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FEUILLE FÉDÉRALE 107e année

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6894

Berne, le 30 juin 1955

Volume I

MESSAGE du

Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale concernant la liquidation de la caisse de prêts de la Confédération suisse (Du 24 juin 1955) Monsieur le Président et Messieurs, Nous avons l'honneur de vous soumettre, avec le présent message, un projet d'arrêté concernant la liquidation de la caisse de prêts de la Confédération suisse.

1. La fondation et les bases juridiques de la caisse de prêts Les graves perturbations qui affectèrent dans les années «trente» le commerce international, de même que le règlement des paiements, se firent sentir lourdement dans notre pays, si étroitement lié à l'économie mondiale. Une série d'Etats avec lesquels la Suisse entretenait des rapports économiques étroits se replièrent sur eux-mêmes, nous privant ainsi de possibilités d'exportation. Le contrôle des devises instauré dans de nombreux Etats nous empêchait en même temps de disposer de nos avoirs à l'étranger et de les faire rentrer. A ces difficultés s'ajoutait une immobilisation croissante de capitaux dans le commerce, l'industrie, l'agriculture et les arts et métiers. Nous nous trouvions ainsi dans la nécessité d'augmenter nos possibilités de faire appel à certains actifs difficilement réalisables. D'emblée, il apparut que l'activité en question ne pouvait être confiée à la banque-nationale, étant donné que l'ouverture des crédits, en général à long terme, ne rentrait pas dans les attributions d'un établissement d'émission ayant des fonctions d'ordre monétaire. Il fallait donc créer un établissement spécial qui, utilisant les disponibilités de l'économie privée, serait, au besoin, à même d'accorder, sur ces actifs difficilement réalisables, les prêts que la banque nationale ne pouvait pas accorder.

C'est pourquoi le Conseil fédéral soumit aux chambres, par message du Feuille fédérale. 107« année. Vol. I.

79

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24 juin 1932, un projet d'arrêté créant une caisse de prêts delà Confédération. Cet établissement de crédit devait pouvoir fournir aux maisons domiciliées en Suisse des fonds contre nantissements. Au cours de la session extraordinaire de juillet 1932, les chambres approuvèrent le projet, légèrement modifié, et le munirent de la clause d'urgence. Les travaux préparatoires d'organisation étant achevés, le Conseil fédéral mit l'arrêté en vigueur avec effet au 20 juillet 1932. Cet arrêté prévoit ce qui suit: La caisse de prêts a la personnalité juridique.

Les engagements de la caisse de prêts sont couverts en premier lieu par un fonds de garantie de cent millions de francs. Ce fonds est constitué par la participation de vingt-cinq millions de francs fournis par les banques et autres entreprises suisses ainsi que par soixante-quinze millions de francs fournis par la Confédération. Au-delà du montant du capital de garantie, la Confédération est responsable des engagements éventuels de la caisse de prêts.

La caisse est administrée par un conseil d'administration nommé par le Conseil fédéral. La totalité des bénéfices réalisés par la caisse, déduction faite de tous les frais d'administration, sera versée à un fonds de réserve destiné à couvrir les pertes éventuelles de la caisse. Sitôt que la reprise des affaires permettra de se passer de la caisse de prêts, l'Assemblée fédérale, sur la proposition du Conseil fédéral, en décidera la liquidation.

S'il reste un bénéfice après la clôture de la liquidation, il sera attribué pour un quart aux banques et autres entreprises participant au fonds de garantie et pour trois quarts à la Confédération.

L'arrêté du 8 juillet 1932 fut revisé par arrêté du 13 avril 1933. Simple établissement de crédit, la caisse de prêts devenait aussi, en vertu de ce nouvel arrêté, un établissement de secours. A ce titre, elle pouvait dépasser les maximums fixés pour les nantissements.

La banque suisse d'escompte à Genève ayant fermé ses guichets, une seconde revision se révéla nécessaire. Par arrêté fédéral du 22 juin 1934, la caisse de prêts fut autorisée à accorder aux créanciers des banques qui ont suspendu leurs paiements des prêts sur nantissements jusqu'à la moitié de la valeur de la créance. Ainsi put-on venir en aide aux nombreux milliers de petits créanciers victimes de
la fermeture des guichets de certaines banques. En 1940, l'arrêté de 1932 fut modifié pour la troisième fois, afin de faciliter les opérations avec les établissements hypothécaires. On constatait en effet, depuis des années, que la limite à 70 pour cent de la valeur de la créance gagée était trop basse pour les prêts accordés sur nantissement de créances hypothécaires de premier ordre et qu'il était souvent même impossible d'avancer 50 pour cent de cette valeur. Par conséquent, le Conseil fédéral, usant de ses pouvoirs extraordinaires, décida, le 5 avril 1940, de porter la limite des prêts de 70 pour cent à 90 pour cent de la valeur des nantissements et d'accorder à la caisse le privilège dont jouissent les

1107 centrales d'émission de lettres de gage pour la couverture de ces lettres.

Lorsque les pouvoirs extraordinaires furent supprimés, le 30 août 1946, cet arrêté du Conseil fédéral fut transformé en un arrêté fédéral. Erigée primitivement en établissement de crédit appelé uniquement à faire face à des difficultés passagères, la caisse de prêts devint, à la suite des revisions de 1934 et de 1940, un véritable établissement de secours, accordant de larges prêts contre nantissement de créances diverses, difficilement réalisables.

2. L'activité de la caisse Une fois créée, la caisse de prêts développa assez vite son activité.

A fin 1935, elle avait accordé 413 prêts. Les crédits ouverts avaient atteint la somme de 157 millions de francs, dont 126 ont été utilisés. La plus grande liquidité qui s'est manifestée sur le marché de l'argent et des capitaux par suite de la dévaluation du franc suisse en 1936 ne tarda cependant pas à se faire sentir. Au cours du seul mois d'octobre 1936, les avances de la caisse diminuèrent de 29 millions. A la fin de l'année, elles étaient descendues à 48 millions alors que la limite prévue pour les crédits était de 112 millions. Ce recul se poursuivit dans les années suivantes, ce'qui amena à se demander pour la première fois s'il n'y aurait pas lieu de supprimer la caisse. La décision fut cependant renvoyée à l'automne 1938, à cause de l'aggravation de la situation internationale.

Au printemps 1939, alors que les menaces de guerre se précisaient, les autorités de la caisse, se souvenant des difficultés de 1914, et malgré l'excellente tenue de notre marché des capitaux, prirent les mesures qui leur paraissaient propres à prévenir le retour de difficultés semblables. Considérant que la caisse de prêts avait été créée pour faire face à des difficultés d'un ordre quelque peu différent, elles examinèrent comment la caisse pourrait répondre aux besoins qui naîtraient d'une nouvelle guerre européenne. Au moment de la déclaration de guerre, la caisse était à même d'accélérer considérablement, en cas de besoin, l'octroi de prêts. Il n'y eut pas lieu d'appliquer les nouvelles mesures en 1939. Les avances descendirent à 25 millions de francs et les crédits accordés à 46 millions.

Lorsque fut conclu l'accord additionnel du 24 octobre 1939 sur le clearing germano-suisse, le Conseil
fédéral, soucieux de soutenir plus fortement les exportations suisses, recommanda à la caisse de prêts d'augmenter les avances sur les avoirs allemands de clearing de 60 à 90 pour cent de leur valeur nominale. La conséquence en fut que les avances sur ces avoirs atteignirent 5 millions en chiffre rond, pour retomber à 1,8 million déjà à la fin de l'année.

Notre marché de l'argent et des capitaux, qui .avait été à peine influencé par l'ouverture des hostilités en septembre 1939, montra une certaine nervosité lors de la grande offensive de printemps 1940 dans l'ouest

1108 de l'Europe. Le taux d'escompte privé monta; les banques durent faire face à de très fortes demandes de retraits et les bourses durent suspendre leur activité pendant près de deux mois. La conséquence en fut pour la caisse de prêts un brusque afflux de demandes d'ouverture de crédits en prévision de besoins futurs. Les demandes provenaient principalement des établissements de crédit hypothécaire, qui, devant satisfaire à des retraits continus de fonds, voulaient s'assurer l'appui de la caisse. C'est ainsi qu'à la fin de l'année 1940, les crédits ouverts par la caisse de prêts atteignirent 128 millions alors que, quelques semaines auparavant, ils se montaient à peine à 34 millions. Durant le même laps de temps, les avances de la caisse ne s'accrurent cependant que de quelque 11 millions.

Cette tension sur le marché de l'argent et des capitaux ne dura toutefois que peu de temps. A la fin de l'été 1940, les taux de l'intérêt commencèrent déjà à fléchir; d'autre part, le cours des papiers-valeurs montait tandis que l'argent retiré des banques y refluait graduellement. Cela permit d'annuler nombre de crédits ouverts par la caisse de prêts. Les remboursements excédèrent les nouvelles avances à un point tel qu'à la fin de l'année les prêts ne se montaient qu'à 20 millions de francs, soit 5 millions de moins qu'un an auparavant. Les crédits accordés baissèrent au 31 décembre 1940 jusqu'à 81 millions et ne dépassaient donc que de 34 millions ceux qui étaient accordés à la fin de l'année 1939.

Au printemps de 1940, de nombreuses banques locales et plusieurs banques cantonales prirent des mesures pour que leurs clients puissent, en cas de nécessité, disposer de leurs avoirs non seulement auprès de leurs sièges mais aussi dans d'autres localités du pays. A cette fin, la plupart de ces établissements eurent besoin de nouveaux crédits; ils les obtinrent de la caisse de prêts. Ces crédits spéciaux (dits crédits d'évacuation) atteignirent 62 millions de francs, pour retomber à 8 millions à la fin de 1941.

Avec l'autorisation du département fédéral des finances et des douanes, la caisse ouvrit des crédits d'évacuation sans s'en tenir à la limite de 200 millions de francs fixée par l'arrêté fédéral du 22 juin 1924.

L'arrêté du Conseil fédéral du 11 novembre 1942 autorisa la Confédération à accorder des
prêts aux Suisses qui, revenus de l'étranger, ne disposaient pas de moyens d'existence ni des resssources nécessaires pour se créer une nouvelle situation. Ces prêts étaient couverts par des gages mobiliers déposés auprès des légations ou consulats suisses. La caisse de prêts participa à cette aide en accordant des prêts et en en fixant les conditions. Le nombre des prêts accordés entre 1943 et 1946 fut très élevé, bien que la somme des crédits utilisés n'ait jamais dépassé le chiffre d'avantguerre, soit 25 millions.

Dès 1947, l'activité de la caisse diminua considérablement. Elle se limita principalement à la gestion des prêts déjà consentis. Vu la liquidité du marché de l'argent en Suisse, le conseil d'administration de la caisse

1109 décida, dans sa séance du 25 novembre 1953, de ne plus conclure de nouvelles affaires et d'amorcer la liquidation des crédits accordés.

Le tableau annexé renseigne sur les crédits ouverts par la caisse entre 1932 et 1954 et sur l'état au 31 décembre de chaque année des crédits ouverts et utilisés, ainsi que sur les frais d'administration et les résultats d'exploitation.

3. La question de la liquidation L'article 16 de l'arrêté fédéral du 8 juillet 1932 a la teneur suivante: Sitôt que la reprise des affaires permettra de se passer de la caisse de prêts, l'Assemblée fédérale, sur la proposition du Conseil fédéral, en décidera la liquidation.

S'il reste un bénéfice après la clôture de la liquidation, il sera attribué pour % aux banques et autres entreprises participant au fonds de garantie et pour % à la Confédération.

Comme nous l'avons dit, ce fut en 1937 qu'on souleva pour la première fois la question de savoir si les conditions prévues par cet article pour la liquidation de la caisse de prêts étaient remplies. La question fut soulevée par les compagnies d'assurances, lesquelles avaient versé 2 millions de francs au fonds de garantie. Cependant, le Conseil fédéral arriva à la conclusion, le 16 septembre 1938, qu'il ne semblait pas indiqué, à cette époque, de suspendre l'activité de la caisse de prêts.

Le 18 décembre 1951, M. Studer, conseiller national, de Berthoud, déposa une question écrite par laquelle il demandait si le Conseil fédéral n'estimait pas que la caisse de prêts pourrait être liquidée. Le 2 mai 1952, le Conseil fédéral répondit en ces termes : La caisse fédérale de prêts, créée en 1932, en tant qu'institut subsidiaire de crédit, avait pour tâche de procurer aux banques et aux entreprises commerciales les fonds nécessaires à leur exploitation en période de crise et de pénurie de capitaux. Elle octroyait des prêts sur nantissement de certains actifs, la banque nationale suisse n'étant pas autorisée par la loi à faire de telles opérations. Depuis des années, la caisse de prêts n'a presque plus été mise à contribution. La situation politique et économique étant incertaine, le Conseil fédéral estime toutefois qu'il serait prématuré de liquider actuellement la caisse de prêts. En revanche, il examinera de quelle manière l'appareil administratif peut encore être simplifié et les dépenses d'exploitation comprimées.

Les organes de la caisse de prêts tinrent compte des desiderata du Conseil fédéral. Le tableau 2 montre en effet que l'effectif du personnel tomba de 7 unités en 1951 à 3 en 1954 et que les frais annuels d'administration baissèrent durant la même période de 180 à 66 millions de francs.

Le conseil d'administration ayant décidé, le 25 novembre 1953, de ne pas conclure de nouvelles affaires, il fallut se demander si la caisse de prêts devait être maintenue, par mesure de précaution, quand bien même elle n'était pas nécessaire pour assurer la vie économique. L'article 16 de l'arrêté fédéral du 8 juillet 1932 oblige le Conseil fédéral à proposer la liqui-

1110 dation de la caisse de prêts lorsque les conditions en seront remplies. A cela s'ajoute le fait qu'une partie des garants, notamment les grandes banques et les compagnies d'assurances, désiraient expressément que la caisse soit liquidée, alors que les banques locales et les banques cantonales préféraient que la caisse soit maintenue, par précaution. Mentionnons à ce propos que le capital de garantie de 25 millions de francs constitué par le dépôt de papiers-valeurs auprès de la banque nationale a été fourni par les établissements suivants: 10,6 millions par 25 banques cantonales 10 » par 5 grandes banques 2,4 » par 140 banques locales et privées 2 » par 12 compagnies d'assurances 25 millions total M. Duttweiler, conseiller national, déposa le 5 octobre 1954 un postulat concernant les mesures préparatoires à prendre, dans le domaine financier, en vue de combattre les crises. Ce postulat tend aussi au maintien de la caisse fédérale de prêts. Il demande notamment au Conseil fédéral s'il est disposé à présenter aux chambres un rapport sur la possibilité d'ériger la caisse fédérale de prêts en une institution de la législation ordinaire, en définissant ses attributions et en étendant sa sphère d'activité dans le sens d'une préparation de la lutte contre les crises et de la création de possibilités de travail. Personne ne conteste aujourd'hui que la caisse de prêts "n'est plus nécessaire à la bonne marche de l'économie suisse. Aussi le Conseil fédéral propose-t-il aux chambres, conformément à l'article 16 de l'arrêté fédéral du 8 juillet 1932, de liquider la caisse.

Un nouvel arrêté fédéral devrait être adopté si l'on désirait faire de la caisse de prêts une organisation «latente». Il ne serait cependant pas approprié aux circonstances, car on ne peut pas du tout prévoir actuellement quelles dispositions il devrait contenir pour parer efficacement aux difficultés ou complications futures. Cet arrêté ne serait pas davantage nécessaire, parce que les organismes responsables de tous les groupements qui ont participé au capital de garantie ont déclaré au début de cette année, en réponse à une demande du département des finances et des douanes, qu'ils collaboreraient de nouveau, en cas de besoin, à la création d'un nouvel établissement de crédit semblable à la caisse de prêts. Si une aide fédérale devait
s'imposer, elle pourrait être mise sur pied aussi rapidement et aussi efficacement qu'en 1932.

4. La situation au moment de la liquidation La liquidation de la caisse ne donnera probablement pas lieu à des difficultés. Le bilan de la caisse au 3l décembre 1954 se présente comme il suit:

lili Mimon

Actifs Garanties de la Confédération Garanties de tiers Prêts Biens immobiliers Avoirs auprès de la Confédération Disponibilités

" 75 25 2,4 1 7,5 1,3

Total Passifs Ponds de garantie Réserves Ponds de prévoyance du personnel Autres passifs

112,2 100 9,2 0,5 2,5

Total

112,2

Les prêts de 2,4 millions ne concernent que 7 débiteurs. Si les dettes ne peuvent être remboursées, elles pourront être probablement reprises par des tiers, sans perte pour la caisse. La valeur des biens immobiliers sera sans doute plus élevée au moment de la liquidation que les chiffres indiqués dans le bilan. Les «autres passifs» consistent, essentiellement, en provisions pour des'pertes éventuelles qui ne se produiront vraisemblablement pas. On peut donc admettre que la liquidation donnera un solde actif de 11 ou 12 millions. Trois quarts de cette somme reviendront à la Confédération, cependant que le solde sera réparti entre les garants au prorata de leur garantie. Les paiements aux garants n'offriront aucune difficulté parce que les disponibilités de la caisse, jointes à ses avoirs auprès de la Confédération, couvrent largement le chiffre de ces paiements. Si l'un ou l'autre des prêts ne pouvait pas être remboursé sans difficultés particulières, il conviendrait que la Confédération le prenne pour sa valeur dans sa part de liquidation. Cette liquidation pourrait ainsi se faire rapidement.

L'administration proprement dite de la caisse étant assurée par le comité d'administration prévu par l'article 10, 2e alinéa, de l'arrêté fédéral du 8 juillet 1932, il est indiqué de charger cet organe de la liquidation; celle-ci sera ainsi simple et rapide. Le moment venu, le Conseil fédéral renseignera l'Assemblée fédérale sur le résultat de la liquidation.

Nous avons par conséquent l'honneur de recommander d'adopter notre projet d'arrêté de l'Assemblée fédérale concernant la liquidation de la caisse de prêts de la Confédération.

1112

Nous saisissons cette occasion pour vous renouveler, Monsieur le Président et Messieurs, les assurances de notre haute considération.

Berne, le 24 juin 1955.

Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Max Petitpierre 10666

Le chancelier de la Confédération, Ch. Oser

(Projet)

ARRÊTÉ DE L'ASSEMBLÉE FÉDÉRALE concernant

la liquidation de la caisse de prêts de la Confédération

, L'Assemblée fédérale de la Confédération°suisse, vu l'article 16 de l'arrêté fédéral du 8 juillet 1932 créant une caisse de prêts de la Confédération suisse; vu le message du Conseil fédéral du 24 juin 1955, arrête: Article unique 1

La caisse de prêts de la Confédération suisse instituée par l'arrêté fédéral du 8 juillet 1932 sera liquidée par le comité d'administration de cette caisse.

2 Le rapport de liquidation sera soumis par le Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale pour approbation.

3 Le présent arrêté entre immédiatement en vigueur.

1113 Annexe l Caisse de prêts de la Confédération Activité pendant les aimées 1932-1954

Année

Demandes déposées

Demandes approuvées Nombre

1932 (!)

1933 1934 1935 1936 1937 1938 1939 1940 1941 1942 1943 1944 1945 1946 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954

158 132 147 306 . 293 113 119 431 195 147 98 442 552 845 814 69 59 53 22 12 7

12 12

5038 (') 5 mois.

59 55 77 222 219 76 88 393 124 112 68 397 519 807 787 56 " 24

16 7 5 1 -- -- 4112

Fr.

34 079 300 64 191 150 52 498 000 106 051 486 10 898 723 3 446 586 26 091 229 15 274 599 110515276 10 856 450 5 269 427 3 852 055 2 885 192 13 600 580 · 11711542 15 347 072 9 335 620 577 670 10 353 100 2 050 000 700 000

-- -- 509 585 058

Crédit au 31 décembre Accordé Fr.

33 751 727 88 515 150 137 361 120 157 225 946 112 280 261 57 942 047 74573911 47 050 472 81 382811 55 303 110 47 364 809 34 992 422 22 020 192 30 580219 36 149 395 41 848 288

41 222 637 21 588 636 19 355 327 19362 195 17 837 595 16221 931 2 576 103

Utilisé Fr.

31 390 996 68 238 502 73 942 063 125806410 47 808 313 30 661 445 27 126 392 25 083 997 20313 117 23 548 225 22 099 441 14 703 645 14 324 454 22 206 168 24 451 558 20 937 983 19 479 187 14 753 132 4 246 440 5 220 895 3 532 895 3 195 230 2 441 103

1114 Annexe 2 Caisse de prêts de la Confédération Frais d'administration et résultats des exercices de 1932-1954

Nombre de fonctionnaires et d'employés

Année

1932 (!)

1933 1934 1935 1936 1937 1938 1939 1940 1941 1942 1943 1944 1945 1946 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954

7

8 8 14

14 U 11 14 14 13 9 10 10 9 9 8 8 8 7 7 6 5 3

1932-1954

0

5 m0iS

'

Frais d'administralion

Bénéfice net réalisé

Fr.

Fr.

126 345 167 469 188 780 175 803 152 392 150 141 150 120 148 367 158 076 157 782 162 160 179 052 172 232 185 539 186 936 178 618 178 864 180 762 146 862 128 007 65 955

172563.25 746 288.82 799 693.55 1 285 569.95 938 722.36 452 668.03 393 886.74 333 012.35 349 443.04 426 133.67 3.18 291.04 272 216.75 268 385.75 306 615.10 307 293.25 265 439.60 235 140.70 202 179.40 205 480.80 202 401.70 225 699.15 238 936.10 281 513.70

3 519 918

9 227 574.80

52 808 126 848

10006

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