (B) et le régime existant (C), on peut concevoir treize situations différentes selon qu'il y a préférence ( > ) ou indifférence (=) ou combinaison des deux9': © A >B >C

© C > B > A

@ B > A =C

© A>C>B © B>A>C © B > C > A © C >A >B

© ® ® @

® C>A=B © A=B=C

A=B> A=C> A > B = B = C >

C B C A

La procédure de vote doit en outre garantir - que des projets soumis au peuple ne soient adoptés que si plus de la moitié des électeurs ayant voté valablement les acceptent ; .- que l'électeur puisse manifester sa préférence pour le statu quo, tout en mettant l'initiative et son contre-projet sur pied d'égalité; - que le résultat du vote puisse être établi clairement (sans équivoque).

153

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Exigences découlant du fédéralisme

La procédure de vote doit garantir la diversité incarnée par les cantons, la structure fédéraliste de notre Etat ainsi que la protection des minorités. La discussion sur la procédure de vote doit tenir compte de ces réalités. Les modifications constitutionnelles ne peuvent être considérées comme adoptées que si elles sont aussi acceptées par plus de la moitié des cantons.

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Exigences pratiques relevant de la technique de vote

Les questions soumises au vote doivent être formulées clairement et sous une forme compréhensible pour l'électeur de telle sorte qu'il puisse y répondre par «oui» ou par «non».

La procédure de vote doit - être claire d'un bout à l'autre, c'est-à-dire que l'on doit pouvoir comprendre sa portée et le dépouillement du scrutin et que la procédure de vote ne doit faire naître aucune apparence d'arbitraire; - garantir un dépouillement rapide (si possible le soir du jour des votations); - ne pas compliquer démesurément la tâche des partis politiques et autres organisations qui mènent les campagnes de vote; - éviter de favoriser les manoeuvres tactiques ; - éviter d'augmenter le nombre des votations; - éviter d'accroître les frais des votations (il faut cependant prendre en compte les inconvénients de résultats de votations falsifiés par la procédure).

22 221

Critiques Défauts de la procédure de vote actuelle

Les avis recueillis ont fait ressortir les défauts de la procédure de vote actuelle, qui ont été commentés dans la littérature relative au droit public 10> et souvent déplorés par la presse.u> La procédure de vote actuelle peut aboutir - c'est là une des objections principales - à une «falsification de la volonté populaire».

Selon l'article 76, 1er alinéa, de la loi fédérale du 17 décembre 197612> sur les droits politiques, les questions suivantes sont soumises aux électeurs sur le même bulletin de vote: - Acceptez-vous l'initiative populaire? (I) ou .

(^ A > C > B avec

r«)

B > C > A avec C > A=B avec (Ri A=B=C avec

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. ...

....

....

oui non non (blanc)

Réponse à la question II

non oui non (blanc)

Il en résulte qu'en règle générale, la campagne précédant la votation se limite à défendre une solution - l'initiative populaire (A), le contre-projet (B) ou le statu quo (C) - sans indiquer d'ordre de préférence pour les deux solutions restantes.

Selon l'article 76, 2e alinéa, de la loi fédérale du 17 décembre 197613> sur les droits politiques, les bulletins de vote qui répondent «non» aux deux questions (I et II) sont valables; ceux qui répondent «oui» aux deux questions sont nuls (art. 76, 3e al.). L'interdiction du double «oui», liée à la possibilité du double «non», divise les partisans du changement en deux groupes. Ainsi, les partisans du changement peuvent constituer une majorité par rapport aux opposants, sans que le statu quo en soit modifié pour autant. 14> Selon l'article 123, 1er alinéa, de la constitution fédérale, une revision constitutionnelle «entre en vigueur lorsqu'elle a été acceptée par la majorité des citoyens suisses prenant part à la votation et par la majorité des Etats».

L'exigence de la majorité absolue des voix valables a pour conséquence que chaque «oui» à l'un des projets de modification (initiative populaire ou contreprojet) constitue pratiquement un «non» à l'autre projet; un «oui» pour l'un des projets de modification élève le seuil de la majorité absolue pour l'autre.

En entravant les modifications et en favorisant le maintien du statu quo, la procédure de vote actuelle peut retarder la solution de problèmes en suspens.

La procédure de vote actuelle n'est pas comprise par tous les électeurs. Les chancelleries d'Etat constatent que le nombre de bulletins nuls est douze fois plus élevé en cas de votation sur une initiative populaire accompagnée d'un contre-projet que lors d'une votation habituelle.

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Possibilités d'amélioration

Lors de la procédure de consultation, seize gouvernements cantonaux et sept partis politiques se sont prononcés en faveur d'une modification de la procédure de vote actuelle et ont indiqué les possibilités d'amélioration esquissées ciaprès : Possibilité d'amélioration selon l'initiative parlementaire Muheim;

cette solution est recommandée par le gouvernement du canton de Berne et par les partis politiques suivants: FDP/PRD (éventuellement), SPS/PS, LdU/AdI, EVP/PEP, PdA/PdT, NA/AN, POCH ainsi que par quelques organisations.

Possibilité d'amélioration selon le contre-projet de la commission du Conseil national; cette solution est recommandée par les gouvernements des cantons d'Obwald, d'Appenzell Rhodes-Extérieures (éventuellement), d'Appenzell Rhodes-Intérieures (éventuellement), de Saint-Gall et des Grisons (éventuellement).

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Possibilité d'amélioration selon l'initiative parlementaire Muheim modifiée: lorsque plus de la moitié des électeurs ayant voté valablement et des cantons approuvent tant l'initiative populaire que le contre-projet, est accepté le texte qui a recueilli aussi bien le plus de voix d'électeurs que le plus de voix de cantons; si un texte recueille le plus de voix d'électeurs et l'autre le plus de voix de cantons, une solution devrait être imaginée «tendant à faire admettre, par les Chambres, un compromis»; cette solution est recommandée par le gouvernement du canton de Neuchâtel.

Possibilité d'amélioration selon le contre-projet de la commission du Conseil national modifié : la majorité des cantons est exigée déjà lors du vote préliminaire; cette solution est recommandée par le gouvernement du canton du Valais.

Vote avec possibilité du double «oui» (première solution): lorsque plus de la moitié des électeurs ayant voté valablement et des cantons acceptent tant l'initiative que le contre-projet, le projet adopté est celui qui a recueilli le plus de voix d'électeurs; cette solution est recommandée par les gouvernements des cantons de Zurich et de Glaris.

Vote avec possibilité du double «oui» (deuxième solution) : lorsque plus de la moitié des électeurs ayant voté valablement et des cantons acceptent à la fois l'initiative populaire et le contre-projet, on adopte le projet qui a obtenu l'adhésion de la majorité des cantons; cette solution est recommandée par le gouvernement du canton du Jura.

Vote subsidiaire avec possibilité du double «oui»: pour le cas où plus de la moitié des électeurs ayant voté valablement et des cantons accepteraient à la fois l'initiative populaire et le contre-projet, on pose la question supplémentaire de savoir lequel des deux projets doit être considéré comme accepté; cette solution est recommandée par les gouvernements des cantons de Lucerne, Uri, Baie-Ville et Baie-Campagne ainsi que par quelques organisations.

Votation principale pouvant être suivie d'un second scrutin: lorsque plus de la moitié des électeurs ayant voté valablement et des cantons se prononcent en faveur d'un projet, celui-ci est adopté; sinon, le projet ayant recueilli le plus de voix d'électeurs fait l'objet d'une seconde votation; cette solution est recommandée par le gouvernement du canton de Zoug.

Scrutin subsidiaire conditionnel: un projet est adopté lorsque plus de la moitié des électeurs ayant voté

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valablement et des cantons l'ont approuvé; sinon, le projet ayant recueilli le plus de voix d'électeurs fait l'objet d'une seconde votation, à condition que la majorité des électeurs ayant voté valablement se soit prononcée en faveur d'une modification du statu quo ; cette solution est recommandée par le gouvernement du canton de Thurgovie.

Votation sur la question de savoir s'il y a lieu de modifier le statu quo: la réponse à cette question est affirmative si plus de la moitié des électeurs ayant voté valablement et des cantons répondent affirmativement; dans un tel cas, une seconde votation portera sur l'initiative populaire et sur le contreprojet; le projet qui recueille la majorité des voix des électeurs ayant voté valablement et des cantons est adopté; cette solution est recommandée par le .gouvernement du canton de Fribourg.

Votation après le rejet du contre-projet: on ne vote sur l'initiative populaire que si le contre-projet a été rejeté au cours d'un premier scrutin; .

cette solution est recommandée par le gouvernement du canton de Schaffhouse.

Votation principale et votation subsidiaire simultanée : On vote simultanément sur deux questions: - Préférez-vous l'initiative ou le contre-projet?

Cette solution est recommandée par le Partito socialista autonomo.

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Renseignements complémentaires : approbation de la procédure de vote actuelle

Lors de la procédure de consultation, huit gouvernements cantonaux, quatre partis politiques ainsi que quelques organisations ont recommandé le maintien de la procédure de vote actuelle: les gouvernements des cantons de Schwyz, de Soleure, d'Appenzell Rhodes-Extérieures, des Grisons, du Tessin, de Vaud et de Genève ainsi que les partis politiques suivants: CVP/PDC, FDP/PRD, SVP/UDC, LP/PL.

23

Appréciation des exigences et des critiques

La procédure de vote actuelle satisfait dans une large mesure aux exigences découlant du fédéralisme et aux exigences pratiques relevant de la technique de vote; en revanche, et la critique est sur ce point unanime, elle ne satisfait pas à

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toutes les exigences découlant de la démocratie, A ce propos, on peut faire trois remarques.

231 Outre la question juridique soulevée dans la littérature relative au droit public et dans la presse de savoir quelle procédure de vote satisfait le mieux aux exigences découlant de la démocratie, aux exigences découlant du fédéralisme ainsi qu'aux exigences pratiques relevant de la technique de vote, un problème politique se pose: quelle est la procédure de vote qui rencontre la plus large approbation.

Aucune des propositions d'amélioration présentées lors de la procédure de consultation n'a recueilli une nette adhésion: ni celle de l'initiative parlementaire du conseiller national Muheim, ni celle du contre-projet de la commission de Conseil national, ni aucune autre. C'est le système actuel qui a rencontré la plus large approbation. Cela démontre à quel point est contestable la thèse selon laquelle tous ceux qui s'opposent à un système en place le font pour les mêmes raisons; pourtant, c'est sur cette thèse que se fondent en grande partie les critiques à rencontre de la procédure de vote actuelle.

Les propositions d'amélioration présentées lors de la procédure de consultation s'excluent totalement ou en partie; de ce fait, en cherchant à éliminer un défaut de la procédure de vote actuelle, on risque d'en créer un nouveau.

232 Les défauts de la procédure de vote actuelle se manifestent rarement ainsi qu'il ressort du tableau ci-dessous.15) Votes concernant des initiatives populaires accompagnées d'un contre-projet de 1891 à 1981 période

1891-1900 1901-1910 1911-1920 1921-1930 1931-1940 1941-1950 1951-1960 1961-1970 1971-1980 1981

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Initiative populaire acceptée contre-projet rejeté

....

....

....

....

....

....

....

....

....

Initiative populaire rejetée contre-projet accepté

i© i® i® i©

2®@

Initiative populaire rejetée contre-projet rejeté

i© i© 2@<0>

© Interdiction des maisons de jeu (revision de l'art. 34 est.)

© Approvisionnement du pays en blé (insertion d'un art. 23Ms est.)

(3) Industrie privée des armements (revision de l'art. 41 est.)

© Garantie du pouvoir d'achat et du plein emploi; initiative pour la monnaie franche (revision de l'art. 39 est.)

© Protection des locataires et des consommateurs; maintien du contrôle des prix (prolongation de l'additif constitutionnel du 26 sept. 1952) © Institution d'une retraite populaire (revision de l'art. 34"»""" cst.)

© Meilleure assurance-maladie (revision des art. 34bls et 34auinçLuies cst-) ® Encouragement à la construction de logements (insertion d'un art. 34se*ies est.)

@ Référendum en matière de traités internationaux (revision de l'art. 89 est.)

@ Participation des travailleurs (revision de l'art. 34ter est.)

@ Protection efficace des locataires (insertion d'un art. 31sexies est.)

Lors des votations ® et @ (citées dans la note 14), les partisans du changement étaient plus nombreux que les opposants ; cela n'indique cependant pas si tous ceux qui se sont prononcés pour un changement l'on fait pour les mêmes raisons.

233 La consultation portait sur la procédure de vote pour les initiatives populaires accompagnées d'un contre-projet. De par la nature de cet objet, il s'est révélé indispensable d'examiner également des aspects politiques fondamentaux, tels que - le poids donné aux voix des électeurs et à celles des cantons (question qui tient à notre structure fédéraliste) ; - le rôle des contre-projets; - la relation entre l'Assemblée fédérale et les signataires de l'initiative; - la relation entre les signataires de l'initiative et le comité d'initiative; - le rôle des partis politiques lors de la procédure de vote.

Si de telles questions politiques fondamentales ne sont pas posées lors de la discussion sur la procédure de vote (mais qu'on suppose qu'une réponse y a été donnée dans le sens du droit en vigueur), on obtiendra difficilement une nette majorité en faveur d'une des propositions d'amélioration du système actuel, majorité pourtant indispensable à un changement de procédure.

En revanche, en posant de telles questions, on anticipe - à partir d'un problème particulier - sur la discussion de principe qui aura très prochainement lieu dans le cadre de la revision totale de la constitution fédérale.

En résumé, voici notre appréciation du problème décrit dans le chapitre 1 : La discussion concernant la procédure de vote qui a été déclenchée par l'initiative parlementaire, puis reprise au sein de la commission du Conseil national et surtout lors de la procédure de consultation, n'a pas fait apparaître de points 159

de vue essentiellement nouveaux. Il est vrai que la plupart des milieux consultés estiment que la procédure de vote actuelle devrait être modifiée; celle-ci a cependant recueilli une plus large adhésion que les propositions d'amélioration présentées.

La discussion sur la procédure de vote est en même temps un débat politique sur le fond. Il vaut mieux ne pas traiter ce point isolément, mais l'étudier de manière approfondie dans le cadre de la revision totale de la constitution fédérale.

3

Avis du Conseil fédéral

Dans le cadre de la revision totale de la constitution fédérale actuellement en préparation, on examinera également des propositions de réforme touchant à la procédure de vote pour les initiatives populaires accompagnées d'un contreprojet. H n'est donc pas souhaitable de modifier préalablement la procédure de vote actuelle.

12 août 1981

26945

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Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Furgler Le chancelier de la Confédération, Buser

Notes » FF 1980 11377 ss a

> FF 1975 I 1372 ss (art. 74)

3) FF 1975 I 1377 (avt. art. 75), 1401 en bas s. (art. 74); art. 76 de la LF du 17 décembre 1976 sur les droits politiques (RS 161,1) 4 > RS 161.1 5 ) RS 161.1 «) RS 171.11 7 > RS 171.11 8 ) Etienne Grisel, Le mode de votation sur l'initiative populaire et le contre-projet en droit fédéral, Zbl. 80 (1979) 554 ss (1.2); Hans Huber, Rechtsgutachten über die Fragestellung an die Stimmberechtigten auf dem Stimmzettel in der kantonalen Abstimmung über das «Gesetz über die Revision des Verfahrens in Zivilsachen» (Muri/Berne, 7 févr. 1976) l ss; rapport du Service juridique de la Chancellerie fédérale sur l'initiative parlementaire du CN Muheim (Berne, mai 1979) 25 s.

Dans le même sens : la plupart des réponses à la consultation.

9 ) Christoph Haab, Abstimmung über Initiative und Gegenvorschlag: Das Verfahren mit bedingter Eventualabstimmung, Zbl. 77 (1976) 380.

lü > Jean-François Aubert, Traité de droit constitutionnel suisse I (Paris-Neuchâtel 1967) 159 ss, n08 410 ss; Walter Burckhardt, Kommentar der schweizerischen e Bundesverfassung (3 éd. Berne 1931) art. 121, p. 817 s. (5); Fleiner/Giacometti, Schweizerisches Bundesstaatsrecht (Zürich 1949) 724 en bas s.; Etienne Grisel (cit. dans N 8) 560 ss (2.1.3); Christoph Haab (cit. dans N 9) 377 s. (I A); Adolf Jähr, Das Abstimmungsproblem bei Initiativen (Zusammenstellung einer Artikelserie des St. Galler Tagblattes, 1975) l ss; Josef Keller, Initiative und Gegenentwurf: Wie soll die Abstimmungsfrage formuliert werden?, Zbl. 76 (1975) 177 ss.

11 > Surtout le 24 octobre 1979, dans tous les grands quotidiens suisses, après la conférence de presse donnée par la commission du Conseil national le 23 octobre 1979 la

> RS 161.1 "> RS 161.1 14

> Exemples: Votation populaire fédérale du 8 décembre 1974 à propos de l'AF concernant une meilleure assurance-maladie et la revision de la constitution fédérale en matière d'assurance-maladie, accidents et maternité (FF 1975 I 484); votation populaire fédérale du 25 septembre 1977 concernant l'initiative populaire «pour une protection efficace des locataires» et un contre-projet (FF 1977 III 8 6 8 ) . ,, ^ 15 ' Lois et arrêtés fédéraux soumis au référendum, Arrêtés urgents, Initiatives populaires, Votations 1848-1974; Complément (1er mai - 15 octobre 1980); tous deux publiés par la Chancellerie fédérale suisse.

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