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Sécurité des centrales nucléaires Rapport de la Commission de gestion adressé an Conseil national du 14 novembre 1980 et

Avis du Conseil fédéral du 7 janvier 1981

Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, Nous avons l'honneur de vous soumettre le rapport du groupe de travail de la Commission de gestion sur la question de la sécurité des centrales nucléaires en relation avec l'incident de Harrisburg, ainsi que l'avis du Conseil fédéral y relatif et nous vous proposons d'en prendre acte.

14 novembre 1980

Au nom du groupe de travail: Le président, Zbinden Le secrétaire, Mastronardi

Le rapport a été adopté par la commission plénière dans la présente version le 14 novembre 1980.

La présidente de la commission : Lang

1981 -102

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A

Rapport du groupe de travail de la Commission de gestion sur la question de la sécurité des centrales nucléaires en relation avec l'incident de Harrisburg Version de la Commission pionière du 14 novembre 1980

I

Objet du rapport et mode de procéder Dans le cadre de la haute surveillance qu'elle exerce sur l'administration, la commission de gestion s'est régulièrement occupée, au cours de ces dernières années, de la Division pour la Sécurité des installations nucléaires (DSN) de l'Office fédéral de l'énergie. L'incident survenu le 28 mars 1979 à la centrale nucléaire américaine de Three Mile Island près de Harrisburg a amené la commission à organiser deux auditions d'experts (hearings) pour s'informer, auprès des services fédéraux compétents ainsi qu'auprès d'experts indépendants de l'administration, des mesures prises tout récemment aux fins d'améliorer la sécurité des centrales nucléaires.

II

La commission posa notamment les questions suivantes : - Quelles études importe-t-il d'entreprendre et quelles mesures supplémentaires faut-il adopter après l'incident survenu à la centrale nucléaire de Harrisburg?

Dans un premier rapport adressé le 12 novembre 1979 au Conseil national, la commission a exposé les divers points de vue défendus lors des auditions. Il ne lui appartenait pas de se prononcer sur la question, très controversée, de l'utilisation de l'énergie nucléaire en général. Il s'agissait plutôt pour elle de présenter les principaux arguments avancés, en vue du débat du Conseil national sur la question. La discussion à la Chambre du peuple eut lieu le 12 mars 1980 (cf. Rapport BO CN 1980 I, p. 180 s., et p. 183 s. pour le débat lui-même).

12

Dès le 12 février 1980, la commission a chargé un groupe de travail1' de poursuivre l'examen des questions suivantes :

1;

Le groupe de travail est composé des membres suivants : MM. Zbinden (président), Eurer, Hubacher, Nebiker (remplacé par Roth) et Nef (remplacé par Früh).

496

121

Le volume de travail de la BSN ne cesse de s'accroître, en raison de l'augmentation du nombre des centrales nucléaires et des tâches qu'elle doit accomplir notamment en ce qui concerne l'organisation de l'alarme, la nouvelle procédure d'autorisation et le problème de l'élimination des déchets. On peut alors se demander s'il ne conviendrait pas d'augmenter les effectifs de ladite Division. Simultanément, il y a lieu toutefois de déterminer si l'organisation actuelle des autorités fédérales dont relève la Sécurité des installations nucléaires est appropriée. Il importe avant tout de revoir les rapports entre la commission pour la sécurité des centrales atomiques (CSA) et la DSN, ainsi que la subordination de celle-ci à un office qui, si l'on en croit du moins son appellation, est responsable de l'approvisionnement du pays en énergie. A cet égard, il faudra également apprécier les propositions du rapport Kemeny en matière d'organisation (ch. 21).

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Le fait que l'incident de Harrisburg a débordé le cadre des accidents dits de référence nous engage à réconsidérer la procédure d'autorisation usuelle afin de déterminer comment elle définit les accidents de référence et si elle présente des lacunes dans les possibilités qu'elle offre de tenir compte d'autres accidents concevables (ch. 22).

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Les autorités fédérales dont relève la sécurité ne sauraient garantir une sécurité absolue. Même si elles adoptent des critères sévères, elles doivent en fin de compte appliquer une notion relative de la sécurité, qu'elles définissent par les termes de «risques acceptables». Les représentants de la Confédération ont indiqué de manière très nette à la commission de gestion qu'il n'appartient pas aux spécialistes mais bien aux autorités politiques de déterminer quels risques sont encore acceptables. Malheureusement ni la loi sur l'utilisation pacifique de l'énergie atomique, ni le nouvel arrêté fédéral y afférant ne précisent quels risques sont admis par le législateur. Celui-ci se borne à renvoyer les autorités dont relève la sécurité à l'état des connaissances scientifiques et techniques.

Les autorités politiques et les services spécialisés risquent donc fort de se rejeter mutuellement la responsabilité. Il importerait autant que possible de déterminer de manière plus précise quel degré de sécurité on peut atteindre par des mesures appropriées et quel degré de sécurité les autorités politiques peuvent exiger. S'il devait apparaître que la définition donnée par les dispositions légales en vigueur n'est pas suffisante et qu'il est possible d'y apporter des améliorations, il faudrait alors en tenir compte lors de la revision totale de la loi sur l'utilisation pacifique de l'énergie atomique (ch. 23).

Le groupe de travail s'est procuré une vaste documentation. Les 24 et 25 avril 1980, il a entendu à Wurenlingen, dans le cadre de la DSN (Division pour la sécurité des installations nucléaires), nombre de représentants des autorités fédérales qui s'occupent de la protection 497

contre les radiations1'. Il a eu également des entretiens avec les responsables de l'exploitation de la centrale nucléaire de Beznau sur les questions de réaménagement (back-fitting). Il a organisé en outre une discussion avec les représentants de la BSN et de la commission pour la sécurité des installations atomiques (CSA) en vue de définir les accidents de référence et la notion de sécurité. Cet entretien a été poursuivi le 27 juin et le 17 septembre. Le présent rapport a été approuvé le 25 septembre.

2

Constatations

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Organisation et méthodes de travail des autorités fédérales dont relève la sécurité des installations nucléaires

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Vue d'ensemble Au niveau fédéral, une multiplicité de services et de commissions spécialisées s'occupent de questions relatives à la sécurité des installations nucléaires. A première vue, les différents domaines semblent empiéter confusément les uns sur les autres, ce qui laisse craindre que certaines tâches soient faites à double. Toutefois les divers aspects que représente le problème nucléaire et la coordination qui est assurée grâce à un personnel en partie commun aux divers organes justifient le maintien du système actuel, La radioactivité peut provenir de sources multiples (bombes atomiques, centrales nucléaires, hôpitaux, entreprises industrielles, laboratoires) et menacer l'homme et son environnement de manière diverse (armée, personnel d'exploitation, population civile, faune, produits alimentaires). Les mesures de protection peuvent varier selon que l'on se trouve en temps de paix ou en temps de guerre.

La surveillance des sources d'émissions radioactives incombe principalement aux autorités suivantes : - La commission pour la sécurité des installations atomiques (CSA) et - la Division pour la sécurité des installations nucléaires de l'Office fédéral de l'énergie (BSN) sont chargées d'expertiser et de surveiller la construction et l'exploitation des installations nucléaires et des dépôts de combustibles nucléaires.

*> Voir la liste ci-jointe des personnes consultées.

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Le comité d'alarme a à sa disposition une Centrale de surveillance (CS) dont les moyens d'action ont été étendus. On a créé en effet à la Centrale d'alarme radioactivité de l'Institut suisse de météorologie, un groupe de travail qui assure une permanence. Depuis peu, la centrale de surveillance dispose également d'un émetteur lui permettant, en cas d'urgence, d'intervenir directement sur les ondes pour diffuser des communiqués.

Quant au fonctionnement du plan d'urgence les avis émis sur la question par les autorités dont relève la sécurité et les adversaires de l'énergie nucléaire ont déjà été présentés brièvement dans le premier rapport du 12 novembre 1979. L'organisation de l'alarme en cas de catastrophe n'est pas encore entièrement rodée. Il importe notamment d'éprouver davantage la collaboration entre les services fédéraux chargés de l'organisation de l'alarme dans les cas graves et les autorités cantonales et communales. Il y a encore beaucoup à faire auprès du public pour garantir l'efficacité des mesures prévues. Cette tâche incombe toutefois principalement aux cantons.

212

Autorités dont relève la sécurité En 1960, la CSA a été créée pour donner son avis sur la construction de la centrale expérimentale de Lucens. Elle se compose aujourd'hui

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de 9 membres. Au fil des ans, son secrétariat est devenu la DSN qui compte présentement 37 collaborateurs. Comme par le passé, la commission est chargée d'établir, à l'intention du département des transports, des communications et de l'énergie, des avis sur les demandes d'autorisation présentées par les futurs exploitants des centrales nucléaires. La Division assiste la Commission dans l'élaboration des avis, en se prononçant déjà de manière détaillée sur les problèmes essentiels. Les membres de la commission n'assumant leur mandat qu'à titre accessoire, ils sont surchargés de sorte que le contrôle effectif est exercé désormais en grande partie par la Division. Le fait que Ja commission ne dispose en fait plus de secrétariat propre au sein de la DSN, ne lui facilite pas la tâche.

Lorsqu'il s'agit d'accorder de nouvelles autorisations concernant des centrales nucléaires, la Division se charge de l'examen détaillé des demandes tandis que la commission se borne à considérer la manière générale dont sont conçus les projets. Il incombe désormais entièrement à la Division de surveiller l'exploitation des centrales. La commission en est toutefois informée régulièrement.

L'évolution des rapports de force et l'interpénétration croissante des tâches accomplies par la CSA d'une part et la DSN d'autre part dans le cadre de la procédure d'autorisation, ont suscité des propositions en vue d'une réorganisation; ces positions sont exposées sous chiffre 213.

Les tâches de contrôle assumées par les autorités dont relève la sécurité ont été clairement classées par le conseiller fédéral Ritschard selon l'ordre de priorités suivant : 1. contrôle des installations en service 2. procédure d'autorisation et surveillance des installations déjà en construction 3. autres projets.

Après l'incident de Harrisburg, on a exigé en outre en priorité absolue que l'on en tire tous les enseignements pour les installations suisses.

Le groupe de travail de la commission de gestion a acquis la ferme conviction que les autorités dont relève la sécurité font tout leur possible pour assurer la protection de l'homme et de son environnement, en fonction de ces priorités. Le réaménagement (back-fitting) des centrales nucléaires exigé par la DSN (à savoir le renforcement des mesures de sécurité selon l'état le plus récent des connaissances scientifiques et techniques et selon les expériences acquises) est en train d'être réalisé minutieusement par les centrales, en dépit des lourdes charges financières qu'il entraîne. Les contacts entre les autorités dont relève la sécurité et les centrales nucléaires en exploitation sont si étroits que la transparence semble être garantie. On peut d'autant plus l'admettre que les centrales nucléaires suisses ne comptent guère plus de 100 employés, ce qui permet encore d'en avoir une bonne vue d'ensemble.

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La CSA a publié une série de règles relatives à l'établissement des projets. D'autres aspects afférents à la construction ou à l'exploitation des centrales sont réglés dans les diverses directives établies par la DSN qui, parfois, sont publiées conjointement avec la CSA. A cet égard, il reste encore quelques questions en suspens concernant par exemple certaines exigences en matière de sécurité, ou les conditions de stockage définitif des déchets radioactifs, ou encore les qualifications exigées du personnel d'exploitation ainsi que l'organisation de l'exploitation d'une centrale nucléaire.

En ce qui concerne l'autorisation de nouvelles centrales, les autorités dont relève la sécurité sont chargées principalement d'examiner les rapports relatifs aux mesures de sécurité que doivent présenter les requérants et de surveiller la construction, le montage et la mise en service de la centrale (activités qui se décomposent en 300 à 500 phases, chacune devant être autorisée par la DSN).

Lors de l'examen des demandes, il y a lieu de fixer des priorités en fonction de l'importance des divers éléments du système pour la sécurité de l'installation. Le système primaire qui comprend le circuit nucléaire a, à cet égard, la priorité sur le système secondaire qui comprend les parties classiques servant à la production d'électricité.

Moins le système est important du point de vue de la sécurité nucléaire, et plus restreint sera le nombre des éléments faisant l'objet d'un contrôle. Dans chaque cas, la question déterminante est de savoir si le défaut qui peut affecter une partie du système aura des répercussions sur le coeur du réacteur et sa surchauffe, ou pourra produire une diffusion de la radioactivité.

La DSN examine notamment les analyses que doit présenter le requérant sur tous les incidents prévisibles dont on a tenu compte dans la conception de la centrale (accidents de référence) cf. chiffre 22. Toutefois, l'organisation de l'exploitation fait également l'objet d'un examen de même que les qualifications techniques, la santé physique et mentale du personnel d'exploitation.

213

Efforts de réorganisation La DSN doit s'acquitter de ses tâches avec un effectif de personnel extrêmement restreint. Les priorités qui ont été fixées en la matière provoquent des retards dans l'examen des requêtes visant à obtenir l'autorisation de construire de nouvelles centrales (l'octroi de l'autorisation dépend d'ailleurs également du résultat des études effectuées en dehors de la DSN). Cette pénurie de personnel est considérée par certains comme étant d'autant plus regrettable que la totalité des frais occasionnés aux autorités dont relève la sécurité sont mis à la charge des centrales nucléaires. Déroger au blocage de l'effectif du personnel n'occasionnerait en l'espèce aucuns frais supplémentaires à la Confédération. D'autre part, il est à craindre que le financement 501

des frais par les exploitants des centrales ne menace l'indépendance des autorités chargées de la sécurité.

L'établissement d'une réglementation spéciale en la matière serait toutefois considérée comme une faveur spéciale accordée aux centrales nucléaires. Aujourd'hui déjà, la DSN emploie une série de pseudo-auxiliaires qui échappent au blocage des effectifs du personnel.

Etant donné que les solutions de remplacement, telle que la création d'inspections distinctes comme l'Inspection fédérale des installations à courant fort ou l'Inspection fédérale des pipelines, n'entrent pas en ligne de compte, il ne reste plus qu'à augmenter les effectifs de la DSN, si la construction de nouvelles centrales doit se poursuivre.

La subordination des autorités chargées de la sécurité au Département fédéral des transports, des communications et de l'énergie fait également l'objet d'un réexamen. A première vue, il semble contestable de subordonner ces autorités à des organes qui sont responsables de la politique énergétique et dont le premier objectif est par conséquent d'assurer un approvisionnement suffisant en énergie. En y regardant de plus près, on s'aperçoit toutefois que les exigences de sécurité posées par les autorités de surveillance ne sont jusqu'à présent jamais entrées en conflit avec les tâches de l'Office fédéral de l'énergie. Ce dernier n'est d'ailleurs pas chargé de garantir un approvisionnement suffisant en énergie. La situation peut toutefois se modifier, selon la compétence qui sera attribuée à la Confédération dans le secteur énergétique.

Il serait concevable de subordonner la DSN à l'Office fédéral de la protection de l'environnement ou à l'Office fédéral de la santé publique qui s'occupe de la protection contre les radiations (à l'exclusion des problèmes d'énergie nucléaire proprement dits).

La subordination de la DSN à l'Office fédéral de la protection civile qui s'occupe de la protection contre les radiations en cas de guerre semblerait quelque peu artificielle; elle présenterait d'autre part un inconvénient, à savoir que les recours formés lors de la procédure d'autorisation ne pourraient plus être instruits par l'Office fédéral de la justice qui relève du même département que celui de la protection civile.

Une solution provisoire a été trouvée qui consiste à faire de la DSN la principale Division de l'Office et à conférer à son chef le titre de directeur. Cette mesure vise à souligner que la DSN ne peut recevoir d'instructions portant sur des aspects techniques. Reste alors l'influence que le chef du département peut exercer en fixant des priorités qui lui permettent d'accélérer ou de freiner la construction de centrales nucléaires. Cette remarque resterait toutefois valable, même si les autorités chargées de la sécurité étaient subordonnées à un autre département.

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La CSA doit être élargie et faire davantage appel à des experts indépendants. Elle doit disposer d'un secrétariat qui lui soit propre.

Bien que sa tâche soit limitée à l'examen des demandes du point de vue technique, il faudrait faire en sorte qu'elle compte aussi des membres ayant une attitude critique envers l'énergie nucléaire.

Il y aura lieu d'établir entre la commission et la Division une nouvelle répartition des charges sur le modèle du système actuellement appliqué en République fédérale d'Allemagne ou aux EtatsUnis: La commission, qui jusqu'à présent était l'expert de la Confédération d'une manière générale, devra se borner à donner son opinion sur l'expertise établie désormais par la Division. La commission pourra se limiter à certaines questions fondamentales qu'elle aura elle-même choisi d'examiner. Elle se concentrera sur les points sur lesquels le projet s'écarte des conceptions déjà éprouvées. Elle devra également donner une appréciation globale de cette expertise.

L'examen des requêtes incombera principalement à la Division et sera ainsi confié dès le départ à un service administratif. Les relations entre administration et commission d'experts seront dès lors clairement définies.

Il convient toutefois de ne pas renoncer à la collaboration de la commission. Celle-ci représente pour la Division un interlocuteur précieux du point de vue scientifique et constitue un organe de contrôle indépendant de l'administration, ayant un droit de regard sur la Division et les centrales nucléaires.

Le rapport Kemeny publié à la suite de l'incident de Harrisburg, a proposé de supprimer la Nuclear Regulatory Commission (NRC) et de la transformer en une agence indépendante de l'administration, dirigée par une autorité unique et responsable. Il y aurait eu lieu d'instituer un comité de surveillance pour la sécurité des réacteurs, chargé de contrôler cette institution. Il aurait fallu parallèlement renforcer la position de la commission consultative existante (Advisory Committee on Reactor Safeguards).

Le président Carter a décidé toutefois de maintenir la NRC en tant qu'organisme indépendant, de renforcer en revanche les attributions de son président afin d'améliorer le contrôle exercé sur l'institution.

Les conclusions que l'on peut tirer de cette forme d'organisation en ce qui concerne les autorités suisses chargées de la sécurité, sont limitées. Deux principes communs semblent s'en dégager : les autorités chargées de la sécurité doivent être aussi indépendantes que possible et les responsabilités doivent être définies avec un maximum de précision.

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22 221

Définition des accidents de référence Tâches axées Tout comme les autres installations techniques, une centrale nucléaire peut connaître une multitude illimitée de perturbations. Une installation technique ne peut remplir toutefois qu'un nombre limité de conditions. Celles-ci doivent être posées de manière à pouvoir parer au plus grand nombre de perturbations possibles. Lors de la construction de centrales nucléaires, on prévoit ainsi un éventail d'incidents. L'installation est conçue de telle manière à pouvoir les prévenir ou les maîtriser. Les dérangements, en fonction desquels l'installation est conçue sont désignés sous le nom d'accidents de référence. Quant aux autres dérèglements dont on n'a pas prévu la survenance, étant donné qu'ils sont extrêmement improbables, ils sont nommés accidents hypothétiques par les milieux spécialisés.

Une centrale nucléaire n'a cependant pas besoin d'être conçue de manière spéciale pour chaque incident auquel elle est sensée pouvoir parer. Il suffit de choisir un nombre limité d'incidents d'une certaine portée pour «parer» ainsi à une multitude d'incidents possibles. Pour concrétiser le système, on parle de familles d'incidents dans lesquelles on englobe les divers types d'incidents. Les cas extrêmes recouvrant l'ensemble du risque de chaque famille sont analysés et c'est en fonction de ces cas limites que la centrale est conçue. Si ces cas sont déterminés avec exactitude, ils englobent tous les accidents analogues.

La tâche se trouve sensiblement facilitée par deux éléments: Les incidents qui peuvent entraîner une radioactivité accrue s'accompagnent presque toujours d'une surchauffe du combustible nucléaire . dans le coeur du réacteur. Si l'on parvient en temps voulu à abaisser progressivement les trops fortes températures (quelle qu'en soit la cause) on peut ainsi éviter l'émission de substances radioactives. Les perturbations ne constituent jamais des événements isolés mais se traduisent toujours par une chaîne de phénomènes d'assez longue durée, à la fin desquels peut se produire une fuite de substances radioactives à l'extérieur de l'installation. En rompant l'un des maillons de la chaîne, on évite ainsi la survenance du sinistre.

Les mesures de sécurité sont ainsi fondées sur le système des barrières échelonnées. On recherche à interrompre le plus tôt possible la chaîne des événements. Si la première mesure prise échoue, en règle générale d'autres systèmes de sécurité sont là pour rompre la chaîne à d'autres endroits. Un accident hypothétique ne survient qu'au moment où tous les systèmes de sécurité destinés à parer à l'incident en question ne fonctionnent pas ou lorsque le déroulement de l'incident n'entre pas dans les schémas qui ont présidé à la conception de l'installation.

Fondamentalement, la principale difficulté consiste à déterminer les accidents de référence appropriés (cas extrêmes recouvrant l'en-

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semble du risque) ; en pratique, la difficulté majeure consiste à mettre au point le mieux possible le système des barrières échelonnées, qui implique la collaboration de l'homme et de la machine.

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Détermination des accidents de référence appropriés Les exploitants des centrales nucléaires et les autorités dont relève Ja sécurité affirment être en mesure de fixer «l'ensemble» devant englober tous les incidents auxquels il y a lieu de s'attendre. Ceci se vériûe au moyen des analyses d'incidents que le requérant est tenu de présenter au cours de la procédure d'autorisation aux autorités chargées de la sécurité.

On vérifie d'abord si l'inventaire des accidents de référence est complet, en étudiant tous les phénomènes pouvant conduire à la surchauffe du combustible nucléaire. On cherche ensuite à déterminer quels sont les parties du système capables d'influencer ces phénomènes. On envisage alors tous les dérèglements pouvant être déclenchés par un phénomène unique. Il est possible de cette manière d'établir un tableau des événements pouvant provoquer un incident.

En associant de, façon systématique ces événements à une panne éventuelle des systèmes de sécurité, - en se fondant par exemple sur le critère de la défaillance unique - ainsi qu'à des conditions d'exploitation défavorables, on parvient ainsi à présenter la gamme complète des divers incidents possibles.

On réduit le nombre des possibilités à envisager en choisissant le cas le plus grave lorsqu'il s'agit d'incidents présentant des similitudes. II est vrai que l'on ne se contente plus de choisir simplement le phénomène qui a la plus grande ampleur, étant donné que les phénomènes de moindre importance peuvent, selon les circonstances, provoquer une chaîne d'événements plus graves encore. Si on prend l'exemple d'une rupture de la conduite de refroidissement, cela veut dire que l'on ne cherche pas seulement à prévoir le cours des événements en cas de rupture de la conduite principale mais que l'on envisage toute la gamme des ruptures de conduites possibles.

De l'avis des autorités fédérales chargées de la sécurité, il est ainsi possible, en tenant compte des expériences faites en Suisse et à l'étranger, de juger les systèmes de sécurité de manière à exclure tout oubli important dans la prévision des phénomènes propres à déclencher un incident. Les méthodes qui consistent à évaluer les risques (rapports Rasmussen, étude des risques effectuée par la RFA) contribuent sensiblement à supprimer ces oublis.

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Système des barrières échelonnées II est reconnu que le système des barrières échelonnées, tel qu'il est appliqué en Suisse, offre dans sa conception un degré de sécurité 505

élevé par rapport aux systèmes appliqués dans les autres pays. Il est fort peu probable que la chaîne d'événements, depuis l'incident de départ jusqu'à l'émission de radioactivité présentant un danger pour la santé, puisse se dérouler entièrement (cf. chiffre 23, question du risque acceptable).

Le système de sécurité ne comprend pas seulement les installations techniques et les processus automatiques de régulations mais également l'organisation de l'exploitation et les mesures d'intervention prises par le personnel en cas d'incident. L'incident de Harrisburg a montré que l'action conjuguée de l'homme et de la machine revêt une importance capitale, aussi bien dans la conception des centrales nucléaires que pendant leur exploitation. Les autorités suisses dont relève la sécurité sont de l'avis qu'il convient en effet d'accorder davantage d'importance à la question du comportement du personnel en cas d'accident dès la phase de conception de la centrale.

L'incident de Harrisburg a été provoqué par un événement qui fait partie des accidents de référence de chaque centrale nucléaire. En raison toutefois des faiblesses techniques de l'installation et des mesures inappropriées prises par le personnel, les événements qui se sont alors produits en chaîne ont pris une tournure telle, qu'ils ne pouvaient plus être maîtrisés. Ils eurent des répercussions qui n'avaient pas été envisagées lors de la conception de l'installation.

A l'avenir, les analyses d'accidents devront accorder davantage de place aux conséquences que peut avoir la défaillance humaine. Il importera d'ailleurs peu dans la plupart des cas de savoir si le nonfonctionnement du système de sécurité est dû à un incident technique ou à une erreur humaine: Généralement les erreurs humaines ne modifient pas la nature de l'accident; elles ne font qu'accroître la probabilité d'un hypothétique accident. Il convient de déterminer si l'intervention inappropriée de l'homme dans le système de sécurité ne pourrait pas aggraver le dommage d'une manière qui n'eut pas été possible avec un système purement automatique.

Les directives de la CSA relatives à l'établissement du projet selon lesquelles les systèmes de sécurité d'une centrale nucléaire doivent être conçus de manière à exclure l'intervention humaine pour d'éventuelles corrections en cas d'incident, si le temps de réflexion disponible est inférieur à une demi-heure, revêtent dans ce contexte une importance particulière.

Force est de constater d'une manière générale que l'incident de Harrisburg ne remet pas fondamentalement en cause le schéma d'autorisation fondé sur la notion des accidents de référence. Il met toutefois en évidence que le système des barrières échelonnées est une unité englobant les facteurs homme et machine et que la défaillance humaine peut entraîner des conséquences graves, plus rapidement que ce que l'on n'avait admis jusqu'à présent.

Un autre enseignement à tirer de l'incident de Harrisburg est que les 506

centrales nucléaires doivent être conçues de manière à faire face à des perturbations de brève durée et de façon à ce que le confinement du réacteur puisse fonctionner sans surveillance si l'installation contaminée doit rester fermée pendant des mois ou des années.

Les autorités fédérales dont relève la sécurité des centrales nucléaires sont persuadées que le degré de sécurité garanti dans les centrales suisses avant l'incident de Harrisburg (tant en ce qui concerne l'aspect technique que le personnel d'exploitation) suffit à rendre hautement improbables les incidents du genre de celui qui s'est produit à Harrisburg. Les mesures complémentaires prises depuis lors réduisent encore cette probabilité et devraient suffire à protéger l'environnement même lors d'un accident similaire à celui de Harrisburg.

23

La notion de sécurité et le risque acceptable

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La notion de sécurité selon la loi sur l'utilisation pacifique de l'énergie atomique (RS 732.0) La loi de 1959 sur l'utilisation pacifique de l'énergie atomique, tout comme d'autres lois qui portent sur des sources de dangers de nature technique, ne donne pas une définition légale de la notion de sécurité des centrales nucléaires et ne précise pas non plus le degré de sécurité requis. Les exigences relatives à la construction et à l'exploitation des centrales nucléaires sont précisées par la Confédération dans les prescriptions sur la procédure d'autorisation : L'autorisation doit être refusée ou assortie de conditions ou d'obligations; si cela est nécessaire à la protection des personnes, des biens d'autrui ou de droits importants (art. 5, 1er al. de la loi). L'avis déterminant pour juger si cette condition est remplie doit permettre d'établir si le projet prévoit toutes les mesures que l'on peut raisonnablement exiger pour la protection des personnes, des biens d'autrui et des droits importants (art. 7, 1er al.). La même condition s'applique aux mesures de surveillance prises ultérieurement par les autorités chargées de la sécurité (art. 8, 2e al.).

Une centrale nucléaire est ainsi réputée sûre, en vertu de la loi, si toutes les mesures que l'on peut raisonnablement exiger pour la protection de l'homme et de son environnement ont été prises. Alors que ces prescriptions ne précisent pas la notion d'exigences raisonnables, l'article 10 souligne la nécessité de prendre des mesures de protection en fonction des expériences faites et de l'état de la science et de la technique.

L'arrêté fédéral du 6 octobre 1978 (RS 732.01) concernant la loi sur l'énergie atomique s'en tient aux conditions définies par la loi. Il se borne à mentionner en outre les exigences requises en matière de protection de l'environnement, de la nature et du paysage ainsi que de l'aménagement du territoire (cf. art. 3, 1er al., let. a).

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La notion de sécurité définie par les milieux spécialisés A la différence du législateur, les autorités fédérales chargées de la sécurité sont obligées de définir avec le plus de précision possible la notion de sécurité des centrales nucléaires afin d'en appliquer concrètement les principes.

Elles définissent la notion de sécurité comme un état ne comportant pas de risques inacceptables. Par risque, on entend la gravité du sinistre pouvant se produire multipliée par le degré de probabilité dudit sinistre. Le risque est réputé acceptable lorsque la probabilité de l'accident entraînant de grands dommages est suffisamment faible ou - en cas de probabilité élevée - lorsque le dommage est limité.

Par conséquent, les centrales nucléaires doivent être conçues et exploitées de façon à empêcher au plus haut degré de probabilité possible, la survenance d'accidents nucléaires ou du moins à maîtriser ceux-ci afin d'éviter l'émission de quantités dangereuses de substances radioactives pour le personnel, la population et l'environnement. Le risque d'accident entraînant de graves dommages doit être réduit au minimum. Lors de la conception des centrales, on estime que les radiations émises à la suite d'un très grave accident ne devraient pas dépasser 1U rem par personne. 11 ne s'agit toutefois que d'une valeur indicative. Selon les connaissances scientifiques et techniques actuelles, de tels accidents ne devraient même pas se produire une fois en 10 000 ans d'exploitation. Pour les accidents de moindre gravité (que l'on a convenu d'appeler incidents), cette valeur a été réduite, en raison du degré de probabilité plus élevé (environ un par siècle), 100 mrem (cf. directive R I I de la CSA, de la DSN et de la CSR). 100 millirem corespondent environ à l'irradiation naturelle pendant une année, tandis qu'une dose 10 rem, sans représenter nécessairement un grave danger pour la santé augmentera la probabilité de dommages différés et de lésions héréditaires.

Un événement présentant un degré de probabilité de 1 à 10 000 peut également survenir à n'importe quel moment. Un tel événement devrait se produire une fois n'importe où dans le monde au cours de 20 prochaines années, étant donné que 500 centrales nucléaires au total sont actuellement en construction ou en exploitation.

On part de l'idée qu'en cas d'accident
hypothétique grave, la population devrait être évacuée 2 à 3 jours après l'événement. On pourrait par exemple délimiter la zone dangereuse dans une ellipse de 12 km.

Cette zone serait interdite pendant des années, et le cas échéant, pour toute une génération. Le nombre de décès serait probablement bien inférieur au nombre de morts causés par exemple par la rupture soudaine d'un barrage; les répercussions sur la population et la région seraient en revanche beaucoup plus graves.

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Le risque acceptable, tel que le définissent les autorités politiques Les autorités politiques doivent déterminer si le risque considéré comme acceptable par les milieux spécialisés permet de satisfaire les conditions posées par la population en matière de sécurité des centrales nucléaires. Quel est le risque que peut comporter l'énergie nucléaire compte tenu des exigences de la société, en d'autres termes, quel est le risque dont on peut s'accommoder, de l'avis général, si l'on veut produire l'énergie nécessaire.

Il est possible de relever tout d'abord que les efforts déployés par les autorités fédérales chargées de la sécurité et par les exploitants des centrales nucléaires en Suisse, en vue de réduire le risque répondent aux exigences formulées par la loi sur l'énergie nucléaire. Comparativement aux autres pays, on attache en Suisse une importance toute particulière à la qualité des centrales sur le plan technique et sur celui de l'exploitation nucléaire. Les autorités dont relève la sécurité posent leurs exigences en fonction de l'état des connaissances scientifiques et techniques. On les croit volontiers lorsqu'elles affirment ne prendre alors guère en considération l'aspect financier; elles l'ont d'ailleurs prouvé en demandant le réaménagement des centrales déjà en exploitation- Elles examinent plutôt, si des dépenses supplémentaires permettront de réduire encore sensiblement le risque ou si les nouvelles mesures ne vont pas terriblement compliquer l'exploitation et ainsi créer de nouveaux dangers.

De l'avis de la commission de gestion, on peut affirmer que les autorités fédérales chargées de la sécurité s'acquittent du mandat qui leur a été conféré par la loi, dans la mesure humainement possible, ce qui ne veut pas dire pour autant que ce mandat définit de façon suffisamment précise les exigences à remplir en matière de sécurité.

D'aucun pourraient arguer en théorie que les prescriptions de la loi de 1959 sur l'énergie atomique ont été tout récemment sanctionnées par les Chambres fédérales et les citoyens lors de l'adoption de l'arrêté fédéral y relatif et devraient par conséquent être considérées comme suffisantes. En vue de l'élaboration de la nouvelle loi sur l'énergie nucléaire, on peut toutefois se demander si le législateur peut se limiter aux dispositions générales en vigueur jusqu'ici ou s'il ne devrait pas se pencher davantage sur les normes définies par les milieux spécialisées.

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Tentatives visant à définir avec plus de précision la notion de risque acceptable La ligne de conduite qu'il conviendrait de fixer aux autorités fédérales dont relève la sécurité devrait être sans équivoque afin que l'autorité compétente pour établir l'avis et l'organe chargé de prendre la décision finale puissent s'y tenir véritablement. Aussi les critères fixés devraient-ils être définis avec le plus de précision et de clarté

36 Feuille federale. 133- année. Vol. I

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possible. 11 serait peu judicieux en revanche que le législateur fixe la valeur maximum des doses d'irradiation admises. Cette valeur peut être abaissée en fonction de l'évolution technique et doit être fixée par des ordonnances du Conseil fédéral ou des directives établies par les autorités dont relève la sécurité.

Pour définir ces directives, il convient d'analyser la loi en vigueur sur l'énergie atomique. Celle-ci demande que l'on prenne toutes les mesures que l'on peut raisonnablement exiger pour la protection de l'homme et de l'environnement. Il y aurait lieu avant tout de préciser ce que l'on entend par «mesures que l'on peut raisonnablement exiger pour la protection de . . . » (mesures nécessaires/mesures exigibles).

En vertu de la pratique courante, une mesure que l'on peut raisonnablement exiger est une mesure qui est admissible du point de vue de l'exploitation de la centrale nucléaire. Les considérations d'ordre financier n'entrent en ligne de compte qu'à titre accessoire pour les autorités dont relève la sécurité. Une mesure n'est toutefois exigée que lorsque les dépenses qu'elle occasionne sont en juste proportion avec son efficacité (réduction du risque) ce qui nuance la notion d'exigence. A cet égard, les autorités suisses chargées de la sécurité se fondent sur le principe mondialement reconnu, désigné sous le nom de ALARA (as low as reasonably achievable). En vertu de ce principe, le risque est maintenu aussi bas qu'il est raisonnablement possible de le faire.

Si les futures directives doivent aller plus loin que les critères susmentionnés (principe de proportionnalité et comparaison entre mesures nécessaires et mesures raisonnablement exigibles) elles pourraient ordonner par exemple que l'on prenne toutes les mesures qui contribuent à réduire le risque, compte tenu de l'état actuel des connaissances de la technique et de l'exploitation. L'état de la technique reflète les. dernières connaissances, dans la mesure où elles ont déjà été éprouvées. En mentionnant la question de l'exploitation, on tient compte de l'unité homme/machine dans le système de sécurité et l'on reconnaît les limites pratiques du perfectionnement technique.

En revanche, les considérations d'ordre financier sont reléguées à l'arrière-plan par les exigences relatives à la sécurité et à l'exploitation. Il serait pensable par exemple d'appliquer ce critère seulement s'il s'agissait de réduire le risque d'accident et non de réduire de façon négligeable les doses d'irradiation provenant de l'exploitation d'une centrale dans des conditions normales.

Le principe des barrières échelonnées pourrait être exprimé de la manière suivante: les installations nucléaires doivent être conçues et exploitées de façon à être protégées de plusieurs façons contre les défauts techniques et les erreurs humaines.

Une définition précise du risque acceptable devrait établir une comparaison entre les coûts et les avantages de l'énergie atomique, ce qui ne pourrait guère se faire de façon concrète. On décèle toutefois déjà 510

une tendance dans ce sens dans le nouvel arrêté fédéral concernant la loi sur l'énergie atomique, qui exige que le requérant prouve que l'installation répond à un besoin. En vertu de cet arrêté, la construction ou l'exploitation de centrales nucléaires ne sera autorisée que si ces dernières sont nécessaires pour garantir l'approvisionnement de la Suisse en énergie. On retrouve cette idée de comparaison dans le projet de la commission d'expert chargée d'élaborer la nouvelle loi sur l'énergie atomique. Sous le titre «protection contre les radiations, généralités, principe», ce projet prévoit les prescriptions suivantes: 1. Chacun est tenu de s'abstentir d'émettre de manière injustifiée des radiations pouvant atteindre l'homme et l'environnement.

2. Une irradiation est réputée justifiée lorsque les avantages que l'on tire de l'activité liée à l'irradiation sont sensiblement plus importants que le danger présenté par l'irradiation et qu'il n'existe aucune autre solution de valeur comparable qui comporterait un moindre danger.

3. Aux fins de réduire la dose d'irradiation que subit tant l'individu que la collectivité, il convient de prendre toutes les mesures de protection requises par l'état de la science et de la technique; à cet égard, les frais occasionnés doivent être dans une proportion raisonnable (cv. appropriée) avec la réduction de radioactivité pouvant être ainsi obtenue.

3 31

Conclusions Organisation et méthode de travail des autorités fédérales chargées de la sécurité des centrales nucléaires L'organisation actuelle des services et commissions spécialisées de la Confédération qui traitent des questions relatives à la sécurité nucléaire est appropriée ; elle exige toutefois des efforts de coordination constants. Lors de la procédure d'autorisation et lors de la construction de nouvelles centrales, il importe de renforcer le statut du coordinateur du projet au sein de la DSN. Il convient d'étudier s'il y aurait lieu en outre de désigner un service chargé de diriger l'ensemble du projet.

Il importe de soutenir les efforts visant à réorganiser les autorités dont relève la sécurité des installations nucléaires. La constitution d'une Division principale dotée de son propre directeur renforce l'indépendance de la DSN dans l'accomplissement de ses tâches, par rapport à l'office fédéral de l'énergie auquel elle est subordonnée.

L'on peut toutefois se demander si cette mesure suffit à garantir aux autorités chargées de la sécurité l'autonomie indispensable leur permettant de faire face aux éventuelles exigences de la future politique énergétique de la Confédération ou s'il ne conviendrait pas de subordonner la DSN a un autre office, voire à un autre département.

L'indépendance financière des autorités chargées de la sécurité par rapport aux exploitants des centrales exige que les dépenses directes résultant des diverses mesures de contrôle ou que les frais occasionnés par des études déterminées ne soient en aucun cas mis à la charge

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des exploitants. L'activité de ces autorités doit plutôt être financée au moyen de taxes perçues selon le principe de la causalité.

Les autorités fédérales chargées de veiller à la sécurité des centrales nucléaires font tout leur possible pour assurer la protection de l'homme et de l'environnement et pour réduire constamment le risque d'accident. Ces autorités s'acquittent ainsi suffisamment du mandat qui leur a été conféré par la loi dans la mesure humainement possible.

Il convient toutefois de poursuivre les efforts destinés à renforcer la sécurité. Les rapports d'activité de la DSN et le programme de directives établi par les autorités dont relève la sécurité comportent encore une série de questions en suspens qu'il faudra examiner ou régler de manière définitive.

L'organisation de l'alarme, telle qu'elle est conçue dans le plan d'urgence établi en prévision d'accidents graves est déjà largement développée.

Dans la pratique, la protection de la population contre les catastrophes comprend, outre l'alarme elle-même, les mesures prises par les autorités cantonales et communales dans le domaine de la police, des pompiers et de la protection civile, et présuppose que la population réagira comme il le faut. Aujourd'hui la coopération entre les autorités et la population n'est pas encore suffisamment garantie.

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Définition des accidents de référence L'incident de Harrisburg ne remet pas vraiment en question fe schéma d'autorisation appliqué dans la plupart des pays. Toutefois, dans la conception des centrales et leur exploitation, il y aura lieu dorénavant de tenir compte davantage des exigences posées par l'exploitation et des conséquences possibles d'une défaillance humaine.

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Notion de sécurité et risque acceptable La sécurité ne peut jamais être garantie de façon absolue. On ne peut tendre à la sécurité qu'en réduisant le risque par des efforts constants.

On ne saurait plus longtemps laisser aux autorités chargées de la sécurité et aux milieux spécialisés le soin de définir la notion du risque acceptable par une simple référence au principe de la proportionnalité. Lorsqu'il s'agit d'éviter des accidents graves, il ne saurait plus être question de mettre en relation les avantages que l'on peut obtenir du point de vue de la sécurité et le coût de l'opération des problèmes de sécurité avec des considérations d'ordre financier.

Aussi convient-il de prendre toutes les mesures de sécurité qui contribuent à réduire le risque, compte tenu de l'état des connaissances en matière de technique et d'exploitation. A cette fin, il y a lieu de

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concevoir et d'exploiter les installations nucléaires de façon à la protéger de manière échelonnée, contre des défauts techniques et des erreurs humaines.

Recommandations La commission de gestion présente au Conseil fédéral les recommandations suivantes : 1. Tl y a lieu d'accorder une attention particulière à la coordination entre les diverses autorités fédérales chargées de veiller à la sécurité des centrales nucléaires. II convient notamment d'examiner s'il- ne serait pas nécessaire de désigner dans chaque cas une personne chargée de diriger le projet afin d'assurer une vue d'ensemble au cours de la procédure d'autorisation et lors de la construction de la centrale.

2. Les autorités fédérales, cantonales et communales - dans la limite de leurs compétences - seront chargées d'éprouver, avec le concours de la population, le système de protection contre les catastrophes conçu spécialement en prévision d'un grave accident nucléaire.

3. Il convient d'adapter de manière appropriée les effectifs de la DSN en tenant compte des tâches toujours plus nombreuses qui incombent à cette Division.

4. Il faut que la CSA dispose d'un secrétariat qui lui soit propre.

La commission doit compter aussi des membres qualifiés ayant une attitude critique envers l'énergie nucléaire.

5. Au cas où un article constitutionnel devrait confier à la Confédération de nouvelles responsabilités dans le domaine de l'approvisionnement de la Suisse en énergie, il y aurait lieu d'étudier si la création d'une Division principale chargée de la sécurité des centrales nucléaires suffirait à garantir l'indépendance indispensable aux autorités dont relève la sécurité ou s'il faudrait opter pour une autre forme d'organisation, que ce soit ou non dans le cadre du même département.

6. Il y a lieu d'envisager l'introduction d'un système de taxes en lieu et place du système actuel qui consiste à mettre ultérieurement à la charge des exploitants les frais occasionnés aux autorités dont relève la sécurité.

7. Lors de l'octroi de l'autorisation, et lors de la surveillance des centrales nucléaires, il importe d'accorder davantage d'importance aux exigences posées par l'exploitation et aux répercussions possibles d'une erreur humaine. Les autorités chargées de la sécurité devraient déterminer dans quelle mesure une défaillance humaine peut aggraver la situation en cas de perturbation et augmenter le risque d'un accident grave. Un rapport devra être présenté à ce sujet.

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8. Les conclusions du présent rapport sur la définition de la notion de sécurité et celle du risque acceptable devront être soumises pour examen à la commission d'experts chargée de la revision totale de la loi sur l'énergie atomique, Le Conseil fédéral est invité à présenter un rapport à la commission de gestion d'ici le 15 janvier 1981 sur la suite qu'il entend donner aux présentes recommandations.

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Annexe Liste des personnes consultées Division pour la sécurité des installations nucléaires (DSN) Dr. P. Courvoisier, chef de division Dr. H.R. Dinkelacker S. Prêtre F. Weehuizen Commission pour la sécurité des installations atomiques (CSA) Dr. F. Aider, président Dr. T. Hurlimann, vice-président Dr. A. Fritzsche Dr. G, Markoczy R. Naegelin Comité d'alarme Prof. Dr. O. Huber Office fédéral de la santé publique Dr. H.R. Stadelmann Commission fédérale de la protection contre les radiations Prof. Dr. G. Wagner Institut suisse de météorologie O. Schmid, adjoint de direction P. Jeannet, chef de section Institut fédéral de recherche en matière de réacteurs Prof. Dr. H. Granicher, directeur M. Breu, directeur suppléant Office fédéral de la protection civile H. Locher, vice-directeur Responsable pour les cas de catastrophe du canton d'Argovie Dr. Brenner

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B

Avis du Conseil fédéral du 7 janvier 1981

Madame la présidente, Mesdames et Messieurs, Vous nous avez transmis le rapport de votre groupe de travail s'occupant des centrales nucléaires - organe que vous avez institué pour qu'il porte une appréciation approfondie sur les questions de sécurité dans lesdites centrales en nous demandant notre avis sur les recommandations qui y sont énoncées.

Nous donnons volontiers suite à votre désir et tenons à vous remercier vivement de votre analyse, circonstanciée et fondée, de l'activité des autorités dont relève la sécurité des installations nucléaires.

Nous avons pris connaissance avec satisfaction du fait qu'à votre avis, les autorités fédérales compétentes ont fait leur possible pour garantir la sécurité de l'homme et de l'environnement et. pour réduire constamment les risques.

Vous estimez en outre que ces autorités accomplissent leur mission au plus près de leur conscience. Le Conseil fédéral est aussi d'avis qu'il faut continuer dans cette voie et tout mettre en oeuvre pour garantir la sécurité. Le risque inhérent à l'énergie nucléaire est certes minime si on le compare aux dangers inhérents aux autres activités liées à notre civilisation, mais l'ampleur du dommage qui peut en résulter est grande. Les exploitants des centrales nucléaires et les autorités responsables doivent donc redoubler de vigilance. On ne saurait se satisfaire des progrès réalisés dans le domaine de la technique et du personnel. Nous vous approuvons lorsque vous dites, dans vos conclusions, qu'il convient dé prendre toutes les mesures qui contribuent à réduire les risques, compte tenu des connaissances acquises sur le plan technique et en matière d'exploitation.

Selon votre commission, on ne saurait lésiner sur les moyens financiers lorsqu'il s'agit de prévenir des accidents graves. Nous l'admettons lorsque ceux-ci sont de nature à mettre en péril des gens, des biens ou des droits importants. Relevons que, dès le début de l'utilisation pacifique de l'énergie atomique, Le Conseil fédéral en tant que collège et en particulier le chef du Département des transports, des communications et de l'énergie ont donné l'ordre aux organismes compétents d'attribuer plus d'importance aux questions de sécurité qu'aux considérations économiques.

Voici l'avis du Conseil fédéral quant aux recommandations énoncées dans le rapport: 1. Nous partageons votre avis au sujet de la nécessité de vouer une attention spéciale à la coordination au sein des autorités fédérales. En fait, la surveillance des centrales nucléaires n'occupe qu'un nombre restreint de services fédéraux. Jusqu'à présent, la collaboration a bien joué; aucune 516

carence importante n'a été signalée. Nous reconnaissons toutefois que depuis les débuts de l'énergie nucléaire, de nouvelles exigences ont été formulées à l'égard des autorités fédérales. Cette évolution se poursuivra sans doute; il ne faut pas s'attendre à ce que les autorités aient la tâche plus facile à l'avenir, bien au contraire. La coordination des services relevant d'elles a lieu par les soins de la DSN et de son coordonnâtes.

Nous examinerons, ainsi que vous le désirez, s'il est indiqué de désigner pour chaque affaire un directeur du projet, afin d'être sur que l'on ait une vue d'ensemble au cours de la procédure d'autorisation et de la construction d'une centrale nucléaire. Il faudra alors étudier avec soin les tâches et la responsabilité confiées à cette personne. Il s'agira d'abord de ne pas negligerla coordination des institutions intéressées, qui devront conserver intégralement leur responsabilité et, par conséquent, leurs attributions dans le secteur où elles sont spécialisées. L'examen portera notamment sur leur organisation et leur administration. Il ne nous paraît pas indiqué, parce que contraire aux idées modernes, de prévoir une direction qui soit comme celles que l'on institue par exemple dans l'industrie pour réaliser des grands projets et qui bénéficie d'attributions importantes. Les conflits relatifs aux objectifs, tels qu'ils surgissent parfois au sujet de la répartition des tâches entre divers offices ou services spécialisés, devraient être aplanis dans le cadre d'une organisation donnée ou, au besoin, par le Conseil fédéral. Il serait inadmissible de déléguer au directeur fédéral de l'énergie - une responsabilité (et par conséquent des attributions) qui ferait de lui l'organisateur des projets. Ce coordonnateur auxiliaire exercerait en revanche des fonctions procédurales directrices, c'est-à-dire qu'il lui incomberait de veiller à ce que les services fédéraux prêtent à temps leur concours à la procédure d'autorisation. Cette tâche a été accomplie jusqu'à présent par le service juridique de l'OFEN, sans qu'il ait été nécessaire pourtant d'en charger un collaborateur spécialement désigné pour cela.

2. Votre commission propose, en prévision de graves accidents pouvant survenir dans des centrales nucléaires, que le système de protection contre les catastrophes soit contrôlé par les autorités de la Confédération, des cantons et des communes - chacune agissant dans les limites de ses attributions - avec le concours de la population. Le Conseil fédéral souscrit, en principe, à cette recommandation. Tous les organismes de premier secours qui seraient appelés à intervenir en cas de perturbations graves se sont déjà livrés à des exercices. Il importe que leur intervention combinée (Confédération, cantons, communes et exploitants) soit testée dans des exercices. Les services de la Confédération veilleront à ce que ces organismes soient exercés à intervenir ainsi par un système d'alarme rapide. Il est important que les cantons et les communes participent aux exercices, car ils assument aussi une responsabilité à l'égard de leur population. Il n'y a d'ailleurs jamais eu de difficulté à ce sujet. Le Conseil fédéral recherchera dans quelle mesure la population peut participer aux exercices de protection contre les catastrophes. N'oublions cependant pas qu'une imitation de la réalité mettrait à contribution une bonne partie, 517

voire la totalité de la population d'un vaste territoire, et que cela impliquerait quelques risques.

3. Nous pouvons souscrire à votre proposition d'adapter de manière appropriée les effectifs de la DSN, compte tenu des tâches toujours plus nombreuses qui incombent à cette division. D'ailleurs, une délégation de la commission de gestion du Conseil des Etats a déjà formulé une demande analogue, le 11 octobre 1977, lorsqu'elle a examiné la gestion de l'Office fédéral de l'énergie. L'effectif du personnel de la division pour la sécurité des installations nucléaires a été accru dans la mesure du possible ces dernières années. En 1980, huit postes prélevés sur le pool du Conseil fédéral ont été attribués à la DSN. Une certaine augmentation sera encore nécessaire en raison des problèmes toujours plus complexes posés par l'utilisation pacifique de l'énergie nucléaire, A cet effet, le Conseil fédéral soumettra une proposition aux Chambres dès que possible, éventuellement en rapport avec la demande d'octroi d'autorisations générales.

La création d'un groupe d'intervention permanent rattaché à la centrale de surveillance de l'Institut suisse de météorologie revêt une importance analogue. Les tâches de cet établissement sont prévues par l'ordonnance concernant l'organisation d'alarme en cas d'augmentation de la radioactivité (du 9 septembre 1966, état au 1er avril 1979). Il en va de même du service de sécurité de la population relativement aux accidents causés par des centrales nucléaires. Par suite du blocage de l'effectif du personnel, l'engagement de six spécialistes a été autorisé par un arrêté du Conseil fédéral du 26 juin 1980. Leur entrée en fonction est échelonnée sur les années 1980 à 1982. Chacun des services en question recevra annuellement deux collaborateurs.

4. Votre commission recommande d'attribuer à la Commission pour la sécurité des installations atomiques (CSA) un secrétariat qui lui soit propre. Nous avons déjà satisfait à cette requête pour l'essentiel: sur les huit places attribuées en 1980 à la division pour la sécurité des installations nucléaires (DSN), trois sont destinées à la création de ce secrétariat.

Le personnel de bureau de la CSA est subordonné à la commission du point de vue professionnel et n'est attribué à la DSN que sur le plan administratif.

Il incombe à la CSA
d'examiner dans son expertise si les mesures de protection prescrites par la loi sur l'énergie atomique ont été prises. Il s'agit d'une tâche requérant de hautes qualifications et un esprit extrêmement critique. Le Conseil fédéral est en principe disposé à admettre au sein de la CSA des experts ayant une attitude critique même à l'égard de l'énergie nucléaire. Il fixe toutefois une condition : ces personnes doivent être des spécialistes en mesure de consacrer le temps nécessaires - qui est considérable - aux travaux de cet organisme.

5. Votre commission apprécie beaucoup l'indépendance technique dont la DSN a bénéficié jusqu'à présent. Le Conseil fédéral en prend acte. Vous ne demandez aucune nouvelle subordination des autorités dont relève la

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sécurité tant que la Confédération n'assume pas la responsabilité de garantir l'approvisionnement du pays en énergie. Or, le message tendant a faire insérer dans la constitution un article sur l'énergie, qui sera remis prochainement aux Chambres, ne propose nullement de confier à la Confédération de telles responsabilités. Aucune nouvelle subordination ne s'impose donc pour le moment.

6. Le Conseil fédéral est disposé à examiner s'il est possible de remplacer le système actuel de remboursement des frais aux autorités chargées de la sécurité et pour cela, de percevoir des émoluments. 11 faut toutefois s'attendre à des difficultés. Il ne sera sans doute pas aisé de trouver une base de calcul équitable. En effet, les charges qui pèsent sur les autoritée ont tendance à croître. Elles fluctuent cependant suivant les centrales nucléaires. Il n'y a pas lieu en l'occurrence de se référer uniquement aux dépenses de la DSN, de la CSA et d'autres services fédéraux, mais encore au coût des experts auxquels on fait appel. Notons en outre que les organismes chargés de la sécurité doivent être en mesure de faire à bref délai des études et des enquêtes de caractère général ou qui se rapportent à un projet donné. Le système actuel de remboursement des dépenses n'a jamais suscité, pour les autorités chargées de la sécurité, le sentiment de dépendre des auteurs de projets ni une tentative de pression.

7. Votre commission estime que des mesures techniques bien étudiées ne suffisent pas et qu'il faut par conséquent attribuer davantage d'attention aux exigences posées par l'exploitation ainsi qu'aux répercussions possibles d'une erreur humaine. Les autorités suisses se sont déjà occupées de la sûreté et de la qualification du personnel au service des centrales nucléaires. Pour approfondir ces problèmes et les questions d'organisation connexes, on a prévu de former au sein de la DSN une section chargée de résoudre les questions de personnel et d'organisation dans les centrales nucléaires.

Dans le cadre des initiatives prises à la suite de l'incident de Harrisburg, on étudie quelles interventions humaines peuvent avoir lieu dans nos systèmes de sécurité et dans quelle mesure le déroulement d'une perturbation peut s'en trouver aggravé. Un rapport à ce sujet sera établi lorsque les enquêtes seront achevées.

8. Vous avez
suggéré de. soumettre à l'appréciation de la commission d'experts chargée de la révision totale de la loi sur l'énergie atomique les conclusions de votre rapport sur la définition de la notion de sécurité et du risque acceptable. Or, le document a déjà été transmis à la commission.

Le Conseil fédéral a demandé aux services de traiter les questions en suspens.

L'étude sera probablement achevée en 1981, mais nous vous renseignerons en temps opportun.

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Nous vous prions d'agréer, Madame la présidente, Mesdames et Messieurs, l'assurance de notre considération distinguée.

7 janvier 1981

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Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, e.r. Honegger Le chancelier de la Confédération, Huber

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Sécurité des centrales nucléaires Rapport de la Commission de gestion adressé an Conseil national du 14 novembre 1980 et Avis du Conseil fédéral du 7 janvier 1981

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03.03.1981

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